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RESUMO
No presente artigo, tendo por base as boas práticas e a literatura sobre avaliação de
desempenho em processos de produção de serviços públicos, e levando em conta o arcabouço
legal nacional, analisam-se os elementos centrais das diretrizes de política e das práticas de
avaliação de contratos de concessionários. Mostra-se que, em que pese a Lei 8.987/95
apontar para a necessidade de procedimentos de análise de desempenho das rodovias
brasileiras baseado nas necessidades de seus usuários, a prática aponta para um controle
fundamentalmente técnico, baseado na visão de um regulador embebido por uma cultura de
contratação de obras rodoviárias e não de serviços de apoio ao deslocamento. Essa cultura
rodoviarista do gestor o fez avaliar o desempenho da prestação de serviços rodoviários com
base em parâmetros meramente construtivos e, portanto, pouco percebidos pelos seus reais
usuários. Conclui-se que o processo de concessões rodoviárias requer ser repensado e
reelaborado, de modo a contemplar mais estritamente o desempenho superior em termos de
atendimento às necessidades do usuário e da sociedade. Como um primeiro passo na
identificação desses elementos percebidos e considerados importantes pelos usuários de
rodovias, o presente artigo propõe algumas variáveis elencadas a partir da análise de
experiências internacionais. No entanto, essas variáveis constituem apenas um ponto de
partida para apreciações mais detalhadas da visão dos usuários de rodovias, principalmente
no que concerne ao ponto de vista dos brasileiros sobre as rodovias do país.
Indicadores relativos aos serviços prestados aos usuários - incluem minimização de fatalidades,
provisão de informação e segurança. Destacam-se como produtos considerados nesta seção:
a. redução de fatalidades e ferimentos graves; i. cumprimento dos prazos definidos para término
b. disponibilidade de telefones de emergência; dos trabalhos na rodovia;
c. manutenção de inverno da rodovia; j. velocidade de liberação da rodovia, em
d. retirada de restos de animais ou entulhos da decorrência de acidentes, após recebimento da
rodovia que coloquem em risco a segurança dos notificação da polícia rodoviária;
usuários; k. fornecimento de informações aos usuários sobre
e. redução de ruído; l. trabalhos na rodovia com antecedência;
f. exame dos cruzamentos com relação a m. fornecimento de informações aos usuários para
acesso, a segurança e a conveniência; melhoria de segurança e congestionamentos;
g. realização de trabalhos de manutenção da n. utilização de sinalização de obras;
rodovia; o. visibilidade e limpeza da sinalização da rodovia;
h. controle dos trabalhos realizados na rodovia p. rapidez na resposta às correspondências, e-mails
de modo que não ocupem muitas faixas de e telefonemas dos usuários.
tráfego e não sejam realizados muito próximos
uns dos outros;
PIARC (1999) define como alguns dos elementos que permitem uma avaliação da
qualidade da rodovia:
a. Segurança d. Interação entre a rodovia o meio humano e o meio
b. Conforto ambiente
c. Outros serviços oferecidos e. Suporte para atividades regionais
f. Benefícios gerados para os usuários
Dentre os elementos que causam desconforto ao usuário foram citados: interrupção de
viagens, a velocidade da rodovia, a densidade do fluxo de tráfego e a possibilidade de previsão
do tempo de viagem.
Considerando a experiência americana, foram destacados como os fatores que possuem maior
importância para os usuários os seguintes: segurança; condição do pavimento; fluxo de tráfego;
tempo de resposta às atividades de manutenção; conforto e aspectos visuais.
Para cada uma dessas características, os aspectos contemplados foram (Tabela 4):
Tabela 4. Aspectos relevantes para os usuários: experiência americana
Considerando a experiência francesa, foram destacados os seguintes elementos influenciadores da
percepção do usuário sobre a qualidade da rodovia (Tabela 5):
Tabela 5. Aspectos relevantes para os usuários: experiência francesa
A Highway Agency, uma agência executiva do Departamento de Transportes do Reino Unido,
que tem sob sua responsabilidade o gerenciamento, manutenção e melhoria da malha viária da
Inglaterra, para verificar a satisfação dos seus usuários com relação aos serviços oferecidos e
melhor compreender suas necessidades, realiza pesquisas periódicas com os usuários. Na
pesquisa realizada em 2002, intitulada Roads Users´ Satisfaction Surveys RUSS (Highway
Agency, 2002), os principais aspectos definidos para avaliar a satisfação do usuário foram:
a. Disponibilidade de telefones a. Manutenção dos telefones
b. Existência de sinalização b. Posicionamento da sinalização
c. Limpeza das placas de sinalização c. Manutenção das placas de sinalização
d. Disponibilidade de sinalização com mensagem variável d. Exatidão da sinalização com mensagem variável
e. Redução de acidentes e. Limpeza a superfície do pavimento
f. Sinalização das intervenções f. Informações sobre a rodovia
g. Rotina de manutenção fora do horário de pico g. Obras na rodovia fora do horário de pico
h. Localização das obras na rodovia h. Intervalo entre a realização de obras na rodovia
A maioria dos usuários destacou como aspectos relevantes para a viagem: tempo de viagem;
facilidade de acesso à malha considerada; segurança; boa sinalização; e melhoramentos e
manutenção da malha.
7. SÍNTESE DA PROPOSTA
Segue abaixo uma proposta síntese (Tabelas 6 a 14) com base nas variáveis levantadas a
partir da análise de experiências internacionais. É importante destacar que foram
consideradas apenas as variáveis que são percebidas pelos usuários, as quais, normalmente,
expressam características dos produtos finais produzidos ou de resultados (impacto para os
usuários). Os elementos relacionados a insumos e processos foram desconsiderados, pois
além de seu acompanhamento constituir um processo caro, os usuários não têm acesso aos
mesmos, o que justifica sua desconsideração. Ademais, um estudo realizado pelo NAO
(2001) apontou que, entre os anos de 1999 e 2004, a definição de metas baseadas em
resultados cresceu no Governo do Reino Unido, passando de 15% para 68%, conforme
apresentado na Figura 1 (obtida de NAO, 2001). As medidas baseadas em resultados foram
adotadas em face da capacidade que as mesmas têm de expressar o que se deseja saber e de
considerar principalmente o foco nos usuários, agentes para os quais os serviços são
produzidos.
A confirmação das variáveis acima citadas deve ser realizada por meio de pesquisas junto aos
usuários. Confirmadas tais variáveis, deve ser adotado um procedimento contínuo de
acompanhamento das mesmas, bem como uma sistemática de análise dos resultados. Um aspecto
importante a ser considerado é que não devem ser utilizadas técnicas puramente de engenharia
para medir os resultados (como por exemplo, veículos de teste dirigidos por experts.), mas sim
uma forma que tente capturar o ponto de vista do usuário, ou seja, não basta apenas definir
parâmetros que sejam perceptíveis e avaliáveis pelos usuários, mas também estabelecer formas de
medição baseadas em informações fornecidas diretamente pelos usuários. No entanto, quando se
considerar o nível de satisfação dos usuários deve-se ponderar o peso das respostas, haja vista
que o usuário muitas vezes não possui outros padrões de comparação, o que dificulta a definição
de bom e ruim. Também deve ser considerada a característica de insatisfação do ser humano, que
o faz sempre exigir melhores serviços mesmo que aqueles oferecidos sejam bons. Muitas vezes,
as exigências feitas não levam em consideração uma avaliação de custo e benefício de sua
implantação.
Cumpre ainda destacar que durante coleta e análise dos dados, alguns dos elementos propostos
podem sair da proposta por não serem mensuráveis ou por não se verificar na prática a valoração
da variável pelos usuários.
8. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Analisando a evolução do sistema de avaliação de desempenho adotado para as rodovias federais
concedidas no Brasil, observa-se que a abordagem baseada na visão do usuário não corresponde a
prática tradicionalmente utilizada pelos reguladores. Os parâmetros comumente adotados
permitiam analisar a rodovia à luz de normas construtivas, mas não das necessidades dos seus
consumidores, embora existissem no procedimento realizado alguns elementos que remetiam ao
usuário.
São propostas aqui algumas variáveis elencadas a partir da análise de experiências internacionais.
No entanto, essas variáveis constituem apenas um ponto de partida para apreciações mais
detalhadas da visão dos usuários de rodovias, principalmente no que concerne ao ponto de vista
dos brasileiros sobre as rodovias do país. A identificação dos aspectos percebidos pelos reais
utilizadores das rodovias se apresenta importante, pois somente assim será possível atender suas
necessidade e cumprir as exigências legais quanto à adequabilidade do serviço público provido
por terceiros.
ENAP (2001) destaca que para centrar a atuação de dado serviço no usuário é necessário que se
colete informações sobre expectativas e percepções sobre os serviços efetivamente recebidos,
pois somente identificando tais itens é possível adequar o serviço a quem realmente o utiliza.
Contudo, antes de qualquer avaliação é necessário que se entenda os mecanismos que os usuários
utilizam para avaliar o serviço, ou seja, desvendar o processo cognitivo dos envolvidos na
avaliação (Williams apud Esperidião e Trad, 2005), que corresponde a etapa inicial desenvolvida
no presente trabalho.
A percepção do usuário pode ser obtida por meio de métodos quantitativos e qualitativos. Os
primeiros são os mais utilizados, principalmente o survey e os inquéritos populacionais
(Esperidião e Trad, 2005). Os métodos quantitativos permitem alcançar uma amostra de usuários
mais representativa, demandam menos custos e são mais rápidos, além de apresentarem maior
facilidade de aplicação e análise dos dados. Em contrapartida, não trabalham dados subjetivos, os
quais apresentam grande relevância na análise de perspectivas e percepções. Nesse sentido,
mesmo sendo de mais difícil realização e demandarem maior tempo, entende-se que a abordagem
qualitativa não deve ser desconsiderada. Assim, sugere-se a adoção de métodos quantitativos e
qualitativos para a captação da visão dos usuários na avaliação de rodovias concedidas,
principalmente no início do processo, pois não se tem claramente definido quais elementos são
percebidos e relevantes para os usuários e quais aqueles que interessam e são vistos unicamente
pelo regulador.
Para a obtenção de informações dos usuários são disponibilizados vários instrumentos.
Considerando as abordagens quantitativa e qualitativa destacam-se: questionários com perguntas
fechadas, questionários com perguntas abertas, ouvidorias, dentre outros. É necessário, no
entanto, identificar aquelas que apresentam melhores resultados e investir esforços no desenho
dos instrumentos a fim de evitar superposições e a inserção de itens que não discriminem
adequadamente as diferenças de percepções da qualidade.
Por fim, cumpre salientar que não basta que sejam identificadas variáveis relevantes para
usuários e definidas estratégias de coletas sistemáticas das informações, é preciso a definição de
procedimentos internos aos órgãos gestores para interpretação e utilização desses dados, além, é
claro, do estabelecimento de um processo contínuo de melhorias com medições permanentes dos
resultados. Tais resultados podem constituir indicadores da qualidade do serviço.
9. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Agencia Nacional de Transportes Terrestres - ANTT. Agência Nacional de Transportes - ANTT, Brasília.
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serviços públicos previsto no artigo 175 da Constituição Federal, e dá outras providências, Brasília.
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Texto para discussão 42, Escola Nacional de Administração Pública, Brasília.
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Santos, E. M., J. Aragão, M. T. Câmara, E. J. S. Costa, D. R. Aldiguere e Y. Yamashita (2006) Analise de Desempenho em
Contratos de Concessão Rodoviária. In CNT/ANPET (orgs) Transporte em Transformação X. E. LGE, Brasília, p. 23-39.
Tabela 6. Segurança
Condições dadas ao usuário para afasta-lo do perigo de acidentes ou auxilia-lo caso acidentes ocorram
Nível 1 Nível 2
-Existência de buracos, panelas / - Existência de
Condições do pavimento ondulações / - Afundamento de trilha de roda /
- Efetividade dos sistemas de Drenagem.
Características do pavimento -Numero de faixas / - Existência de acostamento
-Existência de sinalização/ - Localização da
Condições da sinalização
Sinalização/ - Limpeza da sinalização
Condições da iluminação - Existência de iluminação / - Falhas na iluminação
-Existência de equipamento de segurança /
Condições dos equipamentos de segurança
- Manutenção dos equipamentos de segurança
Velocidade -Velocidade de projeto da rodovia
-Quantidade de acidentes / - Gravidade do acidente
Acidentes
-Motivo causador do acidente
-Atendimento das solicitações de chamada / -
Tratamento dados aos acidentes Tempo de chegada ao local dos acidentes/ - Tempo de
atendimento dos acidentes
Incidentes -Quantidade de incidentes
-Atendimento das solicitações de chamada /
Tratamento dados aos incidentes (impedimentos na
-Tempo de chegada ao local dos incidentes /
rodovia não causados por acidente)
-Tempo de atendimento dos incidentes
-Existência de instruções aos usuários / - Existência de
plano de circulação (quando necessário) /
Intervenção na rodovia para realização de obras
- Freqüência das intervenções / - Horário de realização
das intervenções
- Disponibilidade de atendimento médico / - Tempo de
Condições do atendimento medico
chegada do atendimento medico ao local do acidente
-Disponibilidade de atendimento mecânico Tempo de
Condições do atendimento mecânico
chegada do atendimento mecânico ao local do acidente
-Existência de informações disponibilizadas para os
usuários sobre a rodovia / -Confiabilidade das
Condições das informações aos usuários
informações -Tecnologias utilizadas para disseminação
de informação
Tabela 7. Conforto
Ausência de sensações desagradáveis com relação suporte ao deslocamento / Sensação de Bem-estar
Nível 1 Nível 2
-Existência de telefones de emergência / -Distancia
Condições dos telefones de emergência. entre telefones de emergência / -Manutenção dos
telefones de emergência
Equipamentos para diversão ao longo da rodovia -
Quantidade e Condições dos pontos de descanso -
-Existência de tecnologias que facilitem o pagamento / -
Condições das praças de pedágio.
Funcionamento do sistema / - Tempo de espera na fila
-Existência de centrais de atendimento ao usuário /
- Condições de funcionamento do serviço de
Condições do serviço de comunicação comunicação / - Tecnologias disponibilizadas para
atendimento ao usuário / - Tempo de resposta às
solicitações
-Existência de informações disponibilizadas para os
usuários sobre a rodovia / -Confiabilidade das
Condições das informações aos usuários
informações / -Tecnologias utilizadas para
disseminação de informação
Aspectos visuais -
Ruído -
Tabela 8. Cortesia
Cortesia no tratamento dos usuários
Nível 1 Nível 2
-Existência de centrais de atendimento ao usuário /
Condições das informações aos usuários - Qualidade do atendimento/tratamento dispensado
ao usuário / - Tempo de resposta às solicitações.
-Qualidade do atendimento/tratamento dispensado
Condições das praças de pedágio
ao usuário.
Tabela 9. Acessibilidade
Facilidade para chegar até a via e utilizá-la
Nível 1 Nível 2
-Existência de buracos, panelas / - Existência de
Condições das vias de acesso ondulações / -Afundamento de trilha de roda /
-Efetividade do sistema de drenagem
Custo para utilizar o sistema -
Preço do pedágio -