Acórdãos STA Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo

Processo: 0582/05
Data do Acordão: 03-11-2005
Tribunal: 2 SUBSECÇÃO DO CA
Relator: JOÃO BELCHIOR
Descritores: EMPREITADA DE OBRAS PÚBLICAS.
MULTA.
MEIO PROCESSUAL PRÓPRIO.
RECURSO CONTENCIOSO.
VIOLAÇÃO DOS PRAZOS CONTRATUAIS
Sumário: A aplicação de multas por incumprimento de prazos contratuais,
prevista no art. 201º do DL nº 59/99, de 2 de Março, consubstancia
um acto praticado no âmbito da execução do contrato de empreitada,
cuja impugnação deve ser exercitada por via de acção, e não através
de recurso contencioso.
Nº Convencional: JSTA00062587
Nº do Documento: SA1200511030582
Data de Entrada: 12-05-2005
Recorrente: A...
Recorrido 1: CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DA GESTÃO DE OBRAS PÚBLICAS DA CM DO
PORTO
Votação: UNANIMIDADE
Meio Processual: REC JURISDICIONAL.
Objecto: SENT TAC PORTO.
Decisão: NEGA PROVIMENTO.
Área Temática 1: DIR ADM CONT - CONTRATO.
Legislação Nacional: DL 48871.
DL 235/86 DE 1986/08/18 ART221.
DL 405/93 DE 1993/12/10 ART225 ART181.
ETAF84 ART9 ART51 ART9.
CPA91 ART180 ART186 ART187.
DL 59/99 DE 1999/03/02 ART201 ART254.
Jurisprudência Nacional: AC STAPLENO PROC46106 DE 2002/05/15.; AC STA PROC640/04 DE 2004/10/07.; AC
STA PROC106/05 DE 2005/07/14.
Aditamento:
Texto Integral
Texto Integral: Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo
do Supremo Tribunal Administrativo (STA):
I.RELATÓRIO
“A...”, com os demais sinais dos autos, recorre da sentença proferida
nos autos de recurso contencioso de anulação que intentou contra o
“CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DA GESTÃO DE OBRAS
PÚBLICAS DA CÂMARA MUNICIPAL DO PORTO, E.M. (GOP,
EM)”, em que se peticionava a anulação da decisão desta entidade que
lhe aplicou multas contratuais resultantes de pretensa violação do
prazo contratual de concluso da empreitada, e na qual se decidiu pela
procedência da excepção de impropriedade do meio processual
empregue.
A recorrente rematou a sua alegação com as seguintes
CONCLUSÕES:
1. A Douta Sentença recorrida foi proferida no Recurso Contencioso
de Anulação interposto da decisão de aplicação de multas contratuais
por alegada violação do prazo contratual no contrato de empreitada de
obra pública “CONJUNTO HABITACIONAL DA PASTELEIRA —
CONCLUSÃO”, no montante de € 114.334,80.
2. O contrato de empreitada de obra pública é um contrato
administrativo que reúne em si duas características, por um lado, é um
contrato, por outro lado tem a natureza administrativa, de direito
público.
3. Esta sua última característica implica que a pessoa pública -
Entidade Recorrida - está investida de um certo número de
prerrogativas ligadas ao primado do interesse público geral que deve
prosseguir, e que a colocam relativamente ao contraente particular, em
posição de superioridade e ainda, porque a vontade da Administração
nunca é inteiramente livre porquanto, o interesse público impõe à sua
actividade limites a que os entes privados não estão sujeitos.
4. Por isso é que, os principais poderes de autoridade de que a
Administração beneficia na execução do contrato administrativo são o
poder de fiscalização, os poderes de modificação e/ou de resolução
unilateral e o poder de aplicar sanções.
5. Sendo que o poder de aplicar sanções constitui uma prerrogativa
exorbitante da Administração na execução dos contratos
administrativos.
6. E tanto assim é que, nos contratos da empreitada de obra pública, a
Administração pode proceder à aplicação de uma multa contratual
diária por violação dos prazos contratuais, mesmo quando não conste
do caderno de encargos e do contrato, conforme resulta do n°1 do
artigo 201° do RJEOP.
7. A aplicação de multas contratuais no domínio do contrato de
empreitada de obra pública, é precedida de um procedimento
administrativo que culmina numa decisão unilateral da autoridade
administrativa, constituindo um verdadeiro acto administrativo.
8. Porquanto, essas multas são decididas unilateralmente pela
Administração - Dona da Obra - sem necessidade de verificação
prévia de conformação com a Lei por parte de um Juiz, após
notificação para cumprir a obrigação, verificando-se assim, neste tipo
de contratos administrativos, uma reaparição do processo de decisão
executória e do privilégio da autoridade prévia, característicos do
poder público.
9. Por isso é que, sempre que a Entidade Administrativa esteja em
condições de decidir a situação jurídica do contraente particular,
impondo a solução final de uma situação emergente da execução da
relação contratual, está a praticar actos de autoridade, definitivos e
executórios, só judicialmente impugnáveis no âmbito do recurso
contencioso de anulação.
10. Daí que, o princípio segundo o qual o contencioso dos contratos
administrativos de empreitada deve seguir a forma de acção, como um
recurso de plena jurisdição, encontra-se limitado pela teoria do acto
administrativo destacável.
11. Ora, como se disse, o Meritíssimo Juiz do Tribunal “a quo”, na
Douta Sentença recorrida, errou na interpretação que faz do disposto
no n° 3, do artigo 9°, do ETAF, do artigo 1800, al. e), do CPA e dos
artigos 201°, 253° e 254°, todos do Decreto-Lei n° 59/99, de 02/03.
12. Porquanto, no n° 3, do art.° 9° do ETAF e na al. e), do art.° 180°;
de CPA, está estabelecida a excepção para a forma de impugnação dos
actos administrativos destacáveis, praticados pela Administração no
âmbito dos contratos administrativos,
13. E porque a decisão - aplicação de multas contratuais por pretensa
violação dos prazos contratuais - da Entidade Recorrida em causa
nestes Autos, foi tomada no âmbito de um contrato de empreitada de
obra pública e, desde logo, exigível no primeiro pagamento que
houvesse a efectuar, por isso, definitiva e executória,
14. Fê-lo no exercício da autoridade e não como uma mera declaração
negocial ou como acto opinativo.
15. Daí que na nossa modesta opinião, não pode colher a interpretação
do Meritíssimo Juiz “a quo” constante da Douta Sentença recorrida,
de que o estabelecido no artigo 254° do Decreto-Lei n° 59/99, de
02/03 (RJEOP), configura uma norma imperativa que afasta o
estatuído nos artigos 9° do ETAF, 120° e 180°, al. e), ambos do CPA.
16. Concluindo, a Douta Sentença recorrida ao julgar procedente a
excepção de impropriedade do meio processual empregue - Recurso
Contencioso de Anulação - e, por isso, tendo rejeitado o Recurso
interposto, violou o disposto nos preceitos legais supra identificados,
devendo ser declarada nula, com todas as consequências legais.
A autoridade recorrida contra-alegou, tendo formulado as seguintes
CONCLUSÕES:
1. No âmbito de um contrato de empreitada de obras públicas, o poder
sancionatório conferido ao dono da obra, por atrasos na execução por
parte do empreiteiro, resulta da previsão contratual,
2. E não dos seus poderes de autoridade, mesmo que, no caso do
recorrido, os tivesse;
3. Assim, devem revestir a forma de acção as questões que tenham por
objecto a aplicação de multas contratuais, - sendo inadequado o meio
do recurso de anulação, usado pela recorrente;
4. Sendo inadequado o meio processual do recurso de anulação, usado
pela recorrente;
5. Aliás, consciente disso mesmo, a recorrente, paralelamente, não
deixou de utilizar o meio correcto da acção, processo que, sob o n.º de
registo 1849/04.OBEPRT, corre termos pelo tribunal administrativo e
fiscal do Porto;
6. Consequentemente, não merece censura a douta decisão recorrida,
7. Improcedendo, em consequência, as conclusões extraídas nas
doutas alegações da recorrente.
Neste Supremo Tribunal o Digno Magistrado do Ministério Público
emitiu o seguinte parecer:
“Vem interposto recurso jurisdicional do despacho do Mmo Juiz do
TAC do Porto constante de fls 255/259 vº, que julgou procedente a
excepção de impropriedade do meio processual suscitada pela
entidade recorrida e, em consequência, rejeitou o recurso contencioso
de anulação interposto da decisão de 17.10.2002 do Conselho de
Administração da Gestão de Obras Públicas da Câmara Municipal do
Porto, E.M., que aplicou multas contratuais resultantes de violação de
prazo contratual.
A questão objecto do presente recurso consiste assim em saber qual o
meio processual de impugnação dos actos de aplicação de sanções por
parte da Administração, no âmbito de contrato de empreitada de obras
públicas: recurso contencioso ou acção declarativa.
Reconhecendo-se, embora, que a argumentação desenvolvida pela
recorrente tem apoio jurisprudencial (vide, nomeadamente, Ac STA de
11.04.2002, Rec na 47411), afigura-se-nos ser de acolher a posição
vertida no acórdão do Pleno de 15.05.2002, Rec nº 46106, que a
decisão recorrida inteiramente subscreve, atentas as razões em que se
funda e das quais não vemos motivos para discordar.
Nestes termos, não nos merecendo a decisão recorrida qualquer
reparo, somos de parecer que o recurso não merece provimento”.
Foram colhidos os vistos da lei, pelo que importa apreciar e decidir.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO E DE DIREITO
A única questão que vem colocada no presente recurso jurisdicional
traduz-se em saber qual o meio processual adequado à impugnação de
uma deliberação de autoridade pública que, no âmbito de um contrato
de empreitada de obra pública, aplicou ao empreiteiro uma multa por
incumprimento de prazos contratuais: se o recurso contencioso de
anulação, como pretende o particular/empreiteiro recorrente; ou se a
acção, como se decidiu na decisão impugnada.
A tal propósito a jurisprudência do STA, depois de em Subsecção
haver divergido, pode dizer-se que se sedimentou a partir do Acórdão
do Pleno de 15.05.2002 – Rec. 46.106 (E que pode ver-se reafirmada, e
sem preocupação de exaustão, nos acórdãos tirados em Subsecção, de
07-10-2004 (Rec. nº 0640/04) e de14-07-2005 (Rec. 0106/05).) (decisão
tomada por unanimidade em recurso por oposição de julgados), e cuja
orientação vem acolhida na sentença sob recurso, sede em que, aliás,
se reproduz a fundamentação do referido aresto, ou seja, a de que a
aplicação de uma multa por incumprimento de prazos contratuais pelo
empreiteiro consubstancia um acto praticado no âmbito da execução
do contrato de empreitada, cuja impugnação deve ser exercitada por
via de acção, e não através de recurso contencioso.
O essencial da posição jurisprudencial acolhida na decisão impugnada
pode ver-se expresso no seguinte segmento do aludido acórdão do
Pleno:
“(…)
Da legislação que foi referida ressalta que, enquanto no Código
Administrativo se admitia como regra a impugnação contenciosa de
decisões ou deliberações definitivas ou executórias sobre validade e
execução dos contratos, no regime do D.L. 48 871 se faz uma
separação de águas: por um lado impugnação contenciosa de actos
praticados até à celebração do contrato e, por outro, a acção passou a
ser o meio processual adequado para dirimir as questões suscitadas
após a celebração do contrato.
No seguimento do estatuído no D.L. 48 871, a não referência no D.L.
235/86 e nos Decretos-Leis posteriores à impugnação contenciosa dos
actos praticados pela Administração após a celebração do contrato foi
entendida por uma parte da jurisprudência e da doutrina no sentido de
que só através da acção poderiam ser atacados judicialmente os actos
da Administração praticados após a celebração do contrato de
empreitada de obras públicas.
O D.L. 405/93 de 10 de Dezembro, ao reiterar o estatuído no art.°
221.° n.° 1 do D.L. 235/86 de 18 de Agosto, não pode deixar de ser
interpretado, ao manter aquele dispositivo, em face do que veio a ser
estatuído no CPA., de acordo com o que foi referido anteriormente,
(acolhimento pelo Decreto-Lei dos princípios orientadores e
disposições fundamentais definidos pelo CPA).
Já antes do CPA os art.°s 9.° n.º 3 do ETAF (D.L. 129/84 de 27 de
Abril), e 51.° n.º 1 alínea g) do mesmo diploma, estabeleciam a
possibilidade de impugnação autónoma de actos administrativos
relativos à execução dos contratos administrativos prevendo-se a
acção como forma geral de dirimir as questões relativas aos contratos
administrativos.
O CPA ao definir os casos em que a Administração no âmbito dos
contratos podia praticar actos administrativos (art.° 180.°), quais os
actos que não poderiam ser considerados definitivos e executórios
para efeitos de impugnação contenciosa (art.º 186.°) e os casos em que
a Administração podia obter a execução forçada das prestações em
causa (art.° 187.°), veio, porém, trazer alguma luz à interpretação
daquele citado art.° 225.° n.° 1 do D.L. 405/93 de 10 de Dezembro,
designadamente quando no artigo 180 do CPA, chama a atenção para
que os poderes da Administração em relação aos contratos por ela
estabelecidos têm de ter em conta o que resultar da lei e da natureza
do contrato.
É em todo o caso indiscutível que o art. 9º, nº 3 do ETAF não tem, de
modo algum, o sentido de atribuir a natureza de acto administrativo
destacável às posições que a Administração assuma na execução dos
contratos administrativos. Prevê apenas a eventualidade de – com base
noutras fontes normativas - ocorrer essa forma de intervenção da
entidade pública, à qual a contra-parte se poderá opor através de
recurso contencioso.
Ora, no sistema gizado pelo legislador do Dec. Lei n.º 405/93, não
perdendo de vista que nos encontramos no quadro normativo de uma
espécie particular dentro do género "contrato administrativo" (art.º 9.°
do ETAF) rege o n.º 1 do art. 225° do D.L. 405/93 de 10 de
Dezembro, que expressamente estabelece ser a acção o meio
processual adequado a resolver as "questões" relativas à execução do
contrato de empreitada de obras públicas.
De acordo com esta regra, que tem natureza imperativa, cuja
aplicação, por isso, não é dado às partes afastar, todas as questões
ligadas à execução do contrato – refiram-se elas ao seu
desenvolvimento normal ou aos seus incidentes sancionatórios ou
patológicos – desde que abrangidos na textura normativa deste
diploma legal, serão apreciadas através do processo de jurisdição
plena que é a acção.
É a letra da lei que o impõe e também a sua "ratio", atentas as
vantagens oferecidas, no tocante à produção de prova, por este meio
processual face ao recurso contencioso, já que se trata de
controvérsias que geralmente envolvem matéria de facto de grande
complexidade.
O interesse público que inegavelmente subjaz ao preceito do art.º
181.º do mesmo diploma legal que prevê a aplicação de multas por
violação dos prazos contratuais encontra-se deste modo subordinado à
apontada directriz do art.º 225.°, n.º 1, não pedindo que à sua sombra
a entidade pública contratante pratique actos de autoridade
submetidos, como tais, ao contencioso de anulação.
O que acabamos de dizer não exclui, assim, que a Administração, em
casos muito contados, por razões exógenas à execução do contrato,
não possa praticar actos administrativos que com ele directamente
interfiram. Será o caso, p. ex., da rescisão unilateral do contrato por
imperativo de interesse público prevista no art.º 180.º, al. c) do CPA,
ou a modificação também unilateral do conteúdo das prestações [al. a)
do mesmo preceito], actos que, por espelharem o exercício de um
poder discricionário potenciado por um interesse público de particular
intensidade, mais facilmente se amoldam aos limites cognitivos do
contencioso de anulação.
Da evolução legislativa citada e de uma combinação harmónica destes
princípios pode concluir-se que houve por parte do legislador a
intenção de distinguir no contrato de empreitada de obras públicas
entre o período anterior à celebração do contrato e o período posterior
a essa celebração.
A partir do momento em que a Administração e o empreiteiro
celebram o contrato de empreitada de obras públicas, a
Administração, no interesse da prossecução da obra nas melhores
condições pode pressionar o empreiteiro à realização de obras, no
quadro legal e contratualmente definido, no desenvolvimento da
relação estabelecida.
A partir daí, todas as questões relativas à execução do contrato de
empreitada de obras públicas são consideradas como "questões" a
decidir através do instrumento processual da acção, retirando qualquer
relevância à qualificação dogmática das posições da Administração a
elas subjacentes como actos administrativos destacáveis ou como
meras declarações negociais, já que a opção legislativa foi a de,
qualquer que fosse a sua natureza, as submeter à apreciação dos
Tribunais através do meio processual acção.
Dir-se-á, contudo, que dificilmente se compaginaria com a
característica da auto-tutela executiva que caracteriza o acto
administrativo a imposição dessa forma processual de discussão de
tais controvérsias.
Há, pois, que concluir que, no âmbito do D.L. 405/93, o meio próprio
de reacção para dirimir quaisquer "questões" relativas à execução do
contrato, e independentemente da natureza dessas "questões", é a
acção.”
Como também se realçou no aludido acórdão de 14-07-2005, a
solução jurídica sufragada no citado aresto do Pleno, apesar de este se
reportar ao DL nº 405/93, de 10 de Dezembro (diploma aplicável à
situação ali apreciada), é em tudo transponível para a situação
reportada nestes autos, uma vez que a redacção dos arts. 181º e 225º
daquele diploma é idêntica à dos arts. 201º e 254º do actual (e aqui
aplicável) DL nº 59/99, de 2 de Março, à luz do qual, por conseguinte,
tal solução tem a mesma congruência e aplicabilidade, como se refere
aliás na decisão aqui impugnada.
Porque com a mesma se concorda, cumpre, pois, reafirmar a
enunciada doutrina, devendo, assim, concluir-se que a sentença
impugnada, ao decidir nos aludidos termos, e tendo rejeitado o recurso
contencioso por impropriedade do meio processual utilizado, fez
correcta aplicação da lei, não tendo, contrariamente ao pretendido pela
recorrente, violado a norma do art. 254º do DL nº 59/99, de 2 de
Março (que, como se disse, constitui reprodução do art. 225º do DL nº
405/93), assim improcedendo todas as conclusões da alegação da
recorrente.
III.DECISÃO
Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar
provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando-se a
sentença impugnada.
Custas pelas recorrentes, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria,
respectivamente, em 400 € e 200 €.
Lisboa, 3 de Novembro de 2005.
João Belchior – (relator) – Alberto Augusto Oliveira – Edmundo
Moscoso.