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O primeiro trabalho critico que escrevi sobre o tema, ainda em 1999, em Oxford,
abrangeu os 20 anos anteriores e toda a América Latina: “Incompetência e
confidence building por trás de 20 anos de quase-estagnação da América Latina”
(2001). Nele não havia ainda uma teoria nova. Usando a teoria disponível, eu
mostrava o mau desempenho das economias latino-americanas naquele período e
criticava as políticas econômicas adotadas. Na minha volta ao Brasil, e,
profundamente insatisfeito com a política macroeconômica do governo escrevi
com Yoshiaki Nakano, meu companheiro de muitas lutas acadêmicas, “Uma
estratégia de desenvolvimento com estabilidade” (2002), onde fizemos pela
primeira vez uma crítica sistemática da política de juros do Banco Central,
mostrando que esta taxa não correspondia ao “risco Brasil”, ou à participação da
dívida pública brasileira no PIB, mas à política econômica de juros altos que se
tornara aceita pela sociedade. E acrescentávamos uma ideia que ficou conhecida
por “hipótese Bresser-Nakano sobre a taxa de juros”: a relação de causalidade
entre o risco-país e a taxa de juros se invertia a partir de um certo patamar como
acontecera ao Brasil: os juros se tornariam um fator determinante do risco de
default, ao aumentar a despesa com o serviço da dívida. O trabalho provocou
grande debate, obrigando economistas como Edmar Bacha, Francisco Lopes e
Pérsio Arida a reagirem.
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Paulo dos Reis Velloso, ficou subitamente claro para mim que a taxa de câmbio
era mantida cronicamente apreciada devido à política de crescimento com
poupança externa ou seja, com déficits em conta corrente e este fato impedia o
desenvolvimento econômico. Neste caso, eu, em primeiro lugar, invertia a
relação entre taxa de câmbio e déficit em conta corrente. Afirmava que a
sobreapreciação da taxa de câmbio era causada pela política de crescimento com
“poupança externa”, ou seja, pela política de incorrer em déficits em conta
corrente e financiá-los externamente. A política econômica era a variável
independente, e a taxa de câmbio, a dependente. Em segundo lugar, estabelecia a
relação entre o câmbio e o crescimento. O câmbio sobreapreciado estimulava o
consumo através do aumento artificial dos salários, de um lado e, de outro,
reduzia as oportunidades de investimentos lucrativos voltados para as
exportações. Em consequência reduzia-se a taxa de crescimento. A taxa de
câmbio é, portanto, um fator do lado da demanda do desenvolvimento
econômico. Se a taxa de câmbio for competitiva, suas empresas utilizando
tecnologia moderna terão acesso a toda a demanda externa; se estiver apreciada,
esse acesso é cortado. Convidei, no início de 2002, Yoshiaki Nakano para
escrever um segundo paper, agora sobre a taxa de câmbio, “Economic growth
with foreign savings?” (2003), que é para mim um marco das novas ideias. Ainda
em 2002, mais de três anos depois de sair do governo, eu apliquei as novas ideias
para fazer pela primeira vez a crítica da política econômica do governo Fernando
Henrique Cardoso em um paper apresentado na comemoração dos 50 anos do
BNDES nesse mesmo ano de 2002.
Estava claro para mim que uma nova teoria e um novo conjunto de propostas de
política econômica estavam em gestação. Eram ideias na área pouco
desenvolvida da macroeconomia do desenvolvimento com ênfase na taxa de
câmbio. Por outro lado, a experiência frustrante no governo Cardoso me havia
levado de volta ao nacionalismo econômico que aprendera com Celso Furtado,
Ignácio Rangel, Helio Jaguaribe e Guerreiro Ramos. A causa política da quase-
estagnação da economia brasileira nos últimos 20 anos fora a perda da ideia de
nação, fora a submissão, desde o governo Collor, a Washington e Nova York. Na
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aula magna da ANPEC de 1990, eu havia sido provavelmente o autor da primeira
crítica ao Consenso de Washington (1991). Mas foi só no início dos anos 2000
que se tornou claro para mim que o imperialismo dos países ricos e sua prática
secular de neutralizar as tentativas dos países retardatários de recuperar o tempo
perdido continuavam agressivos como sempre. A leitura do livro de Ha-Joon
Chang, Kicking Away the Lader (2002), no qual ele reviveu a frase de Friedrich
List e mostrou como os países ricos, através de suas propostas neoliberais,
continuavam a fazer recomendações e pressões para que os países em
desenvolvimento adotassem políticas opostas às que eles próprios haviam
adotado na mesmo estágio de desenvolvimento, convenceram-me
definitivamente que sem recusar o Consenso de Washington e adotar uma
verdadeira estratégia nacional de competição é impossível alcançar o
desenvolvimento econômico.
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introdução os organizadores definiram o novo desenvolvimentismo como
caracterizado pelas seguintes orientações “(1) não há mercado forte sem Estado
forte; (2) não haverá crescimento sustentado ... sem o fortalecimento ... do Estado
e do mercado e sem implementação de políticas macroeconômicas adequadas;
(3) mercado e Estados fortes somente serão construídos por um projeto nacional
de desenvolvimento que compatibilize crescimento ... com equidade social; e (4)
não é possível [reduzir] a desigualdade sem crescimento econômico a taxas
elevadas e continuadas”.
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Lauro González, que no ano seguinte defende a tese de doutorado Crises
Financeiras Recentes: Revisitando as Experiências da América Latina e da Ásia
(2007) no qual ele mostra que as crises financeiras que os países em
desenvolvimento enfrentaram nos anos 1990 não foram causadas por déficit
público excessivo, mas por déficits em conta corrente, ou seja, pela política de
crescimento com poupança externa.
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investimentos lucrativos para as empresas, que, por sua vez, dependem da
existência de demanda interna e demanda externa. Entretanto, estas duas
demandas tendem a ser insuficientes nos países em desenvolvimento devido a
duas tendências estruturais: a tendência dos salários crescerem menos do que a
produtividade (que deprime a demanda interna) e a tendência à sobrevalorização
cíclica da taxa de câmbio, que coloca toda a demanda externa fora do alcance das
empresas nacionais mesmo que elas sejam eficientes ou competentes.
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poupança externa e pela tentativa de segurar a inflação com o câmbio. A dívida
externa volta a aumentar, e, afinal, de repente, os credores externos perdem a
confiança, suspendem a rolagem da dívida externa, e acontece nova crise de
balanço de pagamentos ou novo sudden stop que leva a moeda nacional a se
desvalorizar violentamente.
Há quatro causas fundamentais para essa tendência: (1) a doença holandesa, que
atinge quase todos os países em desenvolvimento, (2) o “fetiche da poupança
externa” – a crença de que os países devem incorrer em déficit em conta corrente
financiado e financiá-lo por entradas de capitais para crescer, (3) a estratégia
perversa de procurar reduzir a inflação à custa da apreciação da moeda nacional,
e (4) o “populismo cambial”, ou seja, a estratégia política de apreciar o câmbio
para aumentar os salários reais e lograr reeleição. No quadro da macroeconomia
estruturalista do desenvolvimento, o modelo da doença holandesa explica porque
a taxa de câmbio de mercado tende para o equilíbrio corrente que já é um
equilíbrio sobreapreciado, já que não viabiliza indústrias utilizando tecnologia no
estado da arte mundial; o modelo da taxa de substituição da poupança interna
pela externa mostra quão equivocado é o fetiche da poupança externa; as duas
últimas causas da tendência à sobreapreciação cíclica da taxa de câmbio não
exigem explicação adicional àquela presente em sua enunciação.
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país ; denomino taxa de câmbio de “equilíbrio corrente”. A segunda taxa de
equilíbrio, mais depreciada que a primeira – a taxa de câmbio necessária para que
sejam competitivas as empresas que utilizam tecnologia avançada – é a taxa de
câmbio de “equilíbrio industrial".
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ε
doença holandesa
Tx câmbio equilíbrio
ε2 corrente
deficit em conta
corrente
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r r
i i
s s
e e
ortodoxos keynesianos
O gráfico que apresento neste artigo torna mais fácil compreender o ciclo de
sobreapreciação e crise a que estão sujeitos os países em desenvolvimento que
seguem os preceitos da ortodoxia convencional. Nele temos as duas taxas de
equilíbrio e a tendência cíclica à sobreapreciação da taxa de câmbio, em azul
escuro. Temos ainda as duas alternativas a essa tendência que, na verdade, não se
aplicam às economias em desenvolvimento: em azul claro, a flutuação suave e
bem comportada suposta pela teoria ortodoxa, e em roxo, a flutuação volátil
suposta pelos keynesianos. Como vemos no gráfico, o ciclo começa com uma
crise de balanço de pagamentos e uma violenta depreciação, que leva a taxa de
câmbio acima (mais depreciada) do equilíbrio industrial. Em seguida, a doença
holandesa “puxa” a taxa de câmbio para o equilíbrio corrente – o nível com a
qual essa grave falha de mercado é compatível.
Para entender por que a taxa de câmbio continua a se apreciar, entra na área de
déficit em conta corrente, e termina por levar o país à crise de balanço de
pagamentos é preciso considerar a crítica da política de crescimento com
poupança externa, ou seja, com déficits em conta corrente. Esta política dos
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países ricos, proposta e aceita pelos países em desenvolvimento, afirma que (1)
os países em desenvolvimento devem incorrer em déficits em conta corrente e
financiá-los com entradas de capitais “para aumentar a poupança total”, e que (2)
podem e devem aumentar juros para atrair capitais, apreciar a taxa de câmbio e,
assim, atingir uma meta de inflação. As duas estratégias implicam atração de
capitais externos. A primeira é o incentivo à busca de financiamento externo e a
deliberada incursão em déficits em conta corrente (que, na literatura econômica,
são chamados de forma eufemística de “poupança externa”) para aumentar a taxa
de poupança do país e, assim, sua taxa de investimento sobre o PIB; a segunda,
uma clássica distorção do regime de metas de inflação. Entretanto, conforme
demonstra o modelo de substituição da poupança interna pela externa que
desenvolvi, as entradas de capitais não causam, principalmente, o aumento da
poupança total e do investimento, e, sim, o aumento do consumo e a diminuição
da poupança interna, ocorrendo, desta forma, uma elevada taxa de substituição da
poupança interna pela externa. Os déficits em conta corrente almejados pela
política econômica exigem entradas de capitais que apreciam a moeda local. Em
consequência, de um lado, os salários aumentam artificialmente, o consumo
também aumenta artificialmente (dada a existência de uma elevada propensão
marginal a consumir), a poupança interna cai, e a poupança externa limita-se a
substituir a interna. De outro lado, em termos mais keynesianos, a apreciação da
moeda nacional, depois de um rápido período de estímulo ao investimento
devido ao barateamento dos equipamentos importados, caem porque
desaparecem as oportunidades de investimentos voltados para exportação e
porque bens importados passam a inundar o mercado interno. O resultado, tanto
de acordo com o primeiro quanto com o segundo raciocínio, é pouco ou nenhum
aumento da taxa de investimento e de poupança total do país; ao invés,
aumentam o consumo e a dívida externa. Só em momentos excepcionais, quando
o país já está crescendo aceleradamente e a propensão marginal a consumir se
torna pequena, uma política de crescimento com poupança externa é benéfica
para o país. Na maioria das vezes, mesmo que se trate de investimento em capital
físico, beneficia principalmente o investidor externo que recebe altos juros ou
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tem acesso sem reciprocidade ao mercado interno do país.
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desenvolvimento que mantiverem sua taxa de câmbio estável e no equilíbrio
industrial, que é o verdadeiro câmbio de equilíbrio do país, crescerão de forma
acelerada realizando o catching up. Mas para isto precisam adotar a política de
crescimento com poupança interna e neutralizar a doença holandesa.
Novo desenvolvimentismo
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responsáveis no plano fiscal, mas a primeira se limita a assegurar um superávit
primário que mantenha a relação dívida / PIB constante, enquanto que o novo
desenvolvimentismo quer, além disso, uma poupança pública que permita ao
Estado investir complementarmente ao setor privado.
Além disso, esse país que neutraliza sua doença holandesa pode ter superávit
fiscal, e deve, pelo menos, praticar déficit público zero. Para entender isto sem
recorrer ao raciocínio inverso dos déficits gêmeos é preciso entender como é que
se neutraliza a doença holandesa. Isto se faz, essencialmente (como faz hoje a
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Noruega em relação a seu petróleo, o Chile em relação ao cobre, e a Argentina
em relação à soja) impondo um imposto ou retenção sobre a exportação desse
bem correspondente à diferença entre o equilíbrio industrial e o equilíbrio
corrente. Ao se estabelecer essa retenção, a oferta do bem em relação à taxa de
câmbio se deslocará para cima, o que causará a depreciação da moeda nacional e
resultará na mudança do equilíbrio corrente do país, que se equalizará ao
equilíbrio industrial. Esta depreciação ocorrerá porque, a partir do imposto, o
produtor da commodity que origina a doença holandesa não estará mais disposto
a oferecer seu produto pela taxa de câmbio anterior ao imposto; condicionará sua
produção a uma depreciação que compense o imposto pago. No exemplo do país
exportador de soja, se o governo impõe uma retenção de #1 moeda nacional por
dólar exportado de soja, os produtores de soja só continuarão a oferecer a soja,
ou seja, a produzi-la, se a taxa de câmbio mudar de #2 para #3 moedas nacionais
por dólar, e é para esse nível que o mercado funcionando livremente levará a taxa
de câmbio. Há, certamente, um processo de transição que precisa ser cuidado
pelo governo, mas, afinal, não é o produtor de soja que paga o imposto; ele fica
exatamente na mesma posição, com a mesma rentabilidade: antes do imposto
recebia #2 moedas por dólar exportado, depois, recebe #3 moedas por dólar
exportado, mas paga #1 moeda de retenção. Quem paga o imposto é todo o povo
do país, porque com a desvalorização os preços dos bens comercializáveis sobem
e os salários reais caem. Mas, em seguida, a economia passa a crescer
aceleradamente e esse prejuízo é em pouco tempo compensado.
O que deve fazer o governo com a receita do imposto? Em princípio deve seguir
o exemplo da Noruega. Ao invés de gastá-lo, o investe em um fundo soberano.
Supondo-se que o orçamento do Estado, desconsiderado o imposto, está
equilibrado, o imposto de exportação deverá constituir superávit público. Se,
mais realisticamente, supusermos que, sem considerar a doença holandesa e o
imposto que a neutraliza, é razoável que o país incorra em um déficit público
moderado (que mantém constante a dívida pública do país em relação ao PIB), a
adição do imposto de exportação à receita do Estado deverá reduzir esse déficit
público para próximo de zero. Se o Estado decidir gastar os recursos do imposto,
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deverá e poderá fazê-lo moderadamente de forma a não ficar longe do déficit
público zero.
Mas falta responder uma pergunta básica: através desta estratégia de crescimento
com poupança interna e neutralização da doença holandesa, como o país
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conseguirá aumentar sua taxa de investimento e de poupança, já que o novo
desenvolvimentismo rejeita a proposta equivocada de tentar adicionar a poupança
externa à interna , porque seu resultado é antes aumento do consumo e da dívida
externa do que do investimento? A resposta está em administrar a taxa de
câmbio, ainda que no quadro de um câmbio flutuante, para que ela não se aprecie
e seja competitiva, permaneça em torno do equilíbrio industrial. Para isto, será
necessário neutralizar a doença holandesa e rejeitar o fetiche da poupança externa
ou, em outras palavras, buscar crescer com base na poupança interna. Graças a
uma taxa de câmbio competitiva as oportunidades de investimento aumentarão
imediatamente para as empresas eficientes. Aumentarão em relação ao mercado
externo porque toda a demanda externa ficará ao alcance dessas empresas, e em
relação ao mercado interno porque diminuirá para elas a competição dos bens
importados. Ao aumentar a taxa de investimento, aumentará a renda, e, como
demonstrou Keynes, aumentará a taxa de poupança. Não se aumenta, portanto, a
taxa de poupança do país recorrendo a uma ilusória poupança externa, mas
garantindo demanda para as empresas e investindo. Para que as empresas
invistam basta, em termos de Schumpeter, que o sistema financeiro nacional
disponibilize crédito para as empresas inovadoras; desta forma estarão inovando,
obtendo lucros, e promovendo o desenvolvimento econômico do país.
Não é fácil convencer a sociedade civil dos países de renda média sobre a
superioridade da macroeconomia do desenvolvimento em relação à
macroeconomia convencional e do novo desenvolvimentismo sobre a ortodoxia
convencional. Ideias novas demoram a se estabelecer. Nos anos 1990 a
hegemonia ideológica do império foi quase absoluta, de forma que não havia
espaço para alternativas teóricas ou práticas. Entretanto, o quadro mudou já no
início dos anos 2000, quando começou a ficar evidente o fracasso do consenso de
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Washington em promover o desenvolvimento econômico e garantir a estabilidade
financeira. Mudou definitivamente quando a crise financeira global mostrou que
mesmo para os países ricos a receita de desregulação dos mercados era um
grande equívoco. O mercado é uma maravilhosa instituição de coordenação de
economias complexas, mas desde que devida e cuidadosamente regulado.
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porque como crises de balanço de pagamentos deixam de ser a “condição
natural” dos países de renda média, não haverá razão para fugas de capitais. Por
outro lado, embora haja problemas políticos internos em se estabelecer um
imposto sobre as exportações de bens que dão origem à doença holandesa, está
claro que isto é possível desde que fique claro que os exportadores não serão
prejudicados, porque a depreciação cambial compensará o valor do imposto
pago. Na verdade, os produtores de bens primários serão beneficiados desde que
o governo use parte dos recursos para estabelecer um fundo de estabilização que
os socorra nos casos de queda violenta dos preços internacionais da commodity.
Finalmente, há duas dificuldades causadas temporariamente pelo deslocamento
da taxa de câmbio do equilíbrio corrente para o industrial: haverá um choque de
custos que aumentará apenas uma vez a inflação, e diminuirá um pouco os
salários reais. A inflação, porém, logo voltará a cair desde que não haja qualquer
indexação de preços. E os salários logo voltarão a subir, agora de forma
sustentada, graças ao aumento da taxa de investimento e da aceleração do
crescimento.
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