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Politiques et management public

L'évaluation de processus d'une politique publique territoriale


Marilyne Peyrefitte

Résumé
L'élaboration d'une politique publique territoriale s'appuie généralement sur plusieurs niveaux institutionnels ayant des
compétences propres, et sur le principe de cofinancement. La coordination qui sera nécessaire pour aboutir à un accord
partagé va donc s'effectuer dans un contexte d'asymétrie d'information, où l'interdépendance des décisions individuelles va
conditionner le contenu même du programme. L'évaluation ne peut ainsi se restreindre à une seule appréciation des résultats
des actions contractualisées car ces dernières découlent d'ajustements mutuels lors de la négociation. L'élaboration d'une
politique se trouve en effet conditionnée par le jeu des acteurs ayant force d'influence sur ses orientations stratégiques.
Appréhender les critères de choix et apprécier leurs conséquences revient dès lors à considérer la globalité d'une politique
allant de sa conception à son exécution. Les effets d'une politique publique territoriale ne peuvent être appréhendés sans une
connaissance préalable des principes de choix et des contraintes inhérentes lors de sa mise en œuvre. La démarche priviligiée
dans cet article est donc celle d'une évaluation de processus, dont le principal objet sera ici d'identifier ses principaux éléments
constitutifs selon une approche inductive.

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Peyrefitte Marilyne. L'évaluation de processus d'une politique publique territoriale. In: Politiques et management public, vol.
16, n° 2, 1998. pp. 71-94;

doi : https://doi.org/10.3406/pomap.1998.2187

https://www.persee.fr/doc/pomap_0758-1726_1998_num_16_2_2187

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L'ÉVALUATIONDE PROCESSUS D'UNE POLITIQUE
PUBLIQUE TERRITORIALE

Marllyne PEYREFITTE*

Résumé L 'élaboration d'une politique publique territoriale s'appuie généralement sur plusieurs
niveaux institutionnels ayant des compétences propres, et sur le principe de
cofinancement. La coordination qui sera nécessaire pour aboutir à un accord partagé
va donc s'effectuer dans un contexte d'asymétrie d'information, où l'interdépendance
des décisions individuelles va conditionner le contenu même du programme.
L'évaluation ne peut ainsi se restreindre à une seule appréciation des résultats des
actions contractualisées car ces dernières découlent d'ajustements mutuels lors de la
négociation. L'élaboration d'une politique se trouve en effet conditionnée par le jeu des
acteurs ayant force d'influence sur ses orientations stratégiques. Appréhender les
critères de choix et apprécier leurs conséquences revient dès lors à considérer la
globalité d'une politique allant de sa conception à son exécution. Les effets d'une
politique publique territoriale ne peuvent être appréhendés sans une connaissance
préalable des principes de choix et des contraintes inhérentes lors de sa mise en
œuvre. La démarche priviligiée dans cet article est donc celle d'une évaluation de
processus, dont le principal objet sera ici d'identifier ses principaux éléments
constitutifs selon une approche inductive.

* Université Montesquieu-Bordeaux IV.

Revue POLITIQUES ET MANAGEMENT PUBLIC, Volume 16, n° 2, juin 1998


© Institut de management Public - 1998.
72 Marilyne PEYREFITTE

Introduction L'évaluation des politiques publiques fut institutionnalisée en France avec le décret du
22 janvier 1990 créant le Conseil scientifique de l'évaluation. Cette reconnaissance
juridique est l'aboutissement de travaux menés depuis les années 60-70 sur la
Rationalisation des Choix Budgétaires. Ces procédures rationnelles de gestion des
choix politiques s'appuyaient essentiellement sur l'optimisation technico-économique1.
Or cette méthode est réductrice de la logique de décision dans le champ des
politiques publiques. La décision reste en effet une négociation politique et un
ajustement mutuel d'intérêts (Monnier, 1992). Leur aspect trop normatif a donc
constitué une sorte de blocage à la généralisation de l'évaluation jusque dans les
années 80.

Le besoin de démocratie et d'efficacité de la gestion publique fut un motif de ce regain


d'intérêt ; une meilleure réallocation des ressources dans un contexte de maîtrise des
dépenses publiques en fut un autre. Avec la décentralisation, ce besoin fut davantage
ressenti pour les politiques publiques territoriales afin de clarifier les compétences de
chaque niveau décisionnel. L'évaluation de certains programmes d'action deviendra
ainsi une nécessité pour les nouveaux Contrats de Plan Etat-Région (CPER),
élaborés pour la période 1994-1998. Bénéficiant aussi d'un financement contractuel,
l'évaluation se trouve ainsi pourvue d'une certaine force contraignante2. Cette volonté
s'inscrivait déjà dans la logique de la loi d'orientation du 6 février 1992 portant sur un
renforcement de la déconcentration : la conférence administrative régionale est en
effet décrite comme "une instance de consultation, de prospective et d'évaluation"3.
De plus, ce mouvement ne fait que renforcer celui amorcé par la Communauté
européenne lors de la réforme des Fonds structurels de 1988. « L'action
communautaire doit faire l'objet d'une évaluation ex ante et ex post destinée à
apprécier son impact par rapport aux objectifs et à analyser ses incidences sur des
problèmes structurels spécifiques »4.

Si sa nécessité semble de plus en plus reconnue, sa fonction reste toutefois plurielle.


Son positionnement fonctionnel, établi à partir des pratiques existantes, regroupe trois
types de préoccupations : des préccupations cognitives (que s'est-il passé ?), des
préoccupations normatives (a-t-on bien fait ?) et des préoccupations instrumentales
(comment faire mieux ?)5. Néanmoins, la définition officielle donnée dans le décret de
1 990 est celle « de rechercher si les moyens mis en œuvre permettent de produire les
effets attendus et d'atteindre les objectifs assignés » (article 1 ). Dès lors, la recherche

1 Cf. J. Bénard, "Le calcul économique public : conflit des paradigmes et résistance des organisations et des mentalités",
Revue d'Economie Politique, n° 2, mars-avril 1989, pp. 307-321 .
2 Le principe fut énoncé dans la circulaire du 31 mars 1992 et repris lors du CIAT (Comité Interministériel
d'Aménagement du Territoire) de Mende du 23 juillet 1992.
3 G. Cazanave, "L'évaluation des politiques publiques territoriales", in L'évaluation en question, Revue Française
d'Administration Publique, n° 66, avril-juin 1993.
4 A titre d'illustration, J. Bachtler, R. Michie, "A New Era in EU Régional Policy Evaluation ? The Appraisal of the
Structural Funds", Régional Studies, Vol. 29, n° 8, décembre 1995.
5 Ces trois types de préoccupations sont énoncés dans Le petit guide de l'évaluation des politiques publiques, Conseil
scientifique de l'évaluation, La Documentation Française, Paris, 1996, p. 9.
L'évaluation de processus d'une politique publique territoriale 73

de l'efficacité économique constitue l'enjeu majeur de l'évaluation. Cependant, la


conduite d'une politique publique territoriale rejoint la définition d'une organisation
donnée par Arrow (1970) : un groupe d'individus cherchant à réaliser ses buts
communs ou, en d'autres termes, à maximiser une fonction d'objectifs (même si)
chaque membre de l'organisation a ses propres buts qui ne coïncident pas
nécessairement avec ceux de l'ensemble. Dans le cas d'un mode de gestion
contractuel, cela se traduit par la coexistence de plusieurs centres de décision situés à
des niveaux hiérarchiquement distincts qui sont liés par des relations partenariales
lors de la délimitation des actions et des financements alloués. L'hétérogénéité des
comportements et l'interdépendance des décisions individuelles vont alors exclure le
calcul économique traditionnel comme seul outil instrumental de l'évaluation. Le mode
d'action collective qui prévaut lors de la mise en place d'une politique publique
territoriale est fondé sur une logique inter-organisationnelle devant fédérer des
attentes hétérogènes.

La performance d'une politique publique territoriale va donc dépendre de l'intensité


des échanges entre les acteurs, de la nature de l'information détenue et transmise, de
l'existence d'incitations pour aboutir à une certaine convergence des comportements.
L'évaluation devra faciliter cette meilleure compréhension des critères de choix, en
s'intéressant non seulement aux effets propres de cette politique publique territoriale,
mais aussi aux logiques de son fonctionnement, puisque le processus de décision en
conditionne les choix faits1. Selon cette perspective, le positionnement fonctionnel de
la démarche évaluative sera celui d'une évaluation de processus allant de la
conception à l'exécution de cette politique (Ménard, 1990). L'objet de cet article est
précisément une réflexion sur les éléments méthodologiques relatifs à ce type
d'évaluation, ceci à partir des enseignements retirés d'un certain nombre d'évaluations
que nous avons déjà pu faire sur le terrain (Contrat de Plan Etat-Région, Programme
Intégré Méditerranéen, Objectif 2...). Notre démarche se centrera principalement sur
les concepts clés qui structurent cette évaluation de processus, sans que cela puisse
être considéré comme "une boîte noire". Chaque politique a une spécificité qui se
retrouve dans la conduite même de l'évaluation. L'évaluation apparaît souvent comme
un compromis entre les nécessités techniques et les exigences politiques en devenant
un moment de l'action publique. Néanmoins, certains axes d'analyse sont communs et
peuvent être regroupés dans deux champs de l'évaluation : celui du processus
d'action et celui du processus de gestion.

L'évaluation du L'existence d'une politique publique territoriale ne se justifie que par les changements
processus d'action qu'elle est censée provoquer sur son territoire d'application (Bardach, 1971). La
programmation qui en résulte devra ainsi délimiter des objectifs et des moyens en vue
de satisfaire les besoins identifiés au préalable. Or, la portée d'un tel programme peut

Nous retrouvons les spécificités de la démarche évaluative présentées dans le Petit guide de l'évaluation des
politiques publiques, 1996, op. cit., p. 9.
74 Marilyne PEYREFITTE

se trouver limitée par des contraintes affectant les orientations stratégiques de cette
politique publique territoriale. Comme le mentionne Gibert (1989), une politique
publique est une perturbation d'un système : elle le déstabilise par rapport à son
équilibre de départ qui, lui-même, peut être instable 1. Ceci est d'autant plus accentué
lorsque cette politique porte sur un projet global de développement régional faisant
intervenir plusieurs acteurs ayant des compétences propres et non substituables. Les
besoins sélectionnés, tout comme les objectifs prioritaires et les moyens attribués sont
fonctions des décisions politiques prises. Et ces décisions politiques ne sont que le
fruit du comportement stratégique des acteurs lors de la phase de négociation du
programme. L'analyse du processus d'action constitue donc un travail préalable à
l'appréciation des effets de cette politique. Ceci peut être abordé sous l'angle de la
recherche de son degré de correspondance avec les besoins initialement identifiés, et
du degré d'intégration des composantes de son programme d'action.

Analyse de pertinence

Une politique publique territoriale est jugée pertinente si son allocation budgétaire
suscite les transformations attendues et si ces transformations améliorent les
performances du territoire concerné. Il y a donc un retour obligé à l'identification des
besoins du territoire et à la détermination du degré de concordance des actions
envisagées. Toutefois, cet aspect se réfère à une approche déductive de l'évaluation
dont l'application dans les faits est sujette à des limites méthodologiques. Le principe
du cofinancement est basé sur des relations de partenariat, ce qui entraîne
nécessairement un compromis sur le système d'action choisi. Il peut donc y avoir un
phénomène de bifurcation dans les orientations prioritaires selon les mécanismes de
résolution des conflits entre les acteurs. L'évaluation doit alors mettre en évidence les
logiques sur lesquelles s'est construit ce mode d'action négocié.

• Une rationalité multiple

La contractualisation illustre une volonté d'agir en commun (Monnier, 1992) mais sans
qu'il y ait adéquation a priori sur les objectifs et sur les moyens. La détermination des
finalités va ainsi se faire dans un contexte d'une pluralité d'intérêts individuels dont la
convergence se construit lors de la négociation (Sfez, 1981 ; Deleau, 1986 ; Ménard,
1990 ; Walliser, 1989). "L'action publique se réalise (pour donner des effets) par
l'intermédiaire d'un système concret d'acteur (et d'action) structuré et fragmenté par
des interdépendances dans des situations institutionnelles et politiques partiellement
contingentes (à l'action publique)"2-. Cette définition donne ainsi une importance au

1 Patrick Gibert, "L'analyse de politique", Revue d'Economie Politique, n° 2, mars-avril 1989, p. 386.
2 Idée extraite de E. Monnier et V. Spenlehauer, "L'évaluation dans le triangle de la décision", in Evaluation et décision,
séminaire de méthode, CEOPS, Plan Urbain, septembre 1990, p. 7.
L 'évaluation de processus d'une politique publique territoriale 75

comportement des acteurs dans le choix du contenu et orientera en conséquence les


effets de la politique publique territoriale concernée.

Les décisions ne répondent pas en effet à une rationalité substantielle où tous les choix
sont connus et pris dans un environnement certain. Elles sont liées à un comportement
stratégique des acteurs où la démarche de maximisation est remplacée par une
recherche de satisfaction (Sfez, 1981). La mise en forme d'une action collective
s'effectue toujours dans un environnement incertain, dont les choix faits sont rationnels
mais selon une rationalité limitée (March et Simon, 1958). Cette notion de rationalité
limitée renvoie à l'impossibilité d'obtenir toutes les informations nécessaires pour tendre
vers une situation optimale au sens de Pareto, ce qui amène ainsi à opter pour la
solution la plus satisfaisante compte-tenu des informations disponibles sur les
engagements potentiels des acteurs. L'idée d'une rationalité unique a priori (Monnier et
Spenlehauer, 1990) laisse donc la place à celle d'une rationalité multiple a posteriori, se
rapprochant de la multi-rationalité évoquée par Sfez (1981). Le modèle contractuel de
mise en forme d'une politique publique territoriale s'apparente en effet à un optimum de
second rang (Favereau, 1989) :

- un optimum car le passage à la phase de réalisation du programme indique que les


contractants adhèrent au projet qui rejoindrait ainsi leurs attentes ;

- un optimum de second rang car il résulte d'un compromis entre les préférences
individuelles afin d'obtenir des choix partagés.

Cet optimum de second rang résulte de l'indétermination d'un choix optimal unique tel
que Pareto avait pu l'énoncer, car il existe une multitude de situations possibles selon
les priorités de chacun des acteurs. Or, la non connaissance initiale et complète de
ces préférences individuelles conduit plutôt à rechercher le choix le plus satisfaisant
pour l'ensemble des contractants. Dans un contrat, les acteurs ne sont pas porteurs
de leurs seuls intérêts, de leur propre rationalité de comportement (Clément et
Tjoelker, 1992). Comme l'avait mentionné Oison (1978) à propos de la mise en place
d'une action collective, sa réalisation nécessite l'instauration d'un compromis lors de la
négociation. L'implication financière d'un acteur institutionnel indique que ce dernier en
retire un gain ; que ce soit un gain partagé entre deux acteurs parce qu'ils cofinancent
respectivement les intérêts individuels de chacun, ou qu'il soit un gain unilatéral parce
que cet acteur a pu obtenir le financement qui lui manquait pour mener à terme son
propre projet. L'intérêt collectif ne pourra donc être atteint que s'il existe ces
mécanismes de compensation (Buchanan, 1962), garants d'une implication des
acteurs.

Par ce jeu d'interdépendances réciproques, apparentées à des interactions


stratégiques, la décision résulte de la coproduction du système d'acteurs.
L'élaboration d'une politique est le produit d'une décision incrémentale (Deleau, 1986)
dont les choix se font par tâtonnement progressif et sont réversibles dans le temps.
L'intérêt collectif de l'action publique n'est donc pas le résultat d'une agrégation des
intérêts individuels, mais celui d'une composition de ces intérêts procéduralement
76 Marilyne PEYREFITTE

rationnels (Simon, 1947). L'enchaînement des micro-décisions crée un système


collectif de représentations et suscite ainsi une reconsidération progressive des
orientations stratégiques. Cet aspect organisationnel de l'action publique ne peut être
ignoré lors de son évaluation car il oriente son processus d'action. L'évaluation ne doit
donc pas uniquement s'intéresser au produit de la décision ; elle doit mener une
analyse conjointe du processus de décision.

• Une vocation stratégique négociée

Cette analyse de la pertinence s'intéressera donc aux finalités assignées au système


d'action programmé. La différence entre l'évaluation d'une politique publique et celle
d'un programme évoquée par Plante (1990) s'estompe car les résultats d'un
programme ne peuvent pas s'apprécier sans retour obligé à sa vocation stratégique de
départ, et donc aux choix politiques. Un Contrat de Plan Etat-Région, un Contrat de
Ville, un Programme de Développement des Zones Rurales (PDZR) sont construits
autour d'un projet de développement territorial plus ou moins ciblé dont il convient d'en
dégager les grandes lignes. Ceci constitue en définitive la première étape de
l'évaluation. A partir du document-cadre, la tâche essentielle consistera à mettre en
correspondance le diagnostic du territoire avec les orientations stratégiques évoquées
initialement1. Le diagnostic donne des indications sur la situation de départ afin
d'identifier les besoins du territoire en matière de développement et d'aménagement
selon les informations détenues par les différents acteurs. Ce diagnostic doit porter à
la fois sur le contexte intérieur et sur le contexte extérieur au territoire2.

L'analyse du contexte intérieur doit mettre en exergue la situation économique du


territoire concerné, en insistant notamment sur les forces et les faiblesses. Le choix
des indicateurs économiques servant à étayer cette analyse dépendra de l'objet même
de la politique publique : ils seront macro-économiques si l'objet vise un changement
de dynamique productive (taux de croissance, taux de chômage, revenu par habitant,
répartition sectorielle des emplois, taux de création des entreprises, taux
d'investissement...) ; ils seront plutôt structurels si cet objet est plus centré sur un
domaine d'activité particulier (amélioration des transports, des quartiers, de la
recherche ou de la formation...). Certains indicateurs socio-économiques sont
présents dans le document cadre de la politique mais parfois présentés de manière
très succincte. Ceci est surtout vrai en matière de tendances économiques à une
échelle spatiale plus large et à un horizon temporel plus long que la période de
programmation de la politique à évaluer. Cette insuffisance découle d'un processus de
décision effectué en environnement incertain, car la détention de l'information peut
devenir, au cours de la négociation, un élément de pouvoir pour un acteur. Sa
disposition à l'échanger est conditionnée par l'avantage qu'il espère en retirer, en

1 Cf. P. Zagamé, "Planification stratégique", Revue Economique, Hors-Série, 1994.


2 Pour des éléments de méthode plus détaillés, il est possible de se reporter notamment à l'ouvrage de J. Mengin, Guide
du développement local et du développement social (1989), au Guide de l'action économique locale publié par la
DATAR (1992).
L 'é valuation de processus d'une politique publique territoriale 77

termes de choix d'action se rapprochant de ses propres attentes. L'évaluation aura


pour fonction première de faire un état des lieux du contexte économique, avec pour
finalité, celle de repérer ce qui apparaît comme devant être des axes d'intervention
prioritaires selon l'orientation fonctionnelle attribuée à la politique publique territoriale.
Ceci permet en outre d'identifier les possibles décalages qui peuvent exister entre les
choix d'action des acteurs par rapport aux objectifs qu'ils préconisent et au problème
auquel ils sont confrontés.

L'analyse du contexte extérieur doit ensuite replacer cette évolution économique du


territoire dans une évolution plus globale afin de prendre en compte ses atouts et ses
handicaps. Cette perspective sert en fait de réflexion sur les voies d'avenir du
territoire, et par conséquent sur les stratégies qui paraissent les plus adéquates pour
assurer la pérennité de l'action publique engagée. Quelles sont les opportunités en
termes de dotation factorielle, d'attractivité ou de rétention des activités et de la
population vis-à-vis d'autres territoires contigus ou ayant des caractéristiques
similaires ? Quels sont les problèmes, actuels ou prévisibles qu'il faudra surmonter en
matière de disparités sociales ou géographiques ? Ce questionnement est loin d'être
exhaustif puisqu'il doit être adapté à chaque type de politique publique territoriale.

La stratégie peut apparaître soit lors de la dernière étape d'un diagnostic finalisé sous
la forme de possibilités d'action, soit se déduire directement des éléments présentés
dans le bilan réalisé au préalable. Elle constitue un objet central de cette évaluation de
processus puisqu'elle détermine les transformations que doit susciter cette politique.
Ce sont en quelque sorte les trajectoires privilégiées en vue d'améliorer les
performances du territoire. Mais les objectifs manquent souvent de précision, d'où la
nécessité pour l'évaluateur de les expliciter. Cette explicitation doit permettre de
dégager les axes prioritaires assignés à cette politique selon les logiques qui
apparaissent dominantes. A-t-on davantage privilégié une logique défensive en
essayant de pallier les désavantages, ou plutôt une logique offensive en centrant les
efforts financiers sur un renforcement des avantages ? L'action publique porte-t-elle
sur une valorisation des produits ou sur une amélioration des structures productives et
environnementales au sens large du terme ? Compte tenu du biais introduit par le jeu
des acteurs lors de la négociation, cette analyse est aussi une occasion de confronter
les représentations de la dynamique économique qu'en ont les acteurs selon leur
position dans le processus décisionnel1.

Mais ce qui est perçu comme des priorités ne découle généralement pas d'une
démarche optimisatrice du fait de l'incertitude, mais d'une procédure de recherche de
situations paraissant les plus satisfaisantes (Béjean et Gadreau, 1 996 ; Zagamé,
1994). La convergence vers ces axes prioritaires est obtenue après concertation des
partenaires sur la base d'une organisation flexible (Monnier et Spenlehauer, 1990) :
consultation des diverses collectivités territoriales, négociation sur la stratégie à
retenir, élaboration du contenu de la programmation. L'agencement des travaux

1 Voir C. Schmidt, "Quels fondements pour le calcul économique public ?", Revue d'Economie Politique, n° 2, mars-avril
1989.
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préparatoires et le cheminement de la prise de décision sont à prendre en


considération dans cette analyse de la pertinence1. Ceci favorise une meilleure
compréhension des critères qui justifient un fort engagement financier sur certaines
activités, certaines zones, certains agents économiques. La mise en évidence de cette
concentration budgétaire fournit des éléments plus précis sur la vocation stratégique, à
partir de ce qu'on pourrait appeler des cibles. Ces cibles, ou interventions
prépondérantes en termes de financement ou de fréquence d'apparition dans les
objectifs, délimitent le cadre dans lequel vont ensuite s'insérer les projets d'opérations
à un niveau plus opérationnel.

Analyse de cohérence

Cette analyse de cohérence rejoint l'idée de la pertinence organisationnelle de Plante


(1990), c'est-à-dire les relations qui unissent les éléments constitutifs du programme2.
Cette mise en forme est le résultat concret de la concertation des acteurs, dont la prise
en compte de variables endogènes (propre à l'action) et de variables exogènes
(actions parallèles) lui donne un contenu finalisé. Il s'avère en effet que le processus
d'action est loin d'être figé et se construit "au pas à pas" lors de l'élaboration du
programme. Du résultat de la coordination, quelques variantes aux actions prévues
initialement peuvent ainsi apparaître.

• La cohérence interne

La notion même de programme d'actions fait référence à un ensemble organisé


d'objectifs et de moyens qui tentent de répondre aux besoins ressentis par les divers
partenaires. L'évaluation se doit alors de décomposer la structuration même de ce
programme qui n'est autre que la mise en œuvre de la politique publique territoriale.
Comment se concrétisent les intentions de départ ? Quel est le cheminement de
l'action ? Quelle est la place des divers intervenants dans le processus ?

Dans le cas de politique publique territoriale, cette notion de programme aurait un


sens qui se rapprocherait de celui de la notion de programmation, à savoir une
dimension dynamique et temporelle (Monnier, 1992). Cette caractéristique tient au fait
que le processus de décision est adaptatif et non linéaire (Sfez, 1981) lorsqu'il faut
monter les projets d'opérations. Il y a donc une possibilité d'avoir une modulation des
objectifs dans le temps selon les arbitrages successifs, et des ajustements de moyens
selon les capacités logistiques et financières des porteurs de projet. Cette continuité
de l'action est un problème pour l'évaluation car elle doit prendre en considération les

1 Cf. travaux IERSO sur la planification régionale, Université Montesquieu-Bordeaux IV, octobre 1994.
2 Jacques Plante, "Principes d'une évaluation socialement utile", in Outils, pratiques, institutions pour évaluer les
politiques publiques, Actes du séminaire PLAN-ENA d'avril-juillet 1990, La Documentation Française, Paris, 1991,
p. 39.
L 'évaluation de processus d'une politique publique territoriale 79

causes de ces modifications du schéma prévisionnel. La signature d'un CPER ne


signifie pas le passage de l'élaboration à l'exécution, car il n'est qu'un document-cadre
qui permet ensuite d'affiner les moyens opérationnels. Le programme d'action
s'éloigne en conséquence de la logique purement substantielle où seraient formulés
de manière exhaustive les objectifs à atteindre, les éléments opérationnels et les
indicateurs d'évaluation.

L'évaluation porte plutôt sur des programmes dont la logique est organisationnelle1,
car il n'existe pas de stabilité des choix préférentiels dans le temps et dans l'espace.
Nous sommes en présence d'une organisation néguentropique (Morin, 1977) dont la
mise en œuvre de la politique est un lieu permanent de négociations, ce qui permet de
régler en continu les conflits d'intérêts pouvant survenir lors de la sélection des projets
d'opérations et de la détermination de I'échéancier2. La recherche d'un équilibre entre
les différents niveaux de décision est la condition de viabilité d'une politique publique
territoriale (Schelling, 1960), même si cet équilibre se modifie tout au long de la
procédure de mise en œuvre.

L'approche de cette structuration interne de la programmation pourra se faire en deux


temps. Le premier temps sera centré sur l'analyse de la cohérence d'action avec
l'identification des composantes de cette programmation, tant au niveau de la relation
entre les moyens et les objectifs que de la relation entre les objectifs eux-mêmes. Cet
aspect de l'évaluation a donc pour objet de décomposer le cheminement de la mise en
œuvre, allant des axes prioritaires jusqu'aux opérations sélectionnées pour les
réaliser. Ceci donne en fait un aperçu de la maquette opérationnelle du projet
territorial. Le deuxième temps portera plutôt sur la recherche de la cohérence
intertemporelle des choix selon une analyse de leur adéquation avec les besoins de
départ exprimés. Y-a-t-il eu distorsions ou non entre le projet politique ayant impulsé
cette politique publique territoriale et sa concrétisation ? Les moyens envisagés sont-
ils les plus adéquats pour obtenir les résultats anticipés ? La méthode de
rationalisation des choix peut être ici appliquée car il s'agit d'apprécier si les choix faits
étaient les plus efficaces.

• La cohérence externe

Le plan d'action (Knoepfel, 1990) ou théorie de l'action (Monnier, 1992) ne


s'appréhende pas uniquement d'un point de vue interne ; il est parfois un maillon d'un
dispositif plus vaste d'interventions territoriales. Quels sont alors les facteurs exogènes
qui interagissent avec l'action mise en œuvre ? L'environnement physique, social et
politique dans lequel va s'inscrire cette politique publique oriente son contenu selon le

1 Pour une analyse plus détaillée de cette différence entre programme substantiel et programme organisationnel, voir
Peter Knœpfel, "Objets de l'évaluation : essai d'identification à l'aide du concept de politique publique", in Evaluation
des politiques publiques en Suisse, 1990, op. cit., pp. 27-46.
2 Idée mise en avant pour les Contrats de Plan Etat-Région en France dans l'ouvrage de Y. Morvan et M.J. Marchand,
L'intervention économique des régions, Montchrestien, Coll. Clefs- Economie, Paris, 1994, p. 92.
80 Marilyne PEYREFITTE

double jeu des opportunités et des contraintes (Cronbach, 1980). Le processus de


décision est par nature interactif et itératif car l'avantage retiré par un acteur dépend
bien souvent du comportement des autres acteurs. Ainsi, un acteur public aura comme
priorité et interviendra financièrement dans des domaines qui ne font pas l'objet
d'autres procédures parallèles. Le but recherché est celui du non gaspillage des
ressources et, en conséquence, celui d'une action publique plus efficiente. Le principe
d'additionnalité des Fonds structurels préconisé pour les programmes
communautaires en est une illustration. Est alors recherchée une imbrication de
moyens (à l'image des poupées russes) plutôt qu'un enchevêtrement qui pourrait
générer des effets contraires s'il n'y a pas eu au préalable une coordination des
stratégies poursuivies.

La présence (ou l'absence) de certains moyens doit donc être aussi expliquée au
regard de l'existence (ou de la non existence) de politiques publiques territoriales
menées en parallèle. Cette démarche est particulièrement présente pour l'évaluation
des Contrats de Plan Etat-Région en France et pour celle des programmes
communautaires relatifs à l'Objectif 1 (Corse), l'Objectif 2 et l'Objectif 5b. Dans bien
des cas, il y a un effet de synergie1 entre les diverses procédures émanant des
instances régionale, nationale et européenne. Une opération sera alors
contractualisée :

- si elle n'a pas été retenue dans une politique parallèle car non pertinente par rapport
aux objectifs ciblés ou moins prioritaire ;

- si elle l'a été mais devant être prolongée pour avoir l'impact attendu ou devant venir
en soutien d'une autre opération selon la logique des externalités positives.

La profusion de politiques publiques territoriales rend dès lors toute évaluation


délicate, d'autant plus que la référence à ces dernières comme critère de décision ne
peut être révélée qu'au cours de la procédure. Les choix se font par incrémentation au
lieu d'un enchaînement linéaire (Monnier et Spenlehauer, 1990). Subsistent en effet
tout au long de la phase d'élaboration (et même au cours de la réalisation) des zones
d'incertitude, inhérentes au phénomène d'asymétrie de l'information et aux relations
de pouvoirs entre les niveaux institutionnels. Le principe de cofinancement requiert
bien souvent une forme de coordination intentionnelle dans le sens où subsiste une
marge de liberté laissée aux contractants lors du choix des projets d'action
opérationnels. Cette incomplétude du contrat2 acceptée permet en effet de minimiser
les coûts de renégociation, coûts que nous pouvons assimiler aux coûts de transaction
de Williamson (1975). Cette notion d'incomplétude du contrat se justifie par le fait qu'il

1 Selon une définition donnée dans le programme de recherche MEANS, la synergie traduit "le fait que plusieurs actions
produisent un effet de développement supérieur à l'addition des effets qu'elles produiraient isolément". Cf. Comment
évaluer les effets de synergie ?, Programme MEANS, CEOPS-DG XVI, 1992-1993, p. 7.
2 Cet aspect fut particulièrement développé dans notre communication "Fédéralisme et politique régionale
communautaire", Colloque de l'ASRDLF, Berlin, septembre 1996, et reproduit dans les Cahiers de la Recherche de
l'IERSO, Université Montesquieu-Bordeaux IV, n° 1, 1997.
L'évaluation de processus d'une politique publique territoriale 81

y a une impossibilité d'obtenir un engagement stable en début de la procédure en


raison d'une révélation progressive des préférences individuelles. Mais peuvent aussi
coexister des règles de décisions plus informelles. Une méthode pour décrypter ces
accords plus ou moins implicites (que nous pourrions rapprocher de la notion de
conventions), est d'aller rencontrer les acteurs sur le terrain et de confronter les points
devue(Patton,1990).

Evaluation du Si l'évaluation peut être dotée d'une pluralité de finalités (Perret, 1993), elle est avant
processus de tout une réflexion sur l'efficacité (Join-Lambert, 1990)1. Ce concept, au cœur même
gestion de l'analyse économique, oblige alors à revenir sur une appréciation des coûts et des
effets liés à cette politique. Si la méthode coûts-avantages est relativement aisée pour
une action privée, elle est plus délicate à manipuler pour une action publique2. Le
calcul du rendement économique se heurte en effet au repérage de toutes les
variables entrant dans la mise en œuvre. Une politique publique territoriale
s'appréhende à partir de ses coûts directs (les engagements budgétaires des
contractants) et de ses coûts indirects : coûts d'opportunité (usage alternatif des fonds
engagés), coûts de transaction (durée de la négociation, modalités de règlement des
conflits...). Elle s'apprécie à partir de ses effets directs (retombées quantifiables du
financement alloué) et de ses effets indirects (coopération des acteurs, émergence de
nouvelles priorités...).

Dans tous les cas, il subsiste des obstacles pour obtenir et construire tous les critères
afférents à cette méthode : détermination de la valeur économique d'une décision
publique3, appréciation des choix effectués selon la logique de la rationalité
procédurale. La recherche de convergence induit une possible instabilité de ces choix
dans le temps, identification et valorisation monétaire des effets propres.

L'évaluation strictement normative laisse donc la place à une évaluation se voulant


davantage explicative. Nous retrouvons ici les deux fonctions de l'évaluation citées par
Viveret(1989,35):

- une évaluation analytique cherchant à apprécier l'incidence des changements


observés en vue d'une meilleure connaissance du processus d'action ;

1 Cf. B. Perret, "Réflexions sur les différents modèles d'évaluation", Revue Française d'Administration Publique, n°66,
avril-juin 1993, p. 231 ; C. Join-Lambert , "Conditions politiques et institutionnelles de l'évaluation", in Actes du
séminaire PLAN-ENA, 1991 , op. cit., p. 66.
2 Pour une analyse de cette difficulté appliquée au domaine de la santé, voir l'article de S. Béjean et M. Gadreau, "Du
calcul économique à l'évaluation organisationnelle des politiques de santé," Revue Française d'Economie, Volume XI,
1, Hiver 1996, pp. 21-47.
3 Cf. Michel Didier, "L'évaluation économique publique", in Actes du Séminaire PLAN-ENA, 1991, op. cit., pp. 91-116.
Les difficultés de l'approche normative de l'évaluation sont aussi mentionnées dans le Programme MEANS, "Des
méthodes pour donner sens à l'obligation d'évaluer", CEOPS, DG XVI, 1993, p. 4.
82 Marilyne PEYREFITTE

• une évaluation dynamique dont l'objet est d'apporter des éléments cognitifs concrets
afin que les acteurs puissent ultérieurement modifier les règles de fonctionnement
ou les modes d'organisation de leur programme d'action 1.

Cette double perspective oblige l'évaluateur à s'intéresser aussi au processus de


gestion de cette politique publique territoriale afin d'appréhender les apports de cette
dernière en termes d'effets. Néanmoins, les éléments d'appréciation devront être
utilisés avec beaucoup de précautions car une évaluation est toujours soumise aux
aléas de l'information détenue, à la difficulté d'élaborer des indicateurs appropriés et
de déterminer des liens de causalité précis entre les opérations programmées et les
transformations perceptibles.

Les effets induits par la politique

La recherche des effets recentre le champ de l'évaluation sur les résultats de la


politique publique territoriale. Ils seront anticipés s'il s'agit d'une évaluation ex ante car
elle ne pourra porter que sur les engagements budgétaires escomptés des différents
partenaires. Ils seront observés dans le cas d'une évaluation in tempore ou ex post car
il y aura réalisation partielle ou totale de la politique. Les modifications de l'équilibre
socio-économique du territoire concerné découlent du processus de gestion, et donc
de l'organisation de la programmation. Ceci amène à considérer plus en détail la
procédure opérationnelle de la mise en œuvre de la politique, avant d'en analyser les
retombées en terme de transformations de la situation de départ.

• L'élaboration des grilles d'analyse

Cette analyse de la procédure opérationnelle se concentre plus particulièrement sur


les moyens qui ont été contractualisés. L'élaboration de grilles financières constitue un
outil de base de l'évaluation d'un programme contractuel car elles permettent
d'identifier les champs d'action couverts par la programmation, d'en repérer les
orientations prioritaires selon l'importance du financement octroyé, de dégager les
principales logiques du partenariat financier. S'il y a déjà un début d'exécution du
programme, la confrontation entre les montants prévus dans le document-cadre et les
engagements débouchant sur le mandatement permet de voir s'il y a eu une révision
des choix stratégiques afin d'intégrer des changements de l'environnement socio-
économique, non connus au départ mais révélés au cours du processus de gestion.

Le principe général de construction de ces grilles est de synthétiser, dans des


tableaux croisés, les financements escomptés et réalisés dans le cas d'une évaluation

"I Ces deux fonctions, avec celle de l'évaluation comparative, renvoient à la typologie présente dans l'ouvrage de J.
Fraisse, M. Bonetti, V. de Gaulejac, L'évaluation dynamique des organisations publiques, Les Editions d'Organisation,
Paris, 1987.
L 'évaluation de processus d'une politique publique territoriale 83

ex post. Ces financements sont répartis selon les intervenants identifiés (Etat, Région,
autres collectivités territoriales, acteurs privés, Fonds structurels...), les phases de
programmation (annuelles ou pluriannuelles), les actions allant du niveau agrégé
(sous-programmes fonctionnels) au niveau désagrégé (opérations individualisées). Le
degré de précision de ces tableaux est lié à celui des données disponibles et à la
fonction assignée à cette évaluation. Il y aura donc une multitude de grilles financières
possibles s'il s'agit d'une évaluation ex post où il faudra recenser et comparer ce qui a
été prévu avec ce qui a été réalisé ; s'il s'agit d'une évaluation comparative entre
plusieurs programmes contractuels tels qu'entre tous les Contrats de Plan Etat-Région
dans leur globalité ou pour certains de leurs programmes d'action, entre les
programmes communautaires pour les régions françaises éligibles ou entre certaines
régions françaises et espagnoles par exemple. En règle générale, cette multiplicité
provenant du croisement des données cherche à mettre en évidence :

- la ventilation relative des actions dans le financement total et dans les


engagements budgétaires des divers contractants ;

- la répartition relative du financement thématique par intervenants ;

- les taux de réalisation financière par action et par intervenant.

Ceci conduit à établir par la suite des tableaux plus analytiques (coefficients de
spécialisation et de localisation, taux d'additionnalité de l'origine des crédits) ou plus
qualitatifs tels que des classements hiérarchiques, des typologies sur les profils
financiers. La variété de ces outils permet de mieux cibler les enjeux sectoriels et
transversaux d'une politique publique territoriale. Pour un intervenant, quelle fut sa
priorité d'action si on postule le fait qu'une action prioritaire est celle qui concentre le
plus de crédits ? Ce postulat doit être cependant relativisé selon la nature de
l'opération : des travaux d'infrastructures routières auront toujours un coût supérieur à
des stages de formation ou à des actions de communication. L'analyse du
financement d'une action par intervenant apporte des éléments supplémentaires sur
ces stratégies d'acteurs.

Il n'existe cependant pas de boîte à outils prédéterminée, car une méthode d'analyse
statistique simple ou élaborée sera plus ou moins crédible selon la nature de la
politique publique territoriale. Ceci est aussi vrai pour l'élaboration des indicateurs.
L'ambition initiale d'une évaluation est de construire dans l'abstrait toute une panoplie
d'indicateurs et de les vérifier ensuite1. Or cette exigence scientifique se heurte aux
réalités du terrain car il n'y a pas toujours la production de l'information désirée par
l'évaluateur. De plus, les conclusions de cette vérification n'ont pas forcément une
utilité première pour l'action publique : c'est le cas de la méthode expérimentale, du
groupe témoin où on compare les effets entre un agent bénéficiaire de la politique et
un autre agent ayant les mêmes caractéristiques mais non concerné pas cette

1 Une grille d'indicateurs est présentée dans l'article de M. Baslé et F. Pelé, "L'évaluation des politiques publiques",
Cahiers Economiques de Bretagne, n° 4, 1994.
84 Marilyne PEYREFITTE

politique1. Les hypothèses de construction de ces méthodes sont assez restrictives


car elles sont faites dans le cadre d'un environnement statique et avec des
comportements stables. Or, il est souvent aléatoire de pouvoir différencier les seuls
effets dûs à cette politique de ceux issus conjointement de l'environnement socio-
économique, des mécanismes de marché, de la stratégie propre de l'acteur
bénéficiaire ou non2. En raison de ces interactions non isolables, le choix d'un petit
nombre d'indicateurs, sélectionnés selon les données existantes et leur caractère
inductif, paraît plus souhaitable afin d'avoir une meilleure lisibilité de l'évaluation par
les acteurs eux-mêmes.

• Les implications de la politique

Ces implications sont identifiables à partir des degrés de réalisation financière et


physique du programme contractuel. La présence de fiches d'opération dans le
document-cadre ou dans le rapport d'exécution est une condition indispensable pour
mener à terme cet angle de l'évaluation. Apprécier l'efficacité d'une politique publique
territoriale demande au préalable de connaître l'usage des dépenses, c'est-à-dire
l'objet concret de l'action mesuré à partir d'indicateurs physiques. L'existence de ces
indicateurs, outre le fait qu'ils légitiment le montant des crédits publics alloués par
rapport au coût de l'opération, est indispensable pour vérifier deux types d'efficacité :

■ l'efficacité organisationnelle qui porte sur l'adéquation entre les résultats attendus et
les résultats obtenus ;

■ l'efficacité économique qui s'intéresse aux effets de cette programmation sur les
variables économiques territoriales (structures, activités...).

Nous retrouvons ici les différents niveaux de l'évaluation dont certains seront préférés
selon la demande faite à cette évaluation. Le dilemme entre efficacité et efficience
demeure un débat méthodologique non clos, en dépit d'un certain nombre de
propositions faites par le Conseil scientifique de l'évaluation créé en France3. La
recherche d'efficacité rejoint l'évaluation des effets directs liés à cette politique. Ce
niveau de l'évaluation est donc celui qui compare les résultats avec les objectifs en
essayant de voir si ces derniers ont été atteints. Cela demande au préalable une
évaluation de réalisation (Nioche, 1990) et une traduction opérationnelle des objectifs

1 Pour une analyse plus détaillée de ces méthodes, se reporter notamment au Rapport Deleau, 1 986, à l'article de M.
Didier, 1991, in Séminaire du PLAN-ENA, op. cit.
2 Cette difficulté d'isoler les différents effets est particulièrement soulevée dans un rapport du Programme MEANS,
■Comment évaluer les effets structurants ?", CEOPS-DG XVI, 1992-1993, p. 4.
3 Ces propositions ont été présentées lors du colloque de Rennes sur L'évaluation des politiques publiques territoriales :
adaptation au Contrat de Plan Etat-Région, organisé sous l'égide du Commissariat Général du Plan, 13-14 Janvier
1993.
L 'é valuation de processus d'une politique publique territoriale 85

(Monnier, 1992) en termes d'indicateurs physiques. Deux groupes d'objectifs1 sont à


considérer dans ce type d'évaluation :

- des objectifs internes concernant l'action en elle-même et qui se traduisent par des
indicateurs d'état (ce qui s'est concrétisé sur le terrain suite à la consommation des
crédits) ;

- des objectifs externes portant sur l'environnement de cette action et qui font appel à
des indicateurs de situation (modifications des comportements et des performances
économiques territoriales).

Ceci amène à différencier les "outputs", qui sont davantage des résultats quantifiables,
des "outcomes" qui sont des effets directs ou indirects plus qualitatifs (Monnier, 1990).
Dans le cas d'une évaluation ex post, le premier groupe d'objectifs est plus aisé à
vérifier, tandis que le deuxième est plus délicat à aborder. Les effets d'une politique
publique territoriale ne seront observables et significatifs qu'à un horizon temporel de
moyen terme, voire de long terme. De plus, il n'est pas certain que ces effets soient
propres à cette politique car son environnement socio-économique réagit à d'autres
variables exogènes. L'identification des liens de causalité est donc nécessaire
(Deleau, 1986) mais elle reste très aléatoire. Une réduction du chômage peut résulter
de cette politique si tel était son objectif, mais elle peut être due à des politiques
nationales de l'emploi menées en parallèle2 ou à un contexte économique plus
favorable. A contrario, la persistance du chômage ne signifie pas automatiquement
que les objectifs n'ont pas été atteints, mais que leur réalisation a pu générer des
"effets boomerang" (Scriven, 1973) ou que ces objectifs ne ciblaient que partiellement
les besoins du territoire (Monnier, 1992). Notre analyse de pertinence, faite pour le
processus d'action, trouve ici sa justification.

Ces précautions méthodologiques conduisent donc à rechercher l'efficience de la


programmation, ce que nous rapprochons de l'évaluation opérationnelle de Monnier
(1992) et de l'évaluation de satisfaction de Nioche (1990). Ce type d'évaluation met en
relation les résultats de cette politique avec les moyens mis en œuvre pour les obtenir.
L'intérêt est de savoir si le processus de gestion mis en place a facilité la
concrétisation des objectifs et s'il a été conforme à ce qui avait été négocié. Dans une
optique extensive, les moyens comprenant non seulement les ressources budgétaires
mais aussi le type d'opérations sont confrontés aux résultats et aux effets que nous
venons de différencier. L'analyse de cohérence du processus d'action peut apporter
des éléments de départ qu'il reste à étoffer par une analyse coûts-avantages. Cette
méthode input-output est largement usitée dans le calcul économique traditionnel en
ce qui concerne des projets d'investissement. Elle est restrictive dans le cas de projets
d'aménagement et de développement territorial car elle ne peut porter que sur des

1 Evoqués dans le cas d'une approche positive de l'organisation par X. Greffe, "L'évaluation des activités publiques", in
Evaluation des politiques sociales, Recherches Economiques et Sociales, 1985.
2 Cf. l'analyse de R. Angelmar, "Les méthodes de l'évaluation", in Nioche J.P., Poinsard R. (dir.), 1984, pp. 74-87.
86 Marilyne PEYREFITTE

variables ayant comme dénominateur commun une valeur monétaire. Si le prix des
opérations de formation ou d'hydraulique agricole est relativement connu par le
montant du financement consacré, le gain retiré l'est moins. Comment apprécier en
termes monétaires et avec exactitude le bénéfice de cinquante stagiaires formés à des
techniques de production ou de gestion, le bénéfice de cent hectares irrigués ? Il y a
seulement un résultat physique de l'action ; le gain monétaire se calculerait à partir
d'un travail d'investigations plus élaboré. Ce travail pris sous un angle
microéconomique consisterait à regarder si ces hectares irrigués ont permis d'accroître la
productivité des exploitations bénéficiaires ou de réorienter la production agricole vers
d'autres cultures moins concurrencées ; si ces stagiaires formés ont permis à des
entreprises d'être plus compétitives ou de réduire le taux de chômage parce qu'ils ont
pu être embauchés grâce à cette qualification acquise.

La mesure par le coût d'opportunité est possible dans des cas restant assez limités.
L'approche multicritère apporte aussi des éléments d'appréciation mais avec un risque
de subjectivité lorsqu'il faut attribuer des coefficients de pondération aux opérations
réalisées selon l'objectif poursuivit Cette analyse coûts-avantages s'apparenterait
plus à une analyse coût-utilité ou coût-efficacité, au sens d'existence de
transformations pouvant affecter l'équilibre socio-économique de départ.

L'évaluation de processus est par nature une évaluation globale {comprehensive


évaluation) : elle englobe ainsi la double dimension de l'efficacité et de l'efficience.
Mais elle se veut moins ambitieuse quant à l'exhaustivité et à la scientificité de ses
outils d'analyse. Cette moindre ambition s'explique par le fait qu'une évaluation est
toujours confrontée à une information incomplète et à des phénomènes adaptatifs.

Une interprétation conditionnelle

Même si l'évaluation porte sur des actions, il n'en demeure pas moins que les circuits
de prise de décision et d'allocation des ressources ont une influence sur le rythme et
le degré de réalisation de ces actions. Les écarts observés ne sont pas forcément
synonymes de mauvaise allocation des ressources au départ ou de défaillances dans
la gestion des programmes d'action. Ils résultent bien souvent d'une logique
d'apprentissage des acteurs (Crozier et Friedberg, 1977) aux mécanismes
contraignants des circuits administratifs. L'approche conjointe des procédures
opérationnelle (dispositifs de négociation des projets) et institutionnelle (règles de
fonctionnement) s'avère donc indispensable pour mieux appréhender le
fonctionnement et éviter ainsi des interprétations hâtives, voire erronées.

"I Une illustration est donnée par S. Hill, "Le point de vue de l'économiste", in Evaluation des politiques publiques en
Suisse, 1990, op. cit., pp. 133-148.
L'évaluation de processus d'une politique publique territoriale 87

• Une information incomplète

Les enseignements retirés dépendront largement des informations contenues dans le


document cadre et des divers documents d'exécution, ceci d'un point de vue
quantitatif (données exhaustives) et qualitatif (données homogènes). La détention de
l'information est un enjeu clé pour la qualité de l'évaluation et pour l'utilité sociale de
cette pratique. Si l'évaluation a besoin d'informations politique^ pour appréhender le
processus d'action, elle a aussi besoin d'informations opérationnelles : état
d'engagement des crédits, rythme d'avancement des opérations, difficultés techniques
de mise en œuvre, révision des moyens en cours de réalisation, indicateurs d'impact.
En retour, elle produit des informations stratégiques qui servent par la suite à la
reformulation de l'action selon la relation de cause à effet. L'évaluation est
conditionnée par le jeu des informations politiques et les conditionne rétroactivement
(Deleau, 1986). Ces informations sont imbriquées dans des réseaux d'échange
réciproque et elles s'enrichissent par apports successifs (Clément et Tjoelker, 1992).

L'existence d'un dispositif de suivi, comme cela est le cas dans les programmes
communautaires et dans les nouveaux CPER (1994-1998) en France, facilite la
production de ces informations. Elles deviennent des variables endogènes, et donc
plus facilement connues, dans le cas d'une évaluation endoformative (Scriven, 1967 ;
Conan, 1987 ; Cuba-Lincoln, 1988 ; Monnier, 1992) où les acteurs de la
programmation sont aussi les évaluateurs. Ce type d'évaluation, dénommée aussi
évaluation interne (Viveret, 1989), a l'avantage de faciliter le pilotage des opérations
selon le principe du monitorage et d'aider les acteurs à mieux appréhender les finalités
et les modalités de l'action. Cette instance de pilotage peut avoir un double rôle :

- apporter une aide logistique aux porteurs de projets lorsqu'il faut monter les dossiers ;

- assurer une meilleure transparence du suivi opérationnel de la politique publique


territoriale en étant un lieu de coordination des différentes informations.

Mais ce type d'évaluation a le désavantage d'introduire un biais quasi-inévitable


lorsqu'il faut clarifier le processus d'action et apprécier ses effets sur le terrain. Le
principe de séparation entre évaluation et exécution avait été posé dans le rapport
Deleau (1986), alors que l'évaluation pluraliste est davantage prônée par Monnier
(1992). Cette dernière tend plutôt à se généraliser dans les pratiques d'évaluation des
politiques publiques territoriales2, car nous sommes en présence de plusieurs niveaux
de décision qui ont une légitimité d'action selon leur domaine de compétences
propres. Des conflits de pouvoir apparaissent même s'il existe des relations d'agence
de par les disponibilités financières du principal et les règles institutionnelles

1 Cette classification de l'information est présentée dans l'ouvrage d'E. Monnier, 1992, op. cit., p. 97. Pour lui, les
informations nécessaires au fonctionnement d'une organisation sont de quatre ordres : politiques, stratégiques,
opérationnelles et ayant trait aux effets.
2 Cf. le rapport de M. Horaist, Partenaires pour évaluer : organiser l'évaluation des politiques locales, Commissariat
Général du Plan, ronéo, décembre 1992.
Marilyne PEYREFITTE

s'imposant aux agents. Il y aurait donc une certaine revendication à être aussi
impliqué dans l'appréciation de la politique.

Toutefois, cette implication aurait aussi pour fonction de responsabiliser les acteurs
territoriaux, en les amenant à réfléchir sur les incidences de leur action présente en
vue d'améliorer leur action future. Selon les temps de l'évaluation, ce principe de
séparation sera moins justifié, notamment en ce qui concerne l'évaluation in tempore
ou concomitante car l'évaluation devient alors un mode de régulation des relations
entre acteurs. L'évaluation serait alors une activité de stimulation de l'apprentissage
organisationnel qui doit aboutir à un ajustement collectif des points de vue1.

• Des circuits complexes

L'observation de certains écarts dans la réalisation de la programmation amène à


s'interroger sur les causes de leur apparition. Elles ont bien sûr une origine liée à
l'action elle-même, mais elles sont aussi la conséquence des dispositifs de mise en
forme de cette action. Le contexte d'élaboration d'une politique publique territoriale a
une influence sur le choix thématique des actions programmées car la prise de
décision est non linéaire dans le temps, et bien souvent, concentrée sur un nombre
restreint de décideurs. Il y a certes consultation des acteurs territoriaux mais l'arbitrage
final est conditionné par des paramètres d'ordre technique et financier. En s'appuyant
sur les idées développées dans la théorie des choix publics (Buchanan et Tullock,
1962), la logique des relations d'agence prédomine ici sur celle du club, en dépit du
fait que ces relations soient partenariats. Le partenariat n'intervient que pour garantir
un certain respect des compétences et apporter un surplus financier aux intervenants.

L'opportunité d'un financement national ou européen sur tel projet thématique va


inciter les acteurs territoriaux à y adhérer même s'il n'apparaissait pas optimal d'après
leur propre intérêt individuel. Comme il n'y a pas de connaissance commune de tous
les choix prioritaires des acteurs, ces derniers se comportent en adoptant la stratégie
du moindre risque. Le produit de la négociation débouche donc sur un équilibre qui
apparaît le plus satisfaisant pour chaque intervenant compte tenu de cette contrainte.
Le processus d'action d'une politique publique territoriale se conformerait alors à un
équilibre de Nash2. Cette hiérarchie informelle dans le processus de décision explique
la relative ressemblance des programmes communautaires entre les régions
françaises ou des Contrats de Plan Etat-Région pour certains domaines sectoriels.
Tous ces contrats ont en effet des actions en faveur de la formation, de la technologie,
du tourisme...

1 B. Jobert, P. Warin, L'évaluation comme activité de stimulation de l'apprentissage organisationnel, in CEOPS, 1990,
op. cit., pp. 65-75.
2 Voir l'analyse d'H. Crémer et J. Crémer, "L'apport des théories économiques récentes à la planification indicative",
Revue Economique, Hors-Série, 1994, p. 65.
L'évaluation de processus d'une politique publique territoriale

L'atténuation de ce phénomène se manifeste soit par la formation d'alliances entre


acteurs révélée par le principe du marchandage financier, soit par des mécanismes de
court-circuitage d'une partie de l'information donnant un avantage à certains acteurs.
Le filtrage ou la rétention de l'information est en effet une condition de l'autonomie de
l'agent subordonné (Jobert et Warin, 1990). Les porteurs de projet ne sont pas dans
une situation d'égalité lors de la phase de montage de projets : les critères de
conception et d'acceptation peuvent avoir une diffusion limitée ou mal comprise par un
acteur non habitué à cette procédure. Certaines opérations sont écartées, d'autres
sont retenues. Cette sélection naturelle des projets est renforcée par la contrainte des
délais.

Ces délais de mise en forme varient selon les étapes de la procédure. Ils sont
relativement longs avant la signature du contrat de programme ; ils sont jugés trop
rapides lorsqu'il faut formuler l'action en éléments opérationnels précis. Pour être
retenu, un projet doit contenir un minimum d'informations : contexte de départ et
objectif, opérations ciblées, échéanciers temporels et financiers, maîtrise d'ouvrage,
indicateurs d'impact. Cette contrainte entraîne quelques dérapages inévitables lorsqu'il
faut évaluer a priori le coût total de l'opération, déterminer la part de financement de
chacun des partenaires publics (département, ville, syndicat intercommunal..). Ce
dernier point est en effet une condition d'obtention des crédits étatiques ou européens
selon le principe du fédéralisme financier. Or il s'avère que ces appréciations
financières sont soumises à deux principaux aléas. Le premier aléa provient d'une
mauvaise appréciation du coût total, ce qui peut occasionner par la suite l'apport de
crédits supplémentaires pour terminer l'opération ou l'abandon de cette opération. Cet
abandon favorise par ailleurs l'octroi de crédits supplémentaires pour une autre
opération jugée plus prioritaire, mais sous condition d'un transfert possible de ces
crédits. Ce mécanisme explique ainsi l'existence de taux de réalisation financière
supérieurs à 100%. Cette souplesse de gestion interne est en outre requise pour tenir
compte des règles de comptabilité publique différentes selon le niveau institutionnel.
La rigidité des circuits financiers de l'Etat ou des Fonds structurels peut entraîner une
surévaluation volontaire du coût des opérations selon deux raisons majeures :

- les crédits de l'Etat sont soumis à une autorisation de programme pour pouvoir être
mandatés et réellement consommés, d'où l'avance nécessaire faite par la Région
pour démarrer l'opération ;

- les crédits européens ne sont généralement engagés qu'à hauteur des deux tiers
pour réaliser l'opération alors que le dernier tiers n'est versé qu'une fois l'opération
terminée.

Par anticipation adaptative, il peut donc y avoir surévaluation au départ du coût de


l'opération pour pouvoir achever cette opération. Ce mécanisme s'observe, lors de
l'évaluation, en comparant les taux de réalisation financière et physique, mais avec
toutes les précautions d'interprétation requises. Les problèmes inhérents à la
conversion de l'ECU en monnaie nationale, à la non actualisation des crédits en prix
constants, au problème de paiement de la TVA non récupérable sont aussi à l'origine
90 Marilyne PEYREFITTE

de biais dans l'appréciation financière d'une politique publique territoriale. Ces


difficultés font que les constats émis dans une évaluation ne sont pas exempts
d'approximation.

Conclusion L'évaluation des politiques publiques territoriales serait un instrument de consensus


social, propre à favoriser le développement de pratiques participatives et la résolution
de conflits entre les acteurs territoriaux (Deleau, 1986). Elle n'est en aucun cas un
substitut à la décision ; elle demeure une opportunité pour mieux appréhender les
critères ayant conduit à ces choix et à identifier les conséquences de ces choix.
L'évaluation est alors préparatoire à la décision, qu'elle soit menée en parallèle à la
politique publique en vue de changements adaptatifs au cours de la programmation,
ou qu'elle soit faite la politique terminée afin de modifier les logiques de
programmation d'une politique ultérieure.

L'évaluation de processus que nous avons privilégiée dans cette réflexion


méthodologique, se rapprocherait bien plus de l'analyse des politiques publiques car
elle a pour ambition de :

• signifier le contexte dans lequel cette politique évolue,


• repérer les changements qu'elle engendre,
• qualifier les logiques de son système d'action,
• identifier les contraintes inhérentes à la programmation.

Malgré son aspect multidimensionnel, cette évaluation de processus d'une politique


publique territoriale est spécifique. Elle doit recadrer l'action dans son environnement
économique et décisionnel, elle doit intégrer les contraintes techniques et financières
qui s'imposent aux acteurs, elle doit pouvoir mesurer l'impact de cette politique. Or,
nous raisonnons dans un univers où le prix ne joue pas son rôle de régulateur et où la
fonction d'utilité sociale de cette politique est difficilement quantifiable. Cette
évaluation porte sur les engagements budgétaires de plusieurs centres de décision
pour la mise en exécution d'une multitude d'opérations. Les incidences sur la
production de biens et de services ou la redistribution des ressources sont moins
lisibles que dans le cas d'une politique fiscale par exemple. La référence à la logique
organisationnelle nous semble donc prépondérante pour ce type d'évaluation.
L'évaluation de processus d'une politique publique territoriale 91

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