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GOIÂNIA, GO – BRASIL
2
2005
OLAVO MARSURA ROSA
GOIÂNIA
2005
Média: _________
5
SUMÁRIO
Tabelas
Figuras
RESUMO
ABSTRACT
Listing the causes that hinder the full development of the agricultural business in the Country,
the work traces the new contours of the Brazilian agricultural society, in special the
ideological confrontation between the agricultural business, known as economy’s engine and
synonymous of modernity, and familiar agriculture, to whom it’s attributed the myth of old
and inefficient. Demystifying these concepts, the search of a sustainable development that
approaches these two poles, through the administrative decentralization of the agrarian
politics is verified to be possible, attributing the Cities to it, in partnership with the civil
society, the planning and execution of the politics of agricultural development. This
considered model firms its bases in the principle of the subsidiary, born from the social
doctrine of the catholic church and applied in the formation of the European Community,
through the Treat of Maastricht, as well as in the foreseen principles federative and of
decentralization in the Federal Constitution. Identified the lack of public resources as the main
problem to increment the agricultural development, was verified that the Agricultural
Territorial Tax (ITR) is and always been inefficacious in this direction, consisting in the
lowermost federal prescription source, being inattentive the constitutional purposes attributed
to it. Thus, based in the principles above cited, one proposal of decentralization of the tribute
in screen is formulated, modifying it’s ability to institute it from the Union to the Cities and
modifying it’s nature of tax for the one of social contribution, with the purpose to tie its
prescriptions with the actions of agricultural development, under control of a Equalitarian
Counsel . To the end, the work establishes a bond between the Fiscal Responsibility Law and
the institution of the new municipal social contribution, to demonstrate the new normative
instruments that could give effectiveness to the collection of new the tribute and effectively to
promote the development agricultural.
15
INTRODUÇÃO
1
Artigos referentes ao ITR na PEC 41, Apêndice 1;
2
Artigos referentes ao ITR na Emenda Constitucional nº 42/2003, Apêndice 2;
3
SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL. Tabela II de Arrecadação das Receitas Federais, jan/dez 2003/2004.
Disponível em: www.receita.fazenda.gov.br/Historico/Arrecadacao/ResultadoArrec/2004/default.htm>.
Acessado aos 22.mai.2005. Anexo 1;
17
1 O DESENVOLVIMENTO RURAL
A atividade rural, como fonte de recursos para as nações 4, e a posse
das propriedades rurais, como fonte de poder das sociedades organizadas 5 (LOCKE, 1998 e
HOBBES, 1999), são, e sempre foram, preocupações que permearam governantes de todos os
“naipes”, dos democráticos aos totalitários, dos coletivos aos personalistas, dos socialistas aos
capitalistas.
Do confronto destas duas necessidades nasceu, desde há muito tempo,
o que se poderia chamar de “A Questão Agrária”, ou seja, o problema de tornar o uso da terra
produtivo, de equacionar o êxodo rural, sem afrontar o direito de propriedade dos que detém o
poder político ou econômico do Estado.
A história mostra que os países que souberam resolver tal dilema6,
desta ou daquela forma, tiveram, em sua maioria, imensurável ganho de produtividade,
qualidade de vida, paz social e figuram entre as nações mais ricas da Terra.
É certo que as experiências internacionais devem ser vistas com as
devidas ressalvas, mas não podemos deixar de analisar cada caso, aproveitando o que de
melhor teve em cada um e aprendendo com os erros cometidos em outros países.
O caso brasileiro, por sua vez, deve ser analisado tendo em vista suas
peculiaridades históricas, sociais, políticas e econômicas.
A verdade é que o Brasil, embora figure em posição privilegiada
quanto à qualidade, diversidade e extensão de suas terras produtivas e tenha significativa
participação no mercado mundial de alimentos, além de possuir centros de excelência em
pesquisa agropecuária, resta como um dos poucos países do mundo que ainda não resolveram
sua “questão agrária”.
Marcado por profundos confrontos entre o atrasado e o moderno, a
sociedade rural brasileira apresenta enorme desigualdade na distribuição de suas propriedades
rurais, com a existência de grandes latifúndios produtivos e improdutivos, ao lado de
4
Fonte de riqueza predominante até o início da Revolução Industrial, ainda hoje a produção agrária representa
fator econômico fundamental para as nações, em especial para os países em desenvolvimento, como o caso do
Brasil.
5
Locke e Hobbes tratam do tema da propriedade, o primeiro entendendo-a como fruto do direito natural e do
trabalho e o segundo tendo-a como direito do Estado, que a distribui conforme as necessidades da sociedade.
6
EUA, através do “Homestead Act”, de 1862, que visava garantir a ocupação do Oeste Americano e,
posteriormente, pelas leis de incentivo e financiamento aos agricultores americanos, inclusive com a criação de
um Banco Rural. Japão, a partir de 1946, através de amplo programa de transferência de terras dos grandes
proprietários para seus rendeiros, sob influência do Governo de ocupação americano, bem como limitação das
áreas a algo em torno de 1,0 hectare. Espanha, através de sucessivas leis, desde a Ditadura Franquista, pela
compra de latifúndios e sua distribuição aos colonos, bem como pela limitação de tamanho e criação de
instrumentos cooperativos e societários. México, pela força armada e revolução, foram desapropriadas ou
expropriadas 70% das terras do país, em poder de uma minoria. No entanto, pela falta de políticas sociais
posteriores, grande parte voltou ao poder das elites.
20
contingentes hoje organizados de trabalhadores sem condições de adquirir terra para trabalhar
e, inclusive, sem condições de trabalho nas grandes propriedades, ora improdutivas, ora
tecnificadas e mecanizadas para a produção sem o uso de mão-de-obra.
Por outro lado, imenso contingente de proprietários familiares, embora
produzindo mais de 10% (dez por cento) do Produto Interno Bruto (PIB) e empregando a
maior parte dos trabalhadores brasileiros no campo, sobrevive com inadequada assistência
técnica ou financiamento do governo e das entidades privadas e paraestatais e usa técnicas e
instrumentos em grande parte ultrapassados em face da tecnologia usada pelas grandes
empresas.
Neste sentido, artigo publicado no Jornal da Universidade Estadual de
Campinas (Unicamp), edição de 23 a 29 de junho de 2003 (BUAINAIN et SILVEIRA, 2003),
aborda de forma sintética o que existe de real e mítico sobre a capacidade tecnológica da
agricultura familiar:
Tabela 1. Decomposição da variação da Carga Tributária no Brasil (CTB), entre 2003 e 2004.
7
SRF. Disponível em <www.receita.fazenda.gov.br/Publico/EstudoTributario/cargafiscal/CTB2004.pdf>.
Acessado aos 29.set.2005.
8
As exportações do agronegócios totalizaram US$ 20,2 bilhões no primeiro semestre de 2005, recorde histórico
para o período, segundo informações do Ministério da Agricultura. Disponível em <www.agricultura.gov.br>.
Acessado aos 21.ago.2005.
22
Tabela 2. Número de mortes de trabalhadores rurais em função de conflitos agrários nos últimos dez
anos (Ministério do Desenvolvimento Agrário, Brasil).
9
Segundo dados do IBGE, o índice acumulado do INPC – Índice Nacional de Preços ao Consumidor, no período
de julho de 1994 a julho de 2005 foi de 189,39%, com média mensal de 1,42%. Disponível em
<www.ibge.gov.br>. Acessado aos 21.ago.2005.
10
O Relatório Anual da Dívida Pública 2004, publicado pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN, informa um
saldo positivo na administração da Dívida Pública Federal, com destaque para crescimento econômico, contas
externas, resultado primário do governo e queda na relação DLSP/PIB. Disponível em
<www.stn.fazenda.gov.br/hp/downloads/Apresentação_Dívida_2004.pdf>. Acessado aos 21.ago.2005.
23
11
Reconhecimento que se revela pela participação de pesquisadores brasileiros da Embrapa Labex, situada na
Agrópolis de Montpellier, na França, um dos maiores centros de pesquisa agrária do mundo, com
aproximadamente 3.800 cientistas e mais de 60.000 estudantes, como se pode conferir em matéria publicada n
Revista de Agronegócios da FGV, de julho/agosto de 2003. Disponível em www.agropolis.fr/pdf/Presse/Presse-
Missao-europa.pdf>. Acessado aos 21.ago.2005.
12
Segundo pesquisa divulgada pelo Global Entrepreneurship Monitor – GEM, projeto de pesquisa internacional
que avalia questões relacionadas com o empreendedorismo. No Relatório de 2002, dentro do universo de 37
países participantes, o Brasil ocupou a 7ª posição. Disponível em
<www.iniciativajovem.org.br/pdfs/global_entrepreneurship_monitor.pdf>. Acessado aos 21.ago.2005.
24
(trinta mil) partes e a região do entorno de Esparta em 9.000 (nove mil) partes, distribuídas
aos cidadãos que viviam na miséria (OLIVEIRA et THEODORO, 2005).
Na Europa, a divisão dos latifúndios já vinha se formando desde o fim
da Idade Média e o surgimento da Revolução Francesa, com o fortalecimento da burguesia e o
fim gradual da servidão dos camponeses. Após a 1ª Guerra Mundial, países da Europa
implantaram programas de reforma agrária, mais com a finalidade de produzir alimentos de
forma eficiente do que dividir a terra, sendo de se destacar a Reforma Espanhola, iniciada em
1907, que repartiu, inicialmente, terrenos de propriedade do Estado e terrenos comunitários
entre as famílias campesinas (SANZ JARQUE, 1985), bem como a Reforma Italiana, feita
pelo pagamento de indenizações aos proprietários após a Segunda Guerra Mundial, mas
também pelo pesado investimento em máquinas e professores itinerantes de agronomia para
aumentar a produtividade (FERREIRA, 1994).
Entre as Reformas Agrárias executadas, são diferentes as feitas em
decorrência de movimentos revolucionários, como é o caso da Rússia, dos países do bloco
soviético, de Cuba, da China e Egito, das reformas feitas de forma mais democráticas, como
as da Coréia do Sul, Japão e Taiwan (por pressão dos EUA), dos Estados Unidos (feita no
século XIX) e de alguns países da América Latina.
Nos exemplos soviético, cubano e chinês, as expropriações foram
feitas de forma impositiva e sem indenizações, sendo que na Rússia a propriedade foi
estatizada e explorada de forma coletiva (MAIA ‘org’, 2002)13, enquanto na China e Cuba
foram implantados sistemas mistos (parte estatizada e parte distribuída aos camponeses).
Sobre o assunto, o Núcleo de Estudos Agrários e Desenvolvimento
(NEAD), publicou Estudo organizado por Edson Teófilo, que expressa (DEININGER et al,
2001):
Uma vez que a reforma agrária implica a transferência de receitas da terra da
classe dominante para os agricultores, não é de se surpreender que a maior
parte das reformas agrárias de grande escala vinham associadas a revoltas
(Bolívia), revoluções (México, Chile, China, Cuba, El Salvador, Nicarágua,
Rússia), conquista (Japão e Taiwan), ou a eliminação do domínio colonial
(Índia Oriental, Quênia, Moçambique, Vietnã, Zimbábue). As tentativas de se
efetuar reforma agrária sem uma sublevação política raramente tiveram êxito
em transferir uma parte significativa das terras de um país (Brasil, Costa
Rica, Honduras) ou o fez muito lentamente em razão da falta de
comprometimento político em prover os recursos destinados a compensar os
proprietários (ver seção 5).
13
Projeto piloto com a participação dos alunos de 1998 a 2001 da UFPB. Rede Direitos Humanos & Cultura –
Dhnet: “A lei agrária Russa, de 26 de outubro de 1917, promulgada no II Congresso dos Soviétes, aboliu a
propriedade privada, cancelou dívidas de arrendamento e autorizou os lavradores, em comissões locais, a
ocuparem os latifúndios. Em pouco tempo, 150 milhões de hectares, pertencentes até então à nobreza, à família
imperial, à Igreja e à burguesia, passaram ao poder dos camponeses. Aproximadamente 2,5 milhões de hectares
tornaram-se fazendas estatais, os “sovkhozes”.” Reforma Agrária – Uma Conscientização Social. Disponível em
<www.dhnet.org.br/oficinas/dhparaiba/5/agraria.html>. Acessado aos 20.set.2005.
25
Pinochet e o Peru do ditador Velasco Alvarado, que decretou a divisão dos latifúndios e sua
distribuição às cooperativas de índios e camponeses.
Por fim, como exemplo positivo de reforma agrária, embora não tenha
como ser adotado atualmente, é a solução dada pelo governo dos Estados Unidos, ainda na
formação do País. Desde a independência dos Estados Unidos, o governo já tinha a noção do
destino agrário da nação americana e os colonos vindos da Europa foram orientados para a
ocupação do oeste e centro-oeste americano, através da distribuição de terras federais e
conquista de áreas dos índios e mexicanos, assim como a distribuição de áreas compradas de
outros países, como Espanha, Rússia e França14.
Embora não sem lutas sangrentas (a Guerra Civil Americana é
exemplo, além das disputas entre grandes pecuaristas e colonos europeus no Texas e Kansas),
a legislação americana, a partir do Homestead Act de 1862, que garantia lotes de 160 acres
aos colonos, foi direcionada para a agricultura familiar, através de diversas iniciativas
destinadas a melhorar a produção e a estrutura no campo, como a criação da “County Agent”
(Agência Rural), a expansão de cursos agrícolas nas escolas secundárias, a reformulação do
crédito agrícola em 1916, através da "Federal Farm Law", que concedia crédito a juros baixos
e prazo de até 40 anos para os fazendeiros e do “Federal Land Bank”, que facilitava a
aquisição de terras aos agricultores pobres, bem como a formação de uma rede nacional de
cooperativas, abrangendo as áreas de transporte, consumo, distribuição, assistência financeira
e até oficinas de conservação (FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA, 1995).
No Brasil, entretanto, a questão agrária permanece sem uma solução
definitiva que promova o desenvolvimento necessário ao porte e à potencialidade do setor
rural do País. Em um breve escorço histórico, pode-se enumerar alguns fatos que levaram a
esta situação:
1) Ao contrário da colonização americana, onde os imigrantes
deixaram para trás a fome e a pobreza e buscaram no “novo mundo” uma nova pátria onde
pudessem refazer suas famílias, no Brasil a colonização se deu em razão da necessidade de
Portugal de ocupar o território recém-conquistado e defendê-lo contra os demais países
(França, Espanha, Inglaterra e Holanda), bem como da situação econômica da Coroa
Portuguesa, que era tida como dependente economicamente da Inglaterra, principalmente,
mas não só em razão do Tratado de Methuen de 1703 (SODRÉ, 1957):
14
A Luisiana foi comprada da França em 1803, a Flórida foi comprada da Espanha em 1819 e o Alasca da
Rússia em 1867.
27
Afirmar que essa evasão derivou simplesmente do tratado de 1703 – que coincidiu,
de fato, com a época em que se desenvolveu a produção brasileira do ouro – é
desconhecer os rudimentos do moderno comercialismo. Estarão, hoje, os Estados
Unidos com quase todo o ouro do mundo porque tenham firmado com os demais
países tratados do tipo do que Methuen arrancou aos homens públicos portugueses
do século XVIII? Há diferenças substanciais entre uma situação e outra, sem dúvida,
mas a razão fundamental do atual primado norte-americano é, na essência, a mesma
que firmou a posição inglesa face a Portugal, no século XVIII: a superioridade de
estrutura econômica, no amplo quadro do desenvolvimento capitalista.
Com tratado ou sem tratado, a verdade é que, no século XVIII, Portugal era já uma
dependência econômica inglesa.
Cerca de 30% da população brasileira deve trocar o campo pela cidade, nesta
década. Principalmente, as mulheres mais jovens, na faixa dos 15 aos 19 anos
de idade. Elas traçam um novo perfil da migração que, nos anos 60, tinha
predominância de pessoas de 40 a 49 anos. Atualmente, as probabilidades de
mudança são maiores para quem tem menos de 20.
O esvaziamento persiste o campo envelhece e muda de gênero: agora, é
francamente masculino.
A conjugação do envelhecimento e da masculinização do meio rural está na
raiz de um fenômeno conhecido na França como "celibato camponês". Em
alguns países europeus, há até mesmo agências matrimoniais especializadas
no tema.
Na América Latina, a única informação agregada que se tem, por enquanto, é
de um trabalho da Cepal. Em 1995, havia 5,2 milhões mais de homens do que
mulheres no campo. Só na faixa dos 5 aos 29 anos faltavam pares para 1,6
milhão de rapazes.
“No Brasil, a desruralização progressiva é um fato. As áreas urbanas
concentram quase 80% da população, contra 31% no início dos anos 40.
Quem mais perde, proporcionalmente, são as áreas rurais com menos de 20
mil habitantes. Quem mais absorve esse fluxo são as nove regiões
metropolitanas, onde, já em 1996, viviam 45 milhões de pessoas”.
Segundo estimativas feitas com a hipótese de taxa de fecundidade
decrescente, pelo menos quatro milhões de pessoas que viviam no campo em
1990 já estão morando nas cidades. Mais da metade desse contingente é de
nordestinos15.
15
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Revista Visor IPEA. Ano II, nº 5, Setembro de 1997.
Disponível em <www.ipea.gov.br/pub/visor/v0205.html>. Acessado aos 29.set.2005.
30
16
No Relatório divulgado em 07 de setembro de 2005, pelo PNUD, o Brasil subiu três posições na tabela,
figurando em 62º lugar. Disponível em <www.pnud.org>. Acessado aos 29.set.2005.
31
17
Os dois principais movimentos sociais de trabalhadores rurais sem-terra, são a Confederação Nacional dos
trabalhadores na Agricultura (Contag), que está organizada em todo o País. Tem 5 milhões de filiados, reunidos
em 3.200 sindicatos e 24 federações estaduais. A outra é o Movimento dos Trabalhadores Sem-terra (MST), que
surgiu no estado do Rio Grande do Sul, no começo da década de 80, ainda durante o período militar, a partir de
uma ação coordenada de ocupação de terras ociosas. Essas ocupações, feitas por trabalhadores rurais
autodenominados "sem-terra", multiplicaram-se e espalharam-se por outros estados, dando origem ao
Movimento, que se constituiu, formalmente, em 1985, com a realização de seu primeiro congresso nacional.
Disponível em <www.planalto.gov.br/secom/colecao/refagr3.htm>. Acessado aos 13.jul.2005.
18
O secretário de Política Agrícola do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Ivan Wedekin,
ontem, em Concórdia, falou sobre o plano agrícola e pecuário 2004/2005. Destina R$ 39,5 bilhões ao setor, num
aumento de 45% sobre os R$ 27,15 bilhões aplicados na safra passada. O objetivo é aumentar a produção e a
produtividade, expandir a área cultivada e ampliar as exportações e o saldo comercial do agronegócio. Os juros
cobrados nos financiamentos são de 8,75% ao ano para os empréstimos de custeio, investimento e venda. A
expansão do crédito de custeio e venda chegará a 34%. Investimentos terão R$ 10,7 bilhões (+ 86%) nesta safra.
Serão aplicados R$ 28,75 bilhões (+ 34%) em custeio e comercialização, com juros entre 8% e 9,5% ao ano.
Notícia publicada no Jornal A Notícia de Joinville – SC.
19
Commodities são assim denominados os complexos agroindustriais baseados em um só produto, como, no caso
da soja, o grão, o óleo, o farelo, o bagaço, etc.
32
O Brasil possui uma das maiores, senão a maior área aproveitável para
agropecuária do mundo, além de contar com um clima adequado em sua grande maioria e
uma qualidade de solos favoráveis à maioria de frutos e produtos rústicos ou rurais.
Com tais características, deveria o País ter uma produção agropecuária
de destaque no cenário mundial, com índices de produtividade iguais ou melhores do que os
dos demais países.
Mas, fatores econômicos, culturais, sociais e políticos limitaram, e
limitam o pleno desenvolvimento do setor rural brasileiro, tornando o País menos competitivo
no exterior e menos justo no panorama interno, com desigualdades sociais no campo, alto
custo da cesta básica, importação de alimentos e uma pauta de exportações limitada a poucos
produtos ou commodities.
A identificação destes “entraves” que impedem o desenvolvimento
rural é objeto deste capítulo, constituindo-se em critérios técnicos (ATER), econômicos
(recursos financeiros), estruturais (infra-estrutura e legislação) ou sociais (conflitos agrários e
corrupção).
Como premissa, conceitua o Programa do Curso de Doutorado em
Desenvolvimento Rural da Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS o
desenvolvimento rural como “o processo resultante de ações articuladas, que visam a induzir
mudanças socioeconômicas e ambientais no âmbito do espaço rural para a melhoria do bem-
estar das populações rurais” (UFRGS, 2005)
Atualmente, o conceito vem sendo ampliado para incluir o termo
“sustentável” ao final, no sentido de que tal desenvolvimento se dê de forma a manter-se no
tempo e visando as gerações futuras, através da preservação do meio ambiente e da
estabilização das relações rural-urbanas, assim como inserido no contexto do que se
convencionou chamar de globalização.
Porém, nem sempre foi este o sentido do termo “desenvolvimento
rural”, devendo ser analisada a evolução histórica do setor rural para que se possa entender o
caminho que levou à formulação do conceito.
No início do século XX, com grande parte do Brasil ainda ocupado de
forma precária, prevalecia a cultura voltada para exportação (café, cana-de-açúcar e cacau)
em São Paulo, Minas Gerais e Litoral do Brasil, sendo que a noção de desenvolvimento rural
era de garantir o domínio dos latifúndios cafeeiros e a soberania do território, através da
33
As coisas mudaram. A guerra civil terminou em 1991 e, desde então, a Etiópia quase
duplicou sua produção de grãos. No último ano, exportou cerca de 200.000
toneladas de grãos para o vizinho Quênia, que foi duramente golpeado pela seca.
“Até as pessoas da África não conseguem acreditar que a Etiópia está exportando
alimento – vocês têm idéia do que significa uma mudança como esta?” pergunta o
geneticista vegetal Norman Borlaug, ganhador do prêmio Nobel da Paz, do
CIMMYT20, o centro de pesquisa em cereais do México.
Borlaug foi um líder da Revolução Verde – a potente combinação de variedades de
grãos altamente produtivas com o uso elevado de fertilizantes químicos e técnicas
para demonstrar sua utilização aos agricultores pobres – que permitiu que grande
parte da Ásia e da América Latina atingisse a auto-suficiência nos anos 60 e 70.
Embora reconhecendo que muitos etíopes ainda estejam famintos, em função da
pobreza e da precariedade das redes de distribuição de alimento, ele considera que a
reviravolta da nação mostra que as idéias da Revolução Verde podem ajudar a
África a se alimentar nos anos 90.
20
Centro Internacional para el Mejoramiento Del Mays Del Trigo.
34
a) tecnologia acessível;
b) recursos financeiros;
c) ações políticas e,
d) solução de conflitos.
21
O termo dualista vem da idéia de uma política de duas vias, sendo uma de transferência de mão-de-obra do
campo para a indústria, a baixos custos e outra de aumento da produção e dos custos dos produtos básicos pela
modernização dos grandes produtores rurais, através da importação de técnicas e máquinas do exterior.
22
Na verdade, não se sabe ao certo qual será o ponto de estabilidade da população mundial ou até se este
ocorrerá, pois depende principalmente da Taxa de Fertilidade Total (TFR) com que se trabalha. Se a taxa for de
2,1 crianças por mulher até a metade do século XXII, a população deverá se estabilizar em 11 bilhões (variante
média da ONU). Na variante alta (TFR de 2,6), atingiríamos 27 bilhões em 2050 com tendência de alta e se a
TFR for de 1,6 filhos (nível atual da Europa), chegaríamos a no máximo 8 bilhões e começaria a decrescer.
35
Nos tópicos abaixo, serão levantados alguns destes “fatores”, para fins
de compreensão da proposta de alteração constitucional da tributação da propriedade rural,
como fator de modificação da atual situação de desenvolvimento do setor agrário.
Entre estes fatores, destaca-se a precariedade de recursos públicos
para o financiamento do desenvolvimento rural familiar e solução da desigualdade fundiária,
ao lado de fartura de recursos privados para o latifúndio produtivo; a estrutura de
concentração das desapropriações e da arrecadação do ITR pela União; a existência de
conflitos fundiários no campo; a jurisdicionalização da Reforma Agrária; o elevado nível
de corrupção na Administração Pública e a falta de infra-estrutura para os produtores em
geral.
23
Aos 31 de março de 1964, as forças militares do País tomaram o Poder e destituíram o Presidente João
Goulart, instaurando um período conhecido na história do País como “Ditadura Militar”.
37
E no art. 4º definiu:
correto desenvolvimento das novas técnicas sugeridas, o que, muitas vezes, trazia o descrédito
para o trabalho de ATER.
Entre os obstáculos existentes para o trabalho de ATER, podemos
citar os seguintes:
• Falta de pessoal preparado para a função de extensionista;
• Falta de uma estrutura eficiente no campo da extensão;
• Falta de uma ligação estreita entre a extensão e a pesquisa;
• Falta de dados para diagnósticos de situações;
• Baixo nível de escolaridade da população rural;
• Falta de participação voluntária das pessoas;
• Dificuldade de técnicas complexas, de resultantes a médio e longo prazo;
• Falta de uma política agrícola bem definida e bem planejada;
• Falta de uma infra-estrutura física adequada;
• Atitude paternalista do governo;
• Ausência de uma participação mais efetiva dos governos municipais;
• A escola e a educação que são proporcionadas aos alunos do meio rural não
produzem os conhecimentos necessários, para que os mesmos com suas
famílias possam aumentar a produção e produtividade, agregar valor aos seus
produtos, melhorar as tecnologias, aumentar sua renda;
• Não valorizam os conhecimentos que os alunos já trazem da experiência de
seus familiares, para interagir com conhecimento mais técnico, escolar e
científico, nem levam em conta a sua realidade. O aluno entra na escola como
se nada tivesse aprendido com seus pais e como se, ao longo da escolaridade,
nada pudesse aprender com os pais;
• Os valores cultivados na escola estigmatizam a agricultura e o agricultor,
retiram-lhe a sua auto-estima, desvalorizam sua identidade camponesa e de
classe social;
• O papel que a escola exerce, por meio de seu “currículo oculto”, é de
ensinar que, se o agricultor quiser melhorar de vida, ele tem de sair da
agricultura, tem de vir morar na cidade, tem de arrumar outro emprego. A
escola identifica melhorar de vida com deixar a agricultura. “Vocês precisam
estudar para não ficar como os pais de vocês”!
• A identidade conhecida pela escola é a de “matuto, pé-rachado, brocoió” em
oposição ao urbano, desinibido, comunicativo, sabido, esperto e com o futuro
garantido. Ou, então, disfarça os preconceitos: “ela é do sítio, mas é tão
bonita”, como se as meninas do sítio fossem feias e as da cidade bonitas.
“É um matuto, mas é educado”, “é pobre, mas, pense num sujeito decente”,
ou “é do sítio, mas não é rude”; e,
• A educação e a escola consideram o trabalho dos pais como pesado,
amaldiçoado e que ficou para analfabetos, para quem não teve chance de
progredir, para quem não teve iniciativa de sair. Em seguida, os alunos que
entram para estudar começam a esquecer o que aprenderam em casa; e, na
escola, não aprendem outras coisas para interagir. Passam a ter vergonha de
sua condição de filhos de agricultor.
Art. 243. As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas
ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e
especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de
produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao
proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei.
24
Só se aceita TDA escritural, sendo que a cartular deve ser custodiada e deve ser feito requerimento à Receita
Federal instruído com diversos documentos, inclusive o pagamento dos outros 50%, formalizando processo,
conforme Instrução Normativa Conjunta SRF/STN nº 1, de 25 de outubro de 2001.
48
como fonte de recurso para o desenvolvimento rural, uma vez que minoram as necessidades
de desapropriações agrárias para fins de reforma agrária.
Cabe ao legislador estabelecer um procedimento judicial mais célere
para tornar efetivo o comando constitucional.
muito cedo para avaliar sua efetiva eficácia, com a recomposição do Fundo para novas
aquisições.
Em relação ao programa oficial de Reforma Agrária, o Cédula da
Terra é um projeto inovador que já existe em vários países da América Latina (Guatemala, El
Salvador, Costa Rica, Equador, Chile e Honduras) (REYDON et PLATA, 1998). Em análise
dos impactos do programa cédula da terra em comparação com as desapropriações para fins
de reforma agrária, os Doutores Reydon e Plata fizeram a seguinte pesquisa comparativa:
Tabela 3. Preços da terra de lavouras da FGV, custo por hectare, Cédula da Terra e custo de
desapropriação do Incra.
Descrição Preço da FGV (a) Custo por hectare Cédula Custo de desapropriação do
da Terra (b) Incra (c)
Nordeste 396,00 167,30 539,40
Maranhão 189,20 93,60 244,60
Ceará 171,20 132,20 385,60
Pernambuco 659,70 593,20 687,80
Bahia 572,10 191,90 333,90
Minas Gerais 978,70 306,50 604,60
(a)
Preço real da terra de lavouras Boletim Estatístico do Centro de Estudos Agrícolas IBREFGV
(jun/1998 = 100);
(b)
Custo médio por hectare. Informe Cédula da Terra, setembro de 1998. Núcleo de estudos Agrários e
Desenvolvimento (NEAD);
(c)
Preço médio das terras desapropriadas pelo Incra por hectare 1996-1998. Departamento de Finanças
– Incra. In Gasques, J.; Conceição da, J. Demanda de terra para a reforma agrária no Brasil, Box 5, p.
38. Brasília, DF, nov. 1998,
estabilidade monetária e uma redução considerável dos encargos financeiros do País, o que
não se vislumbra a curto prazo.
25
De acordo com dados do Ministério da Agricultura (Brasil, 1998).
26
Segundo a Secretaria de Estado da Agricultura... (Goiás, 2001).
54
tributo, de natureza real, ao ente que, historicamente, tem as melhores condições de fiscalizar
e arrecadar o imposto, ou seja, o ente onde se encontra localizado o imóvel: o Município.
O direito de propriedade se encontra na raiz do fato de a União não
querer abrir mão da competência para instituir o imposto sobre a terra. Tido como o primeiro
tributo da humanidade, a taxação da terra está intimamente ligada ao poder. Embora outros
países já tenham desmistificado este fantasma, inclusive abolindo a tributação sobre o
patrimônio territorial rural, no Brasil este “poder” ainda seduz governos, mesmo contrariando
a natureza “local” deste tipo de exação.
Mesmo as dezenas de propostas feitas durante o processo de reforma
tributária em curso, propondo a transferência da competência de instituir o ITR para os
Municípios não foram suficientes para afastar o “peso” histórico do instituto como fonte de
poder, tendo resultado, no máximo, na oferta, mediante lei futura, de capacidade dos
Municípios para arrecadar e fiscalizar o imposto, auferindo a outra metade do produto que
ainda não detém.
27
São, atualmente, 29 (vinte e nove) Superintendências Regionais, conforme informação do INCRA. Disponível
em <www.incra.gov.br>. Acessado aos 29.set.2005.
56
fiscal, não foi suficiente para estimular os Municípios a encampar a arrecadação e fiscalização
do tributo, até porque, decorridos 19 meses, tal dispositivo constitucional não foi ainda
regulamentado28.
Portanto, o modelo adotado pelo constituinte de 1988 para os
programas de reforma agrária e desenvolvimento rural, em que pese os avanços da
Constituição Cidadã, não se adequou à melhor concepção doutrinária de gerenciamento das
ações políticas, assim como se encontra em confronto com a orientação descentralizadora da
Magna Carta, que estabelece políticas que transferem aos entes locais ações públicas,
aumentando a responsabilidade de Estados e Municípios, fortalecendo o pacto federativo.
28
Projeto de Lei nº 4.896, de 09 de março de 2005.
59
Sindicais, bem como com os então recém-criados Partidos Políticos de esquerda, como o
Partido dos Trabalhadores (PT) e o Partido Comunista do Brasil (PcdoB).
Exercendo uma atividade agressiva de invasões de propriedades rurais
e protestos bem direcionados por ampla campanha de mídia, tais movimentos conseguiram
significativo aumento no processo de desapropriações para fins de reforma agrária, mas
trouxeram a resistência, muitas vezes armada, dos grandes latifundiários, que se organizaram
em torno das Federações de Agricultura dos Estados e de entidades associativas como a União
Democrática Ruralista (UDR).
As conseqüências da disputa entre sem-terras e proprietários rurais,
bem como as ações judiciais decorrentes, além de criarem clima de tensão nas regiões onde
ocorrem, atrasam o desenvolvimento rural do País, ao desvalorizar as terras próximas aos
conflitos e desestimular o investimento interno e externo na produção rural.
Agravada a situação pela Lei de Terras de 185029, ao excluir da
“regularização fundiária” todos que não tivessem renda ou título de sesmaria, a desigualdade
fundiária do País perpetuou-se pela inércia do Estado em promover um projeto de reforma
agrária efetivo desde então. Assim, embora legítimos e desejáveis os anseios dos atuais
movimentos sociais de trabalhadores sem terra, não se pode olvidar as dificuldades em
atender tais desejos, seja em relação aos valores e recursos humanos envolvidos, seja quanto
às resistências naturais dos proprietários de terras e dos setores mais conservadores da
sociedade.
Conflitos sociais de natureza diversa, as invasões ilegais de
propriedades nas áreas de fronteira agrícola promovidas por grupos armados de “grileiros”
com o fim especulativo imobiliário ou do desenvolvimento de lavouras e pastos em larga
escala, têm como fundamento a ausência de autoridade constituída nestas regiões, bem como
na fragilidade cadastral dos registros imobiliários no Brasil, em especial nas “bordas” da
Amazônia Legal e em partes dos Estados do Pará, Maranhão, Tocantins e Mato Grosso.
Estas invasões, além de carecerem de uma justificativa moral ou legal
(como é o caso dos sem-terras), têm caráter eminentemente predatório, pois visam esgotar os
recursos da propriedade invadida, até que o poder público venha retirá-los da mesma, além de
gerar uma situação de violência e medo onde acontecem, afastando, igualmente, as
possibilidades de um desenvolvimento racional da atividade agrícola.
Portanto, a existência de um desenvolvimento rural sustentado e
constante depende da solução destes conflitos sociais pela posse da terra, com a mudança do
29
Lei nº 601, de 18 de setembro de 1.850, Anexo 3;
60
2.7 Corrupção
A corrupção, assim entendida como a conduta do indivíduo que,
motivado por uma vantagem a ser auferida, desvirtua a natureza de um determinado objeto,
contrariando o que a sociedade considera como “certo” e “justo” (HABIB, 1994), é um
problema de âmbito mundial, existindo em maior ou menor grau em todo o planeta, segundo
dados da Transparência Internacional, única organização não governamental de combate à
corrupção, sediada em Berlim, na Alemanha e que possui representação em mais de 150
países.
A entidade trabalha realizando pesquisas de percepção dos níveis de
corrupção na maioria dos países, os quais têm o respeito da comunidade empresarial mundial
e colocam o Brasil em uma situação bastante precária, ocupando a 16ª posição na América
Latina (entre vinte) e em 45º lugar no mundo entre 102 países pesquisados (TRANPARENCY
INTERNATIONAL, 2002).
Quanto ao setor agrário, a organização produziu, também, o Índice de
Países Corruptores (IPC), que mostra qual a propensão que empresas que estão entre as
maiores exportadoras do mundo têm de pagar suborno aos países para onde exportam seus
produtos.
A Tabela abaixo (tabela 4) demonstra que os setores empresariais que
trazem relação com o setor agrário estão entre os menos corrompidos, mas os índices são
bastante elevados:
62
Tabela 4. Setores empresariais que relacionam com o setor agrário em função de níveis de corrupção
(pontuação).
estes que, por ser de grande porte, dependem direta ou indiretamente do financiamento
público para sua realização.
Outro fator extremamente negativo da corrupção, ou mais diretamente
da falta de punição dos corruptos, é o efeito multiplicador que a mesma gera na sociedade,
seja estimulando o cidadão a buscar o mesmo comportamento em suas relações de negócios,
seja desigualando a concorrência de mercado, forçando empresas honestas a ingressarem na
clandestinidade da sonegação tributária ou optarem pela redução da qualidade dos produtos e
uso de propaganda enganosa, como forma de concorrer com aquelas que obtêm favorecimento
tributário ou mercadológico do setor público.
Importante ressaltar que a transferência de responsabilidades e receitas
para os Municípios deverá estar correlacionada ao correspondente aumento do controle fiscal
e político das ações e receitas públicas, via cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e
mais efetivo controle dos Tribunais de Contas, Ministério Público e Conselhos Paritários
Municipais.
2.8 Infra-estrutura
Por fim, talvez uma das questões mais prementes de solução para o
desenvolvimento rural no País seja o “gargalo” da falta de infra-estrutura de produção,
armazenagem e transporte, a possibilitar o crescimento do setor agrário e da economia
nacional como um todo.
Fato recorrente nos últimos anos, de sucessivos recordes de produção
no País, a perda de produtos em razão da falta de armazéns, o aumento dos custos em razão
das deficiências de estradas e portos e a diminuição da produtividade decorrente das
deficiências de equipamentos e manutenção, principalmente nas regiões de “fronteira
agrícola”, têm se tornado um forte limitador do crescimento da produtividade e da
competitividade do Brasil no exterior, assim como é fator de manutenção da pressão
inflacionária no mercado interno.
Neste sentido, reportagem de Maria Helena (MARTINS, 2004),
retrata um quadro preocupante para o agronegócio e a economia nacionais, do qual se extrai:
caminhão) custa 45 dólares, nos Estados Unidos a soja produzida no Meio-Oeste americano
viaja até o Golfo do México, pelo Rio Mississipi, a um custo de apenas 4 dólares.
Assim, também não aproveitamos à extensa rede hidrográfica do País,
principalmente no Sudeste e Nordeste, para desenvolver o transporte acquaviário de cargas,
cuja capacidade de transporte é ainda maior do que a ferroviária, a um custo mais baixo.
Assim, com o aumento do valor do barril de petróleo, que passou de
US$ 2,90 em 1973 (Guerra do Yom Kippur) aos atuais US$ 67,00 em média, bem como em
razão do endividamento do País e conseqüente redução da capacidade de investimento e
manutenção da extensa malha viária, a cada ano agrava-se a situação do transporte da safra de
grãos e da produção agrária para os mercados consumidores e portos de exportação do País.
Encarecendo nosso produto agrário e diminuindo nossa
competitividade no mercado externo, a depauperação das estradas é fator limitante do
desenvolvimento rural, a exigir enorme esforço dos governos federal, estaduais e municipais,
em termos de recursos, para sua solução.
É bem verdade que foi instituída a Contribuição de Intervenção no
Domínio Econômico (Cide), incidente sobre a importação e a comercialização de petróleo e
seus derivados, gás natural e seus derivados, e álcool etílico combustível, cuja finalidade seria
a de financiar a infra-estrutura de transportes, entre outros, conforme dispõe o inciso III, do §
1º da Lei nº 10.336, de 19 de dezembro de 2001.
No entanto, quase quatro anos após o início da cobrança do tributo, a
Cide não se refletiu, ainda, em melhoria da malha viária brasileira, seja em razão das
discussões sobre a repartição dos recursos entre os entes federados, seja pelo desvio de
finalidade do tributo pelo Governo Federal.
Outra iniciativa que não vêm obtendo resultado é a transferência, pelo
Estado, da atribuição de conservação e administração das rodovias à iniciativa privada,
mediante concessão e cobrança de pedágio, situação que o atual governo espera reverter com
a recente lei de Parcerias Público Privado, instituída mediante Lei 11.079, de 30 de dezembro
de 2004, que visa estimular a participação do setor privado na realização de obras de infra-
estrutura, mediante exploração.
Outro fator limitante, este voltado principalmente ao mercado externo,
é a ineficiência e o alto custo dos portos brasileiros, em comparação com outros portos
internacionais, embora os avanços da Lei dos Portos (Lei nº 8.630, de 25 de fevereiro de
1993).
66
30
De acordo com dados do Ministério da Agricultura (Brasil, 2005).
67
grandes cidades, cujas raízes recentes se encontram na atividade agrária, bem como de “bóias-
frias” e filhos de pequenos proprietários rurais, cujas terras não são mais suficientes para
mantê-los e às suas gerações futuras.
O aumento da renda e da oferta de trabalho gerado pelo incremento da
atividade agrária decorrente do aporte de recursos da nova contribuição deve esvaziar o afluxo
de postulantes aos assentamentos rurais, minando a força dos movimentos sociais.
Com a diminuição de candidatos aos programas de assentamento de
terras desapropriadas, por sua vez, a “pressão” do Incra para localizar e desapropriar imóveis
improdutivos será menor, causando a diminuição dos valores pagos e o conseqüente aumento
de recursos para a formação de assentamentos melhor dotados de infra-estrutura.
Por seu turno, o aumento da atividade produtiva decorrente do
investimento nos Municípios deve gerar um acréscimo da arrecadação tributária, cujo
superávit poderá ser usado para diminuir o contingenciamento dos recursos destinados à
Reforma Agrária, aumentando a quantidade de famílias assistidas.
No que tange ao controle das invasões de terras para fins
especulativos, uma maior participação da comunidade local, através de conselhos paritários de
controle da aplicação dos recursos tributários deve fazer com que a regularização dos registros
imobiliários, para fins de obtenção de financiamentos públicos, traga como conseqüência uma
maior legalidade nas operações de compra e venda de imóveis rurais.
Por outro lado, o fortalecimento das instituições Municipais, em
especial das forças de segurança pública e fiscalização fiscal e ambiental irão,
gradativamente, afastando os atos ilegais e criminosos de apossamento de imóveis rurais, bem
como de falsificação de documentos de propriedade.
Por fim, a conjunção dos fatores elencados, aliado a um controle
social e político melhor estruturado, deve “esvaziar” o discurso conservador dos ruralistas, ao
passo em que a aplicação efetiva de alíquotas progressivas na nova contribuição obrigará à
diminuição dos latifúndios improdutivos e ao parcelamento espontâneo das grandes glebas ou
sua efetiva produção, gerando mais emprego e renda.
Assim, a implantação deste novo modelo de desenvolvimento rural
deverá ser fator de arrefecimento das tensões sociais hoje existentes, sem a necessidade de
confrontos armados ou ideológicos.
estáveis e de longo prazo; o enfrentamento mais profissional das agressivas ações de subsídios
dos países mais desenvolvidos, da ordem de U$ 1 bilhão por dia; o investimento em
tecnologias de rastreabilidade; uma maior agregação de valores ao produto agrário de
exportação e, principalmente, a expansão da oferta de tecnologias nacionais avançadas, hoje
disponíveis, aos pequenos empresários rurais e ao setor de agricultura familiar.
No que tange à agricultura familiar, é preciso afastar a conotação de
atrasada e anti-econômica que se desenvolveu no período de expansão do processo de
mecanização e modernização das grandes áreas agrícolas do País a partir de meados do século
passado.
Segundo o Ministro Rosseto (ROSSETTO, 2005), do Ministério do
Desenvolvimento Agrário, “a agricultura familiar congrega 4,1 milhões de pequenas
propriedades e foi responsável, em 2003, por 38% da produção agropecuária do País, ou
10% do Produto Interno Bruto (PIB), segundo estudo da Fundação Instituto de Pesquisas
Econômicas (Fipe)”.
Ainda segundo o mesmo autor, a agricultura familiar é responsável
por 84% da farinha de mandioca, 97% do fumo, 67% do feijão, 58% da carne, 52% do leite,
49% do milho, 40% das aves e ovos, 32% da soja e 31% do arroz produzidos no País, entre
outros itens.
Porém, o que não mostram tais dados é que estes resultados são frutos,
na maioria das vezes, mais da quantidade de famílias envolvidas do que de índices de
produtividade elevados, pois a experiência prática mostra que, à exceção da produção de
fumo, aves e soja, onde a produção familiar atua como fornecedora das grandes empresas e
recebe destas tecnologias, os produtores familiares trabalham com baixo grau de tecnologia e
conseqüente produtividade inferior.
Exemplo desta afirmativa é o setor de produção de leite, onde a
produtividade média por animal dos agricultores familiares é de aproximadamente 03 quilos,
enquanto produtores dotados de tecnologia e matrizes selecionadas atingem mais de 20
quilos/animal.
O esforço de um plano de desenvolvimento rural capaz de alterar o
panorama atual deve, como é a proposta do governo, ser direcionado também para a
agricultura familiar, pois considera-se atualmente que agricultura familiar é incompetente, já a
realidade demonstra que, quando bem orientados tecnologicamente e voltados para a
produção comercial, além da subsistência, o produtor familiar profissionalizado é capaz de
produzir melhor, com mais qualidade e mais respeito ao ambiente do que as grandes
corporações agrárias.
71
dados da Tabela 1 fica evidente que o ritmo das valorizações neste mercado diminuiu nos
últimos 12 meses, e que sua dinâmica de distribuição é bastante alta.
Tal resultado deve-se à diminuição dos valores relativos das principais
commodities agrárias, em razão do aumento dos estoques de grãos na Comunidade Européia e
nos Estados Unidos, por causa dos fortes subsídios concedidos por estes países aos seus
produtores, comprando o que estes não conseguem exportar.
O valor dos imóveis rurais, como fator importante na composição dos
custos agrários, refletindo, igualmente, no orçamento federal relativo à reforma agrária e, no
âmbito municipal, na composição de suas receitas tributárias sobre a propriedade ou sua
transmissão, deve ser detidamente analisado em um programa descentralizado de
desenvolvimento rural, conforme proposta deste estudo.
Neste sentido, importa considerar a necessidade de um cadastro
imobiliário eficaz e atualizado, para fins tributários e na formulação de políticas de
desenvolvimento rural, assim como se revela de fundamental relevância a instituição de
tributo que atue como inibidor da propriedade improdutiva, estimulando a oferta ao mercado
destes imóveis e, conseqüentemente, a redução do valor real da propriedade rural, pelo
aumento da demanda, facilitando sua aquisição por quem deseja usá-lo como fator de
produção e não como reserva de valor e investimento.
Por outro lado, importa oferecer condições de produção e
produtividade aos proprietários rurais e àqueles que desejam ingressar no setor, para que a
diminuição do valor do imóvel não sirva de desestímulo à atividade.
ambiental são extremamente díspares, sobreleva a atuação da sociedade e dos governos locais,
seja na formulação de políticas de desenvolvimento escoradas nos conceitos de
sustentabilidade ambiental, seja no controle dos agentes de produção, na prevenção de danos
ao meio ambiente.
Por outro lado, não se pode perder de vista o caráter integrador destas
políticas, em nível intermunicipal, interestadual e nacional, uma vez que a ação de um
Município pode ser invalidada pela ausência de ação dos seus vizinhos (ou por ações danosas
ao ambiente), como ocorreu recentemente no Vale do Paraíba, estado de São Paulo, com o
rompimento de represa de dejetos industriais, que acabou por poluir rios a vazante em vários
Municípios31.
Neste sentido, há que se destacar como exemplo os projetos de
conservação de microbacias realizados no Paraná desde a década de 1980, onde os trabalhos
de conservação e prevenção de erosão tinham por objeto toda a bacia hidrográfica de
determinado curso d’água, com as obras de contenção (curvas de nível) estendendo-se em
toda a bacia, sem respeitar cercas de divisa, estradas ou limites territoriais dos Municípios
envolvidos, em trabalho conjunto dos produtores e prefeituras.
Da mesma forma, a atuação Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio
Meia Ponte, criado pelo art. 44 da Lei Estadual nº 13.123, de 16 de julho de 1997 (GOIÁS,
1997) vem conseguindo ótimos resultados, pela ação integrada do Estado e Municípios que
compõe o Rio Meia Ponte e seus afluentes, no Estado de Goiás.
Do exposto, a realização de projetos agropecuários amparados por
estudos de impacto ambiental e a formulação de políticas públicas locais, regionais e
nacionais informadas sob a ótica da sustentabilidade, são fatores fundamentais para um
desenvolvimento rural duradouro e permanente.
A conjunção de todos os fatores analisados neste tópico, como a
redução das tensões sociais no campo, o crescimento do agronegócios no ambiente da
agricultura familiar, a redução do valor dos imóveis e sua valorização como fator de produção
e não de capital, o aparelhamento da estrutura rural, o incremento da atividade associativa e
cooperativa no meio rural e, principalmente, a adoção de todas estas ações sob a ótica da
sustentabilidade ambiental, podem transformar o panorama rural brasileiro, gerando emprego
e renda e qualidade de vida, não só para as populações envolvidas, mas para todo o País.
31
O desastre, noticiado pela imprensa, foi o rompimento do depósito de produtos químicos da indústria
Cataguazes, aos 28 de março de 2003, na cidade do mesmo nome no estado de Minas Gerais. Os poluentes
foram despejados no Rio Pomba e atingiram o rio Paraíba do Sul, principal curso d’água do Rio de Janeiro.
81
suficiente para manter o Estado, na forma complexa de serviços e benefícios que o Estado
Democrático de Direito atual propicia.
Neste sentido, necessárias outras espécies tributárias, incidentes sobre
a renda e o valor agregado aos produtos industrializados ou comercializados.
No entanto, os tributos incidentes sobre a propriedade são receitas
tributárias que podem representar significativa parcela do erário e que, se bem direcionadas e
aplicadas, no caso rural, podem gerar mais riqueza para a comunidade municipal e,
conseqüentemente, aumento da arrecadação decorrente de imposto de renda e outros tributos
incidentes sobre o faturamento, a produção e a circulação de mercadorias.
4.1 Instituição
Conforme referido, a primeira previsão de um tributo sobre a
Propriedade Rural no Brasil veio estabelecida pela Constituição de 1891, art. 9º, inciso 2º, que
atribuía aos Estados membros a competência de instituírem impostos sobre a propriedade
rural, além da urbana, que já era de sua competência.
Tal previsão legislativa vigorou até 1961, quando a Emenda à
Constituição nº 05/61, alterou o art. 29 da então Constituição Federal, promulgada em 1946,
transferindo a competência tributária para os Municípios.
Nestes 70 (setenta) anos de previsão do ITR como competência dos
Estados, pouco se sabe de efetiva instituição do tributo pelos Estados federados e menos ainda
da arrecadação e destinação dos eventuais valores arrecadados.
Três anos depois, em 1964, nova alteração Constitucional, promovida
pela EC nº 10/64, já sob o governo da Ditadura Militar, a competência tributária para instituir
o ITR foi transferida para a União, em consonância com as diretrizes centralizadoras do novo
regime de governo que se instalara à força no País.
A destinação dos recursos aos Municípios tinha a finalidade de obter o
apoio de Prefeitos e enfraquecer o movimento pela legalidade nos Estados, mas, como já
vinha acontecendo, não havia a ocorrência de arrecadação, conforme tabela abaixo.
1991 77,00
1992 18,00
1993 29,00
1994 16,00
1995 105,00
1996 262,00
1997 209,00
1998 224,00
1999 273,00
2000 267,00
2001 228,00
2002 245,00
Fonte: Secretaria da Receita Federal.
(a)
O Plano Real entrou em vigor em julho/1994; Arrecadação de 1985 a 1991 convertidas pelo dólar médio anual e
arrecadação de 1992 a 1994 (até junho) convertidas pela URV média mensal.
Constituição Federal de 1988, elaborada por parlamentares eleitos pelo voto direto e discutida
amplamente, o fato de que, apenas com sua publicação é que se tornou real a cobrança da
exação, como se observa do Anexo 2.
exercícios de 1990 e 1991, com base nos dados transferidos pelo Incra, limitando-se a emitir
as notificações aos contribuintes e arrecadar.
A partir de 1992, a Receita Federal passou a formar seu próprio
cadastro, exigindo a apresentação de Declaração de ITR pelos contribuintes no ano de 1993,
utilizada para o lançamento dos exercícios de 1992 e 1993.
Com a publicação da Lei nº 8.847, de 8 de janeiro de 1994, pela
conversão em lei da Medida Provisória nº 399, de 29 de dezembro de 1993, alterou-se a
legislação do imposto, dando-lhe uma feição mais tributária.
Por força da nova legislação e em razão das profundas alterações
promovidas na legislação tributária com a edição da Lei nº 8.383, de 30 de dezembro de 1991,
que vinculou a legislação tributária à Unidade Fiscal de Referência (UFIR), a Receita Federal
obrigou-se a fazer novo Cadastramento em 1994, cuja Declaração dos contribuintes serviu de
base para o lançamento dos impostos dos exercícios de 1994 a 1996, devendo o contribuinte
apresentar Declaração intermediária em caso de alteração da titularidade da propriedade no
período.
Os erros administrativos cometidos pela Receita Federal neste
período, em relação à administração do imposto, causaram milhares de Solicitações de
Retificação do Lançamento (SRL) e Impugnações ao Lançamento, bem como processos
judiciais e administrativos contra inscrições indevidas em Dívida Ativa da União, muitos
ainda em formação atualmente.
Como exemplo, pode-se citar o fato de que, na Declaração de ITR de
1992, o formulário determinava que os valores fossem expressos em “cruzeiros”, mas quando
o formulário foi distribuído, a moeda já era “cruzeiro real”, constando a alteração em
Instrução Normativa que não foi lida pela maioria dos contribuintes, fazendo com que muitos
declarassem valores mil vezes maiores do que o devido.
Também em 1994, o formulário deveria todo ser preenchido em UFIR
e as áreas com uma casa decimal, causando confusão entre os contribuintes, fazendo com que
lançamentos fossem lavrados com áreas dez vezes maiores e valores diferentes dos reais.
Outros questionamentos administrativos e judiciais ainda existentes,
referem-se ao fato de que a Receita Federal fez publicar Instruções Normativas em cada ano
com os Valores de Terra Nua mínimo (VTNm), para cada Município, elaboradas através de
informações fornecidas por prefeituras e outros órgãos estaduais e federais.
89
cruzeiro para cruzeiro real, sendo que o formulário apresentava (em outubro) os valores em
cruzeiro, mas que deveriam ser grafados em cruzeiro real.
4.2.3 A Lei nº 8.847, de 1994
Fruto da conversão da Medida Provisória nº 399, de 30 de dezembro
de 1993, a Lei nº 8.847, de 28 de janeiro de 1994 pretendia ser um marco regulatório da
tributação da propriedade territorial rural, alterando profundamente a forma de cálculo do
tributo.
Inicialmente, cabe ressaltar que a nova norma, editada sob a “batuta”
da Coordenação de Tributação da Secretaria da Receita Federal, foi feita nos moldes da
legislação tributária, com os elementos do tributo perfeitamente definidos nos três primeiros
artigos, ou seja, fato gerador, sujeito passivo e base de cálculo.
Nos artigos 4º e 5º foram definidos os conceitos de área aproveitável e
utilizável, bem como as alíquotas aplicáveis, discriminadas em tabela anexa à lei, Anexo 4.
Foram ainda definidas as áreas não tributáveis e os critérios de
avaliação da produtividade, como norma em branco, cabendo à legislação regulamentar
estabelecer os índices de lotação pecuária e de rendimento por produto, através de ato do
Poder Executivo.
Os artigos seguintes da lei tratam da cobrança do tributo e das diversas
isenções concedidas (pequena propriedade, áreas de preservação permanente e de reserva
legal, de interesse ecológico e de reflorestamento, assim como as decorrentes de
assentamentos oriundos da reforma agrária, nos termos da lei e os situados em regiões
declaradas de calamidade pública).
A nova lei trouxe, ainda, algumas novidades interessantes, como a
criação do Cadastro Fiscal de Imóveis Rurais (CAFIR), o uso da regularidade fiscal do ITR
como condicionante da concessão de incentivos fiscais e crédito rural, a utilização do módulo
fiscal como referência da formação da base de cálculo do tributo, a devolução ao Incra da
administração de sua Taxa Cadastral e, finalmente, o fim da competência de administração
das contribuições à Confederação Nacional da Agricultura (CNA), à Confederação Nacional
dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) e ao Serviço Nacional de Aprendizagem Rural
(Senar), a partir de 31 de dezembro de 1996, o que viria a gerar acerba discussão sobre a
possibilidade de cobrança destas contribuições após 1996 por estas entidades.
Entretanto, a maior contribuição da novel legislação foi dar ao ITR
uma feição verdadeiramente tributária, além de simplificar a formação da base de cálculo do
95
imposto, o que, por si só, já fez a arrecadação do imposto “saltar” de R$ 16 milhões em 1994
para R$ 105 milhões em 1995, R$ 262 milhões em 1996 e R$ 292 milhões em 2004.
No que tange à forma de tributação, o cálculo do tributo foi
consideravelmente simplificado, considerando a atroz forma anterior, consistindo basicamente
nos seguintes elementos:
Base de Cálculo: é o Valor da Terra Nua (VTN), apurado pelo valor
do imóvel, declarado pelo contribuinte ou apurado pela SRF, deduzido da soma das
benfeitorias, pastagens, florestas plantadas e culturas permanentes ou temporárias;
Área Aproveitável: é a área total do imóvel, deduzida das áreas de
preservação permanente, de reserva legal, de interesse ecológico para a preservação de
ecossistemas, reflorestadas com espécimes nativas ou exóticas ou comprovadamente
imprestáveis para a atividade agrária;
Área efetivamente utilizada: é a área aproveitável sob efetiva
utilização agrária, dentre de índices de rendimento ou lotação estabelecidos em norma
regulamentar pela SRF;
Percentual de utilização efetiva da área aproveitável: é a razão
encontrada pela divisão da área efetivamente utilizada e a área aproveitável;
Tamanho e localização do imóvel: importantes para a definição da
alíquota e da progressividade do imposto, conforme estabelecido em Tabela anexa à lei33;
Alíquota do imposto: é o percentual que define o valor do tributo,
aplicado sobre a base de cálculo do imposto, estabelecida em relação ao percentual de
utilização efetiva e o tamanho do imóvel.
Da maneira como elaborada a norma, se houvesse uma efetividade na
fiscalização e realidade nas declarações dos contribuintes, o cumprimento da função extra-
fiscal do tributo seria uma realidade, uma vez que os imóveis improdutivos seriam tributados
de forma tão agressiva que obrigariam seus proprietários a torná-los produtivos, vendê-los a
quem o fizesse ou parcelá-los em unidades menores e transferi-los a terceiros.
A confirmar tal função, o § 3º do art. 5º da lei estabelece que o imóvel
que tiver um grau de utilização inferior a 30% (trinta por cento) por dois anos, terá sua
alíquota dobrada a partir do terceiro ano de ocorrência do fato.
No entanto, também este instituto não foi utilizado no período de
vigência do dispositivo (revogado pelo art. 24 da Lei nº 9.393/96), pois a mesma durou
apenas três anos.
33
Anexo I da Lei nº 8.847/94: Alíquotas progressivas do imposto, Anexo 4;
96
Art. 150. O lançamento por homologação, que ocorre quanto aos tributos cuja
legislação atribua ao sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento sem
prévio exame da autoridade administrativa, opera-se pelo ato em que a
referida autoridade, tomando conhecimento da atividade assim exercida pelo
obrigado, expressamente a homologa.
Art. 11. O valor do imposto será apurado aplicando-se sobre o Valor da Terra
Nua Tributável - VTNt a alíquota correspondente, prevista no Anexo desta
Lei, considerados a área total do imóvel e o Grau de Utilização - GU.
por pequenas parcelas de assentamento também improdutivas, com a agravante que estas não
são tributadas, nos termos da lei.
Não quer este estudo criticar a forma de ação do Estado para reduzir
as desigualdades fundiárias, através de ações judiciais de desapropriação, até porque não é
tema desse trabalho e tem por previsão constitucional a competência privativa da União.
O que se pretende demonstrar é que, ao par destas ações, deveria o
ITR servir de instrumento de reforço da reforma agrária, através do instituto da
progressividade, o que não ocorre na realidade, mas que poderia ser efetivado se fosse
instituído o tributo como contribuição social municipal, também progressivo em razão da não
utilização.
Faz-se necessário, assim, mudança no sistema tributário, a fim de
tornar efetivo o comando constitucional de redução das propriedades improdutivas através da
progressividade de um tributo sobre a propriedade rural.
Art. 10. A identificação da área do imóvel rural, prevista nos § 3º e 4º do art. 176 da
Lei nº 6.015, de 1973, será exigida, em qualquer situação de transferência, na forma
do art. 9º, somente depois de transcorridos os seguintes prazos, contados a partir da
publicação deste Decreto:
I - noventa dias, para os imóveis com área de cinco mil hectares, ou superior;
II - um ano, para os imóveis com área de mil a menos de cinco mil hectares;
III - dois anos, para os imóveis com área de quinhentos a menos de mil hectares; e
IV - três anos, para os imóveis com área inferior a quinhentos hectares.
cento) do Produto Interno Bruto (PIB), enquanto hoje a arrecadação não chega a 0,017 % do
PIB35.
Por outro lado, a maioria dos Municípios brasileiros já possui
experiência na administração de cadastros imobiliários, por força da cobrança de IPTU. E,
considerando que a proximidade da fiscalização e a previsão legislativa de restrições aos entes
locais que não instituírem fiscalizarem e efetivamente cobrarem as contribuições sociais de
sua competência, mediante alteração a ser feita na lei de responsabilidade fiscal, têm-se a
possibilidade de instituição e manutenção de um Cadastro Rural efetivo e apto a dar ao tributo
sobre a propriedade rural a eficácia que o ITR não possui atualmente.
35
Dados de 2004: PIB de R$ 1.769.202 milhões de reais e arrecadação do ITR de R$ 292 milhões.
106
36
Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964.
112
37
O inciso IV do art. 167 foi alterado, sucessivamente, pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993, pela Emenda
Constitucional nº 20, de 2000 e pela Emenda Constitucional nº 42, de 2003.
38
Art. 148, parágrafo único; art.149, § 1º; art. 149-A, inciso XI e § 4º, II; art. 195; art. 212, §§ 4º e 5º; art. 239;
art. 74, § 3º do ADCT.
113
Tabela 7. Municípios contemplados com transferências voluntárias, Secretaria do Tesouro Nacional (Brasil).
Unidade da Federação Valores Correntes em R$ mil Análise % Realizado
2004 2005 Vertical (%) (2005/2004)
Acumulado Julho Acumulado
Região Norte 410.710 35.308 83.910 6,77 20,43
Acre 19.774 3.066 8.738 0,70 44,19
Amazonas 47.534 5.666 24.275 1,96 51,07
Amapá 9.045 555 2.316 0,19 25,60
Pará 181.940 19.623 21.551 1,74 11,85
Rondônia 34.158 2.799 12.889 1,04 37,73
Roraima 89.012 966 4.656 0,38 5,23
Tocantins 29.246 2.633 9.485 0,76 32,43
Região Nordeste 1.260.492 151.751 590.546 47,62 46,85
Alagoas 94.701 8.869 33.427 2,70 35,30
Bahia 265.337 30.508 122.075 9,84 46,01
Ceará 205.888 27.591 84.300 6,80 40,94
Maranhão 174.134 20.203 74.060 5,97 42,53
116
escala de alíquotas do ITR constante do Anexo à Lei nº 9.393/96 deve ser alterada, reduzindo-
se sua quantidade e aproximando-se os extremos da tabela, hoje variando de 0,03% a 20%.
Isto se justifica em razão da proximidade do ente tributante com o
objeto da tributação (a terra), o que, em tese, evitaria o nível de sonegação hoje existente,
tornando-se desnecessária a cobrança de alíquota final tão elevada (20%), o que pode vir a se
configurar em confisco, vedado pela Constituição Federal, ao passo que a alíquota mínima
(0,03%) revela-se insuficiente para atender aos custos administrativos da exação e às suas
novas finalidades financeiras, de estimular o desenvolvimento rural.
A definição das alíquotas ideais deve ser feita por cada Município,
considerando alguns fatores que influenciam na arrecadação, nas finalidades extras fiscais do
tributo e na justiça fiscal da contribuição, tais como:
a) a quantidade de imóveis rurais, tributáveis e não tributáveis;
b) a quantidade de latifúndios existente, produtivos e improdutivos;
c) o valor médio por hectare dos imóveis rurais;
d) a necessidade de investimentos em infra-estrutura rural.
complementar que possa ser utilizado como base pelos Municípios na elaboração de sua lei
instituidora da contribuição social sobre a propriedade rural, Apêndice 5.
Da mesma forma que a Proposta de Emenda Constitucional, estas
minutas também serão enviadas aos Deputados Federais e Senadores, bem como às
Associações Brasileira, Estaduais de municípios.
39
Anicuns dista 79 km de Goiânia e Iporá 216 km.
119
Tabela 8. Planilha de preços referenciais de terras e imóveis rurais nos municípios de Anicuns e Iporá.
Descrição Municípios
Anicuns Iporá
Área total (ha) (1) 96.161 102.639
Terra Nua (R$/ha) 5.524,00 1.599,00
Terra Nua (Valor Total) 531.193.364,00 164.119.761,00
Áreas isentas 212.477.345,60 65.647.904,40
(reserva legal, inaproveitáveis e preservação
permanente – aproximadamente 40%
Valor da Área tributável (60%) 318.716.018,40 98.471.856,60
Valor CSTR (1%) 3.187.160,18 984.718,57
Fonte: Elaboração própria.
(1)
Dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2001). Disponível em <www.ibge.gov.br>.
Acessado aos 03.set.2005.
(2)
Preços referenciais de terras e imóveis rurais (Incra, 2004). Disponível em <www.incra.gov.br/srs/go/precos.htm.>
Acessado aos 03.set.2005.
não podem onerar o cidadão acima de sua capacidade de contribuir para a sociedade, sob pena
de inviabilizar a própria sociedade no futuro.
Em relação aos governos locais, a cobrança dos tributos próprios se
torna mais difícil, seja por acentuado grau de desorganização das administrações tributárias,
seja pela pressão exercida pelos contribuintes/eleitores sobre o administrador, em função da
proximidade, amizade e interesse eleitoral.
Quanto ao primeiro problema, a solução é técnica, exigindo das
administrações municipais investimentos em treinamento e aparelhamento de seus setores de
fiscalização, arrecadação e controle da receita tributária. É certo que, neste ponto, muitos
prefeitos são refratários a gastos em fiscalização, por impopulares, mas está situação começa a
ser alterada.
A experiência de alguns municípios que resolveram cobrar de forma
efetiva seus créditos tributários e aumentar sua arrecadação própria tem demonstrado que o
resultado em termos políticos tem sido bastante satisfatório, uma vez que mais recursos
representam mais obras e serviços públicos, o que acaba sendo reconhecido nas urnas.
Como exemplo, cita-se a experiência de municípios que ingressaram
no Programa e que obtiveram resultados expressivos de melhoria da arrecadação, como
demonstra a Tabela abaixo:
autor deste estudo elementos de estudo e análise referentes aos principais aspectos da
Contribuição sugerida.
6.3 Cadastro
Existem, atualmente, vários cadastros de imóveis rurais no País, com
as mais diversas finalidades, entre elas a tributária (Receita Federal, municípios), agrária
(Incra), de registro (Cartórios) e estatística (IBGE).
No entanto, não existe comunicação entre eles, sendo que alguns,
como os municipais se resumem as pautas de referência de valores e outros, como o da
Receita Federal, não são confiáveis, porquanto embasados em informações dos contribuintes,
não verificadas sequer por amostragem.
Para que a nova contribuição tenha sucesso, portanto, a formação de
cadastros municipais dinâmicos e confiáveis é fundamental e deve ser realizado nos moldes
dos atuais cadastros imobiliários destinados ao IPTU, baseados em registros da titularidade ou
posse do imóvel pelo contribuinte, mediante a entrega por estes, na unidade fiscal, dos
129
produtividade, como ocorre com a produção de mel no Piauí 40, onde largas extensões de áreas
tidas por “inaproveitadas”, na verdade são “pasto” das colméias ali instaladas em
determinados períodos do ano, as quais não poderiam sobreviver sem as floradas nativas das
áreas não utilizadas.
Entretanto, para efeito de tributação do ITR estas áreas são
consideradas não utilizadas, o que eleva a alíquota do imposto para estes proprietários, em
fragrante injustiça fiscal.
Assim, a definição de uma Planta de Valores para fins de tributação da
Contribuição Social em foco deve possuir mecanismos de especificação destas realidades, por
microrregião, facultado ao contribuinte demonstrar que sua propriedade não se enquadra no
valor atribuído, em razão desta ou daquela especificidade.
Deve a Planta de Valores, igualmente, sofrer revisões anuais, que
considerem a valorização imobiliária do Município e a desvalorização da moeda no período, a
fim de manter atualizada a arrecadação do tributo.
40
Os critérios atuais de formação da base de cálculo do ITR não têm previsão legal de considerar as áreas não
utilizadas, deixadas como reserva de floradas pelos produtores de mel, como áreas efetivamente utilizadas, o que
onera o valor do imposto e pode sujeitar o imóvel à desapropriação para fins de reforma agrária.
131
não se pode deixar de anotar a opinião de Silvia Faber Torres, Mestra em Direito Público e
Procuradora do Estado Rio de Janeiro (TORRES, 2001, p. 136/137):
41
Anotações e grifos do original:
282. Direito Administrativo em Evolução.São Paulo: Revista dos Tribunais, 1992, p. 214. A citação é de
NIGRO, “Il Nodo della Participazione”. Rivista Trimestrale di Diritto e Procedura Civile, 1980, p. 229.
283. DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO entende que a participação é um modo de exercício do
poder. “A direção geral da sociedade – explica o autor – cabe ao Estado, mas nem por isso ela concentra, nem o
poderia, todo o poder que nela se produz; daí, ao lado do poder estatal, aquela parcela institucionalmente
atribuída ao Estado, coexistem os poderes que remanescem para os indivíduos – poderes individuais –e para os
demais grupos sociais – poderes grupais. Dentre os poderes remanescentes, entendemos, está este: o de
participar em qualquer expressão do poder institucionalizado.” Direito de Participação Política. Rio de Janeiro:
Renovar, 1992, p. 56.
132
42
A “Homestead Act”, de 1862, permitia aos ocupantes de terras federais sua compra, financiada pelo Governo a juros
módicos, no limite máximo de 71,5 hectares e, posteriormente, foi criado o Federal Land Bank, que financiava, a longo
prazo, a aquisição de médias propriedades.
134
6.6.2 Produção
Os limites da utilização de recursos públicos na produção são
impostos pela própria Constituição Federal, que determina, em seu art. 173:
6.6.4 Infra-estrutura
Se as ações de Ater se destacam pela importância e constância ao
longo do tempo, a realização de obras de infra-estrutura agrária têm como fator determinante
o montante de recursos necessários, normalmente elevados, para sua consecução, o que pode
vir a esgotar os recursos vinculados da Contribuição Social em tela, dependendo das
necessidades do município e da capacidade contributiva de seus imóveis.
Há que se considerar, também, que o termo “infra-estrutura” é muito
abrangente, compondo-o as obras naturalmente atribuídas ao poder público, como a
construção e manutenção das vias municipais até as obras cuja realização são mais afeitas à
iniciativa privada, como usinas de beneficiamento e entrepostos comerciais.
Por outro lado, não só obras de engenharia são consideradas como
ações de infra-estrutura, mas também o fornecimento de serviços, como a formação de
patrulhas rurais (conjunto de máquinas agrícolas públicas que prestam serviços aos produtores
necessitados) ou a construção de obras particulares nas propriedades (tanques, represas,
“tabuleiros” de irrigação, e outros) com máquinas pesadas do município.
Quanto à alocação de recursos, é importante a publicação, pelos
municípios, de norma própria instituidora de Programas de Parceria Público-Privadas (PPP).
A exemplo do Estado de São Paulo, que editou, em 2004, a Lei nº 11.688, de 19 de maio de
2004, o que possibilitaria o investimento em obras de infra-estrutura rural municipal em
parceria com a iniciativa privada, minimizando o impacto sobre as receitas públicas
disponíveis pela contribuição sob análise.
1.º Atividade imediata, tendo por objeto a terra, considerada em sentido lato,
abrangendo a atuação humana em relação a todos os recursos da natureza;
2.º Os objetivos e instrumentos dessa atividade, compreendendo a
preservação de recursos naturais; a atividade extrativa de produtos
inorgânicos e orgânicos; a captura de seres orgânicos (caça e pesca) e a
produtiva (agricultura e pecuária); e
3.º Atividades conexas, como o transporte de produtos agrícolas, os processos
industriais e as atividades lucrativas, ou seja, o comércio propriamente dito.
Mostramos que um número crescente de pessoas que residem em áreas rurais estão
hoje ocupadas em atividades não-agrícolas. Os dados da PNAD de 1999 mostram
que dos quase 15 milhões de pessoas economicamente ativas no meio rural
brasileiro (exceto a região Norte), quase um terço – ou seja 4,6 milhões de
trabalhadores - estavam trabalhando em ocupações rurais não agrícolas (ORNA),
como serventes de pedreiro, motoristas, caseiros, empregadas domésticas, etc. Mais
importante que isso: as ocupações não agrícolas cresceram na década dos 90 a uma
taxa de 3,7% ao ano – mais que o dobro da taxa de crescimento populacional do País
(ver tabela 1). Enquanto isso, o emprego agrícola, em função da mecanização das
atividades de colheita dos nossos principais produtos, vem caindo cada vez mais
rapidamente, a uma taxa de –1,7% ao ano. Nossas projeções indicam que a continuar
nesse ritmo, no ano 2014 a maioria dos residentes rurais do País estarão ocupados
nessas atividades não-agrícolas. Em alguns estados, como São Paulo, isso já deve
estar ocorrendo neste ano 2001.
43
Sobre o assunto veja: SILVA, Graziano da, O novo rural brasileiro. In: XXIV ANPEC, Águas de Lindóia,
Dez, 1996.
139
o município não se revele suficiente para atender às demandas sociais, o que revela a
mudança de foco da atividade estatal para o objetivo da ação, não importando que pratica o
ato administrativo necessário para sua consecução.
Na administração tributária, porém, a descentralização não ocorreu
conforme a intenção do legislador constitucional. Ao contrário, mesmo nos tributos de
competência dos entes subnacionais, a União procurou centralizar as ações e competências,
inclusive legislativas, como é exemplo o ISS, cuja norma geral editada pelo legislador federal
quase esgota a possibilidade legislativa dos Municípios, da mesma forma que, quanto ao
ICMS, o Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) se tornou ente normativo das
legislações estaduais.
Da mesma forma que a União, aproveitando-se da disposição
constitucional que lhe atribui à competência privativa de instituir e/ou majorar contribuições
sociais (não vinculadas à repartição das receitas tributárias). Tem aumentado sua participação
(destas contribuições) no total das receitas tributárias, em detrimento da diminuição do
montante do Imposto de renda e do IPI, aos quais se concedem isenções e redução de
alíquotas por parte da União, reduzindo, deste modo, a participação dos Estados e municípios
na arrecadação federal.
No entanto, tais ações contrariam as modernas técnicas de
interpretação constitucional44, ao agir a União em confronto com o que estabelece a Magna
Carta, que elege a descentralização e a co-participação dos entes federados como princípios
implícitos.
É o que se presume da interpretação da Constituição, enquanto
unidade normativa, assim como por sua interpretação conforme a Constituição, dois dos
princípios de interpretação que visem dar efetividade ao texto Constitucional, como norma
superior do ordenamento jurídico brasileiro.
No que tange à Contribuição Social sob exame, sua criação e
instituição visa atender aos reclamos constitucionais, ao mesmo tempo em que atende aos
impositivos da descentralização tributária desejada pelo legislador constitucional (e burlada
pela União), e consoante os imperativos da descentralização administrativa e da eficiência,
também intuída na Magna Carta.
Sua aplicação atribui sua instituição ao ente federado mais apto a
exercer a competência tributária que tem por objeto o imóvel rural, ao mesmo tempo em que
44
Entre os princípios adotados para interpretação da Constituição, deve-se observar: a presunção do legislador
racional, a preservação da unidade da constituição, a harmonização dos bens constitucionalmente protegidos, a
observação da lealdade ao texto constitucional, a preservação da unidade e da força normativa da constituição e,
principalmente, da observação da interpretação conforme a constituição.
143
retira da União a administração de um tributo para o qual não possui estrutura adequada e
descentraliza esta administração entre os mais de 5.000 municípios brasileiros, os quais já
possuem aparelhos fiscais voltados para a fiscalização e arrecadação do IPTU, de presença
muito semelhante à nova contribuição social.
Assim como é injusto subtrair aos indivíduos o que eles podem efetuar com a
própria iniciativa e trabalho, para confiá-lo à comunidade, do mesmo modo passar
para uma comunidade maior e mais elevada o que comunidades menores e inferiores
podem realizar é uma injustiça, um grave dano e perturbação da boa ordem social. O
fim natural da sociedade e da sua ação é coadjuvar os seus membros, e não destruí-
los nem absorvê-los.
...uma estrutura social de ordem superior não deve interferir na vida interna de um
grupo social de ordem inferior, privando-a de suas competências, senão que deve
apoiá-la em caso de necessidade e ajudá-la a coordenar sua ação com os demais
componentes sociais, com vistas ao bem comum.
instituições); destas sociedades em relação aos entes locais e, da mesma forma, destes em
relação aos entes regionais e estes aos nacionais.
Quanto ao conceito de justiça, o princípio da subsidiariedade o adota
em sentido de negação, ao caracterizar como injustiça querer que os indivíduos, os grupos
sociais a que pertencem e os entes políticos subnacionais renunciem à sua capacidade de
iniciativa em favor dos subsídios fornecidos pelo ente central, mesmo que as ações do ente
nacional sejam melhores do que aquelas produzidas com seu próprio esforço.
Ao mesmo tempo, o princípio da subsidiariedade em nada se
assemelha à doutrina liberal do século XIX, que tinha como dogma a liberdade individual e a
autoregulação do mercado, decorrendo em desequilíbrio e exploração dos mais fracos.
Ao contrário, o princípio da subsidiariedade funda-se no respeito à
iniciativa dos entes inferiores, mas, ao mesmo tempo, como o próprio nome esclarece,
determina que o ente maior deva oferecer ao menor um subsidium, que, em sua raiz
etimológica, quer dizer ajuda, amparo, “complemento”.
Deste modo, cabe ao aplicador do direito encontrar o equilíbrio
correto entre as ações que o ente maior deva fazer, quando o ente menor não as possa realizar
ou não as realize com a mesma eficiência e o respeito e fomento à iniciativa particular, para
que esta venha a realizar a ação para a qual tenha ou possa vir a ter capacidade.
No campo fático, o princípio da subsidiariedade teve sua existência
positivada no Tratado Constitutivo da União Européia, também conhecido como Tratado de
Maastricht, cujo artigo 3B assim se traduz (TORRES, 2001, p. 195):
A comunidade atuará nos limites das atribuições que lhe são conferidas e dos
objetivos que lhe são cometidos pelo presente Tratado.
Nos domínios que não sejam de suas atribuições exclusivas, a Comunidade intervém
apenas, de acordo com o princípio da subsidiariedade, se e na medida em que os
objetivos da ação encarada não possam ser suficientemente realizados pelos
Estados-membros, e possam, pois, devido à dimensão ou aos efeitos da ação
prevista, ser melhor alcançados ao nível comunitário.
A ação da Comunidade não pode exceder o necessário para executar os objetivos do
presente Tratado.
de forma a garantir sua eficácia e retorno, sob a forma de subsidium, aos mesmos
contribuintes que o compuseram, atenderia ao entendimento constitucional mais moderno,
além de possibilitar a eficácia da extrafiscalidade da exação.
De acordo com a análise dos principais problemas e contornos
estabelecidos para a sugerida Contribuição Social sobre a Propriedade Territorial Rural, de
competência municipal. Verifica-se sua perfeita consonância com o princípio da
subsidiariedade, pois tal arcabouço jurídico, ora proposto, remete ao ente local a efetiva
possibilidade de implementar não só uma nova e importante fonte de recursos, aumentando
sua autonomia em face dos entes regional e nacional, mas efetivamente aplicar e subsidiar o
desenvolvimento rural local, com todas suas características e peculiaridades.
Mais ainda, em face da gestão participativa da sociedade na definição
das políticas públicas planejadas e executadas com a receita tributária decorrente da
contribuição, nasce, para o Município e a comunidade, a possibilidade de explorar sua própria
capacidade de autogestão, de fomento ao desenvolvimento e ao progresso, bem como de
identificação do nível ideal de carga tributária, suficiente para manter o ritmo de crescimento
e reduzir as desigualdades sociais, das quais o País tanto padece.
8 A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL COMO CONTROLE DA NOVA
TRIBUTAÇÃO DA TERRA
Analisando-se criticamente as evoluções sofridas pelo País nos
últimos 20 anos e a agradável contradição que hoje se vive, da crise política e “blindagem” da
economia, para usar o termo popular para designar a boa performance do Brasil no campo
econômico e a ausência de influência da crise política sobre os indicadores econômicos.
Verifica-se, no entanto, que o Brasil vem se transformando em uma sociedade que preza o
trabalho, a honestidade e é dotada de princípios de responsabilidade capazes de levar o País a
uma posição de destaque no mundo.
Segundo Ridlewski et Martino (2005), foi à revolução silenciosa de
costumes, da cultura, de práticas empresariais e de fortalecimento das instituições, que
limitaram a possibilidade de governantes produzirem “desastres econômicos” como fora feito
no passado (RIDLEWSKI et MARTINO, 2005, p. 58/66).
Estas mudanças e fatos tornaram o País mais confiável ao
investimento externo e menos suscetíveis de influência às crises políticas ou sociais do
momento.
Ao se considerar as iniciativas e práticas correntes no Brasil do
passado, que causaram recessão, inflação, endividamento público e desconfiança dos
investidores, como congelamentos ou tabelamento de preços; protecionismo e subsídios
147
Art. 11 - .....
Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o
ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos e à
contribuição social prevista no art. 156-A da Constituição Federal, devendo o
ente recebedor do recurso comprovar junto ao ente transferidor a previsão de
arrecadação do tributo nos últimos três exercícios e o lançamento tributário
correspondente, admitida uma variação não superior a 25% (vinte e cinco por
cento).
Tabela 11. Distribuição das receitas próprias municipais de 1998 a 2002, em confronto com as transferências
obrigatórias recebidas da União e dos Estados.
Tabela 12. Perfil e evolução das finanças municipais no período entre 1998 a 2003.
152
Por fim, cabe ressaltar que o trabalho dos Tribunais de Contas passou
a ser mais preventivo, cabendo a estes emitir parecer prévio sobre as contas prestadas, no
prazo de 60 dias do recebimento das contas pelo Tribunal (ou 180 dias no caso de cidades
com menos de 200 mil habitantes), bem como alertar os órgãos e poderes estabelecidos no art.
20 da lei quando os limites de despesas com pessoal, comprometimento da dívida mobiliária,
consolidada, operações de crédito e garantias ultrapassarem 90% ou se as receitas previstas
não forem suficientes para o atendimento das metas fiscais, ou, ainda, se os gastos com
inativos estão acima do limite ou qualquer outro fato que possa comprometer a execução
orçamentária.
Com uma fiscalização e um controle mais efetivo e real sobre suas
contas, os ordenadores de despesas passam a ter, necessariamente, maior responsabilidade
fiscal e orçamentária, fazendo com que o dinheiro público seja mais bem utilizado, o que
garantiria uma melhor gestão dos recursos da contribuição sobre a propriedade rural ora
sugerida, se praticada, ao uso dos municípios.
Também em relação ao planejamento fiscal, quanto à atuação dos
pequenos municípios (menos de 50.000 habitantes), estabelece a lei que os mesmos passam, a
partir de 2005, a ter de elaborar o Anexo de Política Fiscal do Plano Plurianual, o Anexo de
Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias e o
demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas
constantes do Anexo de Metas Fiscais, aos quais não estavam obrigados, por força do
disposto no art. 63 da LRF.
Somente a atuação dos Tribunais de Contas não é suficiente para uma
correta fiscalização das ações da Administração e dos demais poderes municipais, sendo que,
somente com a participação da sociedade e do Ministério Público é que se poderá exercer um
controle real sobre a corrupção e o desvio de recursos públicos nos municípios.
Neste sentido, releva destacar a participação da sociedade organizada
nas audiências públicas que a lei prevê, nos Conselhos Paritários dos mais variados naipes
156
CONCLUSÃO
A realidade social de um País com as dimensões continentais que o
Brasil apresenta, e com a diversidade cultural e social que seu povo expressa de norte a sul, ao
mesmo tempo em que se revela como uma força pujante de possibilidades e crescimento
dificulta sobremaneira uma análise globalizada de seus aspectos em relação a um determinado
tema “Desenvolvimento Rural”. Em relação ao desenvolvimento rural não é diferente.
O Brasil é um País de contrastes fortes no campo, onde:
a) a desigualdade fundiária é
evidente, com poucos proprietários detendo a maioria das terras,
ao passo que grande massa de trabalhadores e pequenos
proprietários sobrevivem com dificuldade;
b) empresas rurais, que
demonstram a força da tecnologia de ponta em máquinas guiadas
por satélites e bovinos gerados pela engenharia genética,
convivem ao lado de lavouras rudimentares que produzem com
técnicas do início do século passado;
158
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Regional Seminar of Fiscal Policy. Santiago. Chile. 29jan.2004, Disponível em
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agribusiness e políticas agrícolas do Departamento de Economia Aplicada da Faculdade de
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