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AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DE CONCESSIONÁRIAS DE RODOVIAS:

UMA MUDANÇA DE PARADIGMAS

Marianne Trindade Câmara


Departamento de Engenharia Civil, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Brasil
Tel: (+55)84 – 3215-3726
mariannetrindade@gmail.com

Enilson Medeiros dos Santos


Departamento de Engenharia Cilvil, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Brasil
Tel: (+55)84 – 3215-3726
emsantos@ct.ufrn.br
Joaquim José Guilherme de Aragão
Departamento de Engenharia Civil e Ambiental, Programa de Pós-graduação em transportes, Universidade de
Brasília, Brasil; Tel: (+55) 61 3307-2857
aragão@unb.br

RESUMO

No presente artigo, tendo por base as boas práticas e a literatura sobre avaliação de
desempenho em processos de produção de serviços públicos, e levando em conta o arcabouço
legal nacional, analisam-se os elementos centrais das diretrizes de política e das práticas de
avaliação de contratos de concessionários. Mostra-se que, em que pese a Lei 8.987/95
apontar para a necessidade de procedimentos de análise de desempenho das rodovias
brasileiras baseado nas necessidades de seus usuários, a prática aponta para um controle
fundamentalmente técnico, baseado na visão de um regulador embebido por uma cultura de
contratação de obras rodoviárias e não de serviços de apoio ao deslocamento. Essa cultura
rodoviarista do gestor o fez avaliar o desempenho da prestação de serviços rodoviários com
base em parâmetros meramente construtivos e, portanto, pouco percebidos pelos seus reais
usuários. Conclui-se que o processo de concessões rodoviárias requer ser repensado e
reelaborado, de modo a contemplar mais estritamente o desempenho superior em termos de
atendimento às necessidades do usuário e da sociedade. Como um primeiro passo na
identificação desses elementos percebidos e considerados importantes pelos usuários de
rodovias, o presente artigo propõe algumas variáveis elencadas a partir da análise de
experiências internacionais. No entanto, essas variáveis constituem apenas um ponto de
partida para apreciações mais detalhadas da visão dos usuários de rodovias, principalmente
no que concerne ao ponto de vista dos brasileiros sobre as rodovias do país.

PALAVRAS CHAVE: Avaliação de desempenho, Concessão de rodovias, Foco no usuário.


1. INTRODUÇÃO
O fim da década de 70 e o início da década de 80 foram marcados por crises que
contribuíram para a estagnação do crescimento econômico do país, para a deterioração da
qualidade dos serviços públicos e para degradação das infra-estruturas (Castro, 2000). Diante
desse quadro de instabilidade, a desestatização surgiu como a principal alternativa para sanar
as dificuldades enfrentadas pelo país à época. Após várias tentativas de resolução dos
problemas que afetavam o Brasil, foi instituído em 1990, através da Lei nº. 8.031, o
Programa Nacional de Desestatização — PND, gerido pelo BNDES, com a finalidade de
passar às empresas privadas a responsabilidade de executar os serviços até então conduzidos
pelo Estado (Castro, 2000). Os serviços públicos só vieram a ser incluídos no Programa em
1995, mesmo ano em que foi instituído o marco legal do processo de desestatização (Lei de
Concessões) (Castro, 2000). Com a transferência de serviços públicos para a iniciativa
privada o Poder Público assumiu o papel de regulador das atividades delegadas, a fim de
preservar o interesse público por meio do controle de vários elementos inerentes à provisão
privada, dentre os quais se destaca a qualidade.
O modelo de concessões de rodovias adotado no Brasil privilegiou a concessão de rodovias já
existentes. Dessa forma, cabia ao particular apenas a restauração dessas rodovias, com
posterior operação, manutenção e conservação destas. No entanto, as delegações realizadas
não se configuravam como concessões de obra pública, ou seja, o objeto concedido não era a
rodovia no sentido estrito de uma obra rodoviária. Delegou-se, sim, um serviço público,
precedido de execução de obra pública, em outras palavras, transferiu-se para a iniciativa
privada a rodovia como um suporte ao deslocamento da sociedade, na qual se insere não só o
substrato físico pelo qual trafegam os veículos, mas também todo o serviço de auxílio durante
o deslocamento, como atendimento médico, atendimento mecânico, áreas de descanso etc.
Assim, a aferição do desempenho das concessionárias não deve se restringir apenas ao campo
da sua atuação na engenharia rodoviária, mas sim a sua capacidade de proporcionar a
sociedade um suporte eficiente e eficaz para seus deslocamentos – o que inclui a oferta de
serviços acessórios que melhorem ou facilitem as viagens.
Nesse sentido, considerando que os usuários constituem os principais “clientes” das rodovias
e que, pelo menos com relação aos serviços adicionais (de apoio ao deslocamento) prestado
pelas concessionárias, os únicos critérios relevantes na avaliação da qualidade são aqueles
percebidos e definidos pelos seus reais consumidores, visto que somente quem usa um
serviço é capaz de julgá-lo, o Poder Público deve verificar o desempenho das empresas
concessionárias segundo as necessidades dos “clientes” usuários. O foco no usuário é
justificado pelo art. 29, incisos VII e X da Lei n° 8.987/95 (Brasil, 1995), o qual reza que o
Poder Público deve zelar e estimular a qualidade dos serviços concedidos, promovendo a sua
adequada prestação às necessidades dos usuários. Até porque a qualidade é definida como a
capacidade que tem um produto ou um serviço de atingir as necessidades dos usuários
(PIARC, 1999).
O presente artigo propõe uma discussão acerca da inserção do foco do usuário na avaliação
das rodovias concedidas, com o fim de verificar em que medida ela contempla a visão do
usuário. Também é realizado um levantamento das variáveis contempladas em experiências
internacionais com o intuito de propor uma primeira cesta de variáveis. A matriz de análise
provém de uma revisão bibliográfica de literatura especializada e da sistematização o
arcabouço legal relativo às concessões no Brasil, sendo a seguir aplicada aos Editais e
Contratos das concessões de rodovias federais.
2. CONCESSÕES DE RODOVIAS NO BRASIL
2.1 Características da concessão
A concessão é o meio pelo qual uma empresa obtém do governo o direito de executar um
serviço determinado, sob condições privilegiadas em termos de poder de mercado (Kerf et
al., 1998). A concessão de serviços públicos é firmada por meio de contrato administrativo.
O contrato administrativo corresponde a ajustes entre o Poder Público e terceiros no qual,
dado o objeto do acordo (atividades de interesse público), o primeiro estabelece condições
diferenciadas (Meirelles, 1997).
No Brasil, a concessão é disciplinada pela Lei nº 8.987/95, que dispõe sobre a concessão e
permissão de serviços públicos. Esta Lei regulamentou o art. 175 da Constituição Federal de
1988, que incumbe o Poder Público da prestação direta ou indireta de serviços públicos.
Segundo Hamilton (1996), o sucesso de uma concessão depende de uma estrutura regulatória
estável, de um planejamento eficiente do programa de concessões a ser implantado, e de um
sistema que garanta competitividade durante todo o prazo da concessão. Kerf et al. (1998)
destacam ainda como definidores de sucesso o detalhamento dos contratos e uma estrutura
institucional competente. No caso de infra-estruturas de transporte, Gwilliam (s.d.) cita que
para implantar uma concessão bem sucedida, devem-se ter condições para monitoramento
dos contratos, controle dos preços, manutenção da qualidade, definição de regras de acesso,
segurança e controle dos padrões ambientais. Verifica-se a partir das considerações acima
que a manutenção da qualidade dos serviços de infra-estrutura concedidos apresenta-se
relevante para o sucesso destes. No entanto, é preciso que tal avaliação seja realizada de
forma correta a fim de gerar resultados satisfatórios, principalmente porque a lei assim
define, consoante preconiza o art. 29 da Lei de Concessões.
2.2 O Programa Nacional de Concessões Rodoviárias
O PROCROFE - Programa de Concessões de Rodovias Federais foi instituído no inicio da
década de 1990, pela Portaria no. 10/93, e teve o Ministério dos Transportes, através do
DNER, como entidade reguladora. Foram analisados inicialmente 17.247 km de rodovias,
dos quais 10.379 km viáveis para concessão de serviços de recuperação e ampliação e 6.868
km somente para serviços de manutenção em face da inexistência de demanda suficiente para
tornar a concessão de serviços de recuperação e/ou ampliação sustentáveis (Pereira, 1998).
Criado com o objetivo de reduzir os encargos da União, recuperar a infra-estrutura rodoviária
do país e promover serviços de melhor qualidade ao usuário, o programa foi dividido em
duas etapas. A primeira, iniciada em 1993, contemplou a concessão de cerca de 856,4 km de
rodovias federais, referentes a cinco trechos rodoviários com elevado volume de veículos e
que já haviam sido pedagiados no passado. Visava-se um programa contínuo e sustentável, à
medida que a principal fonte de receita das operadoras advém do pedágio. A Tabela 1 traz as
características dos cinco primeiros trechos de rodovias federais concedidas.
Tabela 1. Concessões realizadas na primeira etapa do PROCROFE
Em 1998, acresceu-se a lista acima o Pólo Rodoviário de Pelotas (ECOSUL, com 623,4 km
de extensão distribuídos em cinco trechos de três rodovias: BR 116/RS - Camaquã/ Pelotas/
Jaguarão; BR 293/RS - Pelotas/ Bagé; BR 392/RS - Rio Grande/ Pelotas/ Santana da Boa
Vista) e a Ponte Rio - Niterói. Com a concessão, foram atribuídas às concessionárias funções
de recuperação, reforço, monitoração, melhoramento, manutenção, conservação, operação e
exploração dos trechos rodoviários e da Ponte Rio-Niterói. A segunda etapa passou por
muitos problemas, o que levou à sua suspensão.
Um ponto a ser destacado nessas concessões da primeira etapa refere-se aos serviços médicos
e mecânicos oferecidos, particularidade do modelo brasileiro, e muito bem aceitos pelos
usuários. Depreende-se daí que o objeto da concessão não foi apenas a realização de obras,
mas a provisão, para o usuário, de um serviço de suporte ao deslocamento. Esse serviço deve
ser prestado de modo a atender exigências relativas à noção de serviço adequado, de acordo
com o estabelecido no art. 6º, § 1º da Lei nº 8.987/95 (Brasil, 1995), ao pleno atendimento
dos usuários, ou seja, com regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade,
generalidade, cortesia e modicidade das tarifas. Assim, cabe às concessionárias oferecer ao
usuário um serviço de qualidade, de apoio ao seu deslocamento, sendo considerado para tanto
não só a infra-estrutura, mas outros elementos que influenciam na viagem realizada, como o
atendimento médico e mecânico, aspectos visuais da rodovia, pontos de descanso, entre
outros. Ao Poder Público cabe garantir ao usuário o bom atendimento de suas necessidades
por meio da disponibilização das exigências legais relativas ao serviço.
Há de se destacar que novos trechos de rodovias foram concedidos à iniciativa privada em
2007. No entanto, os mesmos não integram as discussões realizadas no presente artigo.
3. A INSERÇÃO DA VISÃO DO USUÁRIO NA AVALIAÇÃO DE SERVIÇOS
PÚBLICOS
3.1 A tendência
Segundo Trad et al. (2001) apud Esperidião e Trad (2005), a incorporação da visão do
usuário na avaliação de serviços tem sido valorizada não só porque constitui um bom
indicador da qualidade destes, mas também por estar potencialmente relacionada à sua
utilização adequada ou não. Ademais, somente quem consome o serviço é capaz de avaliá-lo
com mais propriedade e indicar se o mesmo está atendendo adequadamente suas
necessidades.
No caso de serviços públicos essa participação se apresenta ainda mais relevante, visto que
seus usuários não são meros consumidores, mas cidadãos detentores de direitos, o que agrega
ao serviço uma dimensão de cidadania a ser observada e garantida. Em face dessa relação, o
Poder Público, principalmente em países desenvolvidos, tem implementado de forma
paulatina ações voltadas para o atendimento das necessidades dos “usuários-cidadãos” (termo
adotado por ENAP, 2001) de serviços públicos, o que insere a visão do cidadão, agora
usuário, no processo de gestão desses serviços.
A forma mais comum de direcionar os serviços para o interesse da sociedade consiste em
identificar as expectativas de seus usuários a respeito da atividade. Além de identificar suas
expectativas, também se apresenta relevante manter um sistema de gestão de qualidade da
prestação com base na percepção de quem os utiliza, considerando, para tanto, a lacuna
existente entre a expectativa traçada e o serviço percebido. Só assim, com a incorporação da
dimensão “usuário”, o poder público conseguirá cumprir, no caso das rodovias concedidas, as
exigências legais de promover adequada prestação dos serviços às necessidades dos usuários.
Seguindo o direcionamento suprareferido, ENAP (2001) destaca que o objetivo de direcionar
a ação do Estado ao atendimento das expectativas dos usuários traz consigo desafios
adicionais, que são a definição de padrões de atendimento a serem observados durante a
prestação dos serviços e a implantação de procedimentos e instrumentos para medir as
expectativas e percepções dos usuários acerca da qualidade do serviço. Tal direcionamento
conduz, conseqüentemente, à avaliação do desempenho das operadoras privadas na execução
de seu papel de provedor de serviços público.
3.2 O foco no usuário e as rodovias federais concedidas no Brasil
A priorização de avaliação de desempenho baseada em insumos e técnicas corresponde a
uma visão tradicional adotada em concessões de infra-estruturas rodoviárias, conforme
argumenta Yoshida (2002).
A análise de Hardy (2001) acerca das prioridades de controle de rodovias a partir do ponto de
vista de um regulador apontam que os elementos inicialmente considerados pelo referido ator
são insumos, passando a produtos, e posteriormente a resultados. A satisfação do usuário
corresponde ao último objetivo avaliado, o que demonstra uma visão ultrapassada de
controle.
Com relação aos serviços públicos concedidos no Brasil, a necessidade de ser ter um serviço
desenvolvido com foco no usuário é definida pela Lei das Concessões na medida em que a
mesma estabelece que é pressuposto da concessão a prestação de serviço adequado ao
atendimento das necessidades do usuário e que devem constar nos contratos os critérios,
indicadores, fórmulas e parâmetros definidores da qualidade. Verifica-se, assim, que o
arcabouço legal das concessões estabelece a necessidade de realizar atividades com qualidade
para os usuários.
Contudo, os contratos de concessão não incorporaram completamente a abordagem adotada
pela base legal. Embora não sejam completamente omissos com relação à necessidade de
verificação da qualidade dos serviços prestados pelas concessionárias, o direcionamento
adotado se volta para uma visão focada na percepção do objeto concedido pelo agente
regulador, e um agente regulador com uma cultura de fiscalização de obra e não de serviços,
como explicitado anteriormente. Os contratos definem que cabe ao Poder Público exercer
atividade de fiscalização com objetivo de assegurar o cumprimento dos encargos previstos no
Programa de Exploração, nos quais devem contar os critérios, indicadores, fórmulas e
parâmetros definidores da qualidade dos serviços. Os itens relativos a serviço adequado e
qualidade das obras e serviços, constantes nos contratos e definidos na Tabela 2, expressam a
tentativa de inserção da visão estabelecida na base legal. No entanto, para muitos desses
itens, não são estabelecidos parâmetros que permitam medi-los, o que os torna meros
direcionamentos não seguidos ou verificados pelo regulador do serviço.

Tabela 2: Definição de serviço adequado*

De maneira geral, com relação à natureza das especificações, parâmetros e padrões de


qualidade estabelecidos nos Programas de Exploração, verifica-se um direcionamento para a
aferição da qualidade da rodovia como uma obra, o que leva a um controle com foco na visão
do regulador e não do usuário. Poucos parâmetros são orientados a rodovia como serviço.
Essa abordagem, vale reiterar, difere da proposta da base legal vigente no País.
São apresentados logo abaixo os principais elementos relativos a produtos e resultados
definidos no Programa de Exploração (os aspectos relativos a insumos foram retirados por
não estarem relacionados com a abordagem de estudo adotada). Observa-se que há certa
discrepância entre os objetivos da Lei nº. 8.987/95 e os contratos de concessão de rodovias.
Embora esses últimos tentem, em algum momento, reproduzir as indicações da Lei, não
estabelecem parâmetros para medi-los.
a. Freqüência de ocorrência de trincas classe 3 u. Qualidade do serviço
b. Área trincada. Trincas Fc-2 e Fc-3 v. Tempo para emissão de recibo
c. Valor de Serventia Atual (VSA) w. Nível de serviço
d. Panelas x. Freqüência de ocorrência de trincas classe 2
e. Deflexão característica máxima admitida y. Índice de Gravidade Global (IGG)
f. Vida Restante (VR) após a recuperação e ao z. Afundamento de trilha de roda (F)
final da concessão
g. Exsudação aa. Quociente de Irregularidade (QI)
h. Espessura máxima de fresagem em pistas bb. Degrau entre faixa direita e acostamento
i. Espessura de corte nos acostamentos cc. Espessura mínima do revestimento asfáltico
em pistas
j. Índice de refletância dd. Índice de Condição do Pavimento
k. Disponibilidade de dispositivos de drenagem ee. Efetividade do sistema de drenagem
l. Tempo de resposta a problemas na sinalização ff. Tempo de resposta a problemas nos
dispositivos de drenagem
m. Tempo de resposta a problemas na estrutura gg. Tempo para reposição de dispositivos
de serviço de segurança avariados ou com vida útil encerrada
n. Tempo de resposta a problemas relativos ao hh. Tempo médio entre constatação da
controle de erosão necessidade de providência e a resolução do
fato
o. Qualidade do serviço de comunicação ii. Altura da vegetação
p. Disponibilidade do atendimento médico jj. Tempo de atendimento médico emergencial
emergencial
q. Tempo de atendimento mecânico emergencial kk. Atendimento pré-Hospitalar
r. Disponibilidade do Serviço de comunicação ll. Disponibilidade de atendimento mecânico
emergencial
s. Disponibilidade do serviço de informações mm.Disponibilidade dos serviços de reclamações
aos viajantes e sugestões aos usuários
t. Disponibilidade Controle de trânsito nn. Número de veículos na fila e Tempo de fila
u. Disponibilidade de inspeção de trânsito oo. Freqüência de atendimento das cabines de
pedágio
v. Disponibilidade de painéis de mensagens
variáveis

A forte tradição nacional de alta competência técnica na construção rodoviária foi


significativa para encaminhar a abordagem do tema do acompanhamento dos contratos de
concessão no sentido de enfatizar elementos de engenharia rodoviária, ao invés de fazê-lo na
direção do serviço prestado ao usuário (Santos et al, 2005). Isso porque, nos primeiros anos
de concessão, o DNER - Departamento Nacional de Estradas e Rodagens - foi o regulador das
concessões rodoviárias federais.
Nesse período, a avaliação das rodovias foi direcionada para parâmetros construtivos; vê-se a
rodovia como obra rodoviária em face da cultura rodoviarista inerente ao DNER. A visão da
rodovia como um serviço de suporte ao deslocamento a ser oferecido ao usuário não é parte do
procedimento de avaliação aplicado. Com efeito, (DNER, 2000), a metodologia proposta se
baseia em dois índices: o IQ (de Qualidade da Rodovia) e o ICP (de Capacidade). O primeiro
leva em conta as condições da rodovia e do pavimento, bem como o nível de serviço; o
segundo avalia o cumprimento, pela concessionária, do estabelecido no Programa de
Exploração contratado. Um exame acurado desse procedimento metodológico mostra que ele
se concentra em itens de engenharia rodoviária e em técnicas e processos de ampliação de
capacidade, o que corrobora a assertiva de ser ele voltado prioritariamente a rodovia como
objeto da concessão, não para os resultados apropriados pela sociedade e usuários.
Há de se destacar que a metodologia de avaliação supracitada não é aplicada atualmente pela
ANTT, tampouco foi desenvolvida (pelo menos até o início de 2007) uma nova metodologia pela
referida agência. Uma avaliação dos processos realizados pela Superintendência de Infra-
Estrutura (SUINF) da ANTT - cuja missão é “promover a regulamentação da infra-estrutura
outorgada, fiscalizar as condições da mesma nas rodovias, bem como aplicar as penalidades
de multa e advertência, em casos de descumprimento de cláusulas contratuais e da legislação”
- indica que a avaliação de desempenho não e realizada atualmente pelo órgão regulador
(ANTT, 2002).

6. DETERMINAÇÃO DE VARIÁVEIS RELEVANTES


Considerando (i) os objetivos da concessão de rodovias (a prestação de serviço adequado às
necessidades dos usuários), (ii) a definição de serviço adequado constante na Lei nº 8.987/95
e nos contratos administrativos avençados entre o Poder Público e as Concessionárias de
rodovias, e (iii) a necessidade de inserção do “foco no usuário” no processo de avaliação, é
importante estabelecer quais variáveis são relevantes para verificar o atendimento desses
objetivos. Estas variáveis são importantes tanto para a definição dos indicadores quanto para
o estabelecimento dos critérios de comparação.
Para a definição das variáveis a serem consideradas no processo de avaliação das rodovias, se
apresentou importante a realização de um levantamento dos principais elementos
considerados nas práticas internacionais, principalmente porque os elementos nacionais, em
face da cultura de construção de obras do órgão gestor que regulou as concessões rodoviárias
no Brasil até 2001, estão voltados para aspectos construtivos, pouco considerando a visão dos
usuários.
A Organisation for Economic Co-Operation and Development (OECD, 2001) realizou uma
pesquisa em 1995 que investigou indicadores de desempenho para o setor rodoviário. Foram
examinados métodos para avaliação de desempenho, um conjunto de indicadores,
procedimentos para refinamento dos indicadores consoante as necessidades de diferentes
países e uma base para seguimento das principais tendências, identificação de intervenções
eficientes e realização de comparações entre os países. A pesquisa foi realizada em 13 países.
São eles: Austrália, Bélgica (região de Wallonn), Dinamarca, Finlândia, Hungria, Japão,
Holanda, Nova Zelândia, Portugal, Suíça, Suécia, Reino Unido e Estados Unidos (a Federal
Highway Administration e o Minnesota Department of Transportation).
Os aspectos avaliados foram então classificados segundo algumas dimensões e três
perspectivas, conforme apresentado na Tabela 3.
Tabela 3. Aspectos avaliados segundo ponto de vista do Poder Público, regulador e
usuário
A National Cooperative Highway Research Program (NCHRP), no relatório nº. 446,
intitulado Guidebook for Performance-Based Planning (NCHRP apud NCHRP, 2001)
definiu as seguintes variáveis de desempenho: Acessibilidade; Qualidade de vida;
Conservação dos recursos ambientais; Eficiência operacional; e Preservação do sistema.
Muitas dessas medidas são utilizadas pelos Department of Transportation (DOT)
estadounidenses.

A British Highways Agency, no documento Model MAC: Performance Indicators, Annex 12


(British Highways Agency, 2001), definiu uma lista de indicadores de desempenho os quais
são empregados para acompanhar os contratos tipo MAC (Management Agency Contract).
Na estrutura utilizada pela Agência, são definidos indicadores críticos (KPIs - Key
Performance Indicators) e indicadores de área (APIs - Area Performance Indicators).

Destacam-se como KPIs:


 Metas do Poder Público - Visam aumentar o valor agregado ao sistema.
 Metas de planejamento estratégico rodoviário - envolve dimensões como:

a. redução de congestionamentos; e. utilização de inovações tecnológicas para


b. manutenção da rodovia melhoria do gerenciamento
c. redução de fatalidades e ferimentos graves f. prestação de informações aos usuários para
d. redução de barulho resultante do tráfego que estes possam planejar suas viagens.

 Indicadores relativos aos serviços prestados aos usuários - incluem minimização de fatalidades,
provisão de informação e segurança. Destacam-se como produtos considerados nesta seção:

a. redução de fatalidades e ferimentos graves; i. cumprimento dos prazos definidos para término
b. disponibilidade de telefones de emergência; dos trabalhos na rodovia;
c. manutenção de inverno da rodovia; j. velocidade de liberação da rodovia, em
d. retirada de restos de animais ou entulhos da decorrência de acidentes, após recebimento da
rodovia que coloquem em risco a segurança dos notificação da polícia rodoviária;
usuários; k. fornecimento de informações aos usuários sobre
e. redução de ruído; l. trabalhos na rodovia com antecedência;
f. exame dos cruzamentos com relação a m. fornecimento de informações aos usuários para
acesso, a segurança e a conveniência; melhoria de segurança e congestionamentos;
g. realização de trabalhos de manutenção da n. utilização de sinalização de obras;
rodovia; o. visibilidade e limpeza da sinalização da rodovia;
h. controle dos trabalhos realizados na rodovia p. rapidez na resposta às correspondências, e-mails
de modo que não ocupem muitas faixas de e telefonemas dos usuários.
tráfego e não sejam realizados muito próximos
uns dos outros;

 Whitehall Standards - cobrem os serviços de atendimento aos usuários como resposta às


correspondências, telefonemas e atendimentos diretos.
 Gerenciamento estratégico das rotas - são utilizadas técnicas para gerenciar rotas individuais.
 Indicadores do desempenho da biodiversidade - atendimento das metas definidas no plano de ação

Os APIs definidos no MAC Model Doccument são:


m. satisfação do usuário;
a. resposta emergencial de incidentes; n. índice ambiental;
b. ocorrência de incidentes; o. condições da rede;
c. resposta aos defeitos detectados; p. previsibilidade de custo e tempo de esquemas
d. manutenção de inverno; de emergência, renovação e melhorias
e. falhas na iluminação; q. Coleta de dados
f. disponibilidade de fixas de rolamento; r. Economias comprovadas ou melhoria dos
g. cumprimento das metas do programa; serviços
h. relação entre custos previstos e custos s. Reclamações de terceiros
t. Administração da rede com relação a
orçados;
benefícios para a sociedade
i. tempo de resposta das correspondências; u. Custos totais
j. acidentes associados a trabalhos v. Reciclagem
realizados na rodovia; w. Trabalhos realizados sem defeito
k. acidentes; x. Treinamento
l. freqüência de acidentes; y. Sistema de qualidade

PIARC (1999) define como alguns dos elementos que permitem uma avaliação da
qualidade da rodovia:
a. Segurança d. Interação entre a rodovia o meio humano e o meio
b. Conforto ambiente
c. Outros serviços oferecidos e. Suporte para atividades regionais
f. Benefícios gerados para os usuários
Dentre os elementos que causam desconforto ao usuário foram citados: interrupção de
viagens, a velocidade da rodovia, a densidade do fluxo de tráfego e a possibilidade de previsão
do tempo de viagem.
Considerando a experiência americana, foram destacados como os fatores que possuem maior
importância para os usuários os seguintes: segurança; condição do pavimento; fluxo de tráfego;
tempo de resposta às atividades de manutenção; conforto e aspectos visuais.
Para cada uma dessas características, os aspectos contemplados foram (Tabela 4):
Tabela 4. Aspectos relevantes para os usuários: experiência americana
Considerando a experiência francesa, foram destacados os seguintes elementos influenciadores da
percepção do usuário sobre a qualidade da rodovia (Tabela 5):
Tabela 5. Aspectos relevantes para os usuários: experiência francesa
A Highway Agency, uma agência executiva do Departamento de Transportes do Reino Unido,
que tem sob sua responsabilidade o gerenciamento, manutenção e melhoria da malha viária da
Inglaterra, para verificar a satisfação dos seus usuários com relação aos serviços oferecidos e
melhor compreender suas necessidades, realiza pesquisas periódicas com os usuários. Na
pesquisa realizada em 2002, intitulada Roads Users´ Satisfaction Surveys RUSS (Highway
Agency, 2002), os principais aspectos definidos para avaliar a satisfação do usuário foram:
a. Disponibilidade de telefones a. Manutenção dos telefones
b. Existência de sinalização b. Posicionamento da sinalização
c. Limpeza das placas de sinalização c. Manutenção das placas de sinalização
d. Disponibilidade de sinalização com mensagem variável d. Exatidão da sinalização com mensagem variável
e. Redução de acidentes e. Limpeza a superfície do pavimento
f. Sinalização das intervenções f. Informações sobre a rodovia
g. Rotina de manutenção fora do horário de pico g. Obras na rodovia fora do horário de pico
h. Localização das obras na rodovia h. Intervalo entre a realização de obras na rodovia

A maioria dos usuários destacou como aspectos relevantes para a viagem: tempo de viagem;
facilidade de acesso à malha considerada; segurança; boa sinalização; e melhoramentos e
manutenção da malha.

Para a proposição das variáveis a serem consideradas na presente metodologia é necessário


consolidar as informações apresentadas nas estruturas acima, além de fazer um juízo crítico
de valor sobre cada um dos elementos a fim de identificar quais se encaixam na abordagem
sugerida, até porque algumas não se enquadram à realidade brasileira, como manutenção de
inverno, ou que não se aplicam à abordagem adotada pelo estudo, como é o caso de aspectos
realizados a inputs (relação entre custos previstos e custos reais).

Para a definição da proposta, serão consideradas apenas as variáveis de resultado, as quais


geram efeitos sobre os usuários, e as variáveis de produto que interferem na avaliação, pois
são consumidas e percebidas por quem se utiliza da rodovia. Aqueles itens que não estiverem
direcionados para esta abordagem serão expurgados.

7. SÍNTESE DA PROPOSTA
Segue abaixo uma proposta síntese (Tabelas 6 a 14) com base nas variáveis levantadas a
partir da análise de experiências internacionais. É importante destacar que foram
consideradas apenas as variáveis que são percebidas pelos usuários, as quais, normalmente,
expressam características dos produtos finais produzidos ou de resultados (impacto para os
usuários). Os elementos relacionados a insumos e processos foram desconsiderados, pois
além de seu acompanhamento constituir um processo caro, os usuários não têm acesso aos
mesmos, o que justifica sua desconsideração. Ademais, um estudo realizado pelo NAO
(2001) apontou que, entre os anos de 1999 e 2004, a definição de metas baseadas em
resultados cresceu no Governo do Reino Unido, passando de 15% para 68%, conforme
apresentado na Figura 1 (obtida de NAO, 2001). As medidas baseadas em resultados foram
adotadas em face da capacidade que as mesmas têm de expressar o que se deseja saber e de
considerar principalmente o foco nos usuários, agentes para os quais os serviços são
produzidos.

Tabela 6. Segurança. Tabela 11. Tempo de viagem.


Tabela 7. Conforto. Tabela 12. Continuidade.
Tabela 8. Cortesia. Tabela 13. Generalidade.
Tabela 9. Acessibilidade. Tabela 14. Tratamento ambiental.
Tabela 10. Mobilidade.

A confirmação das variáveis acima citadas deve ser realizada por meio de pesquisas junto aos
usuários. Confirmadas tais variáveis, deve ser adotado um procedimento contínuo de
acompanhamento das mesmas, bem como uma sistemática de análise dos resultados. Um aspecto
importante a ser considerado é que não devem ser utilizadas técnicas puramente de engenharia
para medir os resultados (como por exemplo, veículos de teste dirigidos por experts.), mas sim
uma forma que tente capturar o ponto de vista do usuário, ou seja, não basta apenas definir
parâmetros que sejam perceptíveis e avaliáveis pelos usuários, mas também estabelecer formas de
medição baseadas em informações fornecidas diretamente pelos usuários. No entanto, quando se
considerar o nível de satisfação dos usuários deve-se ponderar o peso das respostas, haja vista
que o usuário muitas vezes não possui outros padrões de comparação, o que dificulta a definição
de bom e ruim. Também deve ser considerada a característica de insatisfação do ser humano, que
o faz sempre exigir melhores serviços mesmo que aqueles oferecidos sejam bons. Muitas vezes,
as exigências feitas não levam em consideração uma avaliação de custo e benefício de sua
implantação.
Cumpre ainda destacar que durante coleta e análise dos dados, alguns dos elementos propostos
podem sair da proposta por não serem mensuráveis ou por não se verificar na prática a valoração
da variável pelos usuários.
8. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Analisando a evolução do sistema de avaliação de desempenho adotado para as rodovias federais
concedidas no Brasil, observa-se que a abordagem baseada na visão do usuário não corresponde a
prática tradicionalmente utilizada pelos reguladores. Os parâmetros comumente adotados
permitiam analisar a rodovia à luz de normas construtivas, mas não das necessidades dos seus
consumidores, embora existissem no procedimento realizado alguns elementos que remetiam ao
usuário.
São propostas aqui algumas variáveis elencadas a partir da análise de experiências internacionais.
No entanto, essas variáveis constituem apenas um ponto de partida para apreciações mais
detalhadas da visão dos usuários de rodovias, principalmente no que concerne ao ponto de vista
dos brasileiros sobre as rodovias do país. A identificação dos aspectos percebidos pelos reais
utilizadores das rodovias se apresenta importante, pois somente assim será possível atender suas
necessidade e cumprir as exigências legais quanto à adequabilidade do serviço público provido
por terceiros.
ENAP (2001) destaca que para centrar a atuação de dado serviço no usuário é necessário que se
colete informações sobre expectativas e percepções sobre os serviços efetivamente recebidos,
pois somente identificando tais itens é possível adequar o serviço a quem realmente o utiliza.
Contudo, antes de qualquer avaliação é necessário que se entenda os mecanismos que os usuários
utilizam para avaliar o serviço, ou seja, desvendar o processo cognitivo dos envolvidos na
avaliação (Williams apud Esperidião e Trad, 2005), que corresponde a etapa inicial desenvolvida
no presente trabalho.
A percepção do usuário pode ser obtida por meio de métodos quantitativos e qualitativos. Os
primeiros são os mais utilizados, principalmente o survey e os inquéritos populacionais
(Esperidião e Trad, 2005). Os métodos quantitativos permitem alcançar uma amostra de usuários
mais representativa, demandam menos custos e são mais rápidos, além de apresentarem maior
facilidade de aplicação e análise dos dados. Em contrapartida, não trabalham dados subjetivos, os
quais apresentam grande relevância na análise de perspectivas e percepções. Nesse sentido,
mesmo sendo de mais difícil realização e demandarem maior tempo, entende-se que a abordagem
qualitativa não deve ser desconsiderada. Assim, sugere-se a adoção de métodos quantitativos e
qualitativos para a captação da visão dos usuários na avaliação de rodovias concedidas,
principalmente no início do processo, pois não se tem claramente definido quais elementos são
percebidos e relevantes para os usuários e quais aqueles que interessam e são vistos unicamente
pelo regulador.
Para a obtenção de informações dos usuários são disponibilizados vários instrumentos.
Considerando as abordagens quantitativa e qualitativa destacam-se: questionários com perguntas
fechadas, questionários com perguntas abertas, ouvidorias, dentre outros. É necessário, no
entanto, identificar aquelas que apresentam melhores resultados e investir esforços no desenho
dos instrumentos a fim de evitar superposições e a inserção de itens que não discriminem
adequadamente as diferenças de percepções da qualidade.
Por fim, cumpre salientar que não basta que sejam identificadas variáveis relevantes para
usuários e definidas estratégias de coletas sistemáticas das informações, é preciso a definição de
procedimentos internos aos órgãos gestores para interpretação e utilização desses dados, além, é
claro, do estabelecimento de um processo contínuo de melhorias com medições permanentes dos
resultados. Tais resultados podem constituir indicadores da qualidade do serviço.
9. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ANTT (2002) Resolução nº. 001 de 20 de fevereiro de 2002. Aprova o Regimento Interno e a Estrutura Organizacional da
Agencia Nacional de Transportes Terrestres - ANTT. Agência Nacional de Transportes - ANTT, Brasília.

Brasil (1995) Lei n.º 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de
serviços públicos previsto no artigo 175 da Constituição Federal, e dá outras providências, Brasília.

British Highways Agency (2001) Performance Indicators, Annex 12. Model Document MAC, no. 3, revisão no. 1, Londres.

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Brasil: O caso dos serviços de utilidade pública. BNDES, Rio de Janeiro, p. 221-277.

DNER (2000) Relatório Trimestral de Acompanhamento das Concessões Rodoviárias no. 10. Departamento Nacional de
Estradas e Rodagens, Brasília.

ENAP (2001) Experiências internacionais voltadas para a satisfação dos usuários cidadãos com os serviços públicos.
Texto para discussão 42, Escola Nacional de Administração Pública, Brasília.

Esperidião, M e L. A. B. Trad (2005) Avaliação de satisfação do usuário. Ciência e Saúde Coletiva, v.10, supl. 0, set/dez,
p. 303-312 (disponível em: http://www.scielosp.org/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1413-
81232005000500031&lng=pt)

Gwilliam, K. (s.d.) Privatization and Regulation of Transport Services. The World Bank, Washington, D.C.

Hamilton, M. J. (1996) Privately Financed Road Infrastructure: A Concession Company´s Point of View. Environmentally
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Highway Agency (2002) Roads Users´ Satisfaction Surveys 2002, Londres.

Kerf, M., R. D. Gray, T. Irwin, C. Levesque e R. R. Taylor (1998) Concessions for Infrastructure: a guide to their design
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Meirelles, H. L (1997) Direito Administrativo Brasileiro. Ed. Malheiros, 22a ed., São Paulo.

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Contratos de Concessão Rodoviária. In CNT/ANPET (orgs) Transporte em Transformação X. E. LGE, Brasília, p. 23-39.

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pavement in Japan. Proceedings of Asia Pacific Roads Conference and Exhibition, Japan. Disponível em
http://www.pwri.go.jp/eng/kokusai/conference/yasui020901.pdf

Tabela 1. Concessões realizadas na primeira etapa do PROCROFE


Extensão Prazo Data da
Trecho Concessionária
(km) (anos) concessão
PONTE Rio de Janeiro/Niterói PONTE 13,2 20 01/06/1995
Rio de Janeiro/Petrópolis/Juiz de Fora CONCER 179,7 25 01/03/1996
Rio de Janeiro/São Paulo NOVADUTRA 406,8 25 01/03/1996
Rio de Janeiro/Teresópolis/Além Paraíba CRT 144,4 25 22/03/1996
Osório/Porto Alegre/ Guaíba CONCEPA 112,3 20 04/07/1997
Fonte: Pereira (1998)

Tabela 2: Definição de serviço adequado*


Elemento Descrição
A prestação dos serviços nas condições do Programa de Exploração, do contrato e
Regularidade
normas técnicas aplicáveis.
Continuidade A manutenção, em caráter permanente, da oferta dos serviços.
A oferta de serviços em padrões satisfatórios, que assegurem qualitativa e
Eficiência
quantitativamente o cumprimento dos objetivos e metas da concessão.
Manutenção dos sistemas de rodagem, sinalização, informações, comunicações e de
Conforto
cobrança de pedágio em níveis que assegurem a comodidade dos usuários.
A operação, nos níveis exigidos no Programa de Exploração, de elementos como
sistemas de rodagem, sinalização, informações, comunicação e cobranças de pedágio,
Segurança
de modo que sejam mantidos em níveis satisfatórios os riscos de acidentes,
compreendendo também os serviços gratuitos e de atendimento mecânico emergencial.
As boas condições de fluidez de transito, alcançada pelo correto gerenciamento dos
sistemas de rodagem, sinalização, informações, comunicação e cobranças de pedágio,
Fluidez de trafego propiciando que os usuários alcancem seus destinos de acordo com sua programação
de tempo, sem congestionamento, inclusive nas praças de pedágio e pontos de
pesagem.
Modernidade das técnicas, equipamentos e instalações, alem de aspectos relativos a
Atualidade preservação e manutenção destes. Incluindo ainda a melhoria e expansão do serviço
consoante as necessidades dos usuários.
Universalidade na prestação dos serviços, isto é, serviços iguais para qualquer usuário
Generalidade
sem discriminação.
Cortesia Tratamento adequado aos usuários.
Modicidade A justa correlação entre os encargos da concessão e a retribuição dos usuários.
* Baseada em Brasil (1995) e nos contratos de concessão.

Tabela 3. Aspectos avaliados segundo ponto de vista do Poder Público, regulador e


usuário
Ator
Poder Público Regulador Usuário
Perspectiva
Nível de satisfação
Custo médio dos
Acessibilidade/mobilidade com relação ao tempo
usuários
de viagem
Risco do usuário Risco do usuário
Segurança
protegido desprotegido
Existência de políticas
e programas
Meio Ambiente
relacionados ao meio
ambiente
Equidade
Existência de processos
de pesquisa de
Opinião da Comunidade
mercado e satisfação
do usuário
Alocação de recursos
Existência de na infra-estrutura
Desenvolvimento do
Programas rodoviária e Qualidade
programa
longos do gerenciamento dos
programas
Custos previstos versus
Execução do programa
custos reais
Rugosidade e Satisfação com o
Desempenho do programa Valor dos ativos
Estado das pontes sistema rodoviário
Fonte: OECD apud OECD (2001).

Tabela 4. Aspectos relevantes para os usuários: experiência americana


Características Aspectos considerados
largura da pista; sinalização; instruções aos
Segurança usuários; barreiras de segurança; pavimento;
iluminação.
Condição do pavimento ruído; durabilidade; condições da superfície.
chamadas de acidentes; tempos para pagamento do
Fluxo de trafego
pedágio; congestionamentos.
em áreas de descanso; em barreiras de segurança;
Tempo de resposta as atividades manutenção
em pavimentos
sinalização; numero de áreas de descanso e os
Conforto serviços oferecidos; numero de telefones de
emergência.
integração da rodovia com o meio ambiente;
Aspectos visuais paisagem; aparência das barreiras de medição de
ruído.

Tabela 5. Aspectos relevantes para os usuários: experiência francesa


Características Aspectos considerados
qualidade da superfície; numero de faixas
Condições da rodovia
manutenção e limpeza
Condições do trafego trefegabilidade; velocidade de viagem visibilidade.
Sinalização e informação -
atendimento telefônico ao usuário; lojas e
Provisão de serviços
restaurantes; áreas de descanso
Desenvolvimento ambiental conforto; desenvolvimento local; paisagem
manutenção das paisagens.

Tabela 6. Segurança
Condições dadas ao usuário para afasta-lo do perigo de acidentes ou auxilia-lo caso acidentes ocorram
Nível 1 Nível 2
-Existência de buracos, panelas / - Existência de
Condições do pavimento ondulações / - Afundamento de trilha de roda /
- Efetividade dos sistemas de Drenagem.
Características do pavimento -Numero de faixas / - Existência de acostamento
-Existência de sinalização/ - Localização da
Condições da sinalização
Sinalização/ - Limpeza da sinalização
Condições da iluminação - Existência de iluminação / - Falhas na iluminação
-Existência de equipamento de segurança /
Condições dos equipamentos de segurança
- Manutenção dos equipamentos de segurança
Velocidade -Velocidade de projeto da rodovia
-Quantidade de acidentes / - Gravidade do acidente
Acidentes
-Motivo causador do acidente
-Atendimento das solicitações de chamada / -
Tratamento dados aos acidentes Tempo de chegada ao local dos acidentes/ - Tempo de
atendimento dos acidentes
Incidentes -Quantidade de incidentes
-Atendimento das solicitações de chamada /
Tratamento dados aos incidentes (impedimentos na
-Tempo de chegada ao local dos incidentes /
rodovia não causados por acidente)
-Tempo de atendimento dos incidentes
-Existência de instruções aos usuários / - Existência de
plano de circulação (quando necessário) /
Intervenção na rodovia para realização de obras
- Freqüência das intervenções / - Horário de realização
das intervenções
- Disponibilidade de atendimento médico / - Tempo de
Condições do atendimento medico
chegada do atendimento medico ao local do acidente
-Disponibilidade de atendimento mecânico Tempo de
Condições do atendimento mecânico
chegada do atendimento mecânico ao local do acidente
-Existência de informações disponibilizadas para os
usuários sobre a rodovia / -Confiabilidade das
Condições das informações aos usuários
informações -Tecnologias utilizadas para disseminação
de informação

Tabela 7. Conforto
Ausência de sensações desagradáveis com relação suporte ao deslocamento / Sensação de Bem-estar
Nível 1 Nível 2
-Existência de telefones de emergência / -Distancia
Condições dos telefones de emergência. entre telefones de emergência / -Manutenção dos
telefones de emergência
Equipamentos para diversão ao longo da rodovia -
Quantidade e Condições dos pontos de descanso -
-Existência de tecnologias que facilitem o pagamento / -
Condições das praças de pedágio.
Funcionamento do sistema / - Tempo de espera na fila
-Existência de centrais de atendimento ao usuário /
- Condições de funcionamento do serviço de
Condições do serviço de comunicação comunicação / - Tecnologias disponibilizadas para
atendimento ao usuário / - Tempo de resposta às
solicitações
-Existência de informações disponibilizadas para os
usuários sobre a rodovia / -Confiabilidade das
Condições das informações aos usuários
informações / -Tecnologias utilizadas para
disseminação de informação
Aspectos visuais -
Ruído -

Tabela 8. Cortesia
Cortesia no tratamento dos usuários
Nível 1 Nível 2
-Existência de centrais de atendimento ao usuário /
Condições das informações aos usuários - Qualidade do atendimento/tratamento dispensado
ao usuário / - Tempo de resposta às solicitações.
-Qualidade do atendimento/tratamento dispensado
Condições das praças de pedágio
ao usuário.

Tabela 9. Acessibilidade
Facilidade para chegar até a via e utilizá-la
Nível 1 Nível 2
-Existência de buracos, panelas / - Existência de
Condições das vias de acesso ondulações / -Afundamento de trilha de roda /
-Efetividade do sistema de drenagem
Custo para utilizar o sistema -
Preço do pedágio -

Tabela 10. Mobilidade


Facilidade para se deslocar
Nível 1 Nível 2
Tratamento dados aos incidentes -Tempo para liberação da rodovia
-Existência de telefones de emergência / -Distancia
Condições dos telefones de emergência. entre telefones de emergência / -Manutenção dos
telefones de emergência.
-Existência de tecnologias que facilitem o
Condições das praças de pedágio pagamento / - Funcionamento do sistema / - Tempo
de espera na fila.
-Existência de informações disponibilizadas para os
usuários sobre a rodovia / - Confiabilidade das
Condições das informações aos usuários
informações / - Tecnologias utilizadas para
disseminação de informação
-Existência de centrais de atendimento ao usuário /
Condições do atendimento ao usuário - Tecnologias disponibilizadas para atendimento ao
usuário / - Tempo de resposta às solicitações

Tabela 11. Tempo de viagem


Possibilidade de previsão do tempo de viagem
Nível 1 Nível 2
-Existência de informações / confiabilidade de
Condições das informações aos usuários informações / - Tecnologias utilizadas para
disseminação de informação.
-Nível de serviço (HCM) / - Duração do
Nível de serviço congestionamento / - Comprimento do
congestionamento.
Tratamento dados aos acidentes -Tempo para liberação da rodovia.
Tratamento dados aos incidentes (o que não e acidente) -Tempo para liberação da rodovia.

Tabela 12. Continuidade


Manutenção permanente da oferta dos serviços
Nível 1 Nível 2
Interrupções totais na rodovia sem disponibilização de -Tempo para liberação da rodovia / - Tempo para
alternativas para escoamento do fluxo de veículos disponibilização da alternativa.
Tabela 13. Generalidade
Serviços iguais para os usuários, sem qualquer distinção entre estes
Nível 1 Nível 2
Reclamações por qualquer tipo de discriminação -

Tabela 14. Tratamento ambiental


Nível 1 Nível 2
Emissões -
Ruídos -