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QUELLE CONTRIBUTION DU MANAGEMENT AU DEVELOPPEMENT DE LA

DYNAMIQUE TERRITORIALE ? EXPERIMENTATION D'OUTILS DE


CONTRACTUALISATION SUR TROIS TERRITOIRES

Véronique Zardet, Florence Noguera

AIRMAP | « Gestion et management public »

2013/4 Volume 2/n°2 | pages 5 à 31

Article disponible en ligne à l'adresse :


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https://www.cairn.info/revue-gestion-et-management-public-2013-4-page-5.htm
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Vol 2, n°2
Revue Gestion et Management Public Déc.2013/Janv.2014

QUELLE CONTRIBUTION DU MANAGEMENT AU DEVELOPPEMENT


DE LA DYNAMIQUE TERRITORIALE ? EXPERIMENTATION D’OUTILS
DE CONTRACTUALISATION SUR TROIS TERRITOIRES
Véronique ZARDET 1 et Florence NOGUERA 2

Résumé.
Cet article propose une réflexion sur l’apport
du management à la structuration et au
Introduction
développement de la dynamique territoriale, Des projets de territoire soutenus par les
à partir d’une recherche-intervention pouvoirs publics et en particulier par les
conduite au sein de trois territoires. Après Régions émergent depuis près de vingt ans.
avoir présenté les réalités des pratiques Cette renaissance du développement des
contractuelles, cette recherche discute les territoires, portée notamment par la loi
axes de développement possibles pour d'orientation pour l'aménagement et le
consolider la dynamique territoriale. développement du territoire2 et la loi
Mots-clés : d’Orientation sur l’Aménagement et le
Management des Territoires, Contrats de Développement Durable du Territoire3
développement, Projet de territoire, Parties ,s’explique non seulement par les lois de
prenantes, Gouvernance décentralisation mais également par la
montée en puissance de l’Europe et
What kind of management contribution to l’inscription de plus en plus forte des
the territorial dynamics' development? économies occidentales dans le processus de
Experiment of management tools to mondialisation (Chappoz et Huron, 2004). Le
contractualize in three territories management public des territoires devient
Abstract une compétence partagée entre l’Europe,
This paper proposes a reflection on the l’Etat et les Régions. La décentralisation
contribution of management to structure and descendante, dans le cadre du grand
develop territorial dynamics, based on an mouvement de la régionalisation et de
intervention-research in three territories. territorialisation, a laissé place à des
After an analysis of contractual practices démarches et des méthodes plus
realities, we discuss the possible lines of participatives impliquant une variété
development to consolidate territorial d’acteurs, autour de projet de
dynamics. développement de territoires. En effet, les
Key-words : Territories Management, exigences d’un environnement de plus en
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Development Contracts, Territory project, plus complexe et en perpétuelle mutation, les
Stakeholders, Governance défis posés par le développement (lutte
contre la pauvreté, exigences en termes de
sécurité, protection de la santé et de
l’environnement, développement des
infrastructures, crise du logement…)
1
Professeur des universités, ISEOR, Magellan, IAE requièrent la mobilisation de différents
Lyon, Université Jean Moulin, zardet@iseor.com . acteurs. Dans ce nouveau contexte, l’Etat, les
ISEOR, 15 chemin du Petit Bois 69 130 Écully Régions et les territoires cherchent désormais

2
Professeur des universités, Université
2
Montpellier 3, florence.noguera@univ-montp3.fr, Loi du 4 février 1995 (LOADT), dite loi Pasqua
3
MRM et associée au LARGEPA et à l’ISEOR Loi du 25 juin 1999, dite loi Voynet
5
Quelle contribution du management au développement de la dynamique territoriale ?
Véronique ZARDET, Florence NOGUERA

à installer des nouvelles intercommunalités déficit managérial caractérisant des


par le biais de la contractualisation. organisations publiques (Laufer et Burlaud,
La problématique de cet article est d’étudier à 1980 ; Hood, 1991 ; Pollitt et Bouckaert,
partir d’une recherche-intervention conduite 2000 ; Gruening, 2001).
au sein de trois territoires français par une Le management public des territoires
équipe de trois chercheurs en sciences de concerne plus précisément la fonction
gestion : comment des concepts, des stratégique avec pour principales actions, la
méthodes et des outils de management, mise en place de partenariats public-privé, la
originellement créés, testés et validés dans séparation des fonctions politique
des contextes intra-organisationnels peuvent (conception) et administrative (mise en
trouver pertinence dans un champ œuvre) et la déconcentration et/ou la
transorganisationnel : celui du territoire. décentralisation, et la fonction finance avec
Autrement dit, les principes et les modèles de pour actions la recherche de la réduction des
gestion peuvent-ils s’appliquer aux déficits et la budgétisation par programme.
territoires ? Ou encore, comment développer Après avoir exposé le contexte et le cadre
des projets transorganisationnels entre d’analyse de cette recherche, cet article
acteurs dotés de rationalités et d’enjeux a présentera les résultats observés quant à la
priori différents, voire contradictoires ? En structuration et à l’émergence de la
effet, un territoire se singularise par le fait dynamique territoriale. Plusieurs axes de
que les acteurs en présence : partenaires développement seront ensuite proposés et
publics, associations, entreprises, chambres discutés et montreront l’apport possible des
consulaires… ne sont pas liés entre eux par sciences du management à la consolidation
des relations hiérarchiques, ils sont de la dynamique territoriale.
juridiquement indépendants.
1. Nouvelles problématiques des territoires
Cet article propose une réflexion sur le
et cadre de la recherche
management des territoires qui s’inscrit dans
le courant du New Public Management. Ce Depuis quelques années, on voit émerger des
courant a émergé en Nouvelle Zélande au constructions de projets de territoire
début des années 1980 et les premières soutenus par les pouvoirs publics et en
expérimentations ont été conduites en particulier par les Régions. La décentralisation
Angleterre4 et aux Etats-Unis5. Ce mode de descendante, dans le cadre du grand
gestion vise à introduire dans le secteur mouvement de la régionalisation et de
public les valeurs et les modes de territorialisation, a laissé la place à des
management traditionnellement réservés au démarches et des méthodes plus
secteur privé. Le contexte général de la participatives impliquant une variété
naissance de ce concept s’explique d’acteurs : des organisations publiques, des
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notamment par la nécessité de réduire les organisations privées et des institutions. Dans
dépenses publiques et d’obtenir une ce nouveau contexte, l’Etat, les Régions et les
meilleure utilisation des fonds publics (plus territoires cherchent désormais à installer des
grande raréfaction des ressources), de nouvelles intercommunalités par le biais de la
compenser également l’inefficience et le contractualisation, autour de projets de
développement de territoire. La réflexion
porte à la fois sur le management des
4 politiques publiques et sur les outils internes
Expérimentations en Angleterre avec les
pour gérer les interfaces Région territoires.
politiques de Margaret Thatcher (premier ministre
de 1979 à 1990)
Dans ce contexte, la problématique est de
5
Expérimentations aux États- Unis sous Ronald savoir comment appliquer et transposer des
Reagan (président américain de 1981 à 89) avec sa concepts, des méthodes et des outils de
célèbre formule « l’État est le problème et pas la management, originellement créés, testés et
solution au problème »
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validés dans des contextes intra- Michel Godet (2007) : Quel territoire voulons-
organisationnels à un champ nous à 20 ou à 30 ans ? Qu’est-ce qui peut
transorganisationnel : un territoire. être fait et comment le faire ? La réflexion
prospective et stratégique devient
1.1. Problématique de la contractualisation
indispensable non seulement pour avoir une
de l’action publique
vision territoriale d’ensemble et recomposer
Les contrats de développement territorial et les priorités d’action des partenaires dans un
leur déploiement sur le territoire français sont cadre largement décentralisé, mais aussi pour
venus interpeller les sciences de gestion et du définir les bonnes conditions de mobilisation
management, et singulièrement le des connaissances et des savoir-faire au
management public : comment émergent de service de positionnements cohérents dans
nouvelles pratiques transorganisationnelles, un contexte de gouvernance territoriale
entre acteurs aux enjeux partiellement souvent difficile. La prospective territoriale
divergents ? Comment mobiliser les présente un intérêt pour l’élaboration d’un
techniques de prospective utilisées dans le projet de territoire car elle s’efforce dans une
champ intra organisationnel dans ce nouvel phase exploratoire, de réduire l’incertitude
espace ? Comment aboutir à une négociation, face à l’avenir, de décrypter et de conjuguer
dans ce jeu renouvelé de conflits- collectivement des futurs possibles ; et dans
coopérations ? une phase plus normative, elle permet de
Si le territoire semble bien constituer un faire émerger la vision d’un futur souhaitable,
échelon pertinent au niveau national, ainsi que la trajectoire pour y parvenir.
international et supranational de 1.2 L’analyse conceptuelle de la recherche
développement car il permet d’associer
différents niveaux administratifs : Les définitions du concept de « territoire » ne
département, communauté de communes, sont pas unifiées. Lévy (2003), distingue
communes…, l’un des problèmes majeurs que plusieurs définitions du terme, qui s’opposent
les territoires rencontrent aujourd’hui est leur et/ou se complètent. Ce paragraphe se
difficulté à nouer des partenariats et des propose de donner quelques exemples et de
projets communs de développement, définir le concept de contrat de
impliquant conjointement des acteurs du développement territorial.
domaine public, privé et associatif, en raison 1.2.1. Le concept de territoire
principalement des différences et spécificités
des territoires et du manque d’outils de Pour certains, territoire est un quasi-
management des projets de territoire. synonyme d’espace, pour d’autres un
synonyme de local ou de lieu, notamment
Les principales problématiques que
dans les disciplines comme l’économie ou la
rencontrent les territoires dans le
science politique, qui utilisent le terme pour
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management de ces projets sont : Quels sont
désigner des objets de tailles diverses
les systèmes d’acteurs impliqués ? Comment
renvoyant à des formes de développement
élaborer, concevoir, structurer le contenu du
enracinées dans le local (Veltz, 1996). En
projet ? Comment est vécue cette nouvelle
géographie physique, un territoire désigne un
maille ? Quelle synergie ? Quelles
espace à métrique topographique, en
redondances et complémentarités ? Les
géographie politique, le territoire est défini en
acteurs ont-ils développé de nouveaux modes
se concentrant sur les rapports de pouvoir et
de fonctionnement, de concertation, de
leurs transcriptions dans l'espace. La spatialité
pilotage, de régulation…? Quelles difficultés
du territoire se conçoit plutôt comme un
rencontrent-ils dans la conception et dans la
emboitement d’échelles multiples. Le
mise en œuvre ? Quels outils, quels
Territoire peut également renvoyer à la
indicateurs peuvent-ils utiliser pour piloter les
notion de fermeture d’un espace (c’est le cas
projets ? C’est également, comme le soulève
notamment en sciences politiques) à travers
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Quelle contribution du management au développement de la dynamique territoriale ?
Véronique ZARDET, Florence NOGUERA

des frontières définissant un dedans et un En effet, la notion de territoire fait référence


dehors par rapport à un Etat, ou à une à la proximité d’organisations de diverses
métaphore de l’animalité le territoire natures. Mais cet espace ne doit pas être
éthologique, au sens d’espace de contrôle compris et appréhendé dans un sens
exclusif, un espace protégé par un groupe), exclusivement géographique, mais aussi en
etc. Cette diversité de définitions s’explique termes de relations socio-économiques et
par différentes dialectiques qui traversent la cognitives des organisations en présence. La
notion de territoire. L’usage du terme « proximité peut alors être envisagée sous des
territoire », dans sa dimension de politique angles de nature géographique,
publique, renvoie généralement en France à technologique et cognitive. Il s’agit d’une
une démarche que l’on peut qualifier de « forme spécifique d’organisation, d’une
descendante », où l’on « prescrit » les limites construction sociale qui repose
d’un territoire. La délimitation par l’action essentiellement sur des logiques d’acteurs
publique (délimitation politique et (Pecqueur et Soulage 1992, in Lamotte, 1998).
administrative) d’un « territoire La territorialisation de l’action publique vise à
d’intervention » (une commune, un quartier) mieux prendre en compte les spécificités et
a pour conséquences de désigner un certain l’autonomie de chaque territoire, et semble
nombre d’acteurs qui ont une responsabilité vouloir succéder à des politiques nationales
quant au territoire en question (Terssac, qui visaient davantage à homogénéiser le
2005). territoire, (Zardet, Pierre, 2008). La
En gestion, la notion de territoire est un territorialisation s'opère à la fois par des
périmètre de vie, de production ou de phénomènes de décentralisation et de
consommation, représentant une certaine déconcentration (Casteigts, 2003) :
cohésion géographique, sociale, économique - La décentralisation s’opère à travers un
et culturelle. C'est un espace vécu par des transfert des compétences de l’appareil
acteurs individuels et collectifs, publics, privés d’Etat aux collectivités territoriales, et
et associatifs caractérisés par des statuts peut être défini selon Oberdoff (2004)
multiples et avec des enjeux variés et des comme « un système d’administration
rationalités différentes. Ces acteurs locaux, autorisant une collectivité humaine ou un
qu’ils soient élus locaux, acteurs privés, service public à s’administrer eux-mêmes
publics ou associatifs, envisagent de dans le respect de la légalité (…) dotés de
développer des coopérations la personnalité juridique, d’autorités et de
multipartenaires et de créer des synergies ressources propres. »
visant à mettre en œuvre des projets de
- La déconcentration se fait par
développement du territoire. Il regroupe ainsi
déplacement du pouvoir de décision des
un ensemble d’acteurs quel que soit leur
ministères vers les préfets et les services
propre périmètre de référence : la commune,
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territoriaux de l’Etat.
l’intercommunalité de communes,
l’intercommunalité de proximité telle que les Parler de territoire de projet nécessite d’avoir
SIVU, SIVOM…, qui se retrouvent dans la une réflexion sur la gouvernance territoriale.
formulation d’une ou plusieurs Celle-ci est liée à la recherche de nouveaux
problématiques communes ou modes d’organisation et de gestion
complémentaires, dans la volonté d’y territoriale qui constituent une alternative
apporter des solutions conjointes. aux démarches territoriales descendantes
classiques (Leloup, Moyart, Pecqueur, 2004).
Nous considérons, à l’instar de Thomas, Behar
Pour Gaudin (2002), la gouvernance
et Barlatier (2006) qu’un territoire peut être
territoriale pose plus spécifiquement le
analysé en termes de contenant mais aussi
problème de l’action publique dans un
d’interactions potentielles entre une diversité
contexte de recomposition de territoires et de
d’acteurs.
décloisonnement géographique de l’autorité
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publique. La gouvernance territoriale est dessine le véritable territoire en l’émancipant


l’action territoriale qui mobilise des acteurs des limites administratives ».
dont les attentes et logiques d’action sont
1.2.2. Le concept de contrat de
plurielles. Le pilotage de cette action
développement territorial
collective nécessite l’activation d’un système
de régulation capable de gouverner Avec la montée en puissance des politiques
durablement cette pluralité, en assurant publiques locales et l'émergence des "pays"
compatibilité, complémentarité et ou des "agglomérations" comme échelon de
convergence des acteurs autour de projets contractualisation avec l'Europe, l'Etat et les
communs (Lauriol, Perret et Tannery, 2008). régions, les acteurs (élus, partenaires socio-
L’une des particularités du management économiques…) des territoires sont plus que
territorial est l’absence de liens hiérarchiques jamais conviés à élaborer une stratégie de
existant entre des acteurs juridiquement développement territorial (Chappoz, 2000).
indépendants (Zardet, Noguera, 2006). En Quels sont les événements qui déclenchent
cela un territoire peut être apparenté à un sur un territoire, auprès de tel ou tel acteur,
réseau, dans le sens où le réseau qualifie la une prise de conscience des menaces, des
nature de relations interorganisationnelles risques et donc de la nécessité d’élaborer un
qui sont coopératives et non hiérarchiques projet d’envergure, une stratégie. Yves
(Josserand, 2007). Un territoire peut ainsi être Chappoz montre ainsi que, dans le Roannais
assimilé à une organisation faiblement (42), la crise endémique de l'industrie textile
structurée (Logé 2001 ; Rodriguez-Garcia, amorcée dès le début des années 1970, puis
2002). la reconversion de l'industrie de l'armement
Le concept proposé par le célèbre économiste engagée dans les années 1990 d'une part et
français François Perroux, de pôle de d'autre part, le risque d'enclavement du
développement, est fécond pour l’analyse Roannais lié à sa position excentrée en
des territoires, en ce qu’il renvoie à l’idée Rhône-Alpes, ont provoqué des initiatives de
d’« éléments actifs du changement » développement puis une réflexion stratégique
permettant, par la transformation des qui s'est progressivement globalisée.
structures d’une Région, d’engendrer le Les politiques contractuelles de
développement (Bardelli, 2004). Chez développement territorial constituent dans ce
François Perroux, les espaces économiques contexte un support approprié pour formuler
sont donc des espaces en transformation, une stratégie et formaliser un programme
dont les « frontières » s’apprécient par les d'actions de développement territorial : les
limites spatiales des effets d’entraînement contrats de développement territorial sont
des unités motrices. Les conceptualisations de l’outil opérationnel de cette dynamique inter
François Perroux visaient à expliquer le et intra organisationnelle.
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développement territorial. Mais ce processus de décentralisation,
Les technopôles et les pôles de compétitivité, nécessite que les territoires soient préparés
s’inscrivent eux dans une logique qui est celle pour recevoir ces outils. Ils doivent également
de la théorie de la polarisation proposée par posséder des compétences pour conduire à
F. Perroux (1961), qui mobilise le concept bien des projets de développement
d’externalité d’origine marshalienne. Comme immatériel.
P. Bardelli (2004), nous considérons que le Il s’agit de s’interroger sur la qualité des
territoire doit être abordé par deux entrées : relations interorganisationnelles (Forgues,
« celle de la culture (dimension historique et Frechet, Josserand, 2006 ; Forgues 2006) et
politique) qui surdétermine les compétences leur capacité à générer de la valeur. Les
collectives et les savoir-faire ; celle des acteurs du territoire sont amenés à
solidarités économiques et sociales qui développer des stratégies collectives pour
maximiser des performances générales pour
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Quelle contribution du management au développement de la dynamique territoriale ?
Véronique ZARDET, Florence NOGUERA

le territoire. Mais une concurrence coexiste de proximité, créées dans les années 1970
entre ces acteurs, malgré leur volonté de (communautés urbaines, d’agglomération, de
collaborer (Yami, 2006). Dans le domaine du communes, SIVU, SIVOM…) et cherche
développement économique, la recherche de désormais à installer de nouvelles
variété nécessaire à l’élaboration de nouvelles intercommunalités plus élargies.
combinaisons conduit les entreprises à Dans ce nouveau contexte, où la raréfaction
combiner leurs ressources avec des des ressources publiques devient durable,
ressources externes notamment grâce aux l'émergence d'une nouvelle maille territoriale
partenariats et alliances (Nooteboom, 2000). conduit à reconsidérer la gestion et
Les clusters participent de ces nouvelles l'animation des territoires. Le niveau des
combinaisons (Thomas C., Behar C. et communes n'est plus opportun, selon de
Barlatier P.-J. 2006). nombreux experts, pour assurer la gestion et
La maille de contractualisation avec l'Europe, le pilotage des territoires compte tenu de leur
l'Etat et les Régions devient le "pays" (bassin nombre important. La référence pertinente
d'emploi agrégeant plusieurs bassins de vie) semble donc bien portée par
voire la Métropole. Le projet de loi de l'intercommunalité de projet pour assurer le
décentralisation de l’Acte III présenté en avril développement et le maintien de la
2013 met en avant les Métropoles6. Ce projet population locale.
de loi propose une série d’aménagements où Les premières expériences partenariales et
régions et métropoles, considérées comme contractuelles ont concerné en 1973, les
“des moteurs de croissance et de contrats de villes moyennes et les contrats de
compétitivité” (leitmotiv des projets de loi), pays, sous l'impulsion de la DATAR ; en 1977,
doivent gagner en prérogatives et en les contrats d'OPAH (Opérations
rayonnement. La métropole doit être programmées d'amélioration de l'habitat) et
confortée comme un espace urbain de les contrats HVS (Habitat et vie sociale), à
développement. Mais cela ne doit pas l'initiative du Ministère de l'Equipement. Le
conduire à un émiettement des compétences projet est le vecteur des dynamiques
sur les territoires ni à une concurrence entre d'agglomération ou de pays dont le
territoires de proximité”. La France compte partenariat est le moteur de la
aujourd'hui plus de 3000 intercommunalités conception/mise en acte et le contrat la
matrice de sa formalisation. Le projet de
territoire constitue donc aujourd’hui le
6 vecteur des dynamiques de pays et
Est prévue la transformation en métropole de
d'agglomération urbaine (Chappoz, 2000). Un
toute communauté d’agglomération ou urbaine
rassemblant plus de 400.000 habitants. Outre projet définit les perspectives de
Paris, Lyon et Marseille, cela concerne Toulouse, développement économique, sociale et
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Nice, Strasbourg (dénommée Eurométropole), culturel à moyen terme, détermine les
Lille, Rennes, Nantes, Grenoble, Bordeaux, Rouen, programmes d'action correspondants, précise
Montpellier et Toulon. les conditions d'organisation et de
Les métropoles sont dotées de compétences fonctionnement des équipements et services
extrêmement larges qui leur sont transférées par publics. À l'échelle d'un pays, les communes
l’Etat et les communes, ou même, par convention, et leurs groupements élaborent une charte de
par le département ou la région. pays. Le projet de territoire est l'affirmation
Les métropoles seront les garantes du Droit au
d'une ambition négociée et partagée, fondée
logement opposable (DALO), l’Etat pourra leur
déléguer l’attribution des aides à la pierre, sur une réflexion prospective collective qui
l’hébergement d’urgence ou encore le logement met en perspective et en synergie l'activité
étudiant. Dans leur périmètre, les métropoles des acteurs concernés. C’est un espace de
peuvent, dans le respect des prérogatives des dialogue qui invite les acteurs à (re)lire leur
régions, élaborer leurs propres régimes d’aides et territoire (diagnostic), puis à identifier les
octroyer des aides aux entreprises.
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enjeux (objectifs stratégiques), à anticiper les dépassent ce clivage (Boyne, 2002 ; Laufer et
problèmes majeurs (axes stratégiques) et à Burlaud, 1980). Le management privé est
agir (opérations et actions). Pierre Calame alors orienté vers la performance
(1991) a défini le projet de territoire comme économique telle qu’elle est déterminée sur
« la conjonction d'analyses, de désirs et de les marchés, tandis que le management
savoir-faire collectifs qui permet de polariser public est orienté vers l’intérêt public tel qu’il
l'action de chacun autour d'une ambition est déterminé dans les forums politiques. On
commune, de résister aux forces centrifuges, dira ici que le management public concerne
de surmonter les contradictions internes les organisations complexes ou la dimension
d'intérêts, de saisir les opportunités qui se sociétale du management revêt une grande
présentent, d'exploiter les marges de importance (macro-management).
manœuvre, de replacer l'action de chacun, Une organisation publique se particularisant
improvisée en fonction d'événements par sa finalité d’intérêt général, cela implique
aléatoires, dans une perspective à long des modes d’organisation et des évaluations
terme ». de politique fondamentalement différentes
Les pays sont, au sens de la loi de 1995, de celles menées dans les entreprises privées.
davantage des entités-cibles de la politique de Mais nous noterons que ceci vaut aussi pour
développement que des unités l’organisation privée participant au service
opérationnelles susceptibles de la mener. Le public dans les cas de partenariat public, privé
pays est un "territoire de projet" et non pas ou de concession ou encore d’hôpital privé, à
une circonscription territoriale but non lucratif participant au service public.
supplémentaire (Bardelli, 2004). Parmi les cadres théoriques en sciences de
gestion, la théorie des parties prenantes est
1.3 Cadre théorique de la recherche :
souvent mobilisée pour repérer ces acteurs
l’apport des sciences du management au
influents et leur rôle dans la performance des
développement territorial
réseaux (Capiez et Girlando, 2004)7.
La discipline du Management Public a émergé L’émergence de ce courant de pensée dans
au sein des sciences de gestion, mais a encore les années 1960 a répondu au besoin de
des difficultés à se constituer comme un contrebalancer la vision traditionnelle de
corpus scientifique à part entière. Le l’entreprise basée sur le seul intérêt des
Management Public a des origines actionnaires (stockholders). Les tenants de
scientifiques dans de nombreuses disciplines. l’approche « stakeholder » critiquent cette
Bien que le management public trouve ses position qu’ils qualifient de moralement
fondements dans les sciences économiques, inacceptable et peu appropriée au contexte
juridiques et sciences politiques, il peut se des organisations dont les frontières
décliner dans le champ des sciences de s’estompent (Persais, 2004).
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gestion et du management. Selon Orange Dans le cadre des projets de développement
(1999), ses trois sources principales sont de territoires, les parties prenantes sont
l’administration publique (qui s’intéresse aux multiples : économiques (entreprises),
productions de textes juridiques et de règles); institutionnelles (collectivités territoriales,
la gestion publique (qui se soucie de la Etat, CCI…) et sociales (syndicats,
performance); et l’économie publique (qui associations…).
constate l’existence de biens publics). Selon
Martineau (2006), « Le management public
serait le management de la puissance 7
Nous retenons ici une définition large du concept
publique qui délivre des biens collectifs en de partie prenante à l’instar de Ballet (2004) et
tant que pouvoir politique souverain ». Mais reprise de Freeman (1984) : « Une partie prenante
d’aucuns ne reconnaissent pas de division dans une organisation est (par définition) tout
essentielle de nature entre public et privé et groupe ou individu qui affecte ou est affecté par
l’accomplissement des objectifs de l’organisation».
11
Quelle contribution du management au développement de la dynamique territoriale ?
Véronique ZARDET, Florence NOGUERA

1.4 Méthodologie de la recherche non sur la définition du contenu des projets,


c’est-à-dire qu’elle consiste à accompagner
La recherche a été initiée par un Conseil
les acteurs, à concevoir et à mettre en place
Régional, et plus précisément sa Direction des
des modèles et des outils de gestion, à partir
Politiques Territoriales, sous forme d’un
d’un projet de transformation des situations
contrat de recherche-intervention. Cette
et des pratiques de gestion plus ou moins
Région a fait l'hypothèse de travail que les
défini (Plane, 2000 ; David, 2000).
projets d’animation des territoires et leurs
résultats ne dépendent pas seulement de la La prospective territoriale vise par une large
dotation qu’elle fait aux territoires sur participation des acteurs, à dégager les
proposition de projets. Certains écarts entre enjeux majeurs, d’avancer des objectifs
les résultats escomptés et les résultats stratégiques et à formaliser les principales
obtenus l’ont conduite en effet à la pistes de propositions d’actions mêlant de
conclusion qu’il est nécessaire d’introduire nombreuses dimensions (économique,
des méthodes de management fondées sur sociale, écologique,…).
une démarche scientifique afin d’améliorer Pour la Région étudiée, il existe plus de 300
l’efficacité de l’action publique. intercommunalités de proximité et, depuis
Les objectifs de la recherche ont été négociés 1995, une petite cinquantaine
tout d’abord à travers un recueil des attentes, d’intercommunalités de projet, qui ont été
puis par un document présentant les contractualisées au travers de Contrats
objectifs, les méthodes et les prestations Globaux de Développement (CGD) puis de
proposées. Les objectifs de la recherche- nouveaux contrats auxquels l’Etat est associé.
intervention sont les suivants : Le premier Cette procédure est le moyen d'intervention
était de faciliter la co-construction de que la Région propose aux collectivités qui
l’organisation et de la mise en œuvre de s'associent pour porter solidairement les
projets de territoire. Le deuxième consistait à intérêts de leur territoire. « Les CGD se
sensibiliser les acteurs du développement veulent une procédure contractuelle de type
local à l’importance de l’offre publique et généraliste capable, dans une logique de
privée. Autrement dit, au-delà de projets projet de territoire, de stimuler les initiatives
matériels tels que la construction de stades partenariales de développement des acteurs
ou de piscines municipales, comment aider du territoire. Mais, l'initiative de l'élaboration
les acteurs locaux à développer des projets du projet et de l'identification de l'espace
plus incorporels, comme par exemple d'intervention appartient aux élus et plus
consolider les données touristiques de largement aux acteurs du territoire. Cette
plusieurs communes? Le troisième objectif dynamique partenariale qui porte le processus
portait sur l’apport et l’expérimentation de d'élaboration du projet de territoire s'appuie
méthodes et d’outils de management sur une organisation, certes souple et
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appropriés à la conduite et de la gestion de évolutive mais construite par les acteurs eux-
projet de territoire, en dépassant la logique mêmes. Cette organisation passe par la mise
de planification stratégique souvent réduite à en place d'un comité de pilotage, d'un comité
l’élaboration des documents (de type Scot, technique et de commissions thématiques qui
PLH, PDU ou PLU) à une logique de se démultiplient en groupes de travail ad
déploiement de stratégie de territoire. hoc » (chappoz, 2001).
La recherche-intervention est une méthode Cette recherche-intervention s’est réalisée en
interactive entre le chercheur et son terrain à partenariat d’une part, avec la Direction des
visée transformative (Savall, Zardet, 1996, Politiques Territoriales de la Région et d’autre
2004). Elle est sur ce point complémentaire à part, avec trois de ses territoires. Ces trois
la prospective territoriale proposée par territoires ont été sollicités par un appel au
Michel Godet (2001) puisque son objectif est volontariat de la Région qui cherché des
de se situer sur le niveau organisationnel et territoires intéressés et souhaitant participer
12
Vol 2, n°2
Revue Gestion et Management Public Déc.2013/Janv.2014

à cette action-pilote. Il y a donc eu un - Les caractéristiques géographiques des


véritable travail préalable de conviction de la territoires : territoire urbain, territoire
part de la Direction des Politiques périurbain et territoire rural.
Territoriales de la Région auprès des acteurs Ces critères ont permis de sélectionner trois
des territoires, élus locaux et « techniciens » territoires représentant les différentes
de territoire (animateurs de contrats). spécificités des territoires de cette Région.
Sur le plan du protocole de recherche, trois Le défi de la conduite de projets de territoire
territoires ont été sélectionnés, parmi était de se situer sur le plan organisationnel,
cinquante, dans le cadre d’une démarche de c’est-à-dire sur l’ingénierie des actions de
volontariat. Les critères de choix retenus pour développement des territoires et non sur la
l’étude qualitative ont été : définition du contenu des projets. La
- L’état d’avancement des projets de recherche-intervention auprès des trois
territoires : démarrage du projet, projet territoires, trois cas de projets de territoire en
avancé ou projet terminé en cours de cours, s’est construite selon une double
renouvellement. démarche, horizontale et verticale
- La variété des projets : projets artisanaux, transorganisationnelle. L’architecture de la
touristiques, urbain, agricoles, en recherche-intervention transorganisationnelle
reconversion industrielle… est présentée en figure n°1.

Figure 1 : Architecture de l'intervention trans-organisationnelle


Groupe-pilote Groupe de Pilotage

(12 personnes)
ETUDE QUALITATIVE

CONDUITE DE PROJET

Parties prenantes

Territoire Territoire Territoire


T P R
Groupes

1 2 3 de travail

Les modalités opératoires de la recherche ont total, ont été rencontrées 29 personnes : 11
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été les suivantes : élus locaux, 11 techniciens animateurs de
contrat et 7 agents du Conseil Régional (La
D'avril et à juillet 2004, une étude pilote
liste des personnes rencontrées lors des
qualitative a été réalisée sur ces trois
entretiens figure en annexe). Durant cette
territoires par une équipe de trois chercheurs
même période, les entretiens qualitatifs ont
en sciences de gestion. Des entretiens
été analysés et complétés par une analyse de
qualitatifs semi-directifs individuels et
documents relatifs aux contrats de
collectifs ont été conduits d'une part avec des
développement territoriaux.
élus locaux, d'autre part avec des animateurs
de contrats (techniciens de territoires). Par Ces entretiens semi-directifs ont permis
ailleurs, des acteurs de la Direction des d’identifier des points faibles et des
Politiques Territoriales ont été rencontrés : réalisations marquantes sur l’organisation, la
Directeur, Chef de Service Contrats de conception et la conduite de projets de
Développement et 5 chargés de mission. Au territoire. Les entretiens ont été conduits sur
13
Quelle contribution du management au développement de la dynamique territoriale ?
Véronique ZARDET, Florence NOGUERA

la base d’une nomenclature adaptée de la tableau 2. 10 à 15 phrases-témoins ont été


méthodologie diagnostic socio-économique sélectionnées par entretien et analysées par
(Savall, Zardet, 1987) regroupant six thèmes, thèmes, sous-thèmes et idées-clés à l’aide
et des sous-thèmes représentatifs du d’un logiciel Segese ®.
management des territoires explicités dans le
Tableau 2 : Guide d’entretien (Savall, Zardet, Noguera, 2004)
THEMES SOUS-THEMES
Aménagement du territoire, Equipements du territoire, des
communautés et des collectivités, nuisances, Sécurité des
Conditions de travail
équipements, Typologie des acteurs, ambiance (rivalités entre les
communes, de conflits…)
Organisation de la Répartition des rôles et des missions au sein du territoire, rôle des
Conception et de la acteurs, coopération et entraide entre les acteurs, Efficacité des
conduite structures et de l’organisation, articulation du réseau local, supra-
des projets local et régional, autonomie des acteurs au sein du territoire, gestion
des activités, règles et procédures contractuelles
Gestion du temps des Respect des délais, Planification et programmation des projets
Projets
Pratiques de 3C entre les acteurs du territoire, les techniciens,
Communication- relations élus et acteurs socio-professionnels, connaissance mutuelle
coordination- entre les acteurs et des projets de territoire, synergie entre les
concertation (3C) acteurs, dispositifs de communication, transmission et mutualisation
des informations
Adéquation formation-emploi au sein du territoire, besoins de
Formation intégrée
formation, compétences disponibles, dispositifs de formation et
partage de connaissances entre les acteurs…
Orientations stratégiques et politiques des projet, porteurs de
Mise en œuvre projets, obstacles de l’intercommunalité de projet, organisation et
stratégique démultiplication des projets stratégiques, pilotage des projets,
des projets implication et mobilisation des acteurs, outils de la mise en œuvre
stratégique, moyens de la mise en œuvre des projets et adéquation
moyens-objectifs, gestion des acteurs.

Le diagnostic « Effet-miroir » de ces composé de responsables et de techniciens


entretiens a été présenté en juin 2004 au de la Région et d’animateurs de contrats des
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groupe pilote composé de techniciens de la trois territoires de l’étude (12 personnes),
Direction des Politiques Territoriales, puis au avait donc pour objectif de faciliter la gestion
Vice Président chargé des Politiques des interdépendances par un pilotage croisé
Territoriales en février 2005 et en mars 2005 des projets de développement. La
sur les deux territoires. présentation de l’effet-miroir ainsi que
Simultanément, un groupe pilote d’échanges l'animation du groupe-pilote d'avril 2004 à
d’expériences a été constitué pour élaborer mars 2005 ont permis d'élaborer un « avis
des référentiels méthodologiques adaptables d'expert », en avril 2005. Cet avis d’expert
à la conduite de projet de territoire : ce synthétise les principales conclusions
groupe avait en charge la construction de exprimées par les intervenants- sur les
méthodes de travail et d’outils communs de dysfonctionnements relatifs aux projets de
management appropriés à la conduite de territoire.
projets territoriaux. Ce groupe pilote,
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Vol 2, n°2
Revue Gestion et Management Public Déc.2013/Janv.2014

Parallèlement au diagnostic de territoire et au structures, les travaux de réflexion concertée


groupe pilote, les responsables et techniciens prennent progressivement le pas sur les
de la Région et les techniciens de territoire pressions locales visant à imposer des projets
ont participé à des séances de formation- « préfabriqués».
concertation fondées sur des outils de Les procédures contractuelles permettent
management tels que gestion du temps des une meilleure structuration du territoire
projets, grilles de compétences, tableaux de
(Elus locaux et techniciens de territoire :
bord de pilotage, plans d’actions prioritaires,
Parfois)
plans d’actions stratégiques internes et
externes, contrats d’activité périodiquement "Le contrat d’agglomération a été un élément
négociables (Savall et Zardet, 1987). structurant sur le plan économique, social et
culturel."
L’ensemble de la recherche-intervention a été
supervisé par un groupe de pilotage composé "Dans un contrat de ville, on ne peut pas faire
du Vice-Président de la Région, du Directeur l’un sans l’autre. Nous sommes habitués à
des Politiques Territoriales et des travailler en partenariat."
intervenants-chercheurs. - L’animateur ou développeur de contrats, en
lien avec les techniciens de la Région, facilite
2. La structuration du territoire par les
la conduite des projets, par une présence
contrats de développement territoriaux : un
régulière sur le territoire et un soutien
nouvel enjeu du développement local
méthodologique des acteurs locaux, même si
Après avoir présenté les réalités et les on déplore quelques points faibles au niveau
avancées des contrats de développement de l’assistance technique aux territoires. En
territoriaux, nous exposerons les limites et les effet, peut-être en raison d’une forte charge
difficultés rencontrées par les acteurs de de travail, d’un excès de tâches
l’action publique territoriale. administratives et de fréquents
déplacements, les missions de conseil et
2.1. Réalités et avancées de la démarche
d’assistance méthodologique sur le terrain
contractuelle
sont insuffisamment développées par les
L’étude très approfondie des projets conduits techniciens régionaux et de territoires. Ainsi
sur ces trois territoires a fait émerger les les élus et techniciens valorisent leurs rôles
réalités ancrées de la démarche contractuelle respectifs.
territoriale. Malheureusement, peu de Sur ce point, nos résultats valident les
résultats semblables sont disponibles dans la recommandations d’Yves Chappoz (2000)
littérature pour nous permettre de les quant à la place et au rôle du développeur
confronter aux nôtres. qu’il détaille ainsi : « La ligne de partage entre
Les principaux points-clés caractéristiques de leurs rôles respectifs (élus et techniciens) est
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la dynamique contractuelle territoriale sont sans cesse mouvante. Ce partage des rôles,
les suivants : loin d'être figé, relève avant tout de l'équilibre
- les procédures régionales de projets ont dynamique. Le développeur doit former un
amélioré la structuration des territoires et binôme indéfectible avec l'élu leader, c'est-à-
ont intensifié un partenariat multiple et dire travailler au coude-à-coude avec lui, mais
ouvert entre acteurs. Sur ce point, il semble en sachant rester dans son champ de
que les territoires aient atteint une phase de compétences. Cette complexe dialectique
maturité dans l’apprentissage des procédures élu/technicien doit en permanence éviter deux
contractuelles, même si celles-ci sont encore pathologies extrêmes : celle de l'élu-
inégalement intégrées par les acteurs locaux. technicien, dans ce cas le développeur
Ces acteurs ont appris à jouer avec de fonctionne comme une simple courroie de
nouvelles règles du jeu, certains ont pris des transmission et se contente de porter les
initiatives pour éviter l’empilement des
15
Quelle contribution du management au développement de la dynamique territoriale ?
Véronique ZARDET, Florence NOGUERA

valises ; celle du technicien politique, dans ce 2.2. Les limites observées des pratiques de
cas le développeur se substitue à l'élu ». contractualisation
Le développeur devra faire un travail Si les pratiques de contractualisation entre les
d'explication et d'écoute auprès des élus et échelons régional et local s'affirment à travers
des acteurs afin de créer un climat de les projets de territoire, subsistent néanmoins
confiance, convaincre de l'intérêt de réfléchir des limites et des difficultés significatives.
et d'agir ensemble, et enfin, ébaucher une
La coopération et l’implication des acteurs
dynamique partenariale.
territoriaux (acteurs privés, publics, les élus
Pour résumer, l’animateur de contrat a un locaux…) dans la phase de conception se
rôle de : développent, mais restent ici ou là
- « accompagnateur du changement, de la insuffisantes.
transformation sociale, et ceci en restant dans Dans certains cas, il apparaît que la Région est
l'optique du projet de territoire dont il est considérée par les territoires comme une
l'homme-orchestre mais pas le chef simple source d’opportunité de financement
d'orchestre, rôle qui revient à l'élu-leader et que l’on aimerait tenir éloignée de la
au comité de pilotage. Cette dynamique du réalisation du projet (effet d’aubaine ?). Il
changement est largement déterminée par la n’est pas surprenant alors que les territoires
réussite des actions programmées dont le locaux ne soient pas demandeurs de
développeur est un "moteur" important. méthodologie structurée, car celle-ci
- facilitateur. Il contribue à réunir les risquerait d’augmenter la visibilité des
conditions permissives qui activent la mise en partenaires dans le jeu de la
œuvre du processus lors de ses différentes contractualisation. De ce fait, les techniciens
étapes. locaux et régionaux peuvent être découragés
- interface et de médiation technique de développer leur rôle de méthodologue
complémentaire au rôle d'interface et de accompagnateur.
médiation politique de l'élu-leader. Il participe Guéry-Stévenot (2006) montre que la
à la mise en synergie des acteurs, la gestion et coopération n’est pas aisée dès lors que les
la résolution (toujours provisoire) des organisations sont très différentes dans leurs
conflits... dans leur dimension technique. orientations stratégiques. Tout comme dans
- mise en réseau des acteurs c'est-à-dire qu'il le cas des pôles de compétitivité étudiés par
doit percevoir finement le jeu des acteurs afin Castro Gonçalves et Tixier (2007), il s’agit de
d'en animer le réseau, mais également d'en faire converger des logiques d’acteurs
accompagner sa transformation : faciliter distinctes vers des synergies. Entre
l'entrée de nouveaux acteurs, stimuler différentes structures, cette distance
l'évolution du comportement des acteurs, cognitive s’exprime tout d’abord à travers le
constat d’un manque de coopération, bien
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anticiper l'émergence de nouveaux acteurs...
bref innerver, faire vivre le réseau. que les performances potentielles de cette
coopération soient imaginées par les acteurs.
- mobilisation et d'animation des hommes. Il
La distance « cognitive » s’exprime aussi à
doit non seulement mobiliser les compétences
travers une méconnaissance des personnes
externes et internes, mais également les faire
des différentes structures, et du travail des
travailler en équipe.
uns et des autres, ou encore à travers la
- mémorisation et de gestion des sensation d’un manque de lien entre les
apprentissages collectifs. Son rôle est non structures. Le fait que les acteurs (publics,
seulement de faciliter l'échange de savoir- privés, associatifs, …) aient des rationalités
faire entre acteurs mais également de différentes génère de l’incompréhension et
capitaliser les savoir-faire qui émergent dans de la distance entre eux. Ils ont des difficultés
l'action » (Chappoz, 2000) d’adaptation, notamment de langage, de
même qu’ils ont des difficultés à intégrer les
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Vol 2, n°2
Revue Gestion et Management Public Déc.2013/Janv.2014

contraintes et les objectifs des autres comportement va de pair avec une forte
structures. Ces différences et autonomie individuelle dans l’animation des
l’incompréhension qui en résulte génèrent de projets. Dans ce contexte, le pilotage au
la suspicion qui nuit à la coopération. Zardet moyen d’une méthodologie plus structurée et
et Noguera (2006) font aussi ce constat : "les d’outils de management de projet,
acteurs privés et associatifs semblent encore nécessaires pour développer le rôle de
peu impliqués dans les projets de territoire. soutien et d’animation de projets des
Ils souffrent du stéréotype de l’opposition territoires, est parfois vécu comme une
public/privé, qui constitue un frein majeur au ingérence par les techniciens de la région. Les
développement des partenariats hybrides compétences d’animation des projets de
souvent féconds. " territoire de certains techniciens sont parfois
Nous validons aussi l’analyse d’Yves Chappoz jugées insuffisantes. Ces lacunes appellent un
(2004) lorsqu’il considère que la mise en place changement de compétences dans la
de ce dispositif contractuel recèle trois conduite des projets de territoire. Par voie de
risques potentiels : « le risque de conséquence, un manque de communication
comportements opportunistes où les acteurs, entre les différents niveaux territoriaux et
dans une logique de guichet, sont à la entre les multiples acteurs est constaté,
recherche d’effets d’aubaine afin de caractérisé par : une absence d’échange et de
maximiser leurs propres ressources ; le risque mutualisation de l’information, une absence
d’apparition d’aléas qui peuvent résulter d’actions et de réunions transversales et un
d’une absence de gestion des conflits entre manque de supports d’information structurés
acteurs et/ou des faiblesses du dispositif sur les projets. Il s’ensuit un manque de règles
opérationnel et se traduit par l’échec de précises qui entraîne des retards dans la
certaines actions ; et enfin, le risque transmission des informations.
technocratique où les élus se déchargent sur Manque de dispositifs de communication-
les techniciens de la gestion des coordination-concertation entre les acteurs
réalisations ». du territoire et la Région
Il ressort de notre recherche des difficultés (Techniciens de territoire : Assez souvent)
relatives aux rôles respectifs des acteurs. "Il y a un manque de dispositifs de
Ainsi, la répartition des rôles dans la concertation entre les animateurs des
conception des projets entre les différentes contrats et les animateurs de la Région."
structures du territoire (commune,
"Les techniciens de la Région ne viennent pas
communauté de communes, syndicat mixte,
sur nos territoires donc ils ne peuvent pas
Région…) manque de clarté. La Direction des
défendre les projets."
Politiques Territoriales aurait, semble-t-il, un
rôle important à jouer dans l’animation, le Manque de communication entre la Région
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conseil, l’aide et l’accompagnement des et les territoires
territoires de projets, ces activités constituant (Elus locaux : Parfois)
une valeur ajoutée discriminante potentielle, "Au démarrage, il y a eu un décalage et des
à condition que les territoires comprennent contradictions entre le discours des
l’intérêt du jeu de la coopération et que les techniciens et celui des élus de la Région sur le
techniciens de la Région de leur côté, financement des actions."
développent leurs qualités pédagogiques, de "Il y a un manque de concertation préalable
dialogue et partant, de conseil "technique". avec le territoire, les décisions tombent sur le
Simultanément, un manque d’échanges, de territoire sans concertation avec les acteurs
mutualisation et de partage des méthodes de du territoire, telles que la décision
travail entre techniciens de la Région a été d’agrandissement du territoire."
constaté, qui révèle des pratiques
relativement individualistes. Ce
17
Quelle contribution du management au développement de la dynamique territoriale ?
Véronique ZARDET, Florence NOGUERA

- Un autre point touche à la complexité des d’intermédiaires. Cela devient de plus en plus
procédures contractuelles de projet et à leur difficile d’expliquer aux acteurs du territoire."
lourdeur, qui entraînent des difficultés de "La Région veut que l’on fasse plus de
compréhension pour les acteurs locaux et développement, mais elle nous donne de plus
crée parfois des incohérences sur les en plus de contraintes administratives. Il y a
territoires. En particulier les délais de une forte rigidité à la Région."
validation des procédures par la Région sont
Elus locaux (Très souvent)
jugés trop longs par les acteurs des
territoires. Dans les territoires, les réunions "L’obstacle à l’intercommunalité de projet est
de commissions comportent trop de essentiellement administratif. On est obligé
participants et le temps passé en réunion est de monter un syndicat pour certains projets,
jugé excessif par les techniciens. Malgré cela ce n’est pas une histoire d’hommes mais de
les acteurs privés et associatifs semblent papiers."
encore peu impliqués dans les projets de "Les procédures sont de plus en plus
territoire. Ils souffrent du stéréotype de compliquées avec la Région sur le plan
l’opposition public/privé, qui constitue un administratif."
frein majeur au développement des "Nous avons activé la concertation entre les
partenariats hybrides souvent féconds. Le acteurs, pour éviter le découragement parce
périmètre pertinent de projet de territoire que la procédure est longue."
n’est pas toujours maîtrisé, compte tenu de Les délais de validation des procédures sont
l’intervention de nombreuses parties jugés trop longs
prenantes, dont les stratégies ne sont pas
Techniciens de territoire (Assez souvent)
toujours a priori compatibles entre elles.
"Le calendrier se rallonge en permanence, le
Manque de cohérence des procédures
problème c’est la longueur des procédures, la
Responsables et techniciens du Conseil longueur provient à la fois de la Région et du
Régional (Assez souvent) territoire. Il faut attendre 2 à 3 ans pour
"Quand les outils s’entrechoquent, cela se qu’une action se mette en place."
traduit par des contradictions dont les effets Elus locaux
sont néfastes sur le territoire."
"Les délais sont trop longs entre le moment où
"La procédure des parcs et celle du Contrat de le territoire valide en groupe de pilotage et le
Développement Régional se superposent très moment où la commission permanente de la
souvent, avec des objectifs très différents. Région vote. Cela crée un petit flottement."
Cela crée un souci de cohérence et de
La multiplicité des structures nuit à la
lisibilité."
lisibilité du périmètre du territoire
Techniciens de territoire (Assez souvent)
Techniciens de territoire (Assez souvent)
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"Les procédures sont lourdes à mettre en
"L’empilement des structures pose la question
place, on ne voit pas l’articulation entre elles,
de la pertinence du périmètre du territoire."
cela manque de cohérence."
Elus locaux (assez souvent)
"La difficulté de la procédure, c’est que la
Région reconnaît la spécificité de "Il y a un empilement des structures : les
l’agglomération dans le pays. La communes, les communautés de communes,
problématique de l’agglomération n’est pas le syndicat mixte, les parcs…Cela pose un
toujours en cohérence avec le niveau du problème de lecture et de compréhension."
pays." - Un troisième point concerne la phase
Lourdeur des procédures administratives postérieure à la conception des projets de
territoire. En effet, si la phase de conception
Techniciens de territoire (Toujours)
est entachée de difficultés dont les
"Toutes les procédures s’alourdissent principales viennent d'être identifiées, elle
énormément car il y a de plus en plus
18
Vol 2, n°2
Revue Gestion et Management Public Déc.2013/Janv.2014

constitue néanmoins la phase considérée "On n’a pas assez de critères d’évaluation sur
comme essentielle dans la conduite des les actions globales et communales, on
projets de territoires : c'est dans cette néglige de mettre en place des critères
période de deux à trois ans que le contenu du permettant de faire une évaluation."
projet est progressivement élaboré par En synthèse, ces dysfonctionnements
l'ensemble des partenaires, jusqu'à son témoignent d'une ambiguïté dans le contenu
approbation en Commission en Assemblée du terme de partenariat. Ainsi, les techniciens
Régionale. La phase suivante de mise en de territoire soulignent un manque de
œuvre du projet, fait l'objet d'une moins partenariat avec la Région dans la conception
grande attention. Pourtant, cette mise en des projets et son insuffisance d’arbitrage sur
œuvre des projets de territoire est jugée les projets. Ce problème peut même être
difficile en raison du manque de exacerbé par des tensions entre directions du
compréhension de la procédure contractuelle Conseil régional, ce qui désoriente les acteurs
par les acteurs locaux et d’une vision de territoire.
communale des élus locaux au détriment
Manque de partenariat avec la Région dans
d’une vision intercommunale.
la conception des projets
- En particulier, un manque important
Elus locaux (Parfois)
d’outils de pilotage et d’indicateurs
d’évaluation des objectifs pertinents est "Il n’y a pas de partenariat avec la Région, il y
signalé par l’ensemble des acteurs comme a seulement un partenariat financier."
source de difficultés dans la conduite et le "Je ne sens pas qu’il y ait un partenariat entre
portage des projets de territoire. les territoires et la Région, il n’y a pas de
Manque d’indicateurs pertinents retour, ni de communication sur ce qui se
passe à la Région."
Responsables et techniciens du Conseil
Régional (Très souvent) Difficulté à développer un partenariat dans
le cadre des procédures régionales des
"Le but est de renforcer les partenariats, mais
projets de territoire
il est difficile d’agir, nous manquons de
moyens et d’outils, nous ne pouvons pas Responsables et techniciens du Conseil
évaluer." Régional (Très souvent)
"Le terme de partenariat ne colle pas à la
"Au niveau des territoires, on n’a pas
procédure, on a du mal à être de réels
beaucoup d’indicateurs, ou les indicateurs
partenaires."
manquent le plus souvent de pertinence, ce
"La notion de partenariat est à déconnecter
qui ne nous permet pas d’assurer un pilotage
de la procédure, car pour faire un partenariat,
performant des territoires."
il faut du temps. Le terme de négociation
Manque d’outils de pilotage des projets de semble le plus approprié."
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territoire "Les partenariats ne sont pas faciles à établir
Responsables et techniciens du Conseil surtout avec les départements pour les parcs
Régional (Assez souvent) naturels."
"Les techniciens de la Région manquent de - Aux yeux des acteurs locaux, les
visibilité, ils ne savent pas si un projet marche orientations de la politique territoriale de la
ou pas." Région manquent de précision, ce qui
"Les animateurs de territoire manquent désoriente les acteurs de territoire et leur
d’outils de gestion et de pilotage." donne le sentiment d’être éloignés de la
Région. En fait, l’expression des techniciens
Manque d’indicateurs d’évaluation des
du Conseil régional et des territoires et celle
objectifs
des élus locaux sont divergentes. Aux yeux
Techniciens de territoire (Parfois) des élus locaux, les techniciens ont un rôle
excessif au regard du leur ; les techniciens
19
Quelle contribution du management au développement de la dynamique territoriale ?
Véronique ZARDET, Florence NOGUERA

soulignent quant à eux, un manque de informationnelle, et une absence ou un


pouvoir et d’autonomie dans la conception manque de relations constructives.
des projets.
3. Discussions
Finalement, il ressort aussi que les procédures
régionales des projets de territoire sont A partir de cette recherche-intervention,
perçues comme une aubaine financière par plusieurs voies et moyens ont été proposés
les élus locaux, même si la répartition et pour améliorer la conduite et la mise en
l’utilisation de l’enveloppe budgétaire œuvre de projets de territoires et pour
manquent de précision aux yeux des élus répondre à l’insuffisance d’outils de
locaux et des animateurs de contrats. management.
Le manque de précision des orientations 3.1. L’instrumentation de gestion au service
politiques de la Région désoriente les acteurs des partenariats public-privé ?
de territoire La recherche-intervention que nous avons
Techniciens de territoire (Toujours) réalisée fait émerger une forte insuffisance
"Les techniciens de la Région n’ont pas de d’outils pour instrumenter les contrats et
directives de la part des élus, sur ce que la leur mise en œuvre. Le déploiement de
Région finance ou pas. Si nous avions cette l’action publique est difficilement mis en
information, cela nous éviterait de travailler place. « Donner plus de moyens, plus de
pour rien." délégation et plus d’autonomie aux territoires
"Le manque de cadrage de la part de la nécessite plus de suivi et de pilotage » (Millet,
Région nuit aux animateurs de contrats qui 2006). En ce sens, le management territorial
perdent du temps et en crédibilité par rapport se doit d'intégrer la complexité qui résulte de
aux élus." la volonté de réduire la distance existant
Elus locaux (Assez souvent) entre les acteurs locaux et les institutions. Un
"Pour le contrat d’agglomération, la mise en manque d’outils de gestion communs entre
route de la relation avec la Région a été les partenaires est constaté. Par exemple, il
difficile, car les positions et les orientations de est difficile de « faire remonter »
la Région n’étaient pas claires." l’information, de communiquer et de se
"Nous avons déployé énormément d’énergie coordonner. Ce problème est également
dans la première phase, j’ai bien peur qu’on perçu au sein de chaque organisation. Du fait
ait beaucoup de déceptions, car certaines d’une absence de méthodes de travail et
orientations ne seront pas éligibles." d’outils communs, la synchronisation des
"Le cadre des orientations de la Région n’est acteurs est faible.
pas connu. Qu’est-ce qu’elle pousse comme Deux outils de management ont été
orientations ? Qu’est-ce qu’elle va accepter ? expérimentés :
Qu’est-ce qui est éligible ?" l’un dans l’optique de clarifier et d’accroître
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Ces résultats présentent des convergences l’autonomie et la concertation entre acteurs. © AIRMAP | Téléchargé le 19/03/2021 sur www.cairn.info (IP: 196.92.4.45)
fortes avec ceux obtenus dans une autre Ainsi un « éventail de délégation concertée »
recherche-intervention conduite sur un projet a été testé, permettant de formaliser les rôles
de développement durable, où les auteurs X. respectifs des techniciens de la Région et de
Pierre et V. Zardet (2008) mettent en ceux des territoires, et des élus relativement à
évidence la « distance spatiale et cognitive ceux des techniciens. Cette étape de
qui se situe tant entre les acteurs qu’au sein clarification a permis d’agir sur une difficulté
des organisations, ce qui tend à minimiser importante qu’avaient signalée les élus et les
l’importance de la distance géographique ». techniciens, quant à la frontière floue de leurs
La distance cognitive entre les acteurs est rôles respectifs. Simultanément, les « objets
définie comme une différence de cadre de de concertation obligée » ont été co-
représentation, une asymétrie déterminés (cf. exemple en figure 2).

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Vol 2, n°2
Revue Gestion et Management Public Déc.2013/Janv.2014

Figure 2 : Eventail de délégation Concertée entre l’élu du territoire et le Technicien CGD (Savall,
Zardet, Noguera, 2004)

Avec consultation Avec


information
préalable - Dates clés de
préparation du contrat a posteriori
- Dysfonctionnements majeurs
- Dates des assemblées et dans le déroulement des réunions,
commissions assemblées, commissions
- Retards importants (préparation Sans
- Négociation de subventions du contrat, réalisation des actions)
information
complémentaires avec autres
- Réception des
partenaires
- Choix du consultant subventions
pour le diagnostic - Choix des
indicateurs
- Réalisations
majeures du - Organisation des réunions,
d’évaluation
- Validation des axes du projet contrat assemblées, commissions
- Organisation des Comités de Pilotage - Pilotage de l’avancement des
(ordres du jour, date…)
actions déléguées ou pilotées
- Diffusion des indicateurs d’évaluation

CONCERTATION AUTONOMIE

Le second dans l’optique de développer les La représentation de l’espace commun a


compétences opérationnelles nécessaires rendu lisible le territoire dans sa globalité :
pour élaborer le contrat de développement frontière du cluster, positionnement des
territorial, le négocier et le mettre en œuvre. acteurs dans le collectif. Ce premier élément
Une cartographie des compétences a été mise de lisibilité a permis la construction d’une
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en place pour les animateurs de la Région et identité collective et accru la motivation des
ceux des territoires, ce qui a accru la visibilité partenaires à coopérer.
des connaissances distribuées sur un Les besoins de formation ont été ainsi mieux
territoire et a par conséquent multiplié les identifiés, et les programmes de formation
opportunités d’échange et de combinaisons. mieux adaptés en regard de ces besoins,
La coordination efficace des ressources et des même si l’offre de formation actuellement
compétences spécifiques à un territoire disponible aux plans national et régional est
donné permet un ancrage territorial fort et mal adaptée à ces besoins. En effet, deux
constitue un avantage compétitif pour les points importants sont ressortis de notre
acteurs (acteurs privés, publics, étude : le manque de formation à la conduite
institutionnels….) (Noguera, Bories-Azeau, de projet et surtout la nécessité de faire
Fort et Peyroux, 2013). évoluer la mission du Conseil Régional, tant
dans le montage des contrats de
21
Quelle contribution du management au développement de la dynamique territoriale ?
Véronique ZARDET, Florence NOGUERA

développement, l’animation tactique et "Dans le cadre des projets, il faut impliquer


stratégique des réunions de commissions, que des gens compétents, cela ne peut pas être
l’assistance technique à leur mise en œuvre. seulement qu’une affaire d’élus ou de
De plus, une formation intégrée aux élus techniciens car personne n’a toutes les clés."
impliqués dans la conduite de projets de "Il est impératif d’ouvrir la réflexion aux
territoire, sur quelques méthodes et outils partenaires publics et privés."
simples et pragmatiques, pourrait faciliter la
Une deuxième difficulté recensée est le
coopération élus – techniciens indispensable
manque de méthodologie structurée pour
à la pleine réussite des projets. Enfin, à ce
faciliter la contractualisation. Sur ce point, la
problème, s'ajoutent des difficultés liées à la
signification de la notion de contractualisation
périodicité des contrats et à la pénibilité des
dépasse largement la définition classique qui
conditions de travail (déplacements, charge
consiste à signer un contrat avec des
de travail, isolement relatif…) des techniciens
subventions à la clé. La contractualisation
de la Région et des territoires, qui contribuent
comprend en particulier les mandats
à l’importante rotation des agents. Cela nuit
respectifs et multiples des élus et des acteurs
à la continuité et à l’efficacité des relations
locaux dans les territoires. En effet, quand un
avec les territoires et crée une carence de
élu anime un projet de territoire, qu’il est
"capitalisation de l’expérience". Il
maire et président de SIVOM, il confond
conviendrait d’imaginer des outils et des
quelquefois ses casquettes alors même que
dispositifs pour régénérer l’énergie de
les enjeux du territoire ne sont pas
conduite des projets et réduire les méfaits de
exactement les enjeux de la commune.
certains excès de rotation.
Vision communale des élus au détriment
Dans le cadre de notre recherche, plusieurs
d’une vision intercommunale
axes ont été proposés pour améliorer la
conduite de projet de territoires. L’un d’entre Responsables et techniciens du Conseil
eux est la mise en place d’un management Régional (Souvent)
plus remontant et contextualisé entre la "Il n’y a pas de vrai projet de territoire, au
Région et les territoires, la Région définissant niveau de l’intercommunalité de projet, il y a
les lignes stratégiques pour assurer une un vrai retard."
certaine cohérence générale. Cet axe répond "Les acteurs, surtout les maires ont une vision
à la problématique du cloisonnement et de communale, n’ont pas une vision commune et
l’absence de mutualisation et d’échange partagée."
entre les territoires, qui crée dans la Un dernier axe développé concerne les
conception et la mise en œuvre des contrats indicateurs de pilotage et d’évaluation des
de développement une certaine inefficacité et projets. Les techniciens de la Région et des
inefficience, du fait d’une déperdition territoires ne disposent pas d’indicateurs de
importante de savoir-faire dispersés. Une
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pilotage et d’évaluation des projets, voire de
démarche plus remontante, plus tableaux de bord partagés, qui permettraient
contextualisée qui s’appuierait davantage sur d'éclairer la prise de décision, à l’exception
des diagnostics de besoins, d’attentes locales des outils classiques de « suivi » de budgets et
plutôt que des politiques nationales ou de consommation des subventions. Des
régionales qui doivent descendre et se indicateurs qualitatifs, quantitatifs et
démultiplier, permettrait de renforcer et de financiers permettraient de donner une vision
développer un véritable partenariat public- globale et transversale aux élus de la Région
privé. et de mieux accompagner la réalisation des
Nécessité d’intensifier un partenariat projets de territoire contractualisés. A titre
multiple et ouvert entre acteurs d’exemple, nous présentons en figure 3 des
Elus locaux (Souvent) exemples d’indicateurs locaux de pilotage
possibles pour ces contrats.

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Vol 2, n°2
Revue Gestion et Management Public Déc.2013/Janv.2014

Figure 3 : Indicateurs de tableau de bord d’un projet de territoire (extrait) (Savall, Zardet, Noguera,
2004)
Rubriques (nom et contenu) Indicateurs Indicateurs Indicateurs
qualitatifs quantitatifs financiers
Synthèse du contrat Global de
développement X X
- Synoptique CDRA : axes, objectifs,
financements
Pilotage économique :
- Octroi subventions Région : dates, X X X
montants
- Octroi subventions Département : X X X
dates, montants
- Octroi subventions autres financeurs X X X
Fiches actions
- Indicateurs d’évaluation et de suivi X X X

3.2. Vers un management de l’action laquelle un projet n’est qu’une virtualité


publique territoriale stérile qui masque des actions non
contractualisées.
Une problématique importante de cette
recherche, est celle de la gestion du temps Difficultés dans la mise en œuvre des projets
des projets. Les acteurs rencontrés lors des
Techniciens de territoire (Parfois)
entretiens semi-directifs, disent
spontanément, « …tout s’arrête lorsqu’ils ont "Les collectivités territoriales ont des besoins,
obtenu la signature, lorsque le dossier de il y a une pléthore d’actions qui n’a pas de
contrat de développement a été validé par maître d’ouvrage."
l’assemblée régionale et qu’ils ont obtenu la Par ailleurs, l’un des points qui est ressorti est
subvention ». En effet, dans les démarches l’importante perte de temps et de ressources
contractuelles, on peut observer une nette financières dans la gestion des projets de
coupure temporelle entre la phase de territoires (nombreux déplacements,
montage et de conception des projets, surconsommation de temps consacrés à des
relativement bien maîtrisée, qui focalise réunions parfois inefficaces, annulation de
beaucoup d’énergies, et la phase de mise en réunions ou de commissions au dernier
œuvre. Comme l’avait déjà évoqué, Françoise moment…). De tels coûts cachés (Savall, 1974,
Gerbaux en 1999, les différences de 1979) détériorent l’usage des fonds publics,
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temporalité et de territorialité entre et mériteraient une réflexion concertée et
l’économique et le politique sont une des approfondie visant à les convertir en valeur
limites à la mise en œuvre concrète du projet ajoutée.
de territoire. La validation du projet par la L’intensité de la relation de coopération
Région (et les financements associés) semble s’apprécie dans la mise en acte d’un projet.
vécue comme l’aboutissement du processus. Hors, en matière de projet de développement
Les acteurs territoriaux, les élus et les des territoires, une très faible attention, une
animateurs de contrat, travaillent pendant très faible implication sont accordées à la
un, deux ou trois ans à monter un contrat, et réalisation de la stratégie projetée et validée
ensuite la phase de réalisation des actions, la par les instances régionales. Carence d’outils,
phase de réalité, n’est pas managée avec de méthodes, de savoir-faire ? Désintérêt
autant de soin. Pourtant, la mise en œuvre accordé à la réalisation versus la conception ?
d’un contrat est une phase très cruciale, sans Les facteurs explicatifs sont pluriels, les
23
Quelle contribution du management au développement de la dynamique territoriale ?
Véronique ZARDET, Florence NOGUERA

retards de mise en œuvre des projets très actions est de nature à autoriser une
fréquents. coopération féconde avec les chercheurs en
sciences du management. La proximité avec
C’est nous semble-t-il particulièrement dans
la mise en œuvre de stratégies
cette étape que les sciences du management
entrepreneuriales autorise le recours à des
sont une source d’apports significative
outils existants à condition qu’ils soient
potentielle, en ce qu’elles sont des sciences
acclimatés à l’action publique. Ainsi des plans
de l’action et de l’ingénierie managériale.
d’actions stratégiques internes-externes
Ainsi la carence d’outils de management pluriannuels et des plans d’actions
opérationnel, de programmation des actions semestriels ont été expérimentés à partir
concrètes, de pilotage de l’avancement de ces d’un projet de territoire validé (cf. figure 4).

Figure 4 : Plan d’actions semestriel – Contrat de territoire (extrait) (Savall, Zardet, Noguera, 2004)
Axes stratégiques Objectifs prioritaires Actions concrètes
Réinvestir le Rhône, - se doter d’un outil de tourisme - réaliser une étude préalable
colonne vertébrale du fluvial
développement
- construire un cheminement
- étude
cycliste le long du fleuve
- recenser les adresses actuelles
- développer et améliorer hôtellerie
d’hôtellerie familiale et
familiale
hébergeurs
- analyser les besoins de
rénovation des hébergements
collectifs
- organiser des séances de
concertation avec hébergeurs et
prestataires

Agir sur l’organisation du travail serait aussi comme effet d’encourager le passage de
souhaitable. Il s’agit notamment de désigner rapports de contrôle et d’obéissance à des
plus systématiquement des pilotes. Cela pose rapports davantage négociés entre la
le problème de la légitimité des acteurs. collectivité et les acteurs. La mise en place
Certains suggèrent d’élaborer une procédure d’une gouvernance territoriale est nécessaire
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de gouvernance8, ce qui pourrait avoir pour réguler les interactions qui se déroulent
dans ces organisations territoriales. En effet,
la gouvernance territoriale implique
8 différents acteurs : acteurs institutionnels,
Williamson (1988) définit la gouvernance comme
économiques et sociaux. Ces acteurs doivent
les mécanismes de coordination interne à
l’entreprise (corporate governance) ou comme les coopérer pour construire les projets de
procédures de codécision entre la firme et ses développement territoriaux. Les résultats de
partenaires stables (governance structures), la recherche montrent que la multiplicité des
notamment dans le cadre de dispositifs acteurs institutionnels impliqués dans la
contractuels qui réduisent les coûts de transaction gouvernance territoriale ne facilite pas le
sans la contrainte d’une organisation hiérarchique. partage d’une vision commune. Il faut donc
Pérez (2003), définit la gouvernance comme un envisager la gouvernance territoriale comme
dispositif impliquant à la fois des institutions, des des « systèmes d’action concrets » (Crozier et
relations, des règles et des comportements…
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Vol 2, n°2
Revue Gestion et Management Public Déc.2013/Janv.2014

Friedberg, 1977 ; Friedberg, 1993). « (…) des qui consiste à négocier des objectifs
structures d’action collective par lesquelles intermédiaires annuels assortis de moyens
sont « organisés » des espaces d’action, c’est- spécifiques, en fonction des difficultés
à-dire sont construits et perpétués les ordres spécifiques à la mise en acte de chaque projet
locaux grâce auxquels les acteurs parviennent territorial. Outil de négociation entre les
à stabiliser au moins provisoirement leurs mains des élus (locaux et régionaux) il
négociations et leurs interactions constituerait probablement aussi un dispositif
stratégiques » (Friedberg, 1993, p. 109). permettant de modifier les représentations
mentales respectives de financeur/financé.
Dans cette optique, un outil de
Un exemple simulé de « contrat d’activité
contractualisation complémentaire a été
périodiquement négociable » est exposé en
esquissé pour aider les acteurs à définir des
figure 5 ci-dessous.
objectifs communs– mais non encore
expérimenté à ce jour en grandeur nature –

Figure 5 : Contrat d’Activité Périodiquement Négociable territoire X et Région Y (Savall, Zardet,


Noguera, 2004)
Objectifs Pondération total : 100%
1. Rechercher et concluire des partenariats
financiers complémentaires annoncés dans le
30%
CDRA
2. Ouvrir point relais « tremplain 73 » 20%
3. Création de documentations touristiques 20%
4. Mettre en place des indicateurs d’évaluation
semestriels
30%

Ainsi que l’expose Pierre Bardelli (2004), le résultant eux-mêmes de potentialités, elles-
territoire devient une des pièces de ce mêmes résultantes de ressources spécifiques
nouveau modèle, soumis à un jeu de aux territoires. Ce sont précisément ces
concurrence avec d'autres territoires, dernières qui fourniraient les éléments de
contraint à l’utiliser des moyens particuliers différenciation susceptibles d’attirer les
pour attirer les entreprises9, sans pour autant entreprises (Bardelli, 2004). Ainsi, le territoire
être assuré du résultat. Le développement ne doit pas être considéré seulement comme
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territorial relève d’une démarche stratégique porteur de ressources « génériques », mais © AIRMAP | Téléchargé le 19/03/2021 sur www.cairn.info (IP: 196.92.4.45)
propre à la direction administrative et être l’investigateur de la construction de
politique des territoires (…) La stratégie d'un ressources propres, en interaction avec un
territoire s’appuierait alors sur des atouts, environnement, et s’articulant aux besoins
des acteurs. « L’ouverture à la mondialisation
se fait d’autant mieux qu’elle prend appui sur
9
Le développement différencié des territoires est une forte identité. S’insérer dans la
devenu un champ de recherche à part entière : mondialisation ce n’est pas perdre sa
celui de la nouvelle économie géographique. différence mais la cultiver, d’autant que la
L’espace y est considéré comme non neutre. Les globalisation est d’abord une intégration au
effets externes spatialisés sont pris en compte
sein des grandes régions du monde » (Godet
M., 1997).
dans les calculs des entreprises.

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Revue Gestion et Management Public Déc.2013/Janv.2014

Tableau 3 : Tableau de synthèse sur les principales pathologies et sur les réponses apportées pas le
management des territoires (Savall, Zardet, Noguera, 2004)
Pathologies Réponses Outils
Répartition des rôles dans la conception des Clarifier les interfaces et
Eventail de délégation
projets entre les différentes structures du territoire améliorer la gestion des Concertée entre :
(commune, communauté de communes, syndicat mandats - la Région
mixte, Région…) manque de clarté. et le Territoire
Les mandats respectifs et multiples des élus - le Vice Président (VP) et le
mériteraient clarification. Directeur de la DPT
Les techniciens manquent de pouvoir et - l’élu du territoire et le
d’autonomie dans la conception des projets Chargé de mission CGD
Manque de partenariat avec la Région dans la Renforcer et développer Macro-grille de
conception des projets et son insuffisance un véritable partenariat Compétences d’un territoire
d’arbitrage sur les projets. privé/public
La coopération et l’implication des acteurs
territoriaux (acteurs privés, publics, les élus
locaux…) restent insuffisantes.
La complexité des procédures contractuelles de - Simplifier les procédures
projet et leur lourdeur entraînent des difficultés de administratives et
compréhension pour les acteurs locaux et crée des contractuelles
incohérences sur les territoires.
La mise en œuvre des projets de territoire est - Alléger les procédures
jugée difficile en raison du manque de contractuelles des projets
compréhension de la procédure contractuelle par en fonction du montant
les acteurs locaux et d’une vision communale des de la subvention
élus locaux au détriment d’une vision
intercommunale
Les délais de validation des procédures par la Mieux jalonner le temps Pilotage du temps d’un
Région sont trop longs des projets contrat de territoire
Coupure temporelle entre la phase de montage et Plan d’Actions Stratégiques
conception des projets, relativement bien Internes-Externes
maîtrisée, qui focalise beaucoup d’énergies, et la Contrat de territoire
phase de mise en œuvre.
Les missions de conseil et d’assistance Développer la formation Grille de compétences
méthodologique sur le terrain sont intégrée Territoire
insuffisamment développées par les techniciens
régionaux et de territoires
Le manque de communication entre les différents Contractualiser davantage Contrat d’objectifs
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niveaux territoriaux et entre les multiples acteurs Mettre en place une © AIRMAP | Téléchargé le 19/03/2021 sur www.cairn.info (IP: 196.92.4.45)
se caractérise par : une absence d’échange et de méthodologie structurée
mutualisation de l’information pour faciliter la
Les orientations de la politique territoriale de la contractualisation
Région manquent de précision
la répartition et l’utilisation de l’enveloppe Introduire des dispositifs Contrat d’activité – Territoire
budgétaire manquent de précision aux yeux des d’incitation financière X et Région Y
élus locaux et des animateurs de contrats.
Le manque d’outils de pilotage et d’indicateurs Mettre en place des tableau de bord
d’évaluation des objectifs pertinents indicateurs de pilotage de pilotage d’un chargé de
Les techniciens de la Région et des territoires ne des projets mission
disposent pas d’indicateurs de pilotage et de CDRA / Territoire
d’évaluation des projets, voire de tableau de bord
partagé, qui permettraient d'éclairer la prise de
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Vol 2, n°2
Revue Gestion et Management Public Déc.2013/Janv.2014

décision.
Ces projets de territoire transorganisationnels
se développent dans un cadre qui n’est pas
habituel pour qui analyse les organisations :
Conclusion les acteurs ne sont pas liés par des relations
Les résultats de cette recherche menée avec hiérarchiques, ni par des partages
trois territoires montrent d’une part, la d’expérience ou de valeurs communes, ils
volonté pour les conseils régionaux de se appartiennent généralement à des
questionner sur les nouvelles régulations à institutions différentes.
mettre en place pour le développement de Cette organisation territoriale qui « maille »
projets de territoire et d’autre part, que ou « encastre différents acteurs porteurs de
l’émergence et le développement d’un réel rationalités diverses et limitées, différents
management des territoires passe par la mise niveaux d’intervention (le local, le national, le
en œuvre d’outils de management et de global, etc.), différentes institutions et
gestion. Pour ce faire, la contractualisation de organisations dont les logiques d’action
l’action publique nécessite le renforcement et peuvent parfois se révéler incompatibles…
le développement de partenariats public- autour de projets et d’intérêts communs »
privé-associatif et de contractualisation plus (Lauriol, 2006, p. 367).
avancées, par exemple en complétant les
Pourtant, on voit se développer autour de ces
contrats dit « contrat de développement »,
« situations » des configurations
par des contrats d’objectifs négociés entre le
organisationnelles variées (Rojot, 1989), qui
Territoire et la Région.
réussissent à créer des formes de
La construction et la pérennisation d’une coordination et d’engagement des acteurs
démarche partenariale et participative (Raulet-Croset, 2008). Le management de
reposent sur la création de réseaux de projet de territoire, aussi bien dans le cas
confiance verticaux et horizontaux. Ces d’un contrat de pays que pour un contrat
démarches contractuelles s’inscrivent dans un d’agglomération ou encore un contrat de
projet cosigné par les différentes parties parc, s’appuie sur la délimitation de
prenantes. Ce contrat se caractérise par périmètres d’action. On voit ainsi apparaître
l’existence d’un accord négocié sur des un levier de management original : le choix de
objectifs d’action, l’engagement sur un l’espace d’action. L’espace d’action, car il est
calendrier de réalisation et la définition des à la croisée de territoires d’usage ou d’action,
contributions conjointes des acteurs devient une ressource pour le management
concernés (Chappoz, 2000). car il amène finalement plusieurs acteurs
Sur ce point, les résultats de recherche privés-publics, organisations, institutions à
coopérer. La mobilisation de la dimension
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montrent également que le comportement
des acteurs est très souvent circonscrit par territoriale dans la conception des projets
leur inscription spatiale et leur s’avère alors stratégique car l’espace commun
positionnement dans un entre-deux à la crée l’engagement des acteurs et accroît la
frontière public-privé, entre une action proximité et la cohésion entre eux.
publique descendante et des initiatives Sur le plan de la stratégie, les résultats
locales, qui permet de créer des actions renforcent l’idée selon laquelle, un territoire
innovantes, mais explique aussi les difficultés doit se concevoir comme une forme
rencontrées pour susciter et maintenir la d’organisation de l’action collective
coordination car les acteurs ne partagent pas spatialisée et territorialisée. Les enjeux
les mêmes cadres cognitifs d’analyse et portent alors sur la nécessité de mettre en
d’action. place une forme d’organisation de l’action
collective d’une performance satisfaisante,

27
Quelle contribution du management au développement de la dynamique territoriale ?
Véronique ZARDET, Florence NOGUERA

avec des modes de coordination les plus J. De Courson in Le projet de ville : un essai
appropriés au développement de pratique Syros, Paris.
coopérations fructueuses pour l’ensemble des CALME I. et Chabault D. (2007), « Les pôles de
acteurs concernés. compétitivité: renouvellement ou continuité
En conclusion, la gouvernance territoriale se dans l’étude des systèmes territorialisés ? »,
doit de répondre à la diversité des acteurs en Actes du colloque AIMS, Montréal.
présence, à leurs attentes, et aux incertitudes CAPIEZ A., GIRLANDO N. (2004), « Approche
radicales de la coordination de leurs activités méthodologique du développement régional
et contributions respectives à la réalisation », In Management Local et Réseaux
d’un projet collectif. Elle permet ainsi de d’Entreprises, sous la direction de M.
réfléchir aux voies et moyens pour combiner, Rousseau, Economica, 19-39.
réguler et contrôler ces enchevêtrements, CASTEIGTS M., «Le management territorial
pour saisir toute la complexité du pilotage de stratégique», 7ème colloque international du
l’action stratégique et politique. GRET, Gouvernance et conduite de l’action
publique au 21ème siècle, Rabat, mai 2003.
Bibliographie
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territorial durable : la pertinence et l'actualité CHAPPOZ Y. (2001), « Projets territoriaux,
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Vol 2, n°2
Revue Gestion et Management Public Déc.2013/Janv.2014

Annexe
Personnes interviewées
Fonctions des personnes vues en entretiens Nombre d’entretiens
Composition de la sous-population : Elus locaux (7 entretiens, soit 11 personnes)
Territoire 1 :
1 Vice-présidente Pays et élue Agglomération, 1 Président de 3 entretiens individuels
syndicat mixte et 1 Président de communauté de communes – Elu
Territoire 2 :
1 Président de SIVOM et Maire et 1 Directrice de SIVOM
1 Président du Comité de Suivi du Contrat Global de 2 entretiens collectifs
développement et Maire et 1 Maire et attaché parlementaire
Territoire 3 :
1 Président de syndicat Mixte 1 entretien individuel et
1 entretien collectif
1 Maire et Vice-présidente de communauté d’agglomération et 1
Président de la communauté de communes

Composition de la sous-population Responsables /Techniciens de la Région (5 entretiens,


soit 7 personnes)
Directeur des politiques territoriales, Chef de service – 4 entretiens individuels
Responsable de l’unité « Contrats de développement », 1 Chargé et 1 entretien collectif
de mission politique de la ville, 1 Chargé de mission parcs naturels
régionaux et 3 Chargés de mission – Direction des politiques
territoriales

Composition de la sous-population techniciens de Territoire (6 entretiens, soit 11 personnes)


Territoire 1 :
1 Directeur de communauté urbaine 1 entretien individuel et
2 Animatrices de contrats et 1 Responsable Aménagement 1 entretien collectif
Politiques contractuelles
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Territoire 2 :
1 Chargé de mission – Animateur de contrats 1 entretien individuel et
1 Président Expansion agence de développement, 1 Directeur de 1 entretien collectif
SIVOM et 1 Directeur de Comité de Bassin d’emploi (CBE)

Territoire 3 :
1 Chargé de mission – Animatrice de contrats 1 entretien individuel et
1 technicien chambre de l’agriculture et 1 Animatrice de contrats 1 entretien collectif

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