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Le régime juridique de l'acte administratif

Les actes administratifs unilatéraux (décisions administratives) constituent l'outil essentiel de


l'administration pour servir l'intérêt général. Plus que le contrat que l'on connaît également en droit privé,
l'acte administratif unilatéral et propre au droit administratif, en raison même de son unilatéralité qui
caractérise traditionnellement l'ensemble du droit administratif.
L'acte administratif unilatéral est utilisé par l'administration dans tous les domaines où elle est présente
(droit des organismes, de la santé, de l'environnement, de l'urbanisme, des étrangers...).
Au sein de ce que l'on pourrait appeler " la théorie générale des actes administratif unilatéraux", il
convient de procéder pas à pas en se penchant d'abord sur l'identification de l'objet d'étude avant d'opérer
certaines distinctions conduisant à la reconnaissance de diverses catégories d'actes administratifs. Sera
donc utile, en fin, l'étude du régime juridique de ces actes.
I. Identification de l'acte administratif unilatéral
C'est en matière contentieuse que la notion s'est peu à peu forgée de façon très pragmatique et non selon
une approche théorique. Il s'agissait essentiellement d'identifier les actes étant susceptibles de contestation
contentieuse notamment par la voie du recours pour excès de pouvoir des autres actes de l'administration.
Il résulte de cette origine qu'il est difficile de retenir une définition de l'acte administratif unilatéral qui
fasse consensus. Retenons donc que l'expression qui désigne la notion traduit relativement bien sa réalité.
Il s'agit d'abord d'un acte décisoire (approche positive et approche négative), d'un acte qui a un caractère
administratif, et qui émane de la volonté unilatérale de l'administration.
Le champ des actes administratifs unilatéraux est extrêmement vaste. A) Il est aisé de présenter
positivement par quelques caractéristiques générales ce qu'est un acte administratif : approche positive.
Mais il convient, pour en comprendre facilement les limites, d'identifier les autres catégories situées aux
frontières extérieures de l'acte décisoire à proprement parler : approche négative.
Dans la grande majorité des cas, un acte est administratif s'il émane d'un organe administratif. Ceux-ci
sont les personnes publiques (État, collectivités territoriales et établissements publics pour l'essentiel) ou bien
non personnalisé (conseil de l'audiovisuel, conseil de la concurrence...) qui leur sont rattachés.
Il faut donc considérer qu'à priori (présomption simple) une décision émanant d'une personne publique a
un caractère administratif. A contrario, une décision émanant d'une personne privée ne saurait avoir un
caractère administratif.
II. Insuffisance du critère organique
Cette présomption d'administrativité (on présume seulement que ces actes sont administratifs) des actes
émanant des personnes publiques peut toutefois être renversée. Il existe, en effet, d'assez nombreuses
décisions non administratives qui sont édictées pourtant par des personnes publiques : les actes de droit
public. De la même façon, certaines décisions prises par des personnes privées peuvent revêtir un
caractère administratif.
Les actes administratifs qui émanent des personnes privées : si le critère organique voulait que tous les
actes des personnes privées soient des actes non administratifs, il doit en aller différemment lorsque ladite
personne privée est chargée de la gestion d'un service public. La situation diffère logiquement selon que
le service public est administratif ou industriel ou commercial. [Arrêt Manier, arrêt Monpeurt]
III. L'unilatéralité de l'acte
Il convient de distinguer l'acte administratif unilatéral qui traduit la seule volonté de l'administration (qui
commande de faire quelque chose vécu, qui prescrit) de l'acte administratif contractuel qui traduit un
accord de volonté entre l'administration et l'administré. La distinction entre un contrat et une décision
unilatérale est le plus souvent simple à effectuer. Mais il existe des situations dans lesquelles règne une
certaine confusion dans cette distinction qui repose sur l'élément de l'unilatéralité.

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Les Actes
Tous les actes administratifs, décisoires ou non, dès lors qu'ils sont écrits, sont des documents
administratifs. Mais cette dernière catégorie ne se limite pas, tant s'en faut, aux actes administratifs des
comptes rendus, rapports, documents d'information, études… qui émanent de l'administration et qui sont
des documents administratifs qui répondent à un régime juridique propre sans pour autant constituer des
actes administratifs unilatéraux.
La présentation ci-après permettra d'identifier les grandes catégories d'actes décisoires et d’actes non
décisoires.
I. Les actes décisoires
1) Manifestation de volonté
L'acte (du latin « agere », conduire, agir) traduit d'abord une manifestation de volonté de la part de son
auteur, plus précisément une volonté d'agir sur l'état du droit, soit en procédant à sa modification, soit au
contraire en manifestant la volonté de ne pas le modifier.
2) Acte juridique
Il est à distinguer de l'opération matérielle tel un marché public. Lorsque l'administration réalise des
travaux publics, elle effectue une opération matérielle mais ne procède pas à l'édiction d'un acte juridique.
Les deux (OM et AJ) sont liés mais ne se confondent pas : une opération matérielle ne peut être mise en
œuvre qu'après l'intervention d'un acte juridique décidant de la réaliser.
3) Acte décisoire
La plupart des actes sont des décisions (du latin « decider », trancher), mais tous les actes ne sont pas des
décisions. Il est d'usage de distinguer les actes décisoires des actes non décisoires. Les actes non
décisoires qui constituent les actes juridiques n'affectent pas l'état du droit, ou plus généralement selon la
formule usuelle, l'ordonnancement juridique.
4) Actes faisant grief
Le terme « Acte faisant grief » est fréquemment utilisé, particulièrement par le juge administratif, pour
distinguer ceux qui sont susceptibles de recours, en raison de leur caractère décisoire, des autres. Il est
donc possible d'assimiler l'acte faisant grief à l'acte décisoire.
5) Acte exécutoire
L'expression de Maurice Hauriou est parfois reprise par le Conseil d'État français.
6) Finalité de l’acte décisoire
L'acte décisoire ou la décision a donc pour objet de modifier l'ordonnancement juridique en créant une
nouvelle norme ou en modifiant voire en supprimant une norme existante. Il peut aussi avoir pour objet
de ne pas modifier cet ordonnancement juridique traduisant néanmoins une manifestation de volonté,
celle de ne pas agir sur l'ordonnancement juridique (l'intéressé fait une demande et l'administration ne
répond pas), c’est-à-dire la manifestation de ne pas faire droit à la demande d'une telle modification.
II. Les actes non décisoires
1) Les actes préparatoires et confirmatifs
Ils ont en commun qu’ils sont directement liés à un acte administratif décisoire, antérieurement ou
postérieurement à son intervention selon le cas. Mais ils se distinguent clairement de l'acte décisoire. Ils
n'ont pas par eux-mêmes le caractère décisoire mais sont susceptibles d'influencer le sort réservé à la
décision. Ce sont des actes qui interviennent dans le processus de fabrication de l'acte décisoire. Le plus
caractéristique d'entre eux est l'avis émis par un organe administratif à destination d'une autorité
administrative qui va prendre une décision.

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a) Les actes préparatoires
Ils ne peuvent faire l'objet de recours au contentieux. Néanmoins, leur illégalité (le juge contrôle la
légalité de l'acte que l’administré juge illégal) peut être soulevée dans le cadre d'un recours ultérieur
dirigé contre l’acte décisoire préparé.
b) Les actes confirmatifs
Ces actes, dénommés à tort décisions confirmatives, sont des actes non décisoires qui n'ont pas de portée
normative puisqu'ils se contentent de confirmer une décision déjà prise.
Exemple : une personne qui demande d’avoir un passeport et l’administration qui envoie une décision de refus. La
personne ne fait pas de recours mais fait une autre demande de passeport. L’administration n’envoie pas une autre
décision ; elle émet un acte.

2) Les circulaires
C'est le document par lequel le chef de service, supérieur hiérarchique, s'adresse à ses subordonnés pour
les orienter sur la façon de procéder, notamment dans l'application des règles juridiques. Doivent être
assimilés aux circulaires les notes de service et les instructions émanant d'un chef de service.
• Vocation de la circulaire :
La circulaire s'adresse aux agents de l'administration et non aux administrés, ce qui conduit parfois à la
qualifier de mesure d'ordre intérieur. Elle a vocation à faciliter le travail des agents en les éclairant et leur
expliquant l'état de droit mais elle n'a pas pour objet de modifier cet état de droit. C'est pourquoi la
circulaire est un acte non décisoire.
L'usage des circulaires par les ministres est particulièrement très fréquent. Le ministre en tant que chef de
service peut donner des instructions à ses agents par l'intermédiaire des circulaires. Il ne saurait utiliser ce
moyen pour édicter une réglementation nouvelle puisqu'il ne dispose pas, en principe, du pouvoir
réglementaire.
En 1954, le Conseil d'État a opéré une distinction essentielle entre les circulaires interprétatives et les
circulaires réglementaires. Les premières sont les authentiques circulaires qui ne modifient pas l'état de
droit. Les secondes complètent les textes législatifs et réglementaires, ajoutant ainsi à l'état de droit, et
ont, elles-mêmes, un caractère réglementaire. Ces dernières, malgré leur dénomination, perdent donc leur
nature de circulaire.
3) Les mesures d'ordre intérieur
Elles sont qualifiées, par le Conseil d'État français, de mesures d'ordre intérieur les mesures prises par
l'administration qui sont destinées à assurer la cohérence interne au sein d'un service. Cela ne signifie pas
qu'elles soient sans conséquences pour les usagers. Ce sont notamment les mesures disciplinaires
d'ampleur limitée prises à l'encontre des usagers dans les établissements scolaire, universitaire, militaire et
pénitentiaire.
Exemple 1 : L'affectation des étudiants dans un groupe de travaux dirigés est une mesure d'ordre intérieur dès lors
qu'elle est sans incidence sur l'orientation de celui-ci.
Exemple 2 : Il en va de même du transfert d'un détenu d'un établissement à un autre.

4) Les actes déclaratifs


Appelées aussi « actes recognitifs », ce sont les actes qui se limitent à constater une situation de fait ou de
droit. Ils ne procèdent donc pas d'une manifestation de volonté de l'administration en tendant à modifier
ou à refuser de modifier l'ordonnancement juridique. Ce ne sont certainement pas des actes décisoires.
• Le cas particulier des récépissés de déclaration : il est fréquent que l'exercice de certaines activités
(création d'association, manifestation sur la voie publique) puisse ou doive faire l'objet d'une déclaration
auprès de l'administration. Celle-ci délivre alors un récépissé de déclaration qui a, pour seul objet,

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d'attester auprès de l'administré que l'administration a été régulièrement informée de l'exercice de cette
activité. La délivrance du récépissé ne traduit donc, elle non plus, aucune manifestation de volonté.
5) Les directives (lignes directrices en France)
Un certain nombre d'actes sont difficiles à intégrer dans l'une ou l'autre catégorie des actes décisoires ou
des actes non décisoires. Il s'agit d'évoquer ici des actes qui peuvent être hybrides se contentant d'exercer
une influence difficilement mesurable sur la prise de véritables décisions.
Après avoir considéré que les lignes directrices ne sont pas des décisions, elles sont donc insusceptibles
de recours. Le Conseil d'État français a fini par admettre que les lignes directrices d'une autorité de
régulation pouvaient faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.
Au-delà des lignes directrices, les mesures d'orientation constituent une véritable nébuleuse au sein de
laquelle il est difficile de se retrouver. Elles peuvent prendre la forme de recommandations, référentiels,
documents, schémas, plans... Ce sont souvent des documents prévisionnels d'orientation que l'on
rencontre particulièrement dans le domaine de la régulation économique ainsi que de l'aménagement du
territoire et de l'environnement.
Le Conseil d'État, dans son rapport de 2013, a qualifié de droit souple l'ensemble des instruments
répondant à trois conditions cumulatives :
- un objet tendant à modifier ou orienter le comportement des destinataires ;
- la non création de droits ou d'obligations pour ces destinataires ;
- une formalisation de leur contenu qui les apparente aux règles de droit.
Le Conseil d'État a explicitement admis par deux arrêts de 2016 la possibilité de recours contre les actes
de droit souple lorsqu'ils sont de nature à produire des effets notables, notamment de nature économique,
ou ont pour objet d'influer de manière significative sur le comportement des personnes auxquelles ils
s'adressent, ce qui vise principalement les actes d'orientation des autorités de régulation économique.

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Le caractère administratif
Dans la grande majorité des cas, un acte est administratif s’il émane d’un organe administratif. Ceux-ci
sont des personnes publiques (collectivités territoriales et établissements publics) ou organes non
personnalisés (qui n’ont pas la personnalité morale comme les agences administratives indépendantes) qui
leur sont attachées.
Il faut considérer qu’a priori une décision émanant d’une personne publique a un caractère administratif.
C’est donc une présomption d’administrativité simple qui est susceptible de renversement. Donc, a
contrario, une décision émanant d’une personne privée ne saurait avoir un caractère administratif. C’est le
deuxième élément composant le principe du critère organique de l’AAU.
Cette présomption d’administrativité des actes émanant des personnes publiques peut toutefois être
renversée. Il existe en effet d’assez nombreuses décisions non administratives qui sont édictées par des
personnes publiques. De la même façon, certaines décisions prises par des personnes privées peuvent
avoir le caractère administratif.
I. Les actes de droit public
Il est aisé de comprendre que le pouvoir législatif et le pouvoir juridictionnel prennent des décisions qui
ne sont pas de même nature que les décisions à l’administration sous l’autorité du pouvoir exécutif.
1) Les actes législatifs émanant du parlement
Le parlement adopte la loi qui n’a pas la nature d’un acte administratif. Si le contenu d’une loi peut être
comparé à celui d’un règlement administratif (fixation des normes générales et impersonnelles), son
régime en diffère très nettement tant au stade de l’élaboration (procédure législative) qu’en ce qui
concerne son objet de contrôle devant le juge constitutionnel et non administratif.
Dans toutes les décisions émanant du parlement, elles n’ont pas pour autant un caractère législatif. Il faut
distinguer les décisions qui ne sont pas déjà détachables de la fonction législative et n’entendent pas un
caractère administratif de celles qui sont détachables de cette fonction. Il en va ainsi notamment des
décisions concernant la carrière des agents titulaires des assemblées parlementaires.
2) Les actes juridictionnels
Les jugements et arrêts rendus par les juridictions de l’ordre judiciaire en droit, comme de l’ordre
administratif, ont le caractère d’acte juridictionnel et non pas le caractère d’acte administratif. Leur
contrôle s’effectue par voie de recours ordinaire.
Les actes de l’administration détachables de la fonction de juger : Le tribunal des conflits distingué en
1952 les actes de l’administration relatifs au service public de la justice qui concernent son organisation et
son fonctionnement (création ou suppression de juridiction, actes relatifs à la carrière des magistrats).
En application de cette distinction, les décisions relatives à l’organisation de la juridiction, même si elles
émanent des tribunaux et cours, eux-mêmes constituent des décisions administratives susceptibles de
recours devant le juge administratif.
Par contre, les actes de l’administration qui sont relatifs au fonctionnement du service public et à la
justice ne sont pas détachables de la fonction juridictionnelle. En France, le décret de grâce du président
de la république, au Maroc le Dahir administratif, ce sont des décisions insusceptibles de recours pour
excès de pouvoir. Ce décret ou dahir ne peut donc pas être attaqué.
Les actes des juridictions qui ne sont pas des jugements pour arrêts mais qui sont relatifs au
fonctionnement du service public de la justice ne sont pas détachables de la fonction juridictionnelle et ne
sont donc pas des actes administratifs (exemple : la décision du procureur du roi d’engager des poursuites, le
recours par le juge d’instruction à des actes de perquisition).

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3) Les actes de gouvernement (insusceptibles de recours)
Il était admis que, comme les actes législatifs, les actes de gouvernement ne puissent faire l’objet d’un
quelconque recours. Il fallait entendre alors par acte de gouvernement la décision de plus haute autorité
exécutive qui répond à un but politique et qui, par conséquent, échappe à la qualification d’acte
administratif (la décision est prise par le gouvernement mais a un caractère politique). C’est la raison
d’état qui justifie la non soumission au principe de légalité (C’est alors justification politique, elle ne peut
donc pas être déférée au juge. L’arrêt Prince Napoléon).
Actuellement, sont encore qualifiés d’actes de gouvernement, les actes concernant les rapports entre
pouvoirs publics.
Exemple : le décret ou dahir portant sur dissolution du parlement, le refus du chef de gouvernement de prendre
l’initiative de révision constitutionnelle, la décision de nommer un nombre de conseil constitutionnel, les actes
diplomatiques, les décisions d’engager des forces militaires à l’étranger.
II. Les actes de droit privé émanant de personnes publiques
La dérogation au critère organique est ici assez rarement mise en œuvre. Un acte émanant d’une personne
publique qui n’est ni législatif ni juridictionnel a toutes les chances d’être un acte administratif. Toutefois,
il peut arriver que l’administration se comporte comme une personne privée et que le privilège lié à
l’administrativité de cette décision ne soit pas justifié. Dès lors, ces décisions seront soumises au droit
privé.
1) Les actes de services publics à caractère industriel et commercial
La gestion d’un SPIC est très fréquemment confiée à une personne privée. Ces services publics sont, pour
l’essentiel, soumis au droit privé (arrêt Bac d’Eloka).
La soumission au droit privé n’est pas complète. Les actes réglementaires échappent au droit privé en
raison de leur lien étroit et direct avec le service public. Le règlement relatif à l’organisation et au
fonctionnement du service public reste administratif.
2) Les actes de service public liés à la gestion du domaine privé
Les biens des personnes publiques relèvent soit du domaine public soit du domaine privé. Le régime des
biens des personnes publiques est largement assimilé aux droits de la propriété privée de sorte que l’on
considère alors la personne publique comme étant dans la même situation qu’une personne privée qui
gère ses biens.
Situation des personnes privées : c’est l’exact opposé de la situation précédente si le critère organique
voulait que tous les actes des personnes privées relèvent du droit privé. Il en va différemment lorsque la
dite personne privée est chargée de la gestion d’un service public. La situation diffère logiquement selon
que le service public est à caractère administratif, industriel ou commercial.
L’Arrêt Montpeurt : le comité d’organisation des industries de verres et des commerces s’y rattachant,
créée par la loi du 16/08/1940, prit une décision (administrative) déterminante qui fixe une liste limitative
des entreprises autorisées à fabriquer des tubes en verres, neutres ou ordinaires. Cette décision fut
contestée par un industriel pour le déclarer incompétent à prendre une telle décision. Le Conseil d’Etat
français a fait triompher le critère matériel qui est la gestion du service public et que les décisions du
comité d’organisation sont administratives.
3) Les décisions administratives des personnes privées gérant un SPA
L’Arrêt Magnier du 13 janvier 1961 est fondateur et permet de confier la charge d’un SPA à une personne
privée. Si l’arrêt Montpeurt précisait la qualité d’établissement public, il ne précise pas explicitement s’il
s’agissait d’une personne privée. Cette étape est franchie avec l’arrêt Magnier dans lequel une décision
individuelle prise par une fédération ou groupement de défense contre les ennemis des cultures s’applique
aux agriculteurs délictueux. Cette décision est donc qualifiée de décision administrative alors que le
groupement est bien une personne privée.

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Critère de l'unilatéralité de l'acte
Il convient de distinguer l'acte administratif unilatéral qui traduit la seule volonté de l'administration (qui
commande, qui prescrit) de l'acte administratif contractuel qui traduit un accord de volonté entre
l'administration et l'administré.
La distinction entre un contrat et une décision unilatérale est le plus souvent simple à effectuer, mais il
existe une certaine confusion dans cette distinction.
I. Considération générale
Les actes administratifs unilatéraux ne se contentent pas de prescrire, de commander ou d'imposer à
l'administré un comportement qu'il n'adopterait pas spontanément. Il est fréquent, en effet, que l'acte
administratif unilatéral rencontre ou, plus exactement, fasse droit (donc n'ait pas à l'encontre) à la volonté
de l'administré. (Ex : Le cas de toutes les autorisations données par l'administration aux administrés.)
On pourrait alors penser que le critère de l'unilatéralité de l'acte est lié à l'unicité de l'auteur de l'acte, à
l'existence d'un seul signataire à l'acte. Assurément, l'acte qui ne comporte qu'un seul signataire est
unilatéral. Mais la présence de plusieurs signataires ne fait pas perdre ce caractère unilatéral à l'acte, c'est
ainsi le cas des arrêtés interministériels qui sont signés par plusieurs ministres et ne sont pas pour autant
des contrats.
1) Les actes unilatéraux négociés
Ce sont des actes pris après consultation avec les administrés. Il est fréquent dans le domaine de la
réglementation du travail, que ce soit dans le secteur privé ou public, que la réglementation soit négociée
avec le pouvoir public. Si le contenu de l'acte a été négocié et discuté dans une logique que l'on peut
qualifier de contractuelle, l'acte lui-même, qui revêtira la forme d'un arrêté ou d'un décret, reste de nature
unilatérale.
2) Les actes mixtes
A la différence du cas précédent, il arrive que des actes qui se présentent sous la forme de contrat
contiennent également des dispositions réglementaires (donc unilatérales) qui régissent la situation de
tiers au contrat du fait de la seule volonté de l’administration.
Dans le cas des contrats de concessions de services publics, les clauses fixant les relations entre le
concessionnaire et les usagers ont un caractère réglementaire.
II. Application du critère d’unilatéralité de l’acte dans l’autorisation d’occupation du
domaine public
C’est un acte par lequel le propriétaire du domaine public autorise une personne, souvent privée, à
occuper de façon relativement fixe ou durable une dépendance du domaine public moyennant redevance.
Cette occupation déroge à l’affectation normale du domaine public. Il s’agit d’une autorisation qui répond
à une demande. En attendant l’autorisation, les volontés du propriétaire et du demandeur s’accordent et
peuvent prendre la forme d’un contrat.
Pourtant en dehors du cas des autorisations d’occupation du domaine public, les autorisations
administratives ont toujours un caractère unilatéral. L’administration décide seule d’accorder ou de
refuser l’autorisation. Si l’autorisation se présente sous la forme d’un acte unilatéral, c’en est un
assurément. Il n’en va pas de même si la forme est contractuelle, laquelle se manifeste principalement par
la signature à la fois du propriétaire du domaine public et du bénéficiaire de l’autorisation. Il faut alors, là
encore, examiner le contenu de l’autorisation.
III. Distinction quant au contenu de l’acte
L’intégration d’un acte administratif au sein d’une ou plusieurs catégories permet une meilleure
compréhension de la portée des actes selon leur nature ainsi précisée. Mais ces classifications présentent

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en outre une portée très concrète puisque le régime de ces actes diffèrera en fonction de la catégorie à
laquelle ils appartiennent.
1) Les actes réglementaires
L’acte réglementaire est celui qui énonce une norme générale et impersonnelle qui s’applique à des
destinataires qui ne sont désignés que de manière abstraite indépendamment de leur nom. Il peut arriver
que tous les administrés soient soumis à ce règlement mais ce n’est pas pour autant une nécessité. Le
caractère permanent ou provisoire de l’application de l’acte est indifférent à sa qualification de
réglementaire ou non (exemple : un acte réglementaire qui intervient pour une journée pour organiser une
manifestation sur la voie publique.).
Le plus souvent, l’acte réglementaire s’applique à une catégorie d’administrés, parfois précisément,
identifiés par l’acte. Mais fréquemment, la catégorie d’administrés n’est qu’implicitement visée. Ainsi, le
règlement limitant la vitesse sur un axe routier s’applique à une catégorie d’administrés, les
automobilistes pris en cette qualité. Un règlement peut aussi s’appliquer à un petit nombre d’administrés
tel que le règlement d’urbanisme (les propriétaires fonciers d’une commune).
Le règlement peut aussi s’appliquer à un unique administré : le décret fixant le statut du gouverneur est un
règlement. Le critère déterminant de l’acte réglementaire ici n’est donc pas le nombre de destinataires
concernés mais la façon dont ils sont désignés car le destinataire n’est pas désigné par son nom mais par
sa qualité.
La délégation de compétence constitue toujours un acte réglementaire. Ce caractère réglementaire peut
être justifié par le fait que ces actes sont relatifs à l’organisation du service public
2) Les actes individuels
Ce qui caractérise l’acte administratif individuel n’est pas tant qu’il s’adresse à un seul administré mais
qui concerne nominativement un ou plusieurs d’entre nous. Il en résulte que l’acte individuel n’a pas le
caractère de généralité et d’abstraction à la différence de l’acte réglementaire. Il pose moins de difficultés
d’identification que l’acte réglementaire.
L’acte individuel est fréquemment un acte d’application d’un acte réglementaire qui constitue sa base
juridique. L’acte individuel est soumis dans la hiérarchie des normes aux actes réglementaires peu
importants, l’autorité de laquelle chacun de ses actes émane. L’acte individuel peut tout aussi bien
s’adresser à une personne unique, tel est le cas d’une autorisation comme d’un refus d’autorisation, d’une
commutation, d’un avancement, d’une sanction. La personne visée par son nom peut être une personne
physique comme une personne morale (autorisation d’émission délivrée à une station radio) de droit privé
comme de droit public.
Il s’agit aussi d’examiner l’acte collectif qui est une catégorie très répandue d’actes individuels qui vise
plusieurs personnes par leur nom. La délibération d’un jury d’examens ou de concours fixant la liste des
candidats admis à la ligne est typiquement un acte collectif, donc individuel. Il en va de même d’un
tableau d’avancement d’un corps de fonctionnaires ou de l’acte nommant les membres d’un organisme
collégial.
IV. Distinction quant à la forme de l’acte
Contrairement à ce que l’on pourrait attendre de l’administration du droit administratif, aucune
disposition n’exige que l’acte administratif unilatéral prenne une ou plusieurs formes précises qui seraient
limitativement énumérées et encadrées par des textes ou par la jurisprudence. La liberté est donc très
grande pour les diverses autorités administratives de recourir à telle ou telle forme d’acte.
Il existe une grande variété de formes d’actes administratifs. On peut penser aux décrets, aux arrêtés et
aux délibérations. Mais il importe de rappeler que la forme de l’acte ne correspond pas forcément au
contenu. Ainsi, pour prendre le cas des délibérations, forme caractéristiques des actes émanant des

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organes délibérant, elles peuvent avoir un contenu non décisoire (vœu) ou décisoire, et dans ce cas,
individuel ou réglementaire.
Les deux distinctions les plus couramment effectuées quant à la forme concernent le caractère écrit ou
non écrit, ainsi que le caractère express ou implicite de l’acte. Ces deux distinctions se regroupent
partiellement puisque les décisions non écrites peuvent être expresses ou implicites.
1) Les décisions expresses
Il convient de ne pas faire de confusion, « décision expresse » n’est pas synonyme de décision écrite,
même si elle l’est le plus souvent. La décision expresse est celle qui manifeste, quelle que soit la forme
utilisée de façon explicite et incontestable, la manifestation de la volonté de l’administration. A cet effet,
il y a une domination des décisions écrites qui sont les plus faciles à identifier sur les décisions orales ou
gestuelles qui sont, quant à elles, les plus marginales.
2) Les décisions écrites
a) Le décret
Il revêt la forme la plus solennelle de l’acte administratif. Seule la plus haute autorité administrative est
habilitée par la constitution à édicter des décrets. Ils sont tous publiés au journal officiel. Aucune autre
autorité ne peut être auteur de décret.
b) L’arrêté
Il est également un acte administratif solennelle mais d’un niveau moindre. Les autorités administratives
individuelles sont habilitées à prendre des décisions sous une telle forme. On peut penser naturellement
aux ministres (arrêtés ministériels), au wali (arrêtés préfectoraux), au président du conseil communal
(arrêtés communaux). Mais un président de région ou un président d’établissement public peut également,
dans son domaine de compétence, prendre des décisions sous forme d’arrêtés.
Décrets et arrêtés ont en commun une certaine présentation formelle qui comporte généralement trois
parties : les visas, la motivation et le dispositif de fait.
• Les visas constituent des références aux circonstances de droit (vu la loi : référence légale) et de fait sur
la base desquelles prend appui la décision.
• La motivation (se trouve à l’extérieur de l’acte ; le motif de droit ou de fait se trouve à l’intérieur de
l’acte) « considérant » justifie l’intervention de la décision.
• Le dispositif est sous forme d’articles successifs et constitue le contenu normatif de la décision.
c) La délibération
C’est l’acte administratif qui émane d’un organe collégial (conseil d’administration d’un établissement
public, organe délibérant d’une collectivité territoriale)
3) Les décisions orales et gestuelles
Ces décisions posent des difficultés au niveau de la preuve.
• Les décisions orales sont relativement courantes mais passent souvent inaperçues. L’annonce par le
ministre de la délocalisation d’un institut constitue une décision susceptible de recours. De même que la
déclaration du ministre de l’environnement relative à la non-verbalisation des chasseurs exerçant leur
activité de chasse au-delà de la date de fermeture.
• Les décisions gestuelles sont beaucoup plus exceptionnelles et néanmoins fréquentes dans un domaine
particulier, celui de la gestion de la circulation routière. L’agent de police qui fait signe à un conducteur
de s’arrêter prend incontestablement une décision mais qui n’est pas forcément administrative dans le cas
où le conducteur est suspecté d’avoir commis l’infraction.

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Le recours pour excès de pouvoir
Définition du contentieux de l’excès de pouvoir
Le contentieux de l’excès de pouvoir consiste, pour l’essentiel notamment quantitativement, dans le
recours pour excès de pouvoir. Mais les deux expressions ne doivent pas être assimilées car le contentieux
pour excès de pouvoir inclut et le recours en appréciation de légalité et le recours en déclaration
d’inexistence.
Le recours pour excès de pouvoir est né progressivement et n’a cessé d’évoluer. Ces mutations récentes
tendent à le rapprocher du plein contentieux. C'est comme souvent l'histoire qui a forgé l'identité du
recours pour excès de pouvoir. Il s'agit là d'un type de procès dont on ne retrouve pas l'équivalent devant
le juge. Bien que continuant à évoluer, ce recours reste définie et caractérisé par sa simplicité : procès par
un administré contre une décision d'une administration et visant à obtenir son annulation en raison de son
inégalité.
I. Apparition historique du recours pour excès de pouvoir
1) Les prémices de recours pour excès de pouvoir
La loi du 7 et 14 octobre 1790 dispose que les réclamations d'incompétence à l'égard des corps
administratifs sont portées au roi, chef de l'administration générale. Il s'agit de permettre aux administrés
de contester ou dénoncer les décisions administratives prises par des autorités administratives. On peut
donc y voir en germe le recours pour excès de pouvoir.
2) Du recours hiérarchique au recours contentieux
Les réclamations que nous venons d'évoquer sont des réclamations hiérarchiques portées devant le chef
d'État, chef de l'administration. Au fil des régimes postrévolutionnaires, le principe reste le même. Mais le
chef de l'État, et notamment l'empereur, prend sa décision après avis du Conseil d'État. L'intervention du
Conseil d'État aboutira progressivement à transformer le recours hiérarchique en recours contentieux.
3) L'excès de pouvoir et incompétence (à réécouter)
Contrairement à la situation actuelle et contemporaine, les deux termes étaient extrêmement proches pour
ne pas dire synonymes. Une autorité administrative n'excédait ses pouvoirs que lorsqu'elle prenait une
décision qui sortait des champs de ses attributions. La seule cause d'annulation d'une décision
administrative fut longtemps l'incompétence de l'auteur de ladite décision.
4) Finalités initiales du recours pour excès de pouvoir
Contrairement à ce que l'on pouvait penser rétrospectivement, le recours pour excès de pouvoir n'est pas
né pour offrir une garantie aux administrés. Il a, au contraire, été pensée pour constituer un outil au
service de l'administration centrale permettant de censurer les excès de pouvoir des autorités
administratives subalternes.
5) Consécration du recours pour excès de pouvoir
Le décret du 2 novembre 1864 a pour objet de faciliter l'exercice de ce recours. Il dispense notamment
son auteur de l'obligation de représentation par un avocat. La loi du 24 mai 1872 opère ensuite une
consécration législative général puisqu'elle attribue au Conseil d'État les compétences pour statuer
souverainement sur les deux membres d'annulation pour excès de pouvoir formés contre les actes des
diverses autorités administratives.
II. Nature du recours pour excès de pouvoir
1) Procès dirigé contre une décision
Le recours pour excès de pouvoir se définit très aisément comme le recours dirigé contre un acte
administratif unilatéral (ce qui exclut historiquement les contrats administratifs). Donc, la légalité est

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contestée par le requérant qui souhaite en obtenir l'annulation dans la mesure où il y a intérêt. C'est donc
encore comme le relevait "Edouard Laferrière" lui cédant la parole "un procès fait un acte".
2) Le pouvoir limité au juge
La mission attribuée au juge administratif est là encore simple à exposer. Il lui est demandé d'apprécier si
la décision dont il est saisie est légale (la légalité étant entendu largement comme la conformité avec
l'ensemble des normes juridiques supérieures à l'acte administratif contesté) et le juge se trouve devant
une alternative simple : soit il considère que la décision est illégale et l'annule, soit il la juge légale et
rejette le recours.
3) Justification historique de l’alternative « rejet/annulation »
Elle est simple et logique. Le juge administratif contrôle la légalité de la décision administrative, fruit de
l'activité administrative. Mais si le juge contrôle ainsi l'administration, il ne saurait, sauf à s'y substituer,
modifier la décision illégale pour la rendre légale (il ne peut pas supprimer la décision sinon il risque de
toucher le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs).
4) Non annulation des décisions illégales
Pour choquant que cela puisse paraître, il convient d'apporter une nuance importante à la simplicité de
l'impératif que nous avons évoqué. Le juge administratif a toujours fait preuve d'une certaine
compréhension à l'égard de l'administration pour des inégalités jugées substantielles, c'est-à-dire
suffisamment graves (dans les vices de forme par exemple) pour justifier le procès d'annulation.
5) Annulation à l'égard de tous
L'annulation prononcée dans le cadre de ce recours pour excès de pouvoir l'est « erga omness » « à l'égard
de tous », ça veut dire que l'acte sort de la hiérarchie des normes. Le juge administratif ne se contente pas
de ne pas en faire application à l'égard du requérant.
6) Annulation rétroactive
Principe de la légalité devant s'imposer, les décisions administratives à mener sont censées n'avoir jamais
existées. Elles disparaissent donc rétroactivement et les effets qu'elles ont produit avant leur annulation
doivent être effacés, ce qui est, en pratique, assez difficile surtout lorsque l'administration tente de résister
à cette disparition rétroactive.
7) Principaux caractères du recours pour excès de pouvoir
• Un contentieux objectif : Le recours pour excès de pouvoir est ainsi qualifié pour le différencier des
procès ordinaire dans lesquelles les justiciables défendent chacun des droits (subjectifs) qui leur sont
propres. Ici est en cause le droit objectif, c'est-à-dire indépendamment de tout lien avec l'auteur du recours
pour excès de pouvoir qui invoque la violation du droit objectif et non celle de ses droits.
Le procès fait à la décision contestée va consister à confronter celle-ci aux normes qui lui sont
supérieures. Il en va ainsi des normes constitutionnelles, internationales, législatives, administratives.
L'acte administratif contesté (ex : arrêté communal) sera confronté à une autre catégorie d'actes
administratifs supérieurs (ex : arrêté ministériel ou décret).
• Exclusion des contrats : les contrats et les clauses qu'ils contiennent ne sauraient par contre faire partie
des normes de référence. En effet, les contrats ne relèvent pas du droit objectif mais ont une nature
typiquement subjective.
• Recours d'intérêt général : L'auteur du recours défend, certes, ses intérêts mais de façon involontaire.
Il intervient au soutien du principe de légalité puisqu'il contribue à extraire de l'ordre juridique les
décisions administratives qui contreviennent à ce principe. René Chapus va jusqu'à qualifier ce recours
d'utilité publique.

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• Un recours ouvert contre tous les actes administratifs unilatéraux : Ce recours est très largement
ouvert à la quasi-totalité des décisions administratives. L'évolution historique est à cet égard édifiante : le
champ des décisions insusceptibles de recours n'a cessé de se restreindre et le Conseil d'État a rendu un
arrêt audacieux pour éviter une réduction du champ de ce recours qu'il considère comme ouvert même
dans le cas où le législateur prévoit explicitement l'absence de toute possibilité de recours.
• Exigence d'un intérêt à contester la décision : Il existe, néanmoins, une limite tenant au requérant qui
ne peut contester une décision administrative que si celle-ci touche ses intérêts. Il est donc interdit au
requérant d'adopter une attitude désintéressée en faveur de la défense de la légalité.

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Régime juridique de l’acte
Le régime juridique de l’acte administratif renvoie à la volonté de concilier entre la protection de
l’administré avec les impératifs de l’intérêt général. Cette volonté de conciliation apparaît aux trois stades
de la vie de l’acte administratif unilatéral : élaboration, application et disparition.
I. Elaboration de l’acte
L’élaboration de l’acte renvoie à des garanties au profit des administrés afin d’éviter une très grande
subjectivité de l’administration dans l’élaboration de l’acte administratif unilatéral. Ces garanties
apparaissent à travers les règles de compétences, de procédure et de forme.
Pour savoir si une personne est habilitée à prendre un acte administratif, il existe des règles de répartition
des compétences ainsi que des aménagements qui ont été apportés à ces règles.
La compétence, qui est l’aptitude d’un agent à prendre un acte administratif unilatéral, procède en trois
dimensions. Ces règles de compétence sont d’ordre public (car le juge a l’obligation de les soulever
d’office en instance).
Le respect scrupuleux des règles de compétences ne signifie pas pour autant la rigidité absolue. Il existe à
cet effet des aménagements au principe de la répartition des compétences.
1) Les aménagements
a) La suppléance ou l’intérêt
Elle permet le remplacement provisoire d’une autorité en cas d’absence. L’intérimaire est investi de
l’intérêt général de l’intégralité des pouvoirs attachés à la fonction qui lui ait confiée.
b) La délégation de compétence
C’est l’acte par lequel une autorité administrative confie à une autre autorité administrative l’exercice
d’une partie de cette compétence.
• Fonctions :
- elle permet d’alléger le travail d’une autorité administrative surchargée ;
- elle permet de rapprocher celui qui prend les décisions des administrés.
• Conditions :
- la délégation est prévue par texte (51 min) ;
- délégation expresse et précise (précise clairement l’étendue du pouvoir et l’identité du
délégataire) ;
- la délégation ne peut pas être intégrale, elle sera donc partielle (les pouvoirs ne peuvent pas
être tous délégués) ;
- la délégation doit nécessairement être soumise à une publication.
• Types : (au demeurant soumis aux conditions)
- la délégation de pouvoir : elle est dessaisie d’une partie de sa compétence de délégant au
profit du délégataire ; elle est abstraite, ce qui signifie qu’elle est transmise d’autorité à
autorité et non de personnes.
- la délégation de signature : Au contraire, elle est attribuée à une personne nommément
désignée et disparait lorsque le délégant ou le délégataire change de fonction.
2) La procédure
La procédure est constituée par l’ensemble des règles d’élaboration de l’acte administratif unilatéral.
a) Procédure consultative
La consultation et la concertation tendent à faire accepter une décision unilatérale pour permettre une
meilleure coordination administrative. Les organismes de consultation rendent des avis dont le statut est

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variable : avis facultatif, avis obligatoire (si pas de consultation, alors illégalité externe), avis conforme
(plus contraignant car la décision doit être conforme à celle de l’organisme).
b) Procédure contradictoire
Pour prendre une décision, il faut écouter l’autre partie. Quatre fonctions :
- le destinataire de l’acte doit être informé de la procédure ;
- il doit y avoir communication au préalable du dossier ;
- il doit avoir un délai raisonnable pour répondre
- l’administration ne peut se prononcer avant que l’intéressé n’ait pu présenter sa défense.
La forme s’oppose donc au fond : elle est la présentation extérieure de l’acte. La motivation de l’acte
administratif est l’équivalent à la loi 03-2001.
3) Le caractère écrit de l’acte
La forme écrite n’est obligatoire pour un acte administratif que si un texte l’exige : motivation, caractère
écrit, signature. Lorsqu’un texte exige qu’un acte soit écrit, ce dernier doit obligatoirement être signé par
l’autorité compétente. La signature est une formalité substantielle.
II. Application de l’acte
L’acte administratif acquiert sa force obligatoire dès son adoption ou sa publication. Les administrés
doivent s’y conformer même s’ils l’estiment contestable, c’est ce qu’on appelle le privilège du préalable :
l’administration dispose de la prérogative de réaliser ses droits par ses propres moyens sans avoir recours
à l’autorisation préalable de juge. Pour bénéficier de ce privilège, l’acte de l’administration doit être entré
en vigueur. Ce n’est que dès lors que l’administration pourra mettre en œuvre les moyens pour assurer
son exécution.
1) Entrée en vigueur
L’entrée en vigueur d’un acte administratif est le moment auquel un acte commence à produire ses effets
sur l’ordonnancement juridique. Deux principes s’appliquent à cette entrée en vigueur : elle est
déterminée par sa publication et ne peut être rétroactive.
a) La publication des actes administratifs
Sauf exception de son principe, tout acte administratif tel qu’il soit n’est opposable que s’il a reçu
publicité. L’opposabilité signifie aussi bien que l’administration, les destinataires, les tiers peuvent se
prévaloir des droits et des obligations créés par l’acte (les actes réglementaires doivent obligatoirement
être publiés).
b) La non-rétroactivité des actes administratifs
Ce qui vaut pour le législateur vaut pour l’administration. Mais des dérogations au respect de ce principe
de non-rétroactivité existent. Elles sont limitées et ne s’appliquent qu’à des situations très précises :
- les actes administratifs pris en application d’une loi elle-même rétroactive ;
- les actes administratifs constitutifs de décision de retrait ou d’approbation.
2) L’exécution de l’acte
L’exécution de l’acte est tributaire de la publicité de l’acte. L’administré peut refuser de se plier aux
injonctions contenues dans les actes administratifs unilatéraux. Trois solutions s’offrent à l’administration
pour le contraindre, c’est-à-dire à exécuter son acte). En vertu du code pénal, l’administration est en droit
d’exercer des poursuites devant le juge pénal contre toute personne qui aura contrevenu aux obligations
édictées par les décrets et les arrêtés de police. La sanction administrative, contrairement à la sanction
pénale, n’est pas une décision juridictionnelle mais émane d’une autorité administrative. Leur résistance
exige qu’un certain nombre de garanties soit respecté :

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- seule une loi peut instituer un régime de sanctions administratives ;
- une sanction administrative ne peut jamais consister en une peine privative de liberté ;
- un contrôle juridictionnel est obligatoire.
3) L’exécution forcée
En dépit du privilège de l’exécution d’office de l’acte administratif, l’administration n’a pas le droit
d’exécuter directement ses décisions par la force. Elle doit saisir le juge qui autorisera ou non l’emploi de
la force. Dans certaines situations, elle peut cependant y recourir sans autorisation préalable du juge. Elles
sont au nombre de trois : la situation d’urgence, les dispositions de la loi et lorsqu’aucune autre voie de
droit n’existe.
III. Disparition de l’acte
Les actes administratifs n’ont pas été édictés pour l’éternité. Ils disparaissent avec des circonstances qui
les ont engendrés. L’abrogation met fin, pour l’avenir, aux effets de décision, cela signifie qu’elles ne
remettent pas en cause une situation passée. Le retrait, au contraire à l’abrogation, est une annulation qui
opère depuis la naissance de l’acte. Si ce retrait est légal, il aura pour conséquence d’anéantir l’acte à
l’origine. Les conséquences juridiques d’un acte, aussi bien passées que futures, sont effacées.
Au cœur du régime juridique de l’abrogation et du retrait, il y a la volonté de ne pas remettre en cause les
droits acquis.
1) L’abrogation
L’administration peut abroger un acte administratif ou organiser son fonctionnement. L’abrogation
n’entraîne d’effet que pour l’avenir : elle ne remet pas en cause les droits. Compte tenu de la moindre
gravité de ses effets, son régime est moins exigeant. Des actes qui n’auraient pu être retirés peuvent être
abrogés. Deux situations doivent alors être distinguées quant à l’abrogation, selon que l’acte revêt ou non
un caractère réglementaire.
a) Actes réglementaires
Les actes réglementaires peuvent toujours faire l’objet d’une abrogation. L’administration doit cependant
respecter les conditions de forme et de procédure.
L'abrogation est une manifestation de principe selon laquelle un acte réglementaire n'est pas créateur de
droit. L'administration doit demeurer libre d'adapter ou de modifier le fonctionnement d’un service. Elle
peut même abroger un règlement avant le terme qui lui a été fixé. Si l'acte réglementaire est illégal,
l'administration a l'obligation de l'abroger. Cette obligation d'abroger les règlements a une portée très
générale. Elle vaut aussi bien pour les actes réglementaires illégaux à l'origine que ceux qui ne le sont
devenus qu’en raison des changements de circonstances de droit ou de fait.
b) Actes non réglementaires
Si l'acte n'est pas créateur de droit, il peut toujours être abrogé. L'abrogation de la loi a lieu soit à
l'initiative de l'administration, soit à l'initiative d'un administré.
L'administration est obligée d'abroger un acte non réglementaire non créateur de droit lorsque celui-ci est
devenu illégal à la suite d'un changement de circonstances de droit ou de fait.
La règle est cependant moins stricte pour les actes réglementaires. Pour qu'il y ait obligation d'abrogation,
il faut qu'un administré en fasse la demande. L'acte créateur de droit ne peut être remis en cause, mais
cela ne signifie pas qu'il continuera d’exister pour l'éternité. En vertu du principe du parallélisme des
formes, l'administration peut toujours le remettre en cause par un acte contraire.
2) Le retrait
Le retrait est rétroactif. Il est réputé n'avoir jamais existé. La rétroactivité de l'annulation explique la
grande complexité du régime de retrait : il y a toujours un risque à remettre en cause des droits acquis.

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Mais cette complexité peut cependant être dépassée en distinguant entre deux situations : le retrait des
décisions créatrices de droit et celui des décisions non créatrices de droit.
Pour les décisions non créatrices de droit, le retrait est possible à tout moment sans condition. Pour les
décisions, implicites et explicites, créatrices de droit, les règles ne sont pas les mêmes.
a) Décisions explicites
Un acte explicite peut être illégal tout en créant des droits au profit des administrés de bonne foi. Par
souci de sécurité juridique, il est impératif de tenir compte de cet acte. Ainsi, le rejet n'est possible que
sous certaines conditions précisées par le Conseil d'État dans sa décision « Ternon » :
- le retrait est possible à tout moment si le bénéficiaire en fait la demande.
- le retrait n'est possible que dans un délai de 4 mois, à compter du jour de la prise de décision, si c'est
l'administration qui en prend l'initiative.
b) Décisions implicites
Les règles ne sont pas les mêmes pour ces décisions. À cet effet, les conditions ont été posées :
- le retrait des décisions implicites (non publicité de ces décisions) d'acceptation peut intervenir pendant
la durée de l'instance au cas où un recours au contentieux a été formé.
- lorsqu'aucune mesure d'information des tiers n'a été mise en œuvre, le retrait peut être contesté pendant
un délai de 2 mois à compter de la date à laquelle est intervenue la décision.
3) Les autres branches du contentieux pour excès de pouvoir
Cet autre type de recours s'intègre dans le contentieux de l’excès de pouvoir en raison des pouvoirs
limités du juge et de l'appréciation de la légalité qu'il fait d'une décision administrative. Ces recours
occupent une part tout à fait marginale de l'activité du juge administrative.
a) Le contentieux de l'appréciation de la légalité
Dans le cadre de la question préjudicielle, le juge civil, dans le cadre du procès qui l'instruit, peut être
confronté à un acte administratif dont la légalité est contestée par l'une des parties. Il doit alors surseoir à
statuer et renvoyer cette question au juge administratif qui se prononcera sur la légalité de cette décision
administrative (= légalité préjudicielle).
b) Le recours en déclaration d’inexistence
Ce recours peut être engagé contre des actes inexistants, que cette inexistence soit matérielle ou juridique.
4) Distinction du recours pour excès de pouvoir
Le champ de ce recours est beaucoup plus réduit puisqu'il ne concerne que les décisions dont la gravité
des vices qui l'entachent conduit le juge non pas à prononcer son annulation mais à constater son
inexistence (acte nul et non avenu). Le principal intérêt de ce recours est qu'il peut être exercé en dehors
de tout délai de recours.
Le recours pour excès de pouvoir (suite)
Un recours est recevable si les conditions sont réunies pour son examen au fond, c'est-à-dire pour le
contrôle de la légalité contestée. Il n'est, au contraire, pas recevable si au moins une des conditions
exigées pour sa recevabilité fait défaut. En cas de recevabilité, le fond du litige ne sera même pas examiné
par le juge.
I. Distinction entre la notion de recevabilité et celle de bien-fondé
Un recours peut être recevable et fondé, ce qui signifie qu'il sera examiné et donc la décision illégale sera
annulée. S'il est recevable et non fondé, il sera examiné et rejeté. Autrement dit, un recours qui conteste
une décision et en rétablit la légalité peut parfaitement être rejeté même s'il est recevable.

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II. Conditions de recevabilité de recours
Elles sont assez nombreuses et sont relatives à la nature de la décision contestée, à la personne du
requérant, à la forme dans laquelle est présenté le recours ainsi qu'au délai dans lequel il est opposé.
Enfin, il ne doit pas exister un autre type de recours susceptible d'être utilisé par le requérant.
III. L'existence d'une décision faisant grief
Un recours pour excès de pouvoir ne peut être formé que contre une décision de l'administration et en
aucun cas contre une action ou un comportement de l'administration ou de ses agents. Cependant, un
comportement de l'administration résulte le plus souvent d'une décision prise par elle qu'il convient alors
d'identifier.
L'exigence que l'acte contesté soit un acte administratif exclut qu'un recours soit recevable contre un acte
législatif. Par contre, la décision prise par une personne privée chargée de la gestion d'un service public
peut revêtir un caractère administratif.
La décision doit être unilatérale : le recours pour excès de pouvoir a été conçu pour examiner la légalité
des actes administratifs, ce qui excluait traditionnellement qu'un recours pour excès de pouvoir puisse être
contre un contrat.
L'exigence que la décision fasse grief : le juge administratif n'accepte de contrôler que les actes faisant
grief (donc les décisions), ainsi il exige que la décision contestée exerce une influence sur l'état du droit,
soit qu'elle le modifie, soit qu'elle refuse de le modifier.
Les avis, recommandations, préconisations et plus généralement les mesures préparatoires à l'édiction
d'un vrai acte administratif ne font donc pas grief.
IV. Exclusion des mesures d'ordre intérieur
Ce sont des décisions internes à un service qui peuvent modifier l'état du droit mais de façon si marginale
qu'elles seront assimilées à des décisions ne faisant pas grief
Le cas particulier des circulaires :
Elles sont parfois considérées comme une catégorie particulière de mesures d'ordre intérieur. Le Conseil
d'État opère dorénavant une distinction simple mais souvent délicate à mettre en œuvre :
• circulaires impératives (interprétatives) : susceptibles de recours pour excès de pouvoir.
• circulaires non impératives (réglementaires) : arrêt madame Duvignères du 18 décembre 2002.
V. L'intérêt à agir du requérant
Malgré le caractère d'intérêt général du recours pour excès de pouvoir, tout administré n'est pas recevable
à contester la légalité de toute décision administrative, ce qui est regrettable au regard du principe de
légalité. Le juge exigera que la décision contestée par le requérant lèse des intérêts de celui-ci. Cette
lésion lui donnera alors qualité pour saisir le juge.
VI. Exigence d'intérêt général, certain, direct et personnel
Tels sont les principaux caractères de l'intérêt invoqué que le juge vérifiera dans tous les cas : il n'est pas
toujours aisé et facile de les distinguer. Ces caractères, surtout le caractère personnel, s'apprécient
différemment selon que le requérant soit une personne physique ou une personne morale.
VII. La forme du recours
Les textes et le juge administratif sont peu formalistes quant à la présentation du recours. Ceci s'explique
par le fait qu'il s'agit d'un recours d'intérêt général qui doit être le plus largement et simplement ouvert.
Les textes disposent que la requête doit comporter les noms et domiciles des parties, qu'elle doit être
signée par son auteur ou par son avocat/représentant légal. L'absence de l'une de ces mentions est
régularisable en cours d'instance.

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En outre, elle doit comporter l'exposé des faits, des moyens et des conclusions. Cela implique qu'elle
comporte successivement ces trois parties, et l'absence de l'une d'elles n'est pas régularisable.
- les moyens sont des éléments justifiant, selon le requérant, l'illégalité de la décision contestée.
- les conclusions consistent en la demande d'annulation d'une décision qui doit être expressément
formulée.
VIII. Obligation de joindre la décision contestée
À peine dit recevabilité, la requête doit être accompagnée de la décision attaquée.
IX. Délai de recours
D'après l'article 23 de la loi 41-90, le délai est de 60 jours.
X. L'absence de recours parallèle
Le recours pour excès de pouvoir est un recours général qui est ouvert quand il n'existe pas de recours
spécial : il a donc un caractère subsidiaire. Dans le cas où on regarde de sa demande, un administré est
susceptible d'obtenir satisfaction pour un autre type de recours (plein contentieux) ; il ne saurait utiliser la
voie du recours pour excès de pouvoir.
• Illustration : Un recours pour excès de pouvoir n'est pas recevable contre une mesure d'imposition
fiscale, laquelle doit faire l'objet d'un recours de plein contentieux, permettant au juge de modifier la
décision contestée.
• Cas particulier détachable des contrats administratifs : Le Conseil d'État a ouvert en 2014 le
contentieux contractuel à tous les tiers au contrat administratif (Arrêt département de Tarn-et-Garonne de
2014).
XI. Les cas d'ouverture
Une fois les questions de recevabilité réglées, si donc rien ne s'y oppose, le juge de l'excès de pouvoir
examinera la légalité au fond de la décision contestée par le requérant. C'est à ce stade qu'apparaît la
notion de cas d'ouverture du recours pour excès de pouvoir.
• Arguments : le requérant est susceptible de soulever toute argumentation au soutien de l'illégalité de la
décision contestée. Les arguments multiples se doivent d'être présentés dans la requête de façon
suffisamment structurée.
• Moyens : l'ensemble des arguments cohérents qui permettent de soutenir qu'une illégalité, bien
identifiée, a été commise.
• Cas d'ouverture : les moyens susceptibles d'être soulevés sont innombrables. La doctrine à très tôt
tranché la question en cherchant à les regrouper en grands ensembles, en familles de moyens si l'on peut
dire. C'est ce qu'a cherché à faire Edouard Laferrière en 1887 dans son traité de la juridiction
administrative et de recours au contentieux.
XII. Cause juridique
Moyens et cas d'ouverture se rattachent nécessairement à l'une des deux causes juridiques identifiées en
matière de recours pour excès de pouvoir : la légalité externe et la légalité interne de la décision contestée
1) Légalité externe
Dans le langage courant, on distingue la forme et le fond d'une décision. La notion de légalité externe se
rapproche des conditions de forme, mais entendue plus largement. Il faut plutôt considérer que la légalité
externe d'un acte administratif concerne de façon plus générale les conditions d'élaboration de la décision
et non pas son contenu.
La légalité externe renvoie à trois cas d'ouverture : le vice de compétence, de forme et de procédure.

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a) Vice de compétence
Il s'agit d'une incompétence juridique qui traduit le fait que l'auteur de l'acte contesté n'avait pas le
pouvoir juridique de prendre cette décision, c’est-à-dire qu'elle ne relève pas de ses attributions. Ce cas
d'ouverture est considéré comme un vice d'une particulière gravité. Cela s'explique par l'histoire et encore
par le lien entre respect des attributions des autorités administratives telles qu'elles sont déterminées par la
loi.
• Distinction entre incompétence et usurpation de compétence :
L'usurpation de compétence est plus grave. La distinction n'est pas d'une plus grande clarté mais on
retiendra que l'usurpation constitue une ingérence d'une autorité dans un domaine tout à fait différent du
sien. Une incompétence comme celle-ci peut-être qualifiée comme une faute de fait.
• Incompétence négative :
Il y a incompétence négative susceptible de vicier une décision, notamment de refus, quand l'auteur de ce
refus motive la décision par son incompétence pour prendre la décision sollicitée alors qu'il dispose, en
réalité, de cette compétence.
b) Vice de forme
La forme de l'acte est relative à sa présentation matérielle. L'ensemble des éléments de forme apparaît à la
lecture de la décision : signature, motivation, etc. Elle ne doit pas être confondue avec la procédure qui
concerne l'élaboration de la décision. Le vice de procédure n'apparaît généralement pas à la simple lecture
de l'acte. Le juge administratif opère une distinction entre le vice de forme substantiel et suffisamment
grave pour entraîner l'illégalité de la décision, et donc son annulation est le vice véniel qui ne sera pas, en
pratique, sanctionné (jurisprudence Danthony).
c) Vice de procédure
La procédure est le processus qui conduit à la fabrication de l'acte administratif. Les règles de procédure
ne sont pas édictées sans raison. Elles ont toutes leur justification, que ce soit la prise en compte de telle
ou telle catégorie d'intérêt (consultation) ou la participation du public (enquête publique). Autrement dit,
elle vise à offrir des garanties aux administrés.
Le juge administratif se montre, comme il est d'usage de le dire, pragmatique et rejette l'excès de
formalisme de sorte qu'il distingue au cas par cas les vices qui sont suffisamment graves pour entraîner
l'annulation de l'acte et les autres vices qui, pour regrettables qu'ils soient, n'auront aucune conséquence
pratique.
2) Légalité interne
Elle correspond à ce que l'on évoque parfois comme la légalité de fond. Mais cette référence au fond est
incomplète car elle vise le contenu de l'acte alors que la légalité interne est plus étendue et concerne non
seulement le contenu de l'acte mais également ses motifs et le but poursuivi par ladite décision.
Une annulation pour motif de légalité interne est le plus souvent non régularisable. La décision se heurte
généralement au problème de fond et non de procédure.

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