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De plus, cette annonce en pleine transition politique


à Washington a été moyennement appréciée par
UE-Chine: les dessous d’un accord
l’équipe du président Joe Biden, qui avait expliqué
commercial controversé vouloir associer les alliés européens dans sa réflexion
PAR FRANÇOIS BOUGON ET LUDOVIC LAMANT
ARTICLE PUBLIÉ LE JEUDI 18 FÉVRIER 2021 pour faire face aux ambitions chinoises, jugées de plus
en plus agressives.

Des drapeaux européens et chinois le 30 décembre 2020 à Bruxelles, lors de


la visioconférence avec Xi Jinping. © Dursun Aydemir/ANADOLU/AFP Des drapeaux européens et chinois le 30 décembre 2020 à Bruxelles, lors de
L’annonce fin 2020 d’un accord de principe la visioconférence avec Xi Jinping. © Dursun Aydemir/ANADOLU/AFP

entre l’Union européenne et la Chine en matière Les regards se sont braqués vers l’Allemagne. Depuis
d’investissements a suscité de nombreuses critiques. qu’il a été annoncé, tout à la fin de la présidence
Washington y voit un cadeau politique accordé à allemande de l’UE (juillet-décembre 2020), le CAI
Pékin, tandis que des eurodéputés dénoncent le porte la signature de Berlin, car beaucoup sont
manque de garanties sur les droits humains. persuadés que le gouvernement d’Angela Merkel
À l’annonce fin 2020 d’un accord de principe voulait le boucler à tout prix.
sino-européen sur les investissements, certains ont Il fallait en effet soutenir l’industrie automobile
dénoncé l’allégeance de l’Union européenne à Pékin. allemande, et Volkswagen en particulier, au risque
D’autres ont loué la volonté des Européens de marquer de bâcler la négociation avec Pékin sur certains
leur autonomie stratégique face aux États-Unis. Tous points stratégiques. Comme le rappelle Agatha Kratz,
ont relevé une victoire symbolique de la Chine, alors directrice associée de Rhodium Group, une société
que Joe Biden n’était pas encore à la Maison Blanche. de recherches et de consulting, « si l’on reprend
En tout cas, cette entente intervenue sur un texte les investissements européens en Chine sur les vingt
très technique – le « CAI » (Compréhensive dernières années, entre 25 et 35% sont allemands,
Agreement on Investment) qui doit être soumis au vote 50% sur les trois, quatre dernières années. Et ces
des eurodéputés, sans doute début 2022 – n’en finit pas investissements allemands sont dominés par le secteur
de provoquer des remous et de nourrir l’éternel débat automobile ».
sur le type de relation que Bruxelles doit entretenir La publication d’une partie de l’accord, le 22
avec Pékin. janvier, n’a pas dissipé ces doutes, alors que les
Négocié depuis sept ans, il devait bien aboutir à un annexes, décisives pour l’analyse de ce type de texte
moment ou un autre, mais la volonté de conclure à très technique, ne sont pas encore publiques (elles
tout prix un accord avant la fin de l’année 2020 a devraient l’être d’ici fin février-début mars, ici).
soulevé des accusations de précipitation. D’autant que Du côté de la Commission, on réfute tout emballement
l’Union européenne a expliqué à plusieurs reprises ces sous la pression de Berlin, rappelant que l’objectif
dernières années vouloir être moins naïve vis-à-vis du d’un « deal » fin 2020 avait été rendu public lors d’un
géant asiatique et que ce dernier est critiqué pour sa sommet UE-Chine en avril 2019. « Ce fut un processus
répression au Xinjiang et à Hong Kong. long et douloureux au départ. Les négociations sont
entrées dans une nouvelle phase, plus constructive, en
2019 », raconte-t-on du côté de la Commission.

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Même s’il ne s’agit pas d’un texte aussi transversal dernière accorde sont presque nulles. » La prudence
qu’un traité de libre-échange (un « FTA », dans le reste toutefois de mise, tant que les annexes – et les
jargon bruxellois), il a tout de même fallu sept ans, et listes d’exceptions de produits – n’ont pas été rendues
35 sessions de négociations, pour aboutir. « Le CAI publiques.
n’est pas un instrument pour transformer la Chine en La précipitation allemande sur le CAI et la satisfaction
une économie de marché, et nous comprenons bien de Pékin expliquent en partie pourquoi tant de députés
que cela n’est pas faisable, tempère-t-on au sein de se sont bruyamment braqués. Leur position est loin
l’exécutif bruxellois. C’est d’abord un instrument qui d’être anecdotique: c’est à eux qu’il reviendra de
vise à rééquilibrer des effets de distorsion que l’on valider le texte, lors d’un vote en plénière. Il devrait
constate dans l’accès aux marchés chinois. » se dérouler à quelques semaines de la présidentielle
L’impact des discussions complexes sur le Brexit, française. À l’inverse d’un traité de libre-échange, à
dans les tout derniers mois de 2020, a sans doute l’instar du Ceta avec le Canada, le CAI n’aura pas
compliqué les visées de Berlin sur le front chinois. « besoin d’être ratifié par les parlements nationaux.
Les Allemands nous avaient prévenus que la Chine Dès le 21 janvier, les eurodéputés ont fait savoir, dans
serait un gros morceau de leur présidence, raconte une résolution adoptée à une large majorité sur la
une source à la Commission. Mais, en vérité, ils situation à Hong Kong (597 voix pour), leur malaise :
ont très peu investi le sujet, en bilatéral avec les ils « déplorent qu’en se hâtant de conclure cet accord
États-membres, pour construire une position politique sans prendre de mesures concrètes contre les graves
solide, unifiée, vis-à-vis de Pékin. Si le CAI avait été violations des droits de l’homme qui perdurent […],
une partie d’un grand tout, sous leur présidence, ça l’Union risque de nuire à sa crédibilité en tant
aurait eu une autre gueule. » qu’acteur mondial des droits de l’homme ».
L’accord a été annoncé le 30 décembre lors d’une Symbole du scepticisme ambiant, l’écologiste
rencontre, en visioconférence, entre le numéro un allemand Reinhard Bütikofer, qui préside la délégation
chinois Xi Jinping, Angela Merkel (au titre de pour les relations avec la Chine au sein du Parlement,
la présidence tournante de l’UE), le président du et se révèle d’ordinaire plutôt pragmatique en matière
Conseil européen Charles Michel, la présidente de de libre-échange, s’est lancé dans une énergique
la Commission Ursula von der Leyen, mais aussi campagne contre le CAI (lire ici son analyse – en
Emmanuel Macron (sans que personne, à Bruxelles, ait allemand –, où il s’en prend à des garanties « trop
compris la raison de sa présence officielle sur la photo faibles pour être acceptables » en matière sociale et
finale, sans logique institutionnelle). M. Xi l’a qualifié à l’illusion d’une fausse réciprocité dans l’accès aux
d’« équilibré, de haut niveau et de mutuellement marchés).
bénéfique ». « L’accord offrira un meilleur accès au
Bon nombre d’élus français, à l’instar des
marché, un environnement commercial de plus haut
Français Bernard Guetta (LREM-Renew) ou Raphaël
niveau, des garanties institutionnelles plus solides et
Glucksmann (PS-Place publique), dénoncent avant
de meilleures perspectives de coopération pour les
tout une manière de sacrifier le sort de la minorité
investissements mutuels », a-t-il dit.
ouïghoure, comme celui des opposants à Hong Kong,
L’impression que les Chinois ont recherché avant au nom des intérêts économiques de l’Europe. « Il est
tout un gain politique est renforcée par le fait qu’ils toujours dangereux de laisser croire à une dictature
ont réalisé l’essentiel des concessions, en particulier qu’elle peut faire n’importe quoi et ne pas en être
dans le secteur manufacturier, les marchés européens sanctionnée mais récompensée. C’est encore plus
étant déjà très ouverts, selon l’analyse d’Agatha Kratz. dangereux lorsqu’il s’agit de la plus puissante et de
«Pour la Chine, l’intérêt est 100% politique. Elle la plus peuplée des dictatures du monde », écrit ainsi
ouvre plus que l’Europe, les concessions que cette Guetta.

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Sur ce front, le texte précise que la Chine en matière de ratification de ces conventions étaient
s’engage à ratifier deux conventions fondamentales de bien juridiquement contraignants. Nombre d’ONG et
l’Organisation internationale du travail (OIT) sur le d’eurodéputés continuent de réfuter cette analyse.
travail forcé (dites C29 et C105). Mais la formulation Au gouvernement français, on défend une démarche
fait tiquer beaucoup d’élus, qui la jugent floue et trop par étapes : « Il ne faut pas voir cet accord comme
peu contraignante : Pékin s’engage à « faire des efforts l’alpha et l’oméga de nos relations avec la Chine,
continus et soutenus, de sa propre initiative », vers la affirme Clément Beaune, secrétaire d’État aux affaires
signature des deux conventions. Le sinologue François européennes. Il ne doit pas être vu de manière
Godement, interrogé par Libération, a résumé le isolée, il ne marque pas la fin de l’histoire de nos
sentiment des sceptiques : « Les Européens ont choisi relations économiques avec la Chine. Les Ouïghours,
de se satisfaire d’une promesse dérisoire. » c’est un combat qui va continuer. » À l’Élysée, on
Aux députés qui dénoncent un laxisme des évoque « une brique parmi d’autres, mais une brique
négociateurs vis-à-vis de Pékin, la Commission assure importante et surtout qui tire dans la bonne direction
que l’expression « de sa propre initiative » avait déjà ». « C’est un accord qui renforce les règles et non pas
été utilisée dans l’accord de libre-échange conclu avec un accord qui dérègle ou qui libéralise le commerce
le Japon. », ajoute-t-on.
« Certains nous ont dit : mais la liberté
syndicale, vous vous en foutez ? »
D’autres critiques relèvent que le traité fait l’impasse
sur d’autres conventions, par exemple celle sur la
liberté syndicale (pourtant mentionnée, par exemple,
dans l’accord validé début 2020 avec le Vietnam).
Charles Michel, président du Conseil européen, lors de l'annonce de la conclusion
« Certains nous ont dit : mais la liberté syndicale, d'un accord d'investissement UE-Chine, le 30 décembre 2020. © Consilium
vous vous en foutez ? Non, ce n’est pas le cas, mais
La France, qui doit présider l’UE au premier semestre
il se trouve que Pékin était disposé à prendre des
2022, promet un point d’étape avec Pékin sur ces
engagements sur le travail forcé. Cela nous semble
questions hautement sensibles. Pour l’heure, les
déjà mieux que l’existant… », se défend une source au
Français jugent prématuré d’évoquer les sanctions
sein de l’exécutif bruxellois.
possibles en cas de non-respect des engagements. « On
La publication en janvier d’un rapport sur le bilan n’en est pas là, indique-t-on à l’Élysée. La première
de l’accord de libre-échange conclu entre l’UE et étape, c’est de mettre en œuvre un calendrier ;
la Corée du Sud, mis en œuvre depuis 2011, a valeur deux d’avancer sur le sujet, de voir ensuite entre
d’avertissement. Ces experts indépendants notent que Européens. » Mais des divisions se font jour dans
Séoul n’a pas tenu ses engagements, concernant la l’exécutif français, comme le montre une tribune
ratification qu’il avait promise, de quatre conventions récente de Stéphane Séjourné, eurodéputé LREM
fondamentales de l’OIT. et proche d’Emmanuel Macron, affirmant qu’il ne
Pourquoi, dès lors, Pékin se montrerait-il plus votera pas le CAI en l’état. À Strasbourg, les élus
coopératif ? D’autant que la formulation semble pourraient exiger de la Chine qu’elle adopte ces deux
encore plus floue, dans le cas du CAI, insistent conventions, avant de procéder au vote sur l’accord à
d’autres experts. La Commission a tout de même Strasbourg.
trouvé matière à se réjouir dans ce rapport, les experts La question des droits humains n’est pas le seul
ayant conclu que les engagements pris par la Corée point dur du texte. Les garanties obtenues par
les entreprises européennes en Chine sont loin de
convaincre tout le monde. La Commission met en

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avant un accès renforcé au secteur manufacturier locale, et prohibe tout transfert contraint. » Sans
(voitures électriques), aux services privés de santé ou surprise, c’est l’un des points mis en avant côté
encore à une partie des services financiers. français, pour le service après-vente du texte. «Le volet
« Cet accord prévoit des concessions pour accès au marché lève ces dispositions discriminatoires
sécuriser les entreprises européennes établies en », dit-on à l’Élysée.
Chine. Ainsi, celles-ci ne seront plus obligées de Autre dossier sensible : l’absence de mécanisme dit
céder 50 % de leur capital ou de transférer de protection des investissements, qui doit permettre
leurs technologies aux Chinois, écrit l’eurodéputé à une entreprise, en cas de désaccord, de faire valoir
Emmanuel Maurel. Mais ces “avancées” reposent ses droits devant la justice. Bruxelles et Pékin ont
sur le présupposé que Pékin respectera ses prévu deux années supplémentaires de négociations
engagements ! Or Pékin ne respecte pas ses pour aboutir sur ce dossier complexe, qui touche de
engagements, y compris économiques. Chacun sait plein fouet à la souveraineté des États. En l’absence
que malgré son appartenance à l’OMC, la Chine d’accord, ce sont les mécanismes déjà en vigueur, dans
est devenue maîtresse en espionnage industriel et en les 25 accords bilatéraux qui lient la Chine aux États
contrefaçon, dont elle produit 90 % des 500 milliards membres de l’UE, qui restent en vigueur.
du chiffre d’affaires annuel. » L’élu prédit une vague « Je n’ai aucun problème à dire qu’il n’y a rien de
de délocalisations vers la Chine et s’inquiète d’une « révolutionnaire dans cet accord, insiste une source
agression contre l’emploi européen ». au sein de la Direction générale du commerce de la
« L’examen préliminaire des textes livre une Commission. On ne prétend pas que cela va changer
photographe inédite : le produit d’une négociation la face du monde. On dit simplement : à notre avis,
lorsque l’UE n’est pas en position de force. Les on sera mieux avec cet accord que sans. Le projet
documents écartent toute contrainte potentielle sur chinois est clair : ils veulent être les meilleurs dans
la souveraineté de la Chine », écrivent les auteurs tout, dans ce que fait le Mittelstand allemand, les PME
d’une note au sein de plusieurs ONG (Attac, Aitec, italiennes, le luxe français. Absolument tout. Et quand
Amis de la Terre, etc.), qui critiquent notamment on négocie le CAI, on est bien au courant de ça. On est
la faiblesse des dispositions relatives au climat et sans illusion sur le fait que cela ne va pas faire dévier
à l’environnement: « Incontestablement la Chine ne la trajectoire chinoise. »
craint rien ni personne. » Toutes les controverses autour du CAI révèlent surtout
« La Commission communique beaucoup sur la difficulté de mettre en pratique la stratégie adoptée
l’ouverture de nouveaux marchés, avance Maxime en 2019 et qui fait de la Chine à la fois un « partenaire
Combes (Aitec). Mais d’après les éléments dont nous », un « concurrent » et un « rival systémique » (lire
disposons, ce traité international entre l’UE et la cette analyse de novembre 2020 publiée par l’Ifri).
Chine rassemble avant tout des engagements que Alors que les États-Unis ont opté pour une stratégie
la Chine a déjà pris, soit au niveau multilatéral, beaucoup plus claire, dans laquelle la Chine est
soit au niveau unilatéral, en ouvrant progressivement désignée comme le rival de la «compétition» du futur,
certains marchés où elle se sent suffisamment solide. pour reprendre le mot du nouveau président Joe Biden.
L’enjeu de ce texte est donc d’abord géopolitique.» « Cela nécessiterait d’avoir une vraie réflexion de
La note des ONG introduit une nuance sur un la part des États européens sur ce que nous voulons
seul point:« La concession la plus marquante faire de notre relation avec la Chine. Les États-Unis
pour Pékin concerne visiblement les “transferts ont défini un principe directeur, nous ne l’avons pas
technologiques” (licences ou brevets propriétaires) : encore », juge Agatha Kratz.
le traité interdit la subordination d’un investissement
européen à l’obligation de transfert à une entreprise

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Emmanuel Macron, pour sa part, a déjà mis en garde contre-productif car il poussera la Chine à renforcer
Joe Biden. Pas question, a-t-il expliqué dans une sa stratégie régionale, ce qui la poussera précisément
intervention lors d’un forum organisé par un think à réduire sa coopération dans les différents domaines.
tank américain, de constituer un front commun « Et je pense que cela est préjudiciable pour nous
Tous contre la Chine » : « Pour moi, ce scénario est tous. » Le débat n’a pas fini de se poursuivre. Et les
polémiques qui vont avec aussi.

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