Descentralizacion y Regionalizacion en El Peru

DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ
DESCENTRALIZACIÓN Y
REGIONALIZACIÓN
EN EL PERÚ
— HACIA UNA NUEVA ECONOMÍA

Y UN NUEVO ESTADO —
Fondo Editorial
Colegio de Economistas de Lima
Av. Javier Prado Oeste N° 830, San Isidro, Lima, Perú

Teléfonos 4402671 - 4402693 / cel@colegioeconlima.org
www.cel.org.pe
1
Lizárraga Bobbio, Raúl Arnaldo
“Descentralización y Regionalización en el Perú; Hacia una nueva Economía y un nuevo Estado”
Fondo Editorial Colegio de Economistas de Lima, 2010

Tiraje 1,000 ejemplares, 20.8 cms
Primera Edición
Revisión de Carátula y Diagramación: Decano del Colegio de Economistas de Lima; Economista
César Bedón Rocha
Diseño: Jeni Velásquez Miranda
2
“La descentralización es una de las principales reformas de Estado en la que están
involucrados por mandatos constitucionales diversos países de la Región Andina,

buscando satisfacer las demandas regionales y locales por una mayor autonomía y por
el incremento de transferencias de funciones, recursos y poder”.
“Se podría afirmar que en el último decenio han surgido experiencias muy interesantes
e innovadoras respecto a la descentralización política, económica, fiscal y social. Sin
embargo, junto a esa promisoria realidad encontramos aún resistencia de los gobiernos
nacionales a compartir o entregar espacios de poder a los gobiernos subnacionales,
incluyendo situaciones de reconcentración de competencias y recursos ……“haciéndose
visibles contradicciones, avances y retrocesos en la reforma del Estado”.
(Párrafos tomados del folleto donde la organización alemana InWEnt y la RED – Perú
promueven el intercambio de información sobre la temática descentralista a través de la
página www.inwent.org.pe/observatorio).
Los procesos de descentralización y regionalización ha merecido la atención de varias
instituciones y personas que han hecho aportes significativos sobre ambos temas.
En términos institucionales deben mencionarse los trabajos realizados por el Consorcio
de Investigación Económica y Social – CIES, el Programa ProDescentralización auspiciado
por la USAID/Perú, la RED Perú—Iniciativas Locales de Concertación para el Desarrollo
Local; el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, la Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales – ANGR, la Red de Municipalidades Rurales del
Perú – REMURPE, CARE – Perú, el Centro Peruano de Estudios Sociales - CEPES,
el Grupo Propuesta Ciudadana, la Universidad Esan, la Conferencia de Desarrollo
Social – CONADES, la Secretaría Técnica del Acuerdo Nacional y la Secretaría de
Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros; entre otros.
En términos personales deben considerarse los aportes de Efraín Gonzales Olarte,
Manuel Dammert Ego Aguirre, Julio Díaz Palacios, Carlos Hertz, Jorge Lira Torres, Carlos
Barrenechea Lercari, Luisa Galarza Luchic, Raúl Molina Martínez, Johnny Zas Friz Burga,
Luís Vargas Aybar, Francisco Guerra García, Francisco Sagasti; Ricardo Vergara, Henry
Izquierdo y Francisco Santa Cruz, entre otros.
3
CONTENIDO
PRESENTACIÓN
INTRODUCCIÓN
I. LA DESCENTRALIZACIÓN, UNA DEUDA SOCIAL, ECONÓMICA Y

POLÍTICA PENDIENTE DE PAGO
II. EL MARCO CONCEPTUAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y DE LA

REGIONALIZACIÓN
III. EL ENFOQUE DE LAS POTENCIALIDADES FRENTE AL ENFOQUE

DE LAS CARENCIAS
IV. FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN Y

LA REGIONALIZACIÓN
V. REGIONALIZACIÓN. LÍMITES Y POSIBILIDADES
VI. EL REORDENAMIENTO TERRITORIAL: PIVOTE DE LA

PROPUESTA REGIONALIZADORA
VII. GESTIÓN DESCENTRALIZADA. HISTORIA BREVE Y LECCIONES

DE LA EXPERIENCIA
VIII. HACIA UN NUEVO PERFIL DEL ESTADO Y DEL PATRÓN

ECONÓMICO
IX. A G E N D A P E N D I E N T E D E L O S P R O C E S O S DE
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN
4
X. RESTRICCIONES Y AMENAZAS
ANEXOS
CUESTIONARIO “PILOTO” SOBRE EL PROCESO DE

DESCENTRALIZACIÓN Y LA CONFORMACIÓN DE REGIONES
ESQUEMAS Y CUADROS COMPLEMENTARIOS A LA EXPLICACIÓN

TEXTUAL
RESUMEN DE LOS TEMAS CLAVE DE LA AGENDA PENDIENTE
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS, NORMAS Y CARTOGRAFÍA

GENERAL SOBRE DESCENTRALIZACIÓN, REORDENAMIENTO
ECONÓMICO TERRITORIAL Y REGIONALIZACIÓN
5
PRESENTACIÓN
El Estatuto del Colegio de Economistas de Lima (CEL), consagra como un

principio fundamental de su accionar la actualización y formación permanente
de los Economistas y define como sus objetivos más importantes el fomentar
la vida intelectual así como la formación cultural y científica de los colegia-
dos, e igualmente el colaborar con la administración pública en el logro de los
objetivos nacionales, regionales y locales. Así mismo, estudiar y recomendar
soluciones sobre los problemas económicos y financieros de interés nacional,
regional y local emitiendo opinión profesional es uno de sus más destacados
fines.
Es por ello que el Consejo Directivo del CEL tomó con especial interés la pu-
blicación, a través del Fondo Editorial CEL, de la obra del colega Econ. Raúl
Lizárraga Bobbio “Descentralización y Regionalización en el Perú – Hacía
una Nueva Economía y un Nuevo Estado”, preparada especialmente con
ocasión de la celebración en Lima del exitoso “XVIII Congreso Nacional de
Economistas”, ocasión en la que su autor tuvo oportunidad de presentar los
lineamientos más generales de la misma. Así contribuimos a estar presentes
en el debate nacional con la opinión, en este caso, de uno de nuestros más
destacados colegiados.
Lizárraga vuelca en esta obra su amplia experiencia profesional sobre gestión

del desarrollo, apuntando con acierto a que los procesos descentralizadores
peruanos son a no dudarlo una condición necesaria e imprescindible para la
formación de un nuevo Estado. Sin duda esta declaración, que todos compar-
timos, logra concretarse en una herramienta básica de planeamiento en esta
obra y que debe finalmente concretizarse en un Plan Nacional de Regionali-
zación como propone el autor.
Estamos seguros que el aporte desinteresado del colega Econ. Raúl Lizárra-
ga Bobbio será igualmente de importancia fundamental para el proceso de
superación de la pobreza en nuestro territorio.
Econ. César Bedón Rocha

Reg. CEL Nº02939
Decano
Colegio de Economistas de Lima
6
INTRODUCCIÓN
La propuesta fundamental del presente ensayo radica en asumir que los procesos
de descentralización en el Perú representan una de las condiciones esenciales
para construir una nueva sociedad, una nueva plataforma productiva y un nuevo
Estado. Son, en ese sentido, esfuerzos con profundas raigambres políticas y
sociales, que finalmente apuntan al logro de objetivos de desarrollo sostenible
y equitativo.
Pretende exhibir de la manera más directa posible, una serie de políticas

descentralizadoras en el contexto de las cuales la articulación de territorios
históricamente desintegrados en una escala regional posibilita la construcción
de un Estado creativo y eficaz promotor del desarrollo humano.
Las consideraciones aquí expuestas provienen de la experiencia acumulada en

largos años de desempeño profesional sobre la gestión del desarrollo regional y
local. Se alimentan también de entrevistas y reuniones grupales con dirigentes de
organizaciones civiles y con autoridades de Gobiernos Regionales y Municipales,
sobre la base de un cuestionario «piloto» que aparece en uno de los Anexos;
así como del enriquecedor intercambio de opiniones con los estudiantes del
post grado en el curso de Planeamiento y Desarrollo Regional que tuve a mi
cargo particularmente en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y en la
Universidad Nacional de Ingeniería.
El Ensayo aparece en un momento oportuno en el sentido de contribuir, dentro

de sus limitaciones, al debate descentralista que, sin duda, figurará de manera
prioritaria en las plataformas electorales del 2010 y del 2011. Una vez definidas
las fuerzas políticas que accederán al poder como consecuencia de esos eventos,
nuevas demandas descentralizadoras aparecerán en el horizonte.
En consecuencia, los análisis y las perspectivas que aparecen en este ensayo

tendrán también que revisarse, lo cual representa un reto para todos los
que hemos estado involucrados en la búsqueda incesante de alternativas
descentralizadoras para un país que ha sufrido del embate negativo de un
centralismo que pareciera ser imbatible. Serán entonces los agentes sociales
organizados quienes deberán probar, en el terreno de los hechos, que esa
imagen de imbatibilidad puede y debe ser sofocada.
Lima, febrero de 2010
Raúl Lizárraga Bobbio
7
I. LA DESCENTRALIZACIÓN, UNA DEUDA SOCIAL,

ECONÓMICA y POLÍTICA PENDIENTE DE PAGO
La concentración territorial de las rentas, el desaprovechamiento de nuestros

recursos naturales y el perseverante daño al ambiente no son fenómenos fortui-
tos. Obedecen al vigente modelo económico excluyente, mercantilista y primario
– exportador que se combina con un amplísimo tejido de unidades productivas
(mayoritariamente pequeñas e informales, que se adscriben al sector de los
«servicios». Asumiendo que esta deducción fuese certera, la salida es directa:
el modelo deben ser reformulado con una perspectiva descentralizadora e in-
clusiva, ampliando las oportunidades de desarrollo para todos los estamentos
sociales y territoriales.
En efecto, el aprovechamiento mercantil del guano, del salitre, del petróleo,

de la caña, de los yacimientos mineros, de los peces y del bosque, han sido,
cada uno en su momento, ilusiones para muchos y ganancias para pocos. Las
artificiosas opciones de industrialización subsidiada en los años 60‘ y 70‘ no
cuajaron y mantuvieron un escenario de inequidades y carencias que se hace
cada vez mas intolerable. Este modelo, teñido de centralismo en sus diferentes
facetas, ha dejado malparado al sector agropecuario – rural – campesino, que
se asienta particularmente en las comunidades selváticas y alto andinas. Es en
ese estrato socioeconómico y cultural, como ya parece ocioso repetirlo, donde se
depositan los estigmas más graves de la miseria larvada y la carencia de oportu-
nidades para sobrellevar una vida digna.
En el siguiente cuadro se aprecia un acercamiento grueso a esta situación

inequitativa; a partir de la combinación de factores relacionados con los Índices
de Desarrollo Humano establecidos por el PNUD, los Índices de Carencias
del FONCODES, los Indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas de las
Encuestas Nacionales de Hogares del INEI y los Indicadores de Desnutrición
Infantil del Ministerio de Educación.
En efecto, en los niveles más bajos del nivel de vida aparecen seis Departa-
mentos «serranos» y uno «amazónico», mientras que en los niveles más altos
aparecen los Departamentos de Arequipa, Lima Metropolitana, Tacna Ica y
Moquegua.
8
Clasificación de los Departamentos

según sus niveles de vida
Grupo Departamentos
Alto Arequipa, Lima Metropolitana, Tacna, Ica, Moquegua
La Libertad, Lambayeque, Lima Provincias, Madre de

Medio
Dios, Loreto, Pasco, Puno, San Martín, Ucayali
Amazonas, Cajamarca, Cusco, Apurimac, Ayacucho,

Bajo
Huancavelica, Huánuco
Elaboración: Macroconsult SA.
9
Sin embargo, Lima Metropolitana (el resto de las provincias fuera de Lima y la
Provincia Constitucional de El Callao) es también es una víctima del centralismo. En
efecto, el 35% de su población (cerca de 8 millones) es calificable como «pobre».
Así, la descentralización deja de ser, en lo esencial, un conflicto absolutamente

exclusivo entre los intereses de los habitantes limeños y las aspiraciones del resto
de la población, para entenderse entonces como un escenario de desencuentros
e inequidades masivas provocados por la inoperancia del sistema económico y
del modelo de Estado vigentes.
La «centralidad» absorbente de Lima debe entenderse también como un

producto de las «fugas» o migraciones de personas (mayoritariamente las mas
calificadas), desde los espacios rurales-campesinos hacia ciudades intermedias
(capitales de provincia y de Departamento, pero preferentemente hacia Lima
Metropolitana), donde los migrantes campesinos asumen que tendrán mejores
oportunidades de salir del atraso y de la miseria1. Esta corriente arranca por los
años 40´, acelerándose entre los años 50` y 60´. Las tasas migratorias han dis-
minuido desde entonces, pero la migración rural – urbana sigue siendo vigente
y así se mantendrá mientras los continúen los desequilibrios de oportunidades
para acceder a ingresos y servicios, entre campesinos selváticos y serranos de
un lado y citadinos urbano-costeros de otro lado. Según el Censo del 2007 la
población era de 27.4 millones, el 76% de habita en zonas urbanas, particular-
mente ubicadas en ámbitos costeros de La Libertad, Moquegua, Lambayeque,
Ica, Tumbes, Lima y Tacna. En 1940 la población urbana era el 35% del total;
esto es una situación inversa a la actual.
Revertir los vacíos orgánicos del modelo económico supone adoptar de-
cisiones políticas que busquen modificar sus fondos estructurales, mediante
negociaciones que buscan un mejor equilibrio del poder decisionario entre esas
dos categorías sociales.
1
. Excepto quizás, en el periodo donde se inició una reforma agraria, que quedo inconclusa, en los
años 70´, las políticas económicas y de promoción a la producción han estado pertinazmente
marcadas a favor de los consumidores urbanos, y no tanto en beneficio de los productores cam-
pesinos. Los proyectos del tipo “Sierra Exportadora” y los programas de impulso productivo que
se están impulsando en el VRAE y de las regiones de Ayacucho, Apurimac y Huancavelica no
trastocan el fondo estructural de esa carencia.
10
En una perspectiva más operativa, implica reconsiderar la tendencia a pro-

crear múltiples proyectos de pequeña escala que se localizan inorgánicamente,
sin un norte sectorial ni territorial claro, dada la ausencia de un Plan Nacional
de Desarrollo; pero que además generan escasos impactos en términos de
desarrollo. La crisis financiera y económica mundial disparada desde el 2008
ha agudizado el cuestionamiento al modelo económico neoliberal más radical,
que ya venía siendo objetado por el Premio Nobel Joseph Stiglitz, entre otros,
desde el descalabro del llamado «Consenso de Washington».
Son perfectamente comprensibles, por lo tanto, las iniciativas de organizacio-

nes no gubernamentales como Propuesta Ciudadana, la Conferencia Nacional
de Desarrollo Social (CONADES), el Consorcio de Investigación Económica y
Social - CIES y la RED – Perú; así como de la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales (ANGR), de la Asociación Nacionalde Municipalidades (AMPE) y de la
Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE), para amparar, desde una
perspectiva regional y local, esfuerzos dedicados a buscar un nuevo Estado y una
nuevo modelo económico que efectivamente satisfagan objetivos de desarrollo
descentralistas, sostenibles y favorables al bienestar de las mayorías.
Estas iniciativas son mucho más comprensibles si se consideran, entre otros,

los siguientes factores:
a) niveles de pobreza y exclusión social, perseverantes; alimentados por una

“explosión” creciente de expectativas y de carencias históricamente insa-
tisfechas. Bastante más que un tercio de la población nacional (más de 8.5
millones de personas) es calificada como “pobre”;
b) base productiva primario – exportadora y de servicios2, acompañada por el

desaprovechamiento de las potencialidades competitivas de los diferentes
recursos naturales, humanos e institucionales disponibles; y por formas
depredatorias o dañinas al ambiente en el aprovechamiento de la mayoría
2
. Hacia el 2009, el 71.7% de la Población Económicamente Activa (PEA) estaba adscrita a
actividades primarias y de servicios de diferente tipo («Radiografía Económica del Experimento
Neoliberal Peruano»; artículo de Jurgen Schuldt, profesor de la Universidad del Pacífico. La
República , 1 de noviembre del 2009)
11
a) de los recursos naturales. En el 2008 el 76% de las exportaciones fueron

derivadas del sector primario, fundamentalmente minería, harina de pescado
y productos agropecuarios (uvas, café) con poco o ningún procesamiento.
Basarse en una economía primario – exportadora es insostenible.
Excepto los esfuerzos que se dieron entre 1963 y 1975 para empujar proceso de industria-
lización, la plataforma productiva se ha mantenido obscurecida por un esquema primario
exportador que difícilmente procurará el desarrollo sostenido. Dentro de ese esquema, la
minería ha sido el sector más representativo. En efecto, el PBI minero casi se sextuplicó
entre 1950 y el 2008 y su tasa de crecimiento pasó del 2.6% al 6.0% entre esos dos puntos
del tiempo.
c) inadecuada organización económica del territorio, que dificulta la articulación

de sus mercados potenciales y la conformación de “ejes” o “corredores” de
desarrollo en una escala económica y socialmente sostenibles,
d) centralización o concentración del poder decisionario y de los activos económi-

cos y financieros en pocos sectores productivos, grupos sociales y localidades
(Lima y otras metrópolis urbano – costeras, fundamentalmente). En el 2008 el
Departamento de Lima concentraba el 52% del Producto Interno Bruto (PIB),
y más del 80% de las colocaciones y depósitos bancarios. Como contraparte,
Pasco, Ayacucho, Huánuco, Ucayali, Huancavelica, Amazonas, Apurimac y
Madre de Dios, todos predominantemente serranos – amazónicos, apenas
contribuían en ese año con el 6.4% del PIB,
e) fragilidad de las instituciones civiles y su escasa representatividad en los

mecanismos de participación colectiva en, por ejemplo, la formulación y vigi-
lancia de los Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos Participativos
regionales y municipales,
f) Estructura relativamente amorfa y poco «densa» del Estado, en el sentido de

la duplicidad de entidades que apuntan hacia fines equivalentes, a su débil
capacidad o voluntad regulatoria (frente a mercados claramente “imperfec-
tos”), a su débil presencia real y a formatos de organización que complejizan
sus relaciones con la población o que simplemente se apartan de ella,
g) democracia endeble, en construcción, no solo en términos de la insuficiente
3
. Es paradójico que, desde su perspectiva económica liberal, Hernando De Soto, representante
del Instituto Libertad y Democracia, hubiese planteado una estrategia dirigida a compensar los
efectos negativos del TLC con USA, bajo la denominación de TLC «Interno», que fue entregada
al Gobierno, y que aparentemente no fue tomada en cuenta.
12
vocación colectiva para hacer respetar regimenes gubernamentales legítima-

mente constituidos; sino que también en el sentido de asumir, como personas
o asociaciones, derechos y obligaciones,
h) desventajas o asimetrías económicas y comerciales y financieras con respecto

a otros países, en el marco de los mecanismos de negociación distorsionantes
(«asimétricos») que se vienen patentizando en los Tratados de Libre Comercio
con China, USA, Chile y la Unión Europea. En los casos de USA y China,
uno de los temas críticos radica en los subsidios directos o indirectos que
esos gobiernos aplican y que, obviamente, deprimen la competitividad de las
empresas peruanas3. De hecho ya se aprecian, a inicios del 2010, caídas
en la producción exportable de artículos de cuero y de textiles.
Resultaría interesante efectuar un análisis de cómo estos factores se retroalimentan

entre sí, bloqueando el logro de objetivos de desarrollo sostenible y equitativo.
Es en tal contexto que la descentralización se ubica cada vez más nítidamente en

los primeros lugares de las agendas tanto gubernamentales como de una suma repre-
sentativa de agrupaciones partidarias, frentes para impulsar el desarrollo departamental
o provincial, asociaciones municipalistas, organizaciones no gubernamentales, colegios
profesionales, gremios empresariales y laborales, universidades y federaciones cam-
pesinas como CONVEAGRO o la Confederación Nacional Agraria (CNA).
Los procesos electorales en curso (2010, 2011) avivarán el debate descen-

tralista, ya sea porque los partidos incorporen por sí mismos el tema en sus
plataformas programáticas o porque la población organizada lo demande. La
posible conformación de Regiones verdaderas (Efectivas»), que la Constitución
perfila en una primera instancia como la unión de dos o más Departamentos
contiguos, será un elemento muy visible en ese escenario naturalmente conflic-
tivo.
El asunto también está incrustado nítidamente en las discusiones parlamenta-

rias que giran en torno a la representatividad requerida para cada Circunscripción
Electoral. Pero aquí se abre una grave paradoja: las Circunscripciones Departa-
mentales (incluyendo la Circunscripción Electoral en «Lima Provincias») motivarán
la consolidación de liderazgos departamentales y/o provinciales, lo cual contradice
la postura descentralista estructural donde se reclama mas bien la integración de
mercados, capacidades, voluntades y recursos en espacios supradepartamentales.
13
II. EL MARCO CONCEPTUAL DE LA DESCENTRALIZA-

CIÓN Y DE LA REGIONALIZACIÓN
Los procesos de descentralización económica y político – administrativa, así

como la conformación de verdaderas regiones que constituyen uno de sus más
importantes instrumentos, deben disponer, en primer término, de un enfoque
amplio de desarrollo que les fije su norte. Uno de los enfoques más potentes en
ese sentido es el enfoque del «desarrollo humano». Este enfoque asume como
deseable un crecimiento sostenido del aparato productivo, paralelamente al
funcionamiento de prácticas ligadas a la distribución equitativa de los beneficios
generados por ese crecimiento, a la preservación del ambiente y al respeto de
los derechos ciudadanos.
Es con ese enfoque que deberán alinearse los contenidos de un Plan de

Desarrollo Nacional, de una Estrategia Nacional de Reordenamiento Territorial y
de una Reforma del Estado. Estos tres ingredientes deberán, a su turno, encua-
drar la construcción de alternativas o escenarios socioeconómicos territoriales
que sustenten, recién entonces, la conformación de verdaderas regiones como
instancias de gobierno intermedias entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos
Municipales. Cumplir con este propósito conlleva complejas decisiones políticas
que comprometen las voluntades colectivas en plazos entre medianos y largos.
La identificación e implementación de determinados proyectos de escala

supradepartamental o supraprovincial deberán actuar como un componente
operativo y catalizador de las estrategias de reordenamiento territorial y, sub-
secuentemente, de la conformación de regiones social y económicamente
sostenibles.
El siguiente esquema resume esta secuencia jerárquica de los procesos

mencionados; que deben aterrizar en la propuesta de una Plan Nacional de Regio-
nalización.
14
SECUENCIA LOGICA PARA EL TRATAMIENTO

DE LA REGIONALIZACIÓN
MARCO CONCEPTUAL: ENFOQUE DE

DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE Y
DESCENTRALIZADO
REFERENTES FUNCIONALES:
* REORDENAMIENTO FISICO, ECONÓMICO Y SOCIAL DEL
TERRITORIO.
* PLAN ESTRATÉGICO DE DESARROLLO NACIONAL.
* REFORMA DEL ESTADO
PLAN NACIONAL INSTRUMENTACIÓN:

DE REGIONALIZACIÓN PROGRAMA DE INVER-
- Escenarios Alternati- SIONES
vos DESCENTRALIZADAS
de integración económi- - Lineamientos Básicos
ca y social
15
Un tema fundamental en este entorno se refiere al esfuerzo técnico y po-

lítico para perfilar orgánicamente las atribuciones, competencias, funciones y
capacidades ejecutivas que tendrían los Gobiernos Regionales y Locales, frente
a las funciones esencialmente normativas que permanecerían en las instancias
ministeriales del Gobierno Nacional. Aquí la cuestión se hace bastante turbulenta
por al menos las siguientes dos reflexiones concretas.
En primer lugar, si bien formalmente la mayoría de las competencias (casi el

95%) han sido ya entregadas a los Gobiernos Regionales hacia fines del 2009,
en la práctica muchas de ellas son inaplicables o inmanejables porque no se
han transferido paralelamente los recursos logísticos, humanos y financieros
correspondientes. Un ejemplo palpable es la competencia transferida para el
tratamiento regional de las políticas y planes relacionados con la explotación
racional de los recursos y el manejo del ambiente; la cual se mantiene aún in-
suficientemente operativizada por esas carencias.
En segundo lugar, la verificación de superposiciones e incluso conflictos entre

las competencias o atribuciones que se mantienen en el Gobierno Nacional, con
las que les corresponden a los Gobiernos Regionales y Locales. Esta situación
nutre los recurrentes desencuentros en el manejo de los proyectos y en la propia
gobernabilidad del país en su conjunto. Resolver esta incongruencia implica
ratificar que:
a) los Gobiernos Distritales y Provinciales deberán satisfacer demandas por

servicios sociales básicos y proyectos productivos que afectan a las
personas y a las comunidades locales con las cuales se relacionan muy
directamente. Este temperamento se basa en el criterio de «subsidiari-
dad» con el cual deben establecerse las funciones de estos dos niveles
de Gobierno,
b) los Gobiernos Regionales tratarán de promover iniciativas dedicadas a la

generación o consolidación de cadenas productivas o ejes de desarrollo
que funcionan en una escala mayor que la local. En esta línea se sitúan las
carreteras troncales, sistemas de integración energética, circuitos turísticos
interprovinciales y grandes proyectos de riego, Es una instancia
16
de gobierno intermedia entre el nivel nacional y el nivel nacional; con los

cuales debe necesariamente articular sus propuestas programáticas. Esta
descripción general se complica por el hecho de que, en rigor, los Gobiernos
“Regionales” son de escala Departamental y porque existen varias inicia-
tivas donde dos o más Gobiernos Regionales - Departamentales acuerdan
abordar políticas y proyectos de interés común. Tal es el caso de las Juntas
de Coordinación Interregional.
c) el Gobierno Nacional proveerá las políticas públicas globales, auspiciará

proyectos estratégicos para el desarrollo del país en su conjunto y esta-
blecerá una estrategia integrada para el reordenamiento económico del
territorio. Estarán dentro de sus mandatos exclusivos el manejo de las
relaciones exteriores y la defensa nacional. Es una instancia esencialmente
orientadora de la gestión o gerencia de los proyectos de inversión y servicios
públicos a cargo de los Gobiernos Regionales y Locales.
17
III. LAS POTENCIALIDADES COMPETITIVAS FRENTE AL

ENFOQUE DE LAS CARENCIAS.
En las discusiones sobre el contenido básico de los esfuerzos a favor del

desarrollo humano, puede ser pertinente reiterar que ha sido frecuente abordar
ambos asuntos a partir de la identificación de carencias, conflictos y perjuicios.
Esta visión se alimenta de las crecientes presiones de una colectividad insa-
tisfecha, lo cual ha conducido a tratamientos cortoplacistas y paternalistas que
ocultan las raíces estructurales del subdesarrollo en general y del centralismo
económico – productivo y político – administrativo en particular.
Una opción alternativa radica en activar preferentemente las potencialida-

des competitivas de los diferentes recursos (naturales, físicos, institucionales,
humanos, financieros) existentes en las diferentes regiones y localidades del
país, en la forma de «funciones de producción» o empresas; para cubrir tanto
las demandas internas (seguridad alimentaria y servicios sociales básicos) como
externas (agro exportación). Los esquemas 1 y 2 colocados al final de este
texto esquematizan las consideraciones anteriores. En general las plataformas
productivas con mayores opciones de generar impactos favorables significativos
sugieren el manejo de ámbitos territoriales «grandes», que superan los tamaños
distritales e incluso provinciales.
Esta perspectiva está, felizmente, crecientemente asumida en los esfuerzos

dedicados a formular Planes de Desarrollo Regionales y Locales Concertados.
De hecho, los Gobiernos Departamentales (que en su versión vigente adoptan
engañosamente la denominación formal de «Regiones»), tiene el mandato de
formular Planes Regionales de Competitividad, que debieran compatibilizarse
con los Planes de Desarrollo Concertados, de carácter integral.
Las potencialidades competitivas aparecen cuando un conjunto de factores,

internos y externos a una región o localidad, (tecnología utilizada, productividad
de los recursos humanos, regulaciones arancelarias) permiten a una o más
empresas, la venta relativamente ventajosa (cobertura de costos, rentabilidad)
de los bienes o servicios producidos.
4
En una exposición reciente, en diciembre del 2009, el Profesor de la Universidad de Harvard,
Michael Porter, señaló que, en general, la competitividad del aparato productivo peruano es
poco competitivo y que, por lo tanto, se requiere de una estrategia de desarrollo, conducida por
el Estado, para superar esa situación.
18
Esto ocurre cuando la combinación de los recursos y capitales adscritos a

una determinada «función de producción» puede superar la oferta de otros
productores, en el mercado (local, regional, nacional, extranjero) en calidad,
precios y oportunidad 4.
Para que las potencialidades competitivas se efectivicen con un alto grado

de eficiencia y viabilidad en ámbitos regionales, zonales o locales, se requiere
que los actores involucrados en estos procesos económicos apliquen criterios
y conductas relacionadas con la creatividad, la asociatividad, el liderazgo, la
modernización tecnológica y la predisposición al riesgo razonable en las deci-
siones para invertir.
Los análisis sobre la competitividad de unidades específicas o cadenas empre-

sariales relacionadas con el desarrollo regional o local, implican la identificación
y medición de los recursos específicos existentes5 y de sus respectivas poten-
cialidades competitivas; tal como se describen, por ejemplo, en algunos
de los documentos formulados por el Programa de las Naciones para el
Desarrollo - PNUD; especialmente en sus Informes de Desarrollo Huma-
no; así como de las vocaciones productivas o ventajas comparativas que
pueden estar asociadas a las condiciones climáticas, al tipo de suelos, a
la tradición y a determinadas habilidades humanas exclusivas existentes
en cada zona.
Marco legal de la competitividad Regional.
El artículo 8º. De la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley No.

27876, estipula que «El Gobierno Regional tiene como objetivo la ges-
tión estratégica de la competitividad regional. Para ello, promueve un
entorno de innovación, impulsa alianzas y acuerdos entre los sectores
públicos y privados, el fortalecimiento de las redes de colaboración
entre empresas, instituciones y organizaciones sociales; junto con el
crecimiento de eslabonamiento productivos, y facilita el aprovecha-
miento de oportunidades para la formación de ejes de desarrollo y
corredores económicos, la ampliación de mercados y la exportación».
(Tomado del Plan de Competitividad Regional de San Martín, auspi-

ciado por el Programa ProDescentralización de USAID/PERÜ)
5
Potencialidades competitivas: yacimientos mineros, tierras labrantías, cuadros profesionales y/o
infraestructuras industriales, inadecuada o insuficientemente utilizadas En economías relativa-
mente «abiertas», la inexistencia de recursos en una determinada zona no es un cuello de botella
ineludible. Pueden importarse de zonas vecinas o del extranjero.
19
IV. FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA DESCENTRALIZA-

CIÓN Y LA REGIONALIZACIÓN
En base las consideraciones anteriores, los factores más importantes que rodean
a los procesos positivos de descentralización y regionalización, son:
a) el aprovechamiento de las potencialidades competitivas de los diferentes

factores de producción, existentes, en diferentes medidas, en todo el terri-
torio nacional. Esta formula se asocia a una Estrategia Nacional de Reor-
denamiento Territorial que oriente la articulación de mercados y conforme
una red de asentamientos humanos e infraestructuras comunica-cionales
y energéticas dinamizadoras,
b) la construcción de mecanismos que efectivicen la participación de las or-

ganizaciones sociales represen-tativas en los Planes y Presupuestos que
le conciernen, así como en la vigilancia del desempeño de los Gobiernos
Regionales y Locales con los cuales se identifican,
c) políticas dirigidas a impedir el creciente deterioro del ambiente y la progresi-

va destrucción masiva de nuestros recursos forestales, mineros, acuíferos,
pesqueros e, incluso, culturales (particularmente en relación a los valores
adscritos a las Comunidades Nativas y Campesinas,
d) la revisión de los roles de las entidades mas directamente relacionadas con

el tratamiento de la descentralización, la regionalización y el ordenamiento
territorial; buscando evitar duplicaciones y señalando cual de ellas debe
ejercer el liderazgo. Entre estas puede citarse a la Secretaría Nacional de
Descentralización, al Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CE-
PLAN), al Ministerio del Ambiente y al Ministerio de Economía y Finanzas,
a través de su Dirección Nacional de Presupuesto Público y del Sistema
Nacional de Inversión Pública (SNIP),
e) la realización de un conjunto todavía no explícito de reformas del Estado

en su posicionamiento descentralizador y en su predisposición para impul-
sar inversiones espacialmente desconcentradas. Así mismo, efectivización
del funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI)
a través del cual se articulen las funciones e iniciativas de los tres niveles de
Gobierno, en el marco de las políticas de descentralización6.
6
. El funcionamiento del CCI está reglamentado por el Decreto Supremo No. 079-2009-PCM, pu-
blicado en el Peruano el 16.12.2009
20
V. REGIONALIZACIÓN. LÍMITES Y POSIBILIDADES
Los procesos hacia la descentralización tienen como uno de sus bases ins-
trumentales la conformación de regiones «efectivas», esto es con autonomías
políticas, económicas y administrativas, en el marco de la ley. Se entienden
como «Regiones», en principio, la sumatoria de espacios económicos y sociales
mayores a los Departamentos y Provincias. Esta opción parte de los conceptos
de «economías de escala» y de un mejor ordenamiento económico del territorio.
Se trata de un reto complejo, que debiera evitar, por todos los medios, la repe-
tición de la incompetente dinámica del Referéndum de Octubre del 2005, cuya
votación altamente negativa (por el orden del 70% de los votos por el «No»)
bloqueó la posible conformación de cinco Regiones que involucraban a dieciséis
Departamentos1.
En consecuencia, para evitar la repetición de ese abortado intento, la confor-

mación de Regiones efectivas tendrá que montarse, progresivamente, aplicando,
con mucho tacto político, al menos las siguientes estrategias:
a) verificación de una clara decisión política al mayor nivel posible que efecti-
vamente apoye el proceso,
b) convencimiento colectivo de que la unión regional genera ventajas sustan-

tivas, a partir, principalmente, de la maduración de programas o proyectos
de «escala regional. Este factor tendría que estar acompañado por una
campaña masiva de promoción mediática, sobre las virtudes de las alianzas
regionales, alimentadas por foros y talleres abiertos, particularmente en «el
interior» del país,
c) selección y uso consistente de criterios geográficos, técnicos, sociales,

políticos y económicos que le den sostenibilidad y viabilidad a las uniones
regionales propiciadas,
7
. La propuesta era la siguiente: a) Región que integraría a Tumbes, Piura y Lambayeque; b) Región
que integraría a Ica, Ayacucho y Huancavelica; c) Región que integraría a Cusco y Apurimac; d)
Región que integraría a Arequipa, Tacna y Puno; e) Región que integraría a las Provincias de
Lima (excepto Lima misma), Ancash, Junín. Huánuco y Pasco
8.
A la cual se incluiría La Libertad; conforme a lo acordado en la reunión sostenida los días 22 y
23 de octubre del 2009, por los Presidentes Regionales y Consejeros de La Libertad, San Martín
y Amazonas. En ese evento se aprobó preliminarmente la conformación de una «Mancomunidad
Regional», que es la denominación que se ha planteado en reemplazo de la denominación de
«Región Piloto».
21
d) remoción de los conflictos que se han venido sucediendo por desencuentros

limítrofes, por el domino de las aguas (Cusco y Arequipa) y por la distribución
equitativa de los Canon, Sobre Canon y Regalías (Tacna y Moquegua).
Todo apunta a que la regionalización madurará en periodos relativamente

largos. Los Referéndum programados para los años del 2009 y del 2013 ya
quedaron fuera de contexto. Sin embargo, es posible que algunas Regiones
efectivas se constituyan en el futuro sobre la base de algunos Departamentos
incluidos en actuales Juntas de Coordinación Interregional o de las Regiones
«Piloto» o Mancomunidades Regionales en actual funcionamiento: una la con-
formada por los Departamentos de Amazonas y San Martín8; otra la conforma-
da por los Departamentos de Ancash, Ucayali y Huánuco. Estas dos opciones
integracionistas son gérmenes interesantes del proceso de regionalización.
En efecto, los Acuerdos firmados por los respectivos Presidentes Regionales
asumen expresamente que se trata de articular voluntades para materializar
un Región efectiva mediante la «ejecución conjunta de proyectos de dimensión
interregional, para alcanzar el desarrollo regional y el bienestar de la población,
la erradicación de la pobreza y la distribución equitativa de la riqueza»9
Estas iniciativas, que representan un avance en el proceso de integración

regional, muestran, sin embargo, algunas fragilidades técnicas, financieras e
institucionales que le restan dinamicidad. Entre las cuales pueden destacarse
las siguientes:
a) sus aparatos de gestión en general y particularmente las Secretarias Técnicas

que operativizan las decisiones de los Consejos Regionales en relación a
actos o proyectos que involucran a los Gobiernos Regionales – Departamen-
tales que constituyen una Región Piloto o Mancomunidad Regional o Junta de
Integración Interregional, disponen de un plantel muy pequeño de gestores y
planificadores. La Secretaría de la Junta INTERNOR cuenta con dos profesio-
nales; la Secretaría Técnica de la Región Piloto o Mancomunidad Regional que
están formando los Gobiernos Regionales – Departamentales de San Martín y
Amazonas (a la que se sumaría el Gobierno Regional de La Libertad) cuenta
únicamente con un Coordinador y 1 profesional en cada Región; la Junta CIAM
solo cuenta con 1 Secretario Técnico;
b) el desempeño de estas instancias técnicas depende, hasta ahora, mas de

aportes de cooperación financiera externa (del PNUD, entre otras) que de
presupuestos oficiales;
9
Tomado del Acuerdo de Intención para Constituir la Región Piloto Amazonas– San Martín, suscrito
el 12.12.2007, por los Presidentes de las Regiones- Departamento de San Martín y Amazonas.

22
c) existen indicios de que no todos sus impulsores formales (Presidentes

Regionales, Consejeros) favorecen lealmente estas iniciativas, entre otras
razones porque una Región «efectiva», compuesta, por ejemplo, por tres
Departamentos, excluye el liderazgo político de dos de ellos,
d) la participación de las Gerencias de Planificación, Presupuesto y Acondi-

cionamiento del Territorio, tanto como las Gerencias de Línea (Desarrollo
Económico, Desarrollo Social, Infraestructuras) de los Gobiernos Regionales
– Departamentales no ha sido relevante para impulsar aquellos proyectos que
las Regiones Piloto, Mancomunidades Regionales y Juntas de Coordinación
Interregional postulan.
Las restricciones señaladas debieran superarse, dado que la conformación

de Regiones «efectivas» es un objetivo instrumental de la descentralización,
la cual representa, como ya se ha señalado, una condición para arribar al
desarrollo sostenido y equitativo del país como un todo. Serán requeridos, por
lo tanto, acuerdos colectivos bastante complejos porque implicará redefinir,
con un sentido integracionista, las delimitaciones actuales de los más de
2,000 Municipalidades de Centros Poblados (dependientes de las Municipa-
lidades Provinciales), 1,637 Municipalidades Distritales, 195 Municipalidades
Provinciales y 24 Departamentos.
Una redefinición en ese sentido es clave porque determinará cambios en la

posesión del poder político y económico de los grupos sociales; además de la
reconfiguración de las estructuras organizacionales del aparato gubernamenta-
len todos sus niveles. En ese sentido, las «lealtades» territoriales que algunos
segmentos de la población tienen para con sus actuales circunscripciones,
constituyen una barrera a la integración lógica de territorios extremadamente
dispersos. Es previsible que las elecciones Regionales y Municipales en el 2010,
tanto como las elecciones Congresales del 2011, refuercen formas de gestión
y desarrollo marcados por un departamentalismo y un provincianismo10 que
pueden obstaculizar la realización efectiva de políticas regionalizadoras.
La Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Minis-

tros, en seguimiento al mandato de la Ley de Bases de la Descentralización,
ha organizado un trabajo dedicado a formular y validar, hacia mediados del
2010, un Plan Nacional de Regionalización.
10
Adhesiones socio culturales en los espacios locales o provinciales no son negativos por sí mis-
mos. Al contrario, pueden ser factores que pueden impulsar procesos de desarrollo basados en
lazos de solidaridad. Existen magnificas experiencias en ese sentido. Uno de ellos es el caso del
Mercado «Minka» sustentado en buena medida por compadrazgos locales. En este rico escenario
de diversidades culturales, los Clubes o Asociaciones Provinciales o Departamental asentados
en Lima han jugado un rol fundamental.
23
El Plan previsto tiene, tal como se ha mencionado en el esquema presentado

anteriormente, dos pivotes funcionales y operativos. El primero se refiere a una
estrategia de reordenamiento económico territorial, basado en la configuración
y maduración de ejes y circuitos de desarrollo o intercambio, así como en el
manejo integrado de cuencas. El segundo se refiere a la implementación de
un paquete de proyectos de amplia escala territorial e importantes impactos
socioeconómicos.
El planteamiento de fondo radica en definir escenarios sociales y económicos

alternativos, pero viables en diferentes grados, que vayan perfilando progresi-
vamente, mediante consensos colectivos, verdaderas regiones, entendidas
como instancias socio – económicas y político – administrativas que gerencien
procesos de desarrollo sostenibles a una escala superior a la provincial y a la
departamental. Se trataría, entonces, de facilitar las decisiones que permitan
constituir verdaderos Gobiernos Regionales mediante la unión lógica de departa-
mentos (totales o parciales), provincias, ejes de desarrollo y cuencas orgánicas.
Por lo tanto, el Plan Nacional de Regionalización (PNR) plantearía opciones

de integración territorial que se van construyendo en función de potencialidades
económicas compartidas, mercados articulados sobre la base de asentamientos
urbanos jerarquizados y de redes viales e infraestructuras energéticas, entre
otras variables que son propias del ordenamiento territorial. El Plan debiera ser
muy fuerte en la predefinición de las estrategias (descripción de cómo, quienes,
cuando, con que recursos, bajo que acuerdos políticos y normas) conducentes
a la conformación progresiva.
En ese sentido la propuesta estratégica del PNR no se debería amarrar a

plazos prefijados y tendría formatos organizacionales adecuados las particulares
y heterogéneas vocaciones o posibilidades de cada ámbito definido; naturalmen-
te en el marco de algunos parámetros generales que le otorguen coherencia
sistémica.
Esta percepción la tienen, felizmente, los Presidentes Regionales que vienen

impulsando las Juntas de Coordinación Interregionales, «Regiones Piloto» o
Mancomunidades Regionales.
24
Factores clave en el Plan de Regionalización
«El Plan Nacional de Regionalización debe proponer las acciones para potenciar
iniciativas de conformación de regiones; los roles de las Juntas de Coordinación
Interregional; ofrecer alternativas de diseño de cómo serían los futuros gobiernos re-
gionales, con separación de de sus instancias ejecutivas y normativo.- fiscalizadoras.
Estas acciones deben ir en la dirección de reforzar la democratización de las decisio-
nes públicas y la eficiencia y transparencia, así como el liderazgo de los gobiernos
regionales en el impulso de los procesos de desarrollo territorial y las articulaciones
intergubernamentales».
(Tomado de la Declaración Pública de la Comisión de Descentralización y Reforma

del Estado de la Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social – CONADES; del 24
de noviembre del 2009)
La propuesta de conformación de regiones en el contexto de los procesos

descentralistas debe considerar tanto las restricciones como las ventajas de
anteriores y presentes iniciativas técnicas, políticas, económicas y sociales en
este campo; partiendo, como se ha precisado anteriormente de un mejor sistema
de ordenamiento territorial. Se trataría de establecer espacios para una gestión
eficiente y sustentable, validada por la población. Sin una validación popular
las propuestas de regiones efectivas serían finalmente rechazadas, tal como ha
ocurrido con iniciativas regionalizadoras anteriores; lo cual provocaría conflictos
que atentarían contra la gobernabilidad del país.
Las ventajas de la integración territorial, aparte de las ya mencionadas ga-

nancias provocadas por las economías de escala en el armado de complejos,
«clusters» o cadenas empresariales, se refieren a:
a) un mejor ordenamiento del territorio, en términos de sus mercados potencial-

mente conexos y de la distribución de la población en centros funcionalmente
jerarquizados por la oferta de sus servicios,
b) la facilitación de las sinergias sociales de grupos diferenciados por el

tipo de labor que desempeñan, y que por diferentes formas actúan en
ámbitos que superan el contorno departamental,
c) mayores capacidades de negociar intereses compartidos con la instituciona-

lidad pública y privada instaladas al nivel central (contrapeso al centralismo
prevaleciente),
d) mejoras en el tratamiento o gestión de los recursos naturales, con un

sentido de sostenibilidad y resguardo del ambiente.
25
Políticas territoriales en un escenario de globalización económica.
«Si la globalización significa mundialización de la producción, del consumo y de las

comunicaciones, por un lado; si significa la creación de grandes espacios de flujos
de bienes, recursos e información, por otro; si significa adicionalmente una reducción
del grado de libertad de los países para establecer políticas económicas autónomas,
y si, finalmente significa una reestructuración de la geografía del poder; entonces la
ausencia de una política territorial deja a los territorios de cada país enfrentados a
un juego de elevada complejidad. La clave de la competitividad en la globalización
radica precisamente en la complejidad del juego en términos de los jugadores, de
los productos transados, de las reglas de juego»
«No se trata solo de estar incorporado a una red mundial del crecimiento económico
en el Siglo XXI. Se trata de estar incorporado en el centro y no en la periferia de la
red. La mayoría de los territorios librados al puro juego de la competencia serán
marginados de la red global o serán incorporados a su periferia. De allí la necesidad
de un papel del Estado para apoyar una política territorial».
(Párrafos tomados del Informe elaborado por el Economista Sergio Boisier Etcheverry
para el Ministerio de Planificación y Cooperación de Chile, titulado «Análisis de
Experiencias Internacionales en el Diseño e Implementación de Políticas Nacionales
para el Desarrollo Territorial»; Santiago de Chile, noviembre del 2009).
26
VI. EL REORDENAMIENTO TERRITORIAL: PIVOTE DE LA

PROPUESTA REGIONALIZADORA
Los procesos hacia el desarrollo descentralizado sostenible y de regionaliza-

ción o conformación de regiones invocan la aplicación de una rigurosa estrategia
de ordenamiento territorial (OT). Ello implica analizar los flujos poblacionales
rural – urbanos, urbanos – urbanos y rurales – rurales, las redes de conexión
vial entre los asentamientos y su relación con los mercados internos y externos,
la conformación de centros urbanos emergentes que operen como «polos» de
modernización y prestación de servicios para sus propias poblaciones y también
para sus entornos (ruralizados o no), así como la definición de Zonas de Especia-
lización Productiva y de Zonas «Críticas» por los conflictos que pudieran arrastrar.
Este tipo de abordaje es particularmente útil porque facilita el reconocimiento

de ámbitos económica, geográfica y socialmente diferenciados que requieren,
consecuentemente, de interpretaciones particulares de la realidad y respuestas
también diferenciadas. Esta formula supone diseñar «Tipologías» territoriales;
para lo cual pueden considerarse la existencia (análisis estático) o la posibilidad
futura (análisis dinámico) de contar con: recursos potenciales, flujos dinámicos
de intercambio, cuencas adecuadamente administradas, adecuadas redes físicas
de acceso a servicios y recursos naturales; resolución equitativa de conflictos
vinculados al uso de recursos naturales y al resguardo del ambiente; situación
geopolítica (fronteriza) favorable, reducidos niveles de pobreza ; eficiencia en
la administración pública; etc.
Opciones metodológicas y estrategias en ese sentido se han venido traba-

jando por la Dirección General de Ordenamiento Territorial del Ministerio del
Ambiente (MINAM), traducidas en un Proyecto de Ley General de Ordenamiento
Territorial. Aquí un aspecto clave radica en que la norma sea consistente con
la visión del ordenamiento territorial del Plan Nacional de Regionalización, con
las estrategias de descentralización y regionalización que viene trabajándose
en el seno del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y en
las políticas de desarrollo fronterizo que están siendo lideradas por el Ministerio
de Relaciones Exteriores. Un instrumento importante para abordar procesos
normativos de ordenamiento territorial es el de la Zonificación Ecológica y Eco-
nómica (ZEE). Otro que tiene la misma dirección es el de la Gestión Integrada
de Cuencas.
En relación a lo arriba señalado, es posible proponer la siguiente tipología

de ámbitos territoriales; en función de la cual debieran definirse estrategias de
reordenamiento territorial y de regionalización:
27
a) Ejes de articulación Internacional.
Se construyen principalmente en torno a los Proyectos de Integración Sudameri-

cana (IIRSA) estimulados por el BID: Eje Bioceánico Multimodal del Norte (Paita-
Sarameriza-Iquitos-Brasil); Eje Bioceánico del Centro (Lima-Tarma - La Merced
– Oxapampa – Pucallpa - Brasil), Eje Bioceánico del Sur (Ilo – Moquegua - Puno/
Cusco - Puerto Maldonado –Brasil - Bolivia). Eje Bioceánico del Centro (Lima
– Cerro de Pasco – Ucayali – ciudades del Estado del Acre en el Brasil). Estos
proyectos inducen el fortalecimiento de los puertos de enlace hacia el Pacifico:
Paita, El Callao, Matarani, Talara, Bayobar, Pisco, Marcona; cuyos formatos de
gestión (administración directa de ENAPU, o concesiones a empresas) están en
debate.
Es recomendable considerar los reales impactos económicos y ambienta-

les de estos proyectos y su relación beneficio/costo, así como sus costos
de oportunidad, dada la magnitud de las inversiones comprometidas. Pero
también debiera analizarse la posición geopolítica de estas infraestructuras y
de los recursos naturales con los cuales están asociados. Asimismo deberá
mantenerse en el tablero del debate nacional el formato institucional de su
administración, directa o concesionada a entidades privadas, nacionales
y/o extrajeras. Es el caso, por ejemplo, del puerto de Paita como un Hub
portuario competitivo con el Puerto de Manta en el Ecuador; y el caso de la
disponibilidad del gas para su derivación esencial a los usuarios nacionales,
como debiera ser, o transigir a favor del abastecimiento ajeno, no importa si
se trata de Chile, México o USA.
b) Ejes y Circuitos de integración vertical y horizontal al interior del país.
Expresados por la Carretera Panamericana, la Carretera Fernando Be-

laúnde (ex Marginal de la selva), la Carretera Longitudinal de la Sierra (en
perspectiva), el proyecto del Ferrocarril Nor Andino (también en perspectiva,
promovido tanto por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones como por
la Junta de Coordinación Interregional – INTERNOR), la Carretera Central;
Ferrocarriles del Sur y del Centro y la Carretera Pisco – Ayacucho; Carretera
Chimbote – Huallanca; entre otras.
En el caso de la «Región Piloto» o Mancomunidad Regional compuesta por

La Libertad, Amazonas y San Martín, los proyectos viales articuladores en
esa dimensión son las carreteras Juanjui – Salaverry; Tocache – Tayabamba,
Bolivar – Chachapoyas, Omnia – Soritor y Salaverry – Bolivar – Balsas –
Corral Quemado – Sarameriza.
28
En cuanto a los Circuitos de intercambio al nivel interprovincial o interdistrital,

esto se basan en conglomerados Urbanos de Segundo Orden: Puno-Juliaca;
Piura-Paita, Chocope – Ascope – Cascas y Huaura – Sayán - Churín; entre
muchos otros. A esta línea también pueden adscribirse circuitos basados
en el aprovechamiento competitivo de potencialidades turísticas, como es
el caso del denominado «Circuito Turístico Sur Altiplano» que se define por
los puntos focales de Paracas – Nazca – Abancay – Cusco –Machu Picchu
– Choquequirao - Reserva del Manu - Tambopata - Lago Titicaca - Cañón
del Colca - Arequipa. Obviamente estos amplios circuitos se tratarán por
segmentos (sub circuitos), según su prioridad basada en la demanda (actual
y potencial) y en las facilidades de acceso físico y servicios.
c) Zonas con altos índices de pobreza, con secuelas del conflicto interno de los
años 80‘ y 90‘ e influenciadas por el narcotráfico.
En base a los Índices de Desarrollo Humano construidos por el PNUD y a los

Mapas de Pobreza del FONCODES, se ha determinado que las poblaciones
mas empobrecidas incluyen a un amplio espectro de territorios de Apurimac,
Huancavelica y Ayacucho.
Parte de las poblaciones rurales de estos Departamentos han sufrido en

mayor medida los estragos de la guerra interna desatada por Sendero Lumi-
noso en los años 80‘. Este evento provocó la emigración forzada de más de
600,000 personas y la muerte de alrededor de 70,000 personas. Los efectos
o secuelas de este conflicto aún se perciben, lo cual valida el Plan de Re-
paraciones individuales y colectivas a favor de los afectados. El Plan ha sido
parcialmente cumplido. Debieran definirse por el Gobierno medidas dirigidas
a su completamiento antes de finalizar el 2011, incluyendo la culminación
en el 2010 del Registro de las personas, familias y comunidades afectadas
y la reprogramación del Presupuesto de ese año.
El Gobierno ha lanzado a mediados del 2009 un Plan de Desarrollo Integral de

los Pueblos Andinos (PDIPA)1 especialmente orientado a esos tres Departa-
mentos, con dos argumentos centrales. El primero referido a sus altos índices
de pobreza estructural, el segundo referido a sus actuales restricciones para
implementar cadenas productivas competitivas y a su lejanía de mercados
ampliados. Se ha previsto el establecimiento de un Fondo especial, con 58
millones de soles iniciales, para el financiamiento de proyectos auspiciados
por Comunidades Campesinas y Gobiernos Regionales y Municipales invo-
lucrados.
De otro lado, algunos territorios de Ayacucho y Junín, a los que se suman

zonas de Quillabamba en el Cusco y de la Cuenca del Huallaga,
29
están parcialmente afectados por el cultivo ilegal de la coca y por el nar-

cotráfico, en una asociación con grupos armados que, en determinados
casos, se consideran remanentes de Sendero Luminoso. Este escenario
ha descompaginado las perspectivas de un proceso de desarrollo sano y
socialmente maduro. Para afrontarlo se ha establecido un Plan de Desarrollo
a ser aplicado en el ámbito del Valle del Río Apurimac y del Ene (VRAE), que
ha sido periódicamente replanteado en la medida en que no ha mostrado
suficiente efectividad.
En torno a este Plan, se han creado tres instancias institucionales importantes.

La primera, aglutina a los Gobiernos Distritales y Provinciales involucrados. La
segunda, está referida a las Mesas de Diálogo que tratan temas específicos,
entre los cuales están la sustitución de los cultivos de la coca, la pacifica-
ción, la seguridad ciudadana y la implementación de proyectos sociales. La
tercera es la oficina ubicada en el Distrito de Pichari, de la Provincia de La
Convención, y que está a cargo de un funcionario designado por el Gobierno
Nacional para coordinar las acciones que, en el marco del Plan, efectúan
las diferentes entidades públicas;
El Triangulo fatal
Lo resaltante de este tipo de zona es que en ella se interconectan tres fenómenos perversos,
que hacen extremadamente difícil un tratamiento orgánico: a) pobreza y exclusión social,
b) narcotráfico y violencia, c) secuelas de la guerra interna. Es, en ese sentido, un espacio
que amerita una atención preferencial, que privilegie mecanismos de desarrollo social y
económico, complementados con acciones de seguridad. Existe un Plan de Desarrollo
especialmente dirigido a la Zona del Valle del Apurimac y el Ene (VRAE); el cual no
logratodavía establecer una coherencia ni técnica ni administrativa.
11
El Plan surge de los acuerdos concertados en la Mesa de Diálogo para el Desarrollo Integral de
los Pueblos Andinos en Extrema Pobreza, que se conformó en base a la Resolución Suprema
No. 135-PCM (27.7.2009); en la que participaron los 3 Presidentes Regionales, 6 representantes
de Gobiernos Locales y 25 representantes de Comunidades Campesinas.
30
d) Zonas de Influencia de Proyectos Gasíferos, Mineros y Metalúrgicos.
Adscritas a una minería que ha venido contribuyendo hasta el 2008 con

alrededor del 6% del PIB y con el 60% de las exportaciones. Más de la mitad
del territorio nacional está mapeado por el Ministerio de Energía y Minas
por permisos de exploración minera y gasífera; incluyendo territorios que
comprometen reservas naturales protegidas y en muchas de las cuales
viven comunidades nativas. Es el sector que le otorga uno de los más altos
contenidos al modelo primario – exportador que soporta el Perú. Dieciséis
Departamentos tienen perfiles mineros marcados.
A septiembre del 2009 más de 100 empresas estaban explorando po-

tencialidades mineras en 270 grandes proyectos. Los prospectos actuales
y potenciales más significativos está en Cajamarca (Yanacocha); Junín
(Chinalco); Piura (Fosfatos de Bayovar, Rio Blanco Copper); Ilo (Southern);
Ancash (Pierina y Antamina); Lima (Cajamarquilla); Cuzco y otros (Gas de
Camisea); Apurimac (Las Bambas); Arequipa (Tía María). A mediados del
2008 los derechos mineros para exploración y explotación, cubrían más de
16 millones de hectáreas, equivalentes al 12.8% del territorio nacional12.
En estas zonas deben auspiciarse formas de convivencia entre la minería

(especialmente aquella altamente contaminadora y utilitaria masiva de los
recursos hídricos) y otras actividades económicas. La autorización o licencia
de las Comunidades Nativas y Campesinas para convivir con proyectos mine-
ros, petroleros o gasíferos deben ser un principio respetado, en el marco de
las políticas de «Responsabilidad Social Empresarial» que asimilan interna-
mente algunas empresas o que se acuerdan, en determinados casos, entre
el Gobierno, la empresa y las Comunidades. En este sentido, es fundamental
reconocer que las negociaciones en este sentido no son siempre equitativas,
Existen asimetrías evidentes por el poder económico que tienen las empre-
sas para negociar, no solo frente a las Comunidades (carentes de capacidades
suficientes para mostrar los impactos ambientales o sociales), sino que tam-
bién del propio Gobierno. Se trata de definir la compatibilidad y la pertinencia
de las concesiones mineras, gasíferas, carboníferas o petroleras, para la
exploración y para la explotación, de los respectivos yacimientos, de manera
planificada y en función del interés público. En determinadas circunstancias
es posible la coexistencia de explotaciones de este tipo, con actividades
agropecuarias o forestales y con la existencia de asentamientos humanos.
Sin embargo, existirán casos en los cuales las explotaciones aludidas no
deben ser admitidas. Así ocurre en la mayoría de los países desarrollados.
12
. Información tomada el INGEMMET, correspondiente a junio del 2008
31
En resumen, si el emblema de la «Responsabilidad Social Empresarial» no

se hace certero y justo; serán reiterativos los conflictos como el que se dieron en
Bagua y en el Cerro Quilish y los que se mantienen activos en Yanacocha, Rio
Blanco Copper (anteriormente Majaz) en Huancabamba (Piura) y La Oroya. En
este caso, además, por el cuestionable incumplimiento de la Doe Run del Perú
para culminar las inversiones establecidas en los respectivos Estudios de Impacto
Ambiental que figuran en el contrato respectivo13. Debe anotarse, al respecto,
que a noviembre del 2009, del total de los 284 conflictos sociales registrados
por la Defensoría del Pueblo, 129 casos (49%) son de carácter socioambiental.
Es también fundamental establecer políticas especiales para el manejo

de las miles de pequeñas empresas, la mayoría de ellas informales, que
provocan graves deterioros ambientales, como es el caso de la minería del
tipo «hormiga» en la Sierra de La Libertad y en Madre de Dios; donde, ade-
más, priman la explotación del trabajo infantil y la desprotección social de
los trabajadores.
En general se trata de zonas prioritarias también porque habiendo recibido

importantes y crecientes recursos por la vía del canon, sobre canon y regalías,
especialmente entre 1997 y el 2002; cuando ya se iniciaba el crecimiento fuerte
de la producción e exportación de los principales minerales, tal como se denota
en el siguiente cuadro, aún no se ven suficientes impactos sociales en los te-
rritorios involucrados. La crisis de precios y la caída de la demanda mundial de
los minerales después del 2004 (excepto el del oro) determinarán una reducción
de esas aportaciones desde mediados del 2009 hacia delante; aun cuando el
MEM presume una recomposición positiva hacia fines del 2010.
El resultado se traducirá en recortes de esas fuentes financieras y el replie-

gue de inversiones para el desarrollo regional y local. Se ha estimado que en el
2010 se percibirán unos 1,200 millones de nuevos soles menos por concepto
de canon minero14.
13
A fines de enero del 2010 la empresa no había logrado negociar el financiamiento para continuar
con sus operaciones, lo que arrastra no solamente la continuación de su parálisis, sino que tam-
bién la cobertura de los fondos requeridos para culminar el PAMA.
14
Análisis del Grupo Propuesta Ciudadana
32
EVOLUCIÓN DEL CANON MINERO 1997 - 2002

(en millones de soles corrientes)
1997 111 2003 286

1988 169 2004 451
1999 87 2005 899
2000 55 2006 1,746
2001 81 2007 4,254
2002 116 2008 4,435
Fuente: MEM, MEF.

Nota: el 10% se deriva a los Gobiernos de los distritos donde se explota el recurso, El 25% se
distribuye entre los Gobiernos Distritales y Provinciales de la zona donde se explota el recurso. El
40% les corresponde a los Gobiernos Distritales y provinciales del departamento o departamentos
donde se explota el recurso. El 25% se entrega a los Gobiernos Regionales, los que destinan el
20% del monto recibido a las universidades públicas del Departamento
Una mengua adicional de los recursos autonómicos viene ocurriendo y seguirá

ocurriendo con los fondos derivados de las Regalías Mineras que se bloquean en
los casos de empresas mineras que han sido beneficiadas con la suspensión de
sus correspondientes pagos en mérito a los contratos amparados por cláusulas
de estabilidad tributaria.
En este sentido puede tomarse el caso de Antamina, que ha planteado al

Gobierno Nacional y al Gobierno Regional de Ancash ejecutar inversiones (rein-
versión) por el orden de US $ 900 millones entre fines del 2009 y el 2013, con
cargo a sus Impuestos a la Renta. Esta figura implica que se dejarían de cobrar
US $ 270 millones en total; por lo tanto el Gobierno Regional de Ancash dejaría
de percibir US $ 135 millones (que corresponden al 50% de las Impuestos a la
Renta)15. La cuestión de fondo es que, en rigor, la Empresa no necesitaría apelar
a esa detracción considerando que ha percibido más de US $ 6,420 millones
de utilidades netas entre el 2005 y el 200916.
15
Un caso equivalente es el de Cerro Verde, que en función de la estabilidad tributaria que el Go-
bierno le ha concedido, ha reinvertido con cargo a sus utilidades sin pagar el Impuesto a la Renta;
con lo cual se dejó de percibir US $ 240 millones.
16
Tomado de un artículo de José de Echave, aparecido en la Columna «Actualidad Económica»
del diario La República el 12.1.2010.
33
a) Zonas Fronterizas.
Involucradas por Acuerdos de Paz, Convenios de Integración o equivalentes;

en Tumbes, Amazonas, Piura, Tacna, Loreto, Puno. Dos ejemplos pueden ser
convocados. Primeramente, el tratamiento ya antiguo del Proyecto hidroener-
gético Puyango – Tumbes. En segundo lugar, los alcances y resultados del
acuerdo entre Bolivia y Perú para el manejo integrado y sostenible de la Cuenca
del Tititicaca.
El desarrollo de estas zonas tiene un alto ingrediente geopolítico que en

algunos casos mantiene latente desacuerdos fronterizos o tratamientos no
equitativos en la concesión de visas o permisos para introducir mercancías
en países vecinos, por ejemplo. En tal sentido, El Consejo Nacional de de
Desarrollo de Fronteras (CNDF), de nivel viceministerial, ha elaborado las
«Bases de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos
2007-2021», que ha venido funcionando como la plataforma operativa para
la realización de acciones vinculadas al tratamiento de proyectos de común
interés internacional – fronterizo; dándole una alto contenido prioritario al
desarrollo de localidades, distritos y comunidades tradicionalmente excluidas
social y económicamente, y donde también ha sido extremadamente precaria
la presencia del Estado.
Para el caso de la articulación Perú – Ecuador, en el marco del Acuerdo

de Paz, suscrito en Brasilia el 26 de octubre de 1998, siguen pendientes la
construcción, mejoramiento, ampliación y/o mantenimiento de varios ejes via-
les. Entre ellos: los tramos Sullana – Alamor; Sullana – La Tina, Loja – Macará;
Loja – Sarameriza, Desvío – El Ciruelo – Puente Tamboraza - Chamaya – El
Reposo – Duran (en el lado peruano); el tramo vial Méndez – Yaupi – Borja –
Sarameriza; y el tramo El Salado – Lentaj - Sevilla de Oro (en el lado ecuatoria-
no). En ese mismo contexto, los Presidentes de los Gobiernos Regionales de
Tumbes y Piura y los Prefectos Ecuatorianos de las Provincias de Azuay y de
Loja suscribieron, a mediados del 2009, una agenda de trabajo para impulsar
la integración binacional a través de diversos proyectos relacionados con el
desarrollo rural, la vialidad, la apertura de fronteras y el manejo ambiental.
34
Política Comunitaria Andina.
«Constituyen fines de la política comunitaria andina, entre otros, los siguientes; a) desarrollo
la complementariedad de las economías andinas en sus zonas de integración fronteriza
a partir del aprovechamiento de las respectivas ventajas comparativas; b) contribuir al
desarrollo social y económico de las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), y c) consolidar
la integración subregional y coadyuvar a su proyección regional».
(Tomado del item 1.18 «Política Comunitaria Andina para la Integración y el Desarrollo
Fronterizo», de las Bases de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos»;
elaboradas por el Ministerio de Relaciones Exteriores).
f) Zonas de programación definidas por Cuencas y Grandes Proyectos Hi-

droenergéticos
El potencial hidroeléctrico es la mayor fuente de energía comercial con que

cuenta el Perú. Su importancia para el desarrollo y el reordenamiento económi-
co del territorio es fundamental y debiera ser seriamente abordado como una
Política de Estado, conjuntamente con otras fuentes energéticas (gas, petróleo),
para configurar la matriz energética del país hacia el largo plazo, privilegiando
los requerimientos domésticos, mineros e industriales internos.
Las cuencas son referentes para el uso racional e integrado de sus diferentes
usos (agrícola, domestico, industrial, minero), y en sus tres escalones clási-
cos: alta, media y baja. De otro lado, son entidades territoriales que pueden
sustentar procesos de regionalización. Para esos efectos, deben definirse
las mejores opciones para la gerencia integrada de las Cuencas, en base de
las políticas de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), adscrita al Ministerio
de Agricultura; y también de los Consejos Regionales o Locales de Agua
(Consejos de Cuencas) y de las Juntas de Regantes.
Un asunto crucial aquí descanse en el hecho de que el desempeño

práctico de los «Consejos de Cuenca», no está suficientemente regla-
mentado17, lo cual genera algunos conflictos entre los usuarios de las aguas
(particularmente en el sector agropecuario). Entre los ajustes posibles está
el reforzamiento de sus jerarquías institucionales y la disponibilidad de re-
cursos financieros y técnicos que les permita realizar una eficiente gestión.
La carencia generalizada de ambos recursos ha determinado que la mayo-
ría de los Consejos de Cuenca operen de manera restringida. La cuestión
crítica radica en como maximizar el uso de las fuentes de agua que pueden
alimentar plantas generadoras de energía, aprovechando el amplio espectro
de lagunas en las serranías y las disponibilidades de los estocks hídricos en
la vertiente Amazónica.
En este caso es fundamental tener en cuenta que se trata de centrales de

baja caída que requieren de grandes caudales; lo cual implica la construc-
35
ción de grandes represas y la cobertura de extensas superficies que pueden

afectar seriamente la biodiversidad de las áreas involucradas, así como el
desplazamiento forzado de poblaciones lugareñas18
Consecuentemente, deberá identificarse la forma de manejar adecuada y

equitativamente los conflictos por el uso de las aguas y el manejo de las
tierras; tal como viene ocurriendo en los casos de Arequipa y Cusco e Ica
y Huancavelica.
Un caso especial en torno a este tipo de emprendimientos es el referido

a la construcción de la Hidroeléctrica de Inambarí, en el marco de la es-
trategia de integración energética entre elPerú y Brasil. El Proyecto afecta
directamente a zonas de Cusco, Puno y Madre de Dios.
Para empezar, la cuestión pasa por definir la carga energética que benefi-
ciará al Brasil (prácticamente toda a favor del Estado de Acre); considerando
que el agua está en la vertiente peruana. En segundo lugar, el problema
aparece cuando presa, que cubriría unas 40,000 hectáreas, implicaría la
afectación de del Parque Natural Bahuaja Sonene y el desplazamiento
forzado de mas de 40 Comunidades hacia lugares que no se han precisado
por la empresa brasilera Egasur, encargada del proyecto. El conflicto es
evidente y no sería muy difícil intuir que, tal como vienen funcionando las
negociaciones, el proyecto se implementará de todos modos pese al daño
social y ambiental resultante.
Es pertinente acotar tres datos referenciales sobre este asunto. El prime-

ro: existen 5 grandes cuencas, dentro de las que destacan las cuencas del
Titicaca y del Amazonas, y 159 cuencas entre medianas y pequeñas que son
definidas como «Unidades Hidrográficas». El segundo: se mantiene la discu-
sión sobre como definir la conducción multisectorial de los sistemas hídricos
en general y de las cuencas en particular. El tercero: en el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se están realizando análisis
para tomar a las cuencas ámbitos coherentes para fines de planificación del
desarrollo, en el marco de los cuales se construirán sus respectivos Índices
de Desarrollo Humano, con datos del 2007 (INEI).
17 Ley No. 29338, Ley de Recursos Hídricos.

18
El Consejo Nacional del Colegio de Ingenieros del Perú dispone de un conjunto de análisis téc-
nicos, sociales, ambientales y geopolíticos sobre la importancia del potencial hidroeléctrico del
Perú. Un acercamiento esquemático de esos aportes aparece en un comunicado publicado el
8.12.2009 en el diario La República.
19
Varios reportes sobre el perfil inicial de este proyecto indican que el uso de canales abiertos en
lugar de tuberías, representa una desventaja tanto técnica (evaporación del agua), como técnico
– financiera (costos relacionados con la protección superficial de los canales y con su manteni-
miento).
36
En este perfil geoeconómico deben tratarse con un elevado rigor económi-

co, social y técnico los grandes proyectos de riego y generación energética,
particularmente ubicados en la Costa: CHAVIMOCHIC; Jequetepeque-Zaña;
Olmos19, Majes-Sihuas II y el Proyecto Especial Chinecas (donde se involucran
a las cuencas de los ríos Santa, Nepeña, Casma y Sechín). Aquí es pertinen-
te considerar el balance integral de los beneficios y costos de por ejemplo
la represa de Angostura ligada al Proyecto Majes – Sihuas y la represa de
Inambarí que inundaría tierras comunales en producción, en el Cusco Varios
de los grandes proyectos señalados están asociados a productos no tradicio-
nales de exportación (uvas, espárragos, mangos, piquillo) que, en general,
equieren ocupar amplios terrenos, que aplican tecnologías avanzadas y
que disponen de fuertes capitales; por lo cual están excluidos medianos o
pequeños agricultores.
El hecho de que la mayoría de estos grandes proyectos hidroenergéticos

insumen grandes superficies cultivables ganadas a tierras eriazas y desér-
ticas, en virtud de millonarias inversiones públicas, y que en ese marco las
empresas involucradas son también poseedoras de amplias superficies (arriba
de las 1,000 hectáreas), debe conducir a revalorizar esa lógica que reinstala
un proceso de latifundización. Quizá el Proyecto de San Lorenzo en Piura y
la Fase inicial del Proyecto Majes en Arequipa se escapan a esta situación.
En efecto, tal como se muestra en el siguiente cuadro, 11 empresas del

Proyecto CHAVIMOCHIC, que incluye la ampliación de los valles de Chao,
Virú, Moche y Chicama; en el Departamento de La Libertad, retienen 36.9
millones de hectáreas, que representan el 84% del total de su área. Algunas
de las empresas consignadas estarían negociando la compra de tierras del
Proyecto Olmos en Lambayeque, que implica unas 40,000 hectáreas ganadas
al desierto.
37
AMPLIACIÓN DE LA FRONTERA AGRÍCOLA DEL PROYECTO

CHAVIMOCHIC (1994 – 2006)
Empresas Área Bruta Porcentaje

(Hectáreas)
Camposol S. A 9,179.52 20.9
Compañía Minera San Simón S.A. 6,185.02 14.1
El Rocío S.A. 4,901.17 11.2
Empresa Agroindustrial Laredo 3,789.69 8.6
Rego Corporation 3,778.36 8.6
Green Perú S.A. 1,659.61 3.8
Danper Trujillo S.A. 1,640.04 3.7
Morava S.A. 1,622.07 3.7
Sociedad Agrícola Virú S.A. 1,502.89 3.4
Ugáz de La Torre Ugarte Manuel 1,347.38 3.1
Cefer Agrícola Chavimochic 1,304.23 3.0
Sub Total 36,909.98 84.1
Total del Área del Proyecto 43,870.28 100.0
Fuente: Proyecto Especial CHAVIMOCHIC. Tomado de La Revista Agraria Año 10, No. 1007, de
mayo del 2009.
38
Una apreciación genérica de este hecho es el desplazamiento de media-

nos y pequeños agricultores y la concentración del poder en pocas firmas
que disponen de financiamiento.
Dado sus engranajes con mercados externos, no siempre son empresas cuya
«visión» Corporativa se corresponda con el desarrollo regional, aun cuando
generen empleos con estandares salariales más altos que el promedio.
El debate sobre las escalas o tamaños de suelos para hacer confiables
los emprendimientos en la agricultura no se agota con la posición abso-
luta de considerar como imprescindible el contar con superficies “gran-
des”. Existen análisis de casos y opciones conceptuales que muestran
la potencialidad y la pertinencia de operar con escalas «pequeñas» para
producir competitivamente bienes agropecuarios, no solo para responder
al consumo interno y a la seguridad alimentaria de los campesinos, sino
que incluso, en ciertos casos, para exportar.
En efecto, tal como lo señalan algunos especialistas del Banco Mundial,

bajo ciertas condiciones de soporte técnico y financiero, pero también de
asociatividad, los pequeños agricultores pueden generar cosechas o crian-
zas con eficiencia para escenarios como el peruano. El argumento es que
los pequeños agricultores o criadores se apropian muy personalmente de
sus trabajos porque de ellos depende la supervivencia familiar y porque,
de otro lado, sus hijos y esposas también participan empeñosamente para
hacer productivas sus chacras o pastizales. Dicho en otros términos: la
agricultura familiar, particularmente cuando opera bajo modos cooperativos,
puede operar eficientemente.
En este espectro, el mercado ayuda a configurar progresivamente

conductas competitivas, pero es fundamental el apoyo de políticas públi-
cas y fondos subsidiados provenientes del Estado; tal como ocurre, por
ejemplo, con el Programa «Sierra Exportadora» y que también funciona
en una amplia gama de países emergentes (India, China) pero también
en varios países Europeos.
g) Lima Metropolitana.
Visualizada como un espacio que, por su posición económica y de servicios,

dominante, así como por su densidad demográfica y el punto donde se anida
el poder, amerita un tratamiento especial. Lamentablemente, las adminis-
traciones Municipales Metropolitanas, han apostado por un enfoque urbano
cerrado a su propio entorno, no obstante que en lo formal constituyen una
Región Especial. De hecho, los planes, programas y proyectos fundamentales
auspiciados para mejorar el ordenamiento territorial y los servicios públicos
en Lima Metropolitana han sido canalizados formalmente a través de la
39
Alcaldía Metropolitana y no del Gobierno Metropolitano, lo cual en la práctica

es admisible porque finalmente el ámbito jurisdiccional es el mismo.
Un asunto importante en esta mirada sobre Lima Metropolitana es el de la

duplicación y conflictividad que ocurre cuando se trata de servicios o infraes-
tructuras que son atendidos tanto por la Municipalidad Metropolitana como
por la Municipalidad de El Callao y el Gobierno Regional de El Callao. Aquí
ocurre una doble paradoja, ya que también El Callao es el mismo ámbito
donde actúan paralelamente la Municipalidad y el Gobierno Regional de El
Callao. Se trata de una división artificiosa que implica costos innecesarios,
por lo cual debiera recurrirse a una sola Administración Especial, como ocurre
con el Distrito Federal en México.
En el cuadro 2 que aparece en uno de los anexos se sintetiza la cobertura te-

rritorial básica y algunos de los proyectos que alimentan los Circuitos y Ejes de
Desarrollo postulados en ese Plan.
Un reciente ensayo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe

(CEPAL)20, propone una tipología regional interesante, basada en los cambios ha-
bidos en el Producto Interno Bruto (PIB) y en el Producto Interno Bruto Percápita
(PIBPC). A partir del comportamiento de estos valores en los países analizados
(Chile, Colombia, Perú); se postulan cuatro tipos de territorios:
a) Territorios «Ganadores».
Son aquellos cuyos PIB y PIBPC han crecido por encima de la media na-
cional y que tienen un mayor rendimiento económico frente a los procesos
de globalización.
b) Territorios «Convergentes».
Son los que también tienen un crecimiento de su PIB mayor que la

media nacional; pero un PIBPC inferior a esa media. Son regiones más
pobres que otras pero que muestran una buena dinámica de crecimiento
y «convergencia» en el sentido de avanzar y alcanzar a las regiones
«Ganadoras». Según la CEPAL, Cajamarca sería un territorio de este
tipo, en el contexto de su desenvolvimiento durante el periodo 1994 –
2001; dado que tuvo una expansión media del 7.8% anual, mayor que
la media nacional; y un PIBPC del 6.5% anual que fue inferior al de la
media nacional. El sector de arrastre de la economía cajamarquina ha
sido (y sigue siendo) la minería aurífera (Yanacocha), que pasó de re-
presentar un 11.7% del valor agregado en 1994, al 34.7% en el 2001.
40
c) Territorios «Estancados».
Son los que tienen un crecimiento del PIB y también del PIBPC inferiores
a las respectivas medias nacionales; tienen mayores grados de pobreza y
tiende a permanecer en esa situación si no se les aplica políticas correctivas
fundamentales.
d) Territorios «Declinantes».
Son aquellos cuyo PIB es superior a la media nacional, pero que tienen
PIBPC superior a la media nacional. Se asume que son territorios que han
tenido buenos desempeños económicos pero que han caido a situaciones
retractivas que ponen en riesgo su mejor situación relativa, con respecto a
los calificados como «Estancados».
20
«Economía y Territorio en América Latina y el Caribe. Desigualdades y Políticas». Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL): Santiago, Chile. Marzo del 2009.
41
Reordenamiento económico del territorio- Esquematización.
La Región es la bisagra política y programática entre la gestión nacional y local (municipal,

Provincial) del desarrollo. Se justifica por las «economías de «escala» y ventajas acumulativas
que dispone. El reordenamiento económico del territorio es la plataforma funcional de los
procesos de regionalización.
Es en ese contexto, que son elementos operativos del reordenamiento económico territorial,
los ejes o circuitos de desarrollo, las cuencas, las infraestructuras viales y energéticas, pero
también el armazón de un tejido priorizado de ciudades conectadas con sus entornos rurales.
De otro lado, el uso eficiente y competitivo de los recursos potenciales actúa como un vector
clave para apuntalar las plataformas productivas regionales
Reordenamiento Territorial y Políticas Regionales
«Por varias razones, el ordenamiento territorial merece una especial atención dentro de (la)
nueva generación de de políticas regionales. En términos institucionales y políticos, tiene
un papel destacado por haber suplido, en cierta medida la ausencia o desaparición de las
políticas regionales convencionales». «En términos conceptuales aportó criterios como el de
la sostenibilidad, para entre otros propósitos, resolver el problema de la necesaria integración
de de las múltiples políticas públicas para el desarrollo, que a veces tienen (un) carácter parcial
y muy especializado. Como resultado, hoy se cuenta con un importante arsenal legislativo,
institucional y político y de instrumentos de intervención que constituyen un aporte novedoso
al tratamiento tradicional del desarrollo regional».
(Tomado de «Economía y Territorio en América Latina y el Caribe. Desigualdades y políticas».

Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL. Santiago, Chile; marzo del
2009)
42
VII. GESTIÓN DESCENTRALIZADA. HISTORIA BREVE Y

LECCIONES DE LA EXPERIENCIA
El Perú ha tenido, por lo menos en Latinoamérica, una de las más variadas

experimentaciones en procesos de descentralización, regionalización, ordena-
miento territorial y planeamiento del desarrollo en espacios subnacionales.
La mayoría de las propuestas han tenido incompetencias de origen y otras

han quedado derrotadas en el camino precisamente por las costras centralistas
en la estructura del Estado y en la plataforma económica; pero también en
administraciones ineficientes. Sin embargo, en ciertos aspectos han represen-
tado avances parciales que podrán considerarse para la formulación de una
estrategia más idónea e integradora en los próximos años. En tal sentido, de-
berían evaluar las experiencias anteriores, rescatando sus aportes y anulando
sus incompetencias.
Veamos algunos de los esfuerzos suscitados en el país, en las últimas dé-

cadas:
a) El establecimiento de las Juntas Departamentales de Obras Públicas (en los

60’); hasta la conformación de los Consejos Transitorios de Administración
Regional (Departamental) en el periodo 1992 - 2002; pasando por las Cor-
poraciones Departamentales de Desarrollo (CORDES) y por los Organismos
Departamentales de Desarrollo (ORDES) en los años 70‘ y 80‘; abrieron
caminos nuevos en términos de elevar las autonomías económicas y polí-
ticas de las administraciones Departamentales clásicas. Sin embargo, se
mantuvieron su dependencia umbilical con el Gobierno Nacional, a través,
en cierto momento, del Ministerio de la Presidencia.
b) En 1989 se dispone la creación de 12 Regiones en base a la fusión de

Departamentos contiguos. En el Norte, por ejemplo, una de las Regiones,
la denominada «Región Grau», integraba a los Departamentos de Piura y
Tumbes. Este ensayo se quebró en 1992, cuando el Gobierno de entonces
43
reconstituye el esquema Departamental de gestión a través de los deno-

minados «Consejos Transitorios de Administración Regional» (CTAR) de
escala realmente departamental; supuestamente como un paso previo a
otra nueva regionalización interdepartamental, cosa que no ha ocurrido.
c) En términos de Programas Integrados de Desarrollo al nivel subnacional

han habido importantes esfuerzos en Cajamarca (Proyecto PRODESCA con
la cooperación Belga, entre los 70’y los 80’); en algunas Zonas Altinas del
Cuzco (Proyecto PRODERM, con la cooperación Holandesa; en los 80’); en
algunos valles de Huánuco, Pasco y Junín (Proyecto de Desarrollo Rural
Integrado del Pichis – Palcazu); Programas de Inversión Microrregional
en más de 20 Zonas de la Sierra entre 1985 y 1990 auspiciados por el
Instituto Nacional de Planificación. Prácticamente todos estos esfuerzos
se desmontaron muy pronto por la falta de sus sostenibilidades políticas,
financieras y también técnicas. Al respecto, quizá faltó asumir una lógica
de planeamiento del tipo que se esquematiza en el cuadro 4 que aparece
al final de este ensayo.
d) En esté mismo sentido, deben comprenderse a los Planes de Inversión en

alrededor de 12 «Zonas de Acción Concentrada» (ZAC) en varias provincias
de Junín, Ayacucho, Apurimac y Huancavelica, impulsados por el Programa
de Apoyo al Repoblamiento y Zonas de Emergencia (PAR), entre fines de
1995 y fines de 1999. Tuvieron inicialmente una visión formal de integrali-
dad, sostenibilidad y participación que infelizmente no pudo prosperar. La
emergencia, la rehabilitación, las escalas extremadamente pequeñas de
sus territorios «Objetivo» y la focalización de las acciones en determinados
grupos sociales; así como la fragilidad de los procesos de reasentamiento
y una carencia de soporte económico y político, los mantuvieron en una
posición de marginalidad hasta que finalmente se desarmaron.
e) Por el lado empresarial, las Sociedades Agrícolas de Interés Social (SAIS)

en actual desmontaje y los Programas de articulación Zonal de los Proyectos
de Propiedad Social estimulados por el Gobierno Militar de fines de los 70‘
, que ya cerraron, tuvieron una connotación regional. De hecho, las SAIS
Pachacutec y Tupac Amaru, con sedes en la Sierra Central, tenían ámbitos
44
de influencia directa en la Sierra, en la Ceja de Selva y en la Costa. En

ambos casos se combinaban estilos de gestión propios de las Comunidades
Indígenas tradicionales con la lógica empresarial de los grandes fundos
(haciendas) ganaderos expropiados durante la Reforma Agraria de los 70‘.
Una asimetría de origen entre el esquema empresarial de las grandes ha-

ciendas expropiadas y la extrema fragmentación de la propiedad o usufructo
de las tierras agropecuarias comunales; además de una gerencia realmente
precaria fueron, entre otras causas, las determinantes del deterioro radical
de esta opción empresarial – comunal.
f) Una situación semejante es la que se ha venido desenvolviendo con

las Cooperativas Azucareras (Casagrande, Tuman, Cayaltí, entre ellas)
establecidas también en el periodo de la Reforma Agraria de Velasco
Alvarado, y que están en proceso de privatización.
g) Los Planes de Gestión Urbano – Regional de Inversiones (GURI), que se

formularon en una versión preliminar durante el periodo 1995 a. 2000, en
la Dirección de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo
implicó una importante movilización de profesionales que establecieron sis-
temas de ordenamiento territorial que aún cuando tuvieron un cierto sesgo
urbanístico y una mirada espacial casi circunscrita a los Departamentos,
señalaron las tendencias y las perspectivas de procesos de articulación
territorial para ese momento.
Aquí cabe comentar que el Gobierno de entonces bloqueó finalmente la

posibilidad de utilizar a los GURI como referentes para un planteo de reor-
denamiento territorial; ciertamente porque al final de cuentas no creía en
la planificación, entendía que este instrumento era un obstáculo para su
gestión sin parámetros ni control.
h) El esquema de los Gobiernos Regionales (Departamentales) que se ha

establecido desde el 2002 amparan una mejora de las autonomías y son
estructuras previas a la conformación de verdaderas regiones en el sentido
de sus coberturas supradepartamentales.
45
El referéndum convocado el 25 de octubre del 2005 pretendió establecer

cinco Regiones que incluían a 16 Departamentos, el cual tuvo una res-
puesta negativa, tal como se ha señalado anteriormente. Este experimento
es ciertamente el más inmediato para capturar aquellos factores que
provocaron su desenlace y, en consecuencia, tenerlos a la mano cuando
se trate de reimpulsar los procesos de regionalización y, en particular,
cuando se plantee las estrategias del Plan Nacional de Regionalización,
en actual proceso de formulación.
Lo que cabe agregar aquí es la serie de testimonios de lideres públicos y

privados entrevistados en diferentes lugares del país, durante el 2009, en el
sentido de que o no conocen suficientemente los alcances esenciales de una
apuesta regionalizadora, o muestran una aversión cultural a cualquier unión
política territorial, en parte por las secuelas del Referendum del 2005, o simple-
mente no están motivados por el tema21.
21
Encuestas sobre el tema de la regionalización, realizadas en 9 Departamentos, por equipos
organizados y monitoreados por USAID/PERÚ ProDescentralización, a mediados del 2009.
46
VIII. HACIA UN NUEVO PERFIL DEL ESTADO Y DEL

PATRÓN ECONÓMICO
Convocar una real descentralización del aparato económico, de un lado,

y del poder decisionario y de los recursos que históricamente han acumulado
las cúpulas de los diferentes estamentos del Estado, de otro lado, constituye,
sin duda, uno de los desafíos mas grandes para quienes abogan por un país
liberado de los estigmas más agudos del subdesarrollo.
Satisfacer ese reto implica encontrar una formula social y política suficien-
temente consensuada que permita acomodar la estructura del Estado a los
enfoques del desarrollo humano, en su versión más amplia; es decir cuando
este se pone al servicio de las demandas e intereses de las mayorías, brindando
equitativamente oportunidades de bienestar y democracia plena a las personas
o grupos concretos. La solución operativa a este desafío aparece por el lado
de cómo se regentan fluidamente, con eficacia y eficiencia, por cada instancia
de gobierno, los servicios públicos que se le demandan o las iniciativas para
impulsar procesos de desarrollo socioeconómico.
Los diferentes flancos de incompetencia en la gestión pública y los enfoques

montados en un modelo de libre mercado han provocado una fuerte corriente
de opinión orientada a reducir las funciones del Estado y, consecuentemente,
achicarlo incluso en sus instituciones y en su masa burocrática. Esta percepción
es certera en cuanto a los mecanismos obsoletos de gestión, de deben revertirse
a través de medidas básicamente administrativas; pero, paradójicamente, es
equivoca en lo que respecta a la presencia real y activa del Estado, al menos
en determinados sectores y territorios. Y es en este último sentido que el Es-
tado es minúsculo y declinante en áreas o localidades alejadas de los centros
urbanos emergentes, particularmente en la sierra y en la selva. Allí el Estado
apenas se manifiesta mediante una escuela multigrado, una Posta Médica y,
quizá, un Juzgado de Paz; todos precariamente equipados y con un nivel de
calidad muy bajo.
La crisis económica y financiera global, con sus efectos perniciosos y des-

equilibrantes de los mercados, aún en aquellos países que aparecían como
detentadores de enormes fortalezas económicas, como USA en primer término,
cambia fuertemente los escenarios y admite la necesidad de otorgarle al Estado
22
PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2009; «Por una Densidad del Estado al Servicio de la
Gente «. Lima marzo del 2010.
47
un mayor protagonismo, a partir del reforzamiento de su capacidad reguladora

sobre el origen y el destino de los recursos para inversión o especulación. Si
en USA y varios de los países europeos no hubiesen habido «salvatajes finan-
cieros» con fondos públicos; seguramente estaríamos envueltos un huracán
de desastres gigantescos. Nadie ha cuestionado esta intervención Estatal ni
tampoco el establecimiento de medidas regulatorias públicas para evitar que
el aparato empresarial recurra a conductas que afecten negativamente a los
consumidores y a las respectivas plataformas fiscales.
En consecuencia, tal como se señala en el último Informe sobre Desarrollo

Humano del PNUD22, el Estado en general y el Gobierno en particular son poco
«densos» en esos ámbitos y localidades. Por lo tanto ambas categorías institu-
cionales requerirían reforzarse para cumplir con su misión de impulsar proceso
de desarrollo y, en ese entorno, brindar servicios de calidad, con oportunidad y
sostenibilidad.
En la práctica, una convocatoria en esas direcciones ha venido adherida

a una serie no suficientemente orgánica de medidas puntuales y no siempre
conectadas con el fondo de un modelo de Estado descentralizado. En efecto,
se vienen transfiriendo atribuciones23 del Gobierno Nacional a los Gobiernos
Descentralizados, Regionales y Municipales dentro de un mismo esquema
fundamentalmente vertical y excesivamente sectorizado, donde la perspectiva
territorial se pierde y donde paradójicamente muchas de las atribuciones siguen
siendo duplicativas o conflictivas cuando se tratan de implementar en cada
instancia.
23
Hacia el cuarto trimestre del 2009 se había cumplido con transferir a los gobiernos Regionales
prácticamente el 95% de las 185 atribuciones delegables por los sectores ministeriales y Organis-
mos Públicos Descentralizados. Sin embargo, estas no han sido acompañadas con trasferencias
suficientes de recursos y capacidades técnicas, logísticas y financieras.
24
Que serían 18 si se aprueba la creación del Ministerio de Cultura, tal como ha sido anunciado
por la Presidencia de la República a fines de octubre del 2009.
25
Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales, RENIEC; Consejo Nacional
de la Magistratura, Tribunal Constitucional, Ministerio Publico – Fiscalía de la Nación, Defensoría del
Pueblo, Contraloría General de la República, Superintendencia de Banca y Seguros; Banco Central
de Reserva.
26
El CEPLAN, desde su primer origen en el 2005 (con una reingeniería institucional en el 2008)
hasta la fecha ha tenido un perfil frágil; no ha contado con el soporte político que debiera y su
presupuesto operativo (del orden de los 3 millones de soles en el 2009, con la expectativa de
triplicar esa cifra en el 2010), plantea la preocupación de si el Sistema de Planeamiento Estratégico
será asumido como un real instrumento orientador del desarrollo nacional.
27
A octubre del 2009 se habían conformado tres Juntas de coordinación Interregional; una en el
Norte– INTERNOR, que agrupa a 8 Regiones Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, Ancash,
Amazonas, San Martín y Cajamarca); otra en la Amazonía– CIAM, que agrupa a 5 Regiones Lo-
reto, Madre de Dios, Amazonas, San Martín, Ucayali); y la tercera afincada en la zona central y sur
del país – CENSUR, que agrupa a 8 Regiones (Pasco, Ayacucho, Apurimac, Huancavelica, Ica, Lima
Provincias, Huánuco y Junín).
48
Es más, la propia arquitectura orgánica del Estado en General y del Poder

Ejecutivo en particular, con sus 17 Ministerios24, sus decenas de Proyectos o
Programas Especiales, sus 56 Organismos Públicos Descentralizados (OPD)
y sus 10 Organismos Constitucionales Autónomos»25, conforman una maraña
difícil de desenredar; en función de la cual tienen que moverse con mucha maña
y paciencia tanto los funcionarios regionales y locales como el público usuario
y las organizaciones civiles.
Y obviamente todos estos reflejos carenciales se explican porque aún no

se dispone del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional 2010 – 2021, compro-
metido por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN)26 y, de
otra parte, porque las directrices derivadas del Programa de Modernización
y Descentralización del Estado, piloteado por la Presidencia del Consejo de
Ministros, siguen pendientes.
En ese escenario no es fácil armar superestructuras eficientes de los Go-

biernos Regionales – Departamentales ni Municipales. El problema se hace
más agudo cuando están en curso integraciones económicas territoriales en la
modalidad de las denominadas Juntas de Coordinación Regionales27 e incluso la
modalidad de conformación de una Región efectiva conformada por los Gobier-
nos Regionales – Departamentales de Huánuco, Ucayali y Ancash. Así mismo,
está en curso el fortalecimiento de la Región Piloto originalmente conformada
por los Gobiernos Regionales de Amazonas y San Martín y que a inicios del
2010 se está coordinando para unir al Gobierno Regional de La Libertad, con
una nueva personería jurídica: «Mancomunidad Regional».
Frente a estos escenarios, la pregunta surge de inmediato: ¿cómo se articu-

larán las gestiones, las funciones, los proyectos y los planes de desarrollo del
Gobierno Nacional, de los Gobiernos Regionales reales (en principio a partir de
la sumatoria de Departamentos), de las Juntas de Coordinación Interregionales,
de las Mancomunidades Regionales, de los Gobiernos Regionales – Departa-
mentales, de los Gobiernos Provinciales, de los Gobiernos Distritales y de los
Gobiernos de Centros Poblados?.
De otro lado, el tema implica definir claramente la rectoría o liderazgo institucio-

nal en la gestión pública, especialmente en su dimensión transversal o multisec-
torial. Por ejemplo, ¿que entidad liderará la política de ordenamiento territorial28,
que es uno de los pivotes funcionales de la regionalización y del desarrollo de las
potencialidades de los recursos naturales?. En este terreno vienen disputando
el titularato la Secretaría de Descentralización, el CEPLAN, el Ministerio del Am-
biente, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones e inclusive el Ministerio de
Vivienda.
49
Este rompecabezas estará en parte en dos tableros de juego. El primero en el

que maneja la Presidencia del Consejo de Ministros. El segundo en el que deberá
manejar el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), cuya reglamen-
tación sigue latente hacia inicios del 2010.
La indispensable reforma del Estado
Hay dos enfoques básicos de la reforma del Estado: el que aboga por
un gerencialismo del aparato público y el que postula la construcción de
una sociedad democrática. El primero concibe al Estado como un factor
complementario y subsidiario del mercado, asegurando las condiciones
sociales y normativas para que los inversores, productores y consumidores
encuentren el clima favorable para el crecimiento. Este modelo, que se
intenta aplicar en el Perú desde los años 90‘, ha fracasado.
El paradigma de la sociedad democrática no excluye la relación Estado-

empresarios-consumidores, ni una mejora de la calidad de las prestaciones
públicas; pero no reduce a ello. Postula que el factor principal de la reforma
del Estado es establecer normas, valores, procesos e instituciones que
acerquen el Estado al ciudadano, que establezcan una estructura de poder
sin grandes desigualdades, que elimine la exclusión social, que preserve
las culturas nacionales, que facilite el acceso pleno al trabajo, que sea
capaz de viabilizar la explotación rentable y sustentable de los recursos
naturales y el resguardo del medio ambiente.
(Párrafos libremente adaptados de un artículo del diplomático Manuel
Rodríguez Cuadros, aparecido en el diario La Primera del 28.12.2009).
28
Esta vigente el funcionamiento del Comité Técnico Consultivo de Ordenamiento Territorial, que
ha venido convocándose por el Ministerio del Ambiente. Uno de sus soportes, insuficiente para
explicar la posición rectora de este Ministerio, es el la promoción que realiza del la metodología
con la cual se plantean Zonificaciones Ecológica– Económicas, como un instrumento para el
reordenamiento territorial, que habían sido previamente instaurados por el Consejo Nacional del
Ambiente (CONAM), ahora absorbido por ese Ministerio.
50
En el plano económico el dilema es quizá más agreste, porque implica aceptar

que los modelos «clásicos», tanto por el lado del liberalismo y del libre mercado,
cuanto por los paradigmas de rigurosas opciones socialistas, han entrado, hace
rato, en «crisis de identidad» y en falencias programáticas viables. De hecho
los emblemas de «mercado con rostro social» y de economía social de merca-
do» son cajas de resonancia tan amplias y ambiguas, que permiten múltiples
acomodos partidarios. La crisis económica y financiera mundializada complica
aún más este panorama. Lo único certero es que, ojala mas pronto que tarde,
se generen fuerzas convergentes que permitan construir una nueva plataforma
económica que en verdad sea equitativa, inclusiva, descentralizada y solidaria.
Una condicionante de ese deseable esfuerzo económico innovativo, el cual

obviamente no será aceptado por los tradicionales (y cambiantes) grupos so-
ciales dominantes, estriba en que sus bases deben referirse prioritariamente a
las posibilidades y anhelos de los peruanos; sin perder de vista aquellas articu-
laciones con el resto del mundo, en tanto nos sean esencialmente favorables.
Esto implica, para los ideólogos sociales y económicos y para la «clase política»
nacional, desprenderse del colonialismo mental por el cual asumen como válidos
e indiscutibles los desempeños de los países del «primer mundo» o las posiciones
económicas de las grandes corporaciones empresariales que, finalmente, no
tienen bandera. Se trata, entonces, de dibujar una nueva economía, elaborada
a la medida de los intereses mayoritarios de los peruanos.
Lanzar este reto económico y soldarlo con el reto político de procrear un nuevo
Estado, no solo compromete la aplicación de criterios de equidad y/o solidaridad,
sino que también el uso de consideraciones relacionadas con la eficiencia en el
desempeño de la burocracia pública y la gobernabilidad democrática. ¿Cómo se
explica esta aseveración?. La explicación básica radica en que una economía
inequitativa, egoísta y comandada por un sistema neoliberal inoperante para
resolver los desequilibrios del mercado, reduce las oportunidades de crecimiento
y de distribución del ingreso de la gente, lo cual genera intensos conflictos o
rechazos que pueden poner en jaque a la institucionalidad oficial.
Frente a esta amenaza indeseable hay dos caminos claramente definidos. El

primero admite la pertinencia de inaugurar un proceso de cambios estructurales
en el Estado y en la plataforma económica que efectivamente provoque impulsos
certeros a favor del desarrollo humano. El segundo es el que acepta la situación
vigente y, por lo mismo, puede recurrir a las siguientes 3 estratagemas:
 suprimir de inmediato y por la fuerza, las demandas de desarrollo

equitativo y descentralizado de los agentes sociales que demandan
un cambio,
51
 descalificar a los demandantes con acusaciones falsas,
 apuntalar medidas paliativas transitorias que, una vez cumplidas con

sus cometidos insuficientes, muestran su ineficacia sustantiva.
Al final, ninguna de esas vías resolverá el problema y más bien agudizará

un escenario conflictivo y socialmente insatisfactorio
Emerge entonces la cuestión de cual debiera ser el perfil “adecuado” de un

modelo económico que reemplace al que hasta ahora nos domina con harta
ineficiencia.
Un primer acercamiento a esta cuestión vital apunta a aceptar que ni el neo-

liberalismo extremo, el cual asume que el libre juego de la oferta y la demanda
permite, sin mayores interferencias del Estado, lograr un crecimiento eficiente;
ni las economías planificadas y manejadas centralmente por un aparato guber-
namental cuasi monopólico constituyen respuestas adecuadas. No podemos
por ahora establecer el perfil completo de una alternativa a esos esquemas
negados por la realidad, mas aún cuando nuestra plataforma económica se ha
conformado por una mezcla heterogénea de políticas donde a veces el Estado
aparecía fortificado (Gobierno militar de Velasco Alvarado) pero que antes y
después (Pardo, Leguía, Fujimori, Toledo, García) de ese periodo se ha nutrido
de mecanismos mercantilistas conducidos por reducidos y privilegiados grupos
exclusivistas (nacionales o internacionales) que finalmente definían el curso de
nuestra historia económica.
De momento, una apuesta para refundar nuestra economía y nuestro Es-

tado implica combinar inteligentemente iniciativas privadas estimuladas por
la competencia, con emprendimientos productivos a cargo de entidades del
Gobierno (Nacional, Regional o Local) particularmente en aquellos sectores
que son importantes para el desarrollo equitativo y sostenible, en los cuales los
promotores privados no están dispuestos a invertir o que se corresponden con
nuestras estrategias geopolíticas (infraestructuras y recursos fronterizos). Esta
percepción supera el criterio absoluto de un Estado subsidiario. Lo convierte en
un actor activo del desarrollo sostenible y le otorga el pleno derecho de normar
o regular los alcances y reglas de juego de las redes empresariales privadas,
cualesquiera que fuesen sus escalas territoriales, las ramas de producción en
las que participen o los lugares donde operen.
Obviamente, otra vez, una postura de esta naturaleza reclama la vigencia real
de un Sistema de Planeamiento Estratégico que señale la visión compartida de
país que la mayoría de los ciudadanos prefiere con un horizonte de al menos el
mediano plazo. ¿Será el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional al 2021 que el
52
CEPLAN está terminando de diseñar en el 2010 un fiel interprete en ese sentido?.

¿Tendrá la propuesta del CEPLAN el soporte político y logístico que se merece?.
Lo real es que difícilmente se podrá perfilar un aparato económico y un Estado

que pueda tener un lema o denominación categórica en los tradicionales es-
quemas aparentemente bipolares: Liberalismo versus Estatismo. Las dinámicas
sociales, económicas y políticas no soportan este tipo de encasillamientos.
Países de la órbita occidental (Holanda, Israel), así como países asiáticos “no
comunistas” (Japón, Corea del Sur) y países como Paquistán o la India empina-
ron sus crecimientos con un alto contenido de intervenciones Gubernamentales
y mecanismos de planificación muy estrictos, que se apoyaron en una elite
de funcionarios estatales altamente calificados y disciplinados. De otro lado,
países como China, que operan dentro de un esquema “comunista”, admiten
formas de gerencia y gestión ligadas a formas capitalistas que incluso son ex-
portadas (Shougang en el sur del Perú). Pero hay más. México (PEMEX), Chile
(CODELCO), Panamá (CANAL INTEROCEÄNICO), y Brasil (PETROBRAS)
mantienen importantes intervenciones estatales en sectores (petróleo, redes
portuarias) que se consideran estratégicos.
Por tanto, en ese enorme empeño de delinear un nuevo Estado y una nueva
economía para el Perú, no existen modelos puros y quizá ni siquiera existan
modelos por si mismos, en la medida en que son difícilmente clasificables las
formas en que se manejan combinadamente algunas de las variables de mayor
peso: políticas fiscales, políticas de empleo y de salario, criterios para la priori-
zación de los proyectos, grado de autonomía de los gobiernos subnacionales
(Regionales, Municipales), estrategias para la gestión de sus recursos naturales,
niveles de regulación del Estado sobre los emprendimientos empresariales,
etc. En este tipo de escenarios, tendrán que considerarse, como señala Oscar
Dancourt , las correlaciones entre tres elementos clave:
 el desempeño de las economías externas (precios de las materias primas),
 las políticas macroeconómicas del MEF y del BCR paridad cambiaría, tribu-
tación),
 las estrategias que orienten las políticas sectoriales de inversión, así como
las pautas para el tratamiento de los sectores “sociales” (educación, salud).
Este señalamiento es fundamental porque anuda la idea de que el desarrollo

humano no solo trasvasa el socorrido argumento de algunos economistas clá-
sicos de que el crecimiento elevado y sostenido del PIB interpreta por si solo el
desarrollo equitativo; sino porque implica tener la solidez y al mismo tiempo la
humildad intelectual para juntar argumentos que no son el patrimonio de nadie
53
en particular. Y es también fundamental porque implica mezclar factores técni-

cos con factores políticos enlazados con el manejo del poder (formal o informal,
abierto o soterrado).
El tratamiento oficial sesgado en contra de los recursos amazónicos y de

los derechos que sobre ellos tienen sus habitantes, generó agudas y extensas
protestas de campesinos y Comunidades Nativas focalizadas en Bagua y Uctu-
bamba (Departamento de Amazonas), desde los inicios del 2009. Esta situación
desembocó en enfrentamientos que el 5 y el 6 de junio causaron al menos 34
muertos entre campesinos y miembros de las Fuerzas Armadas y Policiales, en
la denominada «Curva del Diablo» y en dos estaciones de bombeo de petróleo.
A inicios del 2010 el conflicto se mantiene latente y adquiere nuevos matices

porque el Informe Oficial29 sobre el conflicto no es reconocido como equilibrado
por los representantes de las organizaciones amazónicas, AIDESEP en particular;
y porque las 4 Mesas de Trabajo para conciliar políticas económicas y sociales
a favor de los pueblos amazónicos y para regular la legislación sobre conce-
siones forestales, mineras y petroleras30; han operado con fuertes restricciones
impuestas por los representantes del Gobierno.
De otra parte, en la medida en que los activos económicos, los servicios y

las oportunidades se concentren en pocos ámbitos urbano – costeros, Lima pre-
29
El Informe fue denominado «Para que Nunca Más vuelva a Suceder». Estuvo a cargo de una
Comisión Especial compuesta por 3 representantes de las Comunidades Nativas, 3 represen-
tantes del Poder Ejecutivo y por 01 representante de los Gobiernos Regionales
30
Entre ellas el derecho a las consultas previas (reconocidas por el Convenio 169 de la Orga-
nización Internacional del Trabajo - OIT) sobre la pertinencia de las concesiones y el retiro
definitivo de la Ley Forestal e Flora y Fauna Silvestre, en lo que atañe a los derechos de los
nativos sobre esos recursos
54
Efectivamente, luego de un periodo en el cual la acumulación o concentración

de activos y servicios, aparejada al aumento de la población provoca «economías
o ganancias de escala» que impulsan el crecimiento del aparato productivo y
facilitan la prestación de servicios públicos, aparecen signos concretos de in-
eficiencia («deseconomías o costos de escala») que erosionan la convivencia
social, tales como:
 la movilización física de las personas desde sus puntos de vivienda

a sus centros de trabajo se hace mas costosa (tiempo y costo del
transporte) y, además, estresante,
 el hacinamiento y la escasez de servicios como el agua, el desagua

y la luz, en las áreas empobrecidas («Pueblos Jóvenes») hace poco
soportable la vivencia de las familias que allí habitan.
En ese sentido, no es del todo cierto que la concentración del poder en los
llamados «Polos de Desarrollo Urbanos» sea absolutamente imprescindible para
garantizar el crecimiento sostenido del país; asumiendo que sus ventajas son
contagiadas a otros centros urbanos de segundo grado (ciudades «emergentes»)
y al conjunto de territorios «ruralizados» que los rodean.
Una especial connotación de este argumento es la constitución o el cre-

cimiento de ciudades emergentes que se nutren de la explotación primaria
de determinados recursos naturales, particularmente de los «no renovables»
(yacimientos mineros o petroleros). Y es que estos casos están permanen-
temente en riesgo por la volatilidad y la dependencia de los precios de sus
producciones, tal como ha ocurrido con los emprendimientos cupríferos o de
otro tipo (otra vez, el caso de Doe Run del Perú, en la Oroya, y de las explo-
taciones en Cerro de Pasco). Pero puede ocurrir y ocurre que, además, las
tecnologías utilizadas y el tipo de insumos que requieren (incluyendo mano
de obra) no necesariamente determinan mejoras en las poblaciones que las
rodean ni resguardan adecuadamente el equilibrio ambiental.
La fuerza, el contenido y el ritmo de las desigualdades económicas te-

rritoriales cambian esencialmente en mérito a las transformaciones que se
forjan en el manejo de las fuentes generadoras de la riqueza; particular
55
mente de las que provienen de la organización eficaz y competitiva de sus

cadenas de producción y de las infraestructuras materiales (redes viales)
que la soportan.
A disparidades intensas, conflictos intensos y gobernabilidad

declinante
Cuando las disparidades sociales y económicas entre las personas o

grupos sociales se hacen muy agudas en razón del perfil étnico – cultural,
del tipo de empleo que tienen (o no tienen), de su capacidad de compra
de bienes o servicios o del lugar donde habitan; no hay duda que los
conflictos se aceleran e intensifican. Es cada vez más evidente que las
personas y los grupos sociales empobrecidos no aceptan fácilmente sus
situaciones angustiosas y futuros poco promisorios.
Y este escenario se hace mas potente cuando los agraviados van

entendiendo finalmente que sus negativas situaciones y posibilidades
futuras ocurren, en su altísima mayoría, pese a la voluntad de progreso
que disponen o a sus capacidades técnicas individuales; sino que se
deben a regimenes inapropiados que ellos no dominan.
56
IX. AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS DE DES-

CENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN
El recorrido de esas experiencias y los nuevos escenarios sociales y políticos

en curso, incluyendo los comportamientos institucionales derivados de la carrera
electoral para las elecciones del 2010 y del 2011, debieran permitir el rescate de
las ventajas obtenidas y el bloqueo a los errores cometidos; pero primordialmente
construir, tal como se ha postulado en el capítulo anterior, una nueva sociedad
y un nuevo Estado que garanticen la equidad social y el desarrollo sostenido y
descentralizado. En tal sentido, es posible establecer las siguientes decisiones
y tareas que pueden definir la agenda descentralista pendiente:
a) Revisión de las normas sobre descentralización y regionalización.
Particularmente sobre el rol, las atribuciones y funciones de las instancias

gubernamentales en sus niveles regional, provincial y municipal; lo cual im-
plica una reforma del Estado en general y del Poder Ejecutivo en particular.
En tal sentido, deberán redefinirse cuidadosamente la Ley Marco de la Des-
centralización, las leyes que rigen a los Ministerios y las Leyes Orgánicas
de los Gobiernos Regionales y Municipales. Se requiere, en ese orden de
temas, clarificar las condiciones para establecer los alcances de las funciones
«compartidas» (entre dos o más municipios) y «delegadas» (las que siendo
potestad de un municipio, las delega a otro para su cumplimiento).
En términos más sustantivos, se precisa definir y aplicar los criterios y ma-

nejos administrativos mediante los cuales se culminen las transferencias de
facultades pertinentes de las entidades del Gobiernos Nacional, incluyendo
a los Organismos Públicos Descentralizados (OPD), a los Gobiernos Regio-
nales y Municipales. Esta es una meta que viene postergándose al menos
desde el 2007. En la práctica, se trata de completar la transferencia de las
185 funciones generales y 4,500 funciones o atribuciones específicas que,
según información oficial, se estarían completando en el transcurso del 2010.
Una derivación de esta propuesta es la necesaria revisión de la estructura

orgánica de los Gobiernos Regionales (GR) y Municipales GM). Las leyes
Orgánicas de ambos instancias de gobierno han sido ampliamente superadas
por nuevas situaciones económicas, políticas y sociales. No son funcionales
para transitar hacia un «buen gobierno, en un buen Estado» y generan serios
entrampamientos gerenciales. No puede obviarse que parte de las estructu-
ras de los Gobiernos Regionales se han heredado de los antiguos Consejos
Transitorios de Administración Regional (CTAR), que carecían de autonomia
57
y operaban con una red de entidades internas muy compleja y duplicativa.

De hecho los Reglamentos de Organización y Funciones (ROF) de los GR
y GM tendrían que ser recompuestos.
Un asunto crucial en este asunto es la duplicidad funcional entre los Direc-

tores Regionales Sectoriales (que siguen dependiendo políticamente de los
Ministerios) y los Gerentes de Línea (Gerentes de Desarrollo Social, o de
Infraestructuras) de los Gobiernos Regionales. Los desencuentros funcio-
nales entre estas instancias paralelas son angustiosos, atentando contra la
eficiencia de estos gobiernos.
b) Evaluación sustantiva de las iniciativas de integración territorial.
Se plantea, en primer lugar un análisis, técnico, económico, administrativo

y político, del desenvolvimiento de las denominadas «Regiones Piloto»31 y
de las Juntas de Coordinación Interregional que, como se ha mencionado
anteriormente, vienen operando en la Amazonia – Junta CIAM, en el Norte
- Junta INTERNOR, y en el ámbito centro sur – Junta CENSUR. La evalua-
ción debiera tener en cuenta, en primer lugar, la identificación de aquellas
acciones o desempeños de cada una de estas entidades frente a las otras,
habida cuenta que en ciertos casos mas de una Región está adscrita pa-
ralelamente a uno o dos Juntas de Coordinación Interregional (Amazonas
y San Martín), además de que pueden promover los mismos proyectos de
inversión con modalidades diferentes.
En segundo lugar, debiera resolverse la restricción institucional de las «Re-

giones «Piloto» o Mancomunidades Regionales, que carecen de personería
legal: no están contempladas ni en la Ley de Bases de la Descentralización,
ni en la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, ni en la Ley de Incentivos
para la Integración y Conformación de Regiones32.
El tema es fundamental dado que estos 2 formatos de articulación socio

económica territorial serán referentes para el montaje del Plan Nacional de
Regionalización (PNR) a cargo de la Secretaria de Descentralización de la
Presidencia del Consejo de Ministros; y que debería ser sancionado en el
transcurso del 2010.
31
Conformadas mediante Acuerdos de Intención de sus Presidentes, se están desenvolvimiento
2 modelos de este tipo. Una conformada por Amazonas y San Martín; la cual se mantendrá en
una postura conectada al tratamiento conjunto de proyectos de inversión de interés mutuo, ha-
biéndose previsto la incorporación del Gobierno Regional de La Libertad. Otra conformada por
Ancash, Ucayali y Huánuco, esta trabajando para constituirse, previo referendum, en una región
efectiva.
32
Al respecto los Presidentes de la gran mayoría de los Gobiernos Regionales, reunidos en Septiem-
bre, en Trujillo, bajo la convocatoria del Acuerdo Nacional, ha ensayado una solución mediante
la cual las Regiones «Piloto» se constituirían en «Mancomunidades Regionales».
58
Tal como ha sido anteriormente mencionado, el PNR no apunta a definir

de antemano circunscripciones territoriales que conformarían regiones reales,
con jerarquía de «Gobierno». Se postula más bien a presentar integraciones
territoriales alternativas, todas viables y sostenibles, que respondan a la
heterogeneidad del país, basadas en articulaciones económicas, comercia-
les y sociales, que podrían ir madurando hacia la constitución de Regiones
efectivas, cuando las condiciones políticas e institucionales lo permitan.
Una cuestión fundamental aquí es la verificación de lo artificioso de la

división político – administrativa en los actuales Departamentos, provincias
y distritos. Existen múltiples casos de distritos extremadamente apartados
(físicamente y por la insuficiente red vial o fluvial) de sus capitales provin-
ciales y, peor aún, de las capitales departamentales donde algunas gestio-
nes tienen que realizarse. Los casos provinciales sufren el mismo dilema.
Veamos: las provincias sureñas de Ayacucho tienen más ligazones con Ica
que con Huamanga; la Provincia de Tayacaja de Huancavelica tiene conexiones
más directas con Huancayo y en su momento se propuso una regionalización
que precisamente la incluía en Junín; las localidades selváticas de Pasco no
se identifican suficientemente con los servicios de Cerro de Pasco; el Distrito
de Curibaya de la Provincia de Candarave de Tacna está más entroncado con
la Provincia de Jorge Basadre.
Por otra parte, hay decenas de conflictos limítrofes interdistritales y,

por último, se ha venido propiciando, por liderazgos localistas, la creación
de Municipalidades de Centros Poblados Menores, a partir de villorrios o
asentamientos que no cubren, en rigor, su sostenibilidad ni económica ni
financiera; de la misma manera que muchos distritos aspiran a convertirse
en provincias33.
El reimpulso de la regionalización merece un tratamiento aparte dentro

de este segmento. Frente a las experiencias fracasadas o abortadas de con-
formar regiones, una propuesta con posibilidades de éxito debe obedecer,
como se ha señalado anteriormente, a nuevos criterios técnicos y políticos.
Debe admitirse como un proceso hacia el mediano-largo plazo a partir de una
estrategia de reordenamiento territorial y de paquetes de inversiones masivas
en ámbitos que, en una primera fase, muestren importantes potencialidades
competitivas.
De otro lado, el PNR debe considerar los riesgos y limitaciones que impo-
59
nen las exigencias de los procesos electorales del 2010 y del 2011, así como
la vigencia de fuerzas centralistas enquistadas en todos los escenarios ad-
ministrativos y económicos. La imagen departamentalista con la cual se ha
desempeñado el aparato público descentralizado conforma una «costra» dura
que tendría que vencerse para apuntar a una integración regional paulatina.
En ese contexto, el riesgo más fuerte estaría inscrito en la falta de soporte
político al Plan, pese a que ha sido formalmente admitido como una prioridad
en la actual gestión gubernamental, y que, además, es un mandato legal34.
c) Reforzamiento de las Mancomunidades Municipales
Es positivo el abordaje conjunto de proyectos o servicios de interés común,

como una expresión concreta de articulación de políticas y recursos. Pueden
ser también espacios capaces de reforzar las estrategias de regionalización;
particularmente cuando, como ya viene ocurriendo, varios Gobiernos Municipa-
les se han mancomunado para el tratamiento integral de una cuenca. A enero
del 2010 se habían registrado 35 Mancomunidades Municipales que incluían
a 193 Municipalidades, en 16 Departamentos, pero estaban a la espera de su
formalización e inscripción muchas más.
d) Consolidación del Concejo de Coordinación Intergubernamental (CCI)
Esta entidad, que deviene fundamentalmente de la Ley Orgánica del Poder

Ejecutivo (Ley No. 29158), debe operar como un canal de articulación entre
el nivel Nacional de Gobierno y los niveles descentralizados (Gobiernos
Regionales y Municipales). Se trataría de reforzar un mecanismo que diluya
determinados conflictos de competencias o funciones, pero que principal-
mente se mantenga como una mesa autorizada para impulsar los procesos
de descentralización en tanto Política de Estado. Se requiere buscar su
máxima eficacia; para lo cual será preciso evaluar rigurosamente su actual
reglamentación35, en al menos los siguientes aspectos:
35
. Mediante el Decreto Supremo No. 079-2009-PCM, publicado el 16.12.2009, se aprobó el Re-
glamento de Funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI). Estará
compuesto por 26 representantes de los Gobiernos Municipales, los 25 Presidentes Regionales,
el Presidente del Consejo de Ministros (quien lo preside), todos los otros Ministros, el Secretario
de Descentralización de la PCM y el Presidente del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico.
60
 compatibilizar los criterios dirigidos a seleccionar y sustentar estrategias de

integración y desarrollo a escalas verdaderamente regionales, que tengan
la virtud de ser viables técnica, social, ambiental y económicamente; en
el marco del Plan Nacional de Regionalización;
 completar los procesos de transferencias de funciones y capacidades

desde el Gobierno Nacional hacia las instancias Regionales y Locales, en
el contexto de un nuevo esquema de Estado verdaderamente proactivo;
 establecer formas democráticas y consensuadas para su conformación or-

gánica (membresía), considerando especialmente la representación de los
Gobiernos Regionales y Municipales. En este sentido, debe considerarse
si la representación Regional puede ser mejor asumida por la Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) en vez de los 25 Presidentes
Regionales – Departamentales; y si la representación Municipal pudiese
recaer mejor en las Asociaciones Municipalistas (AMPE, REMURPE)
en vez de la compleja formula para elegir 12 Alcaldes Provinciales y 12
Alcaldes Distritales. Esta opción evitaría una extensa membresía en la
Asamblea (70 representantes), haciéndola mas efectiva.
 precisar los alcances del Comité Coordinador del CCI conformado, en

contraposición a la profusa Asamblea, solo por cuatro miembros: el
Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de Economía y Finanzas,
el Presidente del CEPLAN y el Secretario de Descentralización de la PCM;
 garantizar la disponibilidad real recursos técnicos y presupuestales que

permitan su desempeño práctico.
Otro punto delicado es la jerarquía de los acuerdos que adopten; al menos

en tres sentidos. En primer término, definir si los acuerdos se toman por ma-
yoría simple o «calificada». En segundo término, si los acuerdos aprobados
son obligatorios (vinculantes) o se quedan en sugerencias. En tercer término,
si se asumirán los acuerdos de las Mesas de Concertación que han estado
canalizándose a la Presidencia del Consejo de Ministros; particular mente
de aquellas relacionadas con las demandas de las Comunidades Nativas,
con los programas especiales para el desarrollo de Apurimac, Ayacucho y
Huancavelica y con el manejo del Plan de Desarrollo del VRAE.-
e) Reforzamiento de las políticas de desarrollo rural y seguridad alimentaria.
Se requiere potenciar el desarrollo rural – campesino selvático y serrano; así

como, en ese contexto, la generación alimentaria, buscando superar no solo
la inequidad de las cadenas de producción – intermediación – producción –
comercialización que históricamente han perjudicado al campesino productor,
61
sino que también la incongruencia de un régimen de propiedad y uso de la

tierra que combina malamente plantaciones de alcance latifundiario (en los
grandes proyectos de riego en la Costa), con chacras pequeñas (en promedio
de alrededor de 3 hectáreas) en manos del campesinado básicamente serrano
y también con usufructos en las comunidades nativas (bajo otras formas de
manejo y ocupación de las tierras y bosques). Este logro depende de políti-
cas nacionales sobre motivaciones a la inversión competitiva y también de
algunas normas especiales.
En tal sentido, debieran activarse los alcances de la Ley No. 29196, Ley
de Promoción de la Producción Orgánica y Ecológica, que tiene aún pocos
reflejos prácticos y que colisionan con la producción «no ecológica», conjun-
tamente con las iniciativas provenientes del Programa «Sierra Exportadora»
y con la norma por la cual se otorgan exoneraciones tributarias y arancelarias
transitorias como son el Impuesto General a las Ventas (IGV) e Impuesto a
la Renta (IR) durante10 años a partir de la vigencia de la norma, a las per-
sonas naturales y empresas cuyos domicilios fiscales se ubiquen arriba de
los 2,500 metros sobre el nivel del mar y a las empresas que, cumpliendo
con ese requisito, se instalen en localidades por encima de los 3,200 metros
sobre el nivel del mar para desarrollar la agroforestería, la agroindustria, la
ganadería, la artesanía y la textilería36.
Esta última iniciativa a generado una serie de cuestiones que deben ser
resueltas; entre ellas:
 la pertinencia del alcance mismo de la Ley, en el sentido de compensar

las desventajas comparativas de esos ámbitos, con respecto a zonas más
«bajas» y que no sean capitales departamentales (como Puno, que está
sobre los 3,800 metros sobre el nivel del mar). Al respecto se discute si las
exoneraciones son por sí mismas soluciones al problema del subdesarrollo
de las serranías; o si para ese alcance es mucho más consistente una
estrategia integral de desarrollo;
 la exclusión de esa compensación a otras zonas cercanas aún cuando

no califiquen exactamente con las cotas o altitudes señaladas; además
de las zonas amazónicas sobre las cuales ya se habían practicado, con
poco éxito, exoneraciones tributarias semejantes;
 la incorporación de otras actividades económicas no consideradas en la

Ley, como es el caso de la hilandería proveniente de la lana de ovinos y la
transformación de cueros de bovinos. Esta posibilidad estaría caminando
a partir de una propuesta que en enero del 2010 ha planteado el propio
36
Ley No. 29482, publicada en El Peruano el 19.12.2009-
62
Gobierno Central.
En términos de la canasta de consumo alimentario debe considerarse

que la producción agropecuaria ha crecido en los recientes años, para un
nutrido grupo de alimentos (quinua, arroz, azúcar, huevos, carne, yuca, maíz,
fríjol, camote); aun cuando dependemos de importaciones de trigo, aceites
vegetales y maíz amarillo duro37.
La posibilidad que procrear un clima sostenible de seguridad y «sobera-

nía»38 alimentaria debe nutrirse de múltiples ajustes en los sistemas agrope-
cuarios, que permitan elevar la productividad del suelo y de las crianzas; así
como del propio agricultor o ganadero que opera a pequeña escala. Abonan
a favor de esta opción, prácticas asociativas tanto en las Comunidades Nati-
vas como Campesinas («tareas», ayni, minka) en la medida en que permiten
asesorías colectivas (más baratas) y créditos asociativos (que tienen mayor
respaldo en el repago, dado que el grupo en su conjunto avala el crédito de
cada uno de sus miembros).
Aún en tales condiciones, no es posible evadir el hecho de que la disposición
de una canasta alimentaria básica para la mayoría no sería sostenible hacia
el mediano – largo plazo bajo las formas del modelo económico vigente.

Las razones de esta apreciación son varias:
 migraciones rural – urbanas generadas por la predominancia de menores

oportunidades de progreso e incluso de sobrevivencia de los campesinos,
comparada con las oportunidades disponibles en mayor medida en las
poblaciones existentes en las áreas urbanas,
 cambios en los patrones de consumo en una elevada proporción de la

población campesina (fideos y pan en vez de oca, mashua, papas, quinua),
lo cual implica disponer de fuentes monetarias que en ese segmento
poblacional son escasas,
 dificultades de los campesinos empobrecidos para adoptar (comprar o

alquilar) tecnologías avanzadas para sus sembríos y crianzas,
37
Ver un artículo sobre seguridad alimentaria en La Revista Agraria, Año 10, No. 112, de octubre
del 2009.
38
Independencia con respecto de otros países productores de alimentos.
39
Entre 1991 y el 2008, según el INEI- Encuestas ENDES, la prevalencia de la desnutrición crónica
promedial (en %) en menores de 5 años, en el Perú pasó del 53.4% al 36%. Sin embargo, en
la población rural este porcentaje pasó, en ese periodo, de 25.9% al 11.8%. Pero, medido en
términos de «déficit calórico», la población rural tuvo una mayor incidencia, pasando de 40% en
el 2005 a 42% en el 2008; mientras que en Lima Metropolitana, esa medida pasó de 20% en el
2005 al 19% en el 2008.
63
 bajos precios relativos de sus productos en chacra, dada la existencia

de formas de compra – venta donde el campesino carece de la fuerza
suficiente para recibir precios justos de los «rescatistas», acopiadores
y/o camioneros que, en muchos casos, aseguran las cosechas antes de la
siembra misma.
No obstante la reducción de los altos niveles de desnutrición crónica en

la niñez, en los últimos años, para una parte de la población, queda todavía
una amplia brecha por cubrir en la oferta alimentaria, incluso (o quizá es-
pecialmente) en las familias campesinas minifundiarias que disponen una
buena parte de las cosechas o crianzas para su autoconsumo, con lo cual no
pueden acceder a una dieta equilibrada, que satisfaga la ingesta de un menú
con índices calóricos adecuados39. Frente a un futuro no auspicioso en ma-
teria de seguridad alimentaria, la política debiera considerar que se trata de
un problema de demanda y no tanto de la oferta. En efecto, la capacidad
de alinentarse y nutrirse adecuadamente depende sustantivamente de la
capacidad de compra de la población; lo cual reconoce que la pobreza es el
detonante más sonoro del problema alimentario. Por lo tanto, las políticas
públicas no solo deben favorecer, como ha sido tradicionalmente, a los con-
sumidores urbanos (cuya proporción seguirá aumentando40 si la pobreza rural
se hace persistente). De otra parte, es preciso reconocer que los subsidios
a la producción agropecuaria en general y a las familias campesinas pobres
en particular, siendo necesarias en lo inmediato, no pueden convertirse en
el eje estructural de la oferta alimentaria. Finalmente se requiere considerar
la existencia de impactos negativos contra varios alimentos producidos in-
ternamente, derivados de los subsidios directos e indirectos que los países
como USA y China otorgan a sus propios agricultores. Y este es uno de los
graves dilemas de los Tratados de Libre Comercio.
40
Al 2009 la población «urbana» es de alrededor del 70% de la población total. Lima Metropolitana
acumula más de 8 millones de habitantes (el 30%).
41
Que incluyen varias categorías: Parques Nacionales, Santuarios Nacionales, Santuarios Históricos,
Reservas Nacionales, Reservas Paisajísticas, Reservas Comunales, Bosques de Protección, Cotos
de Caza, Zonas Reservadas; que abarcan el 14% de la superficie del Perú. Ampliar radicalmente
los mecanismos de protección a las Reservas Naturales debe determinar, acudiendo a un ejemplo
extremadamente negativo , superar el número de los 12 guardabosques (y su equipamiento)
que actualmente cuidan el Parque Nacional Alto Purus, en el oeste de Ucayali, que tiene una
superficie de 2.7 millones de hectáreas, 15 veces mayor que la superficie de Lima.
42
Cordillera Escalera (San Martín), Humedales de Ventanilla (Callao), Albufera de Medio Mundo
(Lima)
43
Chaparri (Lambayeque), Cañoncillo (La Libertad), Pacllón (Ancash), Huayllapa (Lima), Sagrada
Familia (Pasco), Huaiquilla (Amazonas), San Antonio (Amazonas), Abra Málaga (Cusco), Jirishanca
(Huánuco), Abra Patricia (Amazonas), Bosque Nublado (Cusco), Huanmamarca-Ocuro-Tumpullo
(Arequipa).
64
f) Revisión de las normas sobre las Comunidades Campesinas e Indígenas
Debe tener como premisa el respeto a sus derechos sobre los territorios y
recursos naturales de los que dependen, incluyendo la administración de las
Zonas Protegidas (Reservas, Santuarios, Zonas de Amortiguamiento, etc.).
En este último aspecto, se requiere de soportes extraordinarios para la vi-

gilancia y el manejo adecuado de las 63 Áreas Protegidas por el Estado41,
donde el cuidado ambiental es un factor clave y que debiera ser amparado
por las diferentes instancias nacionales, regionales y locales conformantes
del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SINAPE),
que lidera el Ministerio del Ambiente. A estás Áreas se suman 3 Áreas de
Conservación Regional42 y 12 Áreas de Conservación Privada43.
No está demás recordar que en este entorno se mantienen vivos los

debates sobre los alcances de la Ley General de Recursos Hídricos, la Ley
Forestal y de Fauna Silvestre y, en general los 32 Decretos Legislativos
vinculados a la explotación de los recursos naturales, que afectan directa
Es, en este sentido, pertinente considerar la reversión radical de los procesos
de desbosque en la Amazonía44, donde en las últimas décadas se ha talado
impunemente, de manera voraz y sin control adecuado, más de 10 millones
de hectáreas. Esta corriente continúa, a la vista cómplice de las autoridades,
afectando los frágiles ecosistemas selváticos que tienden a desertificarse,
generando el desplazamiento de decenas de pueblos nativos y maltratando
las Reservas Naturales Protegidas. A marzo del 2007, según datos del INRE-
NA, se habían formalizado concesiones forestales que cubrían 7.7 millones
de hectáreas; en los 5 Departamentos Amazónicos (Amazonas, San Martín,
Loreto, Madre de Dios, Ucayali).
Una consideración especial es la referida a la aprobación del Proyecto de Ley

No. 3663/2009-IC, Ley de Fomento a los Mercados Campesinos Locales, que
pretende promover y preservar las costumbres ancestrales de las Comuni-
dades Nativas y Campesinas, mediante la venta de productos agropecuarios
a precios justos.
Debe tenerse en cuenta que existen más de 5,400 Comunidades Campesinas,

y más de 1,500 Comunidades Nativas45.
44
Tanto como los bosques secos del norte, incluida la Reserva del Pomac. La masa forestal nativa
del Departamento de San Martín ha sido prácticamente depredada.
45
Según el Instituto del Bien Común, en la actualidad existen 1,509 Comunidades Nativas, que
ocupan unas 10.5 millones de hectáreas tituladas o por titular (267); además de 5 Reservas
Territoriales para Pueblos Indígenas en Aislamiento, que ocupan unas 2.8 millones de hectáreas.
Ambos espacios representan el 17% de las 78 millones de hectáreas que tiene la Amazonía
peruana. Estas cifras deben compararse con las registradas por el INEI.
65
g) Vigorización de las inversiones descentralizadas
Particularmente en infraestructuras comunicacionales (vías, puertos) y

energéticas con una óptica de ordenamiento territorial, de articulación de
mercados, de geopolítica y de priorización de la cobertura de la demanda
interna (en el caso de fuentes energéticas derivadas del petróleo y del gas).
En pareja con las inversiones infraestructurales, deberán impulsarse pro-

gramas y proyectos que activen la producción en cadenas empresariales
publicas, privadas o público – privadas.
Un esfuerzo en ese sentido se ha producido con la realización del Foro

Internacional de Inversiones en las Regiones («Perú: Regiones 2009»),
Convocada principalmente por la Secretaría de Descentralización de la PCM;
que se realizó en Lima los días 13 y 14 de octubre del 2009. En ese evento
las Juntas de Coordinación Interregionales y los Gobiernos Regionales pre-
sentaron alrededor de 800 oportunidades de inversión, dentro de una política
de descentralización de las Inversiones.
Tal como se ha señalado anteriormente, una propuesta en esta línea implica

replantear la Ley de Promoción de Inversiones Descentralizadas y la Ley de
Promoción para el Desarrollo de Actividades Productivas en Zonas Altoan-
dinas.
h) Impulso a una Reforma Financiera y Fiscal Descentralizada
Una gestión en ese sentido implica redefinir el porcentaje real de recursos

fiscales a ser entregados a los Gobiernos Regionales y Municipales, potenciar
el Banco Agropecuario, las Cajas Rurales y las Cajas Municipales de Crédito,
incrementar y reordenar el destino de los recursos del Fondo de Compen-
sación Municipal (FONCOMUN), del Fondo de Compensación Regional
(FONCOR) y del Fondo de Compensación para las Inversiones Regionales
y Locales (FONIPREL). Esta postura supone acrecentar sostenidamente los
presupuestos municipales, incluyendo las recaudaciones propias, y reponer
los recortes que el Gobierno Central ha hecho aprobar para el Presupuesto
Participativo Municipal del 2010.
Implica, también, la predisposición efectiva del MEF para transferir los recur-
sos necesarios que faciliten el desempeño del Programa de Reestructuración
de la Deuda Agraria (PREDA), de modo que se negocien adecuadamente las
deudas que los medianos y pequeños agricultores tienen con los Bancos y
las Cajas Municipales y Rurales de Crédito. En esta dirección debiera consi-
derarse también un fondo de garantía para cultivos y crianzas de pequeños
66
agricultores, que pueden ser afectados por cambios climáticos agudos e

imprevisibles.
Supone, así mismo, el replanteo de las bases con las que se establecen los
Canon y las Regalías recibidas por la explotación de recursos naturales, así
como también los Fondos Mineros de Solidaridad Social establecidos por algu
nos complejos mineros (entre ellos Yanacocha, Antamina, Milpo) para impulsar
inversiones. En este último caso, será preciso determinar su coherencia progra-
mática dado que no necesariamente pasan por el arbitraje de los mecanismos
establecidos por los Presupuestos Participativos Municipales y Regionales, y
también su coherencia fiscal – financiera, dado que se nutren de aportaciones
voluntarias como un sustituto informal a la estrategia primigenia de conformar
un fondo regular basado en las sobreganancias mineras46.
Por una mejor redistribución territorial del Presupuesto.
Las Municipalidades Rurales de Cajamarca han planteado, al Gobierno

Nacional y al Congreso, la urgencia de implementar la Descentralización
Fiscal, bajo los lineamientos de una distribución presupuestal más
transparente, equitativa y predecible entre los tres ámbitos del gobierno.
Exigen, asimismo, incrementar del 2% al 4% el porcentaje del Impuesto
General a las Ventas para las Municipalidades, con la finalidad de financiar
el aumento de las competencias y funciones que les han sido transferidas.
(Tomado de la Declaración Final de la II Conferencia Anual de

Municipalidades Rurales de Cajamarca 2009, suscrita el 2 de octubre
del 2009).
46
Antamina, como ejemplo, planeaba recuperar su inversión inicial (US$ 2,200 millones) en un
plazo de entre 10 y 15 años. Sin embargo esa recuperación se realizó en los primeros 3 años,
obteniendo US$ 6,300 millones de utilidades netas entre el 2005 y el 2009.
67
Colateralmente deben establecerse políticas y mecanismos que permitan:
 combatir fuertemente la evasión y la elusión fiscal,
 resolver las elevadas deudas tributarias que agobian a la SUNAT,
 ampliar la base tributaria (que por ahora están en el orden del 15% del
PIB), y que, si se compara con varios de los países vecinos, debiera
remontar hacia el 20% cuando menos. Ampliar la base tributaria (que
por ahora está por el orden del 15% del PIB) y que si se compara con
otros países vecinos debiera remontar hacia el 20% cuando menos. En
el Acuerdo Nacional se convino que esta tasa se ampliase al 18%. Esta
postura parece muy radical.
Sin embargo no lo es tanto si se aplicasen, como se ha señalado, rígidas

medidas de control para evitar la evasión y la elusión tributaria y se
aplicasen efectivas imposiciones por la vía de las Regalías. Lograrlo
permitiría disponer de fondos adicionales para solventar la enorme masa
de demandas por servicios sociales e inversión en infraestructuras que
forman parte de la deuda pendiente. Veamos. Según la CEPAL, en América
Latina el promedio de la carga tributaria fue, en el 2005 del 17.5% del PIB.
La carga en Argentina fue del 23.4% y en Brasil fue del 21.1%. En el Perú
fue solo del 13.8% del PIB, pero gracias al precio de algunos minerales,
el 2008 esta tasa subió al 15.6%, pero en el 2009 bajó a 13.5%.
 negociar los contratos de concesión para la explotación de los recursos

naturales, de modo que se eliminen o racionalicen las cláusulas que,
con el argumento no siempre certero, de proporcionar seguridad legal
y tributaria ha permitido que muchas empresas dejen de pagar varios
millones de dólares por concepto de Regalías,
 no claudicar en mantener la obligación tributaria (pago del Impuesto

a la Renta) por las ganancias de capital que se logran a través de la
negociación de papeles financieros conducidos por la Bolsa de Valores
de Lima,
 hacer menos regresivo el modelo, haciendo que la carga tributaria se

soporte por el impuesto a la Renta, más que por el IGV y por el Impuesto
Selecto al Consumo,
 flexibilizar el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) para gobiernos

locales, para agilizar la aplicación de sus presupuestos en inversiones y
gastos operativos que tengan claras viabilidades,
68
 posibilitar (bajo ciertas condiciones técnicas y financieras) a los Gobier-

nos Regionales la facultad de establecer tributos y ampliar sus posibilidades
de adquirir préstamos garantizados por ingresos previsibles (como el canon),
 Implementar, con fondos suficientes depositados en el Agrobanco, el

programa de rescate de la deuda agraria (PREDA), evitando el remate
de tierras de pequeños campesinos.
El factor crítico de esta estrategia reposa en la calidad de los Presupuestos

Participativos. Para ello se requiere disponer de una Tipología Básica de
Municipios y Regiones, atendiendo a sus niveles de pobreza, escala territo-
rial, volumen poblacional, capacidades de gestión, patrones predominantes
de producción y grado de asociatividad institucional, potencial de recursos y
accesibilidad a centros metropolitanos emergentes. Implica hallar una sólida
coherencia entre los Presupuestos Participativos, con un enfoque de «re-
sultados» y los Planes de Desarrollo Concertados tanto al nivel local como
regional.
El análisis secuencial de los Presupuestos Institucionales de Apertura (PIA)

es clave en el debate fiscal, dado que muestra un perfil centralista. Veamos.
El (PIA) del 2010, en su propuesta inicial, para los tres niveles de gobierno
muestra, en relación al 2009, un crecimiento de unos 9,750 millones de soles
(de 72,355 millones en el 2009, a 82,107 millones en el 2010). En dicho
contexto, el Gobierno Nacional eleva su participación en casi el 25%, con lo
cual tiene la conducción del 70% del PIA nacional; en tanto que se reduce
por el orden del 20% el PIA de los Gobiernos Municipales, aumentando el
PIA de los Gobiernos Regionales en apenas un 3% aproximadamente.
Un indicador sensible de esta calificación es el valor de los denominados

«Fondos de Contingencia» que suman 4,700 millones de nuevos soles (115%
superior a la cifra del Presupuesto del 2009, que fue de 2,191 millones de
nuevos soles) y que se manejan con una elevada discrecionalidad por el MEF.
En esa misma dirección crítica, los gastos de capital del Gobierno Nacional
aumentan en un 46% con respecto al 2009, mientras que este mismo tipo
de gastos se reduce en un 40% para los Gobiernos Regionales y en algo
menos del 1% para los Gobiernos Locales.
Se espera, en este sentido, tal como se ha anunciado por la Red de Municipa-

lidades Rurales del Perú (REMURPE) y de la Asociación de Municipalidades
del Perú (AMPE), en octubre del 2009, que este esquema se flexibilizará por
el MEF, entregando a las Municipalidades transferencias con cargo al Progra
69
ma de Modernización Municipal y al Plan de Incentivos para la Mejora de la

Gestión Municipal. En respuesta a ese tipo de sugerencias, el 4 de noviembre
se emitió el Decreto de Urgencia No. 106-2009, por el cual se transfieren en
base a los Recursos Ordinarios del Tesoro Público, 200 millones de nuevos
soles a los Gobiernos Locales para «asegurar la continuación de la presta-
ción de servicios indispensables para la comunidad y para continuar con la
ejecución de proyectos de inversión», aplicables al ejercicio fiscal del 2009.
Esta cifra, sin embargo, sigue siendo insatisfactoria para los Gobiernos
Municipales que han adquirido compromisos de inversión que superan los
techos establecidos aún con esa inyección adicional. Casi en paralelo, el
«Grupo Nacional de Presupuesto Público» (GNPP), conformado por varias
Organizaciones No Gubernamentales y entidades representativas de im-
portantes conglomerados de productores como la Convención Nacional del
Agro Peruano (CONVEAGRO) y la Red de Municipalidades Rurales del Perú
(REMURPE), plantearon a fines del 2009 un proyecto de Presupuesto para
el 2010, que supera en 5,469 millones de nuevos soles al que se presentó
por el MEF al Congreso.
Algunas de las características resaltantes de la propuesta del GNPP, son

las siguientes:
aumento en 607 millones de soles para el Sector Educación (de 1,684


millones provisto por el MEF, a 2,291 millones propuesto por el Grupo).
aumento de 996 millones de nuevos soles para Programas de Protección


Social, como el Vaso de Leche,
incremento en 10 veces los fondos dirigidos a estimular a la Medianas y


Pequeñas Empresas – MYPES (de 65 millones de nuevos soles previstos
por el MEF, a 150 millones de nuevos soles planteados por el Grupo),
Incremento de 18 a 68 millones de nuevos soles para financiar proyectos
de gestión ambiental, Elevación en 82 millones de nuevos soles (pasando
de 1,573 a 1,655) para el financiamiento de bienes y servicios a cargo de
los Gobiernos Regionales,
elevación en 847 millones de nuevos soles del presupuesto destinado a


impulsar el sector agropecuario.
La cuestión presupuestal se hace más crítica cuando se analiza el ritmo

en la ejecución del gasto público. En general existe un serio retardo en la
ejecución de los Presupuesto Institucionales de Apertura (PIM) y también en
70
los Presupuestos Institucionales Modificados (PIM). Reportes de agosto del

Ministerio de Economía y Finanzas señalan que, en promedio, ninguno de
los tres niveles de Gobierno (Nacional, Regional, Municipal) ha superado el
45% de la ejecución de sus PIM en lo que va del 2009.
Existen al menos 3 consideraciones que explican al menos parcialmente estos

desfases en lo que respecta a los Gobiernos Regionales y Municipales:
 un elevado y relativamente rápido crecimiento de la masa de dinero en las

Tesorerías de estos Gobiernos, los encuentra con procedimientos internos
y capacidades técnicas radicalmente insuficientes para formular proyectos
(preinversión y Expedientes Técnico), pero también para contratar su
ejecución (o realizarlas directamente), para hacerles el seguimiento y
lograr su adecuada culminación y entrega formal a la población. Se trata,
como se ha señalado en algunos informes especializados, de un «efecto
empacho»,
 la persistencia de trámites y exigencias de información, por parte del

Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y de la entidad a cargo
de vigilar las compras y contrataciones del Estado, que hacia muy
complicado y a veces innecesariamente dilatada la presentación de los
proyectos, para su validación o autorización de gasto. Parte de estas
exigencias se han reducido recientemente, en mérito a las presiones
del Gobierno Central para «apurar» el gasto y también a los reclamos
de las propias autoridades locales y regionales. Si esta flexibilización
no se nutre de ciertas salvaguardadas técnicas y económica para la
aprobación prioritaria y ejecución de los proyectos (viabilidad, relación
positiva de los Beneficios frente a los costos), podría derivarse a una
perversa aplicación de inversiones carentes de sentido o con poca (o
ninguna) sostenibilidad47;
 la transferencia a destiempo de los fondos del Tesoro Público Central a

las administraciones regionales y locales, lo cual encarece los procedi-
mientos y puede hacer inoportunas las aplicaciones de inversión en obras
de infraestructura que se programan, por obvias razones, en enfocas de
ausencia de lluvias (en la sierra y en la selva).
47
Habría que esperar los resultados de la primera apertura de los procesos de implementación de
los «Núcleos Ejecutores», no solo en cuanto a la pertinencia y calidad de los proyectos, sino que
también a su real enlace coherente con los procesos propios de los Planes Concertados y de los
Presupuestos Participativos.
71
Es preciso hacer transparente la proyección presupuestal.
«La pregunta que salta inmediatamente es ¿si los ingresos tributarios -

incluyendo el impuesto a la renta y el IGV - para el 2010 aumentarán según
las proyecciones del Marco Macroeconómico, por qué se disminuye tanto
el presupuesto de los gobiernos locales? En el caso de la fuente Canon
se justifica la baja porque el impuesto a la renta de tercera categoría del
sector minero del año 2009 caerá fuertemente. En el caso del FONCOMUN
lo que ha hecho el gobierno es aplicar la detracción por devolución del
IGV (lo que significa un ingreso menor en un porcentaje promedio de
20%) y asignar este monto a las municipalidades mediante el Plan de
incentivo municipal por S/. 500 millones, condicionado a dos criterios, uno
de esfuerzo en la recaudación de ingresos propios y, otro, de eficacia en
el gasto de inversión.
También se ha incluido el Programa de Modernización Municipal por S/.

800 millones. Ambos serán manejados por el Ministerio de Economía».
Debe anotarse, que Los impuestos a los ingresos aumentarán en 11% y
el impuesto general a las ventas en 9,8% entre el 2010 y el 2014, según
las proyecciones del MEF.
(Tomado de una nota técnica elaborado por Epifanio Baca y Alejandra

Muñoz, del Grupo Propuesta Ciudadana, en Octubre del 2009, uno de los
Informes del Grupo Propuesta Ciudadana).
i) Reforzamiento del CEPLAN
El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) debiera ser

fuertemente reforzado técnica y económicamente, condicionado a la pre-
sentación y aprobación por consenso de un Plan Estratégico de Desarrollo
Nacional 2010 – 2021, que está en proceso de construcción, y que, a juicio
de algunos especialistas que han estado participando en las Comisiones
Técnicas Multisectoriales especialmente en los meses de Junio a Octubre del
2009, debiera ser revisadas, particularmente porque algunos sus 6 «Ejes»
estratégicos tocan temas comunes y articulables. Es el caso, por ejemplo de
los «Ejes» 3 y 5 que tratan respectivamente los temas de descentralización
y regionalización. Se espera culminar el Plan, para iniciar un esfuerzo de
validación interinstitucional, pública y privada, en los primeros meses del
2010, con el emblema de «Plan Perú 2021».
Es claro que este esfuerzo requiere de un mayor soporte político al más

alto nivel y de los recursos logísticos, financieros y humanos que permitan
efectivamente una propuesta validable. De hecho, el presupuesto que se le
72
ha asignado en el 2010 resulta insuficiente para ameritar ese logro.
También deberían procurarse la conformación o el reforzamiento de Sistemas

de Planeamiento Estratégico Regionales, con sus respectivos Centros de
Planeamiento Estratégico Regionales, para formular los Planes de Desarrollo
Concertados a ese nivel e incluso, como ocurre con la Junta INTERNOR,
para impulsar proyectos de interés macroregional. Dos iniciativas concretas
de Planeamiento estratégico se han establecido en la escala regional; una
en el Gobierno Regional de La Libertad (funcionando) y otra en el Gobierno
Regional de Ayacucho (en suspenso).
j) Fortalecimiento técnico y logístico de la Secretaría de Descentralización
Es necesaria para poder cumplir con una gran cantidad de cometidos que
tiene, por diferentes flancos; entre ellos;
 orientar las políticas de descentralización y dirigir una masiva campaña

de inducción social para situar este tema en las agendas de todos los
movimientos civiles, pero también del propio Gobierno Nacional,
 dirigir y monitorear el Plan Nacional de Regionalización y el Plan Nacional

de Desarrollo de Capacidades, que amerita un tratamiento adicional en
el siguiente literal k),
 atender y canalizar demandas múltiples de funcionarios municipales y

regionales,
 orientar el desempeño de las Regiones «Piloto», de las Juntas de

Coordinación Interregional y de las Mancomunidades Municipales,
 coordinar con la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales,
 impulsar los Planes de Inversión Descentralizada,
 coordinar e impulsar los proyectos amparados por el programa de

«Núcleos Ejecutores», tratando de que guarden la mayor correspondencia
posible con los procesos regulares mediante los cuales se formulan,
ejecutan y supervisan los Presupuestos Participativos. Garantizando,
además, que se distancien absolutamente a posibles manipulaciones
partidarias – electorales.
 apoyar el desenvolvimiento del Plan de Desarrollo del VRAE,
 completar los Planes de Transferencias de facultades o funciones,

73
 participar en las políticas de Modernización y Descentralización del

Estado.
k) Rediseño e impulso del Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades
El Plan de Desarrollo de Capacidades que lidera la Secretaría de Descen-

tralización de la PCM se ha organizado para facilitar la gestión corporativa
de los Gobiernos Regionales y Municipales. Cuenta con el apoyo financiero
internacional (BID). Sin embargo, por el volumen y la variedad de las de-
mandas de estos Gobiernos y por la urgencia de empujar los procesos de
descentralización, debiera contar con mayores recursos.
En función de los requerimientos de mayor frecuencia de los Gobiernos

Regionales y Locales, es posible señalar que la capacitación debiera focali-
zarse fuertemente en temas de gerencia integral, manejo presupuestal con
un enfoque de «resultados», planeamiento estratégico para el desarrollo,
mecanismos de coordinación interinstitucional para abordar conjuntamente
políticas, programas o proyectos de interés común, formulación y evaluación
de proyectos de inversión, mecanismos de participación ciudadana y proce-
dimientos para compras de bienes o servicios.
A noviembre del 2009 se han venido desenvolviendo Diplomados de Ges-

tión Pública Descentralizada en Cajamarca, Piura y Apurimac, en virtud a
acuerdos con los Gobiernos Regionales y Municipales, y el auspicio de varias
universidades locales, así como de Organizaciones No Gubernamentales (es
el caso de CEDEPAS – Norte en Piura) y asociaciones municipalistas (es el
caso de la Red de Municipalidades Rurales del Perú – REMURPE tanto en
Apurimac como en Piura).
l) Reforzamiento de los mecanismos de participación popular
Los mecanismos de participación popular en los Gobiernos Regionales y

Municipales (Comités de Vigilancia Ciudadana, Consejos de Coordinación)
para involucrar a la sociedad civil organizada en los procesos de planea-
miento estratégico, programación presupuestaría y vigilancia ciudadana;
así como en el desempeño mismo de los Gobiernos Regionales y Locales,
son avances formales del proceso de democratización de la gestión pública
descentralizada, con respecto a los escenarios existentes hasta antes del
2000.
En este entorno, tal como se ha señalado recurrentemente en informes

del Grupo Propuesta Ciudadana (mediante Boletines denominados «Vigila
Perú»), de la RED – Perú y de la Conferencia Nacional de Desarrollo Social
– CONADES; así como por reportes de la Defensoría del Pueblo, tendrán
74
que ampliarse y actualizarse las informaciones sobre el desempeño de ambos

niveles de Gobierno, y también del Gobierno Nacional, a través de diferentes
medios de comunicación y particularmente de sus páginas web.
Al respecto deberán considerarse con mucho énfasis las debilidades en la

participación y la representatividad que ha mostrado, en diferentes medidas,
una alta proporción de los Consejos de Coordinación Regionales (CCR) y
Locales o Municipales (CCL). En efecto, los Talleres para la formulación y
validación de los Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos Partici-
pativos en esas instancias de gobierno, han mostrado, frecuentemente, una
elevada desatención de las organizaciones civiles, a veces la manipulación
de las autoridades y la escasa utilización de criterios para definir y priorizar
objetivos, metas y proyectos.
m) Articulación de la gestión de las diferentes formas de institucionales de inte-

gración territorial
Es preciso resolver el rompecabezas de una gestión gubernamental man-

chada por funciones o atribuciones duplicativas o confrontacionales entre si.
En ese sentido sigue pendiente el complejo reto de definir cuales de estas
son exclusivas, compartidas o delegables para el Gobierno Nacional, los
Gobiernos Regionales- Departamentales, las Juntas de Coordinación Inte-
rregionales, las Mancomunidades Regionales, los Gobiernos Provinciales,
los Gobiernos Distritales y los Gobiernos de Centros Poblados.
En diferentes grados, las propuestas señaladas requieren de la voluntad

política de las instancias más elevadas del poder, tanto del Ejecutivo como
del Legislativo y de la participación de la sociedad organizada para exigir
su cumplimiento. Por principio, los logros y mejoras de los procesos de
descentralización y regionalización como factores inherentes para construir
un mejor Estado y una mejor económica, no surgirán de manera automática
o «natural». Serán, como ha ocurrido siempre, el producto de presiones o
negociaciones los poderes formales y los poderes «fácticos». Bajo esta
hipótesis, las preguntas clave serían: ¿Existen ahora las condiciones reales
para aspirar a que las propuestas aquí consignadas, y otras de su misma
estirpe, se logren? y ¿Cuáles de ellas podrían ser satisfechas en el corto
plazo y cuales otras tendrán que efectivizarse, por su complejidad, hacia el
mediano y el largo plazos?.
De otra parte, es crucial asumir que la heterogeneidad del armazón físico,

social, económico y ambiental del país, obligará a que en la mayor parte de
las propuestas deban considerarse márgenes de flexibilidad de manera que
sean compatibles con la realidad, y no al revés.
75
La apuesta descentralista en búsqueda de liderazgos
«Una mirada panorámica a la mayoría de las propuestas descentralizadoras

en el Perú, muestra que estas han sido inconsistentes o extremadamente
inorgánicas y parciales. Tal situación ha sido marcada por la existencia de un
tipo de Estado, de un modelo económico y de un ordenamiento del territorio,
que permiten la concentración del poder en determinados grupos sociales,
sectores productivos y ámbitos espaciales. El centralismo persiste en sus
raíces, por la ausencia, hasta ahora, de una consistente voluntad política
(del gobierno y de las organizaciones civiles) a favor de la descentralización,
que pase de las promesas y del discurso a las realizaciones concretas».
(Tomado del documento «Propuesta de la Agenda Prioritaria para

Profundizar la Descentralización en el Perú»; RED – Perú- Iniciativas de
Concertación para el Desarrollo Local. Lima. Octubre del 2008)
76
X. RESTRICCIONES Y AMENAZAS
El cumplimiento de la agenda pendiente orientada a fortalecer y madurar los pro-

cesos de descentralización y reordenamiento territorial tendrá que transitar por
un camino plagado de amenazas y restricciones. Algunas de ellas han sido ya
tomadas en cuenta en el decurso de los capítulos anteriores. Sin embargo, como
cierre de este ensayo pudiera ser pertinente volver a ellos y agregarle algunos
argumentos más afinados:
a) Insuficiente soporte político del proceso de descentralización, integración re-

gional y reordenamiento económico del territorio, a todo nivel. Pone en riesgo
el esfuerzo dedicado a formular el Plan Nacional de Regionalización, su es-
perable legitimación y su progresiva implementación en base a la articulación
de programas de alcances multidepartamental, multiprovincial o de manejo
integral de cuencas.
b) Persistencia de conflictos entre Departamentos, Provincias y Distritos, relacio-

nados con la distribución del canon y de las regalías mineras – petroleras; con
el uso de recursos naturales y con las delimitaciones político – administrativas.
Debilita las opciones de integración socio económica y no contribuye a una
gestión más eficiente y antidepredatoria de nuestros recursos naturales.
c) Inequitativa distribución del Presupuesto Público entre las tres instancias

(habría una cuarta si se conforma una Región efectiva, paralelamente a la
instancias Regional – Departamental vigente); particularmente si se perpetúa
un alto porcentaje del gasto en el nivel del Gobierno Central. Implica contra-
decir el discurso descentralista y persistir en un modelo centralizador que esta
ampliamente cuestionado.
d) Mantenimiento de la corriente fragmentadora del territorio, particularmente

al nivel de ámbitos territoriales con poblaciones pequeñas y dispersas, y con
escasos recursos potenciales, que aspiran a convertirse en Municipalidades,
con la expectativa de obtener fondos públicos. Esta tendencia dificulta el lo-
gro de procesos de desarrollo sostenibles en ese nivel y, otra vez, marcha a
contracorriente de la integración territorial a escalas viables.
77
e) Vigencia y arrastre de la gestión «Departamental» y la oposición abierta o

soterrada a gestiones territorialmente integradas, tanto por parte de la pobla-
ción como de la burocracia pública; estimulada por liderazgos (individuales o
institucionales) departamentalistas que el propio proceso electoral en curso
propiciaría48. En ese sentido, varias investigaciones de campo (como la aus-
piciada por ProDescentralización), exhiben una importante predisposición a
desconfiar de las opciones de integración territorial, incluso en los esquemas
de las Juntas de Coordinación Interregional. Las experiencias de regionaliza-
ción frustradas (1987 - 1992) o abortadas (referendum del 2005) contribuyen
a esta predisposición.
f) Carencia o insuficiencia de un Plan Nacional de Desarrollo, a cargo del CE-

PLAN, y de una propuesta de reestructuración del Estado, que no permitan
encuadrar los procesos de ordenamiento territorial y de conformación de
regiones efectivas, como expresiones de un nuevo Estado. En ese sentido,
el riesgo de una posible desarticulación (e incluso colisión) entre las políticas
de ordenamiento territorial y de desarrollo fronterizo que están liderando el
Ministerio del Ambiente y el Ministerio de Relaciones Exteriores, respectiva-
mente, con respecto a las propuestas que en ambos sentidos se incluirían en
las bases del Plan Nacional de Regionalización, a cargo de la Secretaría de
Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros, que debieran
estar definidas en el transcurso del primer trimestre del 2010.
g) Débil impulso a las inversiones privadas descentralizadas, lo cual debilita las

perspectivas de ampliar la base productiva en las regiones y localidades fuera de
los centros urbanos emergentes y zonas que han concentrado los activos finan-
cieros, las tecnologías competitivas y las iniciativas mas fuertes de generación
de proyectos «de impacto». Esta situación podría obedecer tanto a la escasa
predisposición inversora de los agentes empresariales y a la persistencia de
mercados en declive como secuela de la crisis global, así como a la insuficien-
cia de estímulos fiscales a la inversión sin que se desfiguren las obligaciones
tributarias de las empresas.
48
Los procesos electorales del 2010 y del 2011 pueden tener dos derivaciones. Una positiva; en el
sentido de priorizar el tema de la descentralización tanto en términos del debate y de su difusión
masiva, así como de su inserción en las plataformas partidarias. Otra negativa; en el sentido
de acentuar la estrecha perspectiva local o departamental de las apuestas partidarias que, de
conformidad con la Ley, opera en circunscripciones Distritales, Provinciales y Departamentales.
78
h) Persistencia de la crisis económica y financiera globalizada y del mantenimiento

de un esquema económico primario-exportador y concentrador; que afectarían el
crecimiento del PIB especialmente en los sectores que generen valor agregado
a las materias primas, del empleo, de los ingresos y, por lo tanto, e las tasas
de inversión en los diferentes territorios. Las proyecciones del crecimiento del
PIB previstas inicialmente por el MEF para el 2009 en el orden del 6.5& y que
bajaron posteriormente a menos del 3.0%. Analistas independientes del MEF
han asumido que, en rigor, el crecimiento promedio anualizado para el 2009 no
habría superado siquiera el 2.0%. En ese mismo sentido, las presunciones para
el desempeño del PIB para el 2010 si bien reconocen la posibilidad de llegar un
techo del orden del 5.5% en promedio, este nivel podría retrasarse si la crisis
mundial no se repliega en los próximos 8 a 12 meses. Un impacto directo sería
las menores disponibilidades de fondos derivados del Canon, no obstante la
recuperación de algunos minerales (cobre).
Estas figuras se sustentan esencialmente en la siguiente apreciación: La imagen

oficial de que el Perú tiene blindajes para eludir la crisis mundial es engañosa,
por la obvia razón de que nuestra economía sigue siendo altamente dependiente
de las fluctuaciones en los mercados externos. Y en ese entorno entran a tallar
las restricciones impuestas por las desarmonías que afectan las exportaciones
e importaciones entroncadas con los Tratados de Libre Comercio. En efecto,
en el 2009 los sectores de confecciones, textiles y metalmecánica tuvieron una
caída que ha bordeado el 20% y las inversiones privadas se retrajeron en un
15% de lo previsto, tendencia que podría continuar en el 2010.
i) Desviación de las políticas de integración territorial e inversiones descentra-

lizadas eficientes, como resultado de enfoques parciales sobre estos temas
en las plataformas partidarias posesionadas en las campañas electorales del
2010 y del 2011; pero también por la potencial ruptura de los «candados» que
supuestamente dispone el MEF para evitar que el gasto público sea desatinado
e insolvente, asumiendo que en ambas campañas el Gobierno Nacional bus-
caría acelerarlo incluso en contra de los criterios de viabilidad y consistencia
del Sistema Nacional de Inversión Pública.
79
ANEXOS
80
CUESTIONARIO «PILOTO» SOBRE EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN Y

LA CONFORMACIÓN DE REGIONES
El cuestionario, persigue recabar la opinión de autoridades y lideres de organizaciones

civiles sobre algunos aspectos centrales de los procesos de regionalización, en el
contexto de los objetivos dirigidos a la descentralización y al reordenamiento económico
del territorio.
1. ¿Cuáles son los argumentos fundamentales para sostener que la descentra-

lización político – administrativa y económico – productiva es un factor vital
para avanzar hacia el desarrollo sostenible del país?
2. ¿Cuales deben ser las estrategias más relevantes de un reordenamiento

económico del territorio49, que faciliten la integración competitiva de ámbitos
subnacionales?
3. ¿Hasta que punto la conformación de Gobiernos Regionales, definidas como

ámbitos de decisión y gestión del desarrollo intermedios entre el Gobierno
Nacional y los Gobiernos Municipales (Distritales y Provinciales), es indis-
pensable para lograr objetivos descentralistas?
4. ¿Qué ventajas o beneficios concretos traería consigo la conformación de re-

giones a partir de la fusión de Departamentos y/o Provincias, y/o de cuencas
y/o de Ejes de Desarrollo?
5. ¿Qué factores o criterios son los más importantes para la conformación

de espacios subnacionales con perspectivas de operar como Gobiernos
Regionales?
6. ¿Debieran haber plazos predeterminados para la conformación de Regiones

a través de la convocatoria a Referéndum, tal como se practicó en el 2005?
7. ¿Que aspectos deben ser considerados en una Reforma del Estado en ge-
neral y del Poder Ejecutivo en particular, para hacerlos compatibles con los
objetivos de la descentralización y de la regionalización?
49
El reordenamiento del territorio implica, básicamente, a) reforzar ejes o circuitos de articulación
económica sustentados en redes urbanas jerarquizadas y sus entornos rurales, b) potenciar
los sistemas viales, portuarios e hidroenergéticos, c) impulsar el aprovechamiento racional de
los recursos naturales, humanos, institucionales y financieros con importantes potencialidades
competitivas tanto en los mercados internos como en los externos.
81
8. ¿Cuáles serían las funciones o facultades que serían de exclusiva respon-

sabilidad de un Gobierno Regional, frente a las que le corresponderían al
Gobierno Nacional y a los Gobiernos Municipales? ¿Cuáles podrían ser las
funciones o facultades compartidas entre los Gobiernos Regionales y los
Gobiernos Municipales?
9. ¿Cuáles son los factores que pueden entorpecer, frenar o hacer inconsistentes
las propuestas para conformar Regiones?
10. ¿Qué rol deben jugar las «Regiones Piloto»50, las Juntas de Coordinación
Interregional51 y las Mancomunidades Municipales en el establecimiento de
un Plan Nacional de Regionalización?
11. ¿Cuáles deberían ser los aspectos más relevantes de una reforma tributaria
con un enfoque descentralista, en el contexto del funcionamiento de Gobier-
nos Regionales52?
12. ¿Qué tipo de roles y responsabilidades deberían cubrir las organizaciones

representativas de la sociedad civil en los esfuerzos dedicados a formular,
aprobar y coparticipar en la gestión de un potencial Gobierno Regional?
13. En referencia a las cuestiones anteriores, ¿Cuál debiera ser el alcance y el

contenido de un Plan Nacional de Regionalización?.
50
Una conformada por los Departamentos de San Martín y Amazonas, otra conformada por los
Departamentos de Ancash, Ucayali y Huanuco. En octubre del 2009 se han efectuado reuniones
de Consejeros y Presidentes de las Regiones de San Martín, Amazonas y La Libertad para con-
formar, a partir de los avances logrados en la Región «Piloto» de Amazonas – San Martín, una
Mancomunidad Regional. También a fines de octubre se había avanzado en la formulación del
Expediente Técnico que sustentaría la conformación de una Región real o efectiva en base a las
actuales Regiones de Ucayali, Ancash y Huánuco.
51
La primera conformada por los Departamentos de Loreto, Amazonas, San Martín, Ucayali y Madre
de Dios, denominada «Consejo Regional Amazónico-CIAM». La segunda conformada por los
Departamentos de Amazonas, Ancash, Cajamarca, Lambayeque, La Libertad, San Martín, Piura
y Tumbes, denominada INTERNOR). La tercera conformada por los Departamentos de Apurimac,
Ayacucho, Huancavelica, Huánuco, Ica, Lima y Pasco, denominada Concejo Interregional Centro
Sur – CENSUR».
52
La cuestión está referida principalmente a la base o carga tributaria, a las fuentes y usos de fondos
y a los procedimientos para manejar los recursos financieros en los niveles regional y local.
82
ESQUEMAS Y CUADROS COMPLEMENTARIOS A LA EXPLICACIÓN

TEXTUAL
Esquema 1 Movilización de Recursos Potenciales como eje para Impulsar el

Desarrollo Nacional y Regional
Esquema 2. Movilización de Recursos para la Promoción del Desarrollo. En-

foque Económico
Cuadro 1. Secuencia Lógica para Impulsar Procesos de Desarrollo en

un Determinado Ámbito Territorial. (Matriz General)
Cuadro 2. Corredores y Ejes de Integración Regional
83
ESQUEMA 1
MOVILIZACION DE RECURSOS POTENCIALES

COMO EJE PARA IMPULSAR EL DESARROLLO NACIONAL Y REGIONAL
ENFOQUE: DESARROLLO HUMANO SUSTENTABLE
CONTEXTO: HETEROGENEIDAD FISICA, SOCIAL, ECONOMICA

DESCENTRALIZACION Y DESARROLLO LOCAL PARTICIPATIVO
POTENCIAL DE
RECURSOS NATURALES.
POTENCIAL POTENCIAL
DE FUNCIONES DE PRODUCCIÓN. DE
RECURSOS (UNIDADES O RECURSOS
HUMANOS. CADENAS EMPRESARIALES) INSTITUCIO-
NALES.
POTENCIAL DE
RECURSOS ECONOMICOS Y
FINANCIEROS
84
ESQUEMA 2
MOVILIZACIÓN DE RECURSOS PARA LA PROMOCIÓN DEL DESARRO-

LLO. ENFOQUE ECONÓMICO
MARCO DE REFERENCIA
* MODELO ECONÓMICO: CRECIMIENTO; FORMACIÓN DE CAPITAL; DIS-

TRIBUCIÓN DEL INGRESO.
* EXCLUSIÓN SOCIAL.
* ORGANIZACIÓN DEL TERRITORIO
* VISIÓN DEL DESARROLLO; DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN
COLECTIVA.
* ROL DEL ESTADO; GOBERNABILIDAD; DEMOCRACIA
* MECANISMOS DE COMPETITIVIDAD
GOBIERNO GREMIOS EMPRESARIALES

Y LABORALES
OFERTA EMPRESAS DEMANDA

PRODUCTORAS
* Estructura por Sectores * Directa e Indirecta
y Territorios ........................ * Nacional; Regional,
* Competitividades
Local; Externa
* Eslabonamientos CONSUMIDORES
CENTROS DE CAPACITACIÓN OTRAS ENTIDADES

DE LA SOCIEDAD CIVIL
E INVESTIGACIÓN
RECURSOS, SOPORTE FÍSICO Y BASE DE DATOS
* RECURSOS NATURALES, HUMANOS, ECONÓMICOS E INSTITUCIONALES.

* INFRAESTRUCTURAS DE APOYO A LA PRODUCCIÓN (ENERGÍA, VIAS DE
TRANSPORTE).
* REDES DE FINANCIAMIENTO; ASESORÍA EN PROYECTOS Y GESTIÓN
EMPRESARIAL.
* SISTEMAS DE INFORMACIÓN (MERCADOS Y PROCESOS TÉCNICOS).
BANCO DE PROYECTOS
85
CUADRO 1
SECUENCIA LÓGICA PARA IMPULSAR PROCESOS DE DESARROLLO

EN UN DETERMINADO ÁMBITO TERRITORIAL
(MATRIZ GENERAL)
* IDENTIFICACIÓN DE LAS PRINCIPALES POTENCIALI-DADES

RELACIONADAS CON SU BASE ECONOMICA COMPETITIVA
(SITUACIÓN Y PERSPECTIVAS)
FASE I * ANÁLISIS DE SUS FLUJOS DE INTERCAMBIO INTRA E INTER
REGIONALES (SITUACIÓN Y PERSPECTIVAS)
* IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS Y CARECIAS (SITUACIÓN
Y PERSPECTIVAS)
* DEFINICIÓN DE LA VISIÓN DE DESARROLLO HACIA EL

MEDIANO/LARGO PLAZO
FASE II * PROPUESTA DE LAS FUNCIONES SOCIOECONÓ-MICAS
FUNDAMENTALES; EN EL CONTEXTO DEL DESARROLLO
NACIONAL E INTERNACIONAL
* PROPUESTA DE LOS PRINCIPALES EJES, OBJETIVOS Y ES-

TRATEGIAS PARA CUBRIR LA VISIÓN DE SU DESARROLLO;
FASE III * ESTABLECIMIENTO DE POLÍTICAS PARA MOVILIZAR SUS
RECURSOS POTENCIALES Y ELEVAR SU ARTICULACIÓN
SOCIOECONÓMICA CON OTROS ÁMBITOS TERRITORIALES
* IMPLEMENTACION DEL PLAN. ESTABLECIMIENTO DE PRO-

GRAMAS Y PROYECTOS PRINCIPALES (IMPACTO, ARRAS-
FASE IV TRE).
* ESTRATEGIAS PARA ACTIVAR LOS PROGRAMAS Y PROYEC-
TOS (ASIGNACIONES INSTITUCIONA-LES, CRONOGRA-
MAS, FINANCIA-MIENTO; GESTIÓN)
* MONITOREO Y EVALUACIÓN PARA EL RECICLAJE DEL

FASE V PROCESO
(INDICADORES DE EFICACIA, EFICIENCIA, OPORTUNIDAD)
86
CUADRO 2. CORREDORES Y EJES DE INTEGRACIÓN REGIONAL
Código Ejes y Corredores Acciones para su desarrollo
1 Corredor Bioceánico Carreteras Paita-Bayobar; Yurimaguas-

Nor Orien tal (Paita, Sarameriza.Ferrocarril Interoceánico Yu-
Bayobar/Yurimaguas, rimaguas- Iquitos.Desarrollo de puertos
Sarameriza/norte de marítimos y fluviales e hidrovíasComplejo de
Brasil). Piura, San Mar- Fosfatos BayobarPotenciación del Puerto de
tín, Amazonas, Loreto PaitaPotenciación de conglomerados urbano
– rurales (Iquitos)Desarrollo agropecuario.
Cultivos y crianzas nativas
2 Eje Sierra Verde Norte Carretera longitudinal de la Sierra Norte

(Piura, Carretera Cajamarca-Celendín-Chachapoyas
Amazonas, Cajamarca, Central Hidroeléctrica de Manseriche. Plan-
La Libertad, Ancash) tas hidroeléctricas de Balsas, Chadin y
Cumba
Forestación de laderas y desarrollo agrope-
cuario. Café y Cacao.
Potenciación de conglomerados urbano-
rurales: Cajamarca.
3 Eje Agroindustrial Optimización de sistemas de riego y drenaje

Costa Norte (Tumbes, Autopista Trujillo-Chiclayo-Piura (Paname-
Piura, Lambayeque, ricana Norte).
La Libertad) Puertos de Salaverry y Eten
Complejos de riego y energía: Olmos, Chavi-
mochic III, Puyango-Tumbes, Gallito Ciego,
Proyecto Especial Chinecas
Desarrollo turístico: Tumbes, Máncora; Chan
Chán, Sipán, otros
rurales: Piura, Trujillo, Tumbes, Chimbote,
Sullana, Chiclayo
Reconversión agraria y agroindustria
87
4 Corredor Energético Planta de gas, Gaseoducto de Camisea y red

Bioceánico Centro Sur de gaseoductos secundarios.
(Camisea, Ayacucho, Planta hidroeléctrica de Chaglla.
Pisco, Lima/Cusco/La Carretera Bioceánica S. Juan de Marcona-
Oroya) Nasca-Abancay-Cusco-Puerto Maldonado/
Puno-Inapari
Desarrollo minero - metalúrgico
Desarrollo de puertos: Pisco, San Juan de
Marcona
Potenciación de ciudades: Ayacucho, Huan-
cavelica, Pisco, Ica, Chincha Alta, Huancayo,
Abancay, Cusco
5 Corredor Bioceánico Carretera Huacho-Oyón-Pasco-Huánuco-

Central (Lima, La Oro- Aguaytía- Pucallpa
ya, Huánuco, Pucallpa/ Carretera Oxapampa-Villa Rica-Puerto Ber-
Valle del Mantaro, mudez
Tarma, Huancayo, Carretera Pucallpa -Cruceiro do Sul.
Cerro de Pasco/ Acre Ferrocarril Central (potenciación) compati-
y Cruceiro do Sul en bilizada con la Carretera Central.
Brasil) Desarrollo de puertos: Huacho Salinas,
Pucallpa
Hidroeléctrica Junín (Satipo) y del Río Cunas
Desarrollo industrial y minero
Agroindustria y ganadería
Potenciación de conglomerados: Huacho,
Huánuco, Pucallpa
88
6 Eje Sierra Verde Centro Carretera longitudinal de la Sierra Central.

Sur (Ancash, Pasco, Ferrocarril Abancay-Choquequirao-Machu
Junín, Huancavelica, Picchu. Carretera Huancayo- Ayacucho , y
Ayacucho, Apurimac, Ayacucho - San Francisco. Carretera Ayacu-
Cusco) cho- Andahuaylas
Proyectos hidroeléctrico de Vizcatán , Cu-
quipampa y Mollepata
Forestación de laderas andinas y desarrollo
agropecuario
Electrificación rural e interconexión eléc-
trica a partir del Sistema Mantaro. Planta
hidroeléctrica de Apurimac. Hidroeléctrica
de Cachi (Ayacucho).
Gasoducto Regional de Apurimac
Circuito Turístico de Cusco. Abancay (Eje
Machu Picchu).
Agricultura y ganadería
rurales: Huaraz,
7 Eje Bioceánico Carretera Bioceánica de Sur, con sus rama-

Sur Oriental (Ilo, les y variantesDesarrollo de la minería y la
Matarani/P. Maldonado, metalurgia. Potenciación de la Refinería de
Iñapari/Rondonia y Ilo.Interconexiones eléctricasPotenciación
Acre en Brasil) de conglomerados urbano-rurales: Puerto
Maldonado, Juliaca, Ilo.Agroforestería y
acuicultura. Cacao, CastañaTurismo y bio-
diversidad y servicios ambientales (Reserva
del Manu)
8 Circuito Sur Altiplánico

Desarrollo de carreteras: Cusco-Arequipa,
(Ica, Arequipa, Puno,
Juliaca-Desaguadero-BoliviaHidroeléctrica
Madre de Dios)
de San GabánRed de distribución del gas
de Camisea.Planta cementera en Puno-
Desarrollo de hotelería, turismoDesarrollo
ganadero y textilPotenciación de conglo-
merados urbano-rurales: Cusco, Arequipa,
Abancay, Puno
89
9 Eje Agroindustrial Optimización de sistemas de riego y dre-

Costa Sur (Arequipa, najeProyecto hidráulico Pampas Verdes.
Moquegua, Tacna/Ma- Irrigaciones de Majes-Sihuas, Chili, Pasto
tarani, Ilo) Grande y Tacna. Centrales hidroeléctricas
de Lluta , Luclla y Molloco II y IIDesarrollo
agropecuario. Reconversión de cultivos y
agroindustriaPotenciación de conglomera-
dos urbano-rurales: Moquegua, Tacna
10 Eje de Desarrollo Selva Carretera Fernando Belaúnde, ampliaciones,

Alta (Tarapoto, La mantenimiento. Carretera Tarapoto-Juanjui-
Merced, VRAE, Tingo Tocache-Pucallapa-Puerto BermudezDe-
María, Quillabamba) sarrollo agrícola, forestal y agroindustrial-
Sustitución de cultivos de coca y desarrollo
integralPotenciación de conglomerados
urbano-rurales: Tarapoto, La Merced, Qui-
llabamba
11 Eje Pesquero y Energé- Desarrollo de puertos, caletas y sistemas

tico del Mar Territorial de almacenamiento en frío: Lomas, Chala,
(Perfil costero norte, Marcona, Atico, Matarani, Ilo, Paita, Bayo-
centro y sur) bar, Chimbote, El Callao. Infraestructuras
de embarque en Ventanilla, Megapuerto de
Las Salinas (Huacho).Carretera Camaná-
Quilca-Matarani-Ilo-TacnaAfianzamiento
del Reservorio de Poechos.Desarrollo de
embarcacionesTransformación de recursos
marinos. Pesca artesanal y pesca de altura.
Control de la biodiversidad y defensa de
especies en riesgoPetroquímica y red gasí-
fera en Ica.
Nota: Complementariamente a los 11 Ejes; el estudio del CND postula el de-

sarrollo de un Circuito Turístico en el Norte, un Circuito Turístico Central y un
Circuito Fluvial Amazónico (que articula básicamente Pucallpa con Iquitos)
Fuente: Consejo Nacional de Descentralización. «Plan Nacional de Desarrollo
Territorial 2004-2013». Lima, 2003.
Elaboración: Propia. Ajustes a la estructura de los ejes y circuitos. Incorporación
de proyectos que figuran en la cartera de Proinversión.
90
RESUMEN DE LOS TEMAS CLAVE DE LA AGENDA PENDIENTE
Los siguientes puntos refuerzan las consideraciones que tienen mayor relevancia
en el capitulo IX. AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS DE DESCEN-
TRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN.
1. El tema de la descentralización aparece en los primeros lugares de la agenda

gubernamental. En ese marco, se han adoptado decisiones y políticas públicas
que configuran avances importantes pero aún insuficientes para contrarrestar
el perfil centralista tanto de la plataforma productiva como del aparato político-
administrativo. Mientras este desfase ocurra, se alejarán las posibilidades
satisfacer objetivos de desarrollo equitativos y sostenibles para el país en su
conjunto.
Bajo este argumento, se trata de develar los orígenes o causas estructurales

del centralismo y del inadecuado ordenamiento del territorio; lo cual implica
cuestionar los patrones que rigen la economía y la estructura del Estado. Con-
secuentemente, nos obliga a construir nuevas alternativas imaginativas que
sustituyan estos patrones. Las puntualizaciones que aparecen a continuación
no pretenden llenar ese desafío. Solo insinúan la adopción de algunas medidas
concretas que tampoco tienen un orden de prelación. Aparecen entonces como
elemento que pueden funcionar como insumos parciales para es compleja
construcción.
2. La descentralización de la plataforma económico – productiva y del aparato

político – administrativo son elementos que, sin duda, cubrirán un amplio menú
del debate propio de las elecciones del 2010 y del 2011. Para que en ese esce-
nario electoral que ya muestra serias conflictividades pero también vacíos en
sus contenidos programáticos, las organizaciones con una visión descentralista,
sean estas oficiales o privadas (Organismos No Gubernamentales, Colegios
Profesionales, Gremios Empresariales y Laborales, Universidades; Frentes
de Desarrollo Locales), debieran empujar a los contendores electorales para
explicitar sus propuestas descentralistas con la mayor consistencia posible.
Esta posibilidad será más eficiente si se parte de balances rigurosos entre
los logros y las insuficiencias detectados. Quizá sea el Acuerdo Nacional el
escenario más adecuado para auspiciar estos intentos, considerando que la
octava Política de Estado del Acuerdo Nacional aboga precisamente en favor
91
de la descentralización.
3. La reforma o modernización del Estado en general y del Poder Ejecutivo en

particular debieran considerar la inserción en la arquitectura gubernamental
de estructuras orgánicas y mecanismos de gestión que garanticen la mejor
atención a las demandas ciudadanas. Al respecto, tendrían que precisarse
con mayor rigor las funciones exclusivas y compartidas de cada nivel de
Gobierno (Nacional, Regional, Provincial, Distrital), teniendo en cuenta que la
denominación “Regional” es una ficción transitoria de espacios cuya cobertura
alude finalmente a conglomerados departamentales o provinciales aunados
por expectativas y potencialidades comunes.
4. En ese espectro, debe activarse el Consejo de Coordinación Interguberna-

mental (CCI), resolviendo previamente algunos aspectos que pueden trabar su
desempeño, como son la confusa representación de los Gobiernos Municipales
y la calidad vinculante (obligatoria o no) de sus acuerdos. Esta cuestión es
fundamental porque el CCI se ha concebido precisamente como un mecanis-
mo idóneo para articular y consensuar estrategias de gestión y políticas de
desarrollo compartidas entre las tres instancias territoriales de Gobierno.
5. Ha habido un avance en las transferencias de funciones o atribuciones desde

el Gobierno Nacional (Ministerios Organismos Públicos Descentralizados,
Programas Especiales) hacia los Gobiernos Regionales y Municipales. Según
los Planes Anuales de Transferencias que coordina la Secretaría de Descen-
tralización de la Presidencia del Consejo de Ministros, a inicios del 2010 se ha
cumplido con transferir más del 90% de funciones o atribuciones a las instancias
regionales. Sin embargo, estás no se han acompañado de modo paralelo o,
mejor aún, de manera previa, con los recursos humanos, logísticos y financieros
suficientes. El resultado de esta discrepancia se patentiza en la inadecuación
del ritmo y de la calidad del gasto. Dos respuestas pueden atenderse frente a
este fenómeno perverso:
a) el reforzamiento sustantivo de los programas de capacitación aplicados a los

cuadros profesionales de Municipalidades y Gobiernos Regionales, en materia
de proyectos, presupuestos, planeamiento estratégico y gestión gerencial,
b) estabilidad laboral e incentivos para quienes muestren rendimientos visibles en
el desenvolvimiento de sus funciones.
92
6. Debiera resolverse la incongruencia entre el funcionamiento paralelo de las

Direcciones Sectoriales Regionales, que siguen enlazadas con la autoridad
Ministerial, y el desempeño de las Gerencias de los Gobiernos Regionales.
Mientras este paralelismo no se resuelva a favor de un solo comando (las
Gerencias respectivas de los Gobiernos Regionales), los programas, políticas
y proyectos seguirán amenazados por su incompetencia y se mantendrán
mecanismos burocráticos ineficientes y onerosos.
7. Es también pertinente resolver la permanencia de los Gobernadores o Tenientes

Gobernadores, considerando que, en términos orgánicos, se superponen o
conflictúan con el mandato de los Alcaldes y autoridades regionales; compli-
cando la gobernabilidadad en ambos espacios territoriales.
8. Deberían ser mucho más categóricas y explícitas las estrategias dedicadas a

reordenar económicamente el territorio. Siguen siendo frágiles y extremada-
mente parciales y desconectadas entre sí, en todos los estratos del Gobierno,
las políticas dedicadas a armar corredores o circuitos económicos sustenta-
dos en redes viales y energéticas, en sistemas urbanos jerarquizados y en la
gestión integrada de cuencas. Esta debilidad atenta contra la construcción de
espacios amplios donde se generen economías de escala para atender con
mayor eficiencia el desenvolvimiento de cadenas productivas competitivas y
los servicios a cargo de las diferentes instancias territoriales del Gobierno.
Al respecto deben resolverse prontamente los contenidos de las Estrategias

de Ordenamiento Territorial y la Ley de Ordenamiento Territorial que se vienen
armando por el Comité Técnico Multisectorial de Ordenamiento Territorial lide-
rado por el Ministerio del Ambiente. En ese entorno, debieran articularse las
propuestas de ordenamiento territorial que se inscribirán en las bases del Plan
Nacional de Regionalización que está impulsando la Secretaría de Descen-
tralización y también en las políticas que al respecto serán incorporadas en el
Plan Estratégico de Desarrollo Nacional al 2021 a cargo del Centro Nacional
de Planeamiento Estratégicos (CEPLAN).
Dentro de esta temática territorial, han sido débilmente tratados los agudos con-
flictos sociales, culturales y ambientales provocados por un manejo irracional,
abusivo y depredatorio de los recursos naturales, especialmente de aquellos no
renovables. El desbosque masivo, la contaminación de las tierras y aguas por
los relaves mineros constituyen un riesgo grave que ni la práctica regulatoria
93
del Estado ni la normatividad han sido capaces de revertir. En muchos casos el

lema de la Responsabilidad Social y Ambiental de los emprendimientos mineros,
gasíferos o forestales; pero también los Estudios de Impacto Ambiental (EIA),
los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) y las propuestas
de Zonificación Ecológica – Económica (ZEE) siguen siendo un mito.
A este respecto, es cada vez más claro que tendrá que ser el Estado envuelto
por objetivos de desarrollo sostenible y de respeto a los derechos de las mayo-
rías, donde también se incluyen a las Comunidades Nativas y Campesinas, el
que tendrá que arbitrar equitativamente los límites de las actividades extractivas
cuando comienzan a amenazar la pulcritud del ambiente, la supervivencia de
grupos poblacionales y el mantenimiento de las Reservas Naturales tanto como
las Áreas de Amortiguamiento y los cursos de agua.
9. Es esencial reforzar los alcances del Plan Nacional de Regionalización, en el

sentido de que allí no se delimitarán Regiones formales, como entidades de
gobierno con sus respectivas autonomías políticas y administrativas. La opción
planteada por la Secretaría de Descentralización propone más bien escenarios
territoriales alternativos viables, definidos esencialmente por su predisposición
para articular vocaciones económicas, geográficas, culturales e institucionales;
así como proyectos de interés común. Se asume que la maduración real de
estas vocaciones viabilizará progresivamente la configuración de Regiones
formales (macroregiones); evitando así las frustraciones de los ejercicios re-
gionalizadores anteriores; particularmente del ocurrido en el Referendum de
octubre del 2005.
Esos intentos abortados han impregnado el imaginario social con una actitud
indiferente cuando no recelosa o negativa frente a las posibilidades de im-
pulsar ahora procesos de regionalización. El manejo tradicional de la gestión
descentralizada o desconcentrada en ámbitos Departamentales tanto ahora
como cuando operaban los Consejos Transitorios de Administración Regional
de los años 90`, ha favorecido la perspectiva Departamentalista en contra de
la proyección propiamente regional (macroregional). Un elemento también
negativo que discurre en contra de procesos integracionistas aparece en el
comportamiento de lideres políticos que operan bajo el manto de intereses
individuales o de chauvinismos restringidos a los espacios departamentales
y locales.
94
10. La existencia, en paralelo, de Juntas de Coordinación Interregionales, Regiones

Piloto, Mancomunidades Regionales, Mancomunidades Municipales y Gobier-
nos Regionales – Departamentales, ha enriquecido el caudal de iniciativas de
articulación e integración de territorios. Sin embargo, son notorias las dificulta-
des y conflictos que surgen cuando se trata de definir el tratamiento funcional
y presupuestario de programas o proyectos en esa diversidad de formaciones
institucionales, algunas de las cuales carecen incluso de soportes legales. Pa-
reciera ser pertinente, entonces, la determinación de procedimientos y normas
reguladoras para la designación de unidades ejecutoras y programadoras en
cada tipo de iniciativa; en base a Acuerdos de Ejecución, bajo el patrocinio de
la Secretaría de Descentralización y del Ministerio de Economía y Finanzas.
11. Han sido significativos los impulsos orientados a concretar mecanismos de

participación popular y de vigilancia o transparencia ciudadana en lo referente
a los procesos de formulación, ejecución y monitoreo de los Planes de Desa-
rrollo Concertados y Presupuestos Participativos en las instancias Municipales
y Regionales – Departamentales. No obstante, es reconocible de manera
directa o a través de los Informes de la Defensoría del Pueblo y de la Mesa
de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, que, en la práctica, estos
mecanismos son, en un alto porcentaje de los casos, insatisfactorios. Esta de
situación se debe a que los Talleres, las convocatorias y la normatividad son
insuficientes o sesgados y a que persevera una conducta de parte de la po-
blación que no es favorable a involucrarse en debates colectivos aún si estos
tocan temas que la afecta directamente.
12. La reforma del aparato fiscal y de las regulaciones mediante las cuales se
consignan recursos públicos para las instancias regionales – departamentales
y locales o municipales sigue teniendo un trato relativamente marginal, pese a
que se trata de un asunto crucial para los procesos de descentralización. En
efecto, y a pesar de la configuración de un Grupo o Mesa multi institucional
para avanzar en la reforma fiscal con una óptica descentralista, se mantienen
latentes una serie de ambigüedades, inercias y deformaciones que tendrán
que corregirse. Entre ellas:
a) la relativamente baja “carga tributaria” (alrededor del 13 – 15% del PIB) para
solventar el gasto público en las magnitudes que permitan responder a las
demandas críticas,
b) la distribución inequitativa o no priorizada de los montos recaudados, entre los
95
sectores e instancias territoriales de gobierno,

c) los criterios con los cuales se calculan los fondos derivados a los canon, sobre
canon y regalías; así como los Fideicomisos establecidos por algunas empresas
mineras y los Fondos de Solidaridad que también algunas empresas Mineras
han establecido de modo voluntario, y que por lo tanto son muy volátiles, en
reemplazo de un impuesto a las sobreganancias empresariales, tal como fue
originalmente concebido,
d) prácticas evasivas o elusivas para el pago de impuestos,
e) recarga en los impuestos indirectos (IGV) en vez de afianzar la captación
impositiva en la forma de impuestos directos.
96
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS, NORMAS BÁSICAS Y CARTOGRAFÍA

GENERAL SOBRE DESCENTRALIZACIÓN, REORDENAMIENTO ECONO-
MICO TERRITORIAL Y REGIONALIZACIÓN

I. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Lima, Enero del 2010.
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· Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Cuadernos
PNUD; Serie Desarrollo Humano Número 15. «Poder y Cambio en las Re-
giones»; Coordinador del estudio: Julio Cotler. Lima, marzo del 2009.
PNUD; Serie Desarrollo Humano Número 13. «Cifras para la Descentraliza-
ción. Versión Temática». Lima, abril del 2008.
PNUD; Serie Desarrollo Humano Número 7. «La identificación de Potencia-
lidades. Conceptos e Instrumentos». Lima, julio del 2004.
PNUD; Serie Desarrollo Humano Número 4. «Descentralización para el De-
sarrollo Humano en el Perú», Lima, junio del 2003.
PNUD;
· Decreto Legislativo 995 del 05-02-2004; Ley de Descentralización Fiscal.
· Decreto Legislativo 1088 del 28-06-2008; Ley del Sistema Nacional de Pla-
neamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
(CEPLAN).
· Decreto Supremo No. 013-2009-MINAM, del 12-6–2009, que modifica el
artículo 14º (referido conformación del Comité Técnico Consultivo de Orde-
namiento Territorial) del Decreto Supremo No. 087-2004-PCM, que aprobó
el Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica – ZEE.
· Proyecto de Ley General de Ordenamiento Territorial del Perú. Ministerio del
Ambiente. Octubre del 2009.
III. CARTOGRAFÍA GENERAL
· Mapa político – administrativo: Departamentos y Provincias.

· Mapa topográfico – altitudinal.
· Mapa hidrográfico.
· Mapas de las principales cuencas y subcuencas.
· Mapa de la red vial y ferroviaria de nivel nacional; incluyendo las vías de
integración sudamericana promovidas por el IIRSA.
· Mapa con la ubicación de puertos (fluviales y marítimos) y aeropuertos.
· Mapa con la ubicación de los proyectos hidroenergéticos y de riego.
100
· Mapa con la ubicación de los principales distritos mineros

· Mapa con la ubicación de los principales proyectos de ductos gasíferos y
centrales generadoras de energía producida por gas.
· Mapa con la ubicación de los corredores económicos interprovinciales aus-
piciados por el Proyecto PRA de USAID y por Proinversión.
· Mapas de Zonificación Ecológica Económica
· Mapas de riesgos generados por eventos naturales extremos o por procesos
de afectaciones en el suelo o en las cuencas, provocados por el hombre
(antrópicos).
101
RAÚL LIZÁRRAGA BOBBIO
Economista de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Con estudios de

Post Grado en Desarrollo Económico en la Universidad de Chile y en Planea-
miento Regional y Urbano en la Universidad de Puerto Rico.
Consultor para el Monitoreo del Plan Nacional de Regionalización que lidera

la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Consultor en descentralización de la Unidad del Informe sobre Desarrollo Hu-

mano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD Perú).
Asesor en la conformación y reforzamiento de Centros Regionales de Planea-

miento Estratégico en La Libertad y Ayacucho.
Coordinador Ejecutivo y/o Asesor de Programas Integrados de Desarrollo en

Zonas Prioritarias; en Ancash, Cajamarca, Lambayeque, Ayacucho, Apurimac,
La Libertad, Puno; Nicaragua, El Salvador, Guatemala y Panamá.
Director de Planificación Regional y Coordinador de la Región Norte del Insti-

tuto Nacional de Planificación (INP). Director del Programa de Asesoramiento
Técnico a las Corporaciones Departamentales de Desarrollo (PAT – CORDES).
Analista de Créditos y Gerente de Sucursales de la Corporación Financiera de

Desarrollo (COFIDE).
Catedrático en los cursos de Análisis Económico, Desarrollo Económico, Planea-

miento y Gestión del Desarrollo Regional y Local. Universidad Nacional Mayor
de San Marcos, Universidad Nacional de Ingeniería, Universidad Nacional de
Huamanga y Universidad Nacional del Centro del Perú.
Ha publicado varios libros y ensayos sobre Descentralización, Planeamiento

y Gestión del Desarrollo Local Participativo. Es coautor de los Informes sobre
Desarrollo Humano del PNUD (2002, 2005, 2006).
Director de Actividades Académicas y Profesionales del Colegio de Economistas

de Lima. Periodo 2010-2011.
102

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DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ

— HACIA UNA NUEVA ECONOMÍA

Colegio de Economistas de Lima

Av. Javier Prado Oeste N° 830, San Isidro, Lima, Perú

Lizárraga Bobbio, Raúl Arnaldo

“Descentralización y Regionalización en el Perú; Hacia una nueva Economía y un nuevo Estado”

Fondo Editorial Colegio de Economistas de Lima, 2010

“La descentralización es una de las principales reformas de Estado en la que están

involucrados por mandatos constitucionales diversos países de la Región Andina,

el incremento de transferencias de funciones, recursos y poder”.

e innovadoras respecto a la descentralización política, económica, fiscal y social. Sin

nacionales a compartir o entregar espacios de poder a los gobiernos subnacionales,

incluyendo situaciones de reconcentración de competencias y recursos ……“haciéndose

visibles contradicciones, avances y retrocesos en la reforma del Estado”.

promueven el intercambio de información sobre la temática descentralista a través de la

Los procesos de descentralización y regionalización ha merecido la atención de varias

En términos institucionales deben mencionarse los trabajos realizados por el Consorcio

de Investigación Económica y Social – CIES, el Programa ProDescentralización auspiciado

por la USAID/Perú, la RED Perú—Iniciativas Locales de Concertación para el Desarrollo

Local; el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, la Asamblea

Nacional de Gobiernos Regionales – ANGR, la Red de Municipalidades Rurales del

Perú – REMURPE, CARE – Perú, el Centro Peruano de Estudios Sociales - CEPES,

el Grupo Propuesta Ciudadana, la Universidad Esan, la Conferencia de Desarrollo

Social – CONADES, la Secretaría Técnica del Acuerdo Nacional y la Secretaría de

Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros; entre otros.

En términos personales deben considerarse los aportes de Efraín Gonzales Olarte,

Izquierdo y Francisco Santa Cruz, entre otros.

I. LA DESCENTRALIZACIÓN, UNA DEUDA SOCIAL, ECONÓMICA Y

II. EL MARCO CONCEPTUAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y DE LA

III. EL ENFOQUE DE LAS POTENCIALIDADES FRENTE AL ENFOQUE

IV. FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN Y

V. REGIONALIZACIÓN. LÍMITES Y POSIBILIDADES

VI. EL REORDENAMIENTO TERRITORIAL: PIVOTE DE LA

VII. GESTIÓN DESCENTRALIZADA. HISTORIA BREVE Y LECCIONES

VIII. HACIA UN NUEVO PERFIL DEL ESTADO Y DEL PATRÓN

CUESTIONARIO “PILOTO” SOBRE EL PROCESO DE

ESQUEMAS Y CUADROS COMPLEMENTARIOS A LA EXPLICACIÓN

RESUMEN DE LOS TEMAS CLAVE DE LA AGENDA PENDIENTE

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS, NORMAS Y CARTOGRAFÍA

El Estatuto del Colegio de Economistas de Lima (CEL), consagra como un

Lizárraga vuelca en esta obra su amplia experiencia profesional sobre gestión

Econ. César Bedón Rocha

Pretende exhibir de la manera más directa posible, una serie de políticas

Las consideraciones aquí expuestas provienen de la experiencia acumulada en

El Ensayo aparece en un momento oportuno en el sentido de contribuir, dentro

En consecuencia, los análisis y las perspectivas que aparecen en este ensayo

Lima, febrero de 2010

Raúl Lizárraga Bobbio

I. LA DESCENTRALIZACIÓN, UNA DEUDA SOCIAL,

La concentración territorial de las rentas, el desaprovechamiento de nuestros

En efecto, el aprovechamiento mercantil del guano, del salitre, del petróleo,

En el siguiente cuadro se aprecia un acercamiento grueso a esta situación

Clasificación de los Departamentos

Alto Arequipa, Lima Metropolitana, Tacna, Ica, Moquegua

La Libertad, Lambayeque, Lima Provincias, Madre de

Amazonas, Cajamarca, Cusco, Apurimac, Ayacucho,

Elaboración: Macroconsult SA.

Así, la descentralización deja de ser, en lo esencial, un conflicto absolutamente

La «centralidad» absorbente de Lima debe entenderse también como un

En una perspectiva más operativa, implica reconsiderar la tendencia a pro-

Son perfectamente comprensibles, por lo tanto, las iniciativas de organizacio-

Estas iniciativas son mucho más comprensibles si se consideran, entre otros,

a) niveles de pobreza y exclusión social, perseverantes; alimentados por una