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2008

Informe sobre el desarrollo mundial

Agricultura para el desarrollo

Panorama general

Banco Mundial
Washington, D.C.
© 2007 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial

1818 H Street, N.W.


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Este documento es un resumen del Informe sobre el desarrollo mundial 2008, realizado por
el personal del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. Las
opiniones, interpretaciones y conclusiones aquí expresadas no son necesariamente reflejo de
la opinión del Directorio Ejecutivo de la institución ni de los países representados por éste.
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worldbank.org.

Diseño de la portada: Chris Lester, de Rock Creek Strategic Marketing, y Bill Pragluski, de
Critical Stages.

Composición tipográfica: Precision Graphics.

Fotografías de la portada: personal del Banco Mundial. En sentido horario a partir del
extremo superior izquierdo: termómetro de leche, por Lillian Foo; trillado de trigo, por
Alexander Rowland; vaca holstein, por Lillian Foo; frijoles de supermercado, por Lillian
Foo; mujer de la región andina con su bebé en el mercado, por Curt Carnemark/Fototeca
del Banco Mundial; planta de algodón, por Arne Hoel.

ISBN: 978-0-8213-7298-2
Índice del Informe
sobre el desarrollo mundial 2008

Panorama general
Parte I
¿Qué puede hacer la agricultura en favor del
desarrollo?
1. Crecimiento y reducción de la pobreza en los tres
mundos agrícolas
En foco A: La disminución de la pobreza rural ha sido un factor clave
en la reducción general de la pobreza

2. Desempeño, diversidad e incertidumbres de la agricultura


En foco B: Biocombustibles: la promesa y los riesgos

3. Los hogares rurales y los caminos de salida de la pobreza


En foco C: ¿Cuáles son los vínculos entre producción agrícola
y seguridad alimentaria?

Parte II
¿Qué herramientas son eficaces a la hora de utilizar
la agricultura para el desarrollo?
4. Reformar las políticas de comercio,
de precios y subvenciones
5. Llevar la agricultura al mercado
En foco D: Agroindustrias en favor del desarrollo

6. Respaldar la competitividad de los pequeños agricultores


a través de innovaciones institucionales
7. Promover la innovación a través de la ciencia y tecnología
En foco E: Capitalizar los beneficios de los organismos genéticamente
modificados en favor de los pobres

iii
iv Informe sobre el desarrollo mundial 2008

8. Lograr que los sistemas agrícolas se vuelvan más sostenibles


desde el punto de vista ambiental
En foco F: Adaptación y mitigación del cambio climático en el sector agrícola

9. Más allá de la agricultura


En foco G: Educación y habilidades en favor del desarrollo rural
En foco H: Los vínculos recíprocos entre la agricultura y la salud

Parte III
¿Cómo llevar a la práctica los programas
de agricultura para el desarrollo?
10. Nuevos programas nacionales para los tres
mundos agrícolas
11. Fortalecer la gestión, del nivel local al internacional

Nota bibliográfica
Notas
Referencias
Indicadores seleccionados
Índice
Prefacio

La agricultura es un instrumento de desarrollo fundamental para alcanzar el objetivo de


desarrollo del milenio de reducir la proporción de personas que padecen hambre y viven en la
extrema pobreza a la mitad para 2015. Éste es el mensaje general del Informe sobre el desarrollo
mundial de este año, la 30a entrega de esta publicación. Tres de cada cuatro personas pobres en
los países en desarrollo habitan en zonas rurales y la mayoría depende directa o indirectamente
de la agricultura para su subsistencia. El presente informe contiene orientaciones destinadas a los
gobiernos y la comunidad internacional acerca de cómo diseñar y poner en práctica programas
de agricultura para el desarrollo que generen cambios positivos en la vida de cientos de millones
de personas pobres en zonas rurales.
El informe resalta dos grandes desafíos regionales. En gran parte de África al sur del Sahara,
la agricultura constituye una opción sólida para impulsar el crecimiento, superar la pobreza
y mejorar la seguridad alimentaria. El aumento de la productividad agrícola resulta esencial
para estimular el crecimiento de otros sectores de la economía. Sin embargo, para acelerar el
crecimiento, se requiere un fuerte aumento de la productividad de los pequeños establecimientos
agrícolas junto con un apoyo más eficaz para los millones de personas que se dedican a la
agricultura de subsistencia, muchas de las cuales habitan en zonas alejadas. La reciente mejora
en los resultados es prometedora, y en este informe se señalan muchos logros incipientes que
pueden ampliarse.
En Asia, es necesario resolver la creciente disparidad de ingreso entre las zonas rurales y
urbanas para superar la pobreza generalizada. Las economías asiáticas en rápido crecimiento
continúan albergando a más de 600 millones de habitantes de zonas rurales que viven en la
pobreza extrema y, a pesar de la migración masiva a las ciudades, la pobreza rural persistirá
durante varios decenios más. Por esta razón, en el Informe sobre el desarrollo mundial la
atención se centra en los modos de generar empleo rural mediante la diversificación hacia una
agricultura de alto valor y uso intensivo de mano de obra que se vincule con un sector rural no
agrícola dinámico.
En todas las regiones, con la creciente escasez de agua y tierra y las presiones adicionales
que impone un mundo globalizado, el futuro de la agricultura está intrínsecamente ligado a
una mejor custodia de los recursos naturales. Con las inversiones y los incentivos adecuados,
la impronta ambiental de la agricultura puede reducirse y los servicios ambientales se pueden
aprovechar a fin de proteger las cuencas hidrográficas y la diversidad biológica.
En la actualidad, la rápida expansión de los mercados internos e internacionales, las
innovaciones institucionales de los mercados, las finanzas y la acción colectiva y las revoluciones
producidas en la biotecnología y en las tecnologías de la información ofrecen interesantes
oportunidades para utilizar la agricultura como motor del desarrollo. Pero para aprovechar
estas oportunidades, se necesitará la voluntad política que permita llevar adelante reformas que
mejoren la gestión del sector agrícola.
En última instancia, el éxito de esta empresa dependerá de la acción concertada de la
comunidad internacional para enfrentar los desafíos que se presentan. Debemos equiparar las
condiciones para todos los actores que participan del comercio internacional, brindar bienes
públicos globales, tales como tecnologías para los alimentos básicos de las zonas tropicales,
ayudar a los países en desarrollo a hacer frente al cambio climático y superar amenaza de
pandemias en plantas, animales y seres humanos. Están en juego los medios de subsistencia de
900 millones de personas pobres en zonas rurales, quienes también merecen ser partícipes de los
beneficios de una globalización sostenible e inclusiva.

Robert B. Zoellick
Presidente
Grupo del Banco Mundial
v
Agradecimientos

Este informe ha sido elaborado por un equipo básico dirigido por Derek Byerlee y Alain
de Janvry e integrado por Elisabeth Sadoulet, Robert Townsend e Irina Klytchnikova.
El equipo contó con la colaboración de Harold Alderman, Beatriz Ávalos-Sartorio, Julio
Berdegué, Regina Birner, Lynn Brown, Michael Carter, Luc Christiaensen, Marie-Hélène
Collion, Klaus Deininger, Peter Hazell, Karen Macours, Michael Morris, Paula Savanti y
Dina Umali-Deininger, quienes redactaron partes de este informe. El equipo también fue
asistido por Noora Aberman, Jorge Agüero, Shahrooz Badkoubei, Sarah Baird, Leandre
Bassole, Benjamin Davis, Nango Dembele, Ashok Gulati, Corinna Hawkes, Tidiane Kinda,
Melissa Klink, Alex McCalla, Claudio Montenegro, Stefano Pagiola, Eija Pehu, Catherine
Ragasa, Antti Seelaff y John Staatz.
El trabajo se realizó bajo la dirección general de François Bourguignon en colaboración
con la Red de Desarrollo Sostenible. Bruce Ross-Larson fue el editor principal. Se recibieron
muchos y valiosos consejos de Kym Anderson, Hans Binswanger, Karen McConnell Brooks,
Mark Cackler, Manuel Chiriboga, Kevin Cleaver, Christopher Delgado, Shantayanan
Devarajan, Josue Dione, Gershon Feder, Alan Harold Gelb, Ravi Kanbur, Jeffrey Lewis,
Were Omamo, Keijiro Otsuka, Rajul Pandya-Lorch, Prabhu Pingali, Pierre Rondot, Kostas
Stamoulis, Erik Thorbecke, C. Peter Timmer, Joachim von Braun, miembros del personal
del Departamento de Agricultura y Desarrollo Rural y de la Red de Desarrollo Sostenible
del Banco Mundial, funcionarios del RIMISP (Centro Latinoamericano para el Desarrollo
Rural) y otras personas a las que el equipo agradece sin comprometerlas. Muchos otros, tanto
funcionarios del Banco como personas ajenas a él, colaboraron con comentarios valiosos. El
Grupo de gestión de datos sobre el desarrollo efectuó aportes al anexo y tuvo a su cargo la
elaboración de los indicadores seleccionados del desarrollo mundial.
El equipo desea también expresar su agradecimiento por el generoso apoyo recibido del
fondo fiduciario programático de varios donantes, el Organismo Canadiense de Desarrollo
Internacional, la Fundación Ford, el Ministerio de Asuntos Exteriores de Francia, la
Plataforma mundial de donantes para el desarrollo rural, el Centro Internacional de
Investigaciones para el Desarrollo, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, InWEnt
(Capacity Building International), el Ministerio de Finanzas del Japón, el Programa
Conocimientos para el Cambio, el Consejo de Ciencias del Grupo Consultivo sobre
Investigaciones Agrícolas Internacionales, el Organismo Sueco de Cooperación para el
Desarrollo Internacional, el Organismo Suizo de Desarrollo y Cooperación, el Departamento
para el Desarrollo Internacional del Reino Unido, la Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional y la Fundación William y Flora Hewlett.
El equipo sacó gran provecho de las amplias consultas realizadas. Se celebraron reuniones
y talleres regionales en la ciudad de Washington y en Alemania, Australia, Canadá, Francia,
India, Italia, Japón, Kenya, Malí, Noruega, Reino Unido y Suecia. Se realizaron también
intercambios de opiniones en línea sobre el borrador del informe. El equipo quiere agradecer
a los participantes de esos talleres, videoconferencias y debates, en los que intervinieron
miembros del sector académico, investigadores, funcionarios públicos y personal de
organizaciones no gubernamentales, de la sociedad civil y del sector privado.
Rebecca Sugui fue la asistente ejecutiva del equipo, mientras que Ofelia Valladolid se
desempeñó como ayudante del programa y Jason Victor y Maria Hazel Macadangdang,
como auxiliares del equipo. Evangeline Santo Domingo cumplió la función de auxiliar de
la gestión de recursos.

vi
Panorama general

Una mujer africana, inclinada bajo el sol con para 2015 y continuar luchando contra éstos
un niño atado a la espalda, desmaleza su cultivo durante varias décadas más. La agricultura
de sorgo con un azadón en un terreno árido: por sí sola no bastará para reducir en forma
una viva imagen de la pobreza rural. Para masiva la pobreza, pero ha demostrado ser
su numerosa familia y millones de personas especialmente eficiente en abordar la tarea.
como ella, el magro botín de la agricultura Dado que el último Informe sobre el desarrollo
de subsistencia es la única posibilidad de mundial dedicado a la agricultura se publicó
sobrevivir. Pero otros, hombres y mujeres, hace 25 años, es hora de volver a colocar este
han tomado distintos caminos para salir de sector en el centro del programa del desarrollo,
la pobreza. Algunos pequeños agricultores se teniendo en cuenta que el contexto actual de
unen a organizaciones de productores y firman desafíos y oportunidades es extremadamente
contratos con exportadores y supermercados a distinto2.
quienes les venden las hortalizas que producen La agricultura se lleva a cabo en tres mundos
utilizando sistemas de riego. Algunos trabajan bien diferenciados: uno principalmente
como jornaleros para agricultores que poseen agrícola, uno en proceso de transformación
establecimientos más grandes y logran las y otro urbanizado. Y en cada uno de ellos,
economías de escala necesarias para abastecer el modo en que el programa de agricultura
a los modernos mercados de alimentos. Y para el desarrollo procura lograr crecimiento
otros pasan al ámbito de la economía rural no sostenible y reducción de la pobreza es
agrícola y establecen pequeñas empresas de diferente.
venta de alimentos procesados. En los países principalmente agrícolas,
Si bien el mundo de la agricultura es entre los que se cuentan la mayoría de los de
amplio, variado y cambia con rapidez, África al sur del Sahara, la agricultura y las
con políticas adecuadas e inversiones que industrias vinculadas a ella son esenciales
las respalden en el nivel local, nacional e para el crecimiento y la reducción en gran
internacional, en la actualidad este sector escala de la pobreza y la falta de seguridad
ofrece nuevas oportunidades para salir de la alimentaria. Para utilizar la agricultura
pobreza a cientos de millones de personas de como base del crecimiento económico en los
las zonas rurales. Entre los caminos que abre países principalmente agrícolas, se requiere
la agricultura para dejar atrás la pobreza se una revolución de la productividad de los
encuentran el cultivo y la cría de animales en pequeños establecimientos agrícolas. Dada
pequeños establecimientos, el empleo en “la la particularidad de la agricultura y las
nueva agricultura” de productos de alto valor instituciones de África al sur del Sahara,
y la actividad empresarial y el empleo en la dicha revolución tendrá que ser distinta
incipiente economía rural no agrícola. de la Revolución Verde que se produjo en
En el siglo XXI, la agricultura sigue siendo Asia. Hallar el modo de llevarla a la práctica
un instrumento fundamental para el desarrollo después de muchos años de escaso éxito sigue
sostenible y la reducción de la pobreza. Tres siendo un gran desafío. Pero las condiciones
de cada cuatro personas pobres en los países han cambiado, y son muchos los resultados
en desarrollo viven en zonas rurales (2.100 favorables que se han logrado en el ámbito
millones subsisten con menos de US$2 al día local y las nuevas oportunidades a partir de
y 880 millones, con menos de US$1 al día) y las cuales se puede avanzar.
la mayoría depende de la agricultura para su En los países en proceso de transformación,
subsistencia1. Dado el lugar donde se ubican que incluyen la mayoría de los de Asia
estas personas y lo que mejor saben hacer, meridional y oriental y de Oriente Medio y
resulta imperativo promover la agricultura para Norte de África, la creciente disparidad de
alcanzar el objetivo de desarrollo del milenio ingreso entre las zonas rurales y urbanas y la
de reducir la pobreza y el hambre a la mitad persistencia de la pobreza extrema en áreas

1
2 Informe sobre el desarrollo mundial 2008

rurales son importantes fuentes de tensión recursos naturales y garantizar la obtención


social y política. El problema no puede de resultados sociales deseables. Para llevar
abordarse de un modo sostenible mediante adelante los programas de agricultura para
prácticas proteccionistas que aumentan el el desarrollo, es necesario mejorar la gestión
precio de los alimentos (dado que un gran de la agricultura a nivel local, nacional e
número de personas pobres son compradoras internacional. El Estado deberá contar con
netas de alimentos) o a través de subvenciones. mayor capacidad para coordinar los diversos
Para resolver las disparidades de ingreso en sectores y formar asociaciones con actores
los países en proceso de transformación se privados y de la sociedad civil. Los actores
requiere un enfoque integral que abra diversos del ámbito internacional deben lograr
caminos de salida de la pobreza: el paso a la resultados en un complejo programa de
agricultura de alto valor, la descentralización acuerdos interrelacionados y bienes públicos
de la actividad económica no agrícola hacia internacionales. La potenciación de la sociedad
zonas rurales y el suministro de asistencia civil, en particular de las organizaciones
para que parte de quienes se dedican a la de productores, es esencial para mejorar la
agricultura pasen a otros sectores. Esto gestión en todos los niveles.
requiere iniciativas innovadoras y un fuerte En el presente informe se abordan tres
compromiso político, pero puede beneficiar a preguntas principales:
600 millones de personas pobres de las zonas
rurales de todo el mundo. • ¿Qué puede hacer la agricultura en favor
En los países urbanizados, que comprenden del desarrollo? La agricultura ha servido de
casi toda América Latina y gran parte de base para el crecimiento y la reducción de
Europa y Asia central, la agricultura puede la pobreza en muchos países, pero muchos
ayudar a reducir la pobreza rural que aún más podrían beneficiarse si los gobiernos
persiste si los pequeños agricultores se y los donantes desandaran el camino
convierten en proveedores de los mercados recorrido durante años de desatención
modernos de alimentos, si se generan buenos en materia de políticas y solucionaran el
empleos en la agricultura y la agroindustria problema de inversiones insuficientes e
y se introducen mercados para los servicios inadecuadas en el sector agrícola.
ambientales. • ¿Qué herramientas son eficaces a la hora de
Con la creciente escasez de recursos y la utilizar la agricultura para el desarrollo? Es
acumulación de externalidades, el desarrollo prioritario incrementar los recursos de los
agrícola y la protección ambiental están hogares pobres, elevar la productividad de
ahora estrechamente relacionados. La gran los pequeños agricultores (y de la agricultura
impronta ambiental de la agricultura puede en general) y crear oportunidades en la
reducirse, al igual que la vulnerabilidad de economía rural no agrícola que los pobres
los sistemas agrícolas al cambio climático. puedan aprovechar.
También es posible encauzar la agricultura • ¿Cuál es el mejor modo de llevar adelante

para que brinde más servicios ambientales. los programas de agricultura para el
La solución no consiste en desacelerar el desarrollo? Diseñando políticas y procesos
desarrollo agrícola, sino en buscar sistemas de toma de decisiones más adecuados para
de producción más sostenibles. El primer paso las condiciones económicas y sociales de
es instalar incentivos adecuados fortaleciendo cada país, movilizando apoyo político y
derechos de propiedad y eliminando subsidios mejorando la gestión de la agricultura.
que fomentan la degradación de los recursos
naturales. También resulta esencial la
adaptación al cambio climático, que afectará
¿Qué puede hacer la agricultura
en mayor medida a los agricultores pobres. en favor del desarrollo?
Y este impacto será, además, injusto, porque La agricultura posee características
la contribución de los pobres a las causas que
generan este fenómeno ha sido mínima.
que hacen de ella un instrumento
La agricultura, entonces, ofrece singular para el desarrollo
posibilidades promisorias para el crecimiento, El sector agrícola puede trabajar en
la reducción de la pobreza y la prestación de coordinación con otros sectores para generar
servicios ambientales, pero para que esas mayor crecimiento, reducir la pobreza y lograr
posibilidades se concreten también hace falta la la sostenibilidad del medio ambiente. En el
mano visible del Estado en la tarea de brindar presente informe, el término “agricultura”
servicios públicos esenciales, mejorar el clima comprende los cultivos, la ganadería, la
para la inversión, regular la ordenación de los agrosilvicultura y la acuicultura. No incluye
Panorama general 3

la silvicultura ni la pesca comercial puesto conjunto representan aproximadamente


que dichas actividades requieren análisis 200 millones de personas. Se trata de países
muy diferentes, pero en los apartados que cuya producción nacional es sumamente
tratan sobre deforestación, cambio climático variable y donde los alimentos básicos son
y servicios ambientales sí se analizan las poco comercializables y las restricciones
interacciones entre la agricultura y la cambiarias impiden satisfacer la necesidad
silvicultura. de alimentos mediante importaciones.
Estos países están expuestos a emergencias
La agricultura contribuye de muchos modos alimentarias recurrentes y a las
al desarrollo.  La agricultura contribuye incertidumbres de la ayuda en alimentos.
al desarrollo en su calidad de actividad Para ellos es esencial incrementar y
económica, como medio de subsistencia y estabilizar la producción nacional a fin de
como proveedora de servicios ambientales, garantizar la seguridad alimentaria.
todo lo cual convierte al sector en una • Como medio de subsistencia.  Se estima
herramienta singular para el desarrollo. que la agricultura es el medio de vida del
• Como actividad económica .  La 86% de la población rural. Ofrece empleo
a 1.300 millones de pequeños productores
agricultura puede ser una fuente de
crecimiento para la economía nacional, y trabajadores sin tierra, brinda “bienestar
crear oportunidades de inversión para social financiado por el sector agrícola”
el sector privado e impulsar en gran en los casos de crisis urbanas y es la base
medida las industrias relacionadas con de las comunidades rurales viables. De los
la agricultura y la economía rural no 5.500 millones de habitantes del mundo en
agrícola. Dos tercios del valor agregado desarrollo, 3.000 millones viven en zonas
de la agricultura se generan en los países rurales, es decir, casi media humanidad.
en desarrollo. En los países agrícolas, la De esta población rural, aproximadamente
actividad es responsable, en promedio, 2.500 millones pertenecen a hogares
del 29% del producto interno bruto (PIB) que desarrollan actividades agrícolas y
y emplea al 65% de la fuerza laboral. Las 1.500 millones, a hogares de pequeños
industrias y los servicios vinculados con agricultores3.
la agricultura en las cadenas de valor a La reciente disminución de la tasa de
menudo representan más del 30% del PIB pobreza de quienes subsisten con US$1
en los países en proceso de transformación al día en los países en desarrollo (del 28%
y los urbanizados. en 1993 al 22% en 2002) se ha debido
La producción agrícola es importante principalmente a la reducción de la pobreza
para la seguridad alimentaria, puesto rural (del 37% al 29%), mientras que la
que es una fuente de ingresos para la tasa de pobreza urbana se ha mantenido
mayoría de la población rural pobre. Es casi constante (en un 13%). Más del 80%
particularmente crucial en una docena de de la disminución de la pobreza rural
países de África al sur del Sahara que en puede atribuirse a que las condiciones en

Gráfico 1.  El número de pobres en Asia meridional y en África al sur del Sahara ha aumentado entre 1993 y 2002 (línea de pobreza: US$1 al día)
Pobreza rural Pobreza urbana
Millones de personas por debajo Millones de personas por debajo
de la línea de pobreza de US$1 al día de la línea de pobreza de US$1 al día
500 500

400 1993 2002 400 1993 2002

300 300

200 200

100 100

0 0
África al sur Asia Asia Oriente Medio Europa y América África al sur Asia Asia Oriente Medio Europa y América
del Sahara meridional oriental y Norte Asia Latina del Sahara meridional oriental y Norte Asia Latina
y el Pacífico de África central y el Caribe y el Pacífico de África central y el Caribe
Fuente: Ravallion, Chen y Sangraula 2007.
4 Informe sobre el desarrollo mundial 2008

las zonas rurales han mejorado, y no a que pobreza. La contribución de la agricultura al


los pobres han abandonado esas áreas. En crecimiento y la reducción de la pobreza puede
consecuencia, y a pesar de la impresión observarse al clasificar los países según la
general, la migración a las ciudades no proporción del crecimiento agregado generado
ha sido el principal instrumento para la por la agricultura durante los últimos 15 años,
reducción de la pobreza en las zonas rurales y la proporción actual de la pobreza rural en
(y en el mundo). el total de la pobreza, utilizando como límite
La gran disminución del número de la línea de pobreza de US$2 al día (Gráfico 2,
pobres en las zonas rurales (de 1.036 página 5). Como resultado, se obtiene una
millones en 1993 a 883 millones en 2003) categorización de tres tipos de países, esto es,
se ha limitado a Asia oriental y el Pacífico tres mundos rurales diferenciados (Cuadro 1,
(Gráfico 1, página 3). En Asia meridional página 5).
y África al sur del Sahara, el número de • Países agrícolas: La agricultura es la
pobres en las zonas rurales ha continuado principal fuente del crecimiento y genera,
aumentando y es probable que exceda la en promedio, el 32% del crecimiento del
cantidad de pobres de las zonas urbanas PIB (principalmente porque la agricultura
para 2040. En estas regiones, es prioritario representa una gran proporción del PIB).
movilizar la agricultura en pos de la La mayor parte de los pobres viven en
reducción de la pobreza. las zonas rurales (70%). En las zonas
• Como pro ve e dor de se r v ic ios rurales de este grupo de países habitan 417
ambientales.  Al utilizar los recursos millones de personas, principalmente en
naturales (a menudo de un modo países ubicados al sur del Sahara. El 82%
inadecuado), la agricultura puede generar de la población rural subsahariana habita
resultados ambientales positivos y en países agrícolas.
negativos. Es con mucho la actividad que • Países en proceso de transformación: La
consume más agua, por lo que contribuye agricultura ha dejado de ser la fuente
a la escasez de este recurso. Tiene un papel principal de crecimiento y contribuye,
preponderante en el agotamiento de las en promedio, sólo un 7% al crecimiento
aguas subterráneas, la contaminación del PIB. Sin embargo, la pobreza afecta
por agroquímicos, el desgaste del suelo y desproporcionadamente a las zonas rurales
el cambio climático mundial, dado que (donde habita el 82% de la población
es responsable de hasta un 30% de las pobre). Este grupo de países, ejemplificado
emisiones de gases de efecto invernadero. por China, India, Indonesia, Marruecos y
Pero también es un proveedor fundamental Rumania, tiene una población rural de
de servicios ambientales, que generalmente más de 2.200 millones de personas. El 98%
no se reconocen ni se remuneran, como el de la población rural de Asia meridional,
secuestro del carbono, la ordenación de las el 96% de la de Asia oriental y el Pacífico
cuencas hidrográficas y la preservación de y el 92% de la de Oriente Medio y Norte
la diversidad biológica. Con la creciente de África vive en países en proceso de
escasez de recursos, el cambio climático y transformación.
la preocupación por los costos ambientales,
no es posible continuar con el modo
• Países urbanizados: La contribución directa
de la agricultura al crecimiento económico
habitual de utilizar los recursos naturales de estas naciones es aún menor (5% en
en la agricultura. Resulta imperioso lograr promedio) y la pobreza es principalmente
que los sistemas de explotación agrícola de urbana. Aun así, las zonas rurales albergan
los pobres en las zonas rurales se vuelvan al 45% de los pobres, y las agroindustrias
menos vulnerables al cambio climático. El y el sector de la alimentación representan
manejo de los vínculos entre agricultura, hasta un tercio del PIB. En este grupo de
conservación de los recursos naturales países, que comprende 255 millones de
y medio ambiente debe ser una parte habitantes de zonas rurales, se incluyen la
integral del uso de la agricultura para fines mayoría de los países de América Latina y el
de desarrollo. Caribe y muchos de Europa y Asia central.
El 88% de la población rural de ambas
Las contribuciones de la agricultura son regiones pertenece a países urbanizados.
distintas en los tres mundos rurales.  El modo
en que la agricultura contribuye al desarrollo La evolución de los países puede llevarlos
varía de un país a otro en función de la medida de una categoría a otra. Durante los últimos
en que recurren a la agricultura como fuente 20 años, China y la India pasaron de ser países
de crecimiento y herramienta para reducir la agrícolas a incorporarse al grupo de los que
Panorama general 5

Gráfico 2.  La contribución de la agricultura al crecimiento y la proporción de población rural entre los
pobres determinan la existencia de tres tipos de países: los países agrícolas, los que se encuentran en
proceso de transformación y los urbanizados
Contribución de la agricultura al crecimiento, 1990-2005, en porcentajes
80
Datos reales sobre pobreza Países agrícolas
Datos previstos sobre pobreza
Datos sobre pobreza en el tiempo
60

INDIA
40 (1965–94)

20
CHINA
(1981–2001)

BRASIL INDONESIA
0 (1970–96) (1970–96)
Países en proceso de transformación

Países urbanizados
–20
0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0
Pobres de las zonas rurales/total de pobres, 2002
Fuente: Equipo a cargo de la elaboración del Informe sobre el desarrollo mundial 2008.
Nota: Las flechas indican la trayectoria de Brasil, China, India e Indonesia.

Cuadro 1.  Características de los tres tipos de países, 2005


Países en
Países proceso de Países
agrícolas transformación urbanizados
Población rural (en millones), 2005 417 2.220 255
Proporción de la población rural (%), 2005 68 63 26
PIB per cápita (US$ de 2000), 2005 379 1.068 3.489
Proporción de la agricultura en el PIB (%), 2005 29 13 6
Crecimiento anual del PIB agrícola, 1993-2005 (%) 4,0 2,9 2,2
Crecimiento anual del PIB no agrícola, 1993-2005 (%) 3,5 7,0 2,7
Población rural pobre (en millones), 2002 170 583 32
Tasa de pobreza rural, 2002 (%) 51 28 13
Fuentes: Ravallion, Chen y Sangraula 2007; Banco Mundial 2006.
Nota: La línea de pobreza es US$1,08 al día, en dólares de 1993 ajustados según la paridad del poder adquisitivo.

se hallan en proceso de transformación, por falta de humedad y en las que el acceso a


mientras que Indonesia se acercó a los los mercados es entre regular y bueno (a menos
urbanizados (Gráfico 2). Además, los países de cinco horas de distancia de una ciudad de
presentan disparidades geográficas internas 5.000 habitantes o más, que oficia de mercado).
muy pronunciadas. Por ejemplo, en muchas Sin embargo, dos tercios de la población rural
naciones urbanizadas o en proceso de de África al sur del Sahara viven en zonas
transformación existen regiones agrícolas menos favorecidas, áridas o semiáridas con
(como Bihar en la India o Chiapas en México). escaso acceso a los mercados. En cinco países
La clasificación de las regiones de los países para los que se cuenta con mapas de pobreza
según su potencial agrícola y su acceso a los detallados, la tasa de pobreza es más alta en
mercados muestra que el 61% de la población las zonas menos favorecidas, pero la mayor
rural de los países en desarrollo vive en zonas parte de los pobres vive en zonas favorecidas.
favorecidas, es decir, en zonas con riego, En consecuencia, para utilizar la agricultura
húmedas o semihúmedas con escaso estrés como medio para reducir la pobreza se
6 Informe sobre el desarrollo mundial 2008

requiere no sólo invertir en las zonas menos Bangladesh) y beneficia a los vendedores netos
favorecidas de modo de combatir la pobreza (el grupo más numeroso de pobres de las zonas
extrema, sino también dirigir los esfuerzos a rurales de Camboya y Viet Nam). Es necesario
la gran cantidad de pobres que habitan en las diferenciar las políticas según la situación y el
zonas favorecidas. contexto de las familias, teniendo en cuenta
especialmente las prácticas vigentes relativas
El mundo rural se caracteriza por la al género. Las políticas diferenciadas no se
heterogeneidad .  La heterogeneidad diseñan necesariamente para favorecer a un
económica y social es una característica grupo por sobre otro, sino para beneficiar a
distintiva de las zonas rurales. Propietarios de todos los hogares de un modo más eficaz en
grandes explotaciones comerciales coexisten función de los costos, puesto que se adaptan a
con pequeños agricultores. Esta diversidad se sus condiciones y necesidades, y en particular,
observa también dentro de este último grupo. a las de los más pobres. Lograr el equilibrio
Los pequeños agricultores comerciales llevan en la atención prestada a los sectores, regiones
los excedentes de su producción a los mercados y hogares favorecidos y menos favorecidos es
de alimentos y participan de los beneficios uno de los dilemas más difíciles en materia de
de la expansión de mercados para la nueva políticas que enfrentan los países pobres con
agricultura de alto valor. Pero muchos otros graves limitaciones de recursos.
se dedican a la agricultura de subsistencia,
principalmente porque poseen menos activos La agricultura tiene un historial
y enfrentan condiciones desfavorables. muy favorable en el ámbito
Consumen la mayor parte de los alimentos del desarrollo
que producen, por lo que participan en los
mercados como compradores de alimentos y La agricultura tiene una capacidad especial
vendedores de mano de obra. La pertenencia para reducir la pobreza.  El crecimiento
a estas categorías está determinada no sólo agrícola tiene una capacidad especial para
por la posesión de activos, sino también por reducir la pobreza en todos los tipos de países.
el género, el origen étnico y la posición social, Estimaciones realizadas sobre diversos países
puesto que estas condiciones suponen diverso indican que el crecimiento del PIB originado
grado de capacidad para utilizar los mismos en la agricultura es al menos el doble de eficaz
activos y recursos a la hora de aprovechar las en reducir la pobreza que el crecimiento
oportunidades. del PIB generado en otros sectores (Gráfico
La heterogeneidad se observa en el mercado 3). En el caso de China, se calcula que el
laboral de las zonas rurales, que se compone crecimiento total originado en la agricultura
de muchos trabajos agrícolas poco calificados fue 3,5 veces más eficaz en reducir la pobreza
y mal remunerados y un pequeño número de que el crecimiento generado en otros ámbitos.
empleos altamente calificados que brindan En América Latina, fue 2,7 veces más eficaz.
a los trabajadores un camino de salida de la El rápido crecimiento de la agricultura en la
pobreza. Se observa también en la economía
Gráfico 3.  El crecimiento del PIB originado en la
no agrícola de las zonas rurales, donde el agricultura beneficia en mayor grado a la mitad
empleo por cuenta propia o asalariado de más pobre de la población
baja productividad convive con empleos
Beneficios en el gasto generados por un crecimiento
en empresas dinámicas. Y se observa en los del PIB del 1%, en porcentaje
resultados de la migración, que permite a 8
algunas personas de las zonas rurales salir de
Agricultura
la pobreza, pero conduce a otras a barrios de 6 Sectores no agrícolas
tugurios urbanos, donde continúan sumidos
en la pobreza. 4
Esta heterogeneidad preponderante en
la agricultura y en la sociedad rural tiene 2
importantes consecuencias para las políticas
públicas en lo que respecta a la utilización de 0
la agricultura para el desarrollo. Es probable
que tras una reforma normativa en particular –2
Más bajo 2 3 4 5 6 7 8 9 Más alto
haya ganadores y perdedores. Cuando la Deciles de gastos
liberalización del comercio eleva el precio de Fuente: Ligon y Sadoulet 2007.
los alimentos, perjudica a los compradores Nota: Sobre la base de datos correspondientes a 42 países
para el período 1981-2003. La diferencia en beneficios es
netos (el grupo más numeroso de los pobres estadísticamente significativa para la mitad inferior de los
de las zonas rurales en países como Bolivia y deciles de gastos.
Panorama general 7

India (como consecuencia de innovaciones y minería) y en la agroindustria, debido


técnicas tales como la difusión de variedades a la dotación de recursos y el clima poco
de cultivo de alto rendimiento) y en China (a propicio para las inversiones en el sector
raíz de innovaciones institucionales, como de manufacturas. La mayor parte de las
el sistema de responsabilidad por contrato economías depende de una cartera diversa de
familiar y la liberalización del mercado) estuvo exportaciones basadas en productos primarios
acompañado por una significativa reducción procesados y sin procesar (incluido el turismo)
de la pobreza rural. Más recientemente, en para generar divisas. El crecimiento de los
Ghana, los hogares rurales fueron responsables sectores comercializables y no comercializables
en gran medida de la abrupta caída de la de la agricultura también genera un sólido
pobreza, generada en parte por el crecimiento crecimiento en otros sectores de la economía
agrícola. mediante efectos multiplicadores.
Por eso, la estrategia de crecimiento de
La agricultura puede ser el motor principal del la mayoría de las economías que dependen
crecimiento general en los países agrícolas.  La de la agricultura deberá centrarse en activar
agricultura cuenta con un sólido historial el sector agrícola por muchos años más.
como instrumento de reducción de la pobreza. Abundan los casos en que la agricultura fue la
Pero ¿puede también ser el motor principal de base del crecimiento en los inicios del proceso
una estrategia de crecimiento para los países de desarrollo. El crecimiento agrícola fue el
agrícolas? Más allá de la magnitud del sector, precursor de las revoluciones industriales que
son dos los argumentos (aplicados a los países se difundieron en todo el mundo templado,
agrícolas de África al sur del Sahara) que desde Inglaterra a mediados del s. XVIII hasta
respaldan la opinión de que esto es posible. Japón, a fines del s. XIX. Más recientemente,
En primer lugar, en muchos de estos países el rápido crecimiento agrícola de China, India
los alimentos no son del todo comercializables y Viet Nam precedió al auge industrial. Tal
debido a los altos costos de transacción y la como sucede con la pobreza, la capacidad
prevalencia de alimentos básicos que se especial de la agricultura como base para el
comercializan escasamente, como raíces, crecimiento inicial ya ha sido demostrada.
tubérculos y cereales autóctonos. Por ende,
muchos de estos países deben producir su Sin embargo, se ha desaprovechado en gran
propio alimento. La productividad agrícola medida la capacidad de la agricultura para
determina el precio de los alimentos, el promover el desarrollo.  Paralelamente a estos
cual a su vez determina los costos salariales casos exitosos, son muchos los ejemplos en los
y la competitividad de los sectores que sí que no se utiliza la agricultura para generar
participan en el comercio. La productividad desarrollo. Muchos países agrícolas aún
de los alimentos básicos es, en consecuencia, exhiben un crecimiento agrícola per cápita
crucial para el crecimiento. mínimo y poca transformación estructural
El segundo argumento es que la ventaja (proporción decreciente de la agricultura en
comparativa de los subsectores que pueden el PIB y mayor porcentaje de la industria y los
comerciar seguirá basándose por muchos servicios a medida que aumenta el PIB per
años en las actividades primarias (agricultura cápita). Lo mismo sucede en amplias zonas
Gráfico 4.  El gasto público en el sector agrícola es más bajo en los países agrícolas,
mientras que la proporción de ese sector en el PIB es la más alta
PIB agrícola/PIB Gasto público en agricultura /PIB agrícola
Porcentaje Porcentaje
35 35
30 29 29 1980 2000 30 1980 2000

25 24 25
20 20
16 17
15 14 15 12
10 10 11
10 10
5 5 4 4

0 0
Países agrícolas Países en Países Países agrícolas Países en Países
proceso de urbanizados proceso de urbanizados
transformación transformación
Fuente: Fan, de próxima aparición.
8 Informe sobre el desarrollo mundial 2008

dentro de países de todas las clases. El rápido contribuye a la baja tasa de crecimiento y la
crecimiento de la población, la disminución inseguridad alimentaria.
del tamaño de los establecimientos agrícolas, El desaprovechamiento de la agricultura
la merma en la fertilidad del suelo y las como generadora de desarrollo no se
oportunidades desperdiciadas en lo que circunscribe a las naciones agrícolas. En los
respecta a la diversificación del ingreso y la países en proceso de transformación donde
migración son factores que causan aflicciones se registra un rápido crecimiento en sectores
al tiempo que se desaprovecha la capacidad no agrícolas, por lo general la reasignación
de la agricultura para generar desarrollo. La de mano de obra originalmente dedicada a
causa de esta situación radica en las políticas la agricultura ocurre a un ritmo muy lento.
que gravan excesivamente la agricultura y no Debido a ello, muchas personas pobres quedan
destinan inversiones suficientes a ese sector. rezagadas en las zonas rurales y aumenta
Esto es reflejo de una economía política en la brecha de ingresos entre estas zonas y las
la que prevalecen los intereses de los sectores urbanas. La población agrícola exige subsidios
urbanos. Si se comparan con los países en y protección, pero la capacidad fiscal es
proceso de transformación exitosa cuando limitada y no puede sostener transferencias
en ellos el porcentaje del PIB originado en la lo suficientemente cuantiosas como para
agricultura aún era alto, los países agrícolas reducir la brecha de ingresos. Por otro lado,
destinan un porcentaje muy pequeño del los centros urbanos continúan demandando
gasto público a la agricultura, medido como alimentos a bajo costo. Todo esto crea un
porcentaje del PIB agrícola (4% en 2004 para dilema para quienes diseñan las políticas4. El
los países agrícolas frente al 10% en 1980 para costo de oportunidad de los subsidios (que
los países que actualmente están en proceso en la India ascienden al triple de la inversión
de transformación; véase el Gráfico 4 en la pública en el sector agrícola) es la disminución
página anterior). Las presiones impuestas de bienes públicos destinados al crecimiento y
por frecuentes crisis de alimentos también de los servicios sociales en las zonas rurales. El
inclinan los presupuestos públicos y las aumento de los ingresos en la agricultura y en
prioridades de los donantes hacia la provisión la economía rural no agrícola debe ser parte
directa de alimentos antes que a inversiones de la solución.
que generen crecimiento y a la seguridad
alimentaria producto del aumento de los Surgen nuevas oportunidades.  El mundo
ingresos. En los países donde la mayoría de de la agricultura ha cambiado drásticamente
los pequeños agricultores son mujeres, la desde la publicación del Informe sobre el
imposibilidad de desplegar todo su potencial desarrollo mundial de 1982 dedicado a ese
en la agricultura constituye un factor que sector. El nuevo contexto se caracteriza por
la presencia de nuevos mercados dinámicos,
innovaciones tecnológicas e institucionales
de gran significación y nuevas funciones
Recuadro 1. ¿Cuál es el futuro de la oferta mundial para el Estado, el sector privado y la sociedad
de alimentos? civil. La nueva agricultura está impulsada
La agricultura ha logrado mayormente 50%, y la de carne un 85% en relación por empresarios privados integrados en
satisfacer la demanda mundial efectiva con los valores de 2000. A esto se agrega amplias cadenas de valor que vinculan a los
de alimentos. No obstante, más de 800 la creciente demanda de materias productores con los consumidores e incluyen a
millones de personas padecen inseguridad primas agrícolas para la elaboración de
alimentaria y la impronta ambiental de la biocombustibles, que ya ha generado numerosos pequeños agricultores con espíritu
agricultura ha sido enorme. Además, el un alza en los precios mundiales de los emprendedor apoyados por sus respectivas
futuro es cada vez más incierto. alimentos. organizaciones. La agricultura dedicada a
Los modelos predicen que es posible Para administrar la respuesta conjunta
que los precios de los alimentos en los de la agricultura a la creciente demanda se cultivos básicos y a las exportaciones de bienes
mercados mundiales reviertan la tendencia requerirán políticas acertadas e inversiones primarios tradicionales también encuentra
a la baja que registran desde hace tiempo, lo sostenidas, no las prácticas habituales. El nuevos mercados a medida que se vuelve más
que provoca creciente incertidumbre acerca marcado aumento de las inversiones resulta
de la seguridad alimentaria mundial. El particularmente urgente en África al sur del
diferenciada para satisfacer las cambiantes
cambio climático, la degradación ambiental, Sahara, donde los progresos en aumentar demandas de los consumidores y los nuevos usos
la creciente competencia por tierra y agua, la disponibilidad per cápita de alimentos (por ejemplo, biocombustibles) y se beneficia
los elevados precios de la energía y las dudas siguen siendo lentos y donde se calcula que, de la integración en mercados regionales. No
respecto de los niveles en que se adoptarán de continuar con las prácticas actuales, las
las nuevas tecnologías son factores que importaciones de alimentos aumentarán obstante, la situación de la agricultura presenta
presentan enormes desafíos y riesgos que a más del doble para 2030, el impacto del grandes incertidumbres difíciles de prever y
dificultan los pronósticos. cambio climático será significativo y la exige cautela en la gestión de la oferta mundial
A fin de satisfacer la demanda capacidad para enfrentarlo, mínima.
proyectada, para 2030 la producción de de alimentos (Recuadro 1).
cereales deberá incrementarse casi un Fuente: Rosegrant y colaboradores, 2007. Una nueva visión de la agricultura al
servicio del desarrollo redefine la función
Panorama general 9

de los productores, el sector privado y el ambiental, la expropiación que realizan los


Estado. La producción está principalmente intereses dominantes y el favoritismo social
en manos de los pequeños agricultores, que en las políticas y en la asignación de bienes
a menudo son los productores más eficientes, públicos.
en especial cuando cuentan con el apoyo En ningún sitio es tan grande la falta de
de sus organizaciones. Pero cuando estas activos como en África al sur del Sahara,
organizaciones no logran economías de donde el tamaño de los establecimientos
escala en la producción y la comercialización, agrícolas ubicados en muchas de las zonas más
la agricultura comercial con mano de densamente pobladas es insosteniblemente
obra intensiva puede ser una forma más pequeño y sigue reduciéndose, la tierra está
adecuada de producción. En estos casos, los seriamente degradada, la inversión en sistemas
mercados laborales eficaces y justos son una de riego es nimia y las deficiencias en salud y
herramienta clave para reducir la pobreza en educación limitan la productividad y el acceso
las zonas rurales. El sector privado impulsa la a mejores opciones. La presión demográfica,
organización de cadenas de valor que acercan junto con la reducción del tamaño de los
el mercado a los pequeños agricultores y a establecimientos y la escasez de agua,
los establecimientos agrícolas comerciales. constituyen también grandes dificultades
El Estado (gracias al fortalecimiento de la en muchas partes de Asia. Para mejorar
capacidad y las nuevas formas de gestión) la disponibilidad de activos se requieren
corrige las fallas del mercado, regula la importantes inversiones públicas en riego,
competencia y establece asociaciones salud y educación. En otros casos, se trata
público-privadas estratégicas para fomentar más bien de lograr desarrollos institucionales,
la competitividad en el sector agroindustrial y por ejemplo, asegurando mejor los derechos
respaldar la mayor inclusión de los pequeños de propiedad y elevando la calidad de la
agricultores y trabajadores rurales. Según esta administración de tierras. Para incrementar
nueva visión, la agricultura asume una función la cantidad de activos también puede ser
destacada en el ámbito del desarrollo. necesario ejercer la discriminación positiva
para equiparar las posibilidades de los grupos
¿Qué herramientas son desfavorecidos o excluidos, como las mujeres
eficaces a la hora de utilizar la y las minorías étnicas.
agricultura para el desarrollo?
La agricultura puede ser la principal fuente de Tierra .  Los mercados de tierras,
crecimiento en los países agrícolas. Además, especialmente de arrendamiento, pueden
puede reducir la pobreza y mejorar el medio elevar la productividad, ayudar a las familias
ambiente en los tres tipos de países, aunque a diversificar sus ingresos y facilitar el pasaje
de diversos modos. Para esto es necesario a sectores no agrícolas. A medida que los
mejorar la disponibilidad de activos de agricultores envejecen, las economías rurales
los pobres de las zonas rurales, hacer más se diversifican y la migración se acelera, es
competitiva y sostenible la agricultura en los necesario contar con mercados de tierras
establecimientos pequeños, diversificar las eficientes a fin de transferir las propiedades
fuentes de ingreso orientándolas al mercado a los usuarios más productivos y facilitar la
laboral y la economía rural no agrícola, y participación en el sector rural no agrícola y
facilitar la migración exitosa hacia otros la migración a otros sectores. Sin embargo,
sectores. en muchos países la poca seguridad de los
derechos de propiedad, las deficiencias para
Aumentar el acceso a los activos hacer cumplir los contratos y las rigurosas
Los activos con que cuenta un hogar son restricciones legales limitan el desempeño de
factores determinantes de la capacidad de los mercados de tierras, con lo que se crean
sus miembros de participar en los mercados grandes ineficiencias tanto en la reasignación
agrícolas, garantizar los medios de vida de tierras como de mano de obra y se
en la agricultura de subsistencia, competir refuerzan las desigualdades en el acceso a la
como emprendedores en la economía rural tierra. En estos casos, son necesarias las redes
no agrícola y encontrar empleo en puestos de protección social y el acceso al crédito
calificados. Los principales activos son la tierra, para minimizar las ventas forzadas de tierras
el agua y el capital humano. Sin embargo, los cuando los agricultores se ven expuestos
activos de los pobres que habitan en zonas a crisis.
rurales a menudo se ven contrarrestados por La reforma agraria puede promover la
el crecimiento de la población, la degradación incorporación de los pequeños agricultores
10 Informe sobre el desarrollo mundial 2008

en el mercado, reducir las desigualdades transferencias de efectivo condicionadas a la


en la distribución de la tierra, aumentar la asistencia a la escuela (como en Bangladesh,
eficiencia y puede organizarse de modo que Brasil y México). No obstante, resulta cada vez
se reconozcan los derechos de las mujeres. más claro que lo que debe mejorar más es la
La redistribución de grandes extensiones calidad de la educación rural. Se entiende a la
subutilizadas para que en ellas se establezcan educación en sentido amplio y en ella se incluye
pequeños agricultores puede dar resultados la formación profesional que puede brindar
positivos si va acompañada de reformas las habilidades técnicas y empresariales que
que garanticen la competitividad de los resultan útiles en la nueva agricultura y en la
beneficiarios, lo cual hasta el momento ha economía rural no agrícola.
sido difícil de lograr. En Brasil y en Sudáfrica
se emplean subsidios específicos destinados Salud.  Las enfermedades ampliamente
a facilitar una reforma agraria basada en el difundidas y las muertes a causa del VIH/
mercado. Se deben recoger enseñanzas de SIDA y el paludismo pueden reducir en gran
estas experiencias para su posible aplicación medida la productividad agrícola y diezmar
en otros sitios. los medios de subsistencia. La mayoría de las
personas afectadas por el VIH trabajan en la
Agua.  El acceso al agua y al riego es un factor agricultura, y las políticas agrícolas ofrecen
determinante de la productividad de la tierra y enormes posibilidades para responder con
la estabilidad de las cosechas. La productividad más eficacia a la situación que plantea esta
de las tierras de regadío es más del doble de la enfermedad respaldando los ajustes frente
de las tierras de secano. En África al sur del a las crisis laborales y la transmisión de
Sahara, sólo el 4% de las tierras dedicadas a conocimientos a los huérfanos. En las zonas
la producción cuentan con sistemas de riego, rurales de Zambia, la disminución de la
mientras que la proporción en Asia meridional población ha sido especialmente grave entre
es del 39% y en Asia oriental, del 29%. Ante la los adultos jóvenes: se calcula que el 19% de los
mayor incertidumbre respecto de la agricultura que en 1990 tenían entre 15 y 24 años (la edad
de secano y la disminución de la escorrentía más productiva) había muerto para el año
de los glaciares como consecuencia del 2000. Pero la agricultura también representa
cambio climático, las inversiones destinadas riesgos para la salud de los pobres de las zonas
al almacenamiento de agua adquirirán cada rurales. El riego puede aumentar la incidencia
vez mayor importancia. A pesar de la creciente del paludismo y se calcula que la intoxicación
escasez de agua y del aumento del costo de los con plaguicidas provoca 355.000 muertes
sistemas de riego en gran escala, hay muchas por año. Las zoonosis, como la gripe aviar,
oportunidades de elevar la productividad surgidas de la proximidad entre personas y
mejorando los sistemas existentes, ampliando animales, representan una amenaza creciente
los de pequeña envergadura y aumentando la a la salud humana. Una mayor coordinación
captación de aguas. de los programas agrícolas y sanitarios
puede generar grandes beneficios para la
Educación.  A pesar de que la tierra y el productividad y el bienestar.
agua son activos fundamentales en las zonas
rurales, la educación es a menudo el activo Lograr que la agricultura en
más valioso con el que cuentan los pobres de pequeños establecimientos se vuelva
estas zonas para aprovechar las oportunidades
que les brinda la nueva agricultura, obtener
más productiva y sostenible
empleos calificados, emprender actividades Cuando se utiliza la agricultura para generar
comerciales en la economía rural no agrícola desarrollo, el principal camino de salida de la
y migrar con éxito. No obstante, los niveles pobreza consiste en mejorar la productividad,
educativos de las zonas rurales suelen ser la rentabilidad y la sostenibilidad de la
abrumadoramente bajos en todo el mundo: el explotación agrícola en pequeña escala.
promedio es de cuatro años para los adultos ¿Cómo se logra esto? Se puede emplear una
varones y menos de tres años para las mujeres amplia gama de instrumentos de política
adultas de las zonas rurales de África al sur (muchos de los cuales se aplican de modo
del Sahara, Asia meridional y Medio Oriente distinto ya sea que se trate de pequeños
y Norte de África. La mejora de la educación agricultores comerciales o de los que se
básica en estas zonas se ha demorado más que dedican a la agricultura de subsistencia) para
en las zonas urbanas. Cuando la demanda lograr lo siguiente:
de educación en los hogares rurales sea • Mejorar los incentivos de precios e
escasa, ésta se puede incrementar mediante incrementar la calidad y cantidad de la
Panorama general 11

Gráfico 5.  Los países en desarrollo imponen menos gravámenes a los productos agrícolas exportables

Productos exportables Productos importables


Tasa nominal de asistencia, en porcentaje Tasa nominal de asistencia, en porcentaje
30 30 26 23
1980–84 2000–04 1980–84 2000–04
20 20 14 13 11
10
10 10
2
0 0
–10 –10
–13 –14 –20
–20 –19
–30 –29 –30

–40 –40
–46
–50 –50
Países agrícolas Países en proceso Países Países agrícolas Países en proceso Países
de transformación urbanizados de transformación urbanizados

Fuente: Anderson, de próxima aparición.


Nota: La tasa nominal de asistencia es una medida de los precios internos de la producción en relación con los precios franco
frontera, tomando también en cuenta los subsidios a los insumos nacionales.

inversión pública (Capítulo 4). mayor eficiencia a través de la reforma de


• Mejorar el funcionamiento de los mercados las políticas comerciales de los propios
de productos (Capítulos 5 y 6). países en desarrollo. La liberalización de las
importaciones de productos alimentarios
• Ampliar el acceso a los servicios financieros
básicos también puede provocar un efecto
y reducir la exposición a los riesgos contra
los cuales se carece de seguro (Capítulo 6). favorable en los pobres porque la mayoría de
ellos, incluidos los pequeños agricultores, son
• Mejorar el desempeño de las organizaciones compradores netos de alimentos. Pero muchos
de productores (Capítulo 6). vendedores netos pobres (a menudo, el grupo
• Promover la innovación a través de la más numeroso entre los pobres) saldrán
ciencia y la tecnología (Capítulo 7). perdiendo, y será necesario poner en marcha
• Lograr que la agricultura sea más sostenible programas adaptados a las circunstancias
y provea servicios ambientales (Capítulo 8). particulares de cada país a fin de suavizar
la transición hacia la nueva situación del
Mejorar los incentivos de precios e incrementar mercado.
la calidad y cantidad de la inversión Esta situación contrasta en forma notoria
pública.  Las reformas recientes han mejorado con los avances relativamente escasos en
los incentivos de precios para los productores lograr la reducción del apoyo a los productores
agrícolas de los países en desarrollo, de los países miembros de la Organización
reduciendo así (aunque sin eliminar) el sesgo de Cooperación y el Desarrollo Económicos
en contra de la agricultura que exhibían (OCDE). El respaldo a los productores
históricamente sus políticas. Entre 1980-84 disminuyó del 37% del valor de las entradas
y 2000-04, la tributación neta de la actividad agrícolas brutas en el período 1986-88 al 30%
agrícola disminuyó, en promedio, del 28% al en 2003-05. Se han dejado de lado prácticas
10% en los países agrícolas, del 15% al 4% de apoyo directamente relacionadas con
en los países en proceso de transformación, los precios de los productos para adoptar
y de una protección marginalmente negativa otras formas menos distorsionadoras, como
a una protección neta del 9% en los países transferencias de efectivo “desconectadas”
urbanizados. No obstante, un bajo nivel de la producción, en particular en la Unión
de tributación neta oculta una protección Europea. Pero estas transferencias no siempre
de productos importables combinada con resultan neutrales para la producción, puesto
impuestos a los productos exportables que reducen la aversión al riesgo (efecto de
(especialmente en los países agrícolas y los que riqueza) y la variabilidad del ingreso agrícola
se encuentran en proceso de transformación), (efecto de seguro) y permiten a los bancos
y el nivel de ambos componentes puede ser otorgar a los agricultores préstamos que en
alto (Gráfico 5). En consecuencia, aún otras circunstancias no concederían.
queda un margen considerable para lograr Los impactos estimados de la liberalización
12 Informe sobre el desarrollo mundial 2008

completa del comercio en el bienestar son el suministro gratuito de energía eléctrica


significativos. Al eliminar el nivel actual de a los agricultores en la India, permanecen
protección, los países industriales generarían estancadas en negociaciones basadas en el
beneficios anuales en el bienestar de los países en clientelismo que generan ineficiencia y un alto
desarrollo que, según se calcula, equivaldrían costo ambiental.
al quíntuplo del flujo anual de ayuda para La respuesta a mejores incentivos de
la agricultura que se brinda actualmente. precios depende de la inversión pública
Sin embargo, este impacto variaría según en instituciones, servicios de apoyo e
el producto y según el país. Se estima que infraestructura de mercado. Sin embargo, la
con la plena liberalización del comercio, calidad del gasto público a menudo es baja
los precios internacionales de los productos y necesita mejorar. En algunos países, las
básicos agrícolas aumentan en promedio un subvenciones no estratégicas representan
5,5%, mientras que los del algodón suben un hasta la mitad del presupuesto público para
21% y los de las oleaginosas, un 15%. Esto el sector agrícola. Para movilizar apoyo
es motivo de especial preocupación en el político en favor de un uso más adecuado
caso de los países importadores de alimentos del gasto público en la agricultura, el primer
con fuertes restricciones cambiarias, como paso consiste en lograr una mayor difusión y
Burundi, Rwanda y Níger. Los países pobres transparencia en la asignación presupuestaria
exportadores de algodón u oleaginosas, como y analizar sus impactos.
Chad, Sudán, Burkina Faso, Malí y Benin,
en cambio, se beneficiarían. Los países que Mejorar el funcionamiento de los mercados
saldrían más beneficiados son Brasil, Tailandia de productos y de insumos.  En vista de los
y Viet Nam. cambios estructurales de gran envergadura
La Ronda de Doha de negociaciones producidos en los mercados agrícolas y
comerciales debe concluir urgentemente, la aparición de nuevos actores de peso, es
en especial para eliminar las distorsiones, fundamental para el desarrollo fortalecer la
como las subvenciones de Estados Unidos al participación de los pequeños agricultores
algodón, que son perjudiciales para los países y garantizar que el crecimiento agrícola
más pobres. Se necesitan políticas y programas repercuta en la reducción de la pobreza.
complementarios (incluida la ayuda para el Existen diversas opciones en el espectro de los
comercio) para compensar a los perdedores mercados.
(programas de transferencia) y para facilitar la
adaptación rápida y equitativa de los pequeños Mercados de alimentos básicos.  Reducir
agricultores a las nuevas ventajas comparativas los costos de transacción y los riesgos en los
(inversiones en bienes públicos y reformas mercados de alimentos básicos puede acelerar
institucionales). el crecimiento y beneficiar a los pobres. Más
La economía política determinará el ritmo allá de las inversiones en infraestructura,
y el alcance de las reformas ulteriores en lo entre las innovaciones prometedoras se
que respecta al comercio, los precios y el gasto cuentan las bolsas de productos básicos, los
público. La incorporación a la Organización sistemas de información sobre el mercado por
Mundial del Comercio (OMC) puede ayudar a radio y mediante mensajes de texto para las
inducir reformas y los medios de información zonas rurales, los resguardos de depósito y las
locales pueden hacer públicos los costos para herramientas de gestión de riesgos basadas en
los contribuyentes y la incidencia desigual de los el mercado.
beneficios. En algunos casos, pueden resultar Un tema particularmente espinoso en
efectivos los mecanismos de compensación relación con estos mercados es cómo manejar
para los perdedores y los acuerdos negociados, la volatilidad de los precios de alimentos
como sucedió con las reformas de la política básicos políticamente delicados en países en
referida al arroz en Japón, las reformas de la los que estos productos representan una gran
Unión Europea respecto del azúcar y las que proporción del gasto de los consumidores.
llevó adelante México en la década de 1990 Si el alimento básico es comercializable, en
en relación con los alimentos básicos. Si se ocasiones los riesgos relativos a los precios
vinculan las reformas agrícolas internas con pueden mitigarse asegurando dicho producto
reformas económicas más amplias se puede mediante contratos de futuros transados
aumentar la probabilidad de éxito, como en bolsa. Tal es el caso de los países o
sucedió en muchos países en desarrollo en las comerciantes del sur de África que utilizan
décadas de 1980 y 1990, aunque esas reformas la bolsa de productos básicos sudafricana. La
por lo general todavía están incompletas en gestión de riesgos también puede mejorarse
el sector agrícola. Otras subvenciones, como con fronteras más abiertas y mayor volumen
Panorama general 13

Gráfico 6.  El consumo interno y las exportaciones de productos de alto valor crecen con rapidez en los
países en desarrollo
Consumo interno Exportaciones
Índice, 1980=100 Índice, 1980=100
350 350
300 300
250 250
200 200
150 150
100 100
50 50
0 0
1980 1985 1990 1995 2000 2005 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Carne Productos Cereales Carne Productos hortícolas


hortícolas Exportaciones tradicionales Oleaginosas

Fuente: http://faostat.fao.org, datos obtenidos en junio de 2007, y http://comtrade.un.org.

de comercio privado, como ocurrió con éxito pequeños agricultores, la mejora de la calidad
en Bangladesh en 1998 durante la escasez de y el comercio justo pueden generar nuevas
arroz provocada por las inundaciones. Pero oportunidades de acceder a mercados más
la mayor parte de los alimentos básicos de rentables.
los países agrícolas son sólo parcialmente
comercializables, y muchas naciones que Mercados de alto valor.  La participación de
sufren frecuentes catástrofes climáticas los pequeños agricultores en los mercados de
utilizan las reservas públicas de cereales alto valor, ya sean internos o internacionales,
para reducir la inestabilidad de los precios, también puede mejorarse, incluso en el
con resultados dispares. Los altos riesgos de contexto de la revolución de los supermercados
volatilidad de los precios persisten tanto para que se registra en muchos países. Los mercados
los agricultores como para los consumidores de alto valor para el consumo interno son los
de muchos países agrícolas y, por ende, mercados agrícolas de crecimiento más rápido
seguirá siendo importante contar con redes en la mayor parte de los países en desarrollo:
de protección eficaces hasta que los ingresos se expanden a un ritmo de hasta el 6% a 7%
aumenten o mejore el funcionamiento de los anual, liderados por los productos ganaderos
mercados. y la horticultura (Gráfico 6). Las frutas y
hortalizas frescas y procesadas, el pescado y
Exportaciones tradicionales a granel.  La sus derivados, la carne, las nueces, las especias
tendencia a la baja de los precios y la floricultura representan en la actualidad el
internacionales de las exportaciones 43% de las exportaciones agroalimentarias de
tradicionales como el café y el algodón que los países en desarrollo, y en 2004 ascendían
se registra desde hace tiempo constituye una a unos US$138.000 millones. A medida que
amenaza a los medios de subsistencia de aumentan los ingresos, los supermercados se
millones de productores. La disminución de vuelven actores más dominantes en la venta
los impuestos y la mayor liberalización de los minorista de productos agrícolas: en algunos
mercados de exportaciones han mejorado países de América Latina abarcan el 60% del
los ingresos en muchos casos. Pero estos mercado.
mercados liberados requieren que el Estado El impacto de este crecimiento en la
asuma una nueva función, en particular, la de pobreza depende del modo en que la población
regular las operaciones comerciales para que rural participa de los mercados de alto valor,
sean justas y eficientes. En los lugares donde ya sea en forma directa como productores
esto se ha hecho, la producción y la calidad (tal es el caso de Bangladesh) o a través del
han mejorado, como en el caso del algodón mercado laboral (como en Chile). Para
en Zambia, donde la producción se triplicó. aumentar la participación de los pequeños
También es sumamente importante aumentar agricultores se requiere infraestructura de
la productividad de las exportaciones, como mercado, mejor capacidad técnica para los
se pone de manifiesto en la exitosa experiencia agricultores, instrumentos de gestión de
reciente de Ghana con el cacao. Para algunos riesgo y una acción colectiva canalizada a
14 Informe sobre el desarrollo mundial 2008

través de organizaciones de productores. de bienes que puedan servir de garantía


Un desafío aún mayor es poder cumplir las (racionamiento en función de la riqueza)
estrictas normas sanitarias y fitosanitarias y en la renuencia a poner en riesgo activos
que rigen en los mercados internacionales. utilizándolos de garantía cuando son elementos
Para lograrlo, el sector privado y el público esenciales para la subsistencia (racionalización
deberán hacer esfuerzos conjuntos en materia en función del riesgo). La desaparición de las
de políticas (legislación sobre inocuidad de los líneas de crédito especiales para la agricultura
alimentos), investigación (evaluación de riesgo, otorgadas por medio de programas públicos o
prácticas recomendadas), infraestructura bancos estatales ha dejado enormes falencias
(establecimientos para el procesamiento de en los servicios financieros que aún no se
exportaciones) y supervisión (vigilancia de han subsanado a pesar de las numerosas
enfermedades). innovaciones institucionales.

Mercados de insumos.  En África al sur del Financiamiento del sector rural.  La revolución
Sahara, las deficiencias de los mercados aún de las microfinanzas, que brindan acceso al
son generalizadas, especialmente en el caso crédito sin exigir garantía formal, ha permitido
de las semillas y los fertilizantes, debido a a millones de personas pobres, especialmente
los altos costos de transacción, los riesgos y mujeres, obtener préstamos, pero no ha
las economías de escala. Como resultado, el alcanzado a la mayoría de las actividades
escaso empleo de fertilizantes es uno de los agrícolas, con excepción de las de alta rotación,
principales obstáculos para el aumento de la como la ganadería menor y la horticultura. No
productividad en la región. El interés renovado obstante, la gama de productos financieros de
en las subvenciones a los fertilizantes debe los que pueden disponer los pobres de las zonas
centrarse en procurar soluciones sostenibles rurales se ha ampliado e incluye ahora cuentas
a las deficiencias del mercado. Entre las de ahorro, transferencias de dinero, seguros y
estrategias innovadoras para impulsar los opciones de arrendamiento financiero. Con la
mercados de insumos agrícolas se incluyen aparición de cadenas de suministro integradas
la entrega de vales para que determinados y la explotación agrícola por contrato, se está
agricultores adquieran insumos y se estimule difundiendo la intermediación financiera
así la demanda en los mercados privados, y a través de agentes interrelacionados. Las
fondos de contrapartida para solventar algunos tecnologías de la información reducen los
de los costos de inicio de las actividades que costos de transacción y de los préstamos
supondría la incorporación de distribuidores para las zonas rurales, por ejemplo, con
privados al mercado de insumos. la emisión de tarjetas de crédito agrícolas
Como todo subsidio, las subvenciones a los que se utilizan para comprar insumos o los
insumos deben emplearse con cautela puesto teléfonos celulares para realizar operaciones
que suponen un alto costo de oportunidad bancarias. Las centrales de riesgo que elaboran
para los bienes públicos productivos y los informes sobre solvencia de las instituciones
gastos sociales y existe el riesgo de que sean de microfinanciamiento y de los bancos
utilizadas políticamente y no se puedan comerciales del nivel inferior también ayudan
revertir. Pero si se utilizan con sensatez, se a los pequeños agricultores a capitalizar la
pueden contrarrestar los riesgos que supone reputación que se forjan como prestatarios de
la adopción temprana de nuevas tecnologías esas instituciones a fin de acceder a préstamos
y lograr economías de escala en los mercados más comerciales y de mayor volumen. Muchas
para reducir los precios de los insumos. Las de estas innovaciones se encuentran aún en
subvenciones deben formar parte de una etapa experimental y, para que repercutan
estrategia general destinada a mejorar la significativamente en la competitividad de los
productividad y se debe disponer de opciones pequeños agricultores, hará falta evaluarlas y
creíbles para su eliminación. aplicarlas en mayor escala.

Ampliar el acceso a los servicios financieros Gestión del riesgo.  La exposición a los
y reducir la exposición a riesgos contra los riesgos contra los cuales se carece de seguro
cuales se carece de seguro.  Las limitaciones (el resultado de desastres naturales, crisis
financieras del sector agrícola siguen siendo sanitarias, cambios demográficos, volatilidad
profusas. Además, tienen un alto costo y de los precios y cambios en las políticas)
su distribución no es equitativa: coartan supone un alto costo para el bienestar y la
gravemente la capacidad de los pequeños eficiencia de los hogares rurales. A fin de
agricultores de competir. Las restricciones manejar la exposición a estos riesgos, los
financieras tienen origen en la carencia agricultores deben abstenerse de emprender
Panorama general 15

actividades que podrían generarles más internacional. Para los pequeños agricultores,
ingresos. La venta de activos para sobrevivir estas organizaciones resultan esenciales para
a las crisis puede conllevar altos costos a lograr competitividad. Se han expandido con
largo plazo puesto que la descapitalización asombrosa rapidez tanto en cantidad como en
(venta forzada de tierras o ganado) puede ser número de miembros, a menudo en un intento
irreversible o la recuperación de la propiedad por llenar el vacío que dejó la retirada del
de bienes agrícolas, muy lenta. Por otro lado, la Estado de los ámbitos de la comercialización,
educación y la salud de los niños pueden sufrir suministro de insumos y crédito, y para
consecuencias de largo plazo cuando, a causa aprovechar la apertura democrática que
de las crisis, se retira a los niños de la escuela permite una mayor participación de la
o se los expone a períodos de malnutrición sociedad civil en la gestión. Entre 1982 y 2002,
a temprana edad, con la consiguiente el porcentaje de poblados donde existían
transferencia intergeneracional de la pobreza. organizaciones de productores aumentó
A pesar de las numerosas iniciativas, poco de 8% a 65% en Senegal y de 21% a 91% en
es lo que se ha logrado en la agricultura en Burkina Faso. La red de cooperativas de
pequeña escala respecto de la reducción de los productos lácteos de la India cuenta con 12,3
riesgos contra los cuales se carece de seguros. millones de miembros individuales, muchos
Los sistemas de seguros administrados por el de ellos campesinos sin tierras y mujeres, que
Estado han sido en gran medida ineficaces. producen el 22% del total de la oferta de leche
Los seguros contra riesgo de sequía basados del país.
en índices, que se están extendiendo gracias A pesar de los numerosos resultados
a iniciativas privadas en la India y en otros positivos, la eficacia de las organizaciones de
lugares, pueden reducir los riesgos tanto productores a menudo se ve limitada por las
para prestatarios como para prestamistas restricciones legales, la escasa capacidad de
y destrabar el financiamiento agrícola. No gestión, el acaparamiento de las organizaciones
obstante, es improbable que estas iniciativas por las élites, la exclusión de los pobres y la
alcancen la masa crítica a menos que intervenga falta de reconocimiento de su calidad de socios
alguna clase de subsidio, como mínimo para plenos por parte del Estado. Los donantes y
cubrir los costos de inicio de actividades. los gobiernos pueden colaborar facilitándoles
del derecho de organizarse, capacitando a sus
Mejorar el desempeño de las organizaciones dirigentes y empoderando a los miembros
de productores.  La acción colectiva de las más débiles, en particular a las mujeres y los
organizaciones de productores puede reducir agricultores jóvenes. Sin embargo, brindar
los costos de transacción, obtener cierto poder este tipo de ayuda sin crear dependencia
en el mercado e incrementar la participación constituye todo un desafío.
en los foros sobre políticas a nivel nacional e
Promover la innovación a través de la ciencia
y la tecnología.  Impulsada por el rápido
Gráfico 7.  Se ha ampliado la brecha en la
producción de cereales entre África al sur del
crecimiento de la inversión privada en
Sahara y otras regiones investigación y desarrollo, se está ampliando
la brecha de conocimientos entre los países
Rendimiento, en toneladas por hectárea industriales y en desarrollo. Si se computan
6
tanto las fuentes públicas como privadas, los
5 países en desarrollo invierten tan sólo una
novena parte de lo que los países industriales
4 destinan a la investigación y desarrollo en
agricultura como porcentaje del PIB agrícola.
3 Para reducir esta brecha, las políticas
deben tener como prioridad incrementar
2 considerablemente las inversiones en
investigación y desarrollo. Muchas inversiones
1 nacionales e internacionales en esta área
han rendido cuantiosos frutos, con una
0
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 tasa de rentabilidad interna del 43% en 700
proyectos evaluados en países en desarrollo
Países desarrollados Asia meridional de todas las regiones. Pero las fallas de los
Asia oriental y el Pacífico África al sur mercados y la gestión tanto a nivel nacional
América Latina y el Caribe del Sahara
como internacional generan un grave déficit
Fuente: http://faostat.fao.org, datos obtenidos en junio de 2007. de inversiones en investigación y desarrollo
16 Informe sobre el desarrollo mundial 2008

y en los sistemas de innovación en general, barbechos, cultivos de cobertura para abono


particularmente en los países agrícolas. verde, la conservación del suelo y el control
Mientras que, durante los últimos 20 años, de plagas basado más en la biodiversidad y el
las inversiones en investigación y desarrollo control biológico que en el uso de plaguicidas.
agrícola se triplicaron en China y la India, se Dado que la mayor parte de estas tecnologías
incrementaron apenas una quinta parte en son específicas de un determinado lugar, su
África al sur del Sahara (y disminuyeron en desarrollo y adopción requieren enfoques más
cerca de la mitad de los países de la región)5. Los descentralizados y participativos, combinados
países africanos tienen la desventaja adicional con la acción colectiva de los agricultores y las
de que la especificidad de sus características comunidades.
agroecológicas los vuelve menos aptos que Los avances revolucionarios de la
los de otras regiones para beneficiarse de las biotecnología ofrecen grandes beneficios
transferencias internacionales de tecnología. potenciales para los productores y
Además, el reducido tamaño de muchos de consumidores pobres. Sin embargo, las actuales
estos países les impide lograr economías de inversiones en biotecnología, que se concentran
escala en investigación y desarrollo en el en el sector privado y están impulsadas por
ámbito agrícola. Los bajos niveles de inversión intereses comerciales, han tenido un impacto
en investigación y desarrollo y la escasa limitado en la productividad de los pequeños
transferencia internacional de tecnología agricultores del mundo en desarrollo, con la
han ido de la mano del estancamiento del excepción del algodón Bt en China y la India.
rendimiento de las cosechas de cereales en África La escasa inversión pública en biotecnología
al sur del Sahara. Esto provocó un incremento y los lentos progresos en la regulación de los
de la brecha de producción que la separa posibles riesgos para el medio ambiente y
del resto del mundo (Gráfico 7, página 15). la inocuidad de los alimentos han limitado
Para estos países resulta esencial que el desarrollo de organismos genéticamente
aumente considerablemente la inversión y la modificados que podrían ayudar a los pobres.
cooperación regional para la investigación y el Los beneficios potenciales de estas tecnologías
desarrollo. se desaprovecharán a menos que la comunidad
El bajo nivel del gasto es sólo parte del internacional del desarrollo incremente en
problema. Muchas organizaciones públicas de forma significativa su respaldo a los países
investigación padecen serias limitaciones en interesados.
materia de dirigencia, gestión y financiamiento
que requieren atención urgente. Por otro Lograr que la agricultura sea más sostenible y
lado, los mercados de alto valor abren nuevas provea servicios ambientales.  La impronta
oportunidades para que el sector privado ambiental de la agricultura ha sido enorme,
promueva la innovación en la cadena de valor. pero hay muchas oportunidades para
Para aprovecharlas a menudo se necesita que reducirla. Desde la Cumbre para la Tierra
el sector público, el privado, los agricultores celebrada en 1992 en Rio de Janeiro, se acepta
y la sociedad civil formen asociaciones que ampliamente que las cuestiones ambientales
puedan financiar, desarrollar y adaptar las son inseparables de los temas más generales
innovaciones. En vista de la amplia gama de referidos a la agricultura para el desarrollo. Y
opciones institucionales disponibles en la el futuro de la agricultura está intrínsecamente
actualidad, hace falta realizar más evaluaciones ligado a una mejor custodia de los recursos
para determinar qué alternativas funcionan naturales de los que depende.
adecuadamente y en qué contextos. Tanto la agricultura intensiva como la
Otro desafío consiste en reducir las extensiva enfrentan problemas ambientales,
disparidades de ingresos y de la productividad aunque de distinto tipo. La intensificación
entre las regiones favorecidas y las menos de la agricultura ha generado problemas
favorecidas. En estas últimas se necesitan surgidos de la reducción de la diversidad
mejores tecnologías para la ordenación del biológica, la mala gestión del agua de riego,
suelo, el agua y el ganado, así como sistemas la contaminación por agroquímicos y daños
agrícolas más resistentes y sostenibles, a la salud y muertes por intoxicación con
incluidas variedades de cultivos más resistentes plaguicidas. La revolución del ganado tiene
a las plagas, enfermedades y sequías. Las sus propios costos, en especial en las zonas
estrategias que aprovechan los procesos densamente pobladas y cercanas a los centros
biológicos y ecológicos pueden minimizar el urbanos, debido a la presencia de desechos
uso de insumos externos, especialmente de animales y la propagación de enfermedades de
agroquímicos. Entre los ejemplos se encuentran animales como la gripe aviar. Muchas zonas
la labranza de conservación, mejores menos favorecidas padecen deforestación,
Panorama general 17

erosión del suelo, desertificación y degradación Gráfico 8.  La agricultura y la deforestación contribuyen en gran medida a las emisiones
de pastizales y cuencas hidrográficas. En las de gases de efecto invernadero
tierras altas de África oriental, la erosión
del suelo puede redundar en pérdidas de la Porcentaje del total de emisiones de gases de efecto invernadero
productividad de hasta un 2% a 3% al año, 63%
además de generar efectos en otras áreas, 60 Países desarrollados Países en desarrollo
como el entarquinamiento de los embalses.
La respuesta adecuada no consiste en 40
desacelerar el crecimiento agrícola, sino en
hallar sistemas de producción más sostenibles 20 15%
11%
y lograr que la agricultura brinde más 7% 4%
servicios ambientales. Muchas innovaciones 0
tecnológicas e institucionales prometedoras Energía Agricultura Deforestación Procesos Desechos
pueden dar lugar a una agricultura más (excluido el cambio industriales
sostenible con un mínimo de concesiones en en el uso de la tierra)
lo que respecta al crecimiento y la reducción
de la pobreza. Las estrategias de ordenación Fuente: Equipo a cargo de la elaboración del Informe sobre el desarrollo mundial 2008, sobre la base de los datos
proporcionados por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, www.unfccc.int.
del agua en las zonas de regadío deben
mejorar la productividad de ese recurso, con
lo cual se atenderían las necesidades de todos capacidad para resolver conflictos.
los usuarios (incluido el medio ambiente) y Establecer los incentivos adecuados es el
se reduciría la contaminación del agua y la primer paso hacia la ordenación sostenible
extracción insostenible del agua subterránea. de los recursos. La adopción generalizada de
Para poner en marcha estas estrategias será estrategias más sostenibles a menudo se ve
necesario eliminar los incentivos que llevan obstaculizada por políticas inadecuadas de
al uso dispendioso del agua, delegar la fijación de precios y subvenciones y por la
ordenación de este recurso en las agrupaciones imposibilidad de manejar las externalidades.
de usuarios locales, invertir en mejores Fortalecer los derechos de propiedad (como en
tecnologías y regular las externalidades con el caso de los parques de agrosilvicultura en
más eficacia. La gestión descentralizada de Níger) y establecer incentivos de largo plazo
los sistemas de riego tiene más posibilidades para una ordenación de los recursos naturales
de resultar exitosa si en los marcos jurídicos cuyos beneficios se extiendan más allá de los
se definen con claridad las funciones y los establecimientos agrícolas (como los fondos
derechos de las agrupaciones de usuarios y si de contrapartida para la conservación del
se fortalece la capacidad de estos grupos de suelo) son tareas necesarias tanto en las zonas
administrar el riego en forma colectiva. de agricultura intensiva como extensiva. Se
La mejora de las tecnologías y de los deben reducir los incentivos inadecuados que
modos de gestionar los insumos de los alientan la sobreutilización de los recursos,
establecimientos agrícolas modernos también tales como los subsidios a cultivos que
puede volver más sostenible la agricultura requieren un uso intensivo de agua y generan
de secano. Uno de los mayores éxitos de extracción excesiva del agua subterránea.
la explotación agrícola registrados en las A menudo encarar las reformas resulta
últimas dos décadas es el sistema de labranza dificultoso desde el punto de vista político.
de conservación (denominado también de Una mejor medición del agua valiéndose de
cultivo sin laboreo o de cero labranza). Este la tecnología (sensores remotos), una mejor
método se ha aplicado con buenos resultados calidad de los servicios de riego y mayor
en la agricultura comercial de América rendición de cuentas ante los usuarios pueden
Latina, entre los pequeños agricultores de generar el apoyo político necesario para las
Asia meridional con sistemas de producción reformas que se encuentren estancadas.
de arroz-trigo y en Ghana. En zonas menos Los pagos por los servicios ambientales
favorecidas, las estrategias de ordenación pueden ayudar a superar las fallas del mercado
de los recursos naturales por la comunidad, en el manejo de las externalidades ambientales.
como el programa de ordenación de la cuenca La protección de las cuencas hidrográficas y
hidrográfica de Anatolia oriental en Turquía, de los bosques genera servicios ambientales
resultan muy prometedoras. Como indican (agua potable, flujos de agua estables para
los datos de encuestas realizadas en 20 países, los sistemas de riego, secuestro del carbono
la participación activa de las mujeres en las y protección de la diversidad biológica) que
organizaciones comunitarias mejora la eficacia los beneficiarios deberían retribuir mediante
de la ordenación de los recursos naturales y la pagos a quienes los suministran. El interés
18 Informe sobre el desarrollo mundial 2008

respecto de esta posibilidad ha ido creciendo, (por ejemplo, la labranza de conservación).


en especial en América Latina. En Nicaragua, A menudo, algunas mejoras en las prácticas
estos pagos provocaron una reducción de más de ordenación de la tierra y el ganado (por
del 50% de la superficie de pastizales y cultivos ejemplo, la labranza de conservación y la
anuales degradados en favor del silvopastoreo, agrosilvicultura) resultan beneficiosas para
practicado por agricultores pobres en la todos: luego de las inversiones iniciales,
mitad de los casos. La certificación ambiental pueden redundar en sistemas agrícolas más
de los productos también posibilita que los productivos y sostenibles.
consumidores paguen por la ordenación
ambiental sostenible, tal como sucede con el Biocombustibles: una oportunidad y un
café cultivado a la sombra o el comercializado desafío.  A través de la producción de
conforme a prácticas de comercio justo. biocombustibles, estimulada por los elevados
precios de la energía, han surgido nuevas
La urgencia de abordar el cambio oportunidades prometedoras para mitigar el
climático.  Las personas pobres que dependen cambio climático y crear nuevos y grandes
de la agricultura son las más vulnerables al mercados para la agricultura. No obstante,
cambio climático. El número creciente de muy pocos de los programas actuales de
cosechas fallidas y muertes entre el ganado ya biocombustibles son viables desde el punto de
vista económico, y muchos representan riesgos
representan importantes pérdidas económicas
sociales (alza del precio de los alimentos) y
y menoscaba la seguridad alimentaria de
ambientales (deforestación). Hasta la fecha,
algunas partes de África al sur del Sahara, y se
la producción en los países industriales ha
agudizarán significativamente a medida que
avanzado al amparo de elevados aranceles
continúe el calentamiento de la Tierra. Las de protección sobre los biocombustibles y
sequías más frecuentes y la creciente escasez del gracias a cuantiosas subvenciones. Estas
agua pueden devastar amplias zonas tropicales políticas perjudican a los países en desarrollo
y perjudicar los sistemas de riego y la provisión que son, o podrían llegar a ser, productores
de agua potable de comunidades enteras eficientes en mercados de exportación nuevos
compuestas por personas que ya son pobres y rentables. Los consumidores pobres también
y vulnerables. La comunidad internacional pagan precios más altos por los alimentos
debe incrementar con urgencia el apoyo que básicos a medida que los precios de los
brinda para lograr que los sistemas agrícolas cereales aumentan en el mercado mundial
de los pobres se vuelvan menos sensibles a las como consecuencia directa de la utilización
variaciones climáticas, en particular en África de esos productos para la elaboración de
al sur del Sahara, los Himalayas y la región biocombustibles o como resultado indirecto
andina. Sobre la base del principio de que del empleo de la tierra para usos distintos de
quien contamina paga, es responsabilidad de la producción de alimentos.
los países más ricos compensar a los pobres por Brasil es el principal productor de
los costos de la adaptación. Hasta el momento, biocombustibles y el más eficiente, gracias
los compromisos mundiales asumidos en el a la producción de bajo costo de caña de
marco de los fondos de adaptación existentes azúcar. Sin embargo, es probable que sean
han sido de una insuficiencia flagrante. muy pocos los países en desarrollo que logren
La agricultura y la deforestación de los ser productores eficientes con las tecnologías
países en desarrollo son también una de las actuales. En lo que respecta a las políticas
principales fuentes de emisión de gases de sobre biocombustibles, deben diseñarse
efecto invernadero: aportan aproximadamente normas y sistemas de certificación para
un 22% y hasta un 30% del total de las mitigar el impacto ambiental potencialmente
emisiones, más de la mitad de las cuales significativo de su producción. Es importante
proviene de la deforestación generada en contar con un mayor volumen de inversión
gran medida por la expansión agrícola (se pública y privada para desarrollar procesos
deforestan 13 millones de hectáreas por año de producción más eficientes y sostenibles, a
en todo el mundo) (Gráfico 8, página 17) 6. partir de materias primas que no constituyan
Los mecanismos de comercialización de las alimentos básicos.
emisiones de carbono encierran un potencial
significativo y aún no aprovechado para
Más allá de la agricultura: Una
reducir las emisiones generadas por el cambio economía rural dinámica y lo que se
en el uso de la tierra en el sector agrícola, en necesita para participar en ella
particular si el alcance de dichos mecanismos se Generar empleo en las zonas rurales.  En
extiende al financiamiento de la deforestación vista del rápido crecimiento demográfico
evitada y al secuestro del carbono del suelo de las zonas rurales y la lenta expansión del
Panorama general 19

empleo en el sector agrícola, la creación de Gráfico 9.  Los cuatro objetivos para el programa de agricultura para el desarrollo
empleos en estas áreas constituye un desafío conforman un rombo de políticas
enorme y no del todo reconocido. En Asia y Condiciones previas
en América Latina, entre el 45% y el 60% de Bases macroeconómicas
la mano de obra rural participa del mercado Gestión de gobierno
laboral agrícola y de la economía rural no Contexto sociopolítico
agrícola. Únicamente en África al sur del
1
Sahara el empleo por cuenta propia en el Mejorar el acceso
sector agrícola sigue siendo con mucho la Demanda de al mercado; Demanda de
actividad principal de la fuerza de trabajo productos establecer cadenas productos agrícolas
rural, especialmente en el caso de las mujeres. agrícolas de valor eficientes y no agrícolas
Pero ante el acelerado crecimiento de la
población rural y la reducción del tamaño de 2 4
los establecimientos agrícolas, también allí se Mejorar la
Caminos de salida Incrementar el empleo
deberá afrontar el problema del empleo rural. competitividad de los en la agricultura y la
de la pobreza
pequeños agricultores; economía rural no
El mercado de mano de obra rural ofrece Agricultura, mano de
facilitar su Efectos Efectos agrícola; mejorar las
posibilidades de empleo a la población rural obra, migración
incorporación en el en los en los capacidades
en la nueva agricultura y el sector rural no mercado ingresos ingresos
agrícola. Pero son las personas capacitadas
quienes tienen mejores oportunidades, y las 3
mujeres con niveles educativos más bajos Transición Mejorar los medios de Transición
al mercado vida en la agricultura al mercado
se encuentran en desventaja. La migración
puede representar un ascenso en la escala de de subsistencia y las
ocupaciones rurales
ingresos para los trabajadores bien preparados de baja calificación
y capacitados, mientras que para otros puede
ser simplemente un traslado de la situación de Fuente: Equipo a cargo de la elaboración del Informe sobre el desarrollo mundial 2008.
pobreza a un entorno urbano.
La prioridad en materia de políticas es
crear más empleos tanto en la agricultura de las escuelas y brindando oportunidades
como en la economía rural no agrícola. Los educacionales que se correspondan con
ingredientes básicos de una economía rural las necesidades de los mercados laborales
no agrícola dinámica son una agricultura emergentes.
en rápido crecimiento y un clima favorable
para la inversión. Es fundamental vincular Establecer redes de protección.  Brindar
la economía local con mercados más amplios asistencia social a las personas que son
mediante la reducción de los costos de crónica o temporariamente pobres puede
transacción, inversiones en infraestructura incrementar tanto la eficiencia como el
y el suministro de servicios empresariales bienestar. Se gana en eficiencia al reducir el
e información sobre el mercado. Los costo de la gestión del riesgo y el riesgo de
conglomerados que se basan en actividades descapitalización como respuesta a las crisis.
agrícolas (empresas de una determinada zona Se gana en bienestar mediante el respaldo a
geográfica que se coordinan para competir las personas crónicamente pobres a través de
en la atención a mercados dinámicos) han ayuda alimentaria o transferencias de efectivo.
resultado eficaces: se han documentado En Brasil, Sudáfrica y en la mayor parte de los
profusamente las experiencias realizadas con países de Europa y Asia central, los fondos
exportaciones no tradicionales en el Valle del de pensiones sin afiliación para la población
San Francisco en Brasil y con los productos rural protegen a los ancianos, permiten que
lácteos en Perú y Ecuador. la transferencia de tierras a las generaciones
El verdadero desafío consiste en facilitar más jóvenes se realice más tempranamente
la transición de la población rural a empleos y relevan a los trabajadores de la carga
mejor remunerados. Para incorporar a una financiera que supone el hacerse cargo de
mayor proporción de trabajadores rurales en el los ancianos. Estas políticas han demostrado
mercado formal y eliminar la discriminación tener importantes efectos beneficiosos sobre
entre hombres y mujeres hacen falta normas la salud y la educación de los nietos de quienes
laborales. La educación, el desarrollo de reciben estas pensiones.
habilidades y el espíritu empresarial son Las redes de protección, tales como
factores que pueden fomentarse, por ejemplo, programas de salario garantizado y ayuda
mediante incentivos para que los padres alimentaria o transferencias de efectivo,
eduquen mejor a sus hijos, elevando la calidad también funcionan como un seguro, pues
20 Informe sobre el desarrollo mundial 2008

Gráfico 10.  El crecimiento agrícola en África al sur del Sahara ha aumentado a medida que mejoran
las condiciones macroeconómicas

Calificación macroeconómica Tasa de crecimiento agrícola, en porcentaje anual


10 6

5
8
4
6 3

4 2

1
2 1984–95
0 1995–2005
0 –1
1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 –0,2 0 0,2 0,4 0,6
Variación anual media
en la calificación macroeconómica
Fuente: Equipo a cargo de la elaboración del Informe sobre el desarrollo mundial 2008, sobre la base de datos obtenidos de la
International Country Risk Guide (Guía internacional de riesgo país), http://www.icrgonline.com.
Nota: La calificación macroeconómica representa el promedio de la calificación del saldo presupuestario, la inflación y la estabilidad
del tipo de cambio. Cada punto representa un país.

protegen a los sectores más vulnerables en sector privado, los donantes y las instituciones
tiempos de crisis. Estos programas deben estar internacionales.
organizados de modo que no perjudiquen el
mercado laboral local ni la economía de los Definir un programa de agricultura
alimentos y no creen desincentivos al trabajo para el desarrollo
para sus beneficiarios, pero sí alcancen a los Abrir y ampliar los caminos de salida de la
más necesitados en el momento oportuno. pobreza.  Los hogares rurales desarrollan
A partir del cambio producido durante las una serie de actividades agrícolas y de otro
dos últimas décadas en los programas de los tipo que les permiten capitalizar las diversas
gobiernos y los donantes en favor de un mayor capacidades de los miembros de la familia y
énfasis en las transferencias como instrumento diversificar los riesgos. La salida de la pobreza
para la reducción de la pobreza, y de la puede estar en la agricultura minifundista, el
mayor atención prestada a las evaluaciones empleo asalariado en actividades agrícolas,
del impacto, se ha aprendido mucho acerca el empleo asalariado o por cuenta propia en
de cómo focalizar y calibrar mejor estos la economía rural no agrícola, la migración
programas para lograr más eficacia. a zonas urbanas o una combinación de estas
vías. Las diferencias de género en el acceso
¿Cuál es la manera más a los bienes y las limitaciones a la movilidad
adecuada de llevar a la son factores de peso que determinan cuáles de
estas opciones están realmente disponibles.
práctica los programas de A fin de lograr que la agricultura resulte
agricultura para el desarrollo? un instrumento más eficaz para respaldar el
Para un país, llevar adelante un programa de crecimiento sostenible y reducir la pobreza,
agricultura para el desarrollo implica definir se debe contar primero con un entorno
qué hacer y cómo. Para determinar qué hacer sociopolítico favorable, una gestión de
se requiere un marco de políticas asentado en gobierno adecuada y bases macroeconómicas
la conducta de los actores: los productores y sólidas. Luego es necesario definir un
sus organizaciones, el sector privado en las programa para cada tipo de país, sobre la base
cadenas de valor y el Estado. Para establecer de una combinación de cuatro objetivos, que
el cómo, hace falta una gestión eficaz que forman un rombo de políticas (Gráfico 9,
congregue apoyo político y capacidad de página 19):
ejecución, también basada en la conducta • Objetivo 1. Ampliar el acceso a los mercados
de los actores: el Estado, la sociedad civil, el y establecer cadenas de valor eficientes.
Panorama general 21

de cada país mediante estrategias agrícolas


• Objetivo 2. Mejorar la competitividad de
nacionales que incorporen la amplia
los pequeños agricultores y facilitarles el
ingreso en los mercados. participación de las partes interesadas.
• Objetivo 3. Mejorar los medios de vida • Los programas deben ser sostenibles.  Los
de quienes trabajan en la agricultura programas deben ser sostenibles desde
de subsistencia y en empleos rurales no el punto de vista ambiental tanto para
calificados. reducir la impronta de la agricultura en
el medio ambiente como para sostener el
• Objetivo 4. Aumentar el empleo en el sector futuro crecimiento agrícola.
agrícola y en la economía rural no agrícola
y mejorar las capacidades. • Los programas deben ser viables.  A fin de

que se puedan poner en práctica y generen
Si desean emplear la agricultura para un impacto significativo, las políticas
el desarrollo, los países deben formular y los programas deben ser viables en lo
programas que reúnan las siguientes político, accesibles desde el punto de vista
características: financiero y deben contar con la capacidad
• Deben existir las condiciones previas.  Sin administrativa necesaria.
paz social, una gestión de gobierno
adecuada y bases macroeconómicas Países agrícolas: lograr el crecimiento y la
sólidas, son pocos los elementos de un seguridad alimentaria.  Los países de África
programa agrícola que pueden llevarse a al Sur del Sahara albergan a más del 80% de la
la práctica con eficacia. Hasta mediados de población rural de los países agrícolas. Dado
la década de 1990, en los países agrícolas, que sus alimentos son comercializables sólo en
especialmente en los de África al sur forma limitada y que su ventaja comparativa
del Sahara, a menudo faltaba la premisa en los subsectores primarios es restringida, el
básica. crecimiento económico nacional debe basarse
• Los programas deben ser integrales.  Los en un aumento de la productividad agrícola,
programas combinan los cuatro objetivos que actuará también como instrumento para
contenidos en el rombo de políticas, en la reducción en gran escala de la pobreza y
función del contexto de cada país, y en ellos el logro de la seguridad alimentaria. Esto
se establecen los indicadores que ayudan a representa un enorme reto para los gobiernos
analizar y evaluar los avances en relación y la comunidad internacional, pero no existen
con cada objetivo. muchas alternativas para lograr el éxito en esta
• Los programas deben ser diferenciados.  Los
empresa y han surgido nuevas oportunidades
programas varían según el tipo de país y que justifican una mirada optimista.
reflejan las diferencias en las prioridades Con la mejora de las condiciones
y las condiciones estructurales de los tres macroeconómicas de la región y de los precios
mundos agrícolas. Los programas deben de los productos básicos a partir de mediados
adaptarse aún más a las particularidades de la década de 1990 (Gráfico 10, página 20),

Gráfico 11.  La disparidad de ingresos entre zonas rurales y urbanas ha aumentado en la mayoría de los
países en proceso de transformación

Coeficiente entre ingreso medio rural y urbano


4

Primer año del período Último año del período


3

0
Guatemala Tailandia Camboya China Viet Nam Indonesia Bangladesh India Pakistán
1989–2002 1990–2002 1997–2004 1985–2001 1992–2001 1993–2002 1991–2000 1989–1999 1999–2001
Fuente: Equipo a cargo de la elaboración del Informe sobre el desarrollo mundial 2008, sobre la base de encuestas de hogares
representativas de los países.
22 Informe sobre el desarrollo mundial 2008

el crecimiento agrícola aumentó del 2,3% y en condiciones riesgosas. También hace falta
anual en la década de 1980 al 3,8% entre 2001 capitalizar el crecimiento agrícola para activar
y 2005. La pobreza rural comenzó a disminuir la economía rural no agrícola en lo que respecta
donde el sector agrícola crecía, pero el rápido a la producción de bienes y servicios para el
aumento de la población está absorbiendo gran mercado interno. En el programa se debe
parte de los avances, por lo cual el crecimiento reconocer el papel a menudo preponderante
agrícola per cápita se reduce al 1,5%. Ahora es de las mujeres como agricultoras, elaboradoras
posible acelerar el crecimiento y el ritmo de de productos agrícolas y comerciantes en los
disminución de la pobreza, pero harán falta mercados locales.
compromisos, destrezas y recursos. Las particularidades de África al sur del
Las diversas condiciones locales de los Sahara requieren que el programa de agricultura
países de África al sur del Sahara dan como para el desarrollo presente cuatro rasgos
resultado una amplia gama de sistemas diferenciados. En primer lugar, un enfoque
agrícolas y la dependencia de muchos tipos de multisectorial debe captar las sinergias entre
alimentos básicos. Esto implica que el camino las tecnologías (semillas, fertilizantes, razas de
al crecimiento de la productividad aquí será ganado), la ordenación sostenible del agua y el
considerablemente distinto del de Asia7. suelo, los servicios institucionales (extensión
Si bien la diversidad dificulta el desarrollo agrícola, seguro, servicios financieros) y el
de nuevas tecnologías, también ofrece un desarrollo del capital humano (educación,
amplio abanico de oportunidades para la salud), todos factores que se relacionan con el
innovación. La dependencia de la cantidad desarrollo del mercado. En segundo lugar, las
de lluvia y del momento en que se producen medidas en pos del desarrollo agrícola deben
las precipitaciones aumenta la vulnerabilidad descentralizarse a fin de poder adaptarlas a las
a las crisis climáticas y limita la capacidad condiciones locales. Entre ellas se incluyen las
de utilizar tecnologías ya conocidas para estrategias impulsadas por la comunidad en
aumentar el rendimiento de los cultivos. No las que las mujeres, que conforman la mayoría
obstante, existe un gran potencial aún no de los agricultores de la región, juegan un
aprovechado para almacenar agua y utilizarla papel fundamental. En tercer lugar, se deben
más eficazmente. Los países pequeños y sin coordinar los programas de los distintos países
salida al mar no pueden por sí solos lograr a fin de generar un mercado más amplio y
las economías de escala en los mercados de lograr economías de escala en servicios tales
productos ni en la investigación y capacitación, como investigación y desarrollo. Cuarto, los
por lo que es importante la integración programas deben tener como prioridad la
regional. La baja densidad de población que conservación de los recursos naturales y la
hace aumentar el costo de brindar servicios adaptación al cambio climático para sostener
de infraestructura sumada a la pérdida de el crecimiento.
recursos humanos a causa del VIH/SIDA El programa exigirá estabilidad económica,
impone restricciones adicionales. políticas que mejoren los incentivos para los
El programa para África al sur del Sahara productores y el comercio y un considerable
debe procurar aumentar el crecimiento aumento de la inversión pública (en particular
mejorando la competitividad de los pequeños en esferas como infraestructura, caminos
agricultores en zonas de potencial mediano y y comunicaciones), a fin de mejorar el
alto, donde la rentabilidad de las inversiones acceso a los mercados, y en investigación y
es más alta, mientras que a la vez se garantizan desarrollo, de modo de abordar la cuestión
los medios de vida y la seguridad alimentaria de las agroecologías y los cultivos particulares
de quienes se dedican a la agricultura de de África, tal como se propone en la Nueva
subsistencia. Para movilizar el sector agrícola, Alianza para el desarrollo de África.
hace falta mejorar el acceso a los mercados El repunte del crecimiento en la agricultura
y establecer cadenas de comercialización subsahariana observado recientemente
modernas. Se requiere una revolución de se ha debido a los mejores incentivos de
la productividad basada en los pequeños precios como resultado de las reformas
agricultores y centrada en los alimentos básicos macroeconómicas y sectoriales y al alza
pero que también incluya exportaciones del precio de los productos básicos. Dado
tradicionales y no tradicionales. Se requieren, que los rápidos beneficios derivados de las
asimismo, inversiones a largo plazo en la reformas de los precios han sido captados en
ordenación del suelo y el agua para aumentar muchos países, el crecimiento futuro deberá
la capacidad de adaptación de los sistemas apoyarse en mayor medida en el aumento de
agrícolas, en especial entre quienes practican la la productividad. La mayor predisposición de
agricultura de subsistencia en lugares aislados los gobiernos, el sector privado y los donantes
Panorama general 23

Gráfico 12.  La gestión de gobierno de los países agrícolas y en proceso de transformación es deficiente

Calificación de la gestión de gobierno


2,0

1,5

1,0

0,5

–0,5

–1,0
Participación y Estabilidad Eficacia Calidad normativa Imperio Control de
rendición de cuentas política del gobierno de la ley la corrupción

Países agrícolas Países urbanizados


Países en proceso de transformación Países desarrollados

Fuente: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi 2006.

a invertir en la agricultura de la región abre elemento aumentan y su calidad se deteriora


una oportunidad que no se debería dejar a causa de las escorrentías. A medida que
pasar. aumentan los ingresos derivados de fuentes
no agrícolas, la presión por resolver las
Países en proceso de transformación: reducir disparidades de ingreso entre zonas rurales
las disparidades de ingreso entre zonas y urbanas mediante subvenciones podría
rurales y urbanas y la pobreza rural.  En impulsar la competencia por el gasto fiscal,
los países que se encuentran en proceso lo que representaría un elevado costo de
de transformación, en cuyas zonas rurales oportunidad para los bienes públicos y las
habitan 2.200 millones de personas, de las necesidades rurales básicas. Por otro lado, si
cuales 600 millones son pobres, los sectores estas disparidades se abordaran mediante la
no agrícolas han registrado el crecimiento más protección de las importaciones, aumentaría
veloz de todo el mundo. El principal interés del el costo de los alimentos y se perjudicaría a las
empleo de la agricultura para el desarrollo aquí grandes masas de consumidores pobres que
consiste en reducir las disparidades de ingreso son compradores netos de alimentos.
entre las zonas rurales y urbanas y combatir Dadas las presiones demográficas y las
la pobreza rural sin caer en las trampas que restricciones en lo que respecta a la tierra, en
constituyen las subvenciones y la protección. los países en proceso de transformación, los
Hasta el momento, estos desafíos no han sido programas deben utilizar todos los caminos
abordados satisfactoriamente (Gráfico 11, de salida de la pobreza a la vez: la agricultura,
página 21). En vista de la creciente atención el empleo en este sector y en la economía rural
política que reciben estas disparidades de no agrícola y la migración. Si se logra concitar
ingreso cada vez más amplias, son muy la voluntad política necesaria, las perspectivas
fuertes las presiones para aprovechar mejor las para la promoción de los ingresos rurales
posibilidades que ofrece la agricultura para el sin caer en las trampas que representan las
desarrollo8. subvenciones y la protección son favorables.
En estos países, la agricultura está casi Los mercados para productos de alto valor
exclusivamente en manos de pequeños (en particular productos hortícolas, aves
productores. Las persistentes presiones de corral, pescado y productos lácteos) se
demográficas conllevan la rápida disminución encuentran en rápida expansión y ofrecen
del tamaño de los establecimientos agrícolas, una oportunidad para diversificar los sistemas
que se vuelven tan pequeños que corren riesgo agrícolas y desarrollar un sector de pequeños
de no sobrevivir a menos que se disponga de agricultores competitivo y de uso intensivo
oportunidades de obtener ingresos fuera de mano de obra. Los países en proceso de
de ellos. La competencia por el acceso al transformación también tienen acceso a los
agua es muy grande: las necesidades de este mercados de exportación de productos no
24 Informe sobre el desarrollo mundial 2008

tradicionales puesto que tienen una ventaja tierra, y se extiende su voz y participación en las
comparativa en las actividades que requieren sociedades desiguales, se puede incrementar la
mano de obra y gestión intensivas. En muchos envergadura y la competitividad de ese sector.
países se registran niveles de pobreza elevados Más allá de la agricultura, se están poniendo
en regiones menos favorecidas que requieren en práctica estrategias territoriales destinadas
mejor infraestructura y tecnologías adaptadas a promover el empleo local mediante la
específicamente. vinculación de la agricultura y la agroindustria
Para hacer frente al desempleo en las zonas rural. Estas experiencias deben analizarse
rurales, se puede plantear como un objetivo más profundamente para poder extender su
complementario el fomentar la presencia de aplicación. El crecimiento agrícola resulta
un sector rural no agrícola dinámico en las especialmente importante para mejorar el
ciudades secundarias, que esté vinculado bienestar en los bolsones de pobreza ubicados
tanto con la agricultura como con la economía en zonas con un buen potencial agrícola.
urbana. China ha llevado la industria a los En el caso de las regiones que carecen de ese
poblados rurales, lo que ha diversificado potencial, la transición hacia otros sectores
los ingresos del sector. Este enfoque podría y el suministro de servicios ambientales
aplicarse en otros países en proceso de ofrecen mejores posibilidades. Con todo, el
transformación. En todos los países que apoyo a quienes practican la agricultura de
pertenecen a esta categoría, debe acelerarse subsistencia seguirá siendo necesario durante
la transferencia de mano de obra a los muchos años.
sectores dinámicos de la economía mediante
cuantiosas inversiones en la capacitación Poner en práctica un programa de
de esta generación y de la próxima. Los agricultura para el desarrollo
cambios trascendentales que conlleva esta La puesta en marcha del programa de
reestructuración deben ir acompañados de agricultura para el desarrollo presenta
programas de protección social eficaces que dos desafíos. Uno consiste en gestionar la
permitan a las familias asumir el riesgo de economía política de los programas agrícolas
hacer uso de las mejores alternativas que se para superar los sesgos y evitar que la
les presentan. Si se logra resolver con éxito inversión sea insuficiente o mal empleada. El
el problema de la disparidad en los países en otro es fortalecer la gestión de gobierno para
proceso de transformación, el impacto en la la puesta en práctica de políticas agrícolas, en
pobreza mundial puede ser enorme. particular en los países agrícolas o en proceso
de transformación donde dicha gestión es
Países urbanizados: vincular a los pequeños deficiente (Gráfico 12, página 23).
agricultores con los mercados modernos de La insuficiente atención a estos desafíos
alimentos y generar buenos empleos.  El (economía política y gestión de gobierno) fue
objetivo más amplio es capitalizar la rápida una de las razones fundamentales por las cuales
expansión de los modernos mercados no se llevaron a la práctica acabadamente
internos de alimentos y los pujantes varias recomendaciones clave del Informe
subsectores agrícolas para reducir en forma sobre el desarrollo mundial de 1982, en especial
drástica la pobreza rural que aún perdura las referidas a liberalización del comercio, el
en niveles persistentemente altos. Los países aumento de las inversiones en infraestructura
urbanizados, con 32 millones de pobres en las y en investigación y desarrollo en África, y
zonas rurales (que representan el 39% del total mejores servicios de salud y educación para la
de su población pobre), están experimentando población rural.
la revolución de los supermercados en el
comercio minorista de alimentos. Para los El futuro de la agricultura para el desarrollo
pequeños agricultores, lograr competitividad se muestra más promisorio.  Las perspectivas
para abastecer a los supermercados es un gran son más favorables ahora que en 1982. El sesgo
desafío que requiere cumplir con estrictas antiagrícola de las políticas macroeconómicas
normas de calidad y alcanzar economías se ha reducido gracias a la introducción
de escala en la entrega, para lo cual resultan de reformas económicas más amplias. Es
esenciales las organizaciones de productores probable que la agricultura se beneficie con
eficaces9. En América Latina, las desigualdades otras reformas generales en materia de gestión
excepcionalmente marcadas respecto de la de gobierno que en la actualidad se consideran
propiedad de la tierra también restringen la prioritarias, como la descentralización y las
participación de los pequeños agricultores. reformas de la gestión del sector público. No
Si se amplía el acceso de los pequeños obstante, aún resta poner en marcha en forma
agricultores a los activos, en particular a la generalizada reformas específicas destinadas
Panorama general 25

a utilizar la agricultura para promover el en la adjudicación de esos contratos.


desarrollo.
También hay indicios de que la economía Fortalecimiento de la sociedad civil
política ha cambiado a favor de la agricultura y la democracia.  El “tercer sector”
y el desarrollo rural. Tanto las organizaciones (comunidades, organizaciones de productores
de la sociedad civil de las zonas rurales como y otros interesados y organizaciones
el sector privado que participa en las cadenas no gubernamentales) puede mejorar la
de valor agrícolas son más fuertes en la representación de los pobres de las zonas
actualidad que en 1982. La democratización rurales y, con ello, la gestión de gobierno.
y la mayor participación en la formulación de Las organizaciones de productores pueden
políticas han aumentado las posibilidades de hacer oír la voz de los pequeños agricultores
que los pequeños agricultores y los pobres de en cuestiones políticas y exigir cuentas a las
las zonas rurales hagan oír su voz en el ámbito autoridades y a los organismos de ejecución a
político. El sector agroindustrial privado través de su participación en la formulación
ha cobrado dinamismo, en especial en los y aplicación de las políticas agrícolas y el
países en proceso de transformación y los seguimiento del presupuesto. En Senegal,
urbanizados. En las cadenas de valor agrícolas el Conseil National de Concertation et de
se han incorporado nuevos y poderosos Coopération des Ruraux, una entidad que
actores que, por razones económicas, tienen reúne a varias organizaciones de productores,
interés en el desarrollo de un sector agrícola participa activamente en la formulación y
dinámico y próspero, y además tienen voz la aplicación de las estrategias y políticas
en los asuntos políticos. No obstante, estas agrícolas nacionales. La libertad de asociación,
mejoras en las condiciones no son garantía por la libertad de prensa y la inversión en el capital
sí solas de que el empleo de la agricultura para social de las organizaciones rurales, incluidas
promover el desarrollo resulte más exitoso. las que agrupan a mujeres, son factores
Los pequeños agricultores deben hacer oír su importantes para este tipo de estrategias
voz en las cuestiones políticas y los donantes destinadas a mejorar la gestión y que actúan
y los encargados de formular políticas deben sobre la demanda.
aprovechar las nuevas oportunidades que se
presentan. Combinación de servicios centralizados y
descentralizados.  Al acercar el gobierno a la
Nuevas funciones del Estado.  El mercado población rural, la descentralización tiene la
presenta deficiencias generalizadas, en capacidad de abordar los aspectos heterogéneos
especial en los países agrícolas, y se requieren y localizados de la agricultura, en especial en
políticas públicas para garantizar la obtención el caso de los servicios de extensión agrícola.
de los resultados sociales deseados. El Pero no todos los servicios agrícolas deberían
Estado desempeña un papel importante en descentralizarse, puesto que algunos, como
el desarrollo del mercado (suministrando la investigación científica y la vigilancia de
bienes públicos esenciales, generando un enfermedades de animales, tienen importantes
clima propicio para las inversiones del sector economías de escala. La existencia de
privado) y en la mejora de la ordenación de los instituciones descentralizadas debe resolver
recursos naturales mediante la introducción el problema de su acaparamiento por parte de
de incentivos y la asignación de derechos de las élites locales y de la exclusión social que a
propiedad. menudo prevalecen en las sociedades agrarias.
Para poner en práctica los programas de En la India, la instauración de un cupo de
agricultura en favor del desarrollo, resulta bancas asignadas a mujeres en los consejos
imperioso fortalecer la capacidad del Estado locales ha contribuido a dirigir las inversiones
en sus nuevas funciones de coordinador públicas con mayor precisión a la atención de
de sectores y de socio del sector privado necesidades relacionadas específicamente con
y la sociedad civil. En la mayor parte de el género. En otros lugares, se ha reducido la
los países, hace falta emprender reformas corrupción mediante sistemas de seguimiento
de gran magnitud en los ministerios de por la comunidad, auditorías gubernamentales
agricultura con el objeto de redefinir sus cuyos resultados se difunden en los medios
funciones y desarrollar nuevas capacidades. de información y el uso de tecnologías de la
Han comenzado a surgir nuevos modelos. información y las comunicaciones para llevar
Uganda fue pionera en la contratación de registros e intercambiar información.
terceros para la provisión de servicios de El desarrollo impulsado por la comunidad
asesoría en el ámbito agrícola y en permitir a puede sacar provecho del potencial de las
las organizaciones de productores participar comunidades locales: sus conocimientos,
26 Informe sobre el desarrollo mundial 2008

creatividad y capital social. La descentralización el s. XX para promover la agricultura, si


y el desarrollo impulsado por la comunidad bien han obtenido numerosos logros, no
por lo general contribuyen al programa de están adecuadamente preparadas para
la agricultura para el desarrollo en forma abordar los problemas de la actualidad (que
escalonada, al centrarse en un principio en están relacionados entre sí y son de carácter
los servicios básicos y en los bienes públicos multisectorial). Se requieren reformas e
y emprender luego actividades generadoras innovaciones institucionales para facilitar
de ingresos una vez que las necesidades la coordinación entre diversos organismos
básicas han sido satisfechas. El desarrollo internacionales y con los nuevos actores
territorial puede ayudar a gestionar proyectos del escenario mundial, como la sociedad
económicos con un alcance más amplio que civil, el sector empresarial y las entidades
el enfoque del desarrollo impulsado por la filantrópicas.
comunidad. Para llevar adelante un programa mundial
se necesita una combinación de mecanismos
Mayor eficacia de los donantes.  En los institucionales. Las entidades especializadas,
países agrícolas, los donantes tienen una como el Grupo Consultivo sobre
influencia muy notable. En 24 países de Investigaciones Agrícolas Internacionales, la
África al sur del Sahara, las contribuciones Organización de las Naciones Unidas para
de los donantes representan al menos el 28% la Agricultura y la Alimentación y el Fondo
del gasto en desarrollo agrícola y en algunos Internacional de Desarrollo Agrícola, pueden
otros, más del 80%. Las estrategias agrícolas brindar apoyo y expresar su compromiso a largo
impulsadas por los países y las estrategias plazo mejorando su eficacia y la coordinación
generales de reducción de pobreza brindan con otros organismos. Las redes sectoriales
un marco en el que los donantes pueden y dedicadas a temas específicos pueden
coordinarse y hacer converger sus programas responder a las emergencias con rapidez, por
de apoyo al sector agrícola, utilizando ejemplo, para el control de la gripe aviar, y
los sistemas gubernamentales de gasto aprovechar nuevas oportunidades, como la
público y adquisiciones como mecanismos biofortificación en cultivos enriquecidos con
para la ejecución de los programas. En el nutrientes. En otros casos, puede dar mejores
nivel regional, el Programa general para el resultados incorporar ciertas prioridades
desarrollo de la agricultura en África establece mundiales (como la adaptación al cambio
prioridades para coordinar las inversiones climático) en el aumento de la ayuda de los
de los donantes. Si bien estos esfuerzos a donantes al sector agrícola. Lograr avances
nivel nacional y regional brindan marcos en el programa internacional no sólo es
institucionales para el apoyo de los donantes cuestión de interés particular, que se difunde
a la agricultura, el progreso en la ejecución ha ampliamente en un mundo globalizado,
sido lento. sino también de equidad y justicia entre el
mundo desarrollado y en desarrollo y entre la
Reforma de las instituciones internacionales.  El generación actual y las futuras.
programa de agricultura para el desarrollo
no se puede llevar a cabo si no se cuenta con ¿Y ahora qué? Los próximos pasos
más y mejores compromisos internacionales. para la puesta en práctica
Además, las tareas primordiales que enfrenta Si el mundo tiene la firme determinación de
el mundo en el s. XXI (poner fin al hambre y la reducir la pobreza y lograr el crecimiento
pobreza, lograr un medio ambiente sostenible, sostenible, debe desplegarse la capacidad de la
brindar seguridad y combatir las pandemias) agricultura para fomentar el desarrollo. Pero
no podrán realizarse sin la agricultura. no existen soluciones mágicas. La utilización
Las cuestiones pendientes en relación con de la agricultura como instrumento para
la agricultura en el ámbito internacional el desarrollo es un proceso complejo. Se
presentan dimensiones múltiples: establecer requieren amplias consultas en los países a
reglas justas para el comercio internacional, fin de adaptar los programas y definir las
lograr acuerdos sobre normas para los estrategias de ejecución. También es necesario
productos y derechos de propiedad intelectual, que el sector agrícola funcione en concierto con
ofrecer nuevas tecnologías para beneficiar a las otras esferas y con actores en el nivel local,
los pobres, evitar externalidades perjudiciales nacional e internacional. Hay que fortalecer
como las enfermedades del ganado, conservar la capacidad de los pequeños agricultores y de
la diversidad biológica del mundo y mitigar el sus organizaciones, las agroindustrias privadas
cambio climático y adaptarse a él. y el Estado. Se requieren instituciones que
Por su estrecho enfoque sectorial, las ayuden a la agricultura a ponerse al servicio
instituciones internacionales creadas durante del desarrollo y tecnologías para utilizar
Panorama general 27

los recursos naturales en forma sostenible. cantidad de oportunidades y la mayor


Y es necesario movilizar apoyo político, disposición a invertir en agricultura que se
capacidades y recursos. observan en la actualidad justifican la visión
Los gobiernos y los donantes reconocen optimista de que los programas de agricultura
cada vez más ampliamente que la agricultura para el desarrollo pueden llevarse adelante.
debe ser una parte fundamental del programa No debe desperdiciarse la oportunidad que
del desarrollo, ya sea para generar crecimiento se presenta, puesto que el éxito brindará
en los países agrícolas o para reducir la enormes beneficios para la consecución de
pobreza rural y abordar los problemas los objetivos de desarrollo del milenio y aún
ambientales en todo el mundo. La  mayor más allá.

Notas Kaufmann, Daniel, Aart Kraay y Massimo Mastruzzi. 2006.


1. Las cifras más recientes de la pobreza rural en el mundo Governance Matters V: Aggregate and Individual Governance
corresponden a 2002. Indicators for 1996-2005. Washington, D.C.: Banco Mundial.
2. Banco Mundial 1982. Ligon, Ethan y Elisabeth Sadoulet. 2007. “Estimating the Effects
3. En gran parte del mundo en desarrollo, se define a los of Aggregate Agricultural Growth on the Distribution of
pequeños agricultores, o minifundistas, como los propietarios Expenditures”. Documento de antecedentes elaborado para
de un establecimiento de hasta 2 hectáreas. el Informe sobre el desarrollo mundial 2008.
4. Hayami 2005. Pardey, Philip G., Nienke M. Beintema, Steven Dehmer y
5. Pardey y colaboradores 2006. Stanley Wood. 2006. Agricultural Research: A Growing Global
6. La estimación más precisa del volumen de emisiones que Divide? Food Policy Report 17. Washington, D.C.: Instituto
aportan los cambios en el uso de la tierra (principalmente la Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias.
deforestación) es 20%, y el rango probable abarca de 10% a 30% Ravallion, Martin, Shaohua Chen y Prem Sangraula. 2007.
(Watson y colaboradores 2000). “New Evidence on the Urbanization of Global Poverty”.
7. Staatz y Dembele 2007. Documento de antecedentes elaborado para el Informe sobre
8. Vyas 2007. el desarrollo mundial 2008.
9. Reardon y Berdegué 2006.
Reardon, Thomas y Julio A. Berdegué. 2006. “The Retail-Led
Transformation of Agrifood Systems and Its Implications
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elaborado para el Informe sobre el desarrollo mundial 2008.
Anderson, Kym, comp. De próxima aparición. Distortions
to Agricultural Incentives: A Global Perspective. Londres y Rosegrant, Mark W., Siwa Msangi, Timothy Sulser y Claudia
Washington, D.C.: Palgrave Macmillan y Banco Mundial. Ringler. 2007. “Future Scenarios for Agriculture: Plausible
Futures to 2030 and Key Trends in Agricultural Growth”.
Banco Mundial 1982. Informe sobre el desarrollo mundial 1982:
Documento de antecedentes elaborado para el Informe sobre
Tendencias internacionales del desarrollo, el sector agropecuario el desarrollo mundial 2008.
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Staatz, John y Niama Nango Dembele. 2007. “Agriculture
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--------. 2006. Indicadores del Desarrollo Mundial. Washington, antecedentes elaborado para el Informe sobre el desarrollo
D.C.: Banco Mundial. mundial 2008.
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Hayami, Yujiro. 2005. “An Emerging Agriculture Problem in Ravindranath, David J. Verardo y David J. Dokken. 2000.
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en la 5º Conferencia de la Asian Society of Agricultural Forestry. Ginebra: Grupo Intergubernamental de Expertos
Economists (discurso del presidente), Zahedan, Irán, sobre el Cambio Climático (IPCC). Disponible en Internet
29 de agosto. en http://www.grida.no/climate/ipcc/land_use/index.htm.
Panorama general 29