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Revue économique

Planification stratégique. Quelques réflexions pour une


transposition à la planification nationale
Monsieur Paul Zagamé

Résumé
Planification stratégique. Quelques réflexions pour une transposition à la planification nationale

Cet article rassemble un ensemble de réflexions sur la transposition de certaines méthodes de planification stratégique
élaborées d'abord pour l'entreprise puis pour les collectivités locales américaines. Cette transposition s'appuie sur deux
constats : l'un concret sur la mutation du contexte décisionnel français due à la redistribution des tâches entre l'Europe,
l'État et les collectivités territoriales et à une plus grande place réservée au marché ; l'autre, théorique, met l'accent sur
l'apport de la théorie économique contemporaine, notamment celles de l'informa­tion, de la coordination et des incitations.
Ainsi sont replacées dans ce contexte les quatre phases de la planification stratégique : diagnostic, choix stratégiques,
mise en œuvre, évaluation.

Abstract
Strategical planning : translation form enterprise to Nation

The article gathers thoughts on translation to nation of rules and methods of strategical planning elaborated for enterprise.
Two facts ground the method of this study : the one, concrete is the changing of the french context of decision due to the
European union, the decentralization en the reinforced role of the market ; the other, theoritical emphazises the role of new
theories for explaining coordination problems. In such a context can be replaced the four phases of strategical planning :
Diagnostic, strategy elaborations, implementation, evaluation.

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Zagamé Paul. Planification stratégique. Quelques réflexions pour une transposition à la planification nationale. In: Revue
économique. Numéro Hors Série, 1993. Perspectives et réflexions stratégiques à moyen terme. pp. 13­56;

doi : https://doi.org/10.3406/reco.1993.409425

https://www.persee.fr/doc/reco_0035-2764_1993_hos_44_1_409425

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Planification stratégique

Quelques réflexions
pour une transposition à la planification nationale

Paul Zagamé

Cet article rassemble un ensemble de réflexions sur la transposition de


certaines méthodes de planification stratégique élaborées d'abord pour l'entreprise puis
pour les collectivités locales américaines. Cette transposition s'appuie sur deux
constats : l'un concret sur la mutation du contexte décisionnel français due à la
redistribution des tâches entre l'Europe, l'État et les collectivités territoriales et à
une plus grande place réservée au marché ; l'autre, théorique, met l'accent sur
l'apport de la théorie économique contemporaine, notamment celles de
l'information, de la coordination et des incitations. Ainsi sont replacées dans ce contexte
les quatre phases de la planification stratégique : diagnostic, choix stratégiques,
mise en œuvre, évaluation.

Le terme de « planification stratégique » est apparu, pour la première fois au


milieu des années soixante, pour désigner de nouvelles méthodes de
planification dans l'entreprise, destinées à remplacer les méthodes traditionnelles,
élaborées dans un contexte n'accordant que peu d'attention à l'accélération du
changement, à l'ouverture des marchés ainsi qu'à la montée de l'incertitude. Le
modèle initial le plus connu est celui de la Harvard-Business-School (LCAG) :
il définit la planification stratégique comme nécessaire pour définir le
positionnement stratégique de l'entreprise, c'est-à-dire le choix des activités
considérées comme les plus intéressantes pour elle.

La démarche stratégique a été appliquée à l'action publique à la fin des


années soixante-dix avec l' arrivée au pouvoir des partis conservateur en
Angleterre et républicain aux États-Unis. Il s'agissait alors (Padioleau [1989]) de
donner de nouveaux visages aux activités de la planification des collectivités
locales (villes, communes, États fédérés, etc.) ou de programmes complexes
d'action publique ; la définition généralement retenue pour ce nouveau type de
management de l'action publique figure dans l'ouvrage d' Olsen et Eadie [1982]
qui est l'un des premiers textes de référence : The Game Plan, Governance With
Foresight : « La planification stratégique est un effort de discipline pour guider
les prises de décision fondamentales des collectivités et des organisations
publiques. » Par la suite, d'autres familles de pensée comme les libéraux nord-
américains ou la social-démocratie ont repris cette méthode.

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Revue économique — Hors série, p. 13-55.


Revue économique

La planification stratégique a été encore peu appliquée de façon explicite à


l'ensemble des activités de l'État ou, a fortiori, à celles d'une nation :
cependant, dans les travaux de planification en France, la référence à la stratégie est
apparue assez tôt avec les recommandations sur les grands équilibres
macroéconomiques, la compétitivité et la lutte contre l'inflation : elle s'est accentuée
avec les orientations de politique industrielle du Ve Plan et surtout du VIe Plan
(Quinet [1990]). Pourtant, ce n'est qu'à partir du Xe Plan qu'apparaît le terme
de Planification stratégique et cette modification obéit à un besoin ressenti par
tous : celui de renforcer la réflexion stratégique lors de la préparation des Plans.
La dépendance accrue à l'égard de l'international a rendu notre économie très
sensible aux aléas extérieurs : l'accélération du changement, l'avènement de la
concurrence sont également de nature à accroître l'incertitude qui pèse sur les
décisions de chacun : l'émiettement et la multiplication des centres de décision,
qui ne se limitent pas simplement à notre insertion européenne d'un côté et à la
régionalisation de l'autre, rendent extrêmement complexes les phénomènes
économiques et sociaux : incertitude et complexité commandent, à n'en pas
douter, le rejet d'une programmation étendue et milite en faveur d'une réflexion
stratégique, qui dégagerait clairement les actions prioritaires et les conditions de
leur mise en œuvre et cela dans un spectre assez large de conjonctures
envisageables.
Mais progresser dans cette voie représente à coup sûr un formidable défi à la
fois technique, administratif et politique : il n'existe pas de théorie générale de
la planification stratégique, applicable à n'importe quelle entité, surtout pour
l'ensemble des activités de l'État ou à l'échelle d'une nation.
Pour cela, l'ancien secrétaire d'État au Plan, Lionel Stoleru, ainsi que le
précédent commissaire Pierre-Yves Cosse ont créé, au Plan, un séminaire de
planification stratégique où des spécialistes du management, des praticiens de la
planification stratégique d'entreprise, des théoriciens de la sociologie politique,
de l'économie publique, et même des spécialistes de la stratégie militaire sont
venus exposer leurs travaux théoriques, leurs réflexions ainsi que leurs
pratiques1.
Nous insisterons essentiellement ici sur les aspects méthodologiques, les
aspects factuels et institutionnels étant développés par ailleurs. Enfin, il
convient d'ajouter que cet article n'engage évidemment pas le Plan en tant
qu'institution.
La démarche que nous proposons ici est, dans une première partie, d'essayer
de tirer des principes généraux tout à la fois, des recherches faites par les

1. Plusieurs notes en étaient résultées et avaient tenté de définir le contour de ce que


l'on pourrait appeler une planification stratégique. Ces notes avaient été présentées lors
du lancement des travaux de certaines commissions du XIe Plan. Version condensée d'un
rapport plus important, qui doit sortir d'ici à la fin de l'année. Le texte qui suit s'appuie
sur tous ces travaux et sur une réflexion conduite par l'auteur sur le sujet depuis la fin du
séminaire.

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spécialistes, des expériences de planification stratégique conduites au sein des


entreprises mais aussi parmi les collectivités territoriales américaines. Puis,
dans une deuxième partie, nous tenterons, en tenant compte du contexte français
et des progrès réalisés par les récentes théories de l'économie, de dégager des
principes de planification stratégique pour la planification nationale.

DE LA PLANIFICATION STRATEGIQUE D'ENTREPRISE


À CELLE DES COLLECTIVITÉS LOCALES

La planification stratégique au sein de l'entreprise, développée à partir du


milieu des années soixante, a été ensuite transposée à l'action publique dans les
collectivités locales nord- américaines. Les deux modèles ont ensuite suivi des
évolutions assez semblables bien que décalées dans le temps avec une
spécificité, bien sûr propre à l'action publique.

La planification stratégique d'entreprise

II est relativement difficile de présenter de façon synthétique l'évolution de la


planification stratégique en entreprise : les contributions sont nombreuses et,
surtout, la littérature managériale est soumise au phénomène de mode, qui bien
souvent cache les évolutions fondamentales aux non-spécialistes : pour se
limiter aux auteurs français qui se sont essayés à l'exercice difficile du Survey dans
ce domaine, un lecteur pourra utilement consulter Chevalier [1990], Durand
[1985], Martinet [1988], le très bon ouvrage élaboré par l'équipe l'Isa Strategor
[1988], ainsi que la synthèse de Menard [1993] consacrée à la théorie des
organisations.

Ce qui frappe, c'est que la littérature sur le sujet montre, par-delà des
engouements propres aux phénomènes de mode, des évolutions qui se font par
crises successives du modèle dominant, qui se transforme progressivement, et
l'histoire de la planification d'entreprise ressemble à certains égards à celle de
la planification nationale française.

Le déclin de l'idée de Plan à long terme et l'apparition


de la planification stratégique

À l'origine, c'est-à-dire dans l'immédiat après-guerre, la planification


d'entreprise revêt la forme d'une planification dite à « long terme » fondée sur une
prévision de l'activité de trois à cinq ans qui s'opérait sur le seul marché de la
firme, à l'aide de techniques qui, pratiquement, équivalaient à de simples
extrapolations raisonnées des tendances passées.

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Revue économique

Au milieu des années soixante, l'accélération du changement, l'ouverture-


des marchés ont remis en cause cette planification trop rigide, qui n'accordait
qu'un faible intérêt aux activités étrangères à l'entreprise et qui, surtout, ne
permettait pas de faire face aux événements imprévus.

On passe alors au nouveau « paradigme » de la planification d'entreprise, la


planification stratégique, dont l'émergence a été progressive et a débuté d'abord
avec l'apparition de la théorie des organisations de Simon [1955] qui apporte
une contribution fondamentale à l'analyse du processus de décision, puis avec
le premier ouvrage de I. Ansoff [1965] et les contributions d'autres auteurs qui
aboutissent (cf. Gilmore et Brandeburg1 [1962]) à la structure et aux étapes de
la planification stratégique que nous synthétisons ainsi :

1 . Diagnostic et expertise, révélation des forces et des faiblesses ;


2. Hiérarchisation des objectifs, sélection, établissement de la stratégie
proprement dite ;
3 . Programmation, mise en œuvre ;

4. Évaluation.
Ainsi, dès le début des années soixante, sont déjà constitués la structure et les
phases de ce que l'on appellera la planification stratégique, quel que soit
l'organisme qui la pratiquera (entreprise, collectivités locales...). Cela étant, le
contenu de cette structure et de ces phases, la pondération même de chacune
d'entre elles vont beaucoup varier.
À partir de ce « corpus » initial, l'école de Harvard a approfondi l'analyse du
positionnement stratégique de l'entreprise par un modèle (LCAG) qui propose
une méthode permettant de choisir les activités considérées comme les plus
intéressantes.
Ce modèle est, par la suite, diffusé et rendu plus concret par les grands
cabinets de conseil américains, notamment le Boston Consulting Group, qui
proposent une méthode très stricte pour analyser les situations de compétitivité.
La stratégie est analysée de façon simple : la seule situation envisagée par
rapport à l'extérieur est celle d'une concurrence (en omettant les situations de
coopération) et, encore, l'essentiel de cette concurrence est déterminé par
rapport aux prix ; l'entreprise qui a le plus d'expérience, ou la plus forte part de
marché, a les coûts les plus bas, la rentabilité la plus élevée. Le concept de
courbe d'expérience y est central, l'entreprise est découpée en segments
stratégiques et on apprécie la position relative de la firme sur chacun d'eux : ainsi, par
la méthode des matrices d'activités, l'entreprise doit choisir la composition du
portefeuille global d'activités qui doit assurer en longue période la croissance
des revenus.

1. Cités par Martinet [1988].

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Paul Zagamé

Par la suite, d'autres grands cabinets de conseils, tels MacKinsey ou


Arthur D. Little, ont repris des méthodes proches, en les rendant plus
qualitatives (J.-M. Chevallier [1990]).

Une diffusion tardive mais rapide en France


En France, la diffusion des méthodes de planification stratégique dans
l'entreprise est plus tardive (A.-C. Martinet [1988]) puisqu'elle ne devient sensible
qu'à partir de 1970 : mais elle fut très rapide dans les grandes entreprises, peut-
être en raison de deux facteurs qui ont joué de façon prépondérante :
-l'existence d'un courant d'analyse stratégique français (cf. notamment les
contributions deTabatoni [1968], deBienayme [1971, 1980] ;
- le succès même de la planification nationale qui a été, d'une certaine façon,
imitée par les grandes entreprises nationales.
Ainsi se constitue l'Association française des planificateurs d'entreprise
(AFPLANE), qui témoigne de l'importance de la diffusion de la planification.
Une étude faite par le Commissariat général du Plan en 1988 : « Évaluation des
pratiques de la prospective, de la planification et de la stratégie dans les
entreprises françaises » confirme cela. Sur l'échantillon de l'époque, il ressortait que
le recours à de tels instruments est d'autant plus important que la taille de
l'entreprise est grande : mais les techniques de programmation et de planification
sont plus pratiquées que l'analyse stratégique et prospective.

La remise en cause du modèle traditionnel : une stratégie hors du Plan ?


Pourtant, à la fin des années soixante-dix, cette planification stratégique
traditionnelle rentre en crise, car elle a paru incapable de répondre aux nouveaux
défis que devaient affronter les entreprises (cf. Strategor [1988]) :
- la mondialisation des marchés et le risque accru des opérations
internationales, en raison de l'instabilité des taux de change et des cours des matières
premières et de l'énergie ;
- l'apparition d'oligopoles transnationaux et la modification de la perception
des relations entre les firmes : un nouveau comportement apparaît dans le
champ stratégique, celui de la coopération, de l'alliance, de la constitution de
réseau, alors que, précédemment, étaient envisagées les seules stratégies de
concurrence ;
- le développement de l'idée selon laquelle l'entreprise n'était pas un bloc
monolithique avec un centre de décision unique mais que le jeu d'entreprise
était la résultante d'une diversité de centres de pouvoir externes et internes,
disposant tous d'une certaine marge de manœuvre.
Pour ces raisons, la planification stratégique a été vivement critiquée : l'idée
s'est alors progressivement développée que la. planification n'était peut-être
plus le cadre opportun pour conduire une réflexion stratégique. On lui repro-

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Revue économique

chait encore une trop grande rigidité, peu adaptée à l'accélération du


changement et à l'accentuation des turbulences. Mais, surtout, les aspects cognitifs,
organisationnels, humains étaient relativement peu pris en compte dans ces
analyses technico-économiques davantage fondées sur une logique de facteurs que
sur une logique d'acteurs : non seulement l'analyse des structures et des
processus de décision est peu approfondie mais, encore, l'ensemble des aspects
cognitifs, tels que le système de valeurs, les croyances des individus qui adhèrent au
projet d'entreprise, est abordé de façon allusive, dans le modèle dominant de
planification stratégique.
L'analyse stratégique a alors tendu à se développer en dehors du processus de
planification, souvent réduit à une dimension opérationnelle, à un rôle de relais
entre les choix stratégiques en amont et leurs traductions en mises en œuvre
concrètes.

Une nouvelle vision des relations internes à l'entreprise et de l'entreprise


avec son environnement
Cependant, même si dans de nombreuses entreprises le processus explicite
de planification a été rejeté, il est apparu bien vite que la tâche de planification
se poursuivait sous une forme éclatée. L'étape ultérieure de l'évolution de
l'analyse stratégique a été commandée par l'émergence de nouvelles théories. Il est
d'ailleurs significatif de constater que chaque évolution majeure, qui n'est pas
simplement mouvement de mode, est commandée par une maturation théorique.
De ce point de vue, on peut dire que l'ouvrage de Michaël Porter [1985],
L'avantage concurrentiel, a rendu caduques certaines interprétations ou, au
contraire, a fédéré dans un modèle englobant l'ensemble des modèles
empiriques dispersés. L'auteur propose de nouveaux concepts, pour élargir le champ
des situations concurrentielles possibles tels que les entrants potentiels, les
barrières à la sortie, etc., et insiste sur la pluralité des stratégies gagnantes.
Les idées ont donné lieu, tout d'abord, à des études de stratégies industrielles
globales qui apportent un éclairage intéressant sur les forces et les faiblesses du
tissu productif d'une nation. Puis elles ont progressivement renouvelé les
conceptions de l'analyse stratégique. On met alors davantage l'accent sur les
stratégies de coopération qui viennent s'ajouter aux stratégies concurrentielles :
on envisage ainsi les stratégies d'alliance, de partenariats «maillés», de
réseaux d'acteurs, etc.
Mais ce qui domine ce renouvellement, c'est la transformation du processus :
la tendance qui avait prévalu antérieurement et qui séparait les différentes
phases (diagnostic, stratégie mise en œuvre, évaluation) s'estompe
progressivement. L'enchaînement séquentiel est dépassé parce que stratégie, organisation et
mécanismes de prise de décision sont intimement imbriqués : non seulement la
stratégie est conditionnée par les structures et les mécanismes de prise de
décision, mais encore les résultats doivent rétroagir rapidement sur la stratégie
(Mintzberg). Le schéma de séparation, les discussions qui portent sur le point de
savoir si stratégie et planification doivent être réunis semblent donc dépassés au

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Paul Zagamé

sein de l'entreprise. La grande question est aujourd'hui d'essayer de trouver des


procédures de mise en œuvre très adaptables, pour tenir compte de l'aléa et
surtout de faire accepter cette stratégie par l'ensemble des personnels concernés.
Le schéma hiérarchique descendant de l'entreprise a été largement remis en
cause : chaque acteur, individu ou service ou direction dispose d'une marge de
manœuvre qu'il va utiliser en fonction de sa vision de l'entreprise : son
adhésion au projet va, bien sûr, être très dépendante de l'adéquation de cette vision
avec l'identité de l'entreprise. Pour ces raisons, les praticiens du management
vont remettre l'accent sur des facteurs qui n'avaient pas été traités
explicitement, du moins en tant que tels : culture et identité de l'entreprise. De ce point
de vue, la concertation peut jouer un rôle essentiel dans le processus
d'émergence et d'acceptation des stratégies par des personnes ayant des vues
différentes a priori, pour dégager progressivement un accord. Cette apparition des
stratégies peut se faire selon des modalités très différentes : à côté des stratégies
délibérées, on peut observer des stratégies émergentes, qui apparaissent par
incrément progressif, selon un mouvement très lent.
Deux remarques importantes doivent être formulées sur les liens qui peuvent
exister entre la vision des acteurs et la formulation des stratégies.
— Une vision trop consensuelle, qui peut avoir l'avantage de faire émerger
très rapidement des stratégies, peut conduire à des erreurs importantes : il est
parfois indispensable de diversifier les approches des grandes questions ; ainsi
J.-P. Nioche1 rappelle, à ce propos, l'échec des stratégies de diversification du
groupe Esso-Exxon qui fut imputable à l'origine trop proche du groupe des
dirigeants, tous ingénieurs avec comme spécialisation le pétrole et dont la vision du
monde assez étroitement « pétrolière » empêche de réussir toute diversification.
- Il convient de distinguer entre les changements de stratégie à l'intérieur
d'un même paradigme, pour reprendre cette expression à la mode, c'est-à-dire
d'une même vision du monde, des changements stratégiques avec changements
de vision ou de paradigme ; ces derniers nécessitant un travail de pédagogie,
d'échanges d'informations et de concertation bien plus important.

Un rôle renouvelé pour la planification ?

Il devient donc essentiel d'analyser le pourquoi et le comment de


l'émergence des nouvelles stratégies ; mais l'analyse moderne va encore plus loin
puisque c'est à une vaste réflexion sur les conditions d'émergences de nouvelles
« visions » qu'elle nous convie. Dans ce dernier cas, les modifications de la
culture et de l'identité d'entreprise appellent une reformulation des méthodes de
travail et des processus de concertation. C'est dans ce contexte que la
planification peut retrouver un nouveau rôle : elle permet, en amont, par des procédures
cognitives et de concertation, de révéler les visions sur lesquelles va s'appuyer

1. Exposé au séminaire de planification stratégique.

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Revue économique

la stratégie ; elle peut conduire à l'élaboration de procédures de mise en œuvre


de la stratégie, très adaptables, pour tenir compte de l'aléa d'où qu'il provienne.

Les fonctions peuvent être remplies par d'autres procédures que la


planification ; mais cette dernière peut, à condition d'être envisagée comme un
processus continu (plan donc nécessairement glissant) qui prime sur le
document écrit final ayant par nature vocation à être rapidement dépassé, remplir des
fonctions très utiles à l'entreprise (Strategor [1988]).

- La planification est l'occasion d'études, de prévisions et d'expertises


réalisées pour les besoins du « diagnostic », pour la révélation des forces et des
faiblesses.
- Elle peut, par le biais de la concertation, remplir des fonctions de
communication ascendantes.
- Elle permet l'adoption d'un langage commun au sein de l'entreprise.
- Elle permet une coordination, une mise en cohérence des choix adoptés
ainsi que des actions.
- Elle est un mode de gestion des intuitions des dirigeants et des services
décentralisés.

Pour toutes ces raisons, elle est utilisée dans nombre d'entreprises aux États-
Unis et au Japon (Kono [1992]) avec, d'ailleurs, des significations très
différentes dans ces deux pays ; au Japon, elle joue un rôle symbolique de confirmation
de la décision, ce qui n'est pas le cas aux États-Unis. Elle est pratiquée
également dans certaines entreprises françaises et anglaises ; elle est, pour des
raisons culturelles, très peu développée en Allemagne.

La transposition du modèle à l'action publique : l'exemple


des collectivités territoriales nord-américaines1

L'application de la planification stratégique à l'action publique est due


initialement à une volonté de la nouvelle administration américaine (Reagan) de
moderniser et de rationaliser les prises de décision fondamentales des
collectivités et des organisations publiques. Le modèle qui s'impose au début est une
adaptation du modèle dominant de Harvard pour la planification d'entreprise ; il
est critiqué parce que bien souvent son adaptation est jugée insuffisante pour
tenir compte de la spécificité de la décision publique ; mais les modèles
alternatifs proposés restent également assez proches des nouveaux modèles de la
planification stratégique d'entreprise : ils subissent la même évolution, à savoir le
renforcement des aspects « cognitifs, informationnels et pédagogiques ».

1. Pour une présentation détaillée de cette expérience, se reporter à Padioleau [1989],


rapport auquel nous empruntons la plupart des éléments factuels présentés ici.

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Paul Zagamé

L'application du modèle traditionnel

Le succès rencontré au sein de l'entreprise par les méthodes de planification


stratégique donne l'idée, aux responsables publics et aux cabinets de
consultants chargés de réfléchir sur l'action des collectivités territoriales, de les
transposer à l'action publique. Un modèle s'impose au début, c'est le modèle
Harvard- Arthur Andersen s 'inspirant directement du modèle initial de Harvard
et appliqué la première fois à la ville de San Francisco. L'administration
fédérale soutient financièrement les collectivités locales qui souhaitent appliquer la
démarche stratégique pratiquée par les entreprises, ce qui conduit à une
diffusion rapide de ses méthodes. Padioleau [1989] mentionne que, outre San
Francisco » les villes de Pasadena, Windsor, Memphis..., les comtés de Virginie
et du Maryland, les États du Minnesota et de l'Ohio s'inspirent beaucoup de ce
modèle qui, lui-même, est une adaptation immédiate du modèle de Harvard ; on
y retrouve, en particulier, la radiographie de l'environnement, les diagnostics
externes et internes, la détermination des stratégies, le plan d'action, la mise en
œuvre et enfin l'évaluation. La radiographie de l'environnement n'a aucune
prétention exhaustive mais s'appuie sur une sélection des grands problèmes
critiques susceptibles d'influencer étroitement l'avenir d'une collectivité locale.
Différents indicateurs à la fois socio-démographiques, économiques, politiques
servent à bâtir des scénarios du futur pour la collectivité ; ces indicateurs
communs dans la planification d'entreprise doivent être interprétés en termes de
risques et d'opportunités.

La remise en cause du modèle traditionnel

La remise en cause du modèle traditionnel de planification stratégique a


plusieurs origines ; la moins sérieuse est d'ordre idéologique : la planification
stratégique des collectivités locales a été introduite avec l'arrivée de
l'administration républicaine et des conservateurs britanniques et se referait
explicitement à la norme de marché et au jeu de la concurrence. On sait, avec le recul,
que cette dernière s'est à peu près imposée et que, par ailleurs, différentes
familles de pensées idéologiques ont adopté la planification stratégique telle
qu'elle avait été conçue au sein des entreprises.

Deux autres lignes de critiques, plus fondées, s'appuient sur la nature des
différences qui peuvent exister entre privé et public : un certain consensus est
nécessaire pour mettre en œuvre la démarche stratégique au sein de
l'entreprise ; le processus de planification stratégique doit progressivement
permettre de dégager, sinon un consensus, du moins de bons accords, sur les
questions importantes et sur le diagnostic des forces et des faiblesses. Cela doit
conduire tous les participants à soutenir les actions choisies ; les institutions
publiques n'ont pas toujours des objectifs bien délimités et surtout consensuels.

Parmi les acteurs de la décision publique, on peut recenser les responsables


politiques, les administrateurs et les usagers. De façon générale, l'Économie

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Revue économique

publique a apporté des contributions intéressantes sur la spécificité de la


décision publique (Benard [1985]) :
- les usagers jouent un rôle essentiel à travers leur droit de vote, car les
responsables politiques des institutions publiques essaient de les satisfaire ; surgit
alors le problème du marchandage politique. En effet, même dans le cas de
règles de vote démocratique, apparaît la possibilité de coalitions qui vont
influencer les choix finaux (Lafay, Lecaillon [1992]) et surtout contrôler les
politiques dans un sens différent de celui de l'intérêt collectif car les coalitions
conduisent à des avantages asymétriques pour retirer les bénéfices de l'activité
(Oison [1982]) ;
- les administrateurs ont un intérêt qui ne va pas toujours dans le sens du bien
collectif; comme ils disposent également d'un certain degré d'autonomie, la
logique de leur action ne s'inscrit pas nécessairement dans le sens de cet
intérêt ; c'est ce qu'explique la théorie de la « bureaucratie » (Niskanen [1971]
Benard [1985]) ;
- par ailleurs, les décisions publiques sont soumises à un « temps propre »
qui n'est pas lié à l'horizon de leurs conséquences, mais au rythme des
consultations électorales : c'est encore plus le cas dans un pays comme les États-Unis,
où de nombreuses échéances électorales arrivent simultanément, cela conduit à
l'émergence de différents cycles politiques « en phase », ce qui crée un
phénomène de « résonance » relaté par les analyses du cycle politico-économique.
Toutes les théories du choix public ont surtout attiré l'attention sur les
incertitudes de la décision publique par rapport à l'optimum collectif ; même si l'on
ne partage pas leur point de vue, on ne peut rejeter cependant les présupposés
méthodologiques de la décision publique, à savoir la multiplicité des logiques
des acteurs et des centres de décision et la complexité des règles décisionnelles.

Une planification stratégique cognitive, politique, pédagogique


Afin de tenir compte de toutes ces contraintes, un ensemble de chercheurs du
Strategic Management Research Center de l'Université du Minnesota proposent
une approche différente (cf. Padioleau 1989) qu'ils appellent « interactionniste »
et qui met l'accent sur trois caractéristiques du processus de planification
stratégique : cognitive, politique, pédagogique. Cognitive parce que, comme pour
la nouvelle planification d'entreprise, l'accent va être mis sur les représentations
des acteurs qui vont influencer la recherche des missions et des valeurs d'une
collectivité. Partant de la notion de « mandats » des collectivités locales, les auteurs
proposent une démarche qui recense tout d'abord l'ensemble des acteurs
potentiels (producteurs, syndicats, ministres, État, régions autres régions du monde,
etc.) ; l'étape suivante a pour objet de mettre au jour les valeurs et les missions
susceptibles de satisfaire et de mobiliser les acteurs essentiels de la politique envi-

1. J.M. Bryson, W.P. Roering, «Applying Private Sector Strategic Planning in the
Public Sector », Journal of the American Planning Association, 53, 1987, p. 9-22.

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Paul Zagamé

sagée. On pourra même essayer d'obtenir de ces acteurs des représentations des
indicateurs de succès associés à tel ou tel scénario.
— La nature politique apparaît à ce que les accords entre les différents
participants sont encore moins donnés que dans le modèle traditionnel. Une des étapes
fondamentales du processus est de révéler les problèmes stratégiques
controversés ; l'approche met donc l'accent sur la découverte de désaccords
explicites ou implicites, réels ou potentiels afin de préciser les modalités du
désaccord (sur les objectifs, sur les moyens, etc.). On doit remarquer que les
problèmes et les stratégies controversées ne sont pas stables, le système de
valeurs des acteurs change et les divergences, les affrontements, voire les
coopérations, évoluent dans le temps.
- Pour cette raison, une des qualités importantes de la planification
stratégique de l'action publique doit être liée à son caractère pédagogique entendu ici
en un double sens : persuader mais également faire émerger de nouveaux
consensus , qui ne sont pas donnés a priori : influence auprès des acteurs,
émergence de nouveaux systèmes de valeurs caractérisent donc cette planification ;
elle s'efforce d'activer pour cela les solidarités d'intérêt et de sentiments ; créer
des situations d'échange et d'apprentissage devient donc essentiel. En
définitive, le choix des stratégies ne conduit pas à l'élaboration d'un plan d'action
précis mais davantage à une « configuration globale agençant les missions, les
objectifs et les ressources » (Padioleau [1989]).
On voit que la structure globale de la nouvelle planification des collectivités
publiques ne s'écarte guère de celle de la nouvelle planification stratégique dans
l'entreprise, si ce n'est que pour toutes les étapes (diagnostic, hiérarchisation
problèmes et stratégie, mise en œuvre) on insiste beaucoup sur la pluralité des
acteurs et sur les aspects pédagogiques. Les instruments et les méthodes utilisés
pour ces travaux sont de même nature : il en va ainsi de la méthode DELPHI, de
la pratique du brainstorming, etc. Cette transposition montre également que
certaines méthodes de l'entreprise peuvent être transférées à l'action publique.
Si l'on reprend l'ensemble de ces débats et qu'on les éclaire par toutes les
discussions qui se sont déroulées au sein du séminaire de planification
stratégique — discussions très enrichissantes mais qui ne peuvent être retracées ici
dans le cadre de cet article — , on peut tenter de reconstituer les points essentiels
de ce qui pourrait constituer la planification stratégique, à partir des réflexions
et des expériences au sein de l'entreprise principalement. Nous les présentons
ici sous la forme de « principes de planification stratégique ».

1. Il ne s'agit pas de consensus total ce qui serait illusoire mais d'accords qui portent
sur de grandes orientations.

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Revue économique

Principes de planification stratégique : une première approche


déduite des expériences de l'entreprise et de celles
des collectivités territoriales

- La planification stratégique est un processus qui apparaît le plus souvent de


façon continue et qui met en œuvre quatre phases dont l'importance dépend de
l'entreprise ou de l'institution qui la pratique ainsi que du pays et de l'époque :
1. Diagnostic et expertise révélation, des forces et des faiblesses, des
opportunités et des menaces ;
2. Hiérarchisation des objectifs, sélection, établissement de la stratégie
proprement dite ;
3. Programmation, mise en œuvre ;
4. Évaluation.
- La planification stratégique doit être sélective : elle ne doit porter que sur
un nombre réduit de règles et d'objectifs, car les services décentralisés ont
besoin en incertitude de marges de manœuvre et le centre ne peut maîtriser la
complexité d'une information étendue.
- La planification stratégique existe plus par un processus que par un
résultat ; ce n'est pas le plan définitivement rédigé qui importe le plus mais
l'ensemble des échanges d'informations, de négociations, d'arbitrages. Il est
important que, dans ce processus, les agents décentralisés aient intérêt à révéler
de façon spontanée leur information et que la stratégie soit réalisable, c'est-à-
dire que ces agents aient intérêt à la mettre en œuvre avec éventuellement des
incitations appropriées. Se pose alors la question de la structure optimale de
l'entreprise qui résulte d'un compromis entre externalités, coûts de transaction
et efficacité informationnelle.
- Une des grandes questions de la stratégie est liée à son caractère explicite
ou émergent ; elle est connexe à la question de plus ou moins de
« planification ». Une exploitation peut avoir des effets d'annonce importants
et amorcer un nouveau dialogue : en revanche, elle peut nuire à l'émergence de
stratégies incrémentales qui apparaissent progressivement lors des discussions,
des échanges d'informations, et des « brain storming ». Les stratégies
incrémentales sont indispensables pour cristalliser l'esprit de créativité des services
décentralisés. Elle suppose déjà une certaine capacité stratégique chez les
agents décentralisés.
- Le besoin d'explicitation, de référence de normes, d'un langage commun et
durable est indispensable aux agents décentralisés : il constitue, en quelque
sorte, le noyau dur du processus de planification stratégique, qui doit demeurer
invariant aux changements de l'environnement. Ces références et ces normes
véhiculent la vision de l'entreprise qui joue un rôle aujourd'hui très important
dans l'élaboration de la stratégie.
- Un des moments cruciaux pour l'organisme et son processus de
planification stratégique survient lorsque les règles, les normes, les références ne sont
plus adaptées à l'évolution de l'environnement ; cela peut se produire de deux

24
Paul Zagamé

façons : par évolution progressive et lente ou par apparition soudaine d'une


discontinuité majeure. La question se pose alors de la remise en cause de ce noyau
dur, de sa date, ainsi que de sa manière pour préserver la crédibilité de l'équipe
dirigeante. Il est, en tout cas, indispensable d'organiser une « veille
stratégique », susceptible de détecter des signaux faibles annonciateurs
d'évolutions importantes, voire de ruptures ou de discontinuités.
Le caractère aléatoire de l'environnement, la complexité militent en faveur
d'un processus continu dans lequel les objectifs sont définis simplement en
termes de niveaux à atteindre1 ; le contrôle stratégique, qui est d'une autre nature
que le contrôle financier, juge de l'écart entre réalisations et objectifs et permet
de revenir sur ces derniers. Ainsi la démarche se rapproche des processus de
rationalité limitée de Simon. Certains parlent, aujourd'hui, de rationalité
« procédurale », ce qui n'empêche pas la possibilité d'expliciter une stratégie
d'ensemble sur la durée.
Toute cette évolution tend à déplacer le centre de gravité de la planification
stratégique d'une approche analytique, où la firme est divisée en départements
réalisant les objectifs du centre, vers une approche cognitive dans laquelle la
vision des acteurs, les échanges d'informations, les stratégies de gestion de
l'information, le système identitaire de l'entreprise deviennent essentiels.
Les expériences des collectivités locales nord-américaines confirment cette
tendance et le rôle essentiel des procédures d'échanges d'informations et de
point de vue (cf. méthodes DELPHI).

UN NOUVEAU CONTEXTE, DE NOUVELLES THEORIES


POUR L'ACTION COLLECTIVE

La transposition de l'ensemble des principes précédents à la planification


nationale requière une réflexion préalable sur la nature du dialogue, qui
s'instaure entre, d'un côté, l'État qui va mener cette tâche de planification
stratégique et, de l'autre, les agents décentralisés (collectivités territoriales, entreprises
publiques ou privées, partenaires sociaux). Les développements précédents
nous ont en effet enseigné que les évolutions récentes, dans le domaine de la
planification stratégique, ont conduit à renforcer les aspects cognitifs, c'est-à-
dire les aspects pédagogiques sur le diagnostic partagé, le langage commun, les
règles de comportement, l'émergence collective de la rationalité, etc. Ces
fonctions de coordination ou de pédagogie deviennent plus importantes lorsque le
contexte décisionnel et modifié au sein de l'organisation. La France,
aujourd'hui, voit une modification importante de son contexte décisionnel :

1. Cela mériterait à ce niveau plus ample discussion ; nous renvoyons le lecteur


intéressé au paragraphe : « L'évaluation au cœur du dispositif stratégique », p. 41.

25
Revue économique

d'abord celui des politiques publiques en raison de l'Europe d'un côté, de la


décentralisation de l'autre, et de l'importance accrue du marché ; mais aussi
celui de l'ensemble des autres agents de notre pays de tradition très
centralisatrice.

Quelle pédagogie, quelles nouvelles références, quelle répartition des rôles ?


C'est en parcourant rapidement les nouvelles orientations théoriques
notamment celles de l'économie publique que nous avons tenté sinon d'apporter des
réponses définitives, du moins de donner des orientations de réflexion ; celles-là
confirment souvent les travaux menés au sein des organisations, ce qui nous
permet d'énoncer de nouveaux principes de planification stratégique pour la
planification nationale.

Le nouveau contexte, les nouvelles attentes

Le contexte décisionnel français a beaucoup évolué au cours des vingt


dernières années : le transfert de certaines compétences aux organismes européens,
la décentralisation, le décloisonnement et l'ouverture des marchés ont
profondément modifié le modèle français des politiques publiques. Les agents privés,
dépendants dans un état centralisateur de ce modèle, voient également leurs
règles décisionnelles profondément modifiées ; il est donc souhaitable,
aujourd'hui, de concevoir de nouvelles règles et de nouvelles normes et peut-
être d'en assurer la pédagogie par les instances de planification, selon un rôle un
peu parallèle à celui de la planification stratégique d'entreprise.

L'évolution du modèle décisionnel français

Elle se caractérise par la remise en cause du modèle des politiques publiques


français dans un contexte d'insuffisance d'expertise autonome et de « capacités
stratégiques » des agents ; ces deux traits, à n'en pas douter, commandent de
nouvelles références et de nouvelles normes pour l'action économique.

La mise en cause du modèle français de décisions publiques

Entre le local et l'Europe, le modèle traditionnel des politiques publiques est


remis en cause (Müller [1991]). D'un côté, la décentralisation a de loin dépassé,
selon cet auteur, les domaines de compétences transférées : la fonction
d'intégration des politiques sectorielles jadis dévolues au préfet est de plus en plus
revendiquée par les élus locaux ; les collectivités territoriales tendent à se saisir
des problèmes émergents de l'agenda politique de la collectivité même s'ils ne
sont pas réglementairement de leur ressort.

D'un autre côté, les nouvelles normes décisionnelles qu'impose l'intégration


européenne impliquent des transferts de certaines compétences au niveau
supranational même si les budgets communautaires sont faibles.

26
PaulZagamé

De plus, la norme de concurrence, élément essentiel de la construction


européenne, s'impose aujourd'hui, d'autant plus que l'importance prise par le
commerce extérieur dans notre pays commande de s'y soumettre.
Or le modèle traditionnel des politiques publiques était caractérisé par un
rôle central de l'État ; gestion étatique des politiques publiques locales, rôle
essentiel dans les procédures de médiation sociale et corporatisme sectoriel qui
segmente les débats et renforce le caractère étatique des solutions (Müller
[1991]. Par ailleurs, même si la norme de marché était sous-jacente à la plupart
des décisions économiques, nombreuses étaient les justifications pour échapper
à cette norme et justifier l'intervention (Dumez, Jeunemaitre [1991]) : le
particularisme des secteurs essentialisme (caractère essentiel pour l'économie d'un
secteur, par exemple l'énergie) ; le complexe de la taille (rendements
croissants) ; le gaspillage concurrentiel, sans compter les interventions propres
aux politiques qui ont tendance à privilégier le court terme. Tout cela a, au pis,
mis en œuvre ce que B. Cazes [1986] appelle « la science économique
bricolée » et, au mieux, conduit à une logique de décision industrielle, au sein
de laquelle les corps de l'État ont joué un rôle très important, et qui a abouti à ce
que E. Cohen [1991] appelle la « logique de l'arsenal » ou le « colbertisme high
tech », c'est-à-dire à promouvoir des projets scientifiques et techniques dont
s'enorgueillit notre pays mais dont les résultats économiques et commerciaux
n'ont pas toujours été à la hauteur des espérances.

L'insuffisance de l'expertise privée et de la capacité stratégique


Elle est dans notre pays un corollaire du caractère central de la décision
étatique et de l'omniprésence des grands corps de l'État.
La centralisation et l'interventionnisme ont nui à la capacité stratégique de
certains acteurs privés : la réglementation est parfois une source de limitations
d'action qui fait perdre bien des composantes de l'action stratégique. Lorsque,
après une longue période d'encadrement de prix, le gouvernement de Raymond
Barre a supprimé cette réglementation, de nombreux industriels, des PMI
notamment, ont été temporairement déroutés : ils avaient de nouveau à leur
disposition une variable clé de la stratégie d'entreprise dont ils ignoraient l'usage.
Certes les grandes entreprises ainsi que les syndicats sont dotés de réelles
capacités d'expertise et stratégiques, mais :
- les collectivités locales sous l'influence de la décentralisation se dotent
progressivement d'instances d'expertise et de prospective, mais le retard était
important ;
-les moyens d'expertise dont disposent les organes de représentation sont
relativement réduits ; ceux dont disposent les parlementaires américains au
Congrès sont sans commune mesure avec les moyens de nos assemblées ;
- le Conseil économique et social comporte en son sein des experts de haut
niveau mais les débats sur différents sujets d'ordre stratégique ont peu
d'influence sur la prise de décision (Quinet [1990]) ;
- enfin les associations d'usagers, de consommateurs n'ont pas aujourd'hui
les moyens pour acquérir une capacité d'expertise sauf, peut-être, dans le

27
Revue économique

domaine de l'écologie qui, par nature, est orienté sur les questions de long
terme ;
- au contraire, la dissémination de l'expertise et de la capacité stratégique a
été forte au sein de l'administration et le CGP a joué un rôle important dans
cette diffusion. En plus du Plan et des organismes rattachés, du ministère des
Finances, d'autres ministères (Industrie, Éducation nationale, Transports) ont
des services d'expertise et de prospective importants. La DATAR est revenue à
la démarche prospective et a mis sur pied un vaste programme de recherches à
l'horizon 2015. On doit mentionner, également, toutes les démarches de
prospective ou stratégiques, réalisées par le gouvernement, indépendamment des
structures que nous venons de mentionner et qui s'appuient soit sur les travaux
d'experts nommés pour une mission, soit sur les travaux d'une commission
réunie pour cela.
Certes, les suites du rapport Lenoir ont conduit à faire essaimer en dehors de
l'administration les centres d'expertise économique, mais notre pays est encore
très marqué par l'attitude de son élite administrative qui a eu, compte tenu de
ses eminentes compétences, du mal à se dessaisir de l'expertise scientifique et
technique ou plutôt à susciter l'émergence d'une expertise autonome en sachant
l'utiliser et la valoriser.

Nécessité de nouvelles normes, d'une pédagogie renforcée, rôle


d'un État stratège
La modification progressive de l'environnement du système décisionnel
français conduit à une situation où, pour reprendre le langage des spécialistes de
la stratégie des organisations, les règles, les références, les normes se sont plus
adaptées à l'évolution de l'environnement. Le noyau dur des références doit être
modifié. Un nouveau paradigme de références et de normes doit donc émerger.
Quel doit être le sens de ce nouveau paradigme ? Comment le faire émerger ?
Certes, l'État est appelé à occuper dans la logique des décisions une place
moins importante ; en revanche, on assiste aujourd'hui à un renouveau de son
rôle : si, chez Michel Crozier [1987], la nouvelle place de l'État doit être
resserrée sur une norme d'efficacité et en tout cas être « modeste », pour B. Jobert et
P. Müller [1987], plus optimistes, l'État doit être à l'origine du nouveau
« référentiel » des politiques administratives. Dans le prolongement de ces
idées, le Xe Plan avait insisté sur le référentiel modernisateur et, aujourd'hui, la
commission État du XIe Plan [1993] va encore plus loin, en faisant de l'État un
« État stratège garant de l'intérêt général et de la cohésion nationale capable de
donner aux interventions publiques la cohérence d'une vision stratégique ».
La réalisation de ces ambitions passe par l'émergence d'un nouveau
référentiel de nouvelles normes partagées par les agents économiques décentralisés, ou
en tout cas constituant un langage commun. Cela passe par deux conditions, la
montée de la capacité d'expertise des agents décentralisés et l'élaboration en
commun de ce nouveau langage. Comme dans l'entreprise dans de telles
circonstances, la planification peut aider, par ses possibilités de pédagogie et de

28
Paul Zagamé

concertation, à faire émerger de nouvelles références : dans ces périodes de


changement où les aspects cognitifs jouent un rôle essentiel, elle peut être d'une
grande utilité.
Pour P. Müller [1991], le nouveau référentiel que doit véhiculer l'État sera
structuré autour de deux normes fondamentales :
- l'Économie sociale de marché (ESM), caractéristique du «modèle
allemand » qui est inscrite dans la logique des interventions européennes ;
— la norme de subsidiarité, c'est-à-dire la priorité à l'échelon décentralisé.
L'ESM a été tout d'abord décrite en France dans l'ouvrage célèbre de
Jean François-Poncet [1970]. M. Albert [1991] en a donné récemment une
définition mise en perspective dans l'évolution européenne. En voici les points
essentiels : les fondements théoriques de l'ESM se rattachent au courant de
pensée néo-libéral de l'école de Fribourg (W. Eucken). Appelée également « Ordo
libéralisme1 », cette organisation de l'économie s'appuie sur un modèle fondé
scientifiquement qui doit satisfaire aux exigences de liberté, d'égalité de
stabilité et être efficace dans la satisfaction des besoins ; seul le régime de
concurrence répond, selon cette école, à la double exigence d'équité et d'efficacité.
Mais il est intéressant de noter que l'Ordo libéralisme est défini en un ensemble
organisé par trois niveaux de règles : la constitution économique dont les
principes sont la stabilité de la monnaie, la propriété privée, l'accès au marché, la
responsabilité, etc. ; le cadre qui définit l'environnement de la vie économique :
droit, enseignement, démographie, etc. — l'État y intervient par la politique
ordonnatrice ; et enfin le processus économique définissant le cadre de la
politique régulatrice. Que cet ensemble définisse trois niveaux d'intervention
hiérarchisés de l'État, et donc de façon précise les normes et les règles d'intervention,
cela définit, pour reprendre l'expression de Dumez et Jeunemaitre [1991], un
« État de droit économique » qui s'oppose à l'interventionnisme étatique que
nous avons précédemment souligné dans le cadre de la France et qui obéit, selon
ces auteurs, à une logique d'économie politique de marché, c'est-à-dire des
interventions ponctuelles motivées par des logiques administratives ou
politiques à court terme.
On retrouve trace du principe de subsidiarité chez Aristote, chez saint
Thomas et les scolastiques ; l'Église catholique l'intègre dans sa doctrine sociale au
XIXe siècle avec Mgr G. Ketteler, évêque allemand, dont la formule est
demeurée célèbre. (Cf. Y. Naudet [1992] : « La liberté autant que possible, l'autorité
autant que nécessaire ».)
Que le modèle allemand influence l'organisation de l'économie européenne,
nul ne le contestera : sa réussite lui confère une valeur d'exemplarité ; par
ailleurs, les règles sont clairement définies et garantissent une certaine
répartition des rôles et des pouvoirs administratifs politiques et économiques ; il est

1. Nous avons bénéficié ici des contributions antérieures de M. Dollé.

29
Revue économique

d'ailleurs bon qu'en période d'incertitude les agents puissent se référer à un


espace de règles intangibles.

Cependant, les fondements théoriques de ce modèle s'enracinent dans la


vision traditionnelle du modèle concurrentiel et de l'équilibre général. Sans
remettre en cause la séparation entre les règles organiques définissant les
marchés et le fonctionnement sur lequel l'État doit intervenir le moins possible,
nous voulons maintenant essayer d'examiner si la théorie économique récente,
notamment celle de l'économie publique, peut nous permettre de définir
certaines règles ou normes, certains objectifs et fournir du sens (de Foucauld [1993])
afin de permettre une meilleure coordination pour l'action collective, ce qui est
la question essentielle de la planification stratégique.

À la recherche de fondements théoriques pour de nouvelles


normes d'action collective et de planification stratégiques

Sans reprendre ici tous les arguments traditionnels justifiant l'intervention de


l'État dans l'économie, nous voulons examiner maintenant quelques courants
théoriques contemporains qui seraient de nature à nous faire progresser dans
l'analyse des relations de coordination entre les agents économiques.

De ce point de vue, deux types d'avancées nous semblent peut-être féconds


pour aider à l'émergence de nouvelles normes d'action et éclairer les questions
relatives à la politique économique : il s'agit d'abord de la théorie de
l'information et des incitations (entendue au sens large, c'est-à-dire dans laquelle nous
incluons les nouvelles théories de la planification dans ce numéro, celle des
organisations, etc.) ; c'est ensuite tout ce qui a trait à la réinterprétation dans un
cadre dynamique de phénomènes d'externalités.

Il n'est pas question, dans le cadre de cet article, de présenter l'ensemble des
apports possibles de ces disciplines à la planification stratégique ; d'ailleurs, la
tâche est peut-être hors de portée du non-spécialiste, mais plutôt de révéler de
façon non exhaustive quelques pistes de réflexion ; nous envisagerons d'abord
le rôle d'une instance de planification dans le domaine de l'information ; en
particulier, si le Plan ne peut plus prétendre totalement à mettre en œuvre une étude
de marchés généralisés crédible (si ce n'est plus le plan de l' anti-hasard), en
revanche, il voit son rôle pédagogique renforcé ; nous verrons ensuite comment
la théorie des externalités et celle de l'information permettent de déterminer des
priorités structurelles et l'amorce d'un principe de subsidiarité renouvelé.
Examinant enfin les principales caractéristiques des stratégies puis le rôle de
l'évaluation au sein du dispositif stratégique, nous terminerons en resituant certains
des schémas de pensée évoqués dans la norme de concurrence qui s'impose.

1. Cf. infra, l'article de H. Cremer et J. Crémer, « L'apport des théories économiques


récentes à la planification indicative ».

30
Paul Zagamé

L'affaiblissement du rôle « d'agent de complétude » des marchés :


le plan n'est plus « l'anti hasard »

La théorie classique de la concurrence s'appuie sur des axiomes


d'information parfaite et l'on sait, depuis Arrow et Hahn [1971], que, pour retrouver des
propriétés d'optimalité de l'équilibre général, il est nécessaire que l'on
introduise dans le modèle théorique un système complet de marchés, hypothèse très
forte car elle suppose l'existence de contrats prévoyant le prix de chaque bien
pour chaque situation future possible ou états de la nature.
— L'inexistence de certains marchés à terme est une situation de marchés
incomplets mais il en existe bien d'autres : si un marché est un lieu où
s'échangent des offres et des demandes de contrats, les raisons de l'incomplétude des
contrats sont, en pratique, très nombreuses : impossibilité de spécifier toutes les
caractéristiques du contrat, inexistence du contrat à terme, etc.
-Non seulement un équilibre avec marchés incomplets n'est pas un
optimum mais encore il peut y avoir plusieurs équilibres. Notons, au passage, que
les nouvelles théories de la croissance ont étendu en dynamique cette propriété
d'indétermination avec une autre interprétation ; pour certains rendements du
capital, la croissance est indéterminée et le rôle d'annonce des anticipations
redevient très important (cf., à ce sujet, d'Autume-Michel [1993]).
- Le niveau d'optimum social va être très dépendant des anticipations des
agents économiques ; par conséquent, si un agent coordinateur annonce un
meilleur équilibre et que cet équilibre est crédible, cet effet d'annonce induira
des comportements qui mèneront à un plus haut niveau d'optimum social.
-L'incomplétude des marchés peut conduire à des situations de cercle
vicieux keynésien (demande inférieure à la production) ; par ailleurs, le niveau
d'optimum social des équilibres peut être encore plus bas dans le cadre de
bulles financières.
Ainsi la théorie économique a progressivement décanté et précisé une
intuition de P. Masse sur le rôle important de la planification en tant qu'étude de
marchés généralisés : la « généralisation » était, en effet, une condition
indispensable à la réalisation d'un équilibre de haut niveau d'optimum social. Mais,
aujourd'hui, le degré d'ouverture de l'économie française, la grande
dépendance à l'égard de l'extérieur rendent moins crédible l'engagement de l'État sur
un équilibre ou sur des prévisions qu'il aurait du mal à faire réaliser en cas
d'événement imprévu. Le Plan perd alors une part de sa propriété d'agent de
« complétude »: ce n'est plus 1'« anti hasard » ; il conserve néanmoins un rôle
pédagogique très important.

Un rôle renforcé pour la pédagogie et les échanges d'informations

Depuis vingt ans, la théorie économique a beaucoup progressé dans l'analyse


de situations où l'acquisition d'informations est coûteuse : contrairement aux
modèles centraux, ces nouvelles théories supposent que l'information économi-

31
Revue économique

que n'est pas spontanément révélée par les agents : le thème central de la théorie
des incitations, tel qu'il résulte du programme de Groves [1974], est de créer
des procédures spécifiques pour inciter les agents à transmettre l'information, la
plus complète et la plus sûre possible, aux centres de décisions, et à réaliser
spontanément les objectifs d'un coordonnateur (Laffont [1988]).
À partir de cette référence s'est développée une micro-économie de
l'information et des incitations où sont envisagées des situations d'information
asymétrique dans lesquelles apparaissent pour les agents qui détiennent les
informations des « rentes informationnelles » qui éloignent de l'optimum de
Pareto : le modèle d'agence où sont décrites les relations entre un principal et un
agent et où sont proposées les solutions qui permettent de se rapprocher le plus
possible de l'optimum (cf., à ce sujet, Cahuc [1993)).
En particulier, cette littérature traite des marchés incomplets pour lesquels on
ne dispose pas d'informations sur les différents états de la nature. À partir de là,
peuvent être conçus différents modes d'organisation des transactions.
Ce sont encore les coûts d'accès à l'information et les questions d'incertitude
qui ont été utilisés par la littérature sur les « coûts de transaction » pour justifier
l'existence d'organisations (Williamson [1975], Menard [1993]) nécessaires
pour remédier à certaines déficiences du marché. L'ensemble des apports de ces
théories, très important, est cependant moins facile à résumer que les transferts
qui ont été faits à partir du modèle académique élémentaire pour justifier l'ordo
libéralisme. Plusieurs éléments se dégagent cependant.
- La coordination des agents décentralisés en vue de réaliser certains
objectifs passe par l'adoption d'un « langage partagé » par les différentes
administrations et les différents acteurs décentralisés ; on retrouve, à l'aide de théories
modernes de l'information, des intuitions déjà présentées par les spécialistes de
la stratégie d'entreprise et ceux de sociologie politique : ces théoriciens
marquent, une fois encore, l'évolution « cognitive » des problèmes de
coordination1. Ce langage partagé facilitera les échanges d'informations et permettra de
meilleures réactions face à l'aléa et même de réduire celui-là : la connaissance
de certaines données de base du comportement d'autres acteurs peut aider un
décideur et réduire l'incertitude endogène. L'apport d'une agence de
planification va, avec ces nouvelles théories, se déplacer d'une information sur les
anticipations vers une pédagogie des échanges d'informations et même de certaines
règles types de comportements stratégiques. On rejoint là la notion de « noyau
dur » de la planification stratégique évoqué précédemment.
- La notion d'engagement joue un rôle essentiel dans cette perspective. Elle
passe par une phase de négociation dans laquelle les agents s'engagent à
respecter certaines règles de conduite de manière à atteindre un « équilibre de Nash 2

1. Cf. J. Crémer [1986] ; H. Cremer, J. Crémer, « L'apport des théories économiques


récentes... », infra.
2. La stratégie de chaque agent est la « meilleure réponse » à celle des autres agents.

32
PaulZagamé

qui soit Pareto optimal pour le théoricien. On songe ici aux procédures de
concertation de la planification ; mais il est indispensable que les agents soient
incités à révéler toute l'information dont ils disposent car ils ne le feront pas
spontanément selon les nouvelles interprétations. Nous examinerons
ultérieurement les implications de cet engagement.

Externalités et priorités structurelles

L'analyse économique, qui présente les vues récentes sur la croissance, a


redonné une nouvelle interprétation des effets externes dans une perspective
« dynamique ». Ces théories mettent l'accent sur les phénomènes susceptibles
d'induire une croissance sinon auto-entretenue (en raison de rendements non
décroissants) du moins une croissance dépendant des comportements de
certains agents. L'essence des phénomènes réside dans les effets externes
engendrés par les infrastructures, notamment les infrastructures en réseau, par la
recherche et développement qui, par le biais des diffusions des innovations,
produit des effets très importants parfois sans commune mesure avec la recherche
initiale, enfin par la formation et le capital humain. Les phénomènes de
pollution et d'environnement ont, par ailleurs, renforcé récemment l'intérêt pour un
approfondissement de ces effets externes. Certes, on le sait depuis longtemps,
ces phénomènes hors marché éloignent de l'optimum parétien et nécessitent
donc des interventions correctrices sous forme de règlements, de taxation ou de
créations de marchés. La grande question évoquée est celle de l'imputation des
gains ou des dommages dus à ces phénomènes hors marché. Le taux de
rendement collectif dû à la diffusion de l'innovation est supérieur au taux de
rendement propre de celui qui l'a créé, car la protection par les brevets n'est pas
totale . Elle n'est d'ailleurs pas souhaitable. De même, une infrastructure peut
souvent avoir des effets bénéfiques en dehors de la région ou de la collectivité
locale qui l'a décidé.
Se posent alors les questions, que nous évoquerons plus tard, de la
détermination de l'entité qui doit prendre la décision et de celle qui doit la financer.
Comment inciter un agent à investir en R & D très au-delà de ce que lui
indiquerait son seul rendement privé ? En d'autres termes, comment combler l'écart
entre l'équilibre concurrentiel et l'équilibre social qui est seul Pareto optimal ?
Par conséquent, la question du calcul des externalités revêt une grande
importance. C'est un champ très vaste, qui a été longtemps occulté par les
approches trop macro-économiques. La méthodologie du calcul des externali-

1. Ces théories sont présentées dans l'article de P. -Y. Hénin et P. Ralle (cf. infra). Afin
de ne pas trop surcharger la bibliographie, nous renvoyons à cet article pour toutes les
théories de la croissance endogène.
2. En fait on doit être ici plus nuancé : certains travaux mettent en évidence certains
effets négatifs qui passent par la dissuasion pour les concurrents de faire de la
recherche...

33
Revue économique

tés1 connaît aujourd'hui un développement intense parce qu'une demande très


forte a été formulée pour l'évaluation des dommages dus à la dégradation de
l'environnement. Devant l'impossibilité de calculer ces coûts, les tribunaux
américains se sont retournés vers les théoriciens de la micro-économie de
l'environnement. On peut trouver, en France, dans B. Desaigues, P. Point [1993] et
Le Net [1992], la présentation de cette méthodologie de l'évaluation qui,
comme le rappelle ce dernier auteur pour le calcul du coût de la vie humaine, est
d'essence plus micro-économique que les anciennes évaluations réalisées à
partir de la méthode du capital humain ; elle conduit à des résultats très différents
et il nous semble souhaitable, en la développant, d'y intégrer les acquis récents
de la théorie des incitations pour tenir compte du comportement « stratégique »
des agents qui répondent aux enquêtes.
Mais l'important est que les phénomènes, mis en lumière par les nouvelles
théories de la croissance, peuvent faire jouer à l'État stratège un nouveau rôle
qui va très au-delà de celui de l'État beveridgien de la période d'après-guerre, à
telle enseigne que certains n'hésitent pas à parler d'un État de l'offre dont le
renforcement des interventions structurelles doit être concentré sur les thèmes
suivants :
- la formation, la recherche fondamentale et certaines opérations de
recherche et développement ;
- les infrastructures et notamment les réseaux, routes, distribution d'énergie,
réseaux informationnels, etc. ;
- et bien sûr, dans une autre perspective les questions liées à l'environnement.
D'autres phénomènes plus qualitatifs produisent des externalités (exclusion
sociale, développement harmonieux d'une région, etc.) qu'il conviendrait de
traduire même de façon approximative en termes quantitatifs pour pouvoir
disposer de critères d'aide à la décision.
Quatre voies peuvent s'offrir à lui pour mener à bien cette politique qui, en
termes techniques, vise à rapprocher l'optimum social de l'équilibre concurrentiel :
- la subvention2 de projets d'investissement et notamment en R & D :
l'optimum est atteint lorsque l'État diminue le coût de l'investissement d'un facteur
égal au rapport entre les productivités marginales privées et sociales du capital
(D'Autume, Michel [1993]) :
- la réalisation d'investissements publics et notamment d'infrastructures. Il y
a ici extension du champ de l'action stratégique car il peut s'agir ici de biens
publics qui ne sont pas purs ;
- la réglementation ;
- et, dans certains cas, la création de marchés.

1. La D. G. XII de la Commission des Communautés européennes a engagé, dans ce


domaine, une action pilote pour l'évaluation des coûts sociaux liés à l'environnement
(cf., à ce sujet, P. Valette [1992]).
2. Ou taxes pour certains phénomènes (pollution).

34
Paul Zagamé

De plus, dans tous ces domaines, l'État peut aider les agents décentralisés à
élaborer une véritable stratégie ; on peut envisager, par exemple, comme au
Japon un compromis entre l'État et les entreprises dans certains domaines de la
stratégie comme les alliances et les partenariats avec d'autres acteurs
économiques nationaux ou étrangers : établissement de relations en réseau, etc. Mais ce
rôle de l'État stratège doit s'inscrire dans une juste répartition des rôles entre les
acteurs décentralisés, l'État et les instances supra-nationales.
Théorie de l'information et « externalités » permettent de définir le centre le
plus adapté à une décision.

Quelques réflexions sur le principe de subsidiarité


Le principe de subsidiarité peut s'appliquer aux règles ou aux objectifs ;
dans le premier cas, la question est de savoir si les règles doivent être
particulières à une région ou identiques dans des ensembles plus vastes : par exemple
relatives à un pays membre de la Communauté ou à l'ensemble des pays.
S 'agissant des objectifs, on peut prendre le cas d'un investissement
d'infrastructure ; se posent alors trois questions relatives aux entités concernées : qui
prend la décision ? Qui la finance ? Qui la réalise ou la met en œuvre ?
La théorie des coûts de « transaction », parmi lesquels figurent les coûts de
l'information sur le marché, a permis de définir la taille optimale de zones de
coordination ou des organisations (Coase [1937]) : d'un côté, les coûts de
transaction militent en faveur d'une organisation de grande taille, tandis que, de
l'autre, la taille (les coûts organisationnels) est source d'inefficacité. Dans cette
perspective, la coordination organisationnelle permet d'éviter des coûts liés au
fonctionnement du marché dans certaines situations spécifiques où les
caractéristiques des biens et services peuvent être très différenciées.
Le principe de subsidiarité peut être relié aussi à la notion d' externalités :
lorsqu'un investissement public ne produit des effets que dans une zone
géographique bien circonscrite, la décision doit être du fait de l'entité administrative
de cette zone ; par exemple, la municipalité décide l'aménagement d'une
piscine. Si l'investissement produit des effets dans plusieurs départements, la
décision peut être prise dans un département : celui qui en retire le plus de profit ;
mais alors se pose le problème de la participation financière des autres
départements. On retombe dans le cas évoqué précédemment de la différence entre
rendements sociaux et rendements privés. Imaginons maintenant qu'un
investissement produise des effets dans plusieurs départements ou plusieurs régions
mais que chacun des départements n'aurait pas eu un intérêt propre à réaliser le
projet de façon isolée ; sa rentabilité privée est conditionnée par la réalisation
d'autres investissements dans d'autres départements (c'est clairement le cas
pour les investissements de voies de transport) ; alors, dans ce cas, il est
nécessaire qu'il existe un coordonnateur du projet qui décide à un niveau plus élevé ;
par conséquent, le critère que l'on propose ici est plutôt lié au champ d'action
des externalités mais aussi à la conditionalité de la rentabilité de
l'investissement privé par d'autres investissements dans d'autres départements. Dans ce

55
Revue économique

cas, la décision doit être le fait d'une instance coordinatrice qui est mieux à
même de comprendre l'intérêt du réseau d'infrastructures et qui peut également
trouver les incitations et les financements.

Mais, indépendamment de ce critère d'externalités dans la «


complémentarité », d'autres facteurs expliquent également ce regroupement et cette
décision à un niveau plus élevé ; ce sont, par exemple, les rendements
d'échelle : ceux-là exigent une décision et une concentration de moyens à un
niveau plus élevé. C'est le cas d'un programme de recherche qui nécessite une
masse critique de moyens ; cependant, la réalisation de ce programme peut être
elle-même décentralisée (par exemple, dans une région pour un programme
national à condition de demeurer concentrée).

En revanche, l'efficacité informationnelle milite en faveur des échelons de


décision intermédiaires. C'est le sens des travaux de Calliaud, Jullien, Picard
[1993] réalisés pour le Commissariat général du Plan qui définissent d'abord le
rôle des autorités européennes et des autorités nationales pour une politique de
régulation européenne : les États nationaux sont mieux informés qu'une agence
communautaire européenne sur les niveaux d'activité de leur secteur sous
tutelle. Dans ce cas un transfert de souveraineté nationale vers l'Agence
européenne n'est pas souhaitable ; cependant, ces auteurs montrent qu'il apparaît
efficace de permettre à l'agence d'intervenir directement au niveau des secteurs
nationaux. De même dans une autre contribution, Picard, Jullien, Gilbert [1993]
déterminent ce que doit être la taille optimale des collectivités locales : là
également, cette taille apparaît comme le résultat d'un arbitrage entre le critère
d'extension des externalités et celui de l'efficacité informationnelle. Dans ce dernier
modèle, il s'agit en fait davantage de la responsabilité de la réalisation de la
décision traitée par un modèle d'agence que d'un problème de subsidiarité.
On voit donc que la répartition des rôles va s'opérer autour de trois actions :
la décision, le financement, la mise en œuvre ; dans le cas le plus simple où les
externalités englobent l'ensemble d'une région, où la cohérence d'ensemble du
projet ne peut être appréhendée qu'à l'échelon supérieur et où les phénomènes
de complémentarité conditionnent la rentabilité privée et sociale du projet, en
principe la décision doit être prise à l'échelon le plus élevé de la région1, le
financement doit être partagé entre les instances des différents niveaux selon la
règle des écarts de rentabilité sociale et privée (de l'échelon inférieur) ; la mise
en œuvre doit être réalisée par l'échelon le plus bas pour des raisons tenant à
l'efficacité informationnelle.
Dans le cas de rendements d'échelle, il existe des cas où la réalisation doit
être concentrée ; l'instance de niveau le plus élevé doit donc s'impliquer dans la
mise en œuvre ; elle peut toutefois confier à une instance de niveau inférieur
une réalisation regroupée.

1. Sauf si cette décision entraîne un transfert de souveraineté, par exemple dans le cas
de la Communauté européenne.

36
Paul Zagamé

Pour une stratégie sélective : engagement, « noyau dur »

La sélectivité peut être conçue à deux niveaux : celle de l'État puis celle de la
nation qui doit être envisagée comme un mode de gestion et de mise en œuvre
des intuitions et des réflexions de la classe politique dirigeante, des
responsables administratifs et des partenaires sociaux.

Comme pour toute planification, l'incertitude et la complexité commandent


une grande sélectivité. Le domaine privilégié de la stratégie est lié aux actions
structurelles que nous avons déjà présentées.

Dans le domaine de la recherche scientifique, par exemple, l'État non


seulement doit produire ce bien public qu'est la recherche fondamentale mais il doit
également veiller à la circulation de l'information et aux transferts de
technologies vers les utilisateurs. Il doit inciter ceux-là à mener de leur côté une
politique dans ce domaine et à trouver les alliances et les partenaires privilégiés au
plan national et international. De ce point de vue, une distribution des rôles est
nécessaire entre les instances régionales, nationales et communautaires en
croisant les deux critères d'information et de champ d'application des externalités.

La même question doit être posée pour les infrastructures et la répartition


entre les différents niveaux. Notons, au passage, que ces notions d' externalités
doivent être conçues de façon très large en ce sens qu'elles peuvent recouvrir
différentes notions parfois quantifiables, par exemple l'incidence de la R & D
sur la productivité des facteurs ou encore l'incidence d'une politique
d'infrastructure sur la productivité des facteurs d'une zone géographique (dans ces deux
domaines toutefois, les travaux économétriques les plus récents incitent à la
prudence) ; mais, parfois, les externalités sont essentiellement « qualitatives »
(par exemple, incidence d'une politique d'infrastructure sur la cohésion sociale
ou sur le caractère harmonieux du développement d'une région), le travail
consistant à élaborer les indicateurs liés à ces phénomènes devient alors
essentiel car ils conditionnent le calcul de la répartition des charges entre différents
niveaux.

En principe, les critères de sélectivité pour de telles politiques devront


s'appuyer sur les informations (ex-ante) sur les rendements sociaux et privés des
différents projets ; en ce sens, on voit qu'une appréciation ex-ante ou une
évaluation a priori des projets est nécessaire.

Mais la stratégie de l'État, nous l'avons vu, ce n'est pas simplement la


décision sur les grands projets mais également les références et affichages
notamment dans certains domaines de l'action économique de façon à aider les
partenaires dans leurs stratégies individuelles ; un exemple est lié à la
répartition de la valeur ajoutée comme c'est le cas en Allemagne lorsque syndicats et
patrons examinent la progression des rémunérations possibles en fonction de
l'évolution de l'activité économique. Sans aller jusqu'à restaurer aujourd'hui la
conférence des revenus, l'État doit quand même jouer un rôle pédagogique
important.

37
Revue économique

Cela étant, nous sommes conscients d'une difficulté théorique mise en


évidence par les théoriciens des anticipations rationnelles, à savoir l'inefficacité
des règles de politique économique ou, en tout cas, la supériorité d'une
politique discrétionnaire ; bien que d'accord avec les présupposés méthodologiques
de cette école, nous ne partageons pas leurs conclusions sur ce point (cf. le
désengagement, infra).

La robustesse
Les stratégies doivent être « robustes, » c'est-à-dire qu'elles doivent résister
à des variations aléatoires. On peut comprendre cela de deux façons : elles
doivent être encore de bonnes réponses dans un environnement qui a changé
(toujours optimales) ; de plus, elles doivent toujours être incitatives dans cet
environnement qui a changé (c'est-à-dire que les agents doivent les mettre en
œuvre spontanément et cela même lors d'un changement d'environnement).
La mise en évidence des stratégies robustes peut se faire à partir de scénarios
contrastés : c'est à partir de là que l'État doit faire la pédagogie des projets qui lui
semblent nécessaires ou des comportements qui paraissent adaptés. De ce dernier
point de vue, on peut citer l'exemple de l'évolution des rémunérations nominales :
l'indice des prix à la consommation sert souvent implicitement de base de
référence pour les négociations. Or, en cas de choc sur les termes de l'échange (par
exemple une hausse du prix de l'énergie), cette référence modifie la répartition de
la valeur ajoutée entre les salariés et les entrepreneurs. La bonne base de référence
est, en fait, l'indice des prix de la consommation modifié par l'évolution des
termes de l'échange : cette stratégie de répartition de la valeur ajoutée est robuste du
point de vue des objectifs de stabilité des prix. L'exemple est simple mais il
indique bien le type de rôle pédagogique que peut jouer une administration comme le
Plan dans des domaines peut-être plus subtiles, sur lesquels règne encore une
incertitude qui pourra être levée par des études et des expertises précédant
l'élaboration de la stratégie. Les recherches sur les stratégies stables doivent être un
domaine important de l'analyse économique et peuvent faire l'objet de tests sur
des maquettes ou des modèles de l'économie.
Pour des stratégies robustes, existe la contrepartie de la sélectivité : nécessité
de les mettre en œuvre et de les faire respecter. La théorie de la mise en œuvre a
été développée par les théoriciens des incitations : il s'agit de créer les
conditions pour que les agents non seulement réalisent les objectifs de la politique
mais également pour qu'ils soient incités à révéler leur information.

Engagement, le noyau dur


Une des façons de faire respecter les engagements est la voie contractuelle.
La nouvelle micro-économie de l'information a exploré cette voie sous deux
formes :
- les contrats où tous les états de la nature peuvent être spécifiés et qui
donnent lieu à des règlements dépendants de ces états contingents ;
— les autres contrats, dits contrats incomplets, retracent des situations où tous
les états de la nature ne peuvent être spécifiés : dans ce cas, un des contractants

38
Paul Zagamé

peut attribuer à l'aléa le non-respect de ses obligations ; le manque


d'information ne permet pas d'observer son véritable engagement.
Les formes que revêtent les modèles économiques de la théorie sont
relativement simplifiées et elles ont trait à des échanges vendeur-acheteur. Au risque de
paraître impressionniste, on peut essayer de résumer ainsi la portée générale de
travaux qui, par ailleurs, se présentent sous la forme de modèles très
spécifiques ; ces travaux soulignent l'intérêt de :
- la dissuasion et des pénalités importantes lorsque les coûts d'information
sur les conditions d'exécution des contrats sont élevés ;
-réaliser des contrats sur le long terme avec des marges d'autonomie pour
les agents décentralisés.
La planification a utilisé cette voie contractuelle.
- Les contrats État-entreprise ont été créés après le rapport Nora de 1967
pour donner aux entreprises publiques une certaine souplesse de gestion ; le
contrat visait, en effet, des objectifs à moyen terme, ce qui dégageait l'État du
suivi annuel (cela est conforme avec les acquis de la théorie des incitations).
L'État s'engageait financièrement et ces contrats ont été intégrés dans le
dispositif de planification du IXe Plan : ils portaient sur des objectifs qui
s'inscrivaient dans la logique du Plan. Le dispositif des contrats est relativement
complexe mais on peut dire que, faute de principes dissuasifs clairs pour chacun
des contractants, le non-respect des contrats a été trop fréquent, en dépit de
clauses contingentes portant sur l'activité économique.
- Le bilan des contrats État-région est, dans l'ensemble, positif : ce type de
contrat a été un facteur de la mise en cohérence de la planification régionale
avec la stratégie de l'État en région. Actuellement1, la stratégie de l'État en
région respecte les deux principes de sélectivité et de robustesse. Il existe
notamment un noyau dur d'engagement qui sera, de toute façon, réalisé.
Si l'on veut appliquer l'ensemble des principes qui précèdent à l'exemple
d'un projet en région, on peut envisager le protocole suivant. L'État commence
par amorcer le processus en définissant un schéma d'aménagement où sont mis
en évidence les projets les plus importants. Le critère de sélectivité peut être ici
le rendement social. Il faut bien comprendre que cette notion de rendement
social doit être comprise de façon extensive ; il peut s'agir aussi bien d'une
utilité traduisant, par exemple, pour l'aménagement du territoire un
développement harmonieux de toutes les régions... Une fois que l'investissement est
envisagé au niveau de l'État et fait partie du noyau dur, celui-ci peut, pour sa
mise en œuvre, emprunter plusieurs voies :
- l'État peut décider de le réaliser de toute façon et prendre à sa charge la
plus grande part ou la totalité ;
- l'État estime qu'il doit être réalisé, mais que certains agents (par exemple
les collectivités territoriales) tirant de ce projet un rendement privé non négli-

1. Cf. D. Besnaisnou, « Planification nationale, planification régionale », infra.


2. Entendu ici au sens de la collectivité ou de l'institution qui décide le projet.

39
Revue économique

geable, le principe du cofmancement doit être recherché : ce cas est


particulièrement propice à la conclusion d'un contrat État-région ; l'engagement financier
de l'État doit permettre une diminution du coût de l'investissement d'un facteur
égal au rapport entre la productivité marginale privées et sociales du projet
(cf. supra).
Enfin notons, pour en terminer avec ces notions, que dans le cas d'un projet
appartenant au « noyau dur » et faisant l'objet d'une mise en œuvre
contractuelle, par exemple un contrat État-entreprise, la théorie des contrats énonce que
les clauses de pénalités en cas de non-réalisation sont tout à fait essentielles :
celles-ci ont manqué vraisemblablement aux contrats État-entreprise.
Cela étant, un des contractants et l'État lui-même peuvent être amenés à
remettre en cause leurs engagements dans certaines circonstances.

Le désengagement
On peut envisager de classer les différents objectifs en fonction de leur
dureté, c'est-à-dire de l'éventualité de leur modification, le noyau dur central
devant être le plus résistant. Il n'en demeure pas moins vrai que dans certaines
circonstances, dues à une modification brutale de l'environnement ou à une
remise en cause progressive, certaines stratégies doivent être abandonnées.
Quand et comment ?
En reprenant le processus de décision stratégique (objectifs, mise en œuvre,
évaluation), on voit que la remise en cause peut revêtir deux formes :
- les écarts entre objectifs et réalisation sont irréductibles et peuvent
s'accroître ;
- les objectifs mêmes ne sont plus adaptés à l'environnement et cela de façon
brutale contrairement à ce que décrit le processus de décision stratégique
d'essais et d'erreurs décrit plus haut.
L'abandon d'une stratégie qui devrait s'inscrire dans la durée est un des
problèmes les plus épineux de la politique économique. La littérature moderne l'a
abordé sous la forme de 1'« incohérence temporelle » ou de « crédibilité » ou de
« réputation » (Kydland et Prescott [1977], Blanchard et Fisher [1989], Cohen,
Michel [1990], etc.).
Une politique est dite « incohérente » d'un point de vue temporel lorsqu'une
décision future, qui était considérée comme optimale au moment de la
programmation, ne l'est plus à cette date future. L'utilisation des jeux non coopératifs
pour poser ce problème montre que l'État a intérêt, dans ce cas, à laisser croire
qu'il va réaliser sa politique annoncée, tout en changeant le moment venu
(cf. Blanchard) et cela pour le bien public1.
Cette solution rejoint d'ailleurs les propositions des théoriciens des
anticipations rationnelles sur la supériorité des politiques discrétionnaires à l'égard des
règles clairement annoncées. Cette proposition invaliderait donc les règles

1. On parle alors de « tromperie bienveillante ».

40
Paul Zagamé

affichées ; mais, en fait, elle n'est valable que sur de courts laps de temps. Car
la solution incohérente qui trompe le public ne peut être envisagée de façon
optimale sur la longue période ; l'État perd, en trompant, beaucoup de
« crédibilité » et, par conséquent, ses affichages risquent donc de perdre une
grande part de leurs effets.
Certains travaux ont montré qu'il existait un sentier d'équilibre des
réputations, c'est-à-dire qui opérait un arbitrage entre le besoin de crédibilité d'un côté
(la crédibilité étant liée à la fréquence des remises en cause des politiques) et le
besoin, dans certaines circonstances, de modifier brutalement les politiques
pratiquées. En allant plus loin (Cohen et Michel [1990]), la remise en cause de la
politique peut ne pas entamer la crédibilité de la politique pratiquée si les
responsables peuvent administrer la preuve que cette modification est
autocohérente, c'est-à-dire qu'elle est la plus adaptée à l'objectif initial dans les
nouvelles circonstances ; il va de soi que cette administration est d'autant plus
aisée que la crédibilité est intacte et que, réciproquement, cette dernière est très
dépendante de la façon dont la preuve aura été administrée.
Certes, l'ensemble des modèles utilisés pour le débat scientifique est limité à
des objectifs relativement précis : croissance, stabilité des prix et les résultats
très sensibles aux hypothèses adoptées. Ils expriment néanmoins l'état des
intuitions et des raisonnements des théoriciens sur ces importants problèmes de
remise en cause des politiques dans un univers aléatoire.
Hormis pour les théoriciens de l'École des anticipations rationnelles qui ne
posent pas le problème en termes de crédibilité (les agents ne sont jamais
surpris par la conduite de l'État), ces travaux montrent à l'évidence que la
crédibilité de l'État est une variable d'État (au sens de la théorie de contrôle) qui
s'acquiert sur la longue période ; elle est conditionnée par un certain maintien
des règles dans le temps, qui ne pourront être modifiées que par une pédagogie
et une persuasion d' autocohérence, c'est-à-dire en montrant qu'en dépit des
changements elles restent adaptées à des objectifs supérieurs qui commandaient
les premiers engagements.

L'évaluation au cœur du dispositif stratégique

De la stratégie explicite optimisée...


La plupart des modèles de la théorie des incitations et de l'information
appréhendent les comportements des agents économiques en termes de maximisation
(utilisation de la théorie des jeux pour maximiser une espérance d'utilité). Le
modèle de maximisation est, de façon plus générale, au centre de tous les
comportements des agents économiques et même du « décideur de l'État1 » en
économie publique.

1. Entité fictive censée représenter la résultante des forces économiques et sociales


d'un pays afin d'éviter le difficile problème de l'agrégation des utilités individuelles.

41
Revue économique

Le Plan a utilisé, lors des préparations du VIe, VIIe, VIIIe et IXe Plan, des
techniques d'optimisation avec, il est vrai, des contenus bien différents.
Pour le VIe Plan, il s'agissait de révéler la fonction d'utilité qui était sous-
jacente à l'arbitrage consommation-investissement, selon la méthode de la
préférence révélée de Kurz1 et cela afin de déterminer le taux d'actualisation
associé au Plan. On pourrait aujourd'hui, selon la méthodologie développée pour
l'entreprise, parler de hiérarchisation par une stratégie explicite ; le taux
d'actualisation étant une variable de « mise en œuvre » destinée à faire réaliser
par les entreprises la programmation des investissements.
Lors du VIIe Plan, le problème d'optimisation consistait à déterminer la
fonction d'utilité multidimensionnelle qui, sur la trajectoire moyenne du Plan,
était maximisée par cette trajectoire : ainsi pouvaient être explicités, à l'aide de
taux marginaux de substitution (sur, par exemple, l'inflation et le chômage, la
consommation par tête et la croissance, etc.), les arbitrages et donc révélée, sous
une forme de hiérarchisation, la stratégie du Plan.
Les approches du VIIIe Plan et du IXe Plan sont de type normatif. Elles
consistaient à déterminer quelles devaient être les variables traditionnelles de la
politique économique (VEIe Plan) et les variables de politique économique et
de comportement (IXe Plan) qui maximisaient l'emploi moyen sur la période de
plan. Le point de vue était donc tout à fait différent.

... à l'émergence progressive d'une rationalité par l'évaluation

Or, aujourd'hui, le principe de maximisation est rejeté par plusieurs courants


de pensée qui ont suivi les recommandations du programme de Simon [1955] ;
il s'agit de la théorie des organisations, du courant français de l'économie des
conventions3, du courant evolutionniste et de nombreuses autres familles de
pensées.
Le rejet de la rationalité absolue (en termes de maximisation) s'appuie sur
deux limites irréductibles du choix en incertitude et qui donc concernent la
planification stratégique (cf., à ce sujet, Menard [1993], Cazes [1993]).
L'information d'un décideur est très incomplète, ce qui limite les comparaisons possibles
des différentes situations. L'optimisation est un processus mental trop
complexe. Simon s'est imposé comme hétérodoxe car il a raccordé ses travaux
à la psychologie du comportement : les individus ne cherchent pas à maximiser
leur satisfaction mais à atteindre un niveau jugé suffisant (satisficief) : il s'agit
d'un processus de rationalité Limitée. De nombreux théoriciens en ont tiré
argument pour rejeter systématiquement les conclusions de la théorie dominante et

1. Importée des États-Unis par un jeune ingénieur des mines qui avait réalisé son Ph.
D. sur les questions de croissance optimale, devenu plus tard secrétaire d'État au Plan.
2. Variable prix pour les échanges d'informations dans la théorie classique de la
planification, (cf. Malinvaud, Bacharach [1967]).
3. Cf. Revue économique, numéro spécial « l'économie des conventions », 40 (2),
1989.

42
PaulZagamé

avec cela le précieux appareil analytique qui constitue le noyau dur de la théorie
néo-classique.
Or, dans un article remarqué à l'époque, mais fort peu évoqué aujourd'hui,
R.-M. Day [1967] a montré qu'un processus de décision en rationalité limitée
convergeait, à environnement donné, vers la maximisation d'une fonction
objectif. Dans le processus de décision en rationalité limitée, les décideurs
s'efforcent, à une certaine période, d'atteindre un objectif de niveau donné ; ils n'y
parviennent pas immédiatement mais l'écart entre objectif et réalisation (slack
variables) sert à la définition des nouveaux objectifs, des niveaux d'aspiration ;
c'est la répétition de ces opérations qui va converger vers un optimum.
Il est intéressant de remarquer que le processus de décision behavioural,
comporte différentes phases qui ressemblent aux phases de la planification
stratégique, à condition de l'envisager de façon continue à horizons glissants :
Diagnostic —> Objectifs —■> mise en œuvre —» contrôle ou évaluation avec un retour
de cette dernière phase sur le diagnostic et les objectifs.
La phase de contrôle joue le rôle de l'évaluation : il s'agit d'un contrôle
stratégique remplissant deux missions : l'explication de l'origine des écarts et la
reformulation des nouveaux objectifs.
Certes, la convergence vers une optimisation n'est assurée que si
l'environnement est considéré comme constant, ce qui est une hypothèse contraignante,
mais cette propriété de convergence donne au processus une logique de choix
instantanés (toutes choses étant égales par ailleurs, aujourd'hui les objectifs
choisis représentent telles directions dans les arbitrages).
Cela a deux conséquences : l'une méthodologique, générale, indique que
l'on peut tirer de la théorie récente en termes de maximisation des
enseignements pour traiter des organisations, des contrats, des normes. L'autre, plus
importante pour notre propos, est le rôle essentiel que doit jouer la phase
d'évaluation, c'est-à-dire d'analyse des écarts : elle seule permet d'intégrer
correctement les informations sur l'évolution de l'environnement, les
dysfonctionnements de la mise en œuvre et de permettre l' exploitation et la hiérarchisation
des objectifs en les rapprochant d'une fonction à maximiser.
Dans le cas d'un univers aléatoire perturbé, la suite des phases stratégiques,
où se succèdent diagnostic, objectif, mise en œuvre, évaluation, permet de faire
apparaître, par incréments progressifs, une stratégie émergente comme par un
procédé d'essais et d'erreurs.
La conception de l'évaluation a beaucoup évolué au cours des dix dernières
années, du rapport Deleau [1986] aux écrits récents de Duran Monnier [1991],
en passant par la mission de P. Viveret [1989] : passée progressivement de la
conception d'une évaluation fermée évaluation par des pairs, où est appliquée à
des objectifs précis mais limités une analyse « coûts-avantages », à une
conception plus ouverte où l'on doit prendre en compte simultanément les points de
vue des décideurs, des pairs mais aussi celui des utilisateurs (les usagers pour
les services publics) et qui peut déboucher sur une redéfinition des objectifs.
Elle devient donc aujourd'hui, pour paraphraser l'expression d'un
sociologue, un processus d'apprentissage collectif. C'est bien également comme cela

43
Revue économique

qu'il faut l'interpréter, dans la perspective que nous lui avons donnée dans le
dispositif stratégique ; centrée sur l'ajustement d'un système d'action, elle
devient une phase essentielle d'un processus d'apprentissage collectif d'une
rationalité à découvrir.

Pour une logique concurrentielle

Nous avons, tout au long de travail, examiné les principaux phénomènes qui
requièrent une logique de coordination en dehors du marché, que celle-ci soit
purement informationnelle ou incitative ; de plus, en utilisant certains des
acquis des nouvelles théories de l'information et des externalités, nous avons
essayé de définir ce que l'on pourrait appeler un découpage optimal des
attributions, une subsidiarité éclairée par les acquis récents de la théorie économique.
Cela étant, tous ces développements ne doivent pas masquer une réalité qui
demeure une norme intangible, à savoir une logique concurrentielle, qui
s'impose à l'ensemble de l'espace européen et mondial. Tous les faits, c'est-à-dire
l'engagement de la France dans le processus européen, l'ouverture de notre
économie, la libéralisation des marchés de capitaux et son corollaire sur le rôle des
taux d'intérêt, concourent au respect de cette norme.
L'esprit dans lequel ont été abordés les points précédents était d'essayer
d'examiner si, dans le cadre de ce modèle de concurrence qui semble s'imposer,
sous la forme de l'ordo-libéralisme ou sous toute autre forme, les théories
modernes ne permettaient pas de dégager quelques principes complémentaires
pour l'élaboration et la mise en œuvre de la politique de l'État pour la nation.
La supériorité du modèle de concurrence n'est d'ailleurs pas, dans le
contexte que nous avons abordé, une pure vue de l'esprit : la théorie récente de
l'information, telle qu'elle est présentée sous le modèle économique Principal-
Agent, indique que, lorsque ce modèle est appliqué au cas de la relation entre le
propriétaire d'une entreprise et son manager, l'accroissement de la pression
concurrentielle diminue le coût informationnel, c'est-à-dire rend les efforts du
manager plus observables à partir des résultats ou, énoncé autrement, un
avantage observable de l'entreprise sera plus lié à l'effort de ce manager (M. Younes
[1991]).
Certes, ce théorème s'applique sous deux conditions qui paraissent d'ailleurs
intuitives : les firmes sont soumises au même environnement, c'est-à-dire que
les aléas qui affectent leurs résultats sont corrélés ou, si l'on veut, jouent dans le
même sens (si ce n'était pas le cas, on disperserait le lien effort-résultat) ; les
rendements parallèles à l'effort ne doivent pas être trop décroissants.
Cette logique concurrentielle, qui s'impose et participe à la modification du
modèle français des politiques publiques, nous incite d'ailleurs à mener des
réflexions complémentaires sur d'autres modes d'internalisation de certains
effets externes qui viendraient compléter les quelques propositions que nous
avons avancées : nous pensons, bien sûr, à la possibilité, dans certains cas, de
créer des marchés pour internaliser (remettre dans le marché) ces effets
externes. C'est une ligne de recherche que nous n'approfondissons pas ici dans le

44
Paul Zagamé

cadre de cet article mais qui a déjà donné lieu à des travaux dans certains
domaines (droit à polluer aux États-Unis) et qui devrait être développée en France
pour certains domaines.
Mais la concurrence revêt aujourd'hui plusieurs aspects : elle n'exclut pas
certaines formes de coopération, de partenariat, voire même d'alliances ; des
firmes multinationales, qui rivalisent sur certains marchés avec la plus extrême
âpreté, n'hésitent pas à des partenariats sur d'autres marchés, surtout pour des
questions de recherche et d'innovation, une façon de mieux organiser le
transfert de technologie, en créant une organisation qui englobe le champ premier de
ces externalités.
Dans tous ces domaines, l'État stratège peut jouer un rôle important en
éclairant et en guidant certaines décisions des entreprises, selon un compromis qui
rappellerait à certains celui aujourd'hui en vigueur au Japon, à la condition que
soient mieux réparties, comme dans ce pays, les capacités d'expertise.
Pour résumer l'ensemble de cette partie, disons que les nouveaux champs
théoriques parcourus depuis une quinzaine d'années permettent d'enrichir la
réflexion sur la coordination et sur le rôle des politiques publiques ; les
réflexions qui précèdent, loin de renier le principe concurrentiel, l'insèrent dans
un champ de comportement au sein duquel l'État doit jouer un rôle « modeste »
mais efficace de pédagogie et de concertation.
Certes, tous les modèles que nous avons utilisés sont définis dans des cadres
précis, pour ne pas dire spécifiques, et leurs résultats sont très dépendants des
hypothèses retenues. Il n'en demeure pas moins vrai qu'ils expriment l'état des
intuitions et des raisonnements des théoriciens, et que ceux-là rejoignent
souvent les préoccupations et les intuitions des spécialistes des organisations ; au
centre de ces préoccupations figurent les questions d'échanges d'information,
de motivations et d'incitations.
Tous ces acquis vont maintenant nous permettre d'amender et d'enrichir les
principes de planification stratégique pour les appliquer à la planification
nationale.

L'extension des principes à la planification nationale

Nous tentons ici d' appliquer à la nation les principes dégagés précédemment
en présentant, dans un but pédagogique, séparément les différentes phases et
leur contenu ; mais celles-là ne sont pas, en pratique, totalement distinctes ; en
particulier le diagnostic, l'élaboration de la stratégie et la mise en œuvre se
recouvrent largement : les théories modernes des incitations nous enseignent, en
effet, que les agents économiques peuvent ne révéler leur information que par
intérêt et qu'ils manipulent leur information, de façon à obtenir les meilleures
stratégies pour eux-mêmes, ou en tout cas qu'ils ne les mettront en application
que s'ils y ont intérêt.
De plus, l'évaluation ex-ante est du ressort du diagnostic ; par ailleurs,
l'évaluation ex-post est indispensable à la mise au point des stratégies dans le cadre
des « rationalités limitées ». Sur ces deux exemples, on voit bien que l'ensem-

45
Revue économique

ble des phases doit être envisagé comme un processus continu et que certaines
phases se chevauchent et peuvent être partiellement élaborées de façon
conjointe.
Par ailleurs, les divers phénomènes envisagés dans un processus de
planification ont des « temps propres » très différenciés : le temps de l'action sociale
n'est pas celui de la mise en œuvre technologique et ce dernier n'est pas celui de
la R & D.
Par conséquent, les périodes du processus peuvent être très différenciées
d'un phénomène à l'autre ; la mise au point d'une planification globale
d'ensemble apparaît donc comme exceptionnelle et relativement lourde à mettre en
œuvre ; cela renforce l'idée d'une planification sélective (cf., infra, la
« stratégie ») ayant des horizons mobiles et de longueurs variables avec les
objectifs.

Diagnostic

Les diagnostics doivent s'appuyer sur une vision stratégique cohérente de


l'État ; ils n'ont aucune vocation à l'exhaustivité et peuvent concerner un thème
particulier (l'éducation, le développement régional...) ou être plus globaux
comme dans le cas de la préparation d'un plan ; ils doivent, par contre,
nécessairement s'appuyer sur une représentation cohérente des différents départements
ministériels, ainsi que des actions de l'État, des collectivités locales et des
agents privés.
Le diagnostic doit se référer à un ou plusieurs scénarios contrastés ; il doit
tenter de séparer les causes exogènes d'incertitudes, indépendantes de notre
pays, des causes endogènes qui résultent d'un défaut d'information, d'un défaut
de coordination, qui ne rend pas compatibles les plans des agents économiques ;
un des buts de l'instance de planification est de réduire l'incertitude endogène
par l'information, la négociation et les incitations et d'aider les agents
économiques à adopter des procédures de mise en œuvre robustes par rapport à
l'incertitude, c'est-à-dire qui sont parmi les meilleures quels que soient les événements
qui surviennent. Sur toutes ces questions d'information, de coordination et
d'incertitude, la théorie économique a, au cours des récentes années, réalisé des
progrès intéressants.
Les lieux de l'expertise doivent être très diversifiés et équitablement répartis
entre le diagnostic externe et le diagnostic interne. Pour le premier, les instituts
spécialisés, tels que le CEPE, l'IFRI ou d'autres observateurs de
l'environnement international, doivent jouer un rôle eminent car la capacité de diagnostic
des agents doit être développée spécialement dans le domaine de l'extérieur ;
longtemps cantonnée à l'administration, l'expertise a tendu à se répandre après
le rapport Lenoir, mais une longue tradition centralisatrice, où l'administrateur
est également l'expert, a permis d'un côté d'effectuer de grandes réalisations,
mais d'un autre côté a nui au développement de la capacité stratégique de
certains agents décentralisés.

46
Paul Zagamé

Les méthodes et les instruments du diagnostic doivent évoluer pour


permettre une analyse plus fine des phénomènes structurels, en s' appuyant sur les
progrès réalisés par la théorie dans ces domaines : nouvelles théories de la
croissance, réinterprétation des externalités, économie du changement
technique, nouvelle économie internationale ; dans ce dernier domaine, il est
indispensable que la France puisse disposer d'études structurelles fiables sur les
opportunités et sur les menaces à moyen et long terme. Un autre « chantier »
important est constitué par le chiffrage de certaines externalités (pollution,
infrastructures, diffusion technologique...) mais aussi sur des phénomènes plus
qualitatifs du social tels que le développement « harmonieux », l'exclusion, etc.
Cela étant, il paraît opportun de conserver les modèles, remarquables
instruments de cohérence et de gestion des données ; mais les méthodes de
développement et d'utilisation doivent être modifiées : il faut d'abord transférer
certains acquis robustes des théories récentes mais surtout utiliser les modèles
comme instruments de cohérence alimentés par les résultats fiables de
recherches empiriques ; un autre type d'utilisation est lié à la détection de stratégies
robustes en simulant celles-là avec différentes hypothèses sur l'environnement
international.
La construction de modèles résolument orientés sur le long terme doit être
également développée : d'une part, il est essentiel que la France puisse proposer
ses propres instruments de diagnostic dans certaines négociations
internationales (par exemple sur le global change, aucun instrument français n'a été
utilisé) ; d'autre part, il est important d'incorporer les résultats des méthodes
prospectives qualitatives dans des instruments de cohérence formalisés pour
donner lieu à des scénarios chiffrés.

La stratégie

Les thèmes de l'expertise, du diagnostic et de la stratégie doivent être


sélectionnés : ils concernent pour l'État, en plus de ses prérogatives traditionnelles,
des domaines où la production d'« externalités » est particulièrement forte ;
ainsi, des compromis entre production d' externalités, efficacité
informationnelle et rendement d'échelle doivent permettre de délimiter un partage des
tâches entre l'État et les collectivités territoriales d'un côté et les instances
européennes de l'autre. Les domaines privilégiés de l'action structurelle sont, dans
cette perspective :
-les questions sociales, la population, la santé et leurs problèmes de
financement ;
- la formation, la recherche fondamentale et certaines opérations de
recherche et développement ;
- les infrastructures et notamment celles des réseaux dont on sait qu'elles
engendrent de fortes externalités et des rendements croissants : routes,
télécommunications, énergie, etc. ;
- l'environnement.

47
Revue économique

Ceux de ces thèmes qui donnent lieu à des externalités positives sont à
l'origine de réinterprétations récentes de la dynamique de croissance à long terme
des différentes nations ; ils nécessitent aujourd'hui un regain d'intérêt pour
clarifier ces questions et débouchent sur des recommandations prudentes sur le
rôle de l'État, « mieux d'État », plus d'efficacité.
L'adoption d'une stratégie passe par la hiérarchisation et l'établissement de
priorités. Certes, dans cette phase, la négociation et la concertation doivent
jouer un rôle essentiel mais, plus que d'objectifs quantifiés, la stratégie doit
apparaître comme un mode de gestion collective des représentations, une aide à
l'émergence de nouvelles idées débouchant sur l'action. Sélective, la stratégie
doit être cohérente, l'organisme de planification étant privilégié pour assurer
cette cohérence. Elle doit, en outre, être « réalisable », c'est-à-dire que l'on doit
pouvoir trouver des systèmes d'incitations qui permettent de la réaliser.
Il n'en demeure pas moins vrai que certains objectifs plus que d'autres
doivent être prioritaires et que la tâche de hiérarchisation apparaît aujourd'hui
moins aisée qu'auparavant. En effet la représentation plus « centralisatrice » de
l'État, permettait naguère de donner aux objectifs retenus lors des négociations
finales une hiérarchisation explicite qui a culminé lorsqu'on a associé à la
trajectoire du Plan (VIIe Plan) une fonction objectif maximisée par le « décideur
de l'État1 » : ainsi apparaissaient clairement les arbitrages retenus dans cette
stratégie entre chômage et prix, croissance et revenus salariaux, etc. Mais,
maintenant, la remise en cause du schéma hiérarchique de l'organisation de
l'État, celle de la macro-économie, en raison notamment du peu de place qu'elle
accorde aux effets externes et aux stratégies d'information, enfin les analyses du
processus de décision en incertitude, tout concourt pour rejeter ce schéma de
choix explicites, qui eut le grand avantage de révéler les réels arbitrages et de
permettre de décentraliser, par l'intermédiaire de prix fictifs au niveau de
l'entreprise publique, les grands arbitrages du Plan (taux d'actualisation).
Aujourd'hui, l'ouverture des marchés empêche d'appliquer de telles méthodes,
de dialogue centre-périphérie ; en particulier il n'est pas envisageable de ne pas
tenir compte sous une forme ou une autre des taux d'intérêt du marché.
C'est à une évaluation plus microéconomique des choix publics que nous
convient d'abord les acquis récents de la théorie économique ; tout projet doit,
par exemple, faire l'objet de deux évaluations : la rentabilité pour l'agent ou la
collectivité qui le décide, la rentabilité sociale qui passe par un calcul d'
externalités souvent difficile puisqu'il doit tenir compte d'objectifs difficiles à
quantifier, par exemple un développement régional harmonieux et de préférences
individuelles que les acteurs économiques n'ont souvent aucun intérêt à révéler.
Ainsi l'État est-il amené à hiérarchiser les projets en fonction de leur rentabilité
sociale et à trouver les incitations qui puissent les faire réaliser. Certains
développements récents de l'évaluation micro-économique des dommages, par

1. Entité fictive de l'économie publique et qui représente la « résultante des forces de


décision ». En fait pour le VIIe Plan il s'agissait d'une préférence révélée, la fonction
objectif était calculée après l'établissement du Plan.

48
Paul Zagamé

exemple dans le domaine de l'environnement, conduits dans les pays anglo-


saxons, peuvent donner une méthodologie intéressante de ces approches.
Il n'en demeure pas moins vrai que la cohérence globale doit être assurée et
que la référence au taux d'intérêt du marché ne doit pas être éliminée.
Une autre méthode de choix de stratégie peut consister à fixer quelques
objectifs et à suivre de façon continue leur réalisation, en tentant d'évaluer les
raisons des écarts et en reportant ces écarts dans de nouveaux objectifs selon
une rationalité limitée ; cette méthode ne peut être conçue qu'avec un processus
continu d'évaluation et de mise en œuvre. Elle est conforme à l'émergence
progressive d'une stratégie ou, pour reprendre le langage de la théorie des
organisations, une « stratégie incrémentale ». Ainsi conçues, ces stratégies, si elles s'y
prêtent, doivent être mises en œuvre sans délai, leurs effets analysés rapidement
et les résultats des évaluations doivent être pris en compte pour la définition de
nouvelles politiques. Il s'agit d'un véritable processus d'apprentissage collectif
permettant de révéler progressivement une rationalité.
Les stratégies retenues doivent être également robustes, c'est-à-dire qu'elles
doivent demeurer préférables pour un spectre suffisamment large de
conjonctures. Elles définissent ainsi un noyau dur d'actions à réaliser en toutes
circonstances. Cette forme de mise en œuvre pose déjà des problèmes cruciaux dus
notamment aux principes de l'annualité budgétaire. En fait, les principes qui
vont suivre s'appliquent surtout aux autres agents.

La mise en œuvre
La planification française a connu plusieurs formes de mise en œuvre :
législative, programmation d'investissement notamment par le taux d'actualisation,
programmes prioritaires d'exécution, contrats de Plan, etc. Rappelons que la
mise en œuvre de la planification de la nation s'appuie d'abord sur les actions de
l'État ; puis celles des collectivités locales, des grandes entreprises nationales,
des entreprises publiques, des entreprises privées autres agents... En fait, le
découplement qui peut exister parfois entre les agents de l'État et l'État (cf. la
théorie de la bureaucratie), rend les principes qui suivent applicables dans
certaines circonstances aux activités mêmes de l'État.
- Une des voies importantes de la mise en œuvre d'une stratégie est la
pédagogie : arriver à faire partager la vision par des agents décentralisés à partir de la
concertation ; fait cette pédagogie est à cheval sur la phase d'élaboration de la
stratégie et sur celle de la mise en œuvre ; elle doit montrer aux agents
décentralisés qu'ils ont intérêt à mettre en œuvre la stratégie. De même, le partage d'un
même langage aide les agents décentralisés à rendre plus cohérents leurs plans
d'action.
- La deuxième voie de réalisation est la voie incitative : créer les conditions
pour que les agents économiques aient intérêt à réaliser la stratégie ; on sait que
ces incitations peuvent revêtir de nombreuses formes, en particulier les aides.
L'économie publique donne dans le cas d'externalités une règle simple qui
permet une réconciliation entre l'optimum individuel et l'optimum collectif : la

49
Revue économique

subvention doit être telle que le coût de l'investissement pour l'agent qui le
réalise doit être allégé d'un facteur égal au rapport entre les productivités
marginales sociales et individuelles de l'agent décentralisé.
- La voie contractuelle est une autre voie de la mise en œuvre : lorsque l'État
veut faire réaliser à tout prix un objectif appartenant au noyau dur, il peut
doubler l'incitation financière d'un contrat où sont spécifiées les obligations des
deux parties ; l'engagement financier de l'État peut être, dans le cas d'effets
externes, calculé selon la méthode précédemment définie. Ces contrats doivent
porter sur une période relativement longue pour laisser aux agents économiques
des degrés de liberté. Mais la théorie enseigne qu'ils doivent être assortis de
clauses dissuasives de non-respect. Le bilan qui a été fait montre que les
contrats État-région ont bien fonctionné, ce qui n'a pas toujours été le cas des
contrats État-entreprise qui n'ont souvent pas été respectés, faute de pénalités
clairement définies ; mais, de toute façon, dans ce domaine on manque de
véritables évaluations.
- La définition de prix fictifs, le calcul d'un taux d'actualisation ne sont plus
tellement adaptés aujourd'hui à la nouvelle norme de marché. En revanche, le
taux d'intérêt du marché doit rester une référence incontournable même si les
aides ont pour effet de diminuer le coût du capital.
- Il se peut que, dans certains cas, les ruptures soient telles que la stratégie
doit être revue et certains noyaux durs de la mise en œuvre abandonnés ; dans ce
cas, le désengagement doit se faire en bon ordre ; l'attitude des responsables
doit, dans ce contexte, passer pour autocohérente ; ils doivent montrer que les
objectifs initiaux n'ont pas varié, il en va ainsi de la crédibilité des gouvernants,
crédibilité qui est indispensable pour la mise en œuvre ultérieure de la politique
économique sur une période longue.

L'évaluation
Dans l'ensemble du processus stratégique, l'évaluation occupe deux
positions : l'une ex-ante intervient dans le diagnostic et la formulation des
objectifs ; l'autre, ex-post, constitue la phase d'évaluation proprement dite.
L'évaluation « ex-post » compare les réalisations aux objectifs initiaux ; elle
remplit deux fonctions au sein du processus stratégique :
-l'analyse des coûts entre objectifs et réalisations (évaluation proprement
dite) ;
- l'aide à la redéfinition de nouveaux objectifs qui tiennent compte de ces
écarts.
C'est ce processus continu qui permet de dégager et de vérifier par
incréments progressifs la rationalité empirique d'une politique et de la comparer à la
stratégie initiale.
Lorsque, en dépit de rétroactions sur les objectifs, les écarts
objectifs-réalisations tendent à s'accroître, c'est que la stratégie doit être modifiée de façon
importante : les variations de l'environnement amènent à redéfinir les méthodes

50
Paul Zagamé

même précédemment pratiquées ; on entre alors dans un nouveau paradigme


décisionnel ; moment crucial pour lequel les instances de coordination peuvent
notamment par une pédagogie active jouer un rôle essentiel (cf., supra, la mise
en œuvre).
L'évaluation peut être conçue de plusieurs façons : il peut s'agir d'une
expertise à contenu plutôt méthodologique et scientifique, réalisée par des experts
appréciant l'efficacité d'une politique (analyse coûts-avantages) sans remettre
en cause le bien-fondé des objectifs ; à l'opposé, on peut la concevoir comme
une procédure très ouverte, un processus d'apprentissage collectif où
appréciation des résultats et redéfinition des objectifs peuvent être réalisées
simultanément : l'évaluation ex-post doit nécessairement avoir une composante
d'ouverture.

CONCLUSION

Les expériences de planification stratégique d'entreprises et de collectivités


publiques, les réflexions qu'elles ont pu alimenter nous ont permis, dans un
premier temps, de dégager quelques principes de planification stratégique au sein
desquels les notions de vision de l'organisation, d'opportunité et de menaces, de
détections de signaux faibles précurseurs d'évolution majeures, de sélectivité,
de noyau dur, d'engagement, de motivation, de langage commun, de contrôle
stratégique jouent un rôle prépondérant.
La tentative de transposition de ces principes à l' action publique et à la
planification de l'État et de la nation s'appuie sur deux constats.
- L'un, concret, qui a trait à la mutation du contexte décisionnel français.
Celle-ci est due à la redistribution des tâches entre l'Europe, l'État et les
collectivités locales et à une plus grande place réservée aux marchés, alors que la
capacité d'expertise stratégique surtout concentrée dans l'administration est
peut-être moins bien partagée que dans d'autres pays.
-L'autre, théorique : la science économique contemporaine a mis l'accent
sur les phénomène liés à la coordination des agents économiques : stratégie
d'échanges d'information, effets externes de toutes origines qui ont pour
conséquence d'introduire plus de dépendance entre les actions de tous. Ces nouvelles
avancées permettent, sinon de résoudre, du moins de poser la question de la
juste répartition des rôles entre différents niveaux de décision et de définir les
incitations permettant d'atteindre certains objectifs. Il est intéressant de
remarquer ici que l'on redécouvre, à travers la littérature scientifique de l'économie,
bien des aspects mis en évidence par les consultants et les praticiens de
l'entreprise : importance des échanges d'information, de la concertation, de la
pédagogie, de l'engagement, de la crédibilité, du contrôle, etc.
Certes, l'approche qui a été retenue dans ce travail peut paraître, à bien des
égards, impressionniste pour le spécialiste : elle vise à dégager des intuitions,

57
Revue économique

des idées et des raisonnements généraux plutôt qu'à approfondir la spécificité


de chacun des modèles. De ce point de vue, ce travail doit en appeler d'autres où
devront être davantage précisées les notions que nous avons introduites ici (sub-
sidiarité, calcul d'externalités, etc.). C'est à ce prix que l'on pourra un jour
reconstituer une théorie de la planification ou de l'action collective.
Par ailleurs, nous avons principalement insisté sur les méthodes d'une
planification sans envisager les aspects institutionnels et, notamment, la répartition
des tâches entre les différents organismes de l'État. De même, c'est dans
d'autres contextes que doivent être précisée l'organisation d'un Commissariat
général (à la stratégie ?) au Plan ...
En revanche, au terme de ce travail, nous espérons avoir fait partager ce qui
est une conviction forte : aujourd'hui, il y a en France place pour un organisme
qui recueille notre héritage de concertation, qui développe et coordonne
l'expertise, assure une certaine pédagogie auprès d'agents décentralisés plongés dans
une nouvelle logique concurrentielle multiforme qui n'exclut nullement
partenariats et coopérations.

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Paul Zagamé

REMERCIEMENTS

Pierre- Yves Cossé, précédent commissaire au Plan, a eu l'initiative de créer le séminaire


de planification stratégique, qui l'a présidé et dont l'engagement personnel a permis à
la fois de rassembler un ensemble très riche de personnalités et d'orienter l'ensemble
des réflexions : Jean-Baptiste de Foucauld a continué à manifester son soutien et son
intérêt à ce thème.
B. Cazes a joué un rôle important de proposition et d'orientation d'idées.
Michel Dollé a partagé la tâche d'organisation du séminaire et a contribué aux réflexions
qui se sont poursuivies.
Enfin, Nicole Rampon a assuré avec son efficacité habituelle le secrétariat du séminaire
ainsi que la dactylographie de ce texte.
Nous remercions également tous les participants à ce séminaire et plus particulièrement
les conférenciers qui ont assuré la plus grande part des travaux et ont assuré le haut
niveau scientifique des réunions : S. Feneuille, directeur Lafarge Coppée ; A. Gergo-
rin, responsable stratégie groupe Matra ; P. Hadfield, président de Shell France ;
Yves Lacoste, contrôleur général E.D.F. ; Jean- Jacques Laffont, professeur à
l'Université de Toulouse ; Jean Leca, professeur à l'Institut d'études politiques de Paris,
président du Conseil scientifique de l'évaluation ; J.-P. Nioche, professeur à HEC ;
G^. Poirier, directeur de la revue Stratégie ; P. -A. Thietart, professeur à l'Université
Paris-Dauphine ; G. Timsit, professeur à l'Université Paris-I ; Michel Touraine,
conseiller du Premier ministre (Michel Rocard) ; Y. Younes, directeur de recherches
au CNRS ; CEPREMAP.