La asignación universal por hijo

¿Una nueva etapa de políticas sociales?

Jorge Tirenni1

1. Introducción
Si bien la situación social en la región y en particular en la Argentina no parece reflejar las
tendencias de reducción de la pobreza y de indigencia que venían desarrollándose, el
lanzamiento de la Asignación Universal por hijo para Protección Social (AUHPS), es una
iniciativa positiva ya que es una política pública de inversión social en tiempos de crisis,
poco visto en la historia contemporánea. Si bien existen programas de transferencia de
ingresos en otros países de la región, como es el caso de Chile, Brasil y Uruguay (Arroyo,
Tirenni y Morra, 2009) , lo relevante aquí es el fortalecimiento del Sistema de Protección
Social (SPS) que promueve la existencia de derechos para la población más vulnerable
del país.

Con consenso en la dirigencia Argentina desde los sectores denominados progresistas

hasta los conservadores, el contexto político parece facilitar la propuesta aunque existen
muchas voces que pretenden hacer modificaciones.

En este sentido, no parece que la AUHPS tenga un embate de la derecha y de los

sectores más concentrados y que si se institucionaliza podrá ser la primera política de
Estado del Bicentenario. Este ensayo pretende hacer un análisis de la AUHPS, teniendo
en cuenta el impacto que produce pero también los desafíos que son necesarios para la
dicha consolidación.

2. Las políticas sociales en Argentina: un lustro y un piso

1
Este ensayo se realizó con la colaboración de la lic. Ana Ferrere.

1
Durante el periodo 2003-2008 se ha producido un incremento sostenido del Producto
Bruto Interno (PBI), como así también, un aumento del empleo formal e informal, que fue
acompañado con una capitalización de importantes sectores vulnerables a través del
incremento de inversión en el Sistemas de Protección Social (SPS) en la Argentina.

Esto produjo mejoramiento de las expectativas de la población en general y un círculo

virtuoso que permitió un aumento de la demanda, crecimiento de la inversión y del
producto. Esta secuencia generó que importantes sectores de la población mejoraran sus
ingresos notablemente aunque la desigualdad persistió.

Un claro ejemplo de esta tendencia se observa en la rápida disminución de las tasas de

desempleo desde 2003, hasta alcanzar el 7,5% en el cuarto trimestre de 2007, donde se
registra el mínimo del periodo. De acuerdo a las estimaciones del INDEC, la tasa de
desempleo varía estacionalmente y en el tercer trimestre de 2008 alcanzó un 7,8%, es
decir tres décimas de punto porcentual por encima de aquella. No obstante, a partir de
2009, la tasa de desempleo comienza a crecer revertiendo la tendencia de los últimos
años, llegando a un 8,9 % y el subempleo al 10,6 %.

En lo que refiere a los indicadores de la pobreza, se puede observar una importante

mejora luego del pico alcanzado en octubre de 2002, cuando la población pobre era del
54,3%, ya que, en la actualidad es de 13,9%. Incluso, a partir del segundo semestre de
2003, los índices de indigencia disminuyeron de un 24% (desde octubre de 2002) al 4,0%
(en el primer semestre de 2009). Según el Observatorio Social de la UCA, la pobreza y la
indigencia duplican los índices oficiales. De cualquier manera, se puede concluir que un
cuarto de la población se encuentra en condiciones de exclusión social. Este análisis se
complementa con la disminución de los asalariados informales que ha disminuido pero
que sigue con altos valores, con alrededor de un 37,8%2. (Ver cuadro 1)

Otro aspecto a tener en cuenta que representa la situación social, es la evolución del
Salario Real, que se fue recomponiendo debido a los aumentos nominales impulsados por
el gobierno y las paritarias por sector. No obstante, se observa un brecha entre el salario
real de los diferentes sectores a partir de la recuperación económica. De esta manera, el

2
Se toma como informal a las personas que tienen descuentos previsionales.

2
salario real del sector privado registrado se recuperó más que su par no registrado y
también del sector público.

Cuadro 1: Evolución de los principales indicadores sociales

Años Pobreza Indigencia Desempleo Subempleo Salario Real Población Índice
% % % % 100 Oct 01 sin cob. Gini
Seg.
Social %
2009 13,9 4,0 9,1 10,6 127,3 (2008) 37,8 S-D
(28,3 UCA) (8,2 UCA) (2008)
2007 23,9 8,2 8,4 8,4 99 39,2 0,48
2006 26,9 8,7 8,1 9 91 42,9 0,50
2003 46,2 18,9 14,1 15,3 82 48,5 0,53
Fuente: INDEC, MTSS, UCA

La situación social puede sintetizarse de la siguiente manera: un mejoramiento de todos

los indicadores sociales desde 2003, con excepción de los dos últimos años, quedando un
25% de la población en condiciones de vulnerabilidad social; y por otro lado, disminución
muy leve de la desigualdad que sigue persistente.

Este panorama, de mejora de la situación social del país en términos generales se debió
principalmente a tres ejes de políticas públicas muy concretas, entre las que se destacan:
el componente alimentario, en base principalmente al Plan Nacional de Seguridad
Alimentaria – “El Hambre más urgente” ($1.274 millones, según presupuesto 2009). El
Plan se implementa a través de las provincias y municipios, quienes a partir de
transferencias recibidas de la Nación brinda asistencia alimentaria directa a todas las
personas, bajo distintos mecanismos entrega de bolsones de comida, tickets, tarjeta
alimentaria, autoproducción, comedores, etc. (Arroyo, 2006).

Otro componente muy importante es el de Transferencias, ejecutado principalmente por el

Programa Familias para la lnclusión Social ($ 1.754 millones, año 2009). Este se orienta a
la promoción del desarrollo humano a través de la prestación de asistencia social directa,
incluyendo apoyo al ingreso y el desarrollo de acciones destinadas a promover el
desarrollo de capacidades de las familias. Actualmente tiene un impacto de 520.000
familias aproximadamente. También, con un menor nivel de beneficiarios, el Plan Jefes y
Jefas de Hogar Desocupados, de aproximadamente 460.000 y una inversión de $ 1.010

3
millones, en el año 2002 fue el programa de ingresos de mayor envergadura en América
Latina.

Cabe destacar que dentro de esta política de ingresos se encuentran las pensiones no
contributivas, que representa una relevante inversión social ($ 6.100 millones) con una
importante cantidad de beneficiarios. En este caso se llega a aproximadamente 800.000
personas.

Por último, se encuentra el componente obra pública, muy dinámico para los objetivos de
apalancamiento del crecimiento económico y la creación de empleo, representando una
inversión prevista (según fuentes oficiales) de 20.200 millones y una creación de empleo
que supera los 400.000 puestos para este año. Parece ser un eje que se pretende
fortalecer y que seguirá siendo gran protagonista de las políticas de inclusión social.

Todos estos componentes articulados y acompañados con un crecimiento espectacular

del PBI, permitieron las mejoras que se analizaron pero no pudieron atacar el deterioro de
la situación social de los últimos diez meses, principalmente del sector informal. Sin
embargo, la crisis plantea un problema pero también un desafío para el desarrollo de
políticas contracíclicas. (Garcia Delgado, 2009)

3. La crisis, el gran desafío y la Asignación Universal.

La crisis global desatada en 2008, marco el inicio de una nueva etapa o el fin de un ciclo,
en términos de volumen y calidad del empleo relacionado con el crecimiento económico.
Más allá de las políticas implementadas y descriptas en los párrafos anteriores, el modelo
económico que se viene desarrollando desde 2002-03, tuvo dos impactos negativos en
los dos últimos años: por un lado, la disminución de las exportaciones y de la actividad
económica en general, y por otro, el incremento de la inflación a tasas superiores del
10%3. Esto significo un cambio en las tendencias favorables que permitieron una
reducción de la pobreza y la indigencia.

3
Son varios los factores que producen el incremento de la tasa de inflación: concentración
monopólica en la cadena de comercialización, aumento internacional de los alimentos, “sojización”
de la producción, falta de inversión y ajuste por inflación.

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La crisis repercutió en todos los indicadores y comprometió los mecanismos de inclusión
social y aceleró la exclusión. En particular, el trabajo no registrado y el cuentapropismo
son los más vulnerables ante cambios coyunturales, por lo que ajustan más rápidamente
en tiempos de crisis y quedan expuestos a la inseguridad, la inestabilidad y la
precariedad. Los sectores informales al no beneficiarse del sistema de seguridad social o
la defensa sindical, no cuentan con los dispositivos de protección. (Castel, 1997)

En suma, la crisis global afecta a los sectores medios y bajos pero son perjudicados en
particular los grupos sociales más vulnerables de la economía informal. Además, en el
caso de la Argentina, el impacto de la crisis se evidencio en la disminución de los recursos
del Estado debido a la disminución del superávit fiscal, caída de las exportaciones y de las
importaciones y por lo tanto, una reducción del PBI.

No obstante, a partir de noviembre de 2009, el gobierno argentino (DNU 1602/09) crea La

Asignación Universal Por Hijo para Protección Social (AUPHPS), implicando una nueva
etapa en la política social. En este sentido se desprenden dos consideraciones básicas al
respecto:

1. se simplifican las prestaciones sociales en relación a los programas de

transferencias. Se tiende a unificar los programas y planes de casi todo el país en
la AHPHPS. (se transfieren los beneficiarios del Plan Familias Para Inclusión
Social, el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y gran parte de los programas
provinciales).

2. se universaliza la prestación a través de transferencias de ingresos, llegando a los

hijos menores de 18 años de los desempleados y a los informalizados con un
ingreso menor al salario mínimo. Esta situación implica la incorporación al sistema
de protección social, a casi 5 millones de niños (ver cuadro 2) y una transferencia
de recursos de aproximadamente $ 10.000 millones a sectores en condiciones de
vulnerabilidad social.

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 Cuadro 2: impacto de la AUPS
Total población Estimados totales
para la UNPS

Niños menores de 12.100.000 4.900.000

18 años

Beneficiarios de la
AUPS 3.700.000
Diciembre 2009

Fuente: MTSS, Clarín

El impacto positivo de esta medida puede sintetizarse de la siguiente manera:

a. Implica una real transferencia de recursos y una capitalización de los sectores en

condiciones de vulnerabilidad social. Esto plantea una transferencia no sólo que
mejora la calidad de vida de las personas sino que impacta en el consumo y en las
economías de las ciudades de los beneficiarios del nuevo Plan.

b. Significa una identificación inédita de los sectores más vulnerables. El Estado

Nacional tiene ahora, gracias al sistema de información del ANSES, más
información sobre los sectores informatizados y un potencial insumo para pensar
nuevas medidas de inclusión social. A partir de esta base informática se puede
pensar políticas productivas para jóvenes, terminalidad educativa, registración,
cooperativización, etc.

c. Promueve el reconocimiento de derechos, ya que la Asignación por Hijo es un

derecho para todos los niños y plantea un piso mínimo sin estigmatización e
intermediarios que “faciliten” esos derechos.

d. Disminuye la indigencia de manera notable, ya que se orienta a las personas de

los primeros deciles de ingresos. A la brevedad se podrá notar el impacto y se
consolidará a través del tiempo, ya existen estimaciones desde el MTSS que la
indigencia podrá reducirse en un 30%.

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Todos esto puntos mencionados deben considerarse como un piso mínimo desde donde
se pueda incorporar “un valor agregado” para otras iniciativas. Por lo tanto, a los aspectos
positivos se les plantea una serie de desafíos, en el que se encuentra la incorporación de
un rango de institucionalidad. Entre las sugerencias, más importantes pueden enumerarse
las siguientes:

a. Promover una Ley de Asignación Universal para consolidarla como política de

Estado, para no ser considerada una iniciativa de un gobierno sino un acuerdo
de las principales fuerzas políticas, de la sociedad civil y de otros sectores. De
cualquier forma, la transición hacia la ley debe evitar la anulación de cualquier
derecho adquirido de la población beneficiaria y no apresurar los circuitos y
dispositivos administrativos que tiene el Estado.

b. Articular con otros Ministerios y organismos públicos la gestión de la AUPHPS.

Siguiendo el lineamiento del punto anterior es importante la colaboración
interministerial para este tipo de política social, ya que si bien el ANSES se
encarga de gran parte de las asignaciones familiares de la economía formal no
tiene una especialización en los informales. Aquí el rol de apoyo y
complementariedad del Ministerio de Desarrollo Social y en particular su rol en
el Consejo Nacional de Políticas Sociales para coordinar las medidas y
acciones de los 24 distritos del país, son vitales para ese propósito.

c. Reorientar las políticas sociales de los niveles provinciales y locales, en

función de AUPHPS. Tal vez, al ser reemplazados la mayoría de los planes y
programas de ingresos en todo el país, es una ocasión muy interesante para
“dividir tareas” sobre las políticas sociales. Esto podría ser una de las primeras
tareas acordadas en el Consejo Nacional de Políticas Sociales y por ejemplo,
se podrían reorientar recursos hacia programas de jóvenes en condiciones de
vulnerabilidad social entre 18 y 24 años.

d. Vincular, la AUPHPS a las políticas de empleo y registración laboral. El

propósito es que la informalidad se reduzca hacia su mínima expresión y que
la Asignación universal sea abonada en el marco de la formalidad. No
obstante, después de una reducción de la informalidad desde un 48% a un

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 37%, todavía es tarea compleja llevarla a un dígito y reducir la cantidad de
familias sin derechos sociales. Formalidad es también redistribuir los ingresos
pero esto debe realizarse mediante dispositivos que identifiquen incentivos
positivos (subsidios, exenciones impositivas, etc.) y negativos (multas,
incrementos de impuestos, etc.).

Teniendo en cuenta la situación social actual, en donde la economía que parece tener un
piso y probablemente se vuelva a un crecimiento económico, la tarea de la política social,
debería ser el de generar mecanismos consensuados de inclusión. El propósito es facilitar
la consolidación de la AUPHPS, como una garantía de un mínimo de ingresos, y por otro
lado, de universalizar los mecanismos de inserción laboral, fortaleciendo el desarrollo
socioeconómico.

Estas dos políticas sociales son relevantes para los tiempos que corren y pueden ser
acompañadas con otras acciones (política impositiva, educativa, etc.) y encarar un SPS
con políticas de Estado para el bicentenario.

4. Bibliografía

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8
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