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J’INTÈGRE TOUT-EN-UN

La fonction publique 2019-2020

Les finances
publiques
L’essentiel pour réussir
Catégories A et B

Philippe Boucheix
René Juillard
Maquette de couverture : SG Création

Mise en page : Belle Page

© Dunod, 2019
11, rue Paul Bert 92240 Malakoff
www.dunod.com
ISBN : 978-2-10-079698-4

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FICHE 32
AVANT-PROPOS

Cet ouvrage poursuit un triple objectif.

Cadre général
D’abord il s’agit de proposer à tous les lecteurs intéréssés par la discipline des
finances publiques un ensemble de connaissances actualisées et organisées.
Les finances publiques modernes sont à la croisée de plusieurs chemins. Elles
touchent à la fois à un ensemble de disciplines juridiques (droit constitution-
nel, droit administratif, droit juridictionnel) et aux disciplines économiques
et de gestion.
Les finances publiques sont de plus en plus en lien direct avec des choix poli-

Cadre juridique
tiques fondamentaux, surtout à notre époque confrontée aux crises écono-
miques et financières à répétition.
Cet ouvrage a pour ambition de traiter de manière synthétique, mais néan-
moins la plus complète possible, l’ensemble des problèmes financiers des col-
lectivités publiques françaises : l’État, les collectivités territoriales et la Sécu-
rité sociale, dans un contexte internationnal et européen incontournable. Une
place particulière sera donnée au cadre européen à travers l’étude du budget de

Documents
financiers
l’Union et des principes juridiques et économiques qui le sous-tendent.
Ensuite, cet ouvrage a pour objet de constituer une référence dans la prépa-
ration des concours administratifs : il conviendra particulièrement à la pré-
paration des concours de catégorie A et B (fonction publique de l’État, des
collectivités territoriales et hospitalière). Élaboration des lois
Cet ouvrage propose aux lecteurs une perspective dynamique particulière en
ce sens que la plupart des thèmes traités font l’objet de développements histo-
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

riques et contextuels qui sont particulièrement appréciés des jurys.


Enfin, sur le plan méthodologique, chaque fiche est intoduite par la précision
des objectifs de connaissance indispensables au thème traité et se termine par
le rappel des mots clefs que le candidat doit pouvoir définir et des notions
essentielles à ne pas oublier.
Tout au long de l’ouvrage, une série d’exercices corrigés est proposée aux lecteurs.
Exécution

Il peut s’agir soit de QCM, soit de questions orales, ou de sujets de dissertation


fréquement ou récement posés dans le cadre des examens universitaires men-
tions droit, économie-gestion et administration économique et sociale (AES) ou
des concours administratifs. S’agissant des questions orales et des dissertations,
des réponses rédigées ou présentées sous forme de plans sont proposées.
III g g g g g g g g g g g
TABLE DES MATIÈRES 32

Avant-propos ............................................................................................ III

Cadre général
Partie 1 – Le cadre général des finances publiques ....... 1
1 L’évolution générale des finances publiques ...............................3
1 La période classique ................................................................................... 4
2 La période moderne ................................................................................... 6
3 L’évolution dans la terminologie budgétaire ........................................ 11

Cadre juridique
2 Les rapports entre les dépenses et les recettes.........................13
1 Le choix de l’équilibre budgétaire ..........................................................13
2 Le choix du déséquilibre budgétaire .....................................................15
3 L’actualité ................................................................................................... 25
3 La dette et l’emprunt public .......................................................... 28

Documents
financiers
1 L’histoire ..................................................................................................... 28
2 Les composantes de la dette publique ................................................ 29
3 Le financement de la dette publique.................................................... 32
QCM ............................................................................................................37
Élaboration des lois
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Partie 2 – Le cadre juridique des finances publiques .. 41


4 Le principe de l’annualité budgétaire......................................... 43
1 La signification du principe de l’annualité ........................................... 43
2 Les dérogations au principe de l’annualité .......................................... 45
3 La programmation pluriannuelle des finances publiques ................ 49
Exécution

5 Le principe de l’unité budgétaire ................................................. 53


1 La signification du principe .................................................................... 53
2 Les aménagements et dérogations au principe ................................. 54
V g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Les finances publiques 2019/2020
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3  Les comptes spéciaux............................................................................... 56


4  Les véritables entorses : les débudgétisations
et les démembrements............................................................................ 57
6 Le principe de l’universalité budgétaire..................................... 60
1  La définition et la signification du principe.......................................... 60
2  Les dérogations ou aménagements...................................................... 62
7 Le principe de la spécialité budgétaire........................................67
1  La notion de crédit.................................................................................... 67
2  La définition et la signification du principe.......................................... 69
3  Les dérogations et aménagements au principe...................................74
8 Le principe de la sincérité budgétaire..........................................77
1  Un principe récent.................................................................................... 77
2  La sincérité budgétaire et la sincérité comptable............................... 77
3  Le contrôle de la sincérité budgétaire et comptable
des lois de finances................................................................................... 79
QCM............................................................................................................ 83
Entraînement........................................................................................... 90

Partie 3 – L
 es différents documents
financiers publics.................................................93
9 Les différentes lois de finances...................................................... 95
1  Les définitions et objets........................................................................... 95
2  La loi de finances de l’année
et les lois de finances rectificatives........................................................ 96
3  Les autres lois de finances....................................................................... 97
10 Les lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS).......... 102
1  L’origine et le cadre juridique................................................................ 102
2  Les principes budgétaires appliqués
à la loi de financement de la Sécurité sociale..................................... 104
3  La structure et le contenu des lois de financement
de la Sécurité sociale...................................................................................106

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VI
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   Table des matières g g g g g g g g g g g

4  Les documents joints aux lois de financement


de la Sécurité sociale.............................................................................. 108
5  L’adoption des lois de financement de la Sécurité sociale..................109
6  La modernisation des outils de maîtrise
des dépenses sociales.............................................................................111
11 Les budgets locaux.........................................................................116
1  L’autonomie financière des collectivités territoriales.........................117
2  L’élaboration et l’adoption des budgets locaux................................. 122
3  Les principes budgétaires et leur adaptation aux
budgets locaux........................................................................................ 124
4  La structuration des budgets locaux en deux sections.................... 126
5  Les emprunts........................................................................................... 133
6  L’exécution du budget............................................................................ 135
7  La clôture de l’exercice........................................................................... 136
12 Le budget de l’Union européenne............................................ 138
1  Le cadre institutionnel............................................................................ 140
2  Les principes régissant le budget de l’Union..................................... 142
3  La procédure d’adoption du budget................................................... 143
4  Les fonds structurels............................................................................... 153
5  L’exécution du budget de l’Union européenne................................. 157
6  Le contrôle de l’exécution budgétaire de l’Union.............................. 157
QCM.......................................................................................................... 163
Entraînement......................................................................................... 170
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Partie 4 – L
 ’élaboration et l’adoption
des lois de finances................................................... 175
13 La préparation des lois de finances...........................................177
1  Une compétence gouvernementale.................................................... 177
2  Le calendrier de la préparation budgétaire........................................ 179
14 Le contenu des lois de finances................................................. 182
1  Première partie de la loi : conditions générales
de l’équilibre financier............................................................................ 182
VII g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Les finances publiques 2019/2020
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2  Deuxième partie de la loi : moyens des politiques


publiques et dispositions spéciales..................................................... 186
3  Les documents annexes......................................................................... 187
15 L’adoption des lois de finances.................................................. 192
1  Une procédure particulièrement encadrée
par la Constitution.................................................................................. 192
2  La discussion budgétaire....................................................................... 195
3  Le vote de la loi de finances.................................................................. 199
QCM.......................................................................................................... 202
Entraînement......................................................................................... 207

Partie 5 – L’exécution des documents financiers.......... 211


16 L’organisation administrative des finances.............................213
1  L’organisation et les missions du ministère de l’Économie et des
Finances.................................................................................................... 213
2  L’Inspection générale des finances (IGF).............................................220
17  a séparation des ordonnateurs
L
et des comptables......................................................................... 222
1  Le principe................................................................................................222
2  Les ordonnateurs....................................................................................223
3  Les comptables publics.......................................................................... 227
18  es atteintes au principe de la séparation des ordonnateurs
L
et des comptables......................................................................... 234
1  Le paiement avant service fait ou sans ordonnancement préalable
avant service fait......................................................................................235
2  La technique des régies.........................................................................236
3  La réquisition des comptables..............................................................239
4  La gestion de fait..................................................................................... 240
19 Les juridictions financières et organismes associés............ 244
1  La Cour des comptes.............................................................................. 245
2  Les chambres régionales des comptes................................................ 251
3  Les organismes associés........................................................................254
4  Le contrôle des comptes publics en Europe.......................................256
g g g g g g g g g g g
VIII
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g
   Table des matières g g g g g g g g g g g

20 Les contrôles financiers (synthèse)........................................... 259


1  Les fondements et la méthode.............................................................259
2  La mise en œuvre.................................................................................... 261
QCM.......................................................................................................... 262
Entraînement......................................................................................... 269
Bibliographie......................................................................................... 273
Index..........................................................................................................274
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IX g g g g g g g g g g g
PARTIE 1

Le cadre général
des finances
publiques
1 L’évolution générale des finances publiques ....................................... 3

2 Les rapports entre les dépenses et les recettes ................................. 13

3 La dette et l’emprunt public ................................................................ 28


g g g g g g g g g g g
FICHE 1
L’évolution générale des finances publiques

oBJEcTIfs

Cadre général
• Identifier les fondements juridiques de la souveraineté financière.
• Comprendre la transition d’une période à l’autre.
• Appréhender les causes générales de l’évolution.
• Mesurer les conséquences de l’évolution.

Historiquement, les cités les plus anciennes connaissaient les rudiments des
finances publiques. Ainsi, à l’époque du bas empire romain (284-364 apr.
J.-C.), les dépenses publiques concernaient l’armée, la solde des fonctionnaires,
la poste et la distribution de vivres au peuple. Au cours de la période franque
(476-987) les dépenses militaires furent considérablement réduites, l’armée
était financée aux frais de ceux qui la composaient. Les dépenses de la cour
étaient couvertes par les revenus du domaine royal. Durant la période féodale
(987-1515), les impôts sont prélevés dans l’intérêt privé des seigneurs, L’admi-
nistration financière du roi est confiée aux prévôts et baillis (dans le nord) et
aux sénéchaux (dans le sud). L’église percevait « la dîme » : Un impôt en nature
(un pourcentage des fruits de la terre et des troupeaux) payé par les fidèles pour
financer les activités et investissements de l’église.
Pendant la période monarchique de l’Ancien Régime les prélèvements obliga-
toires retrouvent une fonction de financement des dépenses du royaume. Les
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seigneurs perdent leur privilège de pouvoir lever l’impôt sur leur domaine au
profit du roi.
D’une manière générale l’Ancien Régime se caractérise par l’inexistence de
comptabilisation des recettes et des dépenses. Cette situation va participer à
la dégradation des finances de l’État et à la mise en place d’un système fiscal
parfaitement injuste qui sera à l’origine de la Révolution.
L’histoire contemporaine des finances publiques se divise en deux périodes
distinctes : une période dite « classique » ou « libérale » qui s’étend de la Ré-
volution jusqu’à la Première Guerre mondiale, puis une seconde période dite
« moderne ».

3 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre général des finances publiques
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1 La période classique
1. La reconnaissance de la souveraineté financière du peuple
Elle débute à la reconnaissance des fondements du droit budgétaire pour s’ex-
primer ensuite à travers un certain nombre de principes.
L’installation de la souveraineté financière est apparue d’abord au xiiie siècle
en Angleterre avec la Grande Charte (Magna Carta) accordée par Jean sans
Terre à ses barons qui se sont révoltés après la défaite de Bouvines en 1215. Au
terme de ces dispositions, le roi admet qu’il ne pourra lever l’impôt qu’avec
le consentement des représentants des contribuables. En 1628, est consacrée
l’idée d’un renouvellement périodique (1 an) du consentement à l’impôt (The
Petition of Rights). En 1689, le Bill of Rights imposé à Guillaume d’Orange va
consacrer de manière définitive non seulement le principe du consentement
du peuple à l’impôt mais également la périodicité de son renouvellement et les
conditions de son utilisation. En France, la Révolution va affirmer le principe
du consentement du peuple à l’impôt. En premier lieu le décret du Tiers État
du 13 juin 1789 dispose que « toutes les contributions existantes sont nulles car
elles n’ont pas été consenties » Ce principe nouveau sera repris à l’article 14 de
la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 27 août 1789 : « Tous
les citoyens ont le droit de constater, par eux même ou par leurs représen-
tants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en
suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la
durée. »
Les révolutionnaires vont s’efforcer de rétablir la situation financière de la
France, mais sans succès du fait de la pauvreté des contribuables, de l’échec de
la « caisse de l’extraordinaire », et des assignats.
C’est le baron Joseph Dominique Louis (1755-1837), ministre des Finances
à cinq reprises (pendant les deux Restaurations et la monarchie de Juillet) qui
va permettre, dès 1814, l’organisation d’une administration des finances réno-
vée et transparente au moyen de principes budgétaires et comptables nouveaux
qui constituent encore aujourd’hui les base du cadre juridique de nos finances
publiques.
Les finances publiques « classiques » vont se développer à travers deux grands
principes : le principe de neutralité et le principe d’équilibre budgétaire.

2. Le principe de neutralité
La neutralité des finances publiques s’exerce autant en matière de dépenses
publiques qu’en matière de recettes publiques.
a. La neutralité des dépenses publiques
En accord avec la conception classique libérale issue de la Révolution française,
les dépenses publiques ne doivent avoir aucune conséquence sur la situation
g g g g g g g g g g g
4
   L’évolution générale des finances publiques 1
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économique ou sociale. L’État ne doit pas troubler l’ordre naturel fondé sur
les lois économiques.
L’argent public n’a pour seul objectif que de faire fonctionner les services de
l’État. Par conséquent, les volumes et la croissance des dépenses sont limités.
Sept ministères conduisaient au début du xxe siècle les activités régaliennes de
l’État : (Sécurité intérieure et extérieure, Affaires étrangères, Guerre, Contribu-
tions, Marine et Justice). Le fonctionnement de l’administration se limite aux
dépenses de personnel, matériels, bâtiments, retraite. Par exemple, l’augmen-
tation du budget du ministère de la Justice en 1910 a été la même que l’année
précédente, soit une augmentation 0,2 %.

Cadre général
Le comte de Villèle (député) disait à la tribune de la chambre parlementaire
en 1827 : « Saluez, Messieurs, ce milliard, vous ne le reverrez plus ». Il voulait
dire que le budget n’avait jamais atteint un chiffre aussi élevé, et que l’exercice
suivant devait être plus allégé.
b. La neutralité des ressources publiques
Pour la doctrine libérale classique, l’impôt doit être neutre et le recours à
l’emprunt exceptionnel. Robert Stourn écrivait dans Le budget (Paris, 1913) :
«  l’impôt ne doit être ni stimulateur, ni moralisateur, ni protecteur, il doit
être exclusivement le pourvoyeur du trésor ». En d’autres termes, ne doit être
dépensé que ce qui est strictement nécessaire.
Ainsi, la neutralité fiscale va avoir pour conséquence que les prélèvements
obligatoires ne représentent qu’une faible part dans le produit intérieur brut :
moins de 10 % du revenu national.
Pour Gaston Jèze, la neutralité fiscale a été l’argument idéologique permettant
à la classe dirigeante d’éluder la charge fiscale. La neutralité fiscale a pour corol-
laire le recours exceptionnel à l’emprunt, non pas pour couvrir des dépenses
traditionnelles mais des dépenses exceptionnelles : d’investissement ou de
guerre.
Cette argumentation libérale a été soutenue pendant près d’un siècle, sans être
vraiment respectée.
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

3. La nécessité de l’équilibre budgétaire


L’équilibre budgétaire est à cette époque plus qu’une nécessité, c’est un dogme.
Le budget de l’État ne doit faire apparaître ni déficit ni excédant de recettes.
Politiquement, le parlement vote la quantité d’impôt nécessaire et strictement
suffisante pour couvrir les dépenses. Économiquement, le déficit entraîne le
recours à l’emprunt ou à des ressources de trésorerie pouvant conduire à une
inflation monétaire.
L’excédant des recettes doit être également écarté car il a pour conséquence de
stériliser les deniers privés.
5 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre général des finances publiques
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

2 La période moderne
1. Les causes de l’évolution
a. Les facteurs politiques et juridiques
Ils sont liés aux évolutions politiques et notamment la recherche de l’idéal dé-
mocratique. À chaque fois que le corpus juridique se modifie et s’améliore, il
engendre de nouvelles dépenses. Ce perfectionnement progressif va être la consé-
quence de la montée du pouvoir gouvernemental qui va s’imposer comme le
pouvoir prééminent. La réforme constitutionnelle de 1958 et l’avènement de l’or-
donnance organique du 2 janvier 1959 ont consacré cette évolution. La nouvelle
approche des finances publiques s’exprime dès la Première Guerre mondiale. En
1914, le financement des efforts de guerre va provoquer le basculement vers des
conceptions radicalement différentes des finances publiques classiques. Le bud-
get de l’État va progressivement devenir un moyen d’action du gouvernement.

b. Les facteurs économiques et sociaux


L’évolution des besoins sociaux va entraîner la revendication des citoyens en-
vers l’État d’agir et de financer certaines activités liées notamment au dévelop-
pement des technologies et aux évolutions sociales. Les premières réglementa-
tions sanitaires et sociales apparaissent vers 1815. La crise financière de 1929
va jouer un rôle important dans la prise de conscience selon laquelle l’inter-
vention de l’État était nécessaire afin d’assurer un équilibre autant économique
et social que financier. John Maynard Keynes fournira en 1936 une justifica-
tion théorique remarquable. Dans sa Théorie des besoins publics, l’économiste
américain Robert Musgrave (The Theory of Public Finances, 1959) expliquera
l’intervention de l’État par les déficiences du marché. L’État doit remplir trois
fonctions : l’allocation pour satisfaire les besoins collectifs non pris en consi-
dération par le marché ; la redistribution par l’affectation de certains impôts à
l’utilité sociale, sous forme de prestations et de subventions ; la régulation pour
assurer le maintien de la stabilité économique.

2. Les conséquences budgétaires de l’évolution


Les dépenses et les recettes de l’État vont croître, à la fois dans leur volume et
dans leur nature. Les concepts et la terminologie budgétaire vont s’en trouver
particulièrement bouleversés.

a. L’évolution des dépenses de l’État


La loi d’accroissement des dépenses, dite « loi de Wagner »
Dans son ouvrage Les fondements de l’économie politique (1912), Adolph Wa-
gner va montrer que, dans les pays industrialisés, la croissance des dépenses
publiques est toujours proportionnellement supérieure au revenu national.
Cette loi d’extension croissante des besoins financiers est due au développe-
g g g g g g g g g g g
6
   L’évolution générale des finances publiques 1
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

ment simultané de trois types d’activités de l’État : l’activité législative ; la par-


ticipation de l’État à l’activité de production matérielle de biens ; la fourniture
de services publics économiques et sociaux.
Dans leur volume
Ces dépenses ont cru d’abord dans leur volume. À l’époque classique, le vo-
lume des finances publiques est très réduit. Les dépenses de l’État étaient en :

Année Volumes
1848 1,5 milliard d’anciens francs (AF)
1852 2 milliards d’AF

Cadre général
1876 3 milliards d’AF
1908 4 milliards d’AF
1915 5 milliards d’AF
1922 34 milliards d’AF

En 1950, le budget de l’État atteint près de 200 milliards d’anciens francs (AF),
soit deux cent fois plus que celui de 1829. En 1960, le budget est de 500 milliards,
puis 700 milliards en 1970, 1 000 milliards en 1980, 1 400 milliards en 1985 et
1 600 milliards en 1992. La même année, la survenance du traité de Maastricht
(7 février 1992) créant l’Union européenne et les engagements des États candi-
dats à l’union économique et monétaire vont les contraindre au respect de deux
critères de convergence qui feront l’objet des pactes de stabilité budgétaires, au
terme desquels le déficit public ne doit pas dépasser 3 % du PIB et la dette pu-
blique ne doit pas excéder 60 % du PIB (actuellement : article 101-2 ; CE).

Année Volumes
2000 267,87 milliards d’euros (Loi règlement)
2005 307,74 milliards d’euros
2009 397,90 milliards d’euros
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

2010 454,10 milliards d’euros


2011 414,30 milliards d’euros
2013 370,90 milliards d’euros
2014 379,70 milliards d’euros
2015 372,95 milliards d’euros
2016 409,10 milliards d’euros
2017 415,96 milliards d’euros
2018 424,70 LFI*
2019 468,5 LFI*
* LFI : loi de finances initiale
7 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre général des finances publiques
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

Dans leur nature


Les finances publiques devenant de plus en plus interventionnistes, viennent
s’ajouter aux dépenses traditionnelles régaliennes de l’État de nouvelles fonc-
tions sociales qui utilisent la technique des dépenses de transfert. Les docu-
ments financiers vont développer des opérations très diverses qui peuvent
concerner aussi bien le statut des personnes, les dépenses sanitaires et sociales,
les dépenses culturelles, la protection de l’environnement, etc. La traditionnelle
distinction des dépenses d’investissement et de fonctionnement est nécessaire
mais elle n’est plus suffisante.
Évolution des dépenses de l’État

LFI LFI 2018 2019 2020


2017 2017
(format
PLF
(En milliards d'euros) 2018)
Crédits des ministères 234,6 236,0 240,5 241,8 246,9

Taxes affectées plafonnées 9,6 9,3 9,0 8,9 9,0


Comptes spéciaux pilotables 13,3 13,3 13,3 13,8 14,1
et budgets annexes
Retraitements des flux internes –5,8 –5,8 –5,8 –5,9 –5,9
au budget de l'État
Économies complémentaires 20,22 21,04 22,80 21,48
Action publique 2022 –4,5
Norme de dépenses 251,7 252,8 256,9 258,6 259,7
pilotables (1)
Évolution annuelle en volume 0,6 % –0,4% –1,0%
Prélèvement sur recettes au pro- 44,4 44,5 44,4 44,6 44,9
fit des collectivités territoriales et
TVA affectée aux regions
Dépenses des comptes spé- 2,6 2,6 2,5 2,5 2,6
ciaux au profit des collectivités
territoriales
Transferts aux collectivités 47,0 47,1 47,0 47,1 47,5
territoriales (2)
Dépenses du CAS Pensions 55,7 55,7 56,5 57,8 59,0
(hors programme 743)
Autres dépenses de comptes 1,5 1,5 1,8 2,0 1,0
d'affectation spéciale
Prélèvement sur recettes au 18,7 18,7 20,2 23,3 24,1
profit de I'UE
g g g

g g g g g g g g g g g
8
   L’évolution générale des finances publiques 1
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

Charge de la dette 41,5 41,5 41,2 41,9 44,7


Investissements d'avenir 0,0 0,0 1,1 1,1 1,8
Autres dépenses (3) 117,5 117,5 120,8 126,1 130,7
Dépenses totales de l'Etat 416,2 417,2 424,7 431,8 437,8
(1+2+3)
0,7 % 0,6 % 0,0 %

Évolution de la dépense, par sous-secteur des administrations publiques


En valeur, hors crédits d’impôt et hors transferts* 2017 2018 2019

Cadre général
Administrations publiques 2,5 % 1,8 % 1,4 %
État 3,7 %** 1,7 % 0,4 %
Organismes divers d’administration centrale –0,4 % 2,4 %** 1,7 %
Administrations publiques locales (y compris investisse-
2,5 % 1,4 % 2,2 %
ment et Société du Grand Paris)
Administrations de sécurité sociale 2,1 %** 2,0 %** 1,6 %
*Dépense en valeur hors crédits d’impôt, et hors transferts entre sous-secteurs des admi-
nistrations publiques, exprimée à champ courant, sauf mention contraire.
** Mesures retraitées :
En 2017, à champ courant, la progression des dépenses de l’État serait de 3,3 %, et celle
des ASSO de 2,4 % : le transfert de l’État vers les ASSO du financement des Établisse-
ments et services d’aide par le travail (ESAT) augmente la dépense des ASSO et dimunue
la dépense de l’État de 1,5Md€.

b. L’évolution des ressources budgétaires de l’État


Elles vont également connaître une évolution dans leur volume et leur nature.
Aujourd’hui, les prélèvements obligatoires sont supérieurs à la moitié du re-
venu national. En 1970, les dépenses de sécurité sociale représentaient 60 %
du budget de l’État. À partir des années 1995, elles lui deviennent supérieures
(voir fiche spécifique). Les réformes de décentralisation vont multiplier les
dépenses des collectivités territoriales par trois.
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

Dans leur volume


Gaston Jèze (1869-1953) disait : « Il y a des dépenses, il faut les financer ». Tra-
ditionnellement, les ressources budgétaires étaient permises par des prélève-
ments obligatoires dont l’unique objet a été de couvrir de manière la plus exacte
possible l’ensemble des dépenses. Malgré de louables efforts, cet objectif s’est
révélé très difficile à atteindre. Dans un premier temps, les pouvoirs publics ont
développé des pratiques d’utilisation conjoncturelles des impôts existants, en
s’efforçant d’améliorer leur rentabilité.
Dans un second temps, les pouvoirs publics ont créé de nouveaux impôts. En
1914, Joseph Caillaux, alors ministre des Finances, fait adopter par le parle-
ment l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Des impôts sur des bases
9 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre général des finances publiques
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très diverses (la consommation, les pianos, les fenêtres, les livres, les chiens) ont
été créés ou expérimentés. L’impôt devient progressivement une arme conjonc-
turelle, un instrument de la politique économique et sociale de la Nation.
Dans leur nature
Les recettes publiques vont se voir assigner d’autres fonctions que celles tra-
ditionnelles de la couverture des dépenses publiques. La politique fiscale va
s’exercer dans les domaines économiques et sociaux, puis dans la plupart des
domaines d’intervention des pouvoirs publics : culture, éducation, sport, jeu-
nesse, environnement, etc.
Dans le même temps, la modernisation des impôts va conduire à la prise en
compte progressive de la personnalisation des prélèvements obligatoires à taux
progressifs, ce qui va affaiblir leur rentabilité. L’institution de la TVA en 1954
et sa généralisation au cours des années suivantes ne vont constituer qu’une
réponse partielle à ces inconvénients.

Évolution du taux de prélèvements obligatoires en 2018


En points de PIB (sauf
État ODAC ASSO APUL UE APU*
mention contraire)
Montants en Md€ 311,4 9,1 569,0 149,8 2,3 1 041,6
Taux de PO (en points
13,3 0,4 24,2 6,4 0,1 44,3
de PIB)
Évolution du taux de PO –0,5 –0,1 0,1 0,1 0,0 –0,3
Contributions à l’évolu-
tion du taux de PO
…évolution
0,1 0,0 0,0 –0,1 0,0 0,0
spontanée
…mesures nouvelles –0,4 0,0 0,3 –0,1 0,0 –0,3
…changements de
–0,4 –0,1 –0,1 0,3 0,0 0,0
périmètre**

* Le montant des APU intègre les prélèvements perçus par les institutions de l’Union européenne.
** Réaffectation de recettes entre sous-secteurs.

Taux de croissance en volume de la dépense publique


en %
0,9 %
1,0 –
0,8 %
0,9 –
0,8 –
0,7 – 0,6 %
0,6 – 0,5 %
0,5 – 0,4 %
0,4 –
0,3 –
0,2 %
0,2 –
0,1 %
0,1 –
0,0 – ı ı ı ı ı ı ı
2013-2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Source : RESF, 2018.

g g g g g g g g g g g
10
   L’évolution générale des finances publiques 1
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

Évolution du taux de prélèvements obligatoires


2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Taux de prélèvements
44,6 45,4 45,0 44,0 44,3 44,3 44,3
obligatoires (% du PIB)
Élasticité des prélèvements
1,3 1,5 1,1 1,0 1,0 1,0 1,0
obligatoires

3 L’évolution dans la terminologie budgétaire


1. De la notion de budget à la notion de loi de finances

Cadre général
Jusqu’en 1959, les finances publiques renvoyaient exclusivement à la notion de
budget. Le terme de « budget » vient du mot anglais budget (nom que l’on don-
nait à une petite bourse en cuir que l’on accrochait à la ceinture au Moyen Âge).
La notion juridique de budget a fait l’objet d’une définition à l’article 5 du dé-
cret du 31 mai 1862 portant règlement général sur la comptabilité publique :
« Le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et
les dépenses annuelles de l’État. »
Le développement spectaculaire des activités de l’État et leur prise en compte
par les documents budgétaires traditionnels ont rendu la notion de budget
trop étroite et inadaptée. C’est le décret du 19 juin 1956 qui inaugura le pro-
cessus de changement en disposant dans son article 1 :
« Le budget de l’État prévoit et autorise, en la forme législative, les
charges et les ressources de l’État. Il est arrêté par le Parlement dans la loi
de finances qui traduit les objectifs économiques et financiers du gou-
vernement. »
La notion de loi de finances sera consacrée par l’ordonnance organique du
2 janvier 1959 et reconduite par la loi organique relative aux lois de finances
du 1er août 2001.
La notion de budget s’applique toujours aux collectivités territoriales et aux
établissements publics.
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

2. La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF)
Révolution spectaculaire mais tranquille conduite sous l’impulsion de Didier
Migaud (Parti socialiste), alors rapporteur général de la commission des fi-
nances de l’Assemblée nationale, et Alain Lambert (UMP), son homologue au
Sénat, la loi organique relative aux lois de finances est devenu le nouveau cadre
juridique des finances de l’État dans un historique consensus politique malgré
plus de trente propositions de réforme du texte précédant, entre 1970 et 2000.
Elle succède à l’ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 adoptée
quelques mois après l’avènement de la Ve République et considérée comme la
constitution financière de la France.
11 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre général des finances publiques
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

Le texte de 1959 avait naturellement vieilli et n’était plus en mesure de traduire


les nécessaires orientations d’une gestion moderne des finances publiques
dans un contexte d’accélération de la construction européenne.
L’ordonnance organique de 1959 n’avait fait l’objet d’aucun contrôle constitu-
tionnel dans la mesure où la juridiction constitutionnelle nouvellement créée
ne disposait pas de tous ces membres. La décision du conseil constitutionnel (n°
2001-448 DC du 25 juillet 2001) a mis un terme au débat doctrinal relatif à l’incor-
poration de la LOLF dans le bloc de constitutionnalité. La haute juridiction, en
rappelant le principe de hiérarchisation entre la constitution et les lois organiques,
a décidé que la LOLF ne faisait pas partie du bloc de constitutionnalité.
Remarque
La LOLF a, en particulier, rénové les pouvoirs du parlement en matière financière,
pris en considération le contexte européen et consacré la recherche de l’efficacité et
de la performance des finances de l’État.

À RETENIR
Les notions essentielles à ne pas oublier :
• La conquête de la souveraineté financière à fait l’objet d’une longue et
difficile évolution. Sa consécration à l’article 14 de la DDHC est le point de
départ de toutes les politiques budgétaire et fiscales.
• Les ressources et les charges de l’État vont croître aussi bien dans leur
volume que dans leur nature.
• La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 met
en adéquation le cadre juridique des finances publiques avec les exigences
d’une gestion moderne et européenne.

mots clefs
Pour votre concours, vous devez savoir définir :
• Magna Carta • Interventionnisme
• Bill of Rights • Budget/loi de finances
• Article 14 DDHC • LOLF
• Neutralité

g g g g g g g g g g g
12
FICHE 2
Les rapports entre les dépenses
et les recettes

oBJEcTIfs

Cadre général
• Comprendre les choix des pouvoirs publics.
• Maîtriser les fondements politiques.
• Comprendre les outils de mise en œuvre.
• Appréhender les conséquences des choix.

A priori lorsqu’on examine cette question, il y a deux types de rapports pos-


sibles. Soit l’ensemble des recettes couvre l’ensemble des dépenses et dans ce
cas nous sommes dans une situation d’équilibre. Soit l’ensemble des recettes
ne couvre pas l’ensemble des dépenses et il y a déséquilibre. Ce déséquilibre
peut être : soit positif, et l’on parlera d’excédent ; soit négatif et l’on parlera de
déficit. La question du rapport entre les dépenses et les recettes résulte d’un
choix des pouvoirs publics s’agissant des lois de finances et des lois de finance-
ment de la Sécurité sociale et d’une obligation légale de présentation et de vote
en équilibre pour les budgets locaux.

1 Le choix de l’équilibre budgétaire


1. La doctrine de l’équilibre budgétaire
a. Les fondements politiques et économiques
Cette doctrine repose sur les fondements libéraux des finances publiques. Les
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

libéraux pensaient que l’équilibre était un choix qui s’imposait. Les missions
de l’État n’étant que des missions régaliennes, l’équilibre budgétaire est un
véritable dogme. Dans la doctrine libérale classique, toute dépense publique
« inutile » est un frein au développement de l’économie. Les prélèvements
obligatoires doivent être calculés au minimum. Ainsi comme l’avait expri-
mé Georges Laffer, le conseiller économique du président américain Ronald
Reagan : « trop d’impôt tue l’impôt. »

b. Les outils de la mise en œuvre


La maîtrise des dépenses publiques apparaît comme l’instrument principal
de l’équilibre budgétaire. Les dépenses de l’administration étant essentielle-
13 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre général des finances publiques
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

ment des dépenses de personnel, les politiques mises en place ont consisté à
réduire le train de vie de l’État. Des politiques de gestion des ressources hu-
maines ont été entreprises. Des efforts ont été mis en œuvre à la fin des années
1960 comme la politique de rationalisation des choix budgétaires (RCB) dont
l’origine a été la procédure américaine du Planning Programing Budgeting
System. Les quelques résultats obtenus furent peu encourageants.
Le second outil de la mise en œuvre des politiques d’équilibre budgétaire re-
pose sur le concept de la neutralité fiscale, érigé en dogme. L’objectif unique
de toute politique fiscale est la stricte couverture des dépenses publiques.
On peut observer que la limitation de la croissance des dépenses publiques a
effectivement été respectée entre 1965 et 1970 par l’Allemagne, la France et
l’Italie.

2. Les conséquences du choix de l’équilibre


Le choix de l’équilibre budgétaire va entraîner plusieurs conséquences dès lors
que son maintien ne résultait plus que d’un choix doctrinal historique.
a. Les rapports entre la prévision et l’exécution

Année N – 2 Année N – 1 Année N Année N + 1 Année N + 2


Prévisions Exécution Résultats

Dès les années 1955-1960, on a commencé à observer des différences signifi-


catives entre la préparation, la présentation et l’exécution budgétaire. De 1965
à 1974 : la loi de finances a toujours été présentée en équilibre (sauf en 1968 et
1969), mais elle n’a été exécutée en équilibre que pendant quatre années.
En 1975, le solde prévisionnel de la loi de finances était de + 27 millions de
francs et le solde réel d’exécution s’est élevé à – 38,204 millions de francs.
Cette situation est significative de la volonté des pouvoirs publics de mainte-
nir, même de manière artificielle, le choix de l’équilibre budgétaire.
b. La débudgétisation et les démembrements
Débudgétiser signifie « financer en dehors du budget une fraction des dépenses
jusqu’alors supportée par l’État ». Cette pratique est progressivement devenue
inéluctable à partir du moment où l’équilibre doit être obtenu en maintenant
la pression fiscale, voire en la diminuant. Ces politiques de débudgétisation
se sont fortement développées à partir des années 1960 (première vague) et
(deuxième vague) au cours des années 1980.
La débudgétisation s’est traduite par des transferts de charges imposées par
l’État au régime général de la Sécurité sociale pour un montant évalué à 10 mil-
liards de francs. Ces politiques ont frappé en particulier les secteurs du loge-
ment, des entreprises nationales, des autoroutes et des télécommunications.
g g g g g g g g g g g
14
   Les rapports entre les dépenses et les recettes 2
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

À partir de 1982, les mouvements successifs de décentralisation, qui se sont


soldés par des transferts massifs de compétences de l’État vers les collectivités
territoriales, ont participé aux mouvements de débudgétisation. Les transferts
des moyens financiers n’ayant pas suivi le même rythme que le transfert des
compétences correspondantes, cela a occasionné de très sérieux déficits de
leurs budgets.
Les techniques de démembrement sont assez voisines s’agissant de l’objectif
poursuivi, mais elles s’en écartent sensiblement quant aux méthodes mises en
œuvre. Il s’agit ici tantôt de confier la gestion d’un service public à un opé-
rateur public ou privé, autre que l’État ou une collectivité territoriale (exter-

Cadre général
nalisation), tantôt de sortir définitivement une activité de la sphère publique
(privatisation).
D’une politique d’équilibre budgétaire, les pouvoirs publics vont s’orienter
vers le choix du déséquilibre.

2 Le choix du déséquilibre budgétaire


1. Les doctrines du déséquilibre
a. Le circuit du temps de guerre
Les fondements théoriques du déséquilibre se sont historiquement succédé,
à commencer par le « circuit du temps de guerre ». Ce fut la première expé-
rience d’acceptation du déficit budgétaire à l’occasion de la Première Guerre
mondiale. La guerre engendre une situation économique sociale et financière
particulière : augmentation des dépenses publiques liées à l’effort de guerre,
diminution de la productivité fiscale liée à l’affaiblissement de la consomma-
tion et de l’investissement etc.
Les pouvoirs publics vont consentir un déficit budgétaire limité à la période
de conflit dans l’espoir de le compenser par une croissance retrouvée après la
guerre.
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

b. Le budget cyclique
C’est une théorie qui s’inspire de la précédente mais qui s’éloigne de la si-
tuation du temps de guerre. Elle est fondée sur la théorie des cycles écono-
miques. Ces cycles sont composés de phases de croissance et de récession qui
se succèdent. Ces mouvements cycliques peuvent couvrir des périodes plus ou
moins longues. L’équilibre n’est plus recherché sur une année, mais dans le
cadre d’un cycle économique. Selon G. Myrdal et B. Ohlin, deux économistes
suédois à l’origine de cette théorie, le principe du budget cyclique consiste
à financer dans les périodes de croissance les déficits des périodes de réces-
sion. Les périodes de prospérité permettent de constituer des fonds de réserve
grâce aux plus-values fiscales provoquées par le développement de l’activité
15 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre général des finances publiques
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

économique. En période de récession, il est constitué un fonds d’égalisation du


budget.
Cette pratique est traditionnelle en Suède ou le budget de l’État comporte
deux parties ; l’une intitulée « Fonctionnement » équilibrée tous les ans, et une
deuxième intitulée « Capital » équilibrée sur une période pluriannuelle, cor-
respondant à la durée du cycle.
c. Le déficit systématique
C’est un déficit choisi mais surtout accepté. Cette théorie a été développée à
partir de la pensée de Keynes par William Beveridge. Elle propose l’idée d’un
déficit du budget pour relancer l’économie et assurer le plein-emploi. Pour
y parvenir, la politique budgétaire peut user des réductions d’impôts (pour
relancer la consommation) ou des augmentations de dépenses. Par le jeu du
multiplicateur, les dépenses supplémentaires entraîneront un accroissement
des revenus distribués, de telle façon qu’à terme l’accroissement des rentrées
fiscales permette à l’État de compenser le supplément de dépenses initiales.

Exécu- Exécu- LFI Révisé PLF


(En milliards d’euros, tion tion 2017 2017 2018
comptabilité budgétaire) 2015 2016
Dépenses nettes* 366,7 376,2 381,6 384,8 386,3
dont dépenses du budget
296,5 310,7 (318,5 322,4 325,8
général
dont prélèvements sur recettes
au profit des collectivités 50,5 46,5 44,4 44,5 40,3
territoriales
dont prélèvements sur recettes
au profit de l’Union euro- 19,7 19,0 18,7 17,9 20,2
péenne
Recettes nettes 294,5 300,3 306,9 303,1 302,0
dont impôt sur le revenu 69,3 71,8 73,4 72,6 72,7
dont impôt sur les sociétés 33,5 30,0 29,1 28,4 25,3
dont taxe sur la valeur
141,8 144,4 149,3 150,5 152,8
ajoutée**
dont taxe intérieure de
consommation sur les produits 13,8 15,9 10,6 10,4 13,3
énergétiques
dont autres recettes fiscales 21,7 22,0 30,0 28.2 24,6
dont recettes non fiscales 14,4 16,2 14,5 13.0 13,2
g g g

g g g g g g g g g g g
16
   Les rapports entre les dépenses et les recettes 2
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

Solde du budget général –72,1 –75,9 –74,7 –81,7 –84,3


Solde des comptes spéciaux 1,6 6,8 5,4 5,2 1,4
SOLDE GÉNÉRAL –70,5 –69,1 –69,3 –76,5 –82,9
* Par convention, les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union euro-
péenne sont inclus sur la ligne « Dépenses ».
** Pour la première fois en 2018, les régions bénéficieront de l’affectation d’une fraction de TVA.

La prévention de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des admi-


nistrations publiques pour 2018, l’exécution de l’année 2016 et la prévision
d’exécution de l’année 2017 s’établissent comme suit :

Cadre général
Prévision d’exé-
Exécution 2016 Prévision 2018
cution 2017
Solde structurel (1) –2,5 –2,2 –2,1
Solde conjoncturel (2) –0,8 –0,6 –0,4
Mesures exceptionnelles (3) –0,1 –0,1 –0,2
Solde effectif (1 +2 + 3) –3,4 –2,9 –2,8*

* L’écart entre le solde effectif et la somme de ses composantes s’explique par l’arrondi au dixième des
différentes valeurs.
Pour 2019, du fait du mouvement des « gilets jaunes », fin 2018 et début 2019,
de nombreuses conséquences directes ont empêché la loi de Finance initiale
adoptée le 28 décembre 2018.
Celles-ci s’ajoutent à de nombreuses autres modifications de la fiscalité qui
seront abordées au fur et à mesure des fiches de l’ouvrage : en particulier la
réforme de la taxe d’habitation, le prélèvement à la source de l’IRPP et la ré-
forme de l’impôt sur les societés. Ainsi, l’article liminaire de la loi de finances
pour 2019, présentait, à l’origine au moment du dépôt du P.L.F, sur le bureau
de l’Assemblée nationale, une précision de solde structurel de –2,3 points de
P.I.B. et, in fine, un solde structurel définitif, augmenté des mesures exception-
nelles de 3,2 points de P.I.B.
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

La prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des admi-


nistrations publiques pour 2019, l’exécution de l’année 2017 et la prévision
d’exécution de l’année 2018 s’établissent comme suit :
(En points de produit intérieur brut)
Exécution Prévision Prévision
2017 d’exécution 2018 2019
Solde structurel (1) –2,3 –2,3 –2,3
Solde conjoncturel (2) –0,3 –0,1 0,1
Mesures exceptionnelles (3) –0,1 –0,2 –0,9 g g g

17 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre général des finances publiques
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

Solde effectif (1 + 2 + 3) –2,7 –2,7 (*) –3,2 (*)


Solde effectif hors mesures –2,6 –2,4 –2,2
exceptionnelles (1 + 2)
(*) L’écart entre le solde effectif et la somme de ses composantes s’explique par l’arrondi
au dixième des différentes valeurs.

2. Les conséquences du déficit budgétaire


a. De l’équilibre comptable à l’équilibre économique et financier
Jusqu’à l’ordonnance organique de 1959, le droit budgétaire n’avait de la no-
tion d’équilibre qu’une conception comptable, c’est-à-dire une vision pure-
ment arithmétique. Le solde général du budget devait être « égal à zéro ».
Dans l’article 1er rénové de la LOLF du 1er août 2001, il est précisé que :
« Les lois de finances déterminent pour un exercice la nature, le montant
et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équi-
libre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d’un
équilibre économique défini ainsi que des objectifs et des résultats des
programmes qu’elles déterminent ».
L’équilibre économique et financier est une notion plus vaste que la notion
d’équilibre comptable. Au-delà de l’équilibre des chiffres, c’est l’équilibre la
situation économique et sociale générale de la Nation qui doit être recherché.
Le droit budgétaire fait priorité à l’équilibre économique social et financier
plutôt qu’à un strict équilibre comptable.

b. La présentation juridique des soldes budgétaires : l’article d’équilibre


Les soldes budgétaires font l’objet depuis 1959 d’une disposition spéciale dans
la loi de finances, l’article d’équilibre. Il se présente sous la forme d’un tableau
qui conclut la première partie de la loi de finances. C’est l’article le plus im-
portant de la loi de finances… Avant la LOLF, l’article d’équilibre distinguait
trois types de soldes : le solde des opérations à caractère définitif, le solde des
opérations à caractère temporaire et le solde général qui présentait la somme
algébrique des deux précédents.
La nouvelle présentation, version LOLF, distingue en dépenses : la charge de
la dette, les dépenses de personnel, et les autres dépenses ; et en recettes : les
recettes nettes (recettes brutes – prélèvements sur recettes), auquel s’imputent
enfin le solde des budgets annexes et le solde des comptes spéciaux, pour obte-
nir le solde général de la loi de finances.

g g g g g g g g g g g
18
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g Les rapports entre les dépenses et les recettes 2 g g g g g g g g g g g g

ENcART
Tableau d’équilibre 2019
En millions d’euros*
Ressources Charges Soldes
Budget général

Recettes fiscales brutes/dépenses brutes............... 409 415 468 550


À déduire : remboursements et dégrèvements...... 135 883 135 883

Recettes fiscales nettes/dépenses nettes............... 273 532 332 667


Recettes non fiscales................................................... 12 487

Cadre général
Recettes totales nettes/dépenses nettes................ 286 019 332 667
À déduire : prélèvements sur recettes au profit
des collectivités territoriales et de l’Union 62 018
européene..................................................................... 224 001 332 667 –108 667

Montants nets pour le budget général................ 5 337 5 337


Évaluation des fonds de concours et crédits
correspondants............................................................ 229 337 338 004
Montants nets pour le budget général,
y compris fonds de concours ...............................
Budgets annexes

Contrôle et exploitation aériens............................... 2 115 2 122 –7


Publications officielles et information administrative... 178 166 12

Totaux pour les budgets annexes......................... 2 292 2 288 4


Évaluation des fonds de concours et crédits
correspondants : 59 59
Contrôle et exploitation aériens...............................
0 0
Publications officielles et information administrative..
Totaux pour les budgets annexes, y compris 2 352 2 348 4
fonds de concours.................................................
Comptes spéciaux
Comptes d’affectation spéciale................................ 82 891 81 029 1 863
Comptes de concours financiers............................. 128 225 129 392 –1 002
Comptes de commerce (solde)................................ 46
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

Comptes d’opérations monétaires (solde)............. 79


Solde pour les comptes spéciaux........................... 985
Solde général............................................................... –107 678
(*)Les montants figurants dans le présent tableau sont arrondis au million d’euros le plus proche ; il
résulte de l’application de ce principe que le montant arrondi des totaux et sous-totaux peut ne pas
être égal à la somme des montants arrondis entrant dans son calcul.
Pour 2019 :
Les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation
de l’équilibre financier sont évaluées comme suit :
g g g

19 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre général des finances publiques
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

(En milliards d’euros)


Besoin de financement
Amortissement de la dette à moyen et long termes......................................... 130,2
Dont remboursement du nominal à valeur faciale............................................. 128,9
Dont suppléments d’indexation versés à l’échéance (titres indexés)............... 1,3
Amortissement des autres dettes.......................................................................... –
Déficit à financer...................................................................................................... 107,7
Autres besoins de trésorerie.................................................................................. –1,3
Total............................................................................................................................ 236,6
Ressources de financement

Émission de dette à moyen et long termes, nette des rachats........................ 200,0


Ressources affectées à la Caisse de la dette publique et consacrées
au désendettement................................................................................................. 2,0
Variation nette de l’encours des titres d’État à court terme............................ 15,0
Variation des dépôts des correspondants........................................................... 11,0
Variation des disponibilités du Trésor à la Banque de France et
des placements de trésorerie de l’État................................................................. 5,1
Autres ressources de trésorerie............................................................................. 3,5
Total............................................................................................................................ 236,6

Source : Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018, de finances pour 2019.

c. L’analyse économique des soldes et leur évolution


Il y a encore peu, on pensait avec une certitude manifeste que les rapports
entre la monnaie et le déficit, entre l’emploi et le déficit, entre l’inflation et le
déficit étaient évidents. Ces vingt dernières années ont montré que ces postu-
lats macroéconomiques étaient contestables. Par exemple, en 1974-1975 où
l’on s’était efforcé de maintenir l’équilibre budgétaire, l’inflation s’était déve-
loppée de manière importante. L’emploi s’est dégradé et la monnaie a dû être
dévaluée. La politique inverse en 1981 a fait diminuer l’inflation malgré une
politique de déficit systématique. Un raisonnement identique peut être déve-
loppé s’agissant de la monnaie et de l’emploi, l’acceptation du déficit permet-
tant d’accompagner le retour à l’emploi. Aujourd’hui, on peut dire que les
crises de l’emploi et de l’inflation ont toute une série de causes mais, parmi
celles-ci, les causes liées au déficit budgétaire sont très faibles.
Les politiques européennes ont participé à la limitation des déficits publics. Les
articles 204-C et 109-E du traité relatif à l’Union européenne disposent qu’à
compter du 1er janvier 1994, les États membres devaient « s’efforcer d’éviter »
g g g g g g g g g g g
20
   Les rapports entre les dépenses et les recettes 2
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

les déficits publics excessifs dans la perspective de la création d’une monnaie


unique (l’euro). Seuls pourront participer à la monnaie unique les États qui
respecteront une discipline budgétaire appréciée selon deux critères quan-
titatifs : d’une part, le rapport entre le déficit prévu ou effectif et le PIB ne doit
pas dépasser une valeur de référence fixée à 3 % par l’article 1 du protocole sur
la procédure concernant les déficits excessifs annexé au traité de Maastricht ; et
d’autre part, le rapport entre la dette publique brute et le PIB ne doit pas dé-
passer une valeur de référence fixée à 60 % par l’article 1 du protocole.
D’une manière générale, depuis 1975, les déficits n’ont que rarement excédé
3 % du PIB, En revanche la dette publique française est depuis cinq ans régu-

Cadre général
lièrement supérieure à 60 % (65 % en 2008).
La commission de Bruxelles a estimé en octobre 2002 que la France avait
atteint un résultat de sa dette brute à hauteur de 64,2 % de son PIB. Ce qui la
place au 5e rang derrière l’Italie (106,72 %), la Belgique (105,31 %), la Grèce
(104,9 %), l’Autriche (68,7 %) et devant l’Allemagne (60,8 %).
Ces États ont été menacés de sanctions, finalement abandonnées par la CJCE
en septembre 2006. La Commission a engagé une réforme du pacte de sta-
bilité budgétaire allant dans le sens d’un assouplissement (prise en comptes
d’éléments spécifiques aux États, et délais de deux à trois ans pour revenir aux
exigences du traité.)

d. L’encadrement européen des choix budgétaire : le pacte de stabi-


lité et de croissance
Le pacte de stabilité et de croissance a été adopté par le Conseil européen
d’Amsterdam (16-17 juin 1997), fondé sur l’art. 121 du TFUE, et mis en œuvre
par le règlement CE n° 1466/97 du 7 juillet 1997. Il eut pour objectifs de lutter
contre les déficits excessifs. À titre préventif il exerce une surveillance des choix
budgétaires des états membres de telle façon à les conduire vers l’équilibre.
Chaque année les États présentent un programme de stabilité. À titre répressif,
et sur le fondement de l’art. 126 du TFUE et mis en œuvre par le règlement
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

n° 1467/97 du 7 juillet 1997, qui prévoit que soit envoyé par la commission
aux États qui présente une déviation significative un avertissement (Art. 124.4
TFUE). Si celui-ci n’est pas suivi d’effet, la commission propose une sanction
d’un dépôt rémunéré de 0,2 % du PIB.
Le pacte de stabilité et de croissance a fait l’objet d’une première réforme,
sous la pression de l’Allemagne et de la France, par une décision du Conseil
européen du 27 juin 2005. Celle-ci propose une lecture assouplie du traité
(plus politique que technique). Ainsi les États, de manière temporaire, peuvent
s’écarter des impératifs des 3 % (déficits) et 60 % (dette) à condition d’avoir
mis en œuvre des politiques de réforme structurelles permettant une viabilité
des finances publiques à long terme.
21 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre général des finances publiques
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

Une troisième réforme du pacte de stabilité et de croissance est intervenue


en novembre 2011. Elle a pris la forme d’un « pack » de six nouveaux textes
« six pack » : (une directive et cinq règlements) : 2011/85/UE du Conseil du
8 novembre ; R.n. ° 1173/2011, 1175/2001, 1766/97, du 16 novembre 2011 ;
n° 1177/2011 et 1467/97 du 8 novembre 2011 ont été adoptés pour solutionner
la crise des dettes souveraines dans l’Union économique et monétaire (UEM)
à partir de 2010. Ses objectifs ont été : de renforcer la coordination des poli-
tiques économiques et budgétaires, de systématiser les sanctions financières, et
d’instaurer un contrôle des déséquilibres macroéconomiques.
Enfin, signé le 19 mars 2012, le Traité sur la stabilité, la coordination et la
gouvernance (TSCG) communément appelé « Pacte budgétaire » a pour ob-
jet principal la stabilité durable dans la zone euro. En réalité ce traité impose
une sorte de « règle d’or » puisqu’il prévoit : « Les budgets nationaux sont en
équilibre ou en excédant. » La règle sera considérée comme respectée dès lors
que l’objectif à moyen terme (OMT) défini pour chaque État est lui-même
respecté. Dans l’hypothèse où des écarts significatifs sont constatés, un méca-
nisme de correction se mettra en œuvre de manière automatique, au moyen
de mesures appropriées et sur une période déterminée. La Cour de Justice de
l’Union européenne pourra exercer un contrôle juridictionnel, assorti de sanc-
tions, s’agissant des conditions de la transposition de la règle d’équilibre par
les États. Les 12 et 13 mai 2013 ont été ajoutés deux nouveaux règlements
au Parlement et au Conseil de l’UE, appelés « Two pack ». Le premier texte a
pour fonction de renforcer la surveillance des États membres dont la situation
financière s’est dégradée, et le second établit une harmonisation de la gouver-
nance budgétaire. Avant le 30 avril de chaque année, les États membres doivent
publier un plan budgétaire national à moyen terme. Avant le 15 octobre, les
États doivent transmettre à la Commission leur projet de loi de finances pour
l’année N + 1.
En France, les contraintes imposées par ces dispositions nouvelles vont quelque
peu infléchir certaines de nos procédures et méthodes. C’est la loi organique
2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouver-
nance des finances publiques qui va organiser la transposition du TSCG. La
loi organique a complété le contenu des lois de programmation des finances
publiques. Elles devront désormais préciser les objectifs à moyen terme ainsi
que les outils et mécanismes de correction, La loi a créé le Haut Conseil des Fi-
nances Publiques chargé d’émettre des avis publics sur les hypothèses macro-
économiques retenues par le Gouvernement, et chargé également d’alerter pu-
bliquement le Gouvernement et le Parlement en cas de nécessité de mettre en
œuvre le mécanisme de correction. Pour tenir compte de ce nouveau cadre le
calendrier de la préparation budgétaire a été quelque peu remanié et, à comp-
ter du PLF 2014, le Gouvernement doit recueillir et transmettre l’avis du Haut
Conseil des Finances Publiques, au Conseil d’État.

g g g g g g g g g g g
22
   Les rapports entre les dépenses et les recettes 2
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

La crise financière de 2008 a contraint les États de l’Union européenne à lais-


ser s’accroître leurs déficits pour faire face à cette situation. Mais dès 2010 un
nouvel infléchissement de la politique de l’Union va les contraindre à planifier
un retour aux engagements initiaux des précédents pactes de stabilité bud-
gétaire. La plupart des États ont entamé une décrue des déficits publics, avec
des résultats très variable en fonction des situations initiales. La Grèce a très
rapidement dû faire face à une situation proche de la cessation de paiement.
En échange d’un plan de réforme le FMI, la BCE, et la zone euro ont ouvert la
voie à une prolongation de l’aide financière le 24 février 2015. La Commission,
comme le juge européen des comptes, considère d’une manière générale que
c’est toute l’Europe qui reste en panne. La croissance de la zone euro n’a pas

Cadre général
dépassé 0,8 % en 2015. Paris et Bruxelles divergent de manière récurrente sur
les perspectives économiques. La commission a publié le 4 novembre 2014
une prévision de déficit pour la France de 4,4 % en 2014, 4,5 % en 2015 et 4,7
% en 2016 ; alors que les autorités françaises ont promis 4,3 % en 2015 et 3 %
en 2017. Pour autant Bruxelles n’a pas refusé le budget 2015 et a donné, le 26
février 2015, un nouveau délai de deux ans pour atteindre le résultat de 3 %.
La fin de l’année 2014 et le début de l’année 2015 ont été marqués par l’adop-
tion, à l’initiative de la Commission européenne, d’un plan destiné à mobiliser
315 milliards d’euros afin de relancer les investissements. Le 24 janvier 2015, la
BCE a annoncé des rachats massifs de dettes publiques qui s’élèveront à 1 100
milliards d’euros au rythme de 60 milliards par mois jusqu’en 2016.
Les observateurs internationaux (BCE, OCDE, G20) notent que les efforts de re-
dressement des déséquilibres européens vont avoir un impact sur le redémarrage
de l’économie. À la fin du premier trimestre 2015 les indicateurs « repassent au
vert » dans la zone euro. Le chômage est en léger recul, au plus bas niveau depuis
avril 2012, et la triple baisse du prix du pétrole, de l’inflation et de l’euro. La loi
de règlement pour 2016 a arrêté un solde d’exécution à –3,4 % du PIB. La loi de
finances initiale pour 2017 à 2,9 %, et le projet de loi de finances 2018 à 2,6 %.
Prévision macroéconomiques
2017* 2017* 2018 2019 2020 2021 2022
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Valeur
Variation Variation Variation Variation Variation Variation
en Md€
annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle
courants
1. PIB en volume - 1,8 2,0 1,9 1,7 1,7 1,7
2. PIB nominal 2 287,4 2,6 3,1 3,1 3,2 3,5 3,5
Composantes du PIB en volume
3. Dépenses de consom-
1 258,3 1,3 1,6 1,9 1,8 1,8 1,8
mation privée
4. Dépenses de consom-
mation des administra- 537,5 1,6 0,7 0,2 –0,1 0,2 –0,4
tions publiques
5. Formation brute de
513,4 3,8 3,9 3,3 2,3 2,1 2,6
capital fixe
g g g

23 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre général des finances publiques
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

6. Variation des stocks et


objets de valeur 37,2 - - - - - -
(% du PIB)
7. Exportations de biens
682,8 3,3 4,9 4,6 4,4 4,4 4,4
et services
8. Importations de biens
739,6 4,1 4,1 4,1 3,7 3,7 3,7
et services
Contributions à la croissance du PIB
9. Demande intérieure
- 1,9 1,9 1,8 1,5 1,5 1,5
finale hors stocks
10. Variation des stocks
- 0,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
et objets de valeur
11. Commerce extérieur - –0,3 0,1 0,0 0,2 0,2 0,2
*Données CVS-CJO issues des comptes trimestriels (mars 2018), à l’exception du PIB nominal en niveau qui
correspond à la notification de mars 2018 et le taux de croissance du PIB en volume et en valeur en 2017
(données brutes non CJO).

En 2017, le déficit a été conforme aux engagements européens. L’effort de


­maîtrise des dépenses publiques doit donc se poursuivre entre 2019 et 2022,
grâce en particulier au programme « action publique 2022 » qui touchera éga-
lement les finances locales et celles de la sécurité sociale.
Le taux des prélèvements obligatoires devrait baisser entre 2019 et 2022 envi-
ron d’un point P.I.B. (44,3 %).
Capacité (+) / besoin (-) de financement des administrations publiques
(% du PIB) 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Solde public au sens de Maastricht –2,6 –2,3 –2,4 –0,9 –0,3 0,3
dont solde primaire –0,8 –0,6 –0,6 0,9 1,6 2,3
État –2,8 –3,0 –3,2 –1,9 –1,6 –1,2
Organismes divers d’administrations centrales 0,0 –0,1 –0,1 –0,1 –0,1 0,0
Administrations publiques locales 0,0 0,1 0,1 0,3 0,5 0,7
Administrations publiques de sécurité sociale 0,2 0,7 0,8 0,8 0,8 0,8

Trajectoire pluriannuelle de finances publiques


2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Solde public et analyse structurelle
Solde public –3,4 –2,6 –2,3 –2,4 –0,9 –0,3 0,3
Ajustement nominal 0,8 0,3 –0,1 1,4 0,6 0,6
Solde conjoncturel –0,8 –0,5 –0,1 0,2 0,5 0,7 0,9
Mesures ponctuelles et temporaires
–0,1 –0,1 –0,3 –1,0 0,0 0,0 0,0
(en % du PIB potentiel)
Solde structurel (en % PIB potentiel) –2,5 –2,0 –1,9 –1,6 –1,4 –1,0 –0,6

Ajustement structurel 0,5 0,1 0,3 0,3 0,4 0,4


g g g

g g g g g g g g g g g
24
   Les rapports entre les dépenses et les recettes 2
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

Principaux agrégats
Ratio de dépense publique
55,1 55,1 54,4 53,5 52,6 51,9 51,1
(hors crédits d’impôt)
Évolution de la dépense publique en
2,5 1,8 1,4 1,7 2,0 1,9
valeur, hors crédits d’impôts (en %)
Ratio de prélèvements obligatoires
44,6 45,4 45,0 44,0 44,3 44,3 44,3
(nets des crédits d’impôt)
Dette publique
Dette publique 96,6 97,0 96,4 96,2 94,7 92,3 89,2
dont hors soutien financier à la zone
93,6 94,1 93,7 93,5 92,1 89,8 86,8
euro

Cadre général
3 L’actualité
L’année 2018, et le début 2019 sont marquées par des contestations, une volon-
té nouvelle que soient éclaircies de nombreuses questions relatives à l’impôt,
aux prélevements obligatoires en général à un moment ou des évolutions spec-
taculaires sont engagées comme les transitions écologiques et énergetiques. Le
mouvement des « gilets jaunes » illustre cet état de fait.
L’ère moderne de l’« impôt » remonte à la révolution française, à la conquête
par le peuple de la souveraineté financière. Concrétisée, de manière solennelle
par le célèbre article 14 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
de 1789. Le principe du consentement à l’impôt semble aujourd’hui contesté,
en ce sens que les citoyens ont le sentiment de ne plus consentir. Il s’agit donc
d’une crise de la démocratie représentative, ce qui semble attester les premiers
résultats du « grand débat » decidé début 2019 par le président de la Répu-
blique.

Une longue tradition de révolte contre les impôts

Les lointaines origines des impôts et autres prélèvements obligatoires


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Historiquement l’impôt est né à partir du moment où les communautés hu-


maines ont produit plus de nourriture qu’il ne leur était nécessaire pour vivre.
L’impôt vise donc un « surplus ╗». Celui-ci a fait, dans un premier temps l’objet
de convoitises, de pillages.
La toute première contribution utilisable fût le « tribu », qui se développera
du fait de la sédentarisation. En France, pendant plus de treize siècles s’est
développé le principe que le prélèvement obligatoire est fondé sur l’idée que
l’homme était débiteur de Dieu, d’où le terme de « sacrifice fiscal ». La notion
va s’orienter, après la révolution de 1789, vers une conception plus anthro-
pologique et civile, et le terme ☺« dette fiscale » se substituera à la ­conception

25 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre général des finances publiques
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

sacrificielle. La conception dès lors de l’impôt est le résultat de l’inacceptation


de l’impôt non consenti.
Ainsi de tous temps, des « révoltes fiscales » ont éclatées.
•• La grande Jacquerie, 1358 :
Ce fut une grande révolte paysanne concentrée principalement sur Paris
et le nord de la France, au cours de la guerre de Cent ans. Les « Jacques╗»
fut le nom donné aux paysans qui dénonçaient les hausses d’impôts dont
l’objet était le financement de la libération du roi Jean II, fait prisonnier
par les Anglais. Cette révolte avait aussi pour objet de dénoncer le système
seigneurial.
•• La crise de la gabelle, 1542 :
La gabelle était une taxe royale sur le sel. Elle a provoqué de très nom-
breuses manifestations et soulèvements. Le sel était à l’époque le seul
moyen de conservation des aliments. Les soulèvements les plus importants
ont concerné le centre et le sud-ouest de la France, entre 1542 et 1548, après
une tentative d’élargissement par François 1er.
•• Les bonnets rouges (version 1), 1675 :
Un mouvement qui a embrasé la Bretagne sous Louis XIV. Cette révolte
avait concerné principalement des paysans et des artisans contre les nou-
velles impositions destinées à financer la guerre en Hollande. Il s’agissait en
particulier de la taxe sur le papier timbré servant aux actes officiels.
•• Les chemises vertes, 1932 :
Cette révolte dura plusieurs années dès 1930. Elle fut conduite par des pay-
sans et avait concerné l’ensemble du territoire. Ce mouvement d’extrême
droite prônait la grève de l’impôt, en accusant l’État de harcèlement fiscal
sur les paysans. Il a été aussi qualifié de « fascisme vert ».
•• Le mouvement poujadiste, années 1950 :
Ce mouvement fut créé par Pierre Poujade et dénoncait « la gestapo fis-
cale » contre les artisants et commerçants. En 1956, 52 députés poujadistes
ont été élus à l’Assemblée nationale.
•• Les bonnets rouges (version 2), 2013 :
Ce mouvement avait été initié par des organisations professionnelles et
des chefs d’entreprises bretons pour obtenir l’abandon définitif de « l’éco-
taxe », un impôt environnemental sur les poids lourds.
•• Les gilets jaunes, 2018-2019 :
Ce mouvement populaire est né de manière spontanée et indépendant des
organisations syndicales et des partis politiques à la fin de l’année 2018.
L’origine fut la hausse des taxes sur les carburants, outil choisi par le gou-
vernement pour la mise en œuvre des orientations fixées par la transi-
tion écologique et énergetique. Après quelques semaines d’occupation des
« ronds points » et carrefours stratégiques, le mouvement s’est élargi et ses
revendications se sont étendues à de nombreux sujets de société et du fonc-
g g g g g g g g g g g
26
   Les rapports entre les dépenses et les recettes 2
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

tionnement des institutions. Le projet de loi de finances pour 2019 a dû


être sensiblement modifié pour être adopté le 28 décembre 2018. Un grand
débat sur l’ensemble de problématiques soulevées par les gilets jaunes à été
organisé début janvier 2019. Le budget 2019 a intégré les mesures annon-
cées par l’éxécutif pour un montant de 10,3 milliards d’euros, dont plus de
60 % seront financés par du déficit budgétaire.
À retenir
Les notions essentielles à ne pas oublier :
• Les rapports entre les recettes et les dépenses relèvent d’un choix politique
des pouvoirs publics : équilibre ou déséquilibre ?

Cadre général
• Le choix de l’équilibre est fondé sur une conception libérale.
• Le choix du déséquilibre est fondé sur une conception interventionniste de
type keynésienne ou néo-kenysiénne.
• Chacun des choix induit des conséquences à l’égard desquels les analyses
économiques ont considérablement changé avec le temps.

mots clefs
Pour votre concours, vous devez savoir définir :
• Soldes budgétaires • Débudgétisation
• Conception libérale • Article d’équilibre
• Conception keynésienne
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27 g g g g g g g g g g g
3 FICHE
La dette et l’emprunt public

oBJEcTIfs
• Comprendre les causes et la signification de la dette dans son contexte
historique et actuel.
• Identifier les rapports entre déficit et dette.
• Comprendre et analyser les différentes composantes de la dette.
• Mesurer l’environnement juridique et économique de la dette.
• Identifier les outils du financement.

La question de la dette et de son financement est aujourd’hui une des prin-


cipales préoccupations des pouvoirs publics. Sa situation est en lien avec une
multitude de facteurs politiques, économiques et sociaux ; sa dimension est
complexe et internationale.
Les phénomènes de la dette sont plus anciens qu’on ne le croit.

1 L’histoire
1. La cause historique : la guerre
Les Grecs ont été parmi les premiers à avoir eu recours à la dette, dès le iVe siècle
av. J.-C. Elle se présentait sous la forme de prêts accordés par les citoyens les
plus riches à des conditions avantageuses pour la cité, mais assortis en échange
de nouveaux droits ou privilèges au bénéfice des prêteurs. Le recours à l’em-
prunt était considéré comme banal pour le financement des guerres ou des
dépenses ordinaires.
Les Romains, en revanche, considéraient le recours à l’emprunt et donc la
dette comme non ordinaire sauf pour financer les campagnes militaires (Jules
César, Cicéron, Scipion). Les Romains utilisaient plus naturellement la réqui-
sition ou l’impôt.
À la fin du Moyen Âge, de nombreuses cités connurent de graves difficultés
financières liées aux dépenses de guerres et d’un certain renoncement à lever
de nouveaux impôts (Venise, Florence, Gênes, etc.) Les titres de dette sont
consolidés, ils sont assortis d’intérêts librement négociables.
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28
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   La dette et l’emprunt public 3 g g g g g g g g g g g g

La Grande-Bretagne va sceller les fondements contemporains de la dette pu-


blique des États. Son endettement va passer de 1 million de livres en 1688, à
133 millions en 1766.
L’historien Jacques le Goff identifie Saint Louis comme l’initiateur de l’endet-
tement en France. C’est sous son règne que la dette publique devient un moyen
courant de financement des dépenses du royaume. Philippe le Bel développera
la pratique de la dévaluation monétaire pour affaiblir le poids de la dette. Fran-
çois Ier créera la première loterie nationale pour financer les dettes.
En France comme en Grande-Bretagne, les guerres du xviie siècle vont provo-
quer des déséquilibres budgétaires importants qui vont entraîner la dépen-

Cadre général
dance des monarchies à l’égard de créanciers notamment étrangers. En 1788,
la dette publique britannique atteint 80 % du PIB et 50 % du budget est consa-
cré au financement de la dette. Elle atteindra 300 % du PIB en 1821.
En proclamant l’égalité fiscale, les révolutionnaires français vont essayer de
désendetter l’État avec un certain succès (20 % du PIB en 1813).
Les deux guerres mondiales vont occasionner des pics d’endettements specta-
culaires : 110 % du PIB pour la France en 1946 et 250 % pour l’Angleterre à la
même époque.
La France émet des bons du Trésor achetés par les banques pour financer sa
dette.

2. La cause moderne : les crises économiques et le ralentissement de


la croissance
La pensée keynésienne va justifier le recours au déficit d’abord cyclique puis
systématique. La croissance des Trente Glorieuses permettra de contenir les
déficits dans des proportions très réduites jusqu’au premier choc pétrolier de
1974-1975.
En 1984 le déficit budgétaire de l’État n’était que de 2,8 % du PIB, puis 5,9 % à
la suite de la récession de 1993. Dans un contexte économique plus favorable il
retombera à 1.5 % en 2000. Depuis la crise économique mondiale marquée par
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

les événements boursiers de 2008, la dette française a été multipliée par 4 pour
atteindre 85 % du PIB en 2011.

2 Les composantes de la dette publique


Plusieurs types de déficits, financés au moyen de l’emprunt, vont contribuer
au gonflement de la dette.
Dans le rapport Pébereau, intitulé « Rompre avec la facilité de la dette pu-
blique », remis en 2005, les auteurs montrent que le recours à l’endettement
relève plus d’une facilité que d’un effort structuré. Le traitement et l’analyse
des déficits ne sont pas suffisamment globalisés.
29 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre général des finances publiques
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L’ensemble cumulé des soldes d’exécution public doit être pris en considération :
•• Le solde budgétaire de l’État (La différence entre les recettes et les dépenses
de l’État).
•• Le solde primaire et le solde structurel :
–– Le solde budgétaire primaire représente la différence entre les dépenses
totales de l’État et le montant des intérêts payés chaque année.
–– Le solde primaire = Solde budgétaire – Charge de la dette.
–– Le solde structurel = Solde primaire – Sa composante conjoncturelle
•• La dette des administrations publiques (APU) :
Elle distingue trois sous-secteurs dans le système européen des comptes :
–– L’État pour toutes ses opérations : budget général, budgets annexes,
comptes spéciaux et l’ensemble des organismes divers d’administration
centrale (ODAC).
–– Les administrations publiques locales, (APUL), et l’ensemble des orga-
nismes divers qui leur sont rattachés (ODAL)
–– Les administrations de Sécurité sociale (ASSO).
La part de l’État est très largement majoritaire dans l’ensemble des APU (en-
viron les 4/5), la part relevant des collectivités territoriales et de la Sécurité
sociale est faible.
•• La dette au sens de Maastricht (art. 104 C et 209 E du traité sur l’Union
européenne) : il s’agit d’une dette brute, c’est-à-dire qui ne prend pas en
considération les actifs ou les avoirs monétaires détenus par l’État (environ
800 milliards dont 400 d’actions au cours des années 2000).
Selon les termes du traité, le déficit des APU doit rester inférieur à 3 % du
PIB et la dette dite « notifiée » ne doit pas excéder 60 % du PIB.
Le traité a prévu un certain nombre de sanctions économiques et financières
applicables aux États irrespectueux de ces critères. La survenance de diffi-
cultés particulièrement graves (dernier trimestre 2008, crise de la dette de la
Grèce octobre 2009) à conduit à plusieurs reprises les autorités de l’Union
à repousser les échéances d’objectifs de maîtrise des déficits publics et de la
dette structurelle des États membres, ou à abandonner les poursuites qu’elle
avait engagée devant la Cour de justice de l’Union européenne.
La dette publique est distincte de la dette de la Nation qui est constituée par la
somme algébrique des dettes des APU, des ménages et des entreprises vis-à-vis
des États étrangers.
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30
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g
   La dette et l’emprunt public 3 g g g g g g g g g g g g

Évolution de la dette publique


en % du PIB 2017 2018 2019 2020 2021 2022
1. Dette brute1 97,0 96,4 96,2 94,7 92,3 89,2
2. Variation du ratio d’endettement brut 0,4 –0,5 –0,2 –1,5 –2,4 –3,1
Contributions à l’évolution du ratio d’endettement brut
3. Solde primaire –0,8 –0,6 –0,6 0,9 1,6 2,3
4. Charges d’intérêt 1,8 1,7 1,7 1,8 1,9 2,0
5. Flux de créances 0,3 0,1 0,3 0,6 0,5 0,2
dont :
– décalages comptables2

Cadre général
– accumulation nette d’actifs financiers3

– dont recettes de privatisations

– écarts de réévaluation et autres4

p.m. : Taux d’intérêt apparent sur la dette 1,9 1,8 1,8 1,9 2,1 2,2

Autres variables pertinentes

6. Actifs financiers liquides5

7. Dette nette (7=1–6)

8. Amortissement

9. Part de la dette libellée en devises (%)

1. Selon la définition donnée par le règlement 3605/93 ; le concept ne relève pas du Système Européen des
Comptes nationaux (SEC).
2. Les décalages comptables sur les dépenses d’intérêt, sur les autres dépenses ou sur les recettes peuvent être
précisés ici lorsque c’est pertinent, ou si le ratio de dette est au-dessus de la valeur de référence.
3. Les actifs liquides (monnaie), les obligations d’États, les actifs sur un pays tiers, les entreprises publiques ou
l’écart entre des actifs quotés et non quotés peuvent être précisés ici lorsque cela est pertinent ou si le ratio de
dette est au-dessus de la valeur de référence.
4. Les modifications dues aux mouvements du taux de change et les opérations sur le marché secondaire
peuvent être précisés ici lorsque cela est pertinent ou si le ratio de dette est au-dessus de la valeur de référence.
5. Évalué comme le quotient de la charge d’intérêts brute de l’année par l’encours de dette brute au­
31 décembre de l’année précédente.

Situation financère des administrations publiques


2017* 2017* 2018 2019 2020 2021 2022
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

Niveau Niveau Niveau Niveau Niveau Niveau


Niveau
en % en % en % en % en % en %
en Md€
PIB PIB PIB PIB PIB PIB
Capacité de financement (EDP B.9) par sous-secteur
1. Administrations publiques –59 –2,6 –2,3 –2,4 –0,9 –0,3 0,3
2. Administrations publiques centrales –65 –2,9 –3,1 –3,3 –2,0 –1,6 –1,2
3. Administrations publiques fédérées - - - - - - -
4. Administrations publiques locales 1 0,0 0,1 0,1 0,3 0,5 0,7
5. Administrations de sécurité sociale 5 0,2 0,7 0,8 0,8 0,8 0,8
Administrations publiques (S.13)
6. Recettes totales 1233 53,9 53,7 52,6 52,4 52,2 52,0
7. Dépenses totales 1292 56,5 56,0 54,9 53,3 52,5 51,7
g g g

31 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre général des finances publiques
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

8. Capacité de financement –59 –2,6 –2,3 –2,4 –0,9 –0,3 0,3


9. Charges d’intérêts 40 1,8 1,7 1,7 1,8 1,9 2,0
10. Solde primaire –19 –0,8 –0,6 –0,6 0,9 1,6 2,3
11. Mesures exceptionnelles ("one-
–2 –0,1 –0,3 –1,0 0,0 0,0 0,0
off")
Principales composantes des recettes
12. Impôts totaux
681 29,8 30,3 30,4 30,3 30,2 30,0
(12=12a+12b+12c)
12a. Impôts sur la production et les
372 16,3 16,5 16,6 16,6 16,7 16,7
importations
12b. Impôts courants sur le revenu
294 12,9 13,2 13,2 13,1 13,0 12,8
et le patrimoine
12c. Impôts en capital 14 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6
13. Cotisations sociales 431 18,9 18,2 17,0 16,9 16,9 16,9
14. Revenus de la propriété 15 0,7 0,6 0,7 0,7 0,7 0,7
15. Autres recettes (15=16–12–13–14) 105 4,6 4,5 4,4 4,5 4,4 4,4
16=6. Recettes totales 1233 53,9 53,7 52,6 52,4 52,2 52,0
Pm : Prélèvements o­ bligatoires bruts
des crédits d’impôt 1067 46,6 46,5 45,5 45,3 45,2 45,0
(D.2+D.5+D.61–D.612+D.91–D.995)

En décembre 2018, le ratio de la dette publique dans la zone euro par rapport
au PIB s’est établi à 89,1 %.
• Les ratios les plus élevés sont :
– Grèce : 173 %
– Italie : 127 %
– Portugal : 116 %
• Les ratios les plus faibles sont :
– Estonie : 9,1 %
– Luxembourg : 22,1 %
– Bulgarie : 27,9 %

3 Le financement de la dette publique


C’est l’emprunt qui constitue aujourd’hui le levier principal du financement
de la dette publique. Pourtant, historiquement, l’idée du prêt financier avec
intérêts a longtemps été considérée comme contraire à la morale. Il était assi-
milé à l’usure et condamné par l’Église. Les rois ont dû financer les dettes par
toute une série d’autres moyens comme l’impôt et les fruits du domaine.
L’État aura aussi recours à la création monétaire par la banque centrale pour
maîtriser sa dette. La monétisation ayant pour effet de la diminuer par l’aug-
mentation de la masse monétaire. En contrepartie cette méthode accélère l’in-
flation, ce qui a également pour effet de diminuer la charge de la dette.

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32
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   La dette et l’emprunt public 3 g g g g g g g g g g g g

Les dispositions législatives nationales et européennes qui prévoient et orga-


nisent l’indépendance des banques centrales et de la Banque centrale euro-
péenne (BCE) sont issues de ces pratiques.

1. Le recours à l’emprunt
Aujourd’hui l’État doit avoir recours aux marchés de capitaux pour financer
ses déficits.
C’est l’article d’équilibre de la loi de finances qui chaque année autorise le
ministre chargé des Finances à procéder aux emprunts et à diverses opérations

Cadre général
relatives aux titres de créances (art. 25 et 26 de la LOLF, art. 43 et suivants et
137 et suivants du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et
comptable publique).
La couverture des besoins de financement de l’État est une activité conduite
par l’agence France Trésor (AFT). Cet établissement public administratif de
l’État a été créé par un arrêté ministériel du 8 février 2001. Il est composé de
professionnels issus de la direction du Trésor auxquels ont été adjoints des
professionnels des marchés financiers. C’est le décret du 31 décembre 2011 qui
précise les conditions relatives à l’émission des valeurs du Trésor.

2. La nature juridique de l’emprunt


Sur le plan juridique, l’emprunt est un contrat (art. 25.4 LOLF). Il est fondé
sur un accord de volonté entre les parties, dont les clauses sont cependant
fixées de manières unilatérales par l’État. Il est arrivé à de nombreuses reprises
que certains emprunts fussent rendus obligatoires faute d’adhésion spontanée
des souscripteurs (1795, 1815, 1948, 1976, 1983.)
Le contrat d’emprunt est un contrat administratif en raison du caractère exor-
bitant du régime auquel il est soumis. En revanche, s’agissant de l’emprunt
des collectivités territoriales, la jurisprudence a considéré qu’il s’agissait d’un
contrat de droit commun (Cass. civ. 24 octobre 2000, commune de Saint-
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

Valéry-sur-Somme).

3. Les outils juridiques de l’emprunt


a. Les emprunts à long terme
Diverses formules ont été utilisées par le passé tels les emprunts perpétuels, les
rentes amortissables ou les emprunts d’État. Aujourd’hui, la quasi-totalité des
besoins de financement à long terme est couverte par les émissions d’obliga-
tions assimilées du trésor (OAT). La durée peut varier de 5 à 50 ans.
Certaines d’entre elles sont destinées aux investisseurs institutionnels, d’autres
aux particuliers.
33 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre général des finances publiques
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b. Les emprunts à moyen terme


•• Les besoins de financement à moyen terme sont couverts par les bons
du Trésor en compte-courant à taux fixe et intérêts annuels (BTAN). Ils
peuvent être souscrits par des investisseurs institutionnels ou des particu-
liers pour une durée de 2 à 5 ans.

c. Les emprunts à court terme


•• Les bons du Trésor à taux fixe (BTF) dont la durée est inférieure ou égale à
1 an, parfois quelques semaines. Ils présentent la particularité d’être assor-
tis d’un taux d’intérêt payé à l’avance (précompté).
•• Une partie de certains dépôts des correspondants du Trésor lorsque leurs
liquidités sont déposées au Trésor (collectivités locales, établissements pu-
blics, Caisse des dépôts et consignation).
•• Pour la première fois dans l’histoire du financement de la dette souveraine,
le taux obtenu par la France en avril 2015 a été inférieur à 0 % (- 0,12 %).
Cette situation rare s’explique par le fait combiné et concomitant d’une
situation quasi déflationniste, d’une modification des rapports de taux de
change et de perspectives économiques positives.
2016 2017 2018
Exécution Prévision Prévision
(actualisation Projet de (Projet de loi de
loi de finances 2018, finances 2018)
septembre 2017)
(En Md€)
Charge budgétaire
41,45 41,82 41,20
nette
Intérêts des OAT
41,04 39,17 37,91

Charge d’indexation
0,01 2,31 2,44
des OAT
Intérêts des BTF
–0,75 –0,82 –0,22

Dettes reprises (charge


0,08 0,08 0,08
nette)
Trésorerie
1,04 1,05 0,96
(charge nette)

Source : AFT.

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34
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g La dette et l’emprunt public 3 g g g g g g g g g g g g

ENcART
Coût de financement de l’état et hypothèses de taux d’intérêt
En 2017 la France a continué de bénéficier de conditions de financement
favorables, grâce aux effets de la politique monétaire accommodante menée
par la Banque centrale européenne (BCE) et au maintien de la confiance des
investisseurs. Les taux à l’émission sont ressortis en moyenne à –0,62 % pour
les titres à court terme et à 0,65 % pour les titres à plus d’un an.
Le profil de taux sous-jacent à la prévision de la charge de la dette repose
sur l’hypothèse d’un resserrement de la politique monétaire européenne
par la BCE, en ligne avec un scénario macroéconomique global de consoli-
dation de la croissance et de l’inflation.

Cadre général
Niveau en fin d’année 2018 2019 2020 2021
(hypothèse)
Taux courts (BTF 3 mois) –0,10 % 0,70 % 1,50 % 2,10 %
Taux longs (OAT à 10 ans) 1,60 % 2,35 % 3,10 % 3,60 %
Sous l’hypothèse de relèvement des taux directeurs de la BCE à partir de
2019, les taux courts commenceraient à remonter progressivement en
2018. Le taux des BTF à 3 mois serait à –0,10 % fin 2018. Il progresserait
ensuite de l’ordre de 80 points de base par an.
Le taux des titres à 10 ans (Tec10) s’établissait à 0,71 % au 29 mars 2018.
La consolidation des conditions macroéconomiques puis la disparition de
l’effet modérateur de la politique d’achats d’actifs de la BCE sont de nature
à provoquer une hausse progressive des taux à moyen et long terme. Il est
fait l’hypothèse d’une remontée au rythme de 75 points de base par an. Le
Tec10 s’établirait à 1,60 % fin 2018 puis 2,35 % fin 2019.
Une remontée durable des taux d’intérêt au-dessus de ces hypothèses
constituerait un facteur d’augmentation progressive de la charge de la dette
par rapport à la prévision du programme de stabilité. L’effet sur la charge
d’intérêts en comptabilité nationale d’un choc de + 100 points de base par
rapport au scénario de référence, sur l’ensemble de la courbe et sur toute
la durée de la projection, est représenté ci-dessous. L’impact est graduel
en raison du refinancement progressif de la dette. Ce choc représenterait
l’équivalent de –0,1 point de PIB d’ajustement annuel à partir de 2018.
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

Impact d’un choc de taux de 1%


(En Md€) sur la charge maastrichtienne de la dette négociable d’État
20,0 19,1
17,5
BTF (court terme) 1,4
17,5 15,9
OAT (moyen et long terme) 1,4
14,4
15,0 1,4
Total 12,9
1,4
12,5 11,1 1,4
9,3 1,4
10,0
7,2 1,4 17,7
7,5 16,1
14,4
4,8 1,4 13,0
11,5
5,0 9,7
2,1 1,4 7,9
2,5 5,8
1,0 3,4
1,0
0,0
2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027

Source : Programme de stabilité, 2018-2022.

35 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre général des finances publiques
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

ENcART La notation des dettes souveraines des états


La création des agences de notation est née de la demande de maîtrise des
risques de non-remboursement des capitaux prêtés par les entreprises des mar-
chés financiers. Il s’agit d’entreprises privées qui fournissent des informations
financières relatives à la situation d’un État ou d’une l’entreprise.
Lorsque l’emprunteur est un État on parle de dette souveraine.
Les trois agences les plus importantes (90 % du marché de la notation) sont les
deux agences américaines Standard and Poor’s et Moody’s et l’agence euro-
péenne Fitch Ratings.
Elles procèdent par grilles de notation allant du triple A (AAA) accordé aux
emprunteurs qui font courir le risque le plus faible à leurs débiteurs, à C ou D
pour ceux dont le risque évalué est le plus fort.
La note attribuée a des conséquences très importantes : plus la note est élevée
plus le potentiel d’investisseurs augmente et plus le taux d’intérêt est faible.
Ainsi, la dégradation d’une note souveraine peut avoir pour conséquence
immédiate de détériorer davantage encore la situation de l’État (effet procy-
clique). Elle peut aussi n’avoir aucune conséquence négative, ce qui fut le cas
de la France en 2016.

À RETENIR
Les notions essentielles à ne pas oublier :
• Historiquement, la dette a eu la guerre pour principale cause, alors qu’au-
jourd’hui les causes principales voire exclusives sont liées aux crises éco-
nomiques et financières.
• Les composantes de la dette sont devenues complexes du fait du dévelop-
pement des échanges et de l’Union européenne.
• L’emprunt est devenu quasiment le seul moyen du financement des dettes
publiques, les agences de notation en tirent des conséquences que les
marchés financiers exploitent.

moTs clEfs
Pour votre concours, vous devez savoir définir :
• Cause historique : la guerre • La dette au sens de Maastricht
• Cause moderne : la crise • Dette contractuelle
• Solde primaire • Dette souveraine
• Solde structurel

g g g g g g g g g g g
36
QCM

Cochez la ou les bonnes réponses aux questions suivantes.


1 L’installation de la souveraineté financière est en premier apparue :

Cadre général
❑ a. En Hollande.
❑ b. En France, au xViiie siècle.
❑ c. En Angleterre, en 1215.

2 La loi de « Wagner » concerne :


❑ a. L’inflation et les dépenses publiques.
❑ b. Les impôts et le PIB.
❑ c. L’accroissement des dépenses publiques.

3 La théorie du budget cyclique concerne :


❑ a. Le temps de guerre.
❑ b. Le déficit du budget de la Fédération française de cyclisme.
❑ c. La théorie économique des cycles.

4 L’origine du mot budget vient :


❑ a. D’une petite bourse (budget) que l’on accrochait à la ceinture.
❑ b. D’un terme révolutionnaire.
❑ c. Du décret de 1872 sur la comptabilité publique.
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

5 L’expression « trop d’impôt tue l’impôt » est attribuée à :


❑ a. Georges Laffer.
❑ b. Gaston Jèze.
❑ c. Edgar Faure.

6 La théorie du circuit du temps de guerre concerne :


❑ a. La théorie de l’équilibre budgétaire.
❑ b. Une théorie comptable.
❑ c. Un fondement historique du déséquilibre.

37 g g g g g g g g g g g
QCM
QCM

7 L’article d’équilibre de la loi de finances se situe :


❑ a. En fin de première partie.
❑ b. En début de seconde partie.
❑ c. Il conclut la loi de finances.

8 La nature juridique de l’emprunt public de l’État est :


❑ a. Réglementaire.
❑ b. Contractuel de droit public.
❑ c. Contractuel de droit commun.

9 Le déficit public d’un État membre ne doit pas dépasser :


❑ a. 1,9 % du PIB.
❑ b. 3 % du PIB.
❑ c. 6 % du PIB.

10 La dette publique d’un État membre ne doit pas dépasser :


❑ a. 30 % du PIB.
❑ b. 50 % du PIB.
❑ c. 60 % du PIB.

réponses :
1.c.
L’installation de la souveraineté financière est apparue d’abord au xiiie siècle en
Angleterre avec la Grande charte (Magna carta) accordée par Jean sans Terre à
ses barons qui se sont révoltés après la défaite de Bouvines en 1215.
2.c.
Dans son ouvrage, Les fondements de l’économie politique, 1912, Adolph Wa-
gner va montrer que dans les pays industrialisés, la croissance des dépenses
publiques est toujours proportionnellement supérieure au revenu national.
3.c.
Cette théorie a été développée à partir de la pensée de Keynes par William
Beveridge. Elle propose l’idée d’un déficit du budget pour relancer l’économie
et assurer le plein-emploi. Pour y parvenir, la politique budgétaire peut user
g g g g g g g g g g g
38
QCM
des réductions d’impôts (pour relancer la consommation) ou des augmenta-
tions de dépenses.
4.a.
Budget vient du mot anglais budget (nom que l’on donnait à une petite bourse
en cuir que l’on accrochait à la ceinture au Moyen Âge).
La notion juridique de budget a fait l’objet d’une définition à l’article 5 du dé-

Cadre général
cret du 31 mai 1862 portant règlement général sur la comptabilité publique :
« Le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les
dépenses annuelles de l’État. »
5.a.
Dans la doctrine libérale classique, toute dépense publique « inutile » est un
frein au développement de l’économie. Les prélèvements obligatoires doivent
être calculés au strict minimum. Ainsi comme l’avait exprimé Georges Laffer,
le conseiller économique du Président Reagan : « trop d’impôt tue l’impôt ».
6.c.
Les fondements théoriques du déséquilibre se sont historiquement succédé,
à commencer par le « circuit du temps de guerre ». Ce fut la première expé-
rience d’acceptation du déficit budgétaire à l’occasion de la première guerre
mondiale. La guerre engendre une situation économique sociale et financière
particulière : Augmentation des dépenses publiques liées à l’effort de guerre,
diminution de la productivité fiscale liée à l’affaiblissement de la consomma-
tion et de l’investissement etc.
Les pouvoirs publics vont consentir un déficit budgétaire limité à la période
de conflit dans l’espoir de le compenser par une croissance retrouvée après la
guerre.
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7.c.
Les soldes budgétaires font l’objet depuis 1959 d’une disposition spéciale dans
la loi de finances, l’article d’équilibre. Il se présente sous la forme d’un tableau
qui conclut la première partie de la loi de finances. C’est l’art le plus important
de la loi de finances…
8.b.
Sur le plan juridique, l’emprunt est un contrat (article 25.4 LOLF). Il est fondé
sur un accord de volonté entre les parties, dont les clauses sont cependant
fixées de manières unilatérales par l’État. Il est arrivé à de nombreuses reprises
que certains emprunts fussent rendus obligatoires faute d’adhésion spontanée
des souscripteurs (1795,1815, 1948, 1976,1983).
39 g g g g g g g g g g g
QCM
QCM

Le contrat d’emprunt est un contrat administratif en raison du caractère exor-


bitant du régime auquel il est soumis. En revanche s’agissant de l’emprunt
des collectivités territoriales, la jurisprudence a considéré qu’il s’agissait d’un
contrat de droit commun (Cass.civ. 24 octobre 2000, Commune de Saint-
Valéry-Sur-Somme)
9.b.
Le pacte de stabilité et de croissance a été adopté par le Conseil européen
d’Amsterdam (16-17 juin 1997), fondé sur l’art. 121 du TFUE, et mis en
œuvre par le règlement CE n° 1466/97 du 7 juillet 1997. Il eut pour objectifs
de lutter contre les déficits excessifs. Parmi les outils impératifs les budgets
publics ne doivent pas excéder 3 % (déficits) et 60 % (dette). Enfin, signé
le 19 mars 2012, le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance
(TSCG) communément appelé « Pacte budgétaire » a pour objet principal la
stabilité durable dans la zone euro. En réalité ce traité impose une sorte de
« règle d’or » puisqu’il prévoit : « Les budgets nationaux sont en équilibre ou
en excédant. » La règle sera considérée comme respectée dès lors que l’objectif
à moyen terme (OMT) défini pour chaque État est lui-même respecté.
10.c.
Idem.

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40
PARTIE 2

Le cadre juridique
des finances
publiques
4 Le principe de l’annualité budgétaire ................................................ 43

5 Le principe de l’unité budgétaire ....................................................... 53

6 Le principe de l’universalité budgétaire ............................................ 60

7 Le principe de la spécialité budgétaire .............................................. 67

8 Le principe de la sincérité budgétaire ................................................ 77


g g g g g g g g g g g
FICHE 4
Le principe de l’annualité budgétaire

oBJEcTIfs
• Comprendre le sens actuel du principe de l’annualité.
• Saisir l’élargissement du concept d’aujourd’hui par rapport à l’histoire.
• Analyser sa mise en œuvre.
• Appréhender la diversité des aménagements et des dérogations.

Cadre juridique
ENcART La notion de grands principes budgétaires
Ces principes constituent le cadre juridique des documents financiers publics
français. Ils sont nés pour la plupart lors de la Révolution française et ont été
développés et mise en œuvre par le baron Louis à partir de 1814. Ils sont au
nombre de cinq depuis la loi organique de 2001 :
• annualité ;
• unité ;
• universalité ;
• spécialité ;
• sincérité.
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1 La signification du principe de l’annualité


Le principe de l’annualité budgétaire procède d’une signification politique et
d’une expression juridique. La LOLF l’a profondément modifié. Les textes et la
pratique ont consacré un certain nombre d’aménagements ou de dérogations.

1. Une volonté politique


C’est une règle ancienne qui n’a pas toujours été mise en œuvre avec efficacité.

43 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre juridique des finances publiques
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g L’histoire
L’annualité budgétaire a été développée par les toutes premières constitu-
tions. La constitution de 1791 (titre 4, art. 1) disposait : « Les contributions
publiques seront délibérées et fixées chaque année par le corps législatif, et ne
pourront subsister au-delà du dernier jour de la session suivante si elles n’ont
pas été expressément renouvelées. »

Le principe d’annualité a été réaffirmé dans l’ordonnance organique de 1959,


puis la loi organique de 2001.
L’article 1er de la LOLF dispose « … l’exercice s’étend sur une année civile ».
L’annualité budgétaire signifie que les budgets publics sont votés chaque
année et doivent être exécutés dans l’année.
En permettant de renouveler chaque année le consentement des citoyens, le
principe de l’annualité budgétaire revêt une signification politique tirant son
fondement du principe de consentement du citoyen à l’impôt (art. 14 DDHC).
La période d’un an semble correspondre à un certain rythme de la vie sociale
et économique. Les organismes privés qui n’y sont pas systématiquement as-
sujettis la choisissent souvent.
La mise en œuvre du principe de l’annualité permet aussi aux citoyens ou à
leurs représentants de contrôler, de manière régulière, les autorisations don-
nées.

2. Une expression juridique


Sur le plan juridique, Le principe d’annualité signifie que les documents finan-
ciers publics (y compris ceux des collectivités territoriales et des établissements
publics) doivent être préparés et exécutés pour une année civile, c’est-à-dire
du 1er janvier 0 heure au 31 décembre 24 heures.
L’année civile n’a pas toujours été le choix retenu. Par exemple, pendant trois
années, de 1930 à 1932, le commencement de l’année budgétaire était fixé au
1er avril. Le 1er avril est toujours la date reconnue en Grande-Bretagne ou au
Japon ; en Suède, c’est le 1er juillet ; aux USA, c’est le 1er octobre.
Un certain nombre d’États ont aussi choisi une autre période que l’annua-
lité. La constitution allemande prévoit des budgets pluriannuels (Finanzplan :
5 ans) ; l’ONU a choisi un système biennal et l’Union européenne un système
pluriannuel sur 4 ans ; la Suède : 3 ans, les USA : 5 ans.
Si le principe de l’annualité permet d’atteindre les objectifs politiques clas-
siques évoqués, il n’est plus, depuis longtemps, complètement adapté aux
exigences et aux réalités modernes. Les finances publiques font partie d’un
environnement global tant économique que financier qui s’est fortement
mondialisé dans le cadre duquel le principe d’annualité peut être à l’origine de
g g g g g g g g g g g
44
   Le principe de l’annualité budgétaire 4
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difficultés, de lourdeurs et parfois d’inadaptation. Ce sont les raisons pour les-


quelles ce principe à d’abord fait l’objet d’un certain nombre d’aménagements
voire de vraies dérogations
Puis dans un second temps, dans le nouveau cadre de la LOLF, d’une tradi-
tionnelle illégalité la pluri-annualité a été reconnue et encouragée, sans toute-
fois renoncer aux objectifs d’autorisation et de contrôles initiaux du principe
d’annualité.

2 Les dérogations au principe de l’annualité


Les dérogations visent tous les budgets publics, elles se situent tantôt à l’égard
du caractère annuel du vote, tantôt à l’égard du caractère annuel de l’exécu-
tion.

1. Les dérogations au caractère annuel du vote

a. L’exemple historique des « 12e provisoires »

Cadre juridique
Il s’agit d’une pratique historique qui s’est essentiellement développée sous les
IIIe et IVe Républiques et qui reste liée à l’instabilité politique qui caractérisait
ces régimes.
Le principe de l’annualité impose que le vote du budget intervienne au plus
tard le 31 décembre avant 24 h. Sous les IIIe et IVe Républiques, le vote du bud-
get était l’occasion de luttes politiques parfois difficiles occasionnant alliances
et mésalliances pour constituer des majorités.
Lorsqu’il n’y avait que quelques jours de retard la « procédure » consistait à
arrêter les pendules à minuit moins 1 minute. Lorsque le retard était plus long,
que les administrations ne disposaient plus de moyens financiers et risquaient
donc la paralysie absolue, la technique du 12e provisoire était mise en œuvre.
Le Parlement votait alors 1/12 du budget de l’année écoulée à chaque mois de
retard. Ce système a été déclaré illégal par l’ordonnance de 1959. En revanche,
cette technique est possible dans les finances européennes et elle a été utilisée
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

à quelques reprises. Par exemple, pour le budget 1980, il a fallu avoir recours
6 fois au 12e provisoire (adopté au mois de juillet), puis de nouveau en 1985,
1987 et 1988.
b. La loi de finances rectificative et les décisions budgétaires
modificatives
Le Conseil constitutionnel considère les lois de finances rectificatives et les
budgets supplémentaires ou les décisions budgétaires modificatives comme
de simples aménagements au regard du principe de l’annualité (C 92-309 DC
du 9 juin 1992). Plus la modification du document initial est significative, plus
l’entorse au principe d’annualité est profonde. Le Conseil constitutionnel est
45 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre juridique des finances publiques
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rarement saisi sur le fondement de ce principe en matière de lois de finances


rectificatives : par exemple, à-propos d’un report de crédit jugé non conforme
au principe de l’annualité (406-DC du 29 décembre 1999).
c. Les autorisations d’engagements et les crédits de paiements
Le financement dans un cadre annuel convient par nature aux dépenses ordi-
naires, en particulier les dépenses de personnel ou de matériel. En revanche,
les dépenses en capital (les dépenses d’investissement) ont souvent besoin
d’un étalement dans le temps des dépenses correspondantes à des programmes
civils ou militaires parfois coûteux.
Avant la LOLF
L’ordonnance de 1959 avait prévu une procédure particulière de financement
pluriannuel des dépenses en capital : « les autorisations de programme et les
crédits de paiements. »
L’autorisation de programme est une technique qui permet au Parlement
d’autoriser un projet financier sur proposition du Gouvernement couvrant
une période supérieure à un an (en moyenne 5 ans). Chaque année, le Parle-
ment, par un vote séparé, autorisera chacune des tranches annuelles d’exécu-
tion : les crédits de paiements.
L’autorisation de programme est plus marquée par le caractère politique et
moral de la décision du Parlement et l’inscription à chaque projet annuel des
crédits de paiement correspondants matérialise la signification juridique de
l’engagement et permet ainsi une compatibilité avec la règle de l’annualité.
Exemple du financement sur cinq ans d’un programme de 10 milliards d’euros

Année 1 Année 2 Année 3 Année 4 Année 5


2 milliards 2 milliards 2 milliards 2 milliards 2 milliards

Après la LOLF
La LOLF (art. 8) va remplacer ce mécanisme par la nouvelle technique des
Autorisations d’engagement et des crédits de paiement dans un souci d’adap-
tation. Désormais, elle n’est plus réservée aux seules dépenses d’investissement
mais elle est généralisée à toutes les dépenses de l’État, à l’exception des dé-
penses de personnel qui restent dans un cadre annuel dans le but de préserver
la maîtrise de ces dépenses (« pour les dépenses de personnel, le montant des
autorisations d’engagement ouvertes est égal au montant des crédits de paie-
ment ouverts. »).
Les autorisations d’engagement constituent : « la limite supérieure des dé-
penses pouvant être engagée. Pour une opération d’investissement l’autori-
sation d’engagement couvre un ensemble cohérent et de nature à être mis en
service ou exécuté sans adjonction. »
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46
   Le principe de l’annualité budgétaire 4
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Les crédits de paiement constituent : « la limite supérieure des dépenses pou-
vant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des en-
gagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagements. »
Afin de remédier à certains risques (autorisations dites « dormantes »), les
nouvelles autorisations d’engagement ont perdu le caractère intemporel des
autorisations de programme, qui ne se voyaient imposer aucune limite de du-
rée. Seuls les reports de crédits peuvent sauver les autorisations d’engagement
de la disparition.
d. Les contrats de plan État-régions (CPER)
Depuis 1982-1984 et les réformes de la planification et de la décentralisation
les deux plans, celui de l’État et ceux des régions, peuvent faire l’objet d’une
contractualisation de la réalisation de leurs objectifs communs.
Ces contrats concernent essentiellement des opérations d’investissement et
d’aménagement du territoire mais ils peuvent concerner aussi bien des dé-
penses ordinaires que des dépenses en capital. Un CPER est en principe conclu
pour une période de cinq ans. Il permet de mobiliser des flux financiers dans

Cadre juridique
un cadre pluriannuel en associant l’État, la région, mais également d’autres
collectivités publiques ou privées. Leurs résultats sont globalement satisfai-
sants, leur taux de réalisation atteint en moyenne 70 %.

2. Les dérogations au caractère annuel de l’exécution


Ce sont toutes les dérogations ou aménagements qui vont avoir un impact au-
delà de l’année budgétaire. Un certain nombre de situations ont été l’occasion
d’abus maintes fois dénoncés par la Cour des comptes. Tous en les maintenant,
la LOLF va les réglementer et les réorganiser.
Les techniques de mouvements de crédits en cours d’exécution
Les mouvements de crédits sont des techniques budgétaires à la disposition du
Gouvernement dont le but est de modifier, en cours d’exécution, et sous cer-
taines conditions, les crédits votés par le Parlement. Deux techniques peuvent
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

déroger au principe de l’annualité :


– Le report de crédit
L’article 15 al. 1 de la LOLF précise que « les crédits ouverts et les plafonds des
autorisations d’emplois fixés au titre d’une année ne créent aucun droit au
titre des années suivantes ». Cela signifie qu’en principe le report d’un crédit
d’une année sur l’autre est interdit.
Cependant des exceptions ont été introduites par le texte de 1959 (art. 17)
avec pour conséquence des abus certains. À titre d’exemple, 14,13 milliards
d’euros ont été reportés du budget 2001 sur le budget 2002. Désormais l’article
15 de la LOLF permet le report de crédits de paiements dans la limite de 3 %

47 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre juridique des finances publiques
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du ­montant des crédits initiaux (dans le cadre de l’ordonnance de 1959, la


limite était fixée à 10 %). Ainsi, les crédits de paiements disponibles sur un
programme à la fin de l’année peuvent être reportés sur le même programme
ou à défaut sur un programme poursuivant les mêmes objectifs.
L’article 20 a également prévu le report automatique des soldes des comptes
spéciaux sauf dispositions contraires de la loi de finances. Enfin, le nouveau
texte a également obligé le Gouvernement à publier par voie d’arrêtés conjoints
du ministre des Finances et du ministre concerné les reports de l’année au plus
tard le 31 mars de l’année suivant l’exécution.
– L’annulation de crédits
L’annulation de crédit est une technique ancienne : l’ordonnance de 1959
n’avait envisagé le recours à cette technique que lorsqu’un crédit était devenu
sans objet. L’article 14 la LOLF lui donne comme fonction essentielle de pré-
venir une détérioration de l’équilibre budgétaire au moyen d’annulation de
crédits par décret, pris sur le rapport du ministre chargé des Finances. Le texte
permet aussi de compenser des décrets d’avance par une annulation de cré-
dit pour éviter d’altérer l’équilibre budgétaire. Avant publication, tout décret
d’annulation doit être désormais transmis pour information aux commissions
parlementaires des finances et aux commissions concernées.
Enfin, le montant cumulé des crédits annulés a été plafonné à 1,5 % des crédits
ouverts par les lois de finances afférentes à l’année en cours.
La réforme opérée par la LOLF est une réponse claire à l’usage contesté des
annulations de crédits par la Cour des comptes (rapports sur l’exécution 1995,
1998, 1999, 2004.)
La mise en réserve
La Cour des comptes a également adressé des critiques au gouvernement au
sujet de cette pratique dès lors qu’au lendemain de l’adoption d’une loi de fi-
nances, il était procédé à des gels de crédits. En revanche le Conseil constitution-
nel précise « qu’il est loisible au Gouvernement de prévoir la mise en réserve, en
début d’exercice, d’une faible fraction des crédits, ouverts afin de préserver une
détérioration éventuelle de l’équilibre du budget. » (2002-464 DC-27 décembre
2002).
La révision de l’article 51 de la LOLF, opérée par la loi 12 juillet 2005, impose
que désormais les parlementaires doivent être informés, au moment du dépôt
du projet de loi de finances, des taux prévisionnels de gels des crédits limitatifs.
Les engagements par anticipation
Il s’agit d’un aménagement au principe de l’annualité introduit par l’article 9 de
la LOLF. Cette disposition permet d’engager vers la fin de l’année N des crédits
qui ne seront consommés qu’au cours de l’année N + 1. Les conditions de mise

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48
   Le principe de l’annualité budgétaire 4
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en œuvre de cet aménagement doivent être précisées par la loi de finances et il ne


peut pas être reconduit sur les années suivantes.
Les opérations de régularisation
Il s’agit de procédures techniques particulières qui constituent davantage des
aménagements pratiques que de véritables entorses. Sont concernés les pé-
riodes dites complémentaires et les comptes d’imputation provisoire.
Les périodes complémentaires sont donc un délai accordé par la loi, au-delà
du 31 décembre pour régulariser des opérations engagées vers la fin de l’année.
Elles sont la conséquence du choix de la méthode de la gestion qui consiste à
imputer ces opérations à l’année budgétaire d’origine, et non pas à l’année de
réalisation matérielle (système de la gestion). Le texte de 1959 avait prévu plu-
sieurs périodes complémentaires : le 10 janvier pour les dépenses ordinaires
sauf les dépenses de personnel, le 15 janvier pour les comptables principaux
de l’État, le 30 janvier pour certains comptables spéciaux et enfin le 7 février
pour le comptable public le plus élevé dans la hiérarchie : l’agent comptable
central du Trésor (ACCT). L’article 28 de la LOLF ne prévoit plus qu’une seule

Cadre juridique
et unique période complémentaire : jusqu’au 20 janvier.
Les comptes d’imputation provisoire sont des comptes sur lesquels peuvent
être imputées provisoirement des dépenses ou des recettes en attendant de
l’être de manière définitive, au plus tard à la date d’expiration de la période
complémentaire. C’est le cas notamment des comptes d’opérations moné-
taires (Voir fiche unité).

3 La programmation pluriannuelle des finances publiques


La recherche de la performance et la mise en cohérence avec les engagements
européens de la France ont conduit à développer une vision pluriannuelle des
finances publiques. La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a consacré
la notion de loi de programmation des finances publiques en ajoutant un
nouvel alinéa à l’article 34 de la Constitution.
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

Depuis l’adoption du pacte de stabilité et de croissance au sommet d’Ams-


terdam en juin 1997, les États membres doivent présenter chaque année au
Conseil et à la Commission leurs programmes de stabilité ou de convergences
en précisant les objectifs et les moyens sur une période de trois ans (budget
triennal), desquels découle un engagement. Le premier programme transmis
par la France a concerné la période 2001-2003. Le programme actuel concerne
la période 2018-2022.
La réforme constitutionnelle de 2008 prévoit que la loi de programma-
tion des finances publiques s’inscrive dans la perspective de retour à l’équi-
libre des comptes des administrations publiques. Le Parlement autorise le

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g g g g g g g g g g g Le cadre juridique des finances publiques
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­ ouvernement à conduire une stratégie globale de l’ensemble de nos finances


G
publiques. La loi de programmation des finances publiques n’est pas au sens
de la LOLF une loi de finances.
Exécu-
En comptabilité
tion 2017 2018 2019 2020 2021 2022
nationale
2016
Solde structurel des ad-
ministrations publiques –2,5 –2,2 –2,1 –1,8 –1,6 –1,2 –0,8
en (% du PIB potentiel)

Ajustement structurel 0,2 0,2 0,1 0,3 0,3 0,4 0,4

Solde des administra-


tions publiques (en % –3,4 –2,9 –2,6 –3,0 –1,5 –0,9 –0,2
du PIB)

dont solde de l’État –3,3 –3,2 –3,2 –4,0 –2,7 –2,3 –1,8

dont solde des orga-


nismes divers d’adminis- –0,1 –0,1 0,0 v0,1 0,0 0,0 0,0
tration centrale (ODAC)
dont solde des adminis-
trations 0,1 0,1 0,1 0,2 0,3 0,6 0,8
publiques locales
dont solde des admi-
nistration de Sécurité –0,1 0,2 0,5 0,8 0,8 0,8 0,8
sociale
Dette publique (en %
96,3 96,8 96,8 97,1 96,1 94,2 91,4
du PIB)
Taux de prélèvements
obligatoires 44,4 44,7 44,3 43,3 43,6 43,6 43,6
(en % du PIB)
Part des dépenses
publiques* 55,0 54,6 53,9 53,3 52,5 51,8 50,9
(% du PIB)
Taux de croissance des
dépenses publiques* 1,0 0,8 0,5 0,6 0,4 0,2 0,1
(en volume)

Inflation hors tabac (%) 0,2 1,0 1,0 1,1 1,4 1,75 1,75

Croissance du PIB en
1,2 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,8
volume (%)

* Hors crédits d’impôts.


Source : CEDEF.

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50
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   Le principe de l’annualité budgétaire 4 g g g g g g g g g g g g

Le budget triannuel est présenté par le Gouvernement au Parlement à l’occa-


sion du débat d’orientation des finances publiques (DOFP) vers la fin mai. Il
est intégré à la loi de programmation des finances publiques présentée et exa-
minée par le Parlement à l’automne. Le cadre budgétaire triennal constitue un
engagement du Gouvernement qui se traduit par une programmation ferme
des dépenses.
La loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la
gouvernance des finances publiques (art. 17) prévoit que le Haut Conseil des
finances publiques soit saisi par le Gouvernement des prévisions macroécono-
miques sur lesquelles repose le projet de programme de stabilité.

Soutenabilité de long terme des finances publiques


En % du PIB 2016 2020 2040 2050 2060 2070
Dépenses totales
dont dépenses liées au vieillissement 31,0 30,9 31,5 30,3 29,0 28,0
Dépenses de retraites 15,0 15,0 15,1 13,8 12,5 11,8

Cadre juridique
dont pensions versées par la sécurité sociale
dont pensions de vieillisse de droits directs
dont autres pensions (droits dérivés, pensions
d’invalidité)
dont retraites d’employeur (des administrations
publiques)
Dépenses de santé 7,9 8,0 8,4 8,4 8,4 8,3
Dépenses de dépendance 1,7 1,8 2,3 2,4 2,4 2,4
Dépenses d’éducation 4,8 4,7 4,6 4,6 4,5 4,4
Autres dépenses liées au vieillissement (chômage) 1,6 1,4 1,2 1,2 1,2 1,2
Charges d’intérêts
Recettes totales
dont revenus de la propriété 0,7 0,7 0,6 0,6 0,6 0,6
dont cotisations de retraite (ou cotisations sociales
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si approprié)
Actifs financiers des régimes complémentaires de
retraite et du FRR
dont actifs financiers consolidés des organismes
complémentaires de retraite et du FRR
Réforme systémique des retraits1
Contributions sociales dirigées vers les régimes
privés obligatoires
Dépenses de retraite versées par les régimes
privées obligatoires
Hypothèses
Taux de croissance de la productivité du travail
g g g

51 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre juridique des finances publiques
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Taux de croissance du PIB en volume


Taux de participation des hommes (20-64 ans)
Taux de participation des femmes (20-64 ans)
Taux de participation (20-64 ans)
Taux de chômage
Part de la population âgée de 65 ans et plus dans la
population totale
1. Les réformes des retraites systémiques font référence aux réformes qui prévoient le passage à un système à
plusieurs piliers incluant des régimes obligatoires par capitalisation.

À retenir
Les notions essentielles à ne pas oublier :
• Le principe de l’annualité permet un contrôle régulier du Parlement sur la
gestion des finances publiques des autorités exécutives. Il est donc essen-
tiel à la concrétisation du principe du consentement des citoyens contenu
à l’article 14 DDHC.
• Les aménagements et les dérogations se sont multipliés au cours du temps,
ils sont d’inégale importance, certains se justifient dans une conception
européenne moins rigide.
• La pluri-annualité n’est plus illégale ; elle est même encouragée dans un
certain nombre d’hypothèses.

mots clefs
Pour votre concours, vous devez savoir définir :
• Renouvellement du consentement • Dérogations et entorses
• Périodicité du contrôle • Reconnaissance de la pluri-annualité

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52
FICHE 5
Le principe de l’unité budgétaire

oBJEcTIfs
• Comprendre et expliquer la signification de l’unité dans son contexte histo-
rique et actuel.
• Connaître et analyser les formes d’expression de l’unité.
• Appréhender la diversité des aménagements et des entorses au principe.

Cadre juridique
Ce principe s’applique autant aux finances de l’État qu’aux finances territo-
riales et sociales. Il faut en comprendre sa signification et examiner les éven-
tuels aménagements ou dérogations.

1 La signification du principe
Selon l’article 6 de la LOLF, le principe de l’unité signifie que toutes les recettes
et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique intitulé : budget gé-
néral. L’unité budgétaire signifie que toutes les recettes et toutes les dépenses
doivent figurer sur un document unique.
L’unité budgétaire répond au double impératif d’assurer la clarté des comptes
de l’État et de permettre un contrôle efficace du Parlement (448-DC 25 juillet
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

2001). Cette idée n’a pas toujours été le principe qui a présidé aux finances
publiques et, contrairement à l’annualité budgétaire, ce n’était pas une tradi-
tion française bien que son apparition remonte à la Restauration.
C’est le texte de 1959 qui va donner à l’unité ses lettres de noblesse. Sous la
IVe République, le budget de l’État était éparpillé dans des dizaines de lois
votées tout au long de l’année, auxquelles s’ajoutait une série de budgets par-
ticuliers, voire occultes (environ 400).
Certaines techniques constituent de simples aménagements du principe de
l’unité, d’autres de véritables entorses.

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g g g g g g g g g g g Le cadre juridique des finances publiques
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2 Les aménagements et dérogations au principe


Les budgets annexes
a. La définition des budgets annexes
La notion de budget annexe fut introduite par l’ordonnance organique de
1959 aux articles 20 à 22 et à l’article 18 de celle de la LOLF.
La LOLF a sérieusement limité le recours à cette pratique. L’objet des budgets
annexes tel que précisé par le texte de 1959 concernait « des opérations finan-
cières des services de l’État que la loi n’a pas doté de la personnalité morale et
dont l’activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des ser-
vices donnant lieu au paiement d’un prix ». Cette définition a pu donner lieu
à des interprétations relativement larges et parfois contestables.
Ainsi, avant la LOLF, on dénombrait six budgets annexes : le budget annexe des
prestations sociales agricoles (BAPSA) ; le budget annexe de l’ordre de la Libé-
ration ; le budget annexe de la légion d’honneur ; le budget annexe de l’aviation
civile ; le budget annexe des monnaies et médailles. Les trois premiers condui-
saient des opérations à caractère social ou éducatif et ne correspondaient pas
à la définition légale. La Cour des comptes l’avait parfaitement identifié dans
son rapport sur l’exécution des lois de finances pour 2001.
L’article 18 de la LOLF a définitivement remédié à ces difficultés en modi-
fiant la définition des budgets annexes. Les « budgets annexes peuvent retra-
cer dans les conditions prévues par une loi de finances les seules opérations
des services de l’État non dotés de la personnalité morale résultant de leur
activité de production de biens ou de prestations de services donnant lieu
au paiement de redevances, lorsqu’elles sont effectuées à titre principal par
lesdits services. »
Ainsi, en application de ces nouvelles dispositions :
•• le BAPSA a disparu des budgets annexes (loi de finances pour 2004 : 17,851
milliards d’euros). Il a été remplacé par un fonds de financement des pres-
tations sociales des non-salariés agricoles, c’est un établissement public à
caractère administratif crée par le décret du 23 décembre 2004 qui conserve
les mêmes attributions que l’ancien BAPSA ;
•• le budget annexe des PTT fut le plus important, en volume, des budgets
annexes, (30 milliards d’euros en 1990), avant la transformation des PTT
en deux établissements publics (La Poste et France Télécom) en 1990 ;
•• le budget annexe de l’ordre de la Libération avait été créé par une ordon-
nance du 10 août 1945 et son activité consistait en des aides accordées aux
compagnons de la Libération et à leur famille qui sont dans le besoin. Il
a été doté de la personnalité morale par un décret du 15 novembre 2005 ;
•• le budget annexe de l’ordre de la légion d’honneur avait en charge la ges-
tion des maisons d’éducation de la légion d’honneur et accordait chaque
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   Le principe de l’unité budgétaire 5 g g g g g g g g g g g g

année un traitement symbolique aux titulaires de la légion d’honneur à


titre militaire. Ce budget était intégralement financé par une subvention
du ministère de la Justice. Il est devenu une action du programme « Coor-
dination du travail gouvernemental de la mission Direction de l’action du
Gouvernement  » ;
•• le budget annexe des monnaies et médailles avait pour activité la frappe
des monnaies et des médailles. Il a été transformé en compte de commerce
par la loi de finances pour 2007, suite à un rapport de la Cour des comptes
en 2004 qui relevait que « les activités commerciales avaient pris une part
prépondérante du chiffre d’affaires… ».
Il ne subsiste à ce jour que deux budgets annexes :
•• le budget annexe du contrôle et exploitation aériens, crée en 1985 (à l’ori-
gine budget annexe de la navigation aérienne jusqu’en 1992, et aviation
civile jusqu’en 2006). Il retrace des opérations relatives à l’organisation et à
la gestion du trafic aérien, guidage des avions, donnant lieu au paiement de
taxes et de redevances payées par les aéroports et les compagnies aériennes.
•• Le budget annexe des journaux officiels a été créé en 1979. Il assure une

Cadre juridique
activité d’impression et de vente des publications officielles de l’État. Il a été
fusionné avec l’ancien compte de commerce de la Documentation française
en 2006, sous la dénomination : budget annexe des publications officielles
et informations administratives.
L’ensemble des budgets annexes pour 2019 représente un peu plus de 2,3 mil-
liards d’euros, dont 2.114.607 milliards pour le contrôle et l’exploitation aériens.

b. Le régime juridique
L’article 18 dispose : « la création d’un budget annexe et l’affectation d’une
recette à un budget annexe ne peuvent résulter que d’une disposition d’une loi
de finances ».
Les budgets annexes constituent une mission au sens de la LOLF. Leurs opé-
rations sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que
le budget général. Elles sont présentées selon les normes du plan comptable
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

général en deux sections : la section des opérations courantes et la section des


opérations en capital. Aucun transfert ou virement de crédit ne peut être effec-
tué entre le budget général et un budget annexe.
Les budgets annexes ne constituent pas une véritable dérogation au principe
de l’unité en ce sens que le Parlement les discute et les vote dans le cadre géné-
ral de la loi de finances. Par ailleurs, le principe de l’unité est applicable aux
budgets annexes eux-mêmes (décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994).
Ils peuvent comme le prévoit l’article 16 affecter certaines de leurs recettes à
certaines de leurs dépenses, mais ils ne peuvent pas procéder à une compensa-
tion de leurs recettes avec leurs dépenses.

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g g g g g g g g g g g Le cadre juridique des finances publiques
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3 Les comptes spéciaux


La technique a été utilisée sous les IIIe et IVe Républiques pour masquer certains
comptes. Ces derniers étaient ouverts en dehors du budget de l’État. Ils ont été
l’instrument des politiques de débudgétisation. En 1947, la Cour des comptes
en dénombrera 400 qui constituaient autant de budgets occultes échappant à
tout contrôle du Parlement. En 1949, le législateur a souhaité réagir et a procédé
à la suppression de 300 d’entre eux. L’ordonnance organique de 1959 va limiter
le recours à ces pratiques, d’abord en intégrant ces comptes spéciaux du trésor,
dans la loi de finances et en les limitant à six catégories possibles.
Les comptes spéciaux du Trésor dans le texte de 1959 retraçaient des opéra-
tions financières de l’État. Ils concernaient des dépenses qui bénéficiaient d’une
affectation particulière des ressources, et leur gestion était assurée par le ministre
compétent. Les Gouvernements se sont efforcés de réduire leur nombre. Ils
étaient 76 en 1970, 54 en 1980, 35 en 2006 et 25 en 2008 et 32 en 2013.
L’article 19 de la LOLF ne retient plus que quatre catégories de comptes spé-
ciaux, répartis en deux groupes : les comptes à crédits dotés d’évaluation de
recettes et de crédits ; et les comptes à découvert, pour lesquels le Parlement ne
vote pas de crédits mais un découvert maximum à ne pas dépasser.

1. Les comptes à crédit

a. Les comptes d’affectation spéciale (art. 21)


Ils sont financés par des ressources particulières qui retracent presque exclu-
sivement des opérations définitives, On dénombre actuellement 8 comptes
d’affectation spéciale (82,9 milliards d’euros LFI-2019) dont les recettes
­
peuvent être complétées par le budget général dans la limite de 10 % des cré-
dits initiaux de chaque compte. Les plus importants en volume sont le compte
« Pension » (60,6 milliards d’euros LFI-2019) et le compte « Participations
financières de l’État » (10 milliards d’euros) qui affecte les produits de cession
de titre du secteur public principalement au désendettement.
Les autres comptes d’affectation spéciale concernent notamment : les aides à
l’acquisition de véhicules propres, le contrôle de la circulation et du station-
nement routier, le développement agricole et rural, la transition énergétique.
b. Les comptes de concours financiers (art. 24)
Il existe 5 comptes de concours financiers (126,251 milliards d’euros LFI-
2019) dont le plus important est le compte « Avances aux collectivités terri-
toriales » (110,6 milliards d’euros). Le produit des impôts locaux n’étant payé
par l’État aux budgets des collectivités qu’en fin d’année, l’État consent une
avance mensuelle au profit des collectivités. Les prêts et avances sont accordés
pour une durée déterminée et assortis d’un taux d’intérêt qui ne peut être infé-
rieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance.
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Les autres comptes sont ouverts au profit d’États étrangers ou de banques cen-
trales liés à la France par des accords monétaires internationaux. Un compte
distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou chaque catégorie de débi-
teurs. Ils sont dotés de crédits limitatifs à l’exception des comptes ouverts au
profit des États étrangers et des banques centrales dotés de crédits évaluatifs.

2. Les comptes à découvert

a. Les comptes de commerce (art. 22)


Les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel et
commercial effectuées à titre accessoire par les services de l’État non dotés de
la personnalité morale.
Les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ces comptes ont un
caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d’entre eux a un carac-
tère limitatif (19,861 milliards d’euros LFI-2019). Sauf dérogation expresse de
la loi de finances, il est interdit d’exécuter au titre de ces comptes des opéra-
tions d’investissement financier, des prêts, des avances ou des emprunts.

Cadre juridique
Les comptes de commerce sont au nombre de 12. Le plus important est le compte
« Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État » (19,2 milliards d’euros). Les
autres comptes concernent notamment l’approvisionnement des armées en pro-
duit pétrolier, les régies industrielles des établissements pénitentiaires le renou-
vellement des concessions hydroélectriques.
b. Les comptes d’opérations monétaires (art. 23)
Les comptes d’opérations monétaires retracent les recettes et les dépenses
de caractère monétaire. Les évaluations de recettes et les prévisions de dé-
penses ont un caractère indicatif, seul le découvert fixé pour chacun d’entre
eux à un caractère limitatif. Ils sont au nombre de trois : celui des émissions
des monnaies métalliques, le compte des pertes et bénéfices de change, le
compte des relations avec le Fonds monétaire international comme total de­
250 millions d’euro (2019). L’enregistrement des résultats ne peut se faire qu’a
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

posteriori.
Les autorisations de découverts de ces comptes sont récapitulées chaque année
à l’état E annexé à la loi de finances.

4 Les véritables entorses : les débudgétisations


et les démembrements
Au principe d’unité peuvent être opposées de véritables entorses plus subtiles,
plus significatives. Les débudgétisations et démembrements sont des tech-
niques qui consistent à financer hors budget des opérations publiques et, par
conséquent, elles échappent au principe de l’unité.
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La pratique des « budgets extraordinaires » s’est beaucoup développée au


cours du xixe siècle, elle se justifiait alors par le caractère exceptionnel de cer-
taines dépenses, notamment militaires. Cette technique est tombée en désué-
tude. Les débudgétisations et démembrements contemporains relèvent de
choix des pouvoirs publics. Ainsi, au cours des années 1960, certaines dépenses
jusqu’alors assumées par le budget de l’État ont été transférées vers d’autres
budgets publics ou privés. Ce fut le cas des télécommunications, des auto-
routes, du logement social (HLM), de la culture (MJC), etc.
La pratique des budgets autonomes a été fréquemment utilisée. Avant la
réforme constitutionnelle du 22 février 1996, les budgets sociaux relevaient
de pratiques de démembrement. Les transferts de compétences de l’État vers
les collectivités territoriales opérés par les lois de décentralisation ne corres-
pondent pas exactement à des opérations de débudgétisation en ce sens que les
collectivités disposent de l’autonomie financière.
La dette et l’emprunt public constituent une entorse au principe de l’unité car
les éléments de la dette figurent dans la loi de finances sous la dénomination
« charge de la dette ». Ce qui signifie que seuls les intérêts que la France paie
chaque année figurent dans la loi de finances et non pas le remboursement du
capital qui est confié au Trésor public (Agence France trésor).
La LOLF a renforcé de manière significative le principe de l’unité en limitant le
recours aux budgets annexes et aux comptes spéciaux. Elle a aussi procédé à la
rebudgétisation de certaines opérations, notamment en fiscalisant les cotisa-
tions sociales et en supprimant les taxes parafiscales. Mais la pratique en déve-
loppement, depuis quelques années, des « budgets autonomes » et les condi-
tions d’encadrement des « opérateurs de l’État » sont préoccupantes. Il s’agit
de toutes sortes d’organismes publics ou privées (presque 500 en 2017) qui
agissent dans le cadre du service public pour le compte de l’État. Ils mobilisent
51,8 milliards d’euros comprenant 8,5 milliards de taxes fiscales affectées.

À retenir
Les notions essentielles à ne pas oublier :
• Le principe de l’unité budgétaire a été l’un des plus difficiles à mettre en
œuvre. Sa concrétisation sera tardive (ordonnance organique de 1959).
• Ce principe est essentiel pour avoir une vision complète et efficace du
budget de l’État et de l’ensemble de ses activités.
• Les aménagements tels que les budgets annexes et les comptes spéciaux
ne constituent pas une véritable dérogation au principe car ils figurent dans
la loi de finances et font l’objet d’un contrôle complet par le Parlement.
• En revanche, les pratiques de débudgétisations et surtout de démembre-
ments font courir à l’unité budgétaire un risque bien plus grave.

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mots clefs
Pour votre concours, vous devez savoir définir :
• Un compte unique • Budgets annexes
• Clarté des comptes • Comptes spéciaux
• Contrôle du Parlement

Cadre juridique
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6 FICHE
Le principe de l’universalité budgétaire

oBJEcTIfs
• Comprendre la signification historique et actuelle du principe de l’universa-
lité.
• Analyser sa mise en œuvre.
• Appréhender la diversité et le sens des aménagements et des dérogations.

1 La définition et la signification du principe


1. Définition
Il ressort de l’article 6 de la LOLF que l’universalité implique que l’ensemble
des recettes prises de manière indistincte finance l’ensemble indistinct des
dépenses.
Le principe de l’universalité semble plus subtil que celui de l’unité, il s’inté-
resse au contenu même de l’autorisation parlementaire. Comme les principes
précédents il souffre de quelques exceptions dont la plupart constituent de
simples aménagements pratiques.
• Un objectif de clarté des comptes et de contrôle parlementaire
Pour le Conseil constitutionnel, le principe de l’universalité tend à assurer la
clarté des comptes de l’État et de permettre un contrôle efficace du parlement
(décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982). Pour comprendre ces deux
objectifs, il convient de détailler les conséquences juridiques qu’emporte le
principe ainsi énoncé.

2. Les conséquences juridiques de l’universalité.

a. La règle du produit brut (règle de non compensation ou de non


contraction)
La règle de l’universalité impose que toutes les recettes et toutes les dépenses
soient inscrites au budget dans leur montant brut. C’est-à-dire dans leur mon-
tant intégral, sans compenser une recette avec une dépense : en ne présentant
que le solde (produit net). L’article 6 al. 2 précise : « le budget décrit, pour une
année, l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l’État. Il est fait
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   Le principe de l’universalité budgétaire 6
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recette du montant intégral des produits sans contraction entre les recettes et
les dépenses. »
Cette règle a des conséquences s’agissant de l’exécution budgétaire. L’admi-
nistration ne peut pas se procurer des crédits en dehors de ceux qui ont été
autorisés par le parlement.
b. La règle de non affectation (des recettes aux dépenses)
Selon cette règle, aucune recette particulière ne peut être affectée à une dépense
particulière. Gaston Jeze disait : « il y a des dépenses, il faut les financer ».
La non affectation des recettes aux dépenses correspond à une certaine concep-
tion de l’État. Les ressources dont il dispose doivent être mises en commun
au service de la satisfaction de l’intérêt général. L’affectation peut avoir pour
conséquence d’engendrer des gaspillages, en ce sens que, lorsqu’un service est
déficitaire, il se tournera vers le budget général pour obtenir les compensa-
tions nécessaires. L’affectation peut justifier la demande du contribuable à lui-
même vouloir affecter sa propre contribution.
Cette règle présente aussi quelques inconvénients :

Cadre juridique
•• La contrepartie de ces avantages est de complexifier le système, de le rendre
plus lourd. Ainsi, le juge des comptes a considéré que chauffer les bâti-
ments du château de Versailles avec du bois provenant du parc constituait
une violation de la règle de l’universalité. (C.C. 28 février 1940). Il a fallu
adopter un texte particulier pour autoriser la consommation sur place du
bois du parc, produit du domaine. On peut citer également l’affaire de la
statue de l’ancien ministre de la Marine, M. Chasseloup-Laubat, pour la
fabrication de laquelle on avait fait fondre des vieux canons désaffectés afin
d’en récupérer le bronze.
•• Elle interdit de lier l’objectif et son moyen financier, et donc de faciliter
l’acceptation de l’impôt. Par exemple, l’affectation des taxes sur l’alcool ou
le tabac à la lutte contre ces fléaux sociaux que sont l’alcoolisme et le taba-
gisme, sauf à accepter la mise en œuvre d’une procédure dérogatoire.

c. La règle de l’unicité de caisse et de la trésorerie


© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

Cette règle est une conséquence juridique et pratique des principes combinés
de l’unité et de l’universalité.
Elle consiste à rassembler toutes les recettes publiques, quelles que soient leurs
origines (impôts, amendes, redevances, emprunts, créances publiques de
toutes natures etc.) dans une caisse unique et dans un cadre matériel et juri-
dique de trésorerie unique, matérialisé par le Trésor public. C’est à partir de
cette caisse unique que seront payées toutes les dépenses, quelle que soit leur
nature.

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g g g g g g g g g g g Le cadre juridique des finances publiques
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2 Les dérogations ou aménagements


Elles sont présentes tantôt dans le cadre du budget général, tantôt en dehors
de celui-ci.

1. Dans le cadre du budget général


Les dérogations et aménagements dans le cadre du budget général sont signi-
ficatifs, car le budget général est précisément le cadre juridique où l’ensemble
des recettes finance l’ensemble des dépenses.
a. Les fonds de concours
Les fonds de concours ont pour origine une loi du 6 juin 1843 qui les limi-
tait aux seuls concours financiers apportés par des personnes privées à l’État.
Le texte de 1959 en distinguait deux catégories : les fonds de concours par
nature et les fonds de concours par assimilation. Ils sont aujourd’hui prévus à
l’article 17 de la loi de 2001.
La LOLF a supprimé les fonds de concours par assimilation et précise que
« les recettes des fonds de concours sont prévues et évaluées par la loi de fi-
nances… ».
Les fonds de concours sont donc des fonds versés par des personnes physiques
ou morales de droit public ou privé pour contribuer avec ceux de l’État à des
dépenses d’intérêt public. C’est notamment le cas des versements par l’État de
sa contribution aux budgets de l’Union européenne ou des collectivités terri-
toriales. Utilisent également la technique des fonds de concours par nature les
méthodes de cofinancement comme les contrats de plan.
La procédure des fonds de concours appliquée aux dons et legs, consentis par
des particuliers au profit de l’État, leur permet d’être assurés que la destination
de leurs dons sera bien conforme à leur volonté.
Les fonds de concours par assimilation peuvent aussi concerner deux situa-
tions particulières :
•• la rémunération des services rendus qui permet, par exemple, le ratta-
chement au budget d’un ministère des recettes encaissées correspondant
à des prestations de services particulières exécutées par les forces de po-
lice, comme les escortes de convois exceptionnels, ou la mise à disposition
d’agents (décret du 28 octobre 2010) ;
•• le produit des recettes à caractère non fiscal (plus importants en volume).
Il s’agit des remboursements par les collectivités territoriales des frais d’as-
siette et de recouvrement des impôts locaux, qui sont réaffectés aux dé-
penses de rémunérations et de matériel des services fiscaux et comptables
de l’État.

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   Le principe de l’universalité budgétaire 6
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La loi organique a prévu une procédure particulière s’agissant des fonds de


concours en général. L’article 17 précise que les fonds de concours sont di-
rectement portés en recettes au budget général, aux budgets annexes ou aux
comptes spéciaux considérés et que leurs recettes sont prévues et évaluées par
la loi de finances. Le décret du 11 janvier 2007 relatif aux règles d’utilisation
des crédits ouverts par voie de fonds de concours fait obligation à chaque or-
donnateur d’établir un compte rendu de gestion à adresser à la partie versant,
pour chaque exercice budgétaire.

b. Les rétablissements de crédit


Il s’agit d’une procédure également prévue à l’article 17 de la LOLF qui permet
en particulier de restituer à un service des crédits consommés de manière erro-
née, ou ayant donné lieu à de simples avances.
C’est le cas par exemple d’un fonctionnaire qui à la suite d’un détachement ou
d’une nouvelle affectation a perçu deux fois son traitement. La procédure de
rétablissement de crédits permet à la suite du reversement effectué par le fonc-
tionnaire d’abonder le la somme équivalente le budget concernant les rému-

Cadre juridique
nérations du service d’origine de l’agent. La même technique permet d’affecter
au service d’origine le produit de la cession d’un bien qui lui appartenait, par
exemple : la vente d’un immeuble pour en acquérir un nouveau.
Cet aménagement du principe de l’universalité correspond à une régularisa-
tion d’ordre comptable.

c. Les affectations exceptionnelles


Les affectations exceptionnelles relèvent d’une disposition particulière de l’ar-
ticle 18 (LOLF). Ce sont des situations relativement fréquentes. Par exemple,
pour financer une prise de participation de l’État dans la société Dassault, une
loi de finances rectificative pour 1978 avait autorisé l’affectation de certaines
recettes de l’État à la prise de participation au capital de la société Dassault.
De même, lorsqu’une partie des droits de consommation sur les tabacs a été
affectée par la loi de finances pour 1990 à la Caisse d’allocations familiales. De
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

la même manière, lorsque l’État vend des actifs de son patrimoine industriel,
une partie des sessions de privatisation a été affectée au financement de la dette
ou au déficit.

d. Les prélèvements sur recettes


C’est une technique juridique qui est souvent restée floue et qui a fait l’objet
d’une rationalisation par la LOLF.
Il s’agit de sommes qui sont déduites du montant brut de l’ensemble des re-
cettes et affectées à des dépenses spécifiques. Depuis 1971, deux hypothèses
ont été envisagées, en dehors de tout fondement dans les dispositions orga-
niques ou le règlement général de la comptabilité publique : d’une part, les
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g g g g g g g g g g g Le cadre juridique des finances publiques
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relations financières entre la loi de finances et le budget de l’Union euro-


péenne ; et d’autre part, le prélèvement sur recettes auquel l’État procède pour
affecter la dotation globale de fonctionnement des collectivités territoriales,
ce qui représente environ chaque année 18,5 % des recettes brutes du budget
général. Vivement critiqué par la Cour des comptes, le Conseil constitutionnel
a toujours validé ces pratiques (décision n° 98-405 du 29 décembre 1998). La
LOLF, (art. 6) a clairement limité le recours à la technique des prélèvements
sur recettes aux deux seules possibilités déjà en vigueur.
Le détail de ces prélèvements figure dans l’état législatif annexé « A ».
e. Les taxes affectées
Avec près de 320 taxes affectées et un rendement de 120 Md€, ce type de fis-
calité dérogatoire au principe de l’universalité, pose aujourd’hui un certain
nombre de problèmes. En particulier leur multiplication traduit surtout des
phénomènes de débudgétisation.
Selon le Conseil des prélèvements obligatoires, les arguments avancés en cas
d’affectation ne justifient pas une telle dérogation au principe de l’universalité
budgétaire. Le principe du consentement à l’impôt n’est amélioré que si la
recette prélevée finance exclusivement des actions qui profitent directement
aux contribuables, or ce lien est souvent très faible voire inexistant.
La LOLF encadre curieusement davantage les affectations internes à l’État que
celles au profit de tiers dotés de la personnalité morale.

Dépenses fiscales par impôt

Impôt (en millions d’euros) Coût 2016 Coût 2017 Coût 2018

Impôt sur le revenu 32 427 32 297 33 681


dont crédit d’impôt 5 573 5 340 7 841
dont réduction d’impôt 5 993 6 063 4 896

Impôt sur le revenu et impôt sur les


21 751 25 767 30 860
sociétés
Impôt sur les sociétés 3 245 3 798 3 815
Impôt de solidarité sur la fortune 1 233 1 292 0
Imposition forfaitaire annuelle
Impôt sur la fortune immobilière 0 0 262
Droits d’enregistrement et de timbre 934 919 919
Taxe sur la valeur ajoutée 19 652 19 972 20 359
Taxe intérieure de consommation sur
5 356 5 999 6 908
les produits énergétiques
Autres droits 584 586 594
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   Le principe de l’universalité budgétaire 6
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Cotisation sur la valeur ajoutée des


28 34 34
entreprises
Taxe foncière sur les propriétés bâties 554 359 363
Taxe foncière sur les propriétés non
334 178 179
bâties
Taxe d’habitation 1 482 1 746 1 801
Taxe professionnelle
Cotisation foncière des entreprises 37 36 36
Total 87 617 92 983 99 811
NB : les coûts 2016 et 2017 sont calculés en fonction du périmètre des dépenses fiscales 2018.

2. Hors budget
Elles ne concernent plus que les budgets annexes et les comptes spéciaux. La
LOLF a supprimé les taxes parafiscales.
a. Les budgets annexes et les comptes spéciaux

Cadre juridique
Les budgets annexes et comptes spéciaux sont des techniques dont l’objet
consiste principalement à affecter des recettes particulières à des dépenses par-
ticulières (voir supra).

b. Les taxes parafiscales


Ces taxes furent une nouveauté de l’article 4 de la loi organique de 1959, qui
précisait que « des taxes parafiscales peuvent être perçues dans un intérêt éco-
nomique ou social au profit d’une personne morale, de droit public ou de
droit privé, autre que l’État, les collectivités territoriales et leurs établissements
publics administratifs ».
Ces taxes étaient établies par décret au Conseil d’État, mais leur perception
au-delà du 31 décembre devait être autorisée par une loi de finances. La liste
des taxes parafiscales figurait dans un document annexé à la loi de finances de
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

l’État E. Il existait jusqu’en 2003, 38 taxes parafiscales pour plus de 2 milliards


et demi d’euros. La plus importante était la redevance audiovisuelle, bien que
le Conseil constitutionnel l’ait expressément qualifié de taxe parafiscale (déci-
sion du 30 décembre 1980 à l’occasion du contrôle de la loi de finances pour
1981). Les taxes parafiscales avaient pour assiette soit des produits, soit des
activités.
Le produit de ces taxes était affecté à des organismes comme les fédérations de
chasseurs et de pêcheurs (taxes cynégétiques et piscicoles), le Conseil français
du pétrole, etc. La parafiscalité faisait depuis longtemps l’objet de vives cri-
tiques. Il lui était reproché de constituer non seulement une entorse à la règle
de la non affectation des recettes aux dépenses, mais aussi de constituer une
65 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre juridique des finances publiques
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dérogation particulièrement spectaculaire à l’article 34 de la Constitution qui


pose le principe de la compétence du Parlement s’agissant des impositions de
toute nature. La loi de 2001 a supprimé la parafiscalité purement et simple-
ment.

À retenir
Les notions essentielles à ne pas oublier :
• Le principe de l’universalité permet une compréhension plus claire des
comptes publics.
• Un contrôle plus efficace de l’utilisation des fonds publics par le Parlement..
Malgré de nombreuses dérogations, il constitue toujours un des principes
les plus fondamentaux du droit des finances publiques.

mots clefs
Pour votre concours, vous devez savoir définir :
• Compréhension des comptes • Non affectation des recettes aux
• Contrôle du Parlement dépenses
• Produit brut • Aménagements et dérogations

g g g g g g g g g g g
66
FICHE 7
Le principe de la spécialité budgétaire

oBJEcTIfs
• Comprendre et expliquer la signification de la spécialité dans son contexte
historique et actuel.
• Connaître et analyser les formes d’expression de la spécialité.
• Appréhender la diversité des aménagements et des entorses au principe.

Cadre juridique
Le principe de spécialité est attaché directement à la notion de crédit et à leur
exécution. Il s’agit d’un principe qui concerne à la fois, la présentation, l’adop-
tion et la comptabilisation des opérations financières. Ce principe s’applique
autant aux finances de l’État qu’aux finances territoriales et sociales.

1 La notion de crédit
1. Définition et principe
Un crédit est une autorisation de dépenser.
L’autorisation budgétaire est donnée par le Parlement pour les finances de
l’État et les finances sociales, et les autorités territoriales élues pour les finances
locales.
L’article 9 de la LOLF pose le principe du caractère limitatif des crédits. Il
signifie que le gestionnaire est autorisé à dépenser jusqu’à la limite fixée.
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

L’autorisation de dépenser porte sur trois éléments : l’objet de la dépense, son


montant, le gestionnaire ou service responsable. Le caractère limitatif lie l’ad-
ministration de manière impérative.
Il y a donc une différence entre les crédits et les fonds disponibles qui corres-
pondent au montant des encaisses dont dispose l’État. En comptabilité pu-
blique, ce ne sont pas les mêmes autorités qui utilisent les crédits et celles qui
manipulent les fonds.
Les autorisations de dépenser qui figurent dans la loi de finances n’ont pas
toutes la même portée. La liberté laissée au Gouvernement dans leur réparti-
tion et leur utilisation n’est pas toujours égale.
Le principe du caractère limitatif des crédits connaît quelques aménagements.
67 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre juridique des finances publiques
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2. Les crédits évaluatifs et la dotation pour dépenses accidentelles


et imprévisibles
Les crédits évaluatifs sont prévus à l’article 10 de la LOLF. Ils permettent de
dépenser au-delà des crédits ouverts par la loi de finances, parce que leur éva-
luation précise est difficile voire impossible.
Le texte organique précise que ces crédits concernent : la charge de la dette
de l’État, c’est-à-dire les intérêts annuels, les remboursements, restitutions et
dégrèvements d’impôts et la mise en jeu des garanties accordées par l’État.
L’article 24 y ajoute également les comptes de concours financiers ouverts au
profit d’États étrangers et des banques centrales liées à la France par des ac-
cords internationaux.
Le ministre des Finances doit informer les commissions parlementaires des
finances, des motifs des dépassements des crédits évaluatifs et des perspectives
d’exécution jusqu’à la fin de l’année.
Les dépassements de crédits doivent faire l’objet de propositions d’ouverture
de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférant à l’année
concernée.
Le décret du 19 juin 1956 avait donné naissance à une catégorie de crédits
dits « provisionnels », pour des dépenses dont l’estimation était imprécise. Il
s’agissait de dépenses accidentelles et imprévisibles. L’article 11 de la LOLF ne
reprend pas cette appellation. Désormais, un décret peut, en tant que besoin,
ouvrir des crédits sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévi-
sibles et les répartir par programmes spécialisés de la mission « Provision ».

3. Les décrets d’avance


Créés par une loi du 12 décembre 1879, les décrets d’avance représentent une
technique dérogatoire reprise par le texte de 1959, que la LOLF a entendu réor-
ganiser dans son article 13.
Le recours aux décrets d’avance a fait l’objet d’abus notoires dans les années
1980, ils ont souvent concerné des situations qui étaient à la fois prévisibles
et ne présentant aucun caractère d’urgence comme l’exigeait l’ordonnance de
1959.
Les décrets d’avance ne concernent plus que la catégorie des crédits limitatifs.
Des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret dans des condi-
tions qui varient selon qu’il s’agisse d’une situation d’urgence ou d’une situa-
tion d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national.

a. En cas d’urgence
Des décrets d’avance peuvent, sur avis du Conseil d’État et après avis des com-
missions parlementaires chargées des finances (dans un délai de sept jours),
ouvrir des crédits supplémentaires sans affecter l’équilibre budgétaire défini
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68
   Le principe de la spécialité budgétaire 7
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par la dernière loi de finances. À cette fin, les décrets d’avance procèdent à
l’annulation de crédits ou constatent des recettes supplémentaires. En toute
hypothèse, le montant cumulé des crédits ainsi ouverts ne peut désormais ex-
céder 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année. La ratification
des modifications apportées doit intervenir dans le prochain projet de loi de
finances afférent à l’année concernée.

b. En cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national


La procédure est plus simple. Des crédits supplémentaires peuvent être ouverts,
après information des commissions parlementaires chargées des finances, par
décrets d’avance pris en Conseil des ministres sur avis du Conseil d’État. Un
projet de loi de ratification doit être déposé immédiatement ou à l’ouverture
de la prochaine session du Parlement.

2 La définition et la signification du principe


1. Une signification politique

Cadre juridique
Spécialiser les crédits signifie donner à chaque dotation des services de l’État
une identité juridique et comptable. Spécialiser des crédits consiste à préciser
à quoi ils vont servir et à qui ils sont confiés.

g L’histoire
C’est à partir de la loi du 25 mars 1817 que les crédits seront votés par minis-
tère, et c’est la monarchie de Juillet (loi du 29 janvier 1831) qui consacrera
le principe de la spécialisation et du vote par « chapitre ». Avant 1817, c’est
le principe de l’abonnement qui était retenu. Il s’agissait d’une procédure
particulièrement autoritaire qui consistait pour le Parlement à adopter globa-
lement les crédits. Le Gouvernement était totalement libre des conditions de
l’utilisation des crédits autorisés.

Le principe de spécialité constitue une garantie fondamentale de l’information


© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

du parlement et de la rigueur de la gestion.


Sur le plan technique et juridique il convient de distinguer l’unité de vote des
crédits et leur spécialisation.
À partir de 1959, l’ordonnance organique a prévu une répartition spécialisée
par ministère, par titre, par chapitre, par article et par paragraphe.
La spécialisation la plus large, par ministère et par titre, constituait l’unité de
vote. Les titres correspondent à une spécialisation des crédits en fonction de
leur nature juridique. L’ordonnance organique de 1959 distinguait les crédits
à partir de 7 titres différents :

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g g g g g g g g g g g Le cadre juridique des finances publiques
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•• le titre I était consacré à la dette ;


•• le titre II à la dotation des pouvoirs publics (crédits nécessaires au fonc-
tionnement des assemblées parlementaires, du Conseil constitutionnel, de
la Présidence de la République, du Conseil économique, social et environ-
nemental, etc.) ;
•• le titre III aux dépenses de fonctionnement de l’État dans lesquels étaient
mélangées les dépenses de personnels et de matériel ;
•• le titre IV aux interventions de l’État dans le domaine économique, social
et culturel, etc. ;
•• le titre V à des dépenses en capital, des crédits d’investissement financés par
l’État puis exécuté par l’État ;
•• le titre VI concernait des crédits financés par l’État mais exécutés par
d’autres acteurs que l’État ;
•• le titre VII consacré aux réparations des dommages de guerre qui n’est plus
alimenté depuis longtemps.
La spécialisation des crédits ainsi votés relevait de la compétence du Gouver-
nement. Au cours du mois de janvier et sous l’autorité du Premier ministre, il
était procédé à une répartition spécialisée par chapitre, article et paragraphe
qui prenait la forme de décrets de répartition. Le chapitre budgétaire, unité
de spécialisation de base, est une notion qui a évolué au cours du temps : 164
chapitres en 1827, 1 055 en 1896, 2 000 en 1930 et 5 000 en 1955 ! L’ordon-
nance de 1959 s’est attachée à rationaliser cette fragmentation budgétaire pour
la ramener à 850 chapitres.

2. La nouvelle nomenclature de la LOLF et la démarche


de performance
L’article 7 al. 1er de la LOLF précise que les crédits ouverts par les lois de fi-
nances sont regroupés par missions et spécialisés par programmes.
Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une poli-
tique publique définie – elle peut être interministérielle – et constitue l’unité
de vote des crédits. Un programme regroupe les crédits destinés à un en-
semble cohérent d’actions relevant d’un même ministère. Sont associés aux
programmes une stratégie, des objectifs précis, ainsi que des résultats atten-
dus. Un responsable de programme est nommément désigné. Pour l’exercice
2018, on dénombre au total 52 missions, 182 programmes, et 211 actions.

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70
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   Le principe de la spécialité budgétaire 7 g g g g g g g g g g g g

30 MISSIONS Crédits de paiement en mil- LFI 2017 PLF PLF LPFP


liards d’euros hors contributions directes de format 2018 2019 2020
l’État au CAS Pensions PLF 2018
Action et transformation publiques 0,00 0,02 0,28 0,55
Action extérieure de l’État 2,86 2,86 2,75 2,68
Administration générale et territoriale de l’État 2,50 2,14 2,14 2,29
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales 2,79 3,19 2,88 2,84
Aide publique au développement 2,59 2,68 2,81 3,10
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation 2,54 2,46 2,34 2,25
Cohésion des territoires 18,26 16,53 14,95 15,15
Conseil et contrôle de l’État 0,51 0,52 0,53 0,53
Crédits non répartis 0,02 0,41 0,52 1,36
Culture 2,70 2,73 2,74 2,78
Défense 32,44 34,20 35,90 37,60

Cadre juridique
Direction de l’action du Gouvernement 1,38 1,38 1,39 1,40
Écologie, développement et mobilité durables 9,91 10,39 10,55 10,56
Économie 1,65 1,63 1,80 2,15
Engagements financiers de l’État* 0,55 0,58 0,43 0,43
Enseignement scolaire 50,01 51,29 52,07 52,64
Gestion des finances publiques et des res-
8,11 8,13 8,07 8,00
sources humaines
Immigration, asile et intégration 1,10 1,38 1,36 1,36
Investissements d’avenir 0,00 1,08 1,05 1,88
Justice 6,72 6,98 7,28 7,65
Médias, livre et industries culturelles 0,57 0,56 0,54 0,54
Outre-mer 2,02 2,02 2,03 2,03
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

Pouvoirs publics 0,99 0,99 0,99 0,99


Recherche et enseignement supérieur 26,69 27,40 27,87 28,00
Régimes sociaux et de retraite 6,31 6,33 6,27 6,30
Relations avec les collectivités territoriales 3,35 3,66 3,51 3,54
Santé 1,24 1,42 1,48 1,54
Sécurités 13,09 13,30 13,49 13,58
Solidarité, insertion et égalité des chances 17,67 19,20 20,91 21,54
Sport, jeunesse et vie associative 0,80 0,89 1,01 0,97
Travail et emploi 16,68 15,18 12,89 12,58
*Hors charge de la dette et dotation au Mécanisme européen de stabilité.
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g g g g g g g g g g g Le cadre juridique des finances publiques
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a. La performance de l’action publique


Elle a été au centre des débats ayant conduit au vote de la LOLF.
Les programmes expriment le passage d’une culture de moyens à une culture
de résultats. Ainsi, les crédits ne sont plus présentés par nature de dépenses,
mais par objectifs et en fonction d’une démarche qui met au premier plan la
performance de la dépense publique.
La démarche de performance donne lieu à une double synthèse accompagnant
la loi de finances de l’année (projet annuel de performance) et celle accom-
pagnant le projet de loi de règlement (le rapport annuel de performance). La
démarche de performance est identifiée par 4 à 5 objectifs par programme et
chacun des objectifs des programmes se verra affecter plusieurs indicateurs de
performance.
Le ministère des Finances a précisé que 43 % des indicateurs de performance
vont mesurer l’efficacité des politiques publiques vis-à-vis des citoyens, 22 %
des indicateurs vont mesurer la qualité du service auprès des usagers et enfin
35 % vont mesurer l’efficience des actions, c’est-à-dire la comparaison moyens
mis en œuvre/résultats obtenus.
La notion de titre n’a pas été supprimée mais elle a été modernisée, et le prin-
cipe de spécialisation par titre n’a plus qu’une valeur indicative.

Titres Contenus principaux


Titre I Présidence de la République
« Dotations des Conseil constitutionnel
pouvoirs publics » Cour de justice de la République, etc.
Titre II Rémunérations d’activité
« Dépenses de Cotisations et contributions sociales
personnel » Prestations sociales et allocations diverses
Titre III Dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel
« Dépenses de Subventions pour charge de service public
fonctionnement »
Titre IV Intérêts de la dette financière négociable
« Charge de la Intérêts de la dette financière non négociable
dette » Charges financières diverses
Titre V Dépenses pour immobilisations corporelles de l’État
Dépenses Dépenses pour immobilisations incorporelles de l’État
d’investissement
Titre VI Transferts aux ménages
Dépenses Transferts aux entreprises
d’intervention Transferts aux collectivités territoriales
Transferts aux autres collectivités
Appels en garanties g g g

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   Le principe de la spécialité budgétaire 7
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Titre VII Prêts et avances


Dépenses d’opéra- Dotations en fonds propres
tions financières Dépenses de participations financières

Au sein d’un programme, le gestionnaire dispose depuis la LOLF d’une liberté


presque intégrale de redéployer les crédits au sein des titres : c’est la fongibilité
des crédits.
La possibilité de ce redéploiement constitue un champ de liberté de gestion tout à
fait nouveau et original. Une limite est cependant posée, elle concerne les crédits
ouverts au Titre II (dépenses de personnel). Ils ne pourront pas faire l’objet de
cette liberté, de façon à conserver une maîtrise plus importante de l’évolution des
dépenses de personnel qui constituent la grande majorité des dépenses publiques.
Les crédits de personnel de chaque programme ne peuvent pas être augmentés par
des crédits provenant d’autres titres, mais ils peuvent en revanche augmenter des
crédits d’autres titres : c’est la fongibilité asymétrique des crédits.
La mise en œuvre concrète des programmes par les services concernés et leur
responsable, font l’objet des budgets opérationnels de programme (BOP).

Cadre juridique
Les BOP traduisent la mise œuvre des programmes ministériels sur un péri-
mètre d’activité spécialisé ou sur un territoire donné (régional, départemental
ou zonal).
Il existe presque 1 950 BOP, placés sous l’autorité d’un responsable, dont les
deux tiers au niveau déconcentré.
Chaque BOP contient :
•• la programmation des projets à conduire ;
•• un schéma de l’organisation financière ;
•• un budget prévisionnel ;
•• les objectifs et les indicateurs opérationnels de performance ;
•• les crédits fongibles ;
•• les services opérationnels (centraux ou déconcentrés).
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

b. La révision générale des politiques publiques (RGPP)


La révision générale des politiques publiques s’inscrit dans le cadre historique
des procédures de maîtrise de l’évolution des dépenses de fonctionnement des
administrations (Planning Programminig Budgeting System, rationalisation des
choix budgétaires), appelés aussi « réduction du train de vie de l’État ».
La RGPP est officiellement conduite depuis 2007, avec pour objectif prioritaire
de mettre le déficit budgétaire en conformité avec les exigences du pacte de
stabilité.
Elle consiste à mieux adapter les administrations publiques aux besoins des
usagers et aux objectifs de la gestion, à repenser les objectifs et les modalités de
la gestion des ressources humaines dans les fonctions publiques.
73 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Le cadre juridique des finances publiques
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De nombreux États se sont engagés dans ce type de politique. Les résultats


obtenus sont dans l’ensemble inférieurs aux espérances suscitées, du fait no-
tamment des conséquences induites par les crises économiques et financières
récentes et actuelles. On retiendra des résultats encourageants en Suède et au
Canada. La RGPP en France a contribué, par exemple, à des modifications
significatives de l’organisation administrative déconcentrée, en procédant à
des regroupements de services extérieurs de l’État : création des directions dé-
partementales des territoires (DDT), des directions régionales de l’environne-
ment, de l’aménagement et du logement (DREAL), suppression des directions
départementales de la jeunesse, des sports et de la vie associative.
En 2012, la RGPP a été remplacée par la « Modernisation de l’action publique »
(MAP) qui a poursuivit la réorganisation de l’administration déconcentrée de l’État.

3 Les dérogations et aménagements au principe


Il y a des dérogations de deux natures : des dérogations de nature politique et
des dérogations de nature juridique.

1. De nature politique
a. Les fonds spéciaux
En raison de leur objet particulier, le principe de spécialité n’est pas applicable
aux fonds spéciaux et le Parlement ne vote que leur montant global (environ
50 millions d’euros aujourd’hui). Ces crédits figurent dans la sous-action n°
2 de l’action « Coordination de la sécurité et de la défense », au sein du pro-
gramme « Coordination de l’action gouvernementale », de la mission « Direc-
tion de l’action du gouvernement ».
Ces fonds spéciaux ou « fonds secrets » ont pour origine historique la Guerre
froide. Ils ont été créés, après le second conflit mondial, par une loi du 27 avril
1946 pour alimenter les services de contre-espionnage.
Au fil du temps, ce sont presque 60 millions d’euros (2001) qui étaient mis à
la disposition du Premier ministre. Il disposait de l’utilisation de ces fonds,
couverts par le secret défense, sans contrôle et échappait à toutes les règles.
Jusqu’en 2002, ces fonds servaient à financer des sondages électoraux, des
campagnes publicitaires, des déplacements, des emplois, etc.
Suite à un rapport de la Cour des comptes de fin 2001, la loi de finances pour
2002 a créé une commission composée de deux députés, de deux sénateurs et
de deux magistrats à la Cour des comptes, soumis au secret. Cette commission
dite de vérification peut accéder à tout document et à toute administration
permettant de vérifier l’utilisation des fonds spéciaux.

Remarque
Aujourd’hui, les fonds spéciaux sont exclusivement affectés aux services secrets
(DGSE, DPSD, DCRI, GIC, DRM).
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74
   Le principe de la spécialité budgétaire 7
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b. Le budget des assemblées parlementaires


Le fondement de cette dérogation réside dans la séparation des pouvoirs. En
effet, l’ordonnance du 17 novembre de 1958 relative à l’organisation des as-
semblées précise que les assemblées disposent d’une autonomie financière.
La dotation des assemblées parlementaires relève d’une procédure particulière
au sein des assemblées, y compris la gestion de ces fonds qui n’est soumise
qu’au contrôle d’elles-mêmes.
Les projets de budgets de l’Assemblée nationale et du Sénat sont préparés par
les questeurs (parlementaires membres du bureau de leur assemblée respec-
tive et élus par leurs pairs) et sont arrêtés par une commission composée des
questeurs et présidé par un président de chambre de la Cour des comptes (voix
consultative). Les crédits font l’objet de deux dotations dans le budget général,
dans la mission « Pouvoir public » du Titre I.
c. Gel et annulation de crédits
Enfin, on peut considérer les pratiques de gel et d’annulation de crédits

Cadre juridique
comme dérogatoires au principe de la spécialité en ce sens qu’elles conduisent
à paralyser ou anéantir les décisions parlementaires de spécialisation initiale.

2. De nature juridique
a. Les provisions (crédits globaux)
Ce sont des crédits pour les dépenses accidentelles et imprévisibles, ils sont
rassemblés dans la mission de l’État intitulé « Provision ».
Ils sont répartis par programmes : catastrophe naturelle, rapatriement de na-
tionaux, etc.
Ils ne peuvent pas faire l’objet d’une spécialisation complète parce que les dépenses
qu’ils sont sensés couvrir sont éventuelles et leur chiffrage est par nature aléatoire.
b. Les décrets de virements de crédits
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

Les virements de crédits sont des techniques de régulation budgétaire consis-


tant en des mouvements de crédits en cours d’exécution connus et pratiqués
parfois de manière abusive.
La Cour des comptes a ainsi montré que plus de 30% des crédits d’un ministère
avaient pu faire l’objet de virement. C’est une infraction grave au principe de
spécialité, en ce sens qu’ils peuvent déguiser la volonté initiale du législateur.
Ils ont fait l’objet d’une réécriture à l’article 12 al. 1er : « des virements peuvent
modifier la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère,
toutefois le montant cumulé au cours d’une même année ne peut excéder de
2% des crédits de chacun des programmes concernés ».
À cette limitation quantitative s’ajout l’intertiction de virer des crédits pour
des dépenses de personnel.
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g g g g g g g g g g g Le cadre juridique des finances publiques
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c. Les arrêtés de transferts de crédits


Technique également classique de la régulation budgétaire, les transferts de
crédits ne modifient pas la nature juridique de ceux-ci mais seulement le ser-
vice responsable de l’exécution de la dépense. Par exemple, des crédits d’inves-
tissements du ministère de la Défense transférés vers le ministère de la Jeunesse
et des Sports.
Ils sont prévus et organisés par la LOLF, art 12 al. 2 : « des transferts peuvent
modifier la répartition des crédits entre des programmes de ministères dis-
tincts, dans la mesure où l’emploi des crédits ainsi transférés pour un objet
déterminé, correspond à des actions du programme d’origine ».
Ils constituent une atteinte moins grave au principe de la spécialité que ne le
sont les virements. Leur procédure est moins contraignante, ils ne sont pas
plafonnés et ne relèvent que d’un arrêté du ministre chargé des Finances.
À retenir
Les notions essentielles à ne pas oublier :
• Le principe de spécialité concerne la notion de crédit, il cible aussi bien les
conditions de présentation et de vote que celles concernant leur exécu-
tion..
• Le crédit est une autorisation de dépenser accompagné d’un caractère
limitatif, mises à part quelques exceptions encadrées par la LOLF.
• La performance de l’action publique est au cœur du principe de spécia-
lité, elle se traduit par la mise en œuvre des projets et rapports annuels de
performance. (PAP et RAP)
• Ce principe connaît, comme les autres, des aménagements et des déroga-
tions qui ont été redéfinis par la LOLF.

mots clefs
Pour votre concours, vous devez savoir définir :
• Crédits • Performance de l’action publique
• Missions – Programmes – Actions • Fongibilité asymétrique

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76
FICHE 8
Le principe de la sincérité budgétaire

oBJEcTIfs
• Comprendre et expliquer la signification de la sincérité dans son contexte
historique et actuel.
• Connaître et analyser les formes d’expression de la sincérité.
• Appréhender la diversité des interprétations.

Cadre juridique
1 Un principe récent
Le principe de sincérité budgétaire a fait l’objet d’une première affirmation
assez peu suivie d’effets et une seconde beaucoup plus solennelle.
Elle a été l’œuvre du juge constitutionnel : quelques décisions prises par le
Conseil, mais qui n’ont jamais été conséquentes (21 juin 1993 et 20 novembre
1997), ne censurant aucune disposition au motif de son insincérité. En réalité,
le Conseil constitutionnel souhaitait qu’il n’y ait pas d’artifices dans la présen-
tation budgétaire.
Le principe est désormais consacré sans la moindre discussion possible aux ar-
ticles 27 (sincérité comptable) et 32 (sincérité budgétaire) de la loi organique,
principe applicable depuis la loi de finances pour 2003. Il s’applique aussi aux
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

budgets locaux et à la loi de financement de la sécurité sociale.

2 La sincérité budgétaire et la sincérité comptable


Ces deux notions, très complémentaires, ne reposent pas sur les mêmes fon-
dements. La première repose sur des prévisions, la deuxième sur des constats.
S’agissant des collectivités locales, les deux impératifs de sincérité budgétaire
et comptable sont obligatoires et sanctionnés. Ils peuvent faire l’objet de sai-
sine de la chambre régionale des comptes par le préfet. Un budget en équilibre
apparent mais dont les prévisions ne reposent pas sur des bases très strictes
sera rectifié par la juridiction.
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g g g g g g g g g g g Le cadre juridique des finances publiques
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Il n’en va pas encore tout à fait de même pour les lois de finances et peut-être
moins encore pour les lois de financement de la Sécurité sociale (voir fiche
spécifique).

1. La sincérité budgétaire
En ce qui concerne la loi de finances, la LOLF, dans son article 32 dispose que
« les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et
des charges de l’État. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations
disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ».
La loi de finances est élaborée à partir d’indicateurs chiffrés en provenance de
l’Insee et de la DGFIP et que figure en annexe du PLF soumis au Parlement un
rapport économique, social et financier (RESF) conformément à l’article 50
de la LOLF. C’est de ce rapport que peut dépendre la sincérité des prévisions
inscrites dans la loi.
Les deux tomes de ce rapport présentent :
•• les perspectives économiques et l’évolution des finances publiques de l’an-
née à venir, ainsi que la trajectoire pour quatre ans ;
•• les données statistiques des années passées.
Les résultats de l’évaluation conduite par la commission européenne sur
la transposition des règles du TSCG publiées en février 2017, soulignent la
conformité de l’architecture mise en place en France aux règles européennes.
Le Haut Conseil des Finances Publiques (H.C.F.P.) permet au parlement, au
Conseil Constitutionnel et aux autres observateurs de disposer d’une éva-
luation indépendante de prévisions réalisées par le gouvernement. Le Haut
Conseil considère que la prévision de croissance 2019-2022 est plausible. Il
considère cependant qu’elle s’inscrit dans un contexte international incer-
tain.
Les prévisions de croissance du PIB pour 2018-2019
France Zone euro
2018 2019 2018 2019
Commission européenne (juillet 2018) 1,7 1,7 2,1 2,0
FMI (juillet 2018) 1,8 1,7 2,2 1,9
OCDE (septembre 2018) 1,6 1,8 2,0 1,9
Banque de France / BCE (septembre 2018) 1,6 1,6 2,0 1,8
OFCE (septembre 2018) 1,7 1,8 - -
Rexecode (septembre 2018) 1,6 1,3 2,0 1,6
Consensus (septembre 2018) 1,7 1,7 2,1 1,8
Gouvernement (PLF 2019 ; septembre 2018) 1,7 1,7 2,1 2,1
Source : HCFP à partir des prévisions des différents instituts.

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78
   Le principe de la sincérité budgétaire 8
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Décomposistion structurelle par sous-secteur

(En % PIB) 2017 2018 2019 2020 2021 2022


Solde effectif –2,9 –2,6 –3,0 –1,5 –0,9 –0,2
Solde conjoncturel –0,6 –0,4 –0,1 0,1 0,3 0,6
APU
Solde structurel –2,2 –2,1 –1,8 –1,6 –1,2 –0,8
Solde des one-offs –0,1 0,1 –1,0 –0,1 –0,1 0,0
Solde effectif –3,3 –3,3 –4,0 –2,7 –2,4 –1,9
Solde conjoncturel –0,3 –0,1 0,0 0,1 0,1 0,2
APUC
Solde structurel –2,9 –3,1 –3,8 –2,7 –2,4 –2,1
Solde des one-offs –0,1 –0,1 –0,2 –0,1 –0,1 0,0
Solde effectif 0,1 0,1 0,2 0,3 0,6 0,8
Solde conjoncturel –0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1
ASSO
Solde structurel 0,2 0,2 0,2 0,3 0,6 0,7
Solde des one-offs 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Solde effectif 0,2 0,5 0,8 0,8 0,8 0,8
Solde conjoncturel –0,3 –0,2 –0,1 0,1 0,2 0,3
APUL
Solde structurel 0,5 0,7 1,8 0,8 0,7 0,6
Solde des one-offs 0,0 0,0 –0,9 0,0 0,0 0,0

Cadre juridique
2. La sincérité comptable
Elle concerne les lois de règlement. Elle est prévue par l’article 27 de la LOLF
qui dispose que « l’État tient une comptabilité des recettes et des dépenses
budgétaires et une comptabilité générale de ses opérations. En outre, il met
en œuvre une comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions
engagées dans le cadre des programmes. Les comptes de l’État doivent être
réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situa-
tion financière ». Il ne s’agit plus ici de prévisions et l’appréciation de la sincé-
rité des inscriptions est particulièrement stricte.
Les articles 28 et suivant de la LOLF précisent les conditions de mise en œuvre
de cette comptabilité fondée sur le principe de la constatation des droits et des
obligations Les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel
elles se rattachent indépendamment de leur date de paiement ou d’encaisse-
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

ment (le non respect de cet impératif peut être cause d’insincérité).
L’article 31 de la LOLF fait des comptables publics les premiers contrôleurs de
la sincérité des enregistrements comptables et du respect des procédures.

3 Le contrôle de la sincérité budgétaire et comptable


des lois de finances
Ce contrôle intervient à deux niveaux. Le premier concerne très majoritai-
rement les lois de finances de l’année et les lois de finances rectificatives et
se fait par la saisine du Conseil constitutionnel qui a produit une abondante
jusrisprudence définissant la sincérité budgétaire et anticipant, notamment à
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partir de 1993, les dispositions de la LOLF. Son rôle a cependant été essentiel-
lement dissuasif sans qu’il trouve matière à censure en s’appuyant (ce qui se
comprend) sur la notion d’informations disponibles (dont l’évolution peut
être très rapide) et surtout sur la dernière partie de l’article 32 : « …. et des
prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». Cette phrase laisse une
place importante à l’évaluation parfois subjective d’une situation mais aussi
à la volonté politique. Il en résulte en la matière un contrôle minimum du
Conseil constitutionnel.
Il en va différemment de la certification des comptes qui, elle, permet de vé-
rifier certes la sincérité des opérations comptables, mais aussi a posteriori la
sincérité budgétaire en intégrant fortement les imprévus. Conformément à
l’article 58-5 de la LOLF, la Cour des comptes est chargée de cette mission et
ce, à compter de l’exercice clos 2006.
Cette certification est annexée au projet de loi de règlement et accompagnée
du compte-rendu des vérifications opérées.
Cette mission d’audit externe des comptes consiste à exprimer une opinion
sur la conformité des comptes au vu du référentiel qui leur est applicable. Elle
porte sur la régularité et la sincérité des inscriptions.
Quatre types de réponse peuvent être apportés par la Cour :
•• sans réserve ;
•• avec réserve(s) ;
•• impossibilité de certifier si les désaccords sont trop importants pour qu’une
opinion puisse être émise ;
•• refus de certification dans le cas où la sincérité, la régularité et l’image fidèle
de la situation financière sont trop fortement entachées.
Les atteintes les plus couramment relevées par les juridictions financières dans
leurs contrôles (Cour des comptes pour l’État et la Sécurité sociale, chambres
régionales pour les collectivités locales et leurs établissements publics ou les
centres hospitaliers) sont : la surévaluation des recettes attendues, les débud-
gétisations, les provisions ou des amortissements minorés ou majorés selon le
besoin du moment ainsi que le rattachement des produits et charges à l’exer-
cice concerné.
Il est à relever que la France est, à ce jour, le seul pays de la « zone euro » dont
les comptes sont certifiés par un organisme extérieur.
Dans sa décision 448 DC du 25 juillet 2001, le Conseil constitutionnel pré-
cise que la sincérité est « l’absence d’intention de fausser l’équilibre déter-
miné par la loi de finances ». Cela signifie que le contrôle est limité à l’erreur
manifeste d’appréciation mais, si on se trompe gravement, le Conseil consti-
tutionnel peut sanctionner. De la même manière, dans sa décision 2002-464
DC du 27 décembre 2002, le juge constitutionnel évoque « les aléas inhé-
rents à l’évolution des recettes et des dépenses et les incertitudes relatives
g g g g g g g g g g g
80
Le principe de la sincérité budgétaire 8
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à l’économie ». Le Conseil constitutionnel précise que si les prévisions s’avé-


raient au cours du temps non conformes, le Gouvernement devrait recourir
à une loi rectificative.

ENcART
Extrait de la décision du Conseil Constitutionnel
Décision n° 2018-777. DC du 28 décembre 2018

Sur la sincerité de la loi de finances :


Selon les députés requérants, faute d’avoir suffisamment pris en compte
les conséquences des mesures nouvelles prévues par le projet de loi por-
tant mesures d’urgence économiques et sociales à l’origine de la loi du
24 décembre 2018 […], la loi de finances contreviendrait au principe de
sincérité budgétaire. Ils estiment que cette loi repose sur des prévisions
de déficit fondées sur des mesures non encore adoptées, comme la taxe
sur les grandes entreprises du numérique ou le report de la baisse du taux
de l’impôt sur les sociétés, et sur des mesures d’économie qui ne sont pas

Cadre juridique
traduites par des baisses des autorisations d’engagement et des crédits
de paiement correspondants. Enfin, ils dénoncent la reconduction, pour
certains programmes budgétaires, des mêmes niveaux de crédits que les
années précédentes, alors que plusieurs études auraient dénoncé, par le
passé, la sous-dotation de ces programmes.
Selon l’article 32 de la loi organique de 1er août 2001 : « Les lois de finances
présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de
l’État. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et
des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». Il en résulte que
la sincérité de la loi de finances de l’année se caractérise par l’absence
d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre qu’elle détermine.
En premier lieu, la loi de finances pour 2019 n’était pas tenue d’intégrer à
ses prévisions de déficit des mesures non encore acquises à la date de son
adoption. Toutefois, si l’évolution des charges ou des ressources était telle
qu’elle modifierait les grandes lignes de l’équilibre budgétaire, il appartien-
drait en tout état de cause au Gouvernement de soumettre au Parlement
un projet de loi de finances rectificative.
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

En deuxième lieu, les prévisions de déficit retenues par la loi de finances ne


sont pas fondées sur la prise en compte des nouvelles mesures de recettes
ou d’économie dont le Gouvernement a annoncé envisager l’adoption au
cours de l’années 2019.
En dernier lieu, il n’appartient pas au Conseil constitutionnel, qui ne dis-
pose pas d’un pouvoir général d’appréciation et de décision de même
nature que celui du Parlement, d’apprécier, en l’abscence d’intention de
fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances, le
montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement votés.
Le grief tiré du défaut de sincérité de la loi de finances doit ainsi être écarté.

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g g g g g g g g g g g Le cadre juridique des finances publiques
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À retenir
Les notions essentielles à ne pas oublier :
• Si la sincérité budgétaire était inscrite dans les textes dès l’origine en 1982
pour les collectivités locales, elle ne l’a été qu’en 2001 pour l’État.
• Ne pas confondre sincérité budgétaire (prévision raisonnable) et sincérité
comptable (inscriptions obligatoires).
• Le contrôle du Conseil constitutionnel tient compte du caractère prévi-
sionnel de la loi de finances, la certification de la Cour de comptes vérifie
notamment la sincérité des inscriptions finales.

mots clefs
Pour votre concours, vous devez savoir définir :
• Équilibre mathématique et équi- • Rapport économique, social et
libre réel financier (RESF)
• Sincérité budgétaire et sincérité • Audit des comptes
comptable

g g g g g g g g g g g
82
QCM
Cochez la ou les bonnes réponses aux questions suivantes.
1 Un fonds de concours est une dérogation au principe de :
❑ a. L’annualité.
❑ b. L’unité.
❑ c. L’universalité.

2 Un transfert de crédit concerne une modification de la nature juridique


des crédits :
❑ a. Vrai.
❑ b. Faux.

❑ c. Parfois.

Cadre juridique
3 Le compte « Participations financières de l’État » est :
❑ a. Un compte d’affectation spéciale.
❑ b. Un compte de concours financier.
❑ c. Un compte de commerce.
❑ d. Un compte d’opérations monétaire.
4 Le principe de fongibilité asymétrique des crédits signifie :
❑ a. Qu’ils s’autodétruisent en cas de dépassement.
❑ b. Que des crédits d’investissement peuvent être utilisés pour des dé-
penses de personnel.
❑ c. Que des crédits de personnel peuvent être utilisés pour des dépenses
d’investissement.
5 Le(s)quel(s) de ces budgets ne fait pas parti des budgets annexes :
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

❑ a. Le budget des prestations sociales agricoles.


❑ b. Le budget annexe du contrôle et de l’exploitation aériens.
❑ c. Le budget des monnaies et médailles.
❑ d. Le budget annexe des publications officielles et informations admi-
nistratives.
6 Les reports de crédit sont limités à :
❑ a. 1 % du montant global de la dotation.
❑ b. 2 % du montant global de la dotation.
❑ c. 3 % du montant global de la dotation.
❑ d. 5 % du montant global de la dotation.
83 g g g g g g g g g g g
QCM
QCM

7 Les « verts budgétaires » ont pour fonction de :


❑ a. Décrire les programmes de manière détaillée.
❑ b. Présenter la loi de finances de manière thématique.
❑ c. Présenter les nouveaux droits des citoyens.
❑ d. Autoriser de nouvelles dépenses.

8 L’année budgétaire débute :


❑ a. Le premier avril au Japon.
❑ b. Le premier octobre aux USA.
❑ c. Le premier mars en Suède.

9 Lequel(s) de ces comptes n’appartient(ent) pas aux comptes spéciaux :


❑ a. Les comptes de concours financiers.
❑ b. Les comptes d’opération monétaire.
❑ c. Les comptes « à rebours ».
❑ d. Les comptes d’affectation spéciale.

10 La technique des « 12e provisoires » est autorisée pour :


❑ a. Le budget de la Région.
❑ b. La loi de financement de la Sécurité sociale.
❑ c. Le budget de l’Union européenne.
❑ d. Le budget de l’État.

11 La limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées


pendant l’année pour la couverture des engagements s’appelle :
❑ a. Les crédits libres.

❑ b. Les crédits de couverture.

❑ c. Les crédits de dépense.

❑ d. Les crédits de paiement.

12 Le principe de l’unité budgétaire a été introduit par :


❑ a. La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.
❑ b. La Constitution de 1946.
❑ c. L’ordonnance de 1959.
❑ d. La LOLF de 2001.
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84
QCM
13 À qui doit-on cette phrase célèbre, « Saluez Messieurs ce milliard, vous ne
le reverrez plus » :
❑ a. A. Lincoln.

❑ b. G. Jèze.

❑ c. Le conte de Villèle.

❑ d. L. Duguit.

14 Les comptes de commerce font partie :


❑ a. Des comptes à découvert.
❑ b. Des comptes à régulariser.
❑ c. Des comptes à crédit.

Cadre juridique
❑ d. Des comptes à régler.

15 Laquelle (lesquelles) de ces techniques ne relève(nt) pas des dérogations au


principe de l’universalité :
❑ a. Les rétablissements de crédits.

❑ b. Les prélèvements sur recettes.

❑ c. Les fonds spéciaux.

❑ d. Les fonds de concours.

16 Un ensemble de programmes est :


❑ a. Une action de programme.
❑ b. Un chapitre budgétaire.
❑ c. Un titre budgétaire.
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

❑ d. Une mission.

réponses :
1.c.
Les fonds de concours sont des fonds versés par des personnes physiques ou
morales pour contribuer avec ceux de l’État à des dépenses d’intérêt public.
C’est notamment le cas des versements par l’État de sa contribution au bud-
get de l’Union européenne, ou aux collectivités territoriales. La procédure des
fonds de concours appliquée aux dons et legs, consentis par des particuliers au
profit de l’État, leur permet d’être assurés que la destination de leurs dons sera
bien conforme à leur volonté.
85 g g g g g g g g g g g
QCM
QCM

2.b.
Technique classique de la régulation budgétaire, les transferts de crédits ne
modifient pas la nature juridique de ceux-ci mais seulement le service respon-
sable de l’exécution de la dépense. Par exemple : des crédits d‘investissements
du ministère de la défense transférés vers le Ministère de la Jeunesse et des
Sports.)
3.a.
Il s’agit d’un compte d’affectation spéciale. Il est financé par des ressources par-
ticulières qui retracent presque exclusivement des opérations définitives. Les
plus importants en volume sont le compte « Pension » (56,1 milliards d’€) et le
compte « Participations financières de l’État » (13,1 milliards d’€) qui affecte
les produits de cession de titre du secteur public principalement au désendet-
tement.
4.b.
Au sein d’un programme, le gestionnaire dispose depuis la LOLF d’une liberté
presque intégrale de redéployer les crédits au sein des titres : c’est la fongibi-
lité des crédits.
La possibilité de ce redéploiement constitue un champ de liberté de gestion
tout à fait nouveau et original. Une limite est cependant posée, elle concerne
les crédits ouverts au titre III (dépenses de personnel). Ils ne pourront pas
faire l’objet de cette liberté de façon à conserver une maîtrise plus importante
de l’évolution des dépenses de personnel qui constituent la grande majorité
des dépenses publiques. Les crédits de personnel de chaque programme ne
peuvent pas être augmentés par des crédits provenant d’autres titres, mais ils
peuvent en revanche augmenter des crédits d’autres titres : c’est la fongibilité
asymétrique des crédits.
5.a.
Le B.A.P.S.A. à disparu des budgets annexes (loi de finances pour 2004).
17 851 milliards d’€ en 2004. Il a été remplacé par un fonds de financement
des prestations sociales des non salariés agricoles, c’est un établissement
public à caractère administratif crée par le décret du 23 décembre 2004 qui
conserve les mêmes attributions que l’ancien BAPSA.
Le budget annexe des monnaies et médailles avait pour activité la frappe des
monnaies et des médailles, il a été transformé en compte de commerce par la
loi de finances pour 2007, suite à un rapport de la Cour des comptes en 2004
qui relevait que « Les activités commerciales avaient pris une part prépondé-
rante du chiffre d’affaires… »
g g g g g g g g g g g
86
QCM
6.c.
Désormais l’art. 15 de la LOLF permet le report de crédits de paiements dans
la limite de 3 % du montant des crédits initiaux. Dans le cadre de l’ordonnance
de 1959, la limite était fixée à 10 %. Ainsi, les crédits de paiements disponibles
sur un programme à la fin de l’année peuvent être reportés sur le même pro-
gramme ou à défaut sur un programme poursuivant les mêmes objectifs.
7.a.
Ces documents facultatifs mais dont la pratique est presque permanente de-
puis l’ordonnance organique de 1959, présentent les crédits budgétaires de
manière détaillée et spécialisée jusqu’au niveau le plus fin de la nomenclature
budgétaire. Ils constituent une présentation sous forme de tableaux des décrets
de répartitions des crédits votés. C’est aussi un moyen précieux pour les par-
lementaires et notamment pour les membres de la commission des finances.

Cadre juridique
8.a.
L’année civile n’a pas toujours été le choix, par exemple pendant trois années
1930-1932, le commencement de l’année budgétaire française était fixé au
1er avril. Le 1er avril est toujours la date reconnue en Grande-Bretagne ou au
Japon, en Suède c’est le 1er juillet, aux USA c’est le 1er octobre.
Un certain nombre d’États ont aussi choisi une autre période que l’annualité.
La Constitution Allemande prévoit des budgets pluriannuels (Finanzplan :
5 ans ; l’ONU a choisi un système biennal, et l’Union européenne un système
pluriannuel sur 4 ans ; la Suède : 3 ans, les USA : 5 ans).
9.c.
Les comptes « à rebours » n’existent pas. L’article 19 de la LOLF ne retient plus
que quatre catégories de comptes spéciaux :
Ils se répartissent en deux groupes : Les comptes à crédits dotés, d’évaluation
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

de recettes et de crédits. Et les comptes à découvert, pour lesquels le parlement


ne vote pas de crédits mais un découvert maximum à ne pas dépasser.
10.c.
Ce système a été déclaré illégal par l’ordonnance de 1959. En revanche cette
technique est possible dans les finances européennes et elle a été utilisée à
quelques reprises. Par exemple : pour le budget 1980 il a fallu avoir recours
6 fois au 12e provisoire (adopté au mois de juillet), puis de nouveau en 1985,
1987 et 1988.

87 g g g g g g g g g g g
QCM
QCM

11.d.
Les crédits de paiement constituent : « La limite supérieure des dépenses pou-
vant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des enga-
gements contractés dans le cadre des autorisations d’engagements. »
Les autorisations d’engagement constituent : « La limite supérieure des dé-
penses pouvant être engagée. Pour une opération d’investissement l’autorisation
d’engagement couvre un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou
exécuté sans adjonction. »
12.c.
L’unité budgétaire répond au double impératif d’assurer la clarté des comptes
de l’État et de permettre un contrôle efficace du parlement. (448-DC-25 juil-
let 2001). Cette idée n’a pas toujours été le principe qui a présidé aux finances
publiques et, contrairement à l’annualité budgétaire, ce n’était pas une tradi-
tion française bien que son apparition remonte à la restauration.
C’est le texte de 1959 qui va donner à l’unité ses lettres de noblesse. Sous la
Quatrième République, le budget de l’État était éparpillé dans des dizaines de
lois votées tout au long de l’année, auxquelles s’ajoutait une série de budgets
particuliers voire occultes (environ 400).
13.c.
Le comte de Villèle (député) disait à la tribune de la chambre parlementaire
en 1827 : « Saluez Messieurs ce milliard, vous ne le reverrez plus ». Il voulait
dire que le budget n’avait jamais atteint un chiffre aussi élevé, et que l’exercice
suivant devait être plus allégé.
14.a.
Les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel et
commercial effectuées à titre accessoire par les services de l’État non dotés de
la personnalité morale.
Les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ces comptes ont
un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d’entre eux a un
caractère limitatif. Sauf dérogation expresse de la loi de finances il est interdit
d’exécuter au titre de ces comptes des opérations d’investissement financier,
des prêts, des avances ou des emprunts.
Le plus important est le compte « Gestion de la dette et de la trésorerie de
l’État » (19,2 milliards d’€). Les autres comptes concernent notamment l’ap-
provisionnement des armées en produit pétrolier, les régies industrielles des
établissements pénitentiaires.
g g g g g g g g g g g
88
QCM
15.c.
En raison de leur objet particulier, le principe de spécialité n’est pas applicable
aux fonds spéciaux et le Parlement ne vote que leur montant global. Ces cré-
dits figurent dans la sous-action N° 2 de l’action coordination de la sécurité
et de la défense, au sein du programme « Coordination de l’action gouverne-
mentale », de la mission « Direction de l’action du gouvernement ».
Ces fonds spéciaux ou « fonds secrets » ont pour origine historique la guerre
froide. Ils ont été créés, après le second conflit mondial par une loi du 27 avril
1946 pour alimenter les services de contre-espionnage.
16.d.
L’article 7 alinéa 1 de la LOLF précise que les crédits ouverts par les lois de
finances sont regroupés par missions et spécialisés par programmes.

Cadre juridique
Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une poli-
tique publique définie, elle peut être interministérielle et constitue l’unité de
vote des crédits. Un programme regroupe les crédits destinés à un ensemble
cohérent d’actions relevant d’un même ministère.
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89 g g g g g g g g g g g
ENTRAÎNEMENT
ENTRAÎNEMENT

Sujets d’oral
Répondez en quelques phrases aux questions suivantes :
1. Le principe de l’annualité a-t-il encore un sens aujourd’hui ?
2. La LOLF a-t-elle raffermi, ou au contraire affaibli, les grands principes
budgétaires ?
3. En ce qui concerne les lois de finances de l’année, vous semble-t-il qu’il
existe un contrôle efficace de la sincérité budgétaire ?

Sujets d’écrit
1. Le nouveau cadre de spécialisation budgétaire permet-il un contrôle plus
efficace du Parlement ?
2. Quelle est la portée du principe de sincérité ?

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90
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   Entraînement g g

Corrigés

Sujets d’oral
1. Le principe de l’annualité a-t-il encore un sens aujourd’hui ?
Le principe de l’annualité est un des plus anciens de l’ensemble des principes
budgétaires français. Il a très souvent fait l’objet de dérogations non justifiées,
qui pourraient remettre en cause son existence.
Cependant le principe de l’annualité est essentiel au fonctionnement démo-
cratique de nos institutions, il matérialise le renouvellement du consentement
des citoyens contenu à l’article 14 DDHC.
Pour autant une gestion moderne et efficace des fonds publics impose qu’une
certaine dose de gestion pluriannuelle intègre la pensée et la pratique budgé-
taire.

2. La LOLF a-t-elle raffermi, ou au contraire affaibli, les grands

Cadre juridique
principes budgétaires
La loi organique relative aux lois de finances a plutôt raffermi les grands prin-
cipes budgétaires en les considérant comme indispensable à la gestion mo-
derne des finances publiques.
Elle est intervenue à plusieurs reprises pour limiter le recours aux aménage-
ments et dérogations inopportunes.
Elle a encadré très sévèrement les conditions relatives à la mise en œuvre des
techniques de régulation budgétaire.
Elle a procédé à la rebudgétisation de certaines dépenses (les impôts sociaux),
elle a supprimé les taxes parafiscales.

3. En ce qui concerne les lois de finances de l’année, vous semble-t-il


qu’il existe un contrôle efficace de la sincérité budgétaire ?
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La définition de la sincérité budgétaire de la loi de finances est donnée à l’ar-


ticle 32 de la LOLF. Son contrôle en est essentiellement assuré par le Conseil
constitutionnel qui a d’ailleurs évoqué ce principe sans le nommer vraiment
dès 1983 mais surtout à compter de 1993, ses décisions se font plus nom-
breuses et précisent les contours de la sincérité budgétaire en invoquant deux
autres grands principes, l’universalité et l’unité. S’appuyant sur le caractère
prévisionnel des lois de finances, il n’a à ce jour censuré aucun texte au titre de
l’insincérité mais ces « attendus » mettent en évidence que s’il exerce certes un
contrôle minimum, c’est-à-dire le contrôle de l’erreur manifeste, il n’hésitera

91 g g g g g g g g g g g
Le cadre juridique des finances publiques g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

pas à sanctionner la non-application de ce principe sans lequel l’équilibre réel


des prévisions budgétaires ne peut s’apprécier.
Cette action est renforcée par celle de la Cour des comptes dans le cadre de sa
certification jointe à la loi de règlement, celle-ci portant sur la régularité et la
corrigés

sincérité des inscriptions mais aussi sur les écarts prévisions-réalisations.

Sujets d’écrit
1. Le nouveau cadre de spécialisation budgétaire permet-il
un contrôle plus efficace du Parlement ?
I. Une vision moderne et efficace de la ventilation des crédits
A) La présentation par mission et programmes
B) Une meilleure lecture de la politique de Gouvernement
II. Permettant un contrôle plus efficace du Parlement
A) La justification au premier euro
B) Les projets et rapports de performances

2. Quelle est la portée du principe de sincérité ?

I. La portée relative du principe de sincérité budgétaire


A) Une analyse prévisionnelle difficile
B) Le recours à la loi de finances rectificative
II. La portée plus grande du principe de sincérité comptable
A) Une analyse des comptes plus factuelle
B) L’assistance de la Cour des comptes

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92
PARTIE 3

Les différents
documents
financiers publics
9 Les différentes lois de finances ........................................................... 95

10 Les lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS) ................... 102

11 Les budgets locaux .......................................................................... 116

12 Le budget de l’Union européenne ................................................. 138


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FICHE 9
Les différentes lois de finances

oBJEcTIfs
• Identifier la nature des différends documents financiers de l’État.
• Comprendre les éléments fondamentaux de leur structure.
• Découvrir l’environnement global de chaque document.
• S’habituer au « chaînage vertueux » entre les documents financiers.

Les documents financiers de l’État sont les lois de finances et les lois de finan-
cements de la Sécurité sociale, et indirectement les budgets des personnes pu-
bliques qui lui sont rattachées par le lien de la tutelle (le budget de la Sécurité
sociale fait l’objet d’une fiche particulière.)

1 Les définitions et objets

Documents
financiers
Depuis l’ordonnance de 1959 et l’article 1er de la LOLF, ont le caractère de loi
de finances :
• la loi de finances de l’année et les lois de finances rectificatives ;
• les lois de règlement ;
• les lois de finances prévues à l’article 45 (LOLF).
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L’article 1er de la loi organique du 1er août 2001 dispose :


« Dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi orga-
nique, les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le
montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que
l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte
d’un équilibre économique défini ainsi que des objectifs et des résultats
des programmes qu’elles déterminent. L’exercice s’étend sur une année
civile. Ont le caractère de lois de finances : la loi de finances de l’année
et les lois de finances rectificatives, la loi de règlement, les lois prévues à
l’article 45. »

95 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

2 La loi de finances de l’année et les lois de finances


rectificatives
1. La loi de finances de l’année
La loi de finances de l’année, appelée aussi loi de finances initiale est, au sens
politique, le texte financier le plus important de l’année.
Selon les dispositions de l’article 34 de la loi organique, la loi de finances de
l’année comprend deux parties :
•• La première partie autorise pour l’année la perception des ressources de
l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales
autres que l’État. Elle fixe les plafonds des dépenses du budget général, de
chaque budget annexe et de chaque catégorie de comptes spéciaux. Enfin
elle présente l’équilibre financier général dans un tableau récapitulatif.
•• La deuxième partie reprend de manière détaillée les éléments de la pre-
mière partie en fixant, par missions, le montant des autorisations d’enga-
gement et des crédits de paiements ; elle fixe également le régime de la dette.
Elle se termine par les documents législatifs annexés désignés par une lettre
alphabétique (A, B, C, D…) dont la fonction est de participer à l’informa-
tion des parlementaires.

2. Les lois de finances rectificatives (collectifs budgétaires)


La loi de finances de l’année repose sur des prévisions élaborées au cours de
l’année (N – 1). L’objet essentiel des lois de finances rectificatives est d’ajuster
les prévisions initiales à la situation réelle. Par ailleurs, le cas échéant elles rati-
fient les modifications apportées par décret d’avance aux crédits ouverts par
la dernière loi de finances (art. 35). Les lois de finances rectificatives doivent
impérativement comporter les montants des plafonds des dépenses et arrêter
les données générales de l’équilibre budgétaire. Elles sont présentées en partie
ou en totalité dans les mêmes formes que la loi de finances de l’année.

N–2 N–1 N N+1 N+2


N = Année
Prévisions Exécution Résultats

Depuis l’exercice 2006, sont joints à tout projet de loi de finances rectificative
(art. 53) :
•• un rapport présentant les évolutions de la situation économique justifiant
les dispositions qu’il comporte ;
•• une annexe explicative détaillant les modifications de crédits proposés ;
•• des tableaux récapitulant les mouvements de crédits intervenus par voie
réglementaire et relatifs aux crédits de l’année en cours.
Enfin, les dispositions de l’article 55 sont applicables aux lois de finances recti-
ficatives ainsi : chacune des dispositions d’un projet de loi de finances affectant
g g g g g g g g g g g
96
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g    Les différentes lois de finances 9 g g g g g g g g g g g g

les ressources ou les charges de l’État doit faire l’objet d’une évaluation chiffrée
de son incidence au titre de l’année considérée et le cas échéant des années
suivantes.
a. Les collectifs d’ajustement
Dans la pratique, une ou deux lois de finances rectificatives sont adoptées
chaque année au mois de juin et en fin d’année. Elles sont également appelées
« collectifs budgétaires ». Elles n’ont en principe qu’une incidence limitée sur
la loi de finances de l’année.
Leur impact sur le principe de l’annualité reste modeste, elles en sont un amé-
nagement pratique. Elles remplissent une réelle fonction d’ajustement de la loi
de finances de l’année. Enfin, la possibilité de modifier les documents finan-
ciers initiaux n’est pas une procédure exclusivement réservée à l’État.
Les collectivités territoriales et les établissements publics connaissent des mé-
canismes identiques sous les noms respectifs de « décisions budgétaires modi-
ficatives ou budgets supplémentaires ».
b. Les autres hypothèses (politiques, économiques et sociales)
La survenance d’un événement politique prévu, tel que les élections présiden-
tielles ou législatives, ou imprévu, tel qu’une dissolution, conduit en principe
à l’apparition d’un nouveau projet gouvernemental pour la mise en œuvre
duquel le document financier initial n’est plus adapté.
La loi de finances rectificative qui peut être le cas échéant adoptée s’apparente,
en fait mais non en droit, à une loi de finances initiale « bis ». Dans cette hypo-

Documents
financiers
thèse, elle constitue une entorse plus significative au principe de l’annualité
budgétaire que le simple collectif d’ajustement.
La loi de finances rectificative peut enfin être la conséquence de la survenance
de perturbations économiques, sociales ou financières particulières. Jusqu’à
la crise financière d’octobre 2008, une certaine stabilité de la situation écono-
mique sociale et financière avait écarté le recours à des lois de finances rectifi-
catives de ce genre.
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3 Les autres lois de finances


1. La loi de règlement (art. 37)
La loi de règlement présente un certain nombre de particularités, tant du point
de vue de son objet que du caractère original de la procédure qui lui est affec-
tée. La LOLF l’a profondément modernisée.
La loi organique a confié à la loi de règlement quatre fonctions obligatoires et
deux séries de fonctions facultatives.

97 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

a. Les fonctions obligatoires


La loi de règlement :
1. Arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel
elle se rapporte ainsi que les résultats budgétaires qui en découlent.
2. Arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant
concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année correspondante,
présenté dans un tableau de financement.
3. Approuve le compte de résultat de l’exercice, établi à partir des ressources
et des charges constatées.
4. Affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve le bilan
après affectation.

b. Les fonctions facultatives


Le cas échéant, la loi de règlement :
1. Ratifie les modifications apportées par décrets d’avance aux crédits ouverts
par la dernière loi de finances afférente à cette année.
2. Ouvre pour chaque programme ou dotation concerné les crédits néces-
saires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circons-
tances de force majeure dûment justifiées et procède à l’annulation des
crédits n’ayant été ni consommés ni reportés.
3. Majore pour chaque compte spécial concerné, le montant du découvert
autorisé au niveau du découvert constaté.
4. Arrête les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l’exercice suivant.
5. Apure les pertes et profits survenus sur chaque compte spécial.
6. La loi de règlement peut enfin comporter toutes dispositions relatives à
l’information et au contrôle du parlement sur la gestion des finances pu-
bliques ; ainsi qu’a la comptabilité de l’État et au régime de la responsabilité
pécuniaire des agents des services publics.

c. Son régime juridique particulier


Il s’explique par la nature même des lois de règlements.
D’abord, compte tenu de son objet, la préparation du projet de loi de règle-
ment va être l’occasion d’une coopération entre le pouvoir exécutif et le juge.
En effet, l’article 47 de la Constitution du 4 octobre 1958 a prévu une mission
d’assistance de la Cour des comptes auprès du Gouvernement et du Parle-
ment. L’article 58 de la LOLF l’a précisée et sensiblement développée. La Cour
produit un rapport délibéré en chambre du conseil consacré à l’exécution des
lois de finances en vue du règlement définitif du budget. Ce rapport analyse
de manière détaillée les conditions dans lesquelles les lois de finances ont été
exécutées et met en évidence les irrégularités et les pratiques contestables.

g g g g g g g g g g g
98
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g    Les différentes lois de finances 9 g g g g g g g g g g g g

L’article 58-5 de la LOLF a prévu que la Cour procède à la certification de la


régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’État. Cette certifica-
tion doit être annexée au projet de loi de règlement, accompagnée du compte
rendu des vérifications opérées.
Ces dispositions ont été appliquées pour la première fois en 2007, à l’occasion
de la certification des comptes 2006. La Cour se voit ainsi investie d’une fonc-
tion de commissaire aux comptes de l’État.
L’article 54 de la LOLF a prévu que le projet de loi de règlement doit être
accompagné de sept catégories de documents :
1. Le développement des recettes du budget général.
2. Des annexes explicatives développant, par programmes ou dotations, le
montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées, en indi-
quant les écarts.
3. Une annexe présentant les recettes et les dépenses effectives du budget de
l’État et comportant les justifications des circonstances ayant conduit à ne
pas engager les dépenses correspondantes aux crédits.
4. Les rapports annuels de performances, qui font connaître, par programmes,
les objectifs attendus et les résultats obtenus, les indicateurs et les coûts
associés.
5. Des annexes développant par programmes ou dotation chaque budget
annexe et chaque compte spécial accompagné de leur propre rapport de
performance.
6. Des annexes explicatives présentant les résultats de la comptabilité.
7. Le compte général de l’État, qui comprend la balance générale des comptes,
le compte de résultat et le bilan.

Documents
financiers
L’article 46, prévoit désormais que le projet de loi de règlement et les docu-
ments qui l’accompagnent doivent être déposés et distribués avant le 1er juin
qui suit l’année d’exécution. L’article 41 précise que le projet de loi de finances
de l’année ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant le vote
par celle-ci, en première lecture, sur le projet de loi de règlement afférent à
l’exercice précédent.
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

Cela permet d’éclairer les données du projet de loi de finances de l’année à


venir grâce aux enseignements tirés de l’exécution la plus proche. Ce qui met
en œuvre un « chaînage vertueux » des différends documents financiers de
l’État, y compris la loi de financement de la Sécurité sociale.
Rappelons que l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 avait prévu un délai
de présentation au plus tard le 31 décembre, ce qui avait eu pour conséquence
de contribuer à une déconsidération des lois de règlement et des adoptions
très tardives, dans l’indifférence générale.
Enfin, le Conseil constitutionnel (décision n° 83-161 DC du 19 juillet 1983)
a précisé que les délais d’adoption de 70 jours prévus aux articles 47 de la
Constitution et 40 de la LOLF n’étaient pas applicables aux lois de règlement.
99 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

N–2 N–1 N N+1 N+2


Loi de finances de
l’année Dépôt du projet de
Loi de finances rectifica- loi de règlement (au
Préparation
tive (juin) plus tard le 1er juin)
Loi de finances rectifica- Loi de règlement
tive (novembre)

2. Les lois de finances prévues à l’article 45


Elles ne constituent pas en tant que telle une nouveauté. L’ordonnance or-
ganique de 1959 avait également prévu des « lois de finances spéciales » qui
correspondaient aux situations de dépôt tardif du projet de loi de finances de
l’année.
En vertu de l’article 47 de la Constitution, lorsque la loi de finances fixant
les ressources et les charges d’un exercice n’a pas été déposée en temps utile
pour être promulguée avant le début de l’année, le Gouvernement demande
d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et ouvre par dé-
crets les crédits se rapportant aux services votés. Cette procédure a été mise en
œuvre en 1962 à la suite de la dissolution de l’Assemblée nationale.
Le Conseil constitutionnel (décision n° 79-110 DC du 24 décembre 1979) avait
également annulé la totalité de la loi de finances pour 1980. Le Gouvernement
avait déposé un projet de loi de finances spéciale l’autorisant à continuer de
percevoir les seuls impôts existants. La haute juridiction avait considéré que
cette loi spéciale constituait : « un élément détaché, préalable et temporaire
à la loi de finances de l’année. ». Cette situation n’avait pas été imaginée par
l’ordonnance organique de 1959.
Désormais, l’article 45.1 de la LOLF a prévu deux procédures :
•• Le Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale, avant le 11 dé-
cembre, d’émettre un vote séparé sur l’ensemble de la première partie de la
loi de finances et ce projet de loi de finances partiel est ensuite soumis au
Sénat selon la procédure d’urgence.
•• Dans l’hypothèse où cette procédure n’a pas été suivie, ou suivie mais non
aboutit, le Gouvernement dépose avant le 19 décembre qui précède le
début de l’exercice, devant l’Assemblée nationale, un projet de loi spécial
l’autorisant à continuer à percevoir les impôts existants. Cette procédure
n’a jamais été utilisée.
L’article 45 précise que ces lois n’ont pas d’effet sur la durée de l’exercice,
l’adoption d’une loi de finances de l’année reste nécessaire.

g g g g g g g g g g g
100
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À retenir
Les notions essentielles à ne pas oublier :
• Le terme « loi de finances » fait l’objet d’une définition légale.
• Les lois de financement de la Sécurité sociale ne sont pas des lois de
finances au sens juridique du terme.
• La loi de finances de l’année est la loi la plus importante de l’année.
• La loi de règlement a fait l’objet d’une réforme majeure et permet d’identi-
fier un véritable « chaînage vertueux » entre tous les documents financiers
de l’État.
• Les lois de finances de l’article 45 de la LOLF concernent des procédures
particulières sanctionnant le non respect par les autorités publiques des
délais constitutionnels.

mots clefs
Pour votre concours, vous devez savoir définir :
• La loi de finances de l’année • Les lois de règlement
• Les lois de finances rectificatives • Les lois de l’article 45 LOLF

Documents
financiers
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101 g g g g g g g g g g g
10 FICHE
Les lois de financement de la Sécurité
sociale (LFSS)

oBJEcTIfs
• Comprendre les particularités de la LFSS.
• Pouvoir distinguer la LFSS des lois de finances
• connaître les principaux outils permettant de maîtriser les dépenses
sociales.

1 L’origine et le cadre juridique


Deux modèles traditionnels ont historiquement contribué aux systèmes de
protection sociale dans le monde. Le modèle « bismarckien » du nom du chan-
celier allemand Otto von Bismarck (1815-1898) et le modèle beveridgien du
nom de l’économiste britannique William Beveridge (1879-1963).
Le modèle Bismarkien repose sur une logique d’assurance dont le but est de
rembourser les dépenses des assurés qui ont préalablement fait l’objet de la
réalisation d’un risque pris en compte. (Maladie, accidents du travail, vieillesse
et invalidité)
Le modèle beveridgien est fondé sur une logique de solidarité. Les prestations
versées sont indépendantes des cotisations versées par les assurés sociaux. Elles
sont fondées sur les besoins de ceux-ci et non sur leurs revenus.
Le modèle français de protection sanitaire et sociale est un modèle particulier
mais dont le fondement reste largement inspiré du modèle beveridgien. Le
système français a pour origine deux lois des 5 avril 1928 et 30 avril 1930,
dont l’objectif commun fut de mettre en place un système d’assurance sociale
obligatoire financé par les cotisations des salariés comme des employeurs afin
de prendre en charge les risques relatifs à la maladie, la maternité, la vieillesse,
l’invalidité et le décès. C’est ce système de « caisse locale » qui fut développé
et généralisé dans le cadre d’un statut de droit privé par les ordonnances et
les lois adoptées en 1945 et 1946. Malgré cette volonté de généralisation de
nombreux système particuliers furent dès l’origine maintenus et d’autres créés
(Agriculteurs, professions libérales, fonctionnaires, mineurs, cheminots etc.)
g g g g g g g g g g g
102
   Les lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS) 10
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

Durant les années 1975-1990, la demande sociale s’est accélérée du fait des
conséquences engendrées par les chocs pétroliers et les crises qu’ils ont géné-
rés, à tel point que le budget de la Sécurité sociale a dépassé, en dépenses, celui
de l’État. Jusqu’alors en équilibre relatif les comptes de la Sécurité sociale vont
s’engager dans une période de déficits très importants.
Par ailleurs, il était fait le reproche à la gestion et aux décisions relatives aux
grandes orientations d’échapper au contrôle du parlement, parce que les orga-
nismes de sécurité sociale relevaient de la compétence du pouvoir exécutif.
Une entorse grave était faite à l’article 14 de la DDHC, qui pose le principe du
consentement des citoyens à l’impôt, et à l’article 34 de la constitution qui pré-
voit la compétence du législateur à l’égard des « impositions de toute nature ».
Une réforme profonde était devenue nécessaire. Elle interviendra avec la loi
constitutionnelle du 22 février 1996, complétant l’article 34 de la Constitution,
qui dispose que : « les lois de financement de la Sécurité sociale déterminent
les conditions générales de son équilibre financier, et compte tenu de leurs
prévisions de recettes, fixent les objectifs de dépenses, dans les conditions et
sous les réserves prévues par une loi organique ». C’est en cela qu’il convient
de clairement distinguer les lois de financement de la Sécurité sociale et les
lois de Finances telles qu’elles sont définies à l’article premier de la LOLF du
1er août 2001.
La loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement
de la Sécurité sociale définit ce que doivent comprendre lesdites lois, arrête la
liste (abondante) de leurs annexes et fixe la procédure.
La loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005, dans le même esprit que celui de

Documents
la loi organique sur les lois de finances de 2001, replace la gestion des finances

financiers
sociales dans un objectif de performance dans le cadre d’une démarche
« objectifs-résultats » proche de celle des lois de finances. La loi de 2005 ren-
force le pilotage des actions et des budgets à moyen terme en les intégrant dans
un cadre pluriannuel et les mettant plus étroitement en relation avec celles
menées dans le cadre des lois de finances.
Le PLFSS s’inscrit enfin, comme le PLF, dans une démarche de performance
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qui se traduit dans les programmes de qualité et d’efficience (PQE). Ceux-


ci fixent, pour chaque branche de la Sécurité sociale, une série d’objectifs et
mesurent leur réalisation au travers d’indicateurs chiffrés.
L’instauration des LFSS a contribué à renouveler les missions de la Commis-
sion des comptes de la Sécurité sociale, créée en 1979. Celle-ci prend connais-
sance des comptes des régimes obligatoires de base, ceux des régimes complé-
mentaires de retraite rendus obligatoires par la loi, ainsi que d’un bilan relatif
aux relations financières entretenues par le régime général de la Sécurité so-
ciale avec l’État et toutes autres institutions. La Commission des comptes de la
Sécurité sociale publie deux fois par an un rapport portant tant sur l’exécution
passée des comptes de la Sécurité sociale que sur les prévisions pour l’année
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g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
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suivante, en analysant les principaux déterminants des dépenses et recettes de


chaque régime.

2 Les principes budgétaires appliqués à la loi de finance-


ment de la Sécurité sociale
1. L’annualité dans un cadre pluriannuel
La préparation, le vote, et l’exécution des lois de financement de la Sécurité
sociale sont annuels. Des lois de financement rectificatives, qui ont néanmoins
le même statut peuvent intervenir sans être constitutives d’une entorse au
principe de l’annualité. La loi de financement de la Sécurité sociale s’insère
dans une inspiration nettement pluriannuelle.
L’article 1er de la loi organique du 2 août 2005 repris par l’article LO 111-3 du
Code de la Sécurité sociale dispose que les lois de financement de la Sécurité
sociale portent sur l’exercice clos, l’exercice en cours et sur celui de l’année à
venir.
L’article 2 de la loi organique art. LO 111-4 du Code la Sécurité sociale pré-
voit la présentation d’un rapport décrivant les recettes et les dépenses pour les
quatre années à venir, et une annexe à la loi annuelle doit présenter pour les
« années à venir les programmes de qualité et d’efficience relatif aux dépenses
et aux recettes de chaque branche de la Sécurité sociale ainsi que les objectifs
pluriannuels de gestion et les moyens de fonctionnement des organismes des
régimes obligatoires ».
Recettes, dépenses et soldes de l’ensemble des régimes obligatoires de base
(En milliards d’euros)
2018 2019 2020 2021 2022
Maladie
Recettes 211,9 217,3 222,6 227,3 232,2
Dépenses 212,8 218,0 222,6 227,3 232,2
Solde – 0,9 – 0,7 0,0 0,0 0,0
Accidents du travail et maladies professionnelles
Recettes 14,2 14,7 14,4 14,7 14,8
Dépenses 13,3 13,5 13,6 13,8 14,0
Solde 0,9 1,2 0,9 0,9 0,9
Famille
Recettes 50,5 51,4 50,5 51,0 51,9
Dépenses 50,1 50,3 50,5 51,0 52,0
Solde 0,4 1,1 0,0 0,0 0,0
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   Les lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS) 10
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Vieillesse
Recettes 236,9 241,4 246,2 252,5 259,5
Dépenses 236,6 241,2 245,7 252,8 260,9
Solde 0,4 0,2 0,5 – 0,3 – 1,4
Régimes obligatoires de base consolidés
Recettes 499,9 510,9 519,7 531,2 543,9
Dépenses 499,9 509,2 518,3 530,7 544,5
Solde 0,7 1,8 1,3 0,5 – 0,6

Recettes, dépenses et soldes du Fonds de solidarité vieillesse


(En milliards d’euros)
2018 2019 2020 2021 2022
Recettes 16,8 16,5 16,9 17,5 18,1
Dépenses 18,9 18,4 17,8 18,0 18,2
Solde – 2,1 – 2,0 – 0,9 – 0,5 0,0

La pluri-annualité permet notamment de planifier la nouvelle demande de


performance et de mieux l’articuler avec les lois de finances permettant à
terme à la France de rentrer dans les « critères de Maastricht » tant en matière
de déficit que d’endettement. Les régimes obligatoires de Sécurité sociale ap-
pliquent un plan comptable unique fondé sur le principe de la constatation des
droits et obligations et leurs opérations sont prises en compte au titre de l’exer-

Documents
financiers
cice auquel elles se rattachent indépendamment de leur date de paiement ou
d’encaissement respectant ainsi le principe comptable d’annualité budgétaire.

2. Le principe de sincérité
Ce principe, formalisé en finances publiques pour l’État dans le cadre de la loi
organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, implique que la loi de
financement de la Sécurité sociale ne peut être élaborée qu’à partir de toutes
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les informations disponibles et les prévisions qui peuvent raisonnablement en


découler.
Pour autant, ce principe était déjà largement appliqué par les chambres ré-
gionales des comptes dans le cadre des contrôles budgétaires des collectivités
locales et de leurs établissements publics notamment depuis la mise en ap-
plication dans le secteur privé du nouveau plan comptable en 1987. Ce plan
comptable a été aménagé peu à peu dès cette date pour la sphère publique.
Ainsi, l’article 1er de la loi organique de 2005 précitée dispose dans son article
1er al. 1 que « la loi de financement de la Sécurité sociale détermine, pour l’an-
née à venir, de manière sincère les conditions générales de l’équilibre financier
de la Sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques
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g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
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générales et de leur évolution prévisible » et dans son al. 7 que « les comptes
des régimes et organismes de Sécurité sociale doivent être réguliers, sincères
et donner une image fidèle de leur patrimoine et de leur situation financière »
Conformément à l’article L. 132-2-1 du Code des juridictions financières,
dans ses différents contrôles et rapports propres à éclairer le Parlement sur le
vote de la loi, la Cour des comptes s’attache tout particulièrement à vérifier
cette sincérité qui donne tout son sens à ce type de loi.

3. Le principe d’équilibre
L’équilibre est un principe budgétaire fondamental pour les collectivités lo-
cales et leurs établissements publics. S’agissant du budget de l’État (loi des
finances), cet équilibre est à l’origine d’un débat politique permanent et s’il
est souvent évoqué, il n’est jamais respecté (depuis 1974). Le Gouvernement
actuel s’est engagé à y revenir pour l’exercice 2019.
En ce qui concerne les lois de financement de la Sécurité sociale, troisième
pôle concerné par les « critères de Maastricht », le « terme équilibre » est bien
présent dans la loi organique de 2005 précitée. Les conditions générales de
l’équilibre financier de la Sécurité sociale sont notamment approuvées par le
Parlement conformément à l’article 34 de la Constitution telle que modifiée
par la loi constitutionnelle du 22 février 1996.
Cependant, l’équilibre comptable entre recettes hors emprunt et dépenses
reste difficile à atteindre.
Recettes, dépenses et soldes du régime général
et du Fonds de solidarité vieillesse
(en milliards d’euros)
2018 2019 2020 2021 2022
Recettes 394,6 404,4 412,6 422,6 433,6
Dépenses 395,7 404,2 412,1 421,9 433,0
Solde – 1,0 0,1 0,6 0,6 0,6

3 La structure et le contenu des lois de financement de la


Sécurité sociale
Depuis la loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale
(LFSS) précitée de 2005, modifiée par celle du 13 novembre 2010, la loi de
financement de la Sécurité sociale doit comprendre quatre parties.
•• La première partie est relative à l’exercice clos.
•• La deuxième est relative à l’exercice en cours.

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   Les lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS) 10
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•• L
es deux suivantes (trois et quatre) sont relatives à l’année à venir : la pre-
mière concernant les recettes et l’équilibre général et la deuxième les dé-
penses.
S’agissant de l’exercice clos, le Parlement approuve ainsi les tableaux d’équi-
libre par branche et les dépenses relevant du champ d’application de l’objectif
national de dépenses d’assurance-maladie (ONDAM) constatées. Le Parlement
approuve également les modalités d’emploi des excédents (pour le moins rares
jusqu’alors) ou de couverture des déficits et ce, d’une part, pour l’ensemble des
régimes obligatoires et, d’autre part, pour le seul régime général.
Pour l’exercice en cours, la LFSS rectifie les prévisions de recettes et les tableaux
d’équilibre ainsi que les objectifs de dépenses par branche.
En ce qui concerne l’année à venir, le Parlement approuve le rapport décrivant
les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche ainsi que les
mêmes éléments concernant l’ONDAM et ce, pour les quatre années à venir.
Quatre branches sont prises en compte :
•• maladie, maternité, invalidité et décès ;
•• accidents du travail et maladie professionnelle ;
•• vieillesse ;
•• famille.
Les recettes comprennent six catégories :
1. les cotisations sociales effectives ;
2. les cotisations fictives ;

Documents
financiers
3. les contributions publiques ;
4. les impôts ou taxes affectées ;
5. les transferts entre régimes ;
6. les recettes diverses.
Les dépenses comprennent six catégories :
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1. les prestations sociales ;


2. les prestations des services sociaux ;
3. les frais de gestion des organismes ;
4. les transferts entre régimes ;
5. les frais financiers ;
6. les charges diverses.
Le Parlement, dans le cadre de la loi de financement de la Sécurité sociale, ar-
rête également le plafond de recours à l’emprunt pour les organismes concou-
rant au financement des régimes obligatoires. Cette disposition est par prin-
cipe l’une des plus contraignantes figurant dans le texte. Son objectif est de
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g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
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fixer la véritable limite que ne peuvent dépasser les organismes en matière de


besoin de financement.

4 Les documents joints aux lois de financement


de la Sécurité sociale
L’article 2 de la loi organique du 2 août 2005 dresse une liste de documents
obligatoirement joints à la loi elle-même. Reprise à l’article LO 111-1 du Code
de la Sécurité sociale, cette liste comprend notamment :
• un rapport décrivant les prévisions de recettes et objectifs de dépenses par
branche pour les quatre années à venir ;
• un rapport décrivant les mesures prévues pour l’affectation des excédents
ou la couverture des déficits constatés ;
• une annexe présentant, pour les années à venir, les programmes de qua-
lité et même d’efficience relatifs aux dépenses et aux recettes de chaque
branche. Cette disposition, dans la continuité de celles inscrite dans la loi
organique relative aux lois de finances (LOLF), confirme une tentative de
démarche de performance assez inconnue dans ce domaine à partir d’indi-
cateurs précis ;

ENcART La notion de performance, le rapprochement


avec les lois de finances
Cette notion de performance, initiée dès 1996 et reprise en 2005, a été renfor-
cée et précisée par la loi 2011-1906 du 21 décembre 2011 et intégré au Code
de la Sécurité sociale dans ses articles L. 114-23 et L. 114-24.
Ce texte dispose notamment que l’État signe pour une période minimale de
quatre ans avec les organismes nationaux de Sécurité sociale une convention
cadre de performance qui a pour objectif la détermination d’objectifs trans-
versaux aux différents organismes en vue de fixer des actions communes en
matière :
• de mesure de simplification et de la qualité du service rendu aux usagers ;
• de neutralisation entre organismes ;
• de présence territoriale des différents régimes ;
• d’évaluation de la performance à partir d’indicateurs quantitatifs et quali-
tatifs.
Ce texte prévoit également une évaluation contradictoire des résultats obtenus
au regard des objectifs fixés.
Par ailleurs, un fonds de perspective et de performance permettra de financer
des études et actions concourant à la modernisation et à l’amélioration de la
performance (il s’agira notamment d’audits)..

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   Les lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS) 10
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•• le rapport de la Cour des comptes relatifs à l’avis de cette dernière portant


notamment sur la cohérence des tableaux d’équilibre du dernier exercice
clos

5 L’adoption des lois de financement de la Sécurité sociale

1. La procédure
La loi organique du 2 août 2005 prévoit que le parlement doit tenir au cours
de l’année N – 1 un débat d’orientation sur les finances sociales qui peut être
concomitant à celui également obligatoire sur le budget de l’État (art. 48 de la
LOLF).
La discussion du projet de LFSS est encadrée par la Constitution. L’article 39
de cette dernière ne dispose que ce projet, comme celui relatif à la loi de fi-
nances, est soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale. De même, l’article
47-1 de la Constitution fixe les délais d’examen des projets de loi de finance-
ment de la Sécurité sociale comme l’article 47 le fait pour les lois de finances.

Début octobre Mi-octobre Mi-octobre

Mi-octobre Fin octobre Fin octobre

Documents
Début novembre Mi-novembre Fin novembre financiers
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Mi-décembre Vers le 20 décembre

Calendrier habituel du PLFSS

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g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
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Le projet de loi de financement de la Sécurité sociale de l’année est déposé


sur le bureau de l’Assemblée nationale au plus tard le 15 octobre de N – 1.
(Conformément aux arts. LO 111-6 et LO 111-7 du Code de la Sécurité sociale
modifiée par la loi organique du 13 novembre 2010).
L’Assemblée nationale dispose de vingt jours pour se prononcer. Si cette der-
nière n’a pas émis un vote sur l’ensemble du texte, le Gouvernement saisit le
Sénat du texte initialement présenté, éventuellement modifié par les amen-
dements votés par l’Assemblée nationale et acceptés par le Gouvernement. Le
Sénat a quinze jours pour se prononcer. À défaut, conformément aux dispo-
sitions de l’article 45 de la Constitution, le Gouvernement saisit à nouveau
l’Assemblée nationale du texte soumis au Sénat, éventuellement modifié par
les amendements votés par le Sénat et accepté par lui.
Le texte peut être alors examiné selon la procédure spéciale de l’article 45 de
la Constitution.
Si des divergences subsistent, une commission mixte paritaire peut être réunie
et chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.
Le texte élaboré par cette commission mixte peut alors être soumis aux deux
assemblées sans qu’aucun amendement ne soit recevable, sauf accord du Gou-
vernement.
À défaut d’accord, le Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale
de statuer définitivement en reprenant soit le texte élaboré par la commis-
sion mixte paritaire, soit le dernier texte voté par elle et le cas échéant certains
amendements votés par le Sénat.
Les dispositions relatives au dernier exercice clos doivent être examinées préa-
lablement à la mise en discussion de celles relatives aux dispositions rectifica-
tives pour l’année en cours et ces dernières doivent également précéder celles
relatives à l’exercice à venir. Si le parlement ne s’est pas prononcé dans un délai
de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en œuvre par
ordonnances.

2. Le contrôle de l’exécution des LFSS


Le contrôle de l’exécution est confié au parlement et à la Cour des comptes.
a. Le contrôle du parlement
L’article LO 111-9 du Code de la Sécurité sociale confie aux commissions de
l’Assemblée nationale et du Sénat le suivi, le contrôle de l’application de ces
lois et l’évaluation de toute question relative aux finances de la Sécurité sociale.
Pour ce faire, le président ou les rapporteurs disposent des mêmes moyens que
les magistrats de la Cour des comptes :
•• accès à tous documents ;
•• audition possible de tout agent ou détenteur d’informations propres à
éclairer leur étude ;
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110
   Les lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS) 10
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•• rapports contradictoires si des observations sont notifiées.


De plus, l’article L. 111-10 de ce même code dispose qu’il peut être créé au sein
de la commission de chaque assemblée une mission d’évaluation et de contrôle
chargée de l’évaluation permanente de ces lois.
Le vote relatif à l’exercice à venir est précédé de celui clos en N – 1 et de celui
rectificatif de N.
b. Le contrôle de la Cour des comptes
L’article 47-1 de la Constitution dispose dans son dernier alinéa que la Cour
des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’ap-
plication des lois de financement de la Sécurité Sociale.
L’article LO 132-2-1 du Code des juridictions financières dispose que la Cour
des comptes certifie les comptes des organismes de protection sociale et trans-
met son rapport au Parlement et au Gouvernement au plus tard le 30 juin de
l’année suivant celle afférente aux comptes concernés.
L’article LO 132-3 précise que la Cour établit un rapport sur l’application des
lois de financement de la Sécurité sociale. Ce rapport comprend notamment
une analyse de l’ensemble des comptes soumis à son contrôle. Il est également
transmis au Gouvernement et au Parlement avec les réponses faites par les
administrations concernées aux observations de la Cour. Ce rapport est joint
au projet de loi de financement de la Sécurité sociale.
La Cour des comptes peut être saisie par les commissions parlementaires de
toute question relative à l’application de ces lois.
La Cour et les chambres régionales établissent également régulièrement des

Documents
financiers
rapports d’observations sur les organismes soumis à leur contrôle ainsi que
des synthèses thématiques qui, étant publiées sont naturellement à disposition
du parlement et du gouvernement.

6 La modernisation des outils de maîtrise


des dépenses sociales
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1. L’ONDAM
L’objectif national de dépenses d’assurance-maladie (ONDAM) est créé
par l’article 1er alinéa 4 de la loi organique relative au LFSS repris à l’article
Lo.111.3 du Code de la Sécurité sociale qui dispose que chaque année la LFSS
fixe l’ONDAM.
L’ONDAM est le montant prévisionnel établi annuellement pour les dépenses
d’assurance-maladie. Il englobe toutes les formes de prise en charge citées ci-
dessus mais n’intègre pas les frais non couverts par l’assurance-maladie : ticket
modérateur, forfait hospitalier ou dépassement d’honoraires. Le rapport de
l’Inspection générale des finances (IGF) et de l’Inspection générale des affaires
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sociales pour la période 2013-2017 avait plaidé « pour des réformes structu-
relles de l’offre de soins qui garantissent à chaque malade une prise en charge
proportionnée et de qualité ». Le rapport qui selon ses auteurs devait pouvoir
permettre de réaliser sur 4 ans entre 10 et 14 Md╗ d’économie.
En 2017, l’ONDAM devrait être respecté pour la huitième année consécutive.
Pour 2018, l’ONDAM, d’un montant de près de 200 milliards d’euros, pro-
gressera de 2,3 % par rapport à 2017, ce qui représente 4,4 milliards d’euros de
dépenses nouvelles prises en charge.
Pour 2019, la progression de l’ONDAM représente 4,9 milliards d’euros pour
améliorer notamment :
• la lutte contre les addictions ;
• la couverture vaccinale ;
• l’accès aux soins (audiologie, optique, dentaires).
Principales hypothèses retenues 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
PIB volume.................................................... 1,2 % 2,2 % 1,7 % 1,7 % 1,7 % 1,7 % 1,7 %
Masse salariale privée.................................. 2,4 % 3,5 % 3,5 % 3,5 % 3,7 % 3,8 % 3,7 %
ONDAM........................................................ 1,8 % 2,1 % 2,3 % 2,5 % 2,3 % 2,3 % 2,3 %
Inflation......................................................... 0,2 % 1,0 % 1,6 % 1,3 % 1,4 % 1,8 % 1,8 %

ENcART
Aujourd’hui, des approches stratégiques du même type que l’ONDAM ont vu
le jour s’agissant des finances de l’État et également des finances des collecti-
vités territoriales.
Pour l’État, La loi de programmation des finances publiques (2018-2022) article
8, définit un système rénové de normes à deux niveaux : Une norme sur les dé-
penses pilotables de l’État et, un objectif de dépenses totales de l’État (ODETE).
Pour les collectivités territoriales, l’objectif d’évolution de la dépense locale
(ODEDEL) a été institué par la LPFP (2014-2019). Chaque collectivité dispose
désormais d’un point de repère concret qui lui permet de comparer l’évolution
de son budget à l’objectif global d’évolution de la dépense locale.

2. Les agences régionales de l’hospitalisation (ArH) devenues


agences régionales de santé (ArS)
Créées par l’ordonnance 1996-346 du 24 avril 1996 les agences régionales de
l’hospitalisation avaient pour objectif principal la maîtrise des dépenses hospi-
talières en jouant tant sur la planification (restructuration du dispositif) à par-
tir des schémas régionaux de l’hospitalisation que sur l’affectation des moyens
de fonctionnement, en utilisant notamment la généralisation du programme
de médicalisation des systèmes d’information (PMSI) qui déjà permettait de
connaître le coût des groupes homogènes de malades (GAM) il s’agit très sché-
matiquement des coûts par pathologies pondérés d’informations sociales et
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112
   Les lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS) 10
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économiques (près de 600 GHM au départ) à partir de la comptabilité analy-


tique de l’établissement.
Ces agences étaient régies par les articles L 6115-1 et suivants du Code de la
Santé publique abrogés par la loi 2009-879 du 21 juillet 2009.
Les ARH permettaient incontestablement de mieux coordonner l’hospitalisa-
tion publique et l’hospitalisation privée tant en matière de planification que
d’allocation de ressources mais laissaient de côté toute la médecine de ville et
le secteur médico-social.
En créant les agences régionales de santé (ARS), la loi du 21 juillet 2009 (article
118) remédiait à ces insuffisances.
Les missions de ces nouveaux établissements publics de l’État ont été redéfi-
nies notamment par l’article L. 1431-2 du Code la santé publique. Celles-ci
peuvent se résumer ainsi :
•• Pilotage de la politique de santé en région :
–– veille et sécurité sanitaire ;
–– définition des financements et évaluation des actions de prévention et
de promotion de la santé ;
–– prévention et gestion des situations de crise en relation avec le préfet.
•• Régulation de l’offre de soins. Objectifs :
–– meilleure réponse aux besoins ;
–– organisation du dispositif de soins ;
–– optimisation des ressources dans le cadre de l’ONDAM ;
–– amélioration de la complémentarité entre les établissements de santé,

Documents
financiers
médico-sociaux, le secteur ambulatoire et la médecine de ville.
Ces agences sont dirigées par un directeur général qui prend les décisions au
nom de l’État et sont dotées d’un conseil de surveillance.
Leur personnel est composé de celui des anciens services déconcentrés de
l’État (directions régionales et départementales des affaires sanitaires et so-
ciales), d’agents des caisses de Sécurité sociale, de fonctionnaires hospitaliers
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et d’agents contractuels.

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ENcART
La trajectoire des administrations de sécurité sociale
Le tableau ci-dessous présente la trajectoire des administrations de sécurité
sociale pour les années 2016-2022.

(En points de PIB


2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
sauf indication contraire)
Dépenses 26,3 26,0 25,9 25,6 25,1 24,8 24,5
Recettes 26,1 26,2 26,5 26,4 25,9 25,7 25,3
Soldes – 0,1 0,2 0,5 0,8 0,8 0,8 0,8

Soldes (Md€) –2,9 4,3 12,9 20,4 20,8 21,5 22,3

Le solde des administrations de sécurité sociale (ASSO) se redresserait sur


la période 2019-2022, du fait de la dynamique modérée des dépenses des
branches vieillesse et famille et de la maîtrise des dépenses d’assurance
maladie. Proche de l’équilibre dans le compte provisoire de 2016, le solde
des ASSO deviendrait positif dès 2017. Au-delà, sous le double impact de
dépenses maîtrisées et de recettes favorables dans un contexte de crois-
sance solide et de nette amélioration en termes d’emploi, le solde des
ASSO deviendrait très excédentaire.
Aussi, dans cette trajectoire, il est fait l’hypothèse conventionnelle d’une
contribution du secteur ASSO à la réduction du déficit de l’État, sous forme
de transfert, dès 2019. Ce transfert stabilise l’excédent ASSO hors Cades et
FRR sur toute la période à un niveau légèrement supérieur à l’équilibre. Ce
choix, neutre sur l’ensemble des APU, reflète aussi le fait qu’une contribu-
tion des sous-secteurs revenus à l’équilibre reste nécessaire.
Les comptes présentés dans la loi de financement de la sécurité sociale
et dans la loi de programmation des finances publiques relèvent de pé-
rimètres et de conventions comptables distinctes à double titre. D’une
part, le champ des ASSO couvert par la LPFP est plus étendu que celui
couvert par la LFSS car il inclut notamment le régime d’indemnisation du
chômage, les régimes complémentaires de retraite des salariés et les orga-
nismes dépendant des assurances sociales (principalement les hôpitaux
et Pôle Emploi). D’autre part, les conventions comptables utilisées par la
comptabilité nationale diffèrent du plan comptable unique des organismes
de sécurité sociale. Elles excluent en particulier les dotations nettes des
reprises sur provisions, les dotations aux amortissements et les plus-values
sur cessions d’immobilisations financières ou opérations de change.
Source : L. R. 2017

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114
   Les lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS) 10
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À retenir
Les notions essentielles à ne pas oublier :
• Depuis la loi constitutionnelle du 22 février 1996, les lois de financement
de la Sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre
financier, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses.
• Ces lois s’intègrent dans un cadre pluriannuel et se placent dans une
logique affichée « objectifs-résultat ».

mots clefs
Pour votre concours, vous devez savoir définir :
• Pluri-annualité • Cades
• Sincérité • Branches de la Sécurité sociale
• Plafond d’emprunt • Commission d’orientation des
• Branche retraites (COR)
• Convention cadre de performance • ARS
• Certification des comptes • ONDAM

Documents
financiers
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11 FICHE
Les budgets locaux

oBJEcTIfs
• Comprendre l’importance des budgets locaux et leur rôle dans l’économie.
• Pouvoir définir le principe d’autonomie financière des collectivités territo-
riales.
• Comprendre les particularités juridiques et comptables des budgets locaux.
• Analyser l’évolution des besoins financiers des collectivités locales.

L’ensemble « administrations publiques locales » (APUL) comprend : les


collectivités territoriales, (régions, départements et communes) des établis-
sements publics de coopération intercommunale (EPCI), mais aussi divers
organismes d’administration locale (ODAL) comme les centres communaux
d’action sociale (établissement public), les caisses des écoles, les services dé-
partementaux d’incendie et de secours (SDIS), les collèges, les lycées et les
chambres consulaires.
Les finances locales n’ont cessé de monter en puissance depuis la fin de la
deuxième guerre mondiale et particulièrement sous l’éffet des politiques
publiques de décentralisations inaugurées à partir de la loi du 2 mars 1982,
relative aux droits et libertés des communes départements et régions. Les dé-
penses prévisionnelles des collectivités locales seules pour 2015 ont représenté
258,2 milliards d’euros,
La LPFP 2014-2017 a mis en place de nouvelles règles de gouvernance asso-
ciées à l’effort de maîtrise de la dépense locale. La loi prévoit l’introduction
d’un objectif de dépense publique locale (ODEDEL). Dans le respect du prin-
cipe de libre administration des collectivités locales, cet objectif est indicatif
et exprimé en comptabilité générale et non en comptabilité nationale de sorte
qu’il soit transposable au niveau de chaque collectivité. Pour la troisième an-
née consécutive, l’ODEDEL a été respecté en 2016.
La LFPF 2018-2022 vient de prévoir un retour à l’équilibre. Début 2018, les dé-
penses des APUL représentent près de 202 Md╗ soit, environ 60 % des dépenses
de l’État et 20 % des dépenses publiques totales en France.

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Part des APUL dans la dépense publique en 2017

Administrations Administration
de sécurité sociale centrale

44% 38%

18%

Administrations
publiques locales

Source : Cour des comptes-données Insee.


(Les chiffres présentés sont hors consolidation. La part des APUL dans la dépense publique a augmenté de
0,02 point entre 2016 et 2017.)

1 L’autonomie financière des collectivités territoriales

1. Le principe constitutionnel

Documents
financiers
La constitution de 1958 dans sa version modifiée par la loi constitutionnelle 2003-
276 du 28 mars 2003 dispose dans son article 72 que les communes, les départe-
ments, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-
mer sont des collectivités locales, toute autre collectivité est créée par la loi.
Ces collectivités à statut particulier sont les communes de Paris, Lyon et Mar-
seille, le département de Paris, la région Île de France et la collectivité territo-
riale de Corse.
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Les collectivités ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des com-
pétences qui peuvent le mieux être mise en œuvre à leur échelon.
Sont également affirmées la libre administration de chacune dans les condi-
tions fixées par la loi et l’interdiction de toute tutelle de l’une sur l’autre.
Dans les limites de leurs compétences, chaque collectivité dispose d’un pou-
voir réglementaire.
En contrepartie toutefois, le préfet dispose d’un contrôle de légalité sur les
actes de ces collectivités.
L’article 72-1 de la constitution ouvre désormais la possibilité aux habitants
de la collectivité de demander à la collectivité d’inscrire une affaire (qui peut
avoir une incidence financière) à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante.

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g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
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L’article 72-2, précise que les collectivités territoriales bénéficient de ressources


dont elles peuvent disposer librement dans les conditions posées par la loi et
notamment de tout ou partie des impositions de toutes natures. La loi peut
autoriser ces collectivités à en fixer le taux et l’assiette dans certaines limites et
sous certaines conditions.

2. La péréquation
La loi organique 2004-758 du 29 juillet 2004 impose que tout transfert de
compétence soit intégralement compensé et qu’une péréquation soit organi-
sée pour favoriser l’égalité entre les territoires.
La péréquation, un objectif à valeur constitutionnelle depuis 2003.
La finalité de la péréquation est de réduire les disparités entre les collectivités
territoriales par une redistribution des ressources en fonction d’indicateurs
physiques et financiers.
Les inégalités de répartition des bases fiscales sont importantes. Pour y remé-
dier, l’article 72-2 de la Constitution prévoit que « la loi prévoit des disposi-
tifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territo-
riales ». Les inégalités de richesse fiscale sont souvent le fait de l’histoire et de
phénomènes indépendants des choix effectués par les collectivités territoriales.
La diminution des concours financiers de l’État rend la poursuite de la pro-
gression des montants consacrés à la péréquation plus importante Le but de la
péréquation consiste à soutenir les collectivités structurellement défavorisées,
c’est une obligation de solidarité.
La mise en œuvre péréquation est réalisée :
•• par des dispositifs de péréquation « verticale », c’est-à-dire à travers des
dotations de l’État aux collectivités attribuées de manière différenciée en
fonction de critères de ressources et de charges ou de contraintes spéci-
fiques ;
•• par des mécanismes de péréquation « horizontale », qui consistent à pré-
lever une fraction des ressources fiscales de certaines collectivités pour la
reverser à des collectivités moins favorisées.
Les masses financières consacrées à la péréquation horizontale
et verticale en 2017

2016 2017 Structure


(M€) (M€) (%)
Dotation de péréquation des régions 193 193 1,7
DFM 823 830 7,5
DPU 640 653 5,9
Dotation d’intercommunalité 1 569 1 470 13,2
DSU 1 911 2 091 18,8
DSR 1 242 1 422 12,8
DNP 794 794 7,1
FDPTP 423 389 3,5
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Total péréquation verticale 7 595 7 842 70,6


Fonds de péréquation des ressou rces des
régions 87 92 0,8
Fonds de péréquat ion des DMTO (reverse- 573 632 5,7
ment) 83 89 0,8
Fonds CVAE des départements 60 60 0,5
FSDRIF 423 423 3,8
Fonds de solidarité en faveur des départe-
ments (prélèvement) 1 000 1 000 9,0
FPIC 290 310 2,8
FSRIF 663 663 6,0
Fonds départemental de péréquation de la
taxe additionnelle aux droits de mutation
Total péréquation horizontale 3 179 3 269 29,4
Total 10 774 11 111 100,0
Le cumul de la péréquation horizontale et verticale permet de réduire, et dans
certains cas d’annuler, les effets de la baisse des dotations pour les communes
dont le potentiel financier est inférieur à une fois la moyenne de leur strate.
Pour les départements, la baisse des dotations sera répartie selon un indice
synthétique qui prend en compte les ressources et les charges de chaque col-
lectivité.

ENcART
Comparaisons internationales relatives à la péréquation financière

Documents
financiers
Les mécanismes de péréquation sont largement utilisés dans les pays
fédéraux et unitaires de l’OCDE, soit au travers de transferts verticaux
(prélèvement du gouvernement central/fédéral vers les gouvernements
infranationaux), soit au travers de transferts horizontaux (entre gouverne-
ments infranationaux), soit les deux. Ils visent notamment à développer des
normes et standards nationaux pour assurer un accès égal aux services lo-
caux et un niveau minimum de qualité dans la fourniture de services publics
locaux.
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Dans un nombre croissant de pays, la péréquation est reconnue comme


un principe à valeur constitutionnelle (Allemagne, Italie, Espagne, Suède
et France). Les instruments financiers pour sa mise en œuvre sont devenus
des éléments clés des politiques budgétaires des États. Dans l’ensemble de
l’OCDE, les transferts liés à la péréquation représentent en moyenne 2,5 %
du PIB, 5 % des dépenses publiques et 50 % de l’ensemble des transferts
intergouvernementaux. L’ampleur des moyens accordés à la réduction des
inégalités reste cependant très disparate selon les pays.
La péréquation peut ainsi s’effectuer à l’entrée (les revenus) ou à la sortie
(les charges/coûts), ou les deux. Dans le premier cas, elle vise principale-
ment à réduire les différences de capacité fiscale tandis que dans le second,
elle vise à égaliser le coût de la prestation des services publics. La plupart
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g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
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des pays de l’OCDE appliquent divers mécanismes de péréquation, mais


la combinaison de la péréquation verticale avec celle des coûts tend à pré-
valoir :
• en Allemagne, le principe d’uniformité des conditions de vie pour les
Allemands dans toute la Fédération et de péréquation est inscrit dans la
Constitution (Länderfinanzausgleich, article 107 du Grundgesetz). Les dis-
positifs sont complexes et impliquent des mécanismes verticaux et hori-
zontaux, axés principalement sur une péréquation des revenus (il existe
cependant quelques ajustements visant à prendre en compte les besoins
en dépenses basés par exemple sur la dispersion de la population sur
le territoire). Au niveau de l’État, on recense trois grands mécanismes :
une péréquation verticale corrigeant le déséquilibre fiscal vertical entre
le gouvernement fédéral et les États, basé sur un partage des recettes de
TVA entre les Länder selon une formule de redistribution ; une péréqua-
tion horizontale entre les Länder pauvres et riches (Länderfinanzausgleich,
LFA ou « péréquation financière horizontale ») qui vise à égaliser les capa-
cités financières des Länder (calculées en fonction des recettes fiscales
per capita du Länd et des communes ) et qui est financé entièrement par
les Länder à travers un pool de revenus inter-étatiques ; une péréquation
verticale « ciblée » (Bundesergänzungszuweisungen, BEZ ou « paiements
de transfert supplémentaires »), reposant sur des programmes spéci-
fiques financés par le gouvernement fédéral bénéficiant aux Länder les
plus pauvres, notamment de l’ex-RDA. Au niveau local, l’idée de péré-
quation municipale est également inscrite dans la Constitution : chaque
Länd est chargé de définir et de mettre en œuvre son propre mécanisme
de péréquation ;
• en Belgique, le « fonds d’intervention de solidarité nationale » existe
depuis l’adoption de la « loi spéciale de financement » de 1989, sur la
base de critères liés à la population, au taux de chômage et aux recettes
d’impôt sur le revenu des personnes physiques (IPP). Un régime spéci-
fique a également été mis en place pour la Région Bruxelles-Capitale,
qui fait face à des charges particulières. Les dotations globales de fonc-
tionnement des régions aux communes comprennent par ailleurs des
mécanismes de péréquation ;
• en Suisse, le système de péréquation, établi en 1958 par la loi fédérale
sur la péréquation financière, a été profondément réformé en 2008.
Il repose sur la péréquation verticale et horizontale, fondée sur trois
principales composantes : un fonds de péréquation des recettes devant
permettre à chaque canton d’atteindre une dotation minimale par ha-
bitant de 85 % de la moyenne, qui est financé par le gouvernement
fédéral mais qui comporte également une contribution horizontale des
cantons qui ont un potentiel fiscal élevé ; un fonds de péréquation des
coûts, financé par le gouvernement fédéral, qui compense les charges
excessives de certains cantons confrontés à des contraintes topogra-
phiques, démographiques ou sociales pénalisantes ; et un fond de tran-
sition visant à neutraliser les effets négatifs dus au changement de sys-
tème. Par ailleurs, chaque canton a mis en place son propre système
de péréquation concernant les communes placées sous sa juridiction ;
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• en Espagne, la solidarité financière a été renforcée grâce à la réforme


du système de péréquation dans le cadre de la loi de 2009 de finance-
ment des communautés autonomes : le fonds de garantie des services
publics de base (soins de santé, éducation et services sociaux) est fi-
nancé pour les trois quarts par les recettes fiscales régionales et le quart
restant par l’État. Il est réparti sur la base de plusieurs paramètres démo-
graphiques et socio-économiques. Par ailleurs, deux nouveaux fonds
de convergence, financés par gouvernement central, ont été introduits
pour compenser les déséquilibres régionaux : un fonds de compétiti-
vité, qui est partagé annuellement par les régions à faible revenu fiscal,
et un fonds de coopération, qui favorise les régions relativement moins
riches et ayant une dynamique démographique plus faible ;
• en Italie, le mécanisme de péréquation horizontale entre les régions
créé en 2001 et fondé sur une péréquation des revenus et des besoins
de dépenses (notamment sanitaires) a été réformé dans le cadre de
la loi 42/2009, du fait des fortes tensions entre le nord et le sud du
pays. Il a été décidé de renforcer la péréquation verticale via un fonds
géré par l’État. Celui-ci vise à garantir la couverture des services publics
essentiels (santé, éducation et aide sociale) dans les régions à faibles
revenus fiscaux. Les sommes allouées par l’État sont calculées, non plus
en fonction du niveau de dépenses de l’année précédente (la « dépense
historique »), mais des « coûts standard », fixés pour chaque prestation
en référence aux dépenses de la région la moins dépensière ainsi qu’en
fonction des capacités fiscales ;
• au Portugal, la péréquation fiscale entre les communes est verticale
au travers de deux fonds financés par des dotations globales du gou-
vernement central : le fonds général municipal et le fonds de cohésion
municipal ;

Documents
financiers
• en Suède, le système de péréquation verticale et horizontale repose sur
cinq dotations, dont la dotation de péréquation des revenus et celle de
péréquation des coûts. Il est révisé régulièrement, afin notamment d’en
évaluer les effets contre-productifs et dissuasifs. Les mesures adoptées
en 2012 et 2014 (réforme du taux de péréquation des ressources fis-
cales et de la péréquation des coûts) ont par exemple eu pour résultat
final de favoriser les collectivités les plus riches. Depuis 2015, de nou-
velles mesures sont en cours pour corriger et parvenir à une situation
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plus équilibrée ;
• au Danemark, les municipalités reçoivent des dotations accordées en
vertu des dispositions légales de péréquation, qui ont été modifiées en
2007. Le système de péréquation repose sur le « déficit structurel » (ou
excédent), soit la différence entre les recettes fiscales municipales (cal-
culées avec un taux moyen de taxation) et les besoins en dépenses. Les
municipalités ayant un déficit structurel élevé bénéficient de dotations
de péréquation supplémentaires ;
• en Finlande, le système de péréquation est fondé sur des dotations
constituées sur la base des recettes fiscales potentielles municipales,
calculées en appliquant les taux d’imposition moyens nationaux aux as-

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g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
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siettes fiscales municipales. La péréquation peut être significative pour


certaines municipalités qui sont confrontées à des facteurs de coûts
de service élevés et des bases de revenus faibles : la part des dotations
peut représenter plus de 50 % de l’ensemble de leurs revenus.
Source : OECD (2017), Multi-level Governance Reforms: Overview of OECD Country Expé-
riences; OECD (2016) ; Fiscal Federalism 2014  : Making Decentralisation Work, http://dx.doi.
org/10.l787/9789264204577’-en ; OECD-CGLU (2016) Les gouvernements infranationaux dans
le monde : structure et finance (http://www.oecd.org/cfe/regional-poIicy/sngs-around-the-world.
htm) et travaux (non publiés) de l’OCDE.

Les compétences principales de chaque collectivité ont été fixées par les lois
83-8 du 7 janvier 1983 et 83-663 du 22 juillet 1983, toutes les deux modifiées
à de nombreuses reprises en particulier la loi du 13 août 2004, la loi du 16
décembre 2010, la loi du 27 janvier 2014 relative à la modernisation de l’action
publique territoriales et d’affirmation des métropoles « MAPTAM ».

2 L’élaboration et l’adoption des budgets locaux


Les budgets locaux sont élaborés par les « équipes exécutives » de chaque col-
lectivité avec l’assistance des fonctionnaires territoriaux et en général du rece-
veur municipal dans les petites communes.
On a cependant souvent reproché un manque de véritable discussion en amont
du vote parfois entre élus majoritaires mais plus encore entre majoritaires et
minoritaires qui se retrouvent devant le seul choix d’accepter ou de rejeter le
budget le jour du vote.
C’est la raison pour laquelle la loi 92-125 du 6 février 1992 a étendu l’obliga-
tion d’un débat d’orientation budgétaire (DOB) aux communes de plus de
3 500 habitants et aux régions.
Cette obligation était prévue dès 1982 pour les départements. Ce débat doit
avoir lieu deux mois au moins avant le vote du budget. Depuis la loi du 26
août 2005 les projets d’autorisations de programme doivent aussi être prévus à
cette occasion. Le Code général des collectivités territoriales (CGCT) fixe pour
chaque catégorie de collectivité les modalités du vote de ses budgets primitifs
ou supplémentaires (L. 3311-1 ; L. 1611-1 ; L. 2311-1).
Ces dispositions définissent le budget comme étant l’acte par lequel sont prévues
et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de la collectivité. Il est établi en
deux sections l’une intitulée : fonctionnement, et l’autre : investissement.
Le niveau de détail des comptes est fixé par décret et retracé dans les instruc-
tions M14 pour les communes et les EPCI, M52 pour les départements, M71
pour les régions, M61 pour les services départementaux d’incendie et de se-
cours (SDIS) ou M21 pour les hôpitaux.
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Les collectivités territoriales supportent, chacune en ce qui les concerne, les


dépenses de personnel, de fonctionnement et d’équipement des services placés
sous leur autorité.
Le budget d’une collectivité comme mentionné ci-dessus est proposé par son
exécutif, maire ou président et voté par l’assemblée délibérante.
Les séances sont publiques.
Toute délibération en la matière est entachée d’illégalité si elle n’a pas été pré-
cédée du DOB dans les conditions précitées, la jurisprudence administrative
considère en effet cette formalité comme substantielle (TA Versailles 28 dé-
cembre 1993 – Commune de Fontenay-le-Fleury : JCP 1994-IV 2267 ; revue
du trésor 1995-208).
Les crédits sont votés par chapitres (le maire peut alors, en cours d’exercice, ef-
fectuer des virements d’article à article au sein d’un chapitre) et si l’assemblée
en décide ainsi, par article. Les budgets peuvent être votés soit par nature, soit
par fonction. Toutefois, le budget peut être adopté même sans vote formel sur
chacun des chapitres. (CE-18 mars 1994, commune de Cestas, req. N° 138446 :
Lebon 147).
Les budgets présentés sont assortis en annexe d’une liste de documents arrêtée
à l’article L. 2313-1 du CGCT et retraçant notamment les données synthé-
tiques sur la situation financière de la commune ou de la région, de la liste des
concours financiers ou des acquisitions ou cessions immobilières.
La liste des dépenses obligatoires pour chaque type de collectivité est égale-
ment fixée par le CGCT.
L’article L 1612-2 du CGCT précise que si le budget n’est pas adopté avant le

Documents
financiers
31 mars de l’exercice auquel il s’applique (le 15 mars l’année de renouvelle-
ment de l’assemblée délibérante) le préfet saisit sans délai la chambre régionale
des comptes (CRC) qui formule des propositions de règlement du budget. Le
préfet, s’il s’écarte de ces propositions en réglant le budget doit motiver expli-
citement sa décision. Jusqu’à la notification de ce règlement, l’organe délibé-
rant perd tout pouvoir de délibérer sur ce budget qui pourra toutefois être
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modifié ultérieurement (voir fiche sur les juridictions financières).


Les budgets sont en réalité toujours votés après le 1er janvier de l’exercice au-
quel il s’applique de façon à ce que la collectivité ai eu le temps de voter les
orientations et de connaître le montant des dotations que lui attribue l’État.
Les saisines de la CRC sur l’absence de vote ou son retard résultent générale-
ment de conflits internes à la collectivité.
Toutefois, l’article L. 1612-1 du CGCT autorise l’exécutif de la collectivité et
ce, jusqu’à l’adoption de ce budget, de mettre en recouvrement les recettes et
d’engager, de liqui-der et de mandater les dépenses de fonctionnement dans la
limite de celles inscrites au budget de l’année précédente.

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g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
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S’agissant de la section d’investissement, l’exécutif peut mandater les dépenses


afférentes au remboursement du capital de la dette et, sur autorisation de l’or-
gane délibérant, engager, liquider et mandater les autres dépenses mais dans la
limite du quart des crédits ouverts au budget précédent.

3 Les principes budgétaires et leur adaptation aux


budgets locaux
Les principes d’universalité et de spécialité sont quasi identiques à ceux appli-
qués aux comptes de l’État, en revanche les autres principes s’en écartent, par-
fois de manière sensible.

1. Le principe d’annualité
Le principe de l’annualité impose que le budget soit voté pour une année ci-
vile du 1er janvier (0 heure), au 31 décembre (24 heures). Toutefois, en cours
d’exercice, l’organe délibérant peut voter en fonction d’événements nouveaux
tant en recettes qu’en dépenses des décisions modificatives (DM) ou un bud-
get supplémentaire (BS) qui permet d’intégrer de plus les résultats des exer-
cices antérieurs.
Conformément aux dispositions de l’article L. 1612-11 du CGCT, l’organe dé-
libérant, peut dans les 21 jours suivant la fin de l’exercice, apporter des modifi-
cations au budget pour permettre d’ajuster les crédits nécessaires au paiement
des dépenses engagées avant le 31 décembre et d’inscrire les écritures d’ordre
par section ou entre section (amortissements, provisions) les mandatements
en découlant peuvent être passés jusqu’au 31 janvier.
Cependant l’atténuation la plus importante à ce principe d’annualité a été ap-
portée par l’ordonnance N° 2005-1027 du 26 août 2005 (en application pour
l’exercice 2006) intégrée au CGCT notamment dans son article L. 1612-1. Ce
texte dispose que « pour les dépenses à caractère pluriannuel (notamment cer-
tains investissements lourds) incluses dans une autorisation de programme ou
d’engagement votée sur des exercices antérieurs, l’exécutif peut les liquider et
les mandater dans la limite des crédits de paiement prévus au titre de l’exercice
par la délibération d’ouverture de l’autorisation de programme ou d’engage-
ment »

2. Le principe d’unité
Comme pour le budget de l’État, le principe de l’unité exige que toutes les
ressources et charges de la collectivité figurent dans un document unique. Ce
document peut comme on l’a vu être modifié en cours d’exercice par budget
supplémentaire (BS) ou décision modificative (DM).
Toutefois le budget local est accompagné de budgets annexes dont les comptes
doivent être clairement individualisés comme ceux des services publics indus-
triels et commerciaux (SPIC), comme l’eau et l’assainissement.
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Malgré cette individualisation, l’unité budgétaire doit être maintenue et les


liens entre les budgets assurés. Ainsi lors de saisines de la chambre régionale
des comptes, l’ensemble des documents budgétaires doit être transmis au
titre du principe d’unité. À défaut, la chambre doit déclarer la saisine irrece-
vable. Ainsi, à titre d’exemple l’équilibre de chaque budget est examiné par la
chambre même si un seul d’entre eux semblait à l’origine concerné et chacun
peut faire l’objet de proposition de modification.
Le centre communal d’action sociale, (CCAS) établissement public doté d’un
conseil d’administration autonome n’est pas un budget annexe communal. Il
ne participe pas à l’unité budgétaire de la commune à laquelle il est rattaché.

3. Le principe d’équilibre
S’agissant des budgets locaux, le principe d’équilibre est, à ce jour, le principe
budgétaire qui s’écarte le plus de celui énoncé et surtout pratiqué dans le cadre
du budget de l’État.
En effet, le défaut d’équilibre réel des budgets locaux est sanctionné confor-
mément aux dispositions des articles L. 1612-4 et L. 1612-5 du CGCT par la
saisine de la Chambre régionale des comptes par le préfet du département.
L’équilibre doit être arithmétique certes, mais aussi réel c’est-à-dire que
chaque recette et chaque dépense doivent être évaluées avec sincérité, ce mot
étant interprété très strictement par les juridictions financières, qui lors de
leurs propositions de règlement du budget exigent que toute inscription soit
justifiée par le constat des réalisations des exercices antérieurs pour certaines
et par des pièces certaines pour d’autres.
En cas de saisine, le budget est généralement proposé « à minima ». Il devra

Documents
financiers
respecter :
•• un équilibre global ;
•• une évaluation sincère des données chiffrée ;
•• un équilibre individuel de chaque section, fonctionnement et investisse-
ment

4. Le principe de sincérité
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

Comme le principe d’équilibre le principe de sincérité diverge clairement des


mêmes principes appliqués au budget de l’État. S’il n’est jamais sanctionné
pour les documents et comptes financiers de l’État, il en va très différemment
en ce qui concerne le budget des collectivités locales.
L’article L. 1612-4 du CGCT, relatif à l’équilibre réel du budget, dispose que le
budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonc-
tionnement et la section d’investissement sont respectivement votées en équilibre
(algébrique) les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère.
Le préfet et la Chambre régionale des comptes ont ainsi, chacun pour ce qui les
concerne, la saisine et le règlement du budget pour le premier et l’avis motivé

125 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

pour la deuxième à apprécier cette sincérité dans le cadre de l’article L. 1612-5


du CGCT (relatif à la saisine de la CRC en cas de budget en déséquilibre).
Les critères d’appréciation sont très strictement définis par les CRC. Ont ainsi
été retenues comme non sincères une mauvaise répartition des recettes ou des
dépenses entre sections de fonctionnement et d’investissement ; des recettes
fiscales ne correspondant pas aux bases ou au taux arrêtés par l’assemblée déli-
bérante ; la non-inscription de provisions ou d’amortissements ; l’inscription
de subventions non attribuées – à noter qu’une simple lettre d’intention ne
suffit pas à justifier l’inscription d’une subvention en recette, ou la non-ins-
cription d’une dépense obligatoire.
La non-sincérité est ainsi sanctionnée par l’inscription d’office d’une dépense
ou le refus d’inscription d’une recette par la CRC.
Les collectivités territoriales sont tenues, enfin à un principe de prudence.
Moins formel, il s’intègre en grande partie dans le principe de sincérité (prise
en compte notamment des dépréciations d’actifs avec l’inscription de provi-
sions ou d’amortissements).
Les collectivités doivent ainsi inscrire à leur budget les dépenses que la loi a
déclarées obligatoires mais aussi s’abstenir de celles que la loi prohibe ou qui
ne correspondent pas à un intérêt public communal – CE 20 février 1980,
préfet de Loire Atlantique, req. n° 17150 – Lebon 95. Ces dépenses prohibées
sont, à titre d’exemple, les subventions aux cultes, à l’enseignement privé, aux
personnes privées ou d’ordre politique, les aides aux entreprises.

4 La structuration des budgets locaux en deux sections


Les articles L. 2311-1, L. 3311-1 et L. 4311-1 du CGCT précisent que pour les
communes, les départements et les régions, le budget est établi en deux sec-
tions, une pour le fonc-tionnement, l’autre pour l’investissement.
Cette structuration budgétaire permet d’identifier rapidement ce qui relève des
consommations propres à l’exercice et ce qui relève essentiellement du « plu-
riannuel » et notamment des équipements appelés à durer ainsi que le rembour-
sement du capital des emprunts. Elle permet ainsi une meilleure lecture notam-
ment dans l’appréciation de l’équilibre budgétaire qui se réalise par section.
La détermination des différentes catégories de ressources affectées aux collectivi-
tés territoriales relève du domaine de la loi et non du règlement (CE 13 décembre
1968, Féd. nat. des élus républicains municipaux et cantonaux, Lebon, 644).
Le Code général des collectivités territoriales définit les recettes des communes
dans ses articles L. 2331-1 et suivants, celle des départements dans ses articles
L. 3331-1 et suivants, celles des régions dans ses articles L. 43331-1 et suivants
et celles des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)
dans ses articles L. 5211-2 et suivants.

g g g g g g g g g g g
126
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g    Les budgets locaux 11 g g g g g g g g g g g g

Les principales recettes des collectivités locales peuvent se classer en quatre


grandes parties : les taxes et impôts ; les transferts et concours de l’État ; les
emprunts et les ressources diverses.

1. La section de fonctionnement
En recette, elle est alimentée notamment par les produits fiscaux, les dotations
de l’État ou les produits du domaine.
Les recettes fiscales des collectivités représentent environ 50 % des recettes to-
tales de fonctionnement des collectivités territoriales :
•• la taxe d’habitation : environ 20 milliards d’euros ;
•• la taxe sur le foncier bâti : 28 milliards d’euros ;
•• la taxe sur le foncier non bâti : 1 milliard d’euros ;
•• la contribution économique territoriale.
La contribution économique territoriale a remplacé en 2010 la taxe professionnelle
visait (déjà avant le plan de compétitivité de décembre 2012) à alléger les charges
des entreprises pour lutter notamment contre les délocalisations et la concurrence
étrangère. Elle avait permis une recette de plus de 31 milliards d’euros en 2009. Il
fallait en conséquence compenser « cette perte » par de nouvelles ressources.
Ces nouvelles ressources (qui ne compensent pas, et c’est l’objectif poursuivi, la
suppression de la taxe professionnelle) se décomposent en deux nouvelles taxes
dont la première, la contribution économique territoriale (CET), est elle-même
subdivisée en deux parties :
•• la cotisation foncière des entreprises (CFE) ;

Documents
financiers
•• la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).
Auxquelles s’ajoute donc la seconde taxe créée : l’imposition forfaitaire sur les
entreprises de réseaux (IFER).
Depuis mars 2012, et le 1er janvier 2015, la nouvelle taxe d’aménagement est
venue se substituer à un ensemble d’une quinzaine d’impôts (taxe locale d’équi-
pement, taxe locale des espaces naturels sensibles, voirie, réseaux, égout, etc.)
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À ces taxes, il convient d’ajouter la taxe d’enlèvement des ordures ménagères pour
5,9 milliards d’euros et diverses autres taxes pour environ 7 milliards d’euros.
En 2017 et 2018, les ressources des administrations publiques locales ont été
globalement plus dynamiques qu’en 2016 (+1,9 % en 2017 et +1,2 % en 2018,
après +0,4 % en 2016).
Les données de la comptabilité nationale indiquent que les dépenses des collec-
tivités territoriales, en 2017 ont progressé de 2,3 % (232,1 milliards d’euros), et
leur recettes de 1,6 % (233,8 milliards d’euros).
Les collectivités locales confirment l’amélioration de leur situation financière.
Elles ont donc pour la troisième année consécutive dégagé une capacité de fina-
cement de 1,7 milliards d’euros.
127 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
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Volume budgétaire des collectivités locales en 2017


(En milliards d’euros)
Dépenses Recettes Taux Dépenses Recettes Besoin (–) Taux
de fonction- de d’épargne d’investis- d’investis- ou capa- d’endette-
nement fonction- brute sement(a) sement(b) cité (+) de ment
nement finance-
ment
Bloc communal
Niveau 92,4 109,2 15,4 % 29,6 13,5 + 0,7 5,4 ans
Évolution + 1,4 % + 1,9 % + 0,5 pt + 8,2 % + 1,2 % –0,2 an
Département
Niveau 58,2 66,0 11,8 % 9,0 2,4 + 1,2 4,2 ans
Évolution – 0,2 % – 0,1 % + 0,1 pt – 1,1 % – 6,0 % –0,1 an
Régions
Niveau 21,1 26,5 20,2 % 9,7 3,5 – 0,8 5,0 ans
Évolution + 10,2 % + 10,6 % + 0,3 pt + 7,3 % + 25,0 % –0,5 an
Ensemble
Niveau 171,7 201,6 14,8 % 48,3 19,4 + 1,1 5,0 ans
Évolution + 1,8 % + 2,3 % + 0,4 pt + 6,1 % + 3,8 % –0,2 an
(a) Hors remboursements de dette.
(b) Hors emprunts.
Source : DGFiP, comptes de gestion - budgets principaux ; calculs DGCL.

ENcART
Comme les autres secteurs publics, les administrations publiques locales
contribueront à l’effort de maîtrise des dépenses publiques : leurs dépenses
diminueront d’environ 1 point de PIB sur l’ensemble du quinquennat, passant
de 11,1% en 2017 à 10,0% en 2022, tandis que leurs recettes diminueront
dans des proportions moindres (de 11,2% PIB en 2017 à 10,8 % en 2022).
Ainsi, leur solde s’améliorera fortement au cours des prochaines années, pas-
sant de 0,1 % PIB en 2017 (soit 3,3 Md€) à 0,8% PIB en 2022 (soit 21,4 Md€).
Cette trajectoire est une conséquence directe du nouveau pacte financier
entre l’État et les collectivités locales : celles-ci s’engageront à baisser leurs
dépenses de 13 Md€ sur la durée du quinquennat par rapport à leur évolu-
tion tendancielle mais ne verront pas leurs dotations réduites. Ce contrat
de mandature traduit la volonté du Président de la République de modi-
fier en profondeur le rapport de l’État et des collectivités territoriales : ce
dernier sera fondé sur la confiance et la responsabilité et non plus sur la
contrainte. La contractualisation sera assortie de mécanismes renforcés de
gouvernance reposant notamment sur l’instauration d’une nouvelle règle
prudentielle qui doit permettre de mesurer la soutenabilité financière du re-
cours à l’emprunt par les collectivités territoriales pour garantir l’atteinte de
l’objectif d’économies. Au-delà de cette dynamique d’ensemble, le solde
des collectivités locales sera marqué de manière usuelle par le cycle électo-
ral communal qui affecte habituellement leurs dépenses d’investissement.
L’investissement local devrait ainsi connaître une hausse marquée jusqu’en
2019 puis une baisse à partir de 2020, année d’élection municipale.
g g g

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128
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g Les budgets locaux 11 g g g g g g g g g g g g

Trajectoire des administrations publiques locales

(%PIB) 2017 2018 2019 2020 2021 2022


Dépenses 11,1 10,9 10,8 10,5 10,2 10,0
Recettes 11,2 11,0 11,0 10,9 10,8 10,8
Soldes 0,1 0,1 0,2 0,3 0,6 0,8
Soldes (Md€) 3,3 3,4 4,8 8,6 16,0 21,4
Source : L. R., 2017

Alors que les concours financiers versés par l’État seraient encore en recul en
2017 (la dotation globale de fonctionnement baisserait de –2,4 Md╗, après –3,3
Md╗ en 2016), l’année 2018 se caractériserait par une stabilité des concours
financiers dans le cadre d’un nouveau Pacte financier passé entre l’État et les
collectivités territoriales.
En 2017, le taux de prélèvements obligatoires des administrations publiques
locales s’établit à 6,2 % du PIB. L’évolution spontanée des prélèvements obli-
gatoires (+3,0 %) serait un peu supérieure à celle de l’activité même si les im-
pôts directs locaux sont habituellement peu sensibles aux cycles conjoncturels.
En 2018, le taux de prélèvements obligatoires des administrations publiques
locales atteindrait 6,4 % du PIB. L’augmentation du taux de prélèvements obli-

Documents
financiers
gatoires serait essentiellement le fait de la substitution de la dotation globale de
fonctionnement des régions par une fraction des recettes de TVA, à hauteur de
4,1 Md╗. Conformément aux cycles électoraux observés par le passé, les hausses
de taux de la taxe d’habitation et de la taxe foncière seraient à nouveau légère-
ment moins dynamiques qu’en 2017. L’État compensant la première étape de
d’exonération de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages aux communes,
ces dernières ne verraient pas leurs ressources affectées à ce titre.
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À terme, la suppression de la taxe d’habitation signifie, pour le bloc communal,


une perte de recettes estimée à 24,6 Md€ en 2020, à laquelle s’ajoute environ
1,7 Md€ de compensation d’exonération de taxe d’habitation, qui seront appelé
à disparaitre avec la suppression définitive de ce prélèvement obligatoire, selon
le rapport de la mission sur la réforme de la fiscalité locale, remis en mai 2018.
Deux scénarios de remplacement de la TH sont proposés :
• soit par le transfert au bloc communal de la taxe foncière sur les propriétés
bâties (T.F.P.B.) perçue par les départements (15,1 Md€ en 2020, soit 57 %
de la recette nouvelle à établir) ;
• soit entièrement par une attribution d’impôt national partagé.

129 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
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Amendes
(0,66 Md€)
Fonds emprunts
Mission RCT 1,3 %
structurés
(4,42 Md€)
(0,19 Md€)
8,9 %
0,4 %
Autres PSR
(2,84 Md€)
5,7 %

DCRTP (3,10 Md€)


6,2 % DGF (30,86 Md€)
62,2 %
Compensations
d’exonération
(2,05 Md€)
4,1 %

FCTVA (5,52 Md€)


11,1 %

Composition des concours financiers de l’État aux collectivités


territoriales en 2017

Les dépenses sont essentiellement constituées par les charges de personnel, les
charges de fonctionnement divers dont les achats de fournitures, d’électricité
ou d’essence, le remboursement des intérêts des emprunts ou certaines « écri-
tures d’ordre » qui correspondent à des virements de cette section à la section
d’investissement comme les dotations aux amortissements ou aux provisions
et le virement spécifique provenant de l’excédent des recettes sur les dépenses.
La France se situe dans le champ médian européen :
Dépenses, FBCF et dettes des administrations publiques locales (APUL) en
2016 en Europe
Dépenses, FBCF et dettes des administrations publiques locales (APUL )en
2016 en Europe
Dépenses des Formation brute Dette des adminis-
administrations de capital fixe des trations publiques
publiques locales administrations locales
publiques locales
part part part
en % du dans en % du dans en % du dans
PIB les APU PIB les APU PIB les APU
(en %) (en %) (en %)
Allemagne 21,3 48,2 1,5 68,3 25,2 36,9
Autriche 18,2 35,7 1,3 41,8 10,5 12,5
Belgique 26,6 49,8 2,1 89,2 19,6 18,5
Bulgarie 6,9 19,5 1,0 35,1 1,2 4,2
Chypre 1,5 3,8 0,3 12,0 1,4 1,3
g g g

g g g g g g g g g g g
130
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g    Les budgets locaux 11g g g g g g g g g g g g

Croatie 11,9 24,6 1,2 39,1 1,5 1,7


Danemark 34,9 65,1 1,6 43,9 7,2 19,1
Espagne 20,8 49,0 1,3 66,1 27,7 27,9
Estonie 9,4 23,3 1,1 23,5 3,4 35,6
Finlande 22,5 40,1 2,1 55,0 9,1 14,4
France 11,1 19,7 1,8 52,9 9,0 9,3
Grèce 3,5 7,0 0,6 20,1 0,8 0,5
Hongrie 6,1 12,8 0,7 24,1 0,2 0,3
Irlande 2,3 8,0 0,3 15,6 1,6 2,1
Italie 14,3 28,9 1,1 52,7 7,9 5,9
Lettonie 9,6 26,4 1,1 32,5 5,7 14,3
Lituanie 7,8 22,9 1,0 33,6 1,7 4,2
Luxembourg 4,9 11,9 1,3 35,3 1,9 9,5
Malte 0,5 1,4 0,1 5,4 0,0 0,1
Pays-Bas 13,9 31,9 1,7 51,1 8,1 13,0
Pologne 12,9 31,3 1,3 38,7 3,9 7,3
Portugal 5,7 12,7 0,8 50,0 5,7 4,4
République
10,2 25,7 1,3 39,8 1,9 5,1
tchèque
Roumanie 9,0 26,0 1,8 50,8 2,2 5,8

Documents
financiers
Royaume-Uni 10,5 24,9 1,0 37,7 4,6 5,3
Slovaquie 6,6 15,8 0,7 23,2 2,2 4,2
Slovénie 8,3 18,2 1,5 49,2 1,9 2,4
Suède 25,5 51,0 2,3 52,8 9,9 24,0
Union
européenne 15,6 33,5 1,4 51,5 12,5 14,9
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(28 pays)
Source : Eurostat.

2. La section d’investissement
Elle permet de financer les équipements et le remboursement du capital des
emprunts. Ses recettes proviennent de la section de fonctionnement comme
mentionné ci-dessus, de diverses dotations d’État et des subventions que la
collectivité peut se voir affecter spécifiquement pour une opération que ce soit
par l’Union européenne, l’État et ses agences diverses ou d’autres collectivités
locales.

131 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
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Conformément à la loi 2005-1027 du 26 août 2005 reprise notamment à l’article


L. 2311-3 du CGCT, les dotations budgétaires affectées aux dépenses d’investis-
sement peuvent comprendre des autorisations de programme et des crédits de
paiement.
Les autorisations de programme constituent la limite supérieure de dépenses
qui peuvent être engagées pour les financements des investissements. Elles de-
meurent valables plusieurs années sans limitation de durée jusqu’à leur révision
ou leur annulation.
Toutefois au niveau de la section d’investissement, ce sont les seuls crédits de
paiement qui constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être
mandatées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans
le cadre des autorisations de programmes correspondantes et ce, conformément
au principe d’annualité budgétaire.
Les autorisations de programmes correspondent à un acte de prévision qui se
concrétise chaque année par une « autorisation » de mandatement inscrite et
votée annuellement. Le comptable devra y prêter une attention particulière.
L’équilibre budgétaire s’apprécie en tenant compte des seuls crédits de paiement.
Certaines autorisations de programmes peuvent figurer également en section
de fonctionnement mais elles ne concernent que les subventions que la col-
lectivité s’engage à verser, au-delà d’un seul exercice, à un tiers ne pouvant
être un organisme privé. Les règles applicables sont les mêmes que décrites
précédemment.

ENcART
Le fonds de compensation pour la TVA
Le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) constitue principalement une
aide à l’investissement des collectivités territoriales. Il a pour objet de compen-
ser de manière forfaitaire la TVA que les bénéficiaires du fonds ont acquittée
sur certaines de leurs dépenses et qu’ils ne peuvent pas récupérer directement
par la voie fiscale.
L’article L. 1615-6 du CGCT précise que les dépenses prises en considération
pour l’attribution du FCTVA, au titre d’une année déterminée (année n), sont
celles réalisées :
− en (n) pour les communautés de communes, les communautés d’agglomé-
ration, les communes nouvelles, les établissements publics territoriaux, les
métropoles et les communautés urbaines se substituant à des communau-
tés d’agglomération.
− en (N – 1) pour les bénéficiaires du fonds qui ont été pérennisés dans le
mécanisme de versement anticipé du FCTVA ainsi que pour certaines col-
lectivités à statut particulier : la métropole du Grand Paris, la métropole de
Lyon, les collectivités territoriales uniques de Guyane et de Martinique, les
régions fusionnées.
− en (N – 2) pour les autres bénéficiaires.
g g g

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132
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g Les budgets locaux 11 g g g g g g g g g g g g

Ce sont ainsi 3 régimes de versement qui cohabitent aujourd’hui.


En 2016, ont été versés au titre du FCTVA, environ 1,10 M€ au titre du
droit commun (N – 2), 3,40 M€ pour les bénéficiaires pérennisés (N – 1) et
0,70 M€ pour les bénéficiaires en (n).
Depuis le 1er janvier 2016, le dispositif du FCTVA, qui ne concernait que les
seules dépenses réelles d’investissement, a été étendu aux dépenses d’entre-
tien des bâtiments publics et de la voirie (articles 34 et 35 de la loi de finances
pour 2016). Les attributions du FCTVA versées au titre de ces dépenses de
fonctionnement sont comptabilisées à la section de fonctionnement des béné-
ficiaires du fonds. Pour accompagner l’effort d’investissement des collectivités
en matière de haut-débit, le bénéfice du FCTVA a été élargi aux collectivités ter-
ritoriales et à leurs groupements réalisant, sur la période 2015-2022, des infras-
tructures passives intégrant leur patrimoine et mises à disposition d’opérateurs
privés chargés de leur exploitation.
Afin de faciliter et renforcer le contrôle de l’éligibilité des dépenses, l’article
L 135 ZD (article 65 de la loi de finances rectificative du 2015) du livre des
procédures fiscales autorise les agents de la direction générale des finances
publiques à transmettre les informations utiles aux services préfectoraux pour
apprécier l’éligibilité des dépenses engagées par les collectivités au regard du
régime de TVA des activités des collectivités locales.
L’actualité du FCTVA en 2017 est marquée par des travaux en vue d’une sim-
plification du dispositif. Le scénario proposé par une mission d’inspections
générales consiste en une automatisation du versement du FCTVA à partir des
comptes et des mandats sans TVA déductible des collectivités locales. Ce sys-
tème présente de nombreux avantages en termes de simplification et de réduc-
tion des coûts administratifs liés au processus de déclaration et de contrôle.
La Caisse des dépôts et consignations a mis en place en juin 2015 un préfinan-

Documents
financiers
cement à taux zéro du FCTVA, visant à verser des avances pour les dépenses
réalisées éligibles au FCTVA des années 2013, 2014, 2015. Ainsi, un quart des
dépenses d’équipement des collectivités locales a été soutenu par ce dispositif.
Au 30 novembre 2016, 1 826 collectivités ont souscrit à ce préfinancement
pour un total de 838 M€.

5 Les emprunts
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L’autonomie d’emprunt des collectivités locales a été décidée dès les lois de
décentralisation de 1982.
Seuls, les investissements peuvent être financés par l’emprunt et en aucun cas
le fonctionnement.
Au 31 décembre 2017, l’encours de la dette des collectivités locales se montait
à 170,1 milliards d’euros, dont 128,0 milliards d’euros nets (après déduction
des créances des administrations publiques).
L’annuité de la dette (capital et intérêt) représentait par type de collectivité :
• communes : 11,2 % des recettes de fonctionnement ;

133 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

•• EPCI : 7,5 % des recettes de fonctionnement ;


•• départements : 7,1 % des recettes de fonctionnement ;
•• régions : 10,4 % des recettes de fonctionnement.
Le capital de ces emprunts est remboursé sur la section d’investissement et les
intérêts sur la section de fonctionnement. Le remboursement du capital doit
être effectué sur fonds propres.
La décision d’emprunt est prise par l’assemblée délibérante conformément
aux articles L. 2122-22 du CGCT pour les communes, L. 3212-4 pour les dé-
partements et L. 4222-4 pour les régions.
L’assemblée décide :
•• du recours à l’emprunt ;
•• de son affectation ;
•• des conditions financières.
Elle a toutefois la possibilité de déléguer par une délibération précise ce pou-
voir :
•• au maire dans une commune ou au président d’un EPCI ;
•• à la commission permanente ou au président dans un département ou une
région.
La loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 relative à la séparation et à la régulation
des activités bancaires est venue modifier les règles du recours à l’emprunt des
collectivités territoriales. Désormais (art. L. 1611-3-1 CGCT) :
•• l’emprunt doit être libellé en euros ou devises étrangères ;
•• un décret au Conseil d’État détermine les indices et les écarts autorisés en
cas d’emprunt à taux variable.
Enfin, suite à la chute de la banque « Dexia », l’État a réorganisé le dispositif
public de financement du secteur local. Deux outils ont été développés :
•• la création en mars 2013 de la Banque postale collectivités locales (BPCC),
filiale de la Caisse des dépôts (35 %) et la Banque postale (65 %) ;
•• la création par les collectivités territoriales de leur propre agence de finan-
cement, l’« Agence France Local » ; il s’agit d’une société publique com-
posée d’une société « territoriale » dont les collectivités sont actionnaires
à 100 % et d’une société financière qui conduit les opérations de banque.
L’AFL doit être un outil de financement complémentaire.

g g g g g g g g g g g
134
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g Les budgets locaux 11 g g g g g g g g g g g g

ENcART
Le comité des finances locales
Créé par la loi du 3 janvier 1979, le comité des finances locales est notam-
ment chargé de :
• Se prononcer sur la répartition des différents concours de l’État aux
collectivités locales (dotations et fonds de péréquation) ;
• Donner un avis sur les textes réglementaires relatifs aux collectivités
territoriales et d’une manière facultative sur les textes législatifs ;
• D’être une force de proposition et de participer à la concertation sur les
réformes territoriales.
Il est composé de 32 élus dont 2 députés, 2 sénateurs, 2 présidents de
conseils régionaux, 4 présidents de conseils généraux, 7 présidents d’EPCI
et 15 maires et de 11 représentants de l’État nommés par décret.
Il se réunit plusieurs fois par an en fonction des besoins et notamment dans
le cadre de l’examen de la loi de finances.

6 L’exécution du budget
La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des collectivités territoriales
a substitué un contrôle a posteriori en lieu et place de la tutelle sur les actes des
collectivités locales et donc sur leur budget.
Ainsi, conformément à l’article L. 1612-8 du CGCT, le budget de la collectivité
est transmis au représentant de l’État dans le département au plus tard, quinze

Documents
financiers
jours après le 31 mars de n (ou le 15 avril lors du renouvellement de l’organe
délibérant). À défaut, le préfet saisit la Chambre régionale des comptes qui doit
proposer un budget dans le délai d’un mois à compter de la saisine. Ce budget
est exécutoire dès lors qu’il a été transmis au préfet et publié par l’affichage du
compte rendu de la séance de l’assemblée notamment à la porte de la mairie.
L’article L. 2313-1 du CGCT impose également aux communes de mettre sur
place son budget accompagné des pièces justificatives listées à la disposition
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

du public – les budgets des régions et départements doivent également être


rendus publics.
L’exécution du budget stricto sensu est réalisée par le maire ou le président de
la collectivité concernée, ordonnateur chargé des trois premières phases de la
dépense (phases administratives : l’engagement, la liquidation et le mandate-
ment). Le comptable exerce la fonction de payeur.
En ce qui concerne les recettes, l’ordonnateur est chargé de constater la créance,
de la liquider (en fixer le montant précis) et de la mettre en recouvrement
par l’établissement d’un titre de recettes. Le comptable quant à lui, vérifie les
pièces justificatives, prend en charge le titre et le recouvre.

135 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

Rappelons que :
•• L’engagement est l’acte par lequel un organisme public crée ou constate
à son encontre une obligation de laquelle il résultera une charge dans la
stricte limite des crédits ouverts au budget à ce compte.
•• La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le
montant de la dépense.
•• Le mandatement ou ordonnancement est l’ordre de payer ladite dette.

7 La clôture de l’exercice
L’article L. 1612-12 du CGCT dispose que l’arrêté des comptes d’une collec-
tivité territoriale est constitué par le vote de l’organe délibérant sur le compte
administratif présenté par le maire ou le président de la collectivité après
transmission, au plus tard le 1er juin de n +1, du compte de gestion établi par
le comptable de la collectivité. Le vote a lieu avant le 30 juin.
Ces deux documents doivent être rigoureusement semblables.
Le compte administratif est transmis au préfet au plus tard quinze jours après
le 30 juin, date limite de vote. Si ce compte administratif fait apparaître un
déficit supérieur à 10 % des recettes de fonctionnement pour une commune
de moins de 20 000 habitants ou de 5 % dans les autres cas, le préfet saisit la
Chambre régionale des comptes qui propose à la collectivité les mesures néces-
saires au redressement de ces comptes dans le délai d’un mois à compter de la
saisine – le préfet transmet également à la Chambre le budget primitif suivant
qui, si la collectivité n’a pas pris les mesures suffisantes, propose au préfet les
moyens de parvenir au rétablissement de l’équilibre y compris par des hausses
d’imposition.
Si le préfet s’écarte de ces propositions, il doit assortir sa décision d’une moti-
vation explicite. Le préfet peut également saisir la Chambre si le compte admi-
nistratif est rejeté par l’assemblée délibérante (article L. 1612-12 du CGCT)
– la juridiction vérifie alors la conformité du compte administratif au compte
de gestion du comptable.
Le compte administratif est présenté par le maire ou le président de la collec-
tivité mais celui-ci, s’il peut assister aux débats ne peut présider la séance (un
président est alors désigné par l’assemblée délibérante en son sein) et ne peut
assister au vote
Les Chambres constatent régulièrement que les rejets de comptes adminis-
tratifs proviennent de conflit entre le maire et son conseil municipal (ce sont
généralement les petites communes qui sont concernées). Lorsque le maire
est ainsi régulièrement mis en minorité, le Conseil d’État (CE 13 juillet 1968,
Hell : RD publ. 1969-175) considère que conformément à l’article L. 2121-6
du CGCT, le conseil municipal peut être dissous par décret motivé rendu en
conseil des ministres et publié au journal officiel.
g g g g g g g g g g g
136
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g    Les budgets locaux 11 g g g g g g g g g g g g

Outre l’arrêté des comptes, le compte administratif permet le calcul du résultat


de l’exercice par la différence entre les titres émis et les mandats émis.
Le résultat sera repris par section au budget de l’exercice en cours dans le cadre
d’un budget supplémentaire en n + 1.
À retenir
Les notions essentielles à ne pas oublier :
• Depuis 1982, les différentes phases de la décentralisation ont donné un
poids financier très important aux collectivités territoriales. Elles repré-
sentent 50 % de l’investissement public en France ;
• Leur autonomie budgétaire est affirmée dans la Constitution ;
• Tout transfert de compétence doit être intégralement compensé ;
• La péréquation doit être organisée pour permettre une égalité entre les
territoires.
• La réforme de la fiscalité locale du 30 décembre 2009 a notamment sup-
primé la taxe professionnelle en créant de nouvelles ressources pour les
collectivités territoriales, mais elle a aussi fixé de nouvelles règles relatives
aux impôts directs et au vote des taux.
• Les nouvelles taxes, et c’est la volonté affichée du législateur, ne corres-
pondent pas aux recettes générées par la taxe professionnelle. L’État doit
compenser la différence.

mots clefs
• Autonomie budgétaire • Contribution foncière des entre-

Documents
financiers
• Contrôle de légalité prises (CFE)
• Péréquation • Cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE)
• Transfert de compétence, compen-
sation • Imposition forfaitaire sur les entre-
prises de réseaux (IFER)
• EPCI
• Dotation de compensation de la
• Débat d’orientation budgétaire
taxe professionnelle (DCRTP)
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

(DOB)
• Dotation générale de fonctionne-
• Équilibre budgétaire
ment (DGF)
• Taxes d’habitation, sur le foncier
• Dotation d’équipement (diverses)
bâti, sur le foncier non bâti
• Fonds de compensation de la TVA
• Contribution économique territo-
(FCTVA)
riale (CET)

137 g g g g g g g g g g g
12 FICHE
Le budget de l’Union européenne

oBJEcTIfs
• Bien situer le niveau du budget européen par rapport au PIB européen, aux
budgets nationaux et aux enjeux.
• Comprendre la procédure d’adoption du budget aux niveaux pluriannuel et
annuel.
• Découvrir le fonctionnement et l’affectation des fonds structurels.

En 1960, le budget européen représentait (pour six pays à l’époque) 0,03 % de


leur produit intérieur brut (PIB). Pour 2015, ce budget se monte à 16,8 mil-
liards d’euros en crédit d’engagement, soit 1,17 % du RNB.
En 2011, le budget de l’Union européenne représentait près de 1 % de la
richesse produite par les États membres (RNB), soit une recette de 142 milliards
d’euros, des engagements autorisés pour 141,9 milliards d’euros et des crédits
de paiement pour 126,5 milliards d’euros. À titre de comparaison, les dépenses
publiques de la France représentaient pour la même année 801 milliards d’eu-
ros et celles de la Grande-Bretagne 759 milliards d’euros.
Ce budget ne peut être comparé à celui d’un État même fédéral. Près de 95 %
des dépenses inscrites sont des dépenses d’intervention.
Un accord politique relatif au cadre financier pluriannuel 2014-2020 (CFP)
a été conclu le 27 juin 2013 entre les institutions européennes.
Part relative de la contribution nette de chaque État membre dans
le financement du budget de l’Union (en %)

(en %) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017*

Allemagne 19,0 19,2 20,4 20,0 19,3 20,3 21,0 21,2 19,7 20,7 20,6

France 15,9 16,8 17,4 16,4 16,3 16,5 16,7 16,1 15,4 16,0 15,6

Italie 13,1 14,1 13,3 12,9 13,4 12,8 12,3 12,2 12,0 11,9 11,7
g g g

g g g g g g g g g g g
138
   Le budget de l’Union européenne 12
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

Royaume-
12,7 9,2 8,7 12,3 11,5 12,5 12,2 11,0 15,7 12,0 13,0
Uni

Espagne 9,2 9,3 9,7 8,5 9,2 8,3 8,1 8,5 7,5 8,4 8,2

Pays-Bas 4,8 5,0 5,0 4,7 4,9 4,7 4,7 5,6 5,1 5,1 5,2

Belgique 4,1 4,3 4,1 4,0 4,1 4,1 3,8 4,1 4,1 4,3 4,3

Suède 2,3 2.6 2,4 2,7 2,8 2,9 3,0 3,0 2,7 2,9 2,9

Pologne 2,6 3,2 2,7 3,1 3,0»A. 3,0»A. 3,0 3,0 3,2 3,1 3,1

Autriche 2,0 2 2,2 2,2 2,2 2,3 2,3 2,2 2,1 2,3 2,2

Danemark 2,1 2,1 2,2 2,0 2,0»A. 2,1 2,1 1,8 1,8 1,9 1,9

Finlande 1,5 1,6 1,6 1,4 1,6 1,5 1,5 1.5 1,4 1,5 1,4

Grèce 2,8 2,2 2,1 1,9 1,6 1,4 1,4 1,5 1,0 1,3 1,2

Portugal 1,4 1.4 1,4 1,6 1,4 1,4 1,3 1,3 1,2 1,3 1,3

Documents
financiers
Irlande 1,5 1,5 1,3 1,2 1,1 1,1 1,2 1,3 1,4 1,5 1,5

Rép.
1,1 1,3 1,2 1,3 1,4 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2
tchèque

Roumanie 1,0 1,1 1,2 1,0 1,0 1,1 1,1 1,1 1,1 1,2 1,1

Hongrie 0,8 0,9 0,8 0,8 0,8 0,7 0,7 0,8 0,8 0,8 0,8
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

Slovaquie 0,5 0,5 0,6 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6 0,5 0,6 0,6

Lituanie 0,3 0,3 0,3 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3

Bulgarie 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,3 0,3

Slovénie 0,3 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3

Croatie 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3


g g g

139 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

Luxem-
0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,2
bourg

Lettonie 0,2 0,2 0,2 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2

Estonie 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2

Chypre 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,2 0,1 0,1

Malte 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

Source : Données issues du rapport financier 2016 du 20 octobre 2017.


* Budget 2017 y compris BR n° 1 à 4/2017.

1 Le cadre institutionnel
Le cadre légal du budget de l’Union repose sur trois grands types de normes
juridiques : les traités, le droit dérivé et les accords interinstitutionnels.

1. Les traités
•• Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) est la nou-
velle appellation du « traité instituant la Communauté économique eu-
ropéenne » en date du 26 mars 1957, appelé communément « traité de
Rome » et entré en vigueur le 1er janvier 1958.
•• La nouvelle version, telle que modifiée par le traité de Lisbonne, a été pu-
bliée au JO de l’Union européenne le 9 mai 2008 (n° C 115) et est entrée en
vigueur le 1er décembre 2009.
•• Le traité de l’Union européenne, dit « traité de Maastricht », approuvé le
7 février 1992, est entré en vigueur le 1er novembre 1993. Il est le deuxième
pilier de l’Union.
•• Le traité de Lisbonne, en date du 13 décembre 2007, est entré en vigueur le
1er décembre 2009 et modifie les deux précédents.
Aux traités fondateurs s’ajoutent les traités modificatifs, les protocoles annexés
et les traités d’adhésion.

2. Le droit dérivé (règlements, décisions, directives)


•• Les règlements sont directement applicables sans qu’il soit besoin de les
transposer en droit national ; le nouveau règlement financier n° 966-2012
du Parlement et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières
applicable au budget général de l’Union abrogeant le règlement n° 01605-
2002 du Conseil en est un exemple qui concerne les finances européennes.
g g g g g g g g g g g
140
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g gLe budget de l’Union européenne 12 g g g g g g g g g g g g

• Les directives lient les États quant aux résultats à atteindre en les laissant
libres de la forme et des moyens. Elles doivent être transposées en droit
national ; mais à défaut de transposition dans les délais prévus par le texte,
elles s’imposent néanmoins aux États.
• Les décisions sont obligatoires dans tous leurs éléments pour les destina-
taires qu’elles désignent. Elles doivent être néanmoins prises à l’unanimité
du Conseil et généralement ratifiées par les États auxquels elles doivent
s’appliquer. La décision 2007-436 CE du Conseil relative au système de res-
sources propre de l’Union en est un exemple. Elle est rentrée en application
le 1er mars 2009.

3. Les accords interinstitutionnels


Ils constituent une troisième norme juridique. Ils nécessitent qu’au moins le
Parlement et le Conseil s’accordent sur une proposition de la Commission.
Ces accords s’inscrivent dans le cadre pluriannuel, (actuellement 2014-2020)

ENcART
L’accord pour 2014-2020 était en discussion depuis octobre 2012. En mars
2013, sur proposition de la Commission, le Conseil s’était mis d’accord sur une
baisse du budget. Il appartenait alors au Parlement européen de se prononcer
dans le cadre de l’accord interinstitutionnel nécessaire pour une approbation
définitive.
Le 13 mars 2013, les eurodéputés ont rejeté le budget annuel 2014-2020 par
506 voix contre 161 au motif que, selon eux, le texte « ne renforcera pas la
compétitivité de l’économie européenne. Au contraire, il ne fera que l’affaiblir.

Documents
financiers
Ce n’est pas dans l’intérêt des citoyens européens ».
Ils souhaitaient plus d’éducation, de recherche et d’innovation. Ils souhaitent
également, et contrairement au Conseil, une augmentation du budget, mais
les députés acceptent néanmoins de discuter sur un budget plus serré compte
tenu de la crise. Dans ce cas, ils demandent que ce budget pluriannuel puisse
être révisé au bout de deux ans en cas de retour de la croissance.
Relevons que ces positions sont proches de celles défendues par la France.
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

Cet accord précise également les modalités de la coopération entre les grandes
institutions précitées relatives à l’établissement du budget et à la classification
des dépenses dans six grandes rubriques. Il précise les principes de bonne ges-
tion : économique, efficience, proportionnalité des coûts administratifs, ren-
forcement du contrôle interne des fonds européens et renforcement des méca-
nismes de cofinancement pour favoriser l’effet de levier du budget de l’Union.

141 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

2 Les principes régissant le budget de l’Union


Les budgets annuels de l’UE doivent s’intégrer dans le cadre financier plurian-
nuel déterminé par le Parlement européen, le conseil et la commission dans un
accord interinstitutionnel.
Ce cadre financier pluriannuel indique les crédits d’engagement maximum
qui peuvent être inscrits au budget de l’UE pour les grandes rubriques (pré-
sentées infra) et fixe un plafond annuel global aux crédits de paiement et d’en-
gagement.
La période actuelle court du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2020.
Le titre II du TFUE « Dispositions financières », dans son article 310, dresse
une liste des principes que doit impérativement respecter le budget de l’Union :
•• toutes les recettes et dépenses de l’Union doivent être inscrites au budget
(principe d’unité budgétaire) ;
•• le budget doit être approuvé par le Parlement et le Conseil (art. 314) ;
•• le budget doit être équilibré. L’article 311 dispose de plus que le budget,
sans préjudice des autres recettes, est intégralement financé par des recettes
propres ;
•• le budget doit être intégré dans un cadre pluriannuel. Le principe d’an-
nualité budgétaire est cependant rappelé par l’article 322 ;
•• le combat contre la fraude est rappelé.
Ces principes, très proches des grands principes budgétaires classiques notam-
ment en France, ont été reprécisés et complétés par le règlement financier de
2002 qui définit huit grands principes :
1. L’unité.
2. La vérité (sincérité)
3. L
 ’universalité : non affectation des recettes à des dépenses, chacune
devant être de plus détaillée.
4. L’équilibre.
5. La spécialité : affectation précise de chaque dépense à son objet.
6. La bonne gestion : efficacité, économie et efficience.
7. La transparence : publication des budgets et comptes au JOUE deux
mois après leur arrêté.
8. L’unité de compte est l’euro.
g g g g g g g g g g g
142
   Le budget de l’Union européenne 12
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

3 La procédure d’adoption du budget

1. Le cadre financier pluriannuel


Le cadre financier pluriannuel (CFP) est apparu pour résoudre plusieurs crises
institutionnelles et politiques relatives à l’adoption du budget dans les années
1980. Ce que l’on appelait alors les « perspectives pluriannuelles » ont été ini-
tiées par Jacques Delors lorsqu’il était président de la Commission européenne
en 1988 et couvraient la période 1988-1992 (Paquet Delors 1). Elles ont été
suivies du Paquet Delors 2 (1993-1999) et de l’Agenda 2000 (2000-2006).
Le CFP 2014-2020, voté par le Parlement européen en novembre 2013, a été
adopté par le Conseil le 2 décembre 2013. Pour la première fois, il est en baisse
par rapport au précédent : 960 milliards d’euros (–3,5 %), soit 1 % du RNB
(contre 1,12 % pour la période 2007-2013).
L’article 311 du TFUE détermine la procédure à suivre pour l’approbation du
cadre financier pluriannuel (qui court actuellement de 2014 à 2020).
Le Conseil adopte à l’unanimité le règlement fixant le cadre financier plurian-
nuel qui doit par la suite être approuvé par le Parlement qui se prononce à la
majorité des membres qui le compose.
Ce cadre prévoit :
•• l’évolution ordonnée des dépenses de l’Union dans la limite de ses res-
sources propres, pour une durée d’au moins cinq ans dans le cadre d’un
règlement ;
•• que le Conseil européen (chefs d’État ou de Gouvernement, président de

Documents
financiers
la Commission et président de l’Union) peut autoriser à l’unanimité le
Conseil (des ministres) à statuer à la majorité qualifiée (depuis le traité de
Lisbonne : 55 % des membres représentant au moins 65 % de la population
de l’Union) ;
•• un plafond de crédits d’engagements annuels par catégorie de dépenses et
des crédits pour paiement ;
•• les catégories de dépenses en nombre limité correspondant aux grands sec-
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

teurs d’activité.
Si le règlement n’est pas adopté à l’échéance prévue, les plafonds et les autres
dispositions sont prorogés jusqu’à l’adoption d’un nouvel acte.

143 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g g

ENcART
L’article 25 du règlement fixant le CFP 2014-2020 dispose que « la Commission
présente, avant le 18 janvier 2018, une proposition pour un nouveau cadre
financier pluriannuel ». La Commission devait donc présenter en 2017 sa pro-
position sur la base de laquelle se dérouleront les négociations. Néanmoins,
le Commissaire chargé du budget et des ressources humaines, Günther H.
Oettinger, a fait savoir que la Commission pourrait ne présenter ses proposi-
tions qu’en mai 2018 afin de tenir compte des réflexions autour du livre blanc
sur l’avenir de I’UE et de l’avancement des négociations budgétaires en cours
concernant la sortie du Royaume-Uni de l’Union.
Parmi les questions les plus significatives qui devront être traitées figurent no-
tamment, au-delà du montant total des crédits du cadre :
• La durée du CFP : le cadre financier pluriannuel actuel a une durée de
7 ans. L’article 312 du TFUE prévoit qu’il soit « établi pour une période d’au
moins cinq années ». La question se pose donc de savoir si la durée du
cadre doit être réformée. Le troisième considérant du règlement fixant le
CFP prévoit d’ailleurs que « le Parlement européen, le Conseil et la Com-
mission conviennent d’examiner conjointement la durée la plus appropriée
pour le cadre financier suivant, en vue de trouver un juste équilibre entre la
durée des mandats respectifs des membres du Parlement européen et de la
Commission européenne, et la nécessité d’assurer la stabilité des cycles de
programmation et la prévisibilité des investissements ». L’allongement de la
durée du cadre n’est pas souhaitable car les dernières années ont montré la
difficulté de réaliser des prévisions à un horizon de sept ans et la difficulté
d’adapter les perspectives financières aux nouvelles priorités.
• Le système des ressources propres qui lui sera associé : quoique la déci-
sion relative aux ressources propres de l’Union soit distincte du règlement
fixant le CFP, leurs durées sont synchronisées. La perspective de la sortie
du Royaume-Uni de l’Union européenne amènera la France à réitérer sa
demande de supprimer tous les rabais et de modifier le système vers plus
de simplicité, d’équité et de prévisibilité.
• Les « grands secteurs d’activité de l’Union » qu’il devra financer, et leur
poids respectif. Cette question renvoie notamment :
− à la pertinence de la répartition actuelle des dépenses au sein du budget
de l’Union, dont certaines font l’objet de critiques récurrentes au nom
d’un manque de « valeur ajoutée européenne ». Il s’agira en particulier
d’appliquer dans le champ budgétaire un principe très régulièrement
invoqué dans la plupart des autres domaines d’activité de l’Union, celui
de la subsidiarité ;
− au financement de nouvelles priorités notamment la sécurité, la dé-
fense et les migrations ou le renforcement d’autres priorités comme la
jeunesse ou l’investissement ;
− à la possible intégration dans le budget de l’Union de dépenses au-
jourd’hui placées hors budget, telles que le FED.
• La capacité du CFP à concilier les trois impératifs suivants :
− la limitation de l’imprévisibilité que fait peser le système des ressources
propres actuel sur les contributions nationales ;
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144
Le budget de l’Union européenne 12
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− le besoin de stabilité des financements, régulièrement demandé par les


bénéficiaires des fonds européens ;
− la capacité du budget de l’Union européenne à faire face à des crises
qui sont par nature imprévues et, plus généralement, à des défis sans
cesse renouvelés.

2. Le budget annuel
a. La procédure
Conformément aux dispositions de l’article 314 du TFUE, le budget annuel
de l’Union est proposé par la Commission au vu des prévisions de chaque
institution transmises avant le 1er juillet N – 1 ; ces données comprennent les
prévisions de recettes et de dépenses.
La Commission présente au Parlement et au Conseil un projet avant le 1er sep-
tembre N – 1. Il appartiendra à ces deux dernières institutions de décider effec-
tivement selon la procédure suivante :
• le Conseil adopte sa position et la transmet au Parlement au plus tard le
1er octobre. Il motive sa position ;
• si dans les quarante-deux jours qui suivent, le Parlement est d’accord ou n’a
pas statué, le projet est adopté ;
• s’il amende le budget, celui-ci est retransmis au Conseil et à la Commis-
sion. Le président du Parlement, en accord avec le président du Conseil,
convoque un comité de conciliation paritaire composé de membres du
Conseil ou de leurs représentants et d’autant de membres du Parlement.
Ce comité doit se prononcer à la majorité qualifiée de chacune des insti-

Documents
financiers
tutions dans les vingt et un jours suivants sa convocation. La Commission
participe aux travaux et tente de concilier les points de vue ;
• si un accord est obtenu, le Parlement et le Conseil disposent de quatorze
jours pour approuver le projet ;
• si l’accord est approuvé ou si ces deux institutions ne statuent pas, le projet
est approuvé ;
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

• dans tous les autres cas, la Commission formule de nouvelles propositions ;


• en fin de procédure, le Parlement doit constater que le budget est adopté.
Si le budget n’est pas adopté en début de l’exercice, les dépenses peuvent être
effectuées par douzième et les recettes perçues de la même manière.
Les crédits, autres que ceux de personnel, inutilisés en fin d’exercice peuvent
être reportés au seul exercice suivant.
Il est à retenir qu’à plusieurs reprises, le Parlement a refusé d’approuver le
budget et l’a rejeté en bloc, et ce, depuis le traité de Bruxelles du 21 juillet 1975
qui lui a donné ce droit.
Il s’agit notamment des budgets 1980 (en décembre 1979) 1985 (décembre
1984) et 2011 (décembre 2010).
145 g g g g g g g g g g g
g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
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La Commission présente un projet de budget


(PB) au Conseil et au Parlement européen

Le Conseil adopte sa proposition sur le PB


et la transmet au Parlement européen

Parlement
Parlement amende et Conseil n’approuve pas ces amendements approuve position
du Conseil
➣ Saisine du Comité de conciliation
➣ Budget adopté

Parlement
Échec amende et
Accord sur un projet commun Conseil approuve
➣ Nouvelle procédure budgétaire
les amendements
➣ Budget adopté

Parlement
ne statue pasl
➣ Budget
réputé adopté

Conseil et Parlement rejettent Conseil et Parlement approuvent


ou ➣ Budget adopté
L’un rejette et l’autre ne statue pas sur la base du projet commun
ou
Conseil approuve mais Parlement rejette
➣ Nouvelle procédure budgétaire Conseil rejette mais Parlement approuve :
Parlement peut décider de confirmer
tout ou partie de ses amendements au PB
(à la majorité de ses membres
et aux 3/5e des suffrages exprimés)
(pour les amendements non confirmés,
texte du comité de conciliation retenu) :
➣ Budget sur la base du projet commun
et des amendements
confirmé par le Parlement

Conseil et Parlement ne statuent pas


ou
L’un approuve et l’autre ne statue pas
➣ Budget réputé adopté

La procédure budgétaire annuelle

b. Les ressources de l’Union


Conformément aux principes énoncés dans le TFUE (équilibre réel, budget
entièrement financé par les ressources propres, discipline budgétaire, décision
unanime de tous les États membres), le Conseil prend une décision relative au
système des ressources propres après consultation du Parlement.
Le budget de l’Union européenne (UE), est établi de manière annuelle. Il re-
trace les recettes et dépenses de l’Union. L’UE ne prélevant elle-même aucun
impôt, le budget est donc entièrement financé par des ressources propres
dont le montant est plafonné à 1,23 % du montant total du revenu national
brut (RNB) des États membres.
Les ressources propres, mises à disposition par les États, sont au nombre de trois :
•• les ressources propres traditionnelles (droits de douane) ;
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•• la ressource TVA (taxe sur la valeur ajoutée) ;


•• la ressource RNB (revenu national brut).
Le budget annuel doit être obligatoirement équilibré en recettes et en dépenses.
L’Union n’est pas autorisée à recourir à l’emprunt pour couvrir ses dépenses.
Le budget doit respecter le cadre financier pluriannuel (art. 312 TFUE), éta-
bli pour au moins cinq ans (sept ans le plus souvent) et visant à programmer
une évolution cohérente des dépenses de l’Union coordonnée avec celle de ses
ressources propres. Le cadre financier pluriannuel 2014-2020 révisé à mi-par-
cours prévoit 960 Mds€ de crédits d’engagements (promesses juridiquement
contraignantes de consacrer des fonds qui ne seront pas nécessairement versés
au cours de la période).
En 2018, le budget de l’UE est de 160 Md€. Il s’inscrit dans un cadre plurian-
nuel fixé pour sept ans et qui détérmine les montants maximum de dépenses
pour chaque année. Celui-ci est de 963,5 Md€ pour la période 2014-2020.
La France est le deuxième contributeur au budget de l’UE après l’Allemagne.
Elle fourni 22 Md€ en 2018, soit 15 % des recettes globales.
En mai 2018, la Commision européenne a proposé un nouveau budget
pour la période 2021-2027, qui prévoit un montant sensiblement augmenté
(1 279 Md€). Le départ du Royaume-Unis devrait occasionner un manque à
gagner de 20 Md€ par an.
Proposition de cadre financier pluriannuel 2021-2027 -
en M€ courants - à périmètre courant
Rubriques 2021-2027 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Total

Documents
financiers
1.Marché unique innovation et 25 421 25 890 26 722 26 604 27 000 27 703 28 030 187 370
économie numérique
2. Cohésion et valeurs 54 593 58 636 61 897 63 741 65 645 69 362 68 537 442 411
dont : cohésion écono- 48 388 49 890 51 505 53 168 54 880 56 647 58 521 372 999
mique, sociale et territoriale
3. Ressources naturelles et
environnement 53 403 53 667 53 974 54 165 54 363 54 570 54 778 378 920
dont : dépenses rélatives au
marché et paiements directs 40 300 40 527 40 791 40 931 41 072 41 214 41 357 286 192
4. Gestion des migrations et 3 264 4 567 4 873 5 233 5 421 5 678 5 866 34 902
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des frontières
5.Sécurité et Défense 3 347 3 495 3 514 3 695 4 040 4 386 5 039 27 516
6. Le voisinage et le monde 15 669 16 054 16 563 17 219 18 047 19 096 20 355 123 003
7. Administration publique 11 024 11 385 11 819 12 235 12 532 12 949 13 343 85 287
européenne
dont : dépenses administra- 8 625 8 877 9 197 9 496 9 663 9 951 10 219 66 028
tives des institutions

Total des CP 166 721 173 694 179 362 182 892 187 048 193 744 195 948 1 279 409
% du RNB 1,12 % 1,13 % 1,13 % 1,12 % 1,11 % 1,11 % 1,09 % 1,11 %

Total des CP 159 359 163 969 182 579 181 307 184 282 186 700 187 647 1 245 843
% du RNB 1,07 % 1,07 % 1,15 % 1,11 % 1,09 % 1,07 % 1,04 % 1,08 %
Marge disponible 0,22 % 0,22 % 0,14 % 0,18 % 0,20 % 0,22 % 0,25 % 0,21 %
Plafond des ressources propres
en pourcentage du RNB 1,29 % 1,29 % 1,29 % 1,29 % 1,29 % 1,29 % 1,29 % 1,29 %
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g g g g g g g g g g g Les différents documents financiers publics
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Hors plafonds du CFP 0,00 €


Réserves pour aide d’urgence 637 649 662 676 689 703 717 4 733
Fonds eureopéen d’ajustement à 212 216 221 225 230 234 239 1 577
la mondialisation (FEM)
Fonds de solidarité de l’Union 637 649 662 676 689 703 717 4 733
européenne (FSUE)
Instrument de flexibilité 1 061 1 082 1 104 1 126 1 149 1 172 1 195 7 889
Mécanisme européen de stabili- 0 0 0 0 0 0 0 0
sation des investissements
Facilité européenne pour la paix 800 1 050 1 300 1 550 1 800 2 000 2 000 10 500

Total hors plafonds du CFP 3 347 3 646 3 949 4 253 4 557 4 812 4 868 29 432

Total CFP + Hors plafonds du CFP 170 068 177 340 183 311 187 145 191 605 198 556 200 816 1 308 841
1,14 % 1,15 % 1,16 % 1,14 % 1,13 % 1,14 % 1,11 % 1,14 %

Source : Commission Européenne.

C’est le Conseil des ministres qui statue à l’unanimité, après consultation du


Parlement européen, qui adopte une décision « fixant les dispositions appli-
cables au système des ressources propres de l’Union » (art. 311 TFUE). Il adopte
à l’unanimité le cadre financier pluriannuel, après approbation du Parlement
européen (extension possible à ce domaine du vote à la majorité qualifiée par
une décision adoptée à l’unanimité par le Conseil européen) (art. 312 TFUE).
L’établissement de nouvelles catégories de ressources propres ou l’abroga-
tion d’une catégorie existante suit la même procédure. Certaines des mesures
d’exécution des ressources propres requièrent l’approbation du Parlement.
Pour l’année 2017, le budget de l’Union européenne est établi à 134,5 mil-
liards d’euros en paiements, soit une baisse d’environ 1,6 % par rapport à
2016. En engagements, pour l’année 2018, le budget s’élève à 157,9 milliards
d’euros (environ 1,05 % du RNB des États membres) soit une hausse de 1,9 %
par rapport à l’année précédente afin de faire face à la crise des réfugiés et ren-
forcer l’action européenne en matière économique et sociale.
Sur le plan quantitatif, le budget de l’UE est modique. Il s’élève à 1 % du reve-
nu national brut de l’UE à 28 dans le projet de budget 2018. Le projet de bud-
get s’élève à 159 Mds€ en crédits d’engagements (c’est-à-dire pour engager des
dépenses à venir pour les projets de longue durée financés par l’UE) et 144,4
Mds € en crédits de paiement (c’est-à-dire pour honorer les engagements).
L’Union européenne dispose de plusieurs types de ressources. Elle ne prélève
elle-même aucun impôt. Ce sont les États membres qui mettent automatique-
ment des ressources à sa disposition, sans pouvoir s’y opposer.
1/ Dans le cadre du budget général : l’Union européenne dispose de trois
types de ressources propres :
•• Les ressources propres traditionnelles (droits de douane, prélèvements
agricoles et cotisations sur le sucre et l’isoglucose) ont été introduites en
1970 et sont perçues auprès des opérateurs économiques par les États
membres pour le compte de l’UE. Elles représentaient autour de 12,8 % du
total des recettes de l’Union en 2015.
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•• Les droits de douane perçus sur les importations en provenance de pays tiers
au sein de l’UE, en application du tarif douanier commun en vigueur aux fron-
tières extérieures de l’Union. Les accords de réduction ou de suppression des
droits de douane (ex : accords dans le cadre de l’Organisation mondiale du
commerce) ont entraîné la diminution de l’importance de cette ressource.
•• Les prélèvements agricoles sont perçus sur les importations dans l’UE de
produits agricoles couverts par la politique agricole commune (PAC). Ces
taxes prélevées doivent compenser la différence entre les cours mondiaux
et les prix plus élevés de l’Union. La part de cette ressource est marginale.
Les droits de douane et les prélèvements agricoles sont des ressources propres
dites « traditionnelles », correspondant à des versements effectués par des per-
sonnes physiques ou morales (ex : entreprises). La « ressource TVA » et la
« ressource RNB » sont, quant à elles, des ressources propres constituées par
des prélèvements des États membres sur leurs recettes.
2/ Le budget est également alimenté, pour une part marginale (6 %), par
d’autres recettes :
•• taxes prélevées sur les rémunérations du personnel des institutions ­européennes ;
•• contributions de pays tiers à certains programmes européens ;
•• amendes infligées aux entreprises qui enfreignent les règles de concurrence
ou d’autres règles.
3/ Hors budget, des contributions des États membres financent d’autres types
de dépenses. Il s’agit :
•• du Fonds européen de développement (FED) qui regroupe les aides com-
munautaires accordées aux pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique ;

Documents
financiers
•• certaines dépenses de la politique étrangère et de sécurité commune.
4/ Enfin, l’emprunt est une ressource hors budget, car seules les ressources
propres doivent garantir l’équilibre du budget de l’UE. Les emprunts contractés
servent à accorder des prêts (ex : prêts à des pays tiers associés, aide alimentaire).
Recettes diverses
1,3 %
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

Droits de douane
15,8 %

Ressources TVA
11,9 % Recettes RNB
71,0 %

Source : Commission – projet de budget pour 2018 ; position du Conseil du 12 juillet 2017.

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Répartition des ressources de l’UE selon le projet de budget pour 2018


g La ressource TVA est une contribution des États membres correspondant au mon-

tant d’une TVA perçue au taux de 0,3 % sur une assiette harmonisée entre les pays
de l’UE de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) qu’ils perçoivent. Elle a cessé d’être la
principale ressource de l’Union européenne. Elle représentait 12,3 % de la totalité
des ressources de l’UE en 2015.
g La ressource RNB est un prélèvement sur le revenu national brut (RNB) de chaque

État membre d’un pourcentage fixé annuellement par le budget de l’Union. Cette
ressource, qui était au départ, complémentaire, c’est-à-dire qu’elle ne devait être
perçue que si les autres ressources propres étaient insuffisantes pour couvrir les
dépenses, représente aujourd’hui, et de loin, la principale source de revenus de l’UE
(68,9 % en 2015).

En outre, et pour 1 % maximum du budget de l’Union, sont inscrites certaines


recettes complémentaires comme les taxes prélevées sur la rémunération des
personnels des institutions européennes, les contributions de pays tiers à cer-
tains programmes européens ou les amendes infligées aux entreprises qui en-
freignent les règles de la concurrence ou d’autres règles.
L’excédent de l’exercice antérieur vient majorer chaque année les crédits d’in-
tervention pour des montants non négligeables.
c. Les dépenses de l’Union
Les dépenses de l’Union européenne sont essentiellement des dépenses d’in-
tervention, dites également « opérationnelles », qui servent à financer des acti-
vités concrètes.
En effet, les dépenses de fonctionnement, c’est-à-dire les salaires et retraites
des fonctionnaires européens, ainsi que les dépenses liées aux immeubles et
au matériel, ne représentent qu’environ 6 % du budget en moyenne chaque
année, ce qui est très peu important. Les faibles effectifs des administrations
communautaires (environ 33 000 fonctionnaires et autres agents), expliquent
cette situation.
Structure du budget de l’Union selon la position du Conseil sur le projet
de budget 2019 (hors instruments spéciaux, en crédits d’engagement)
R5 - Administration
6,0 % R1a - Compétitivité
R4 - L’Europe dans le monde 13,5 %
6,8 %
R1a - Compétitivité
R3 - Sécurité et citoyenneté R1b - Cohésion
2,3 % R2 - Ressources naturelles
R3 - Sécurité et citoyenneté
R4 - L’Europe dans le monde
R5 - Administration
R2 - Ressources naturelles
36,5 % R1b - Cohésion
34,9 %

Source : Position du Conseil sur le projet de budget pour 2019.

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Les dépenses opérationnelles, c’est-à-dire les dépenses liées à des actions et po-
litiques de l’Union, représentent donc 94 % du budget en moyenne chaque an-
née. Mais leur répartition n’est pas équilibrée. Ainsi, en crédits d’engagements :
•• Le développement économique est devenu la priorité affichée de l’UE.
Regroupant l’ensemble des actions visant à favoriser la compétitivité et
la cohésion pour la croissance et l’emploi, dans le cadre de la stratégie de
Lisbonne, elle est désormais la première dépense d’intervention, avec 77,2
Mds €, soit 48,1 % des crédits d’engagement dans le projet de budget 2018.
•• La croissance durable : préservation et gestion des ressources naturelles
représente 37,1 % des dépenses du projet de budget 2018, avec 59,6 Mds.€
Elle comprend principalement les dépenses agricoles et les aides directes
dans le cadre de la PAC, ainsi que les dépenses liées au développement rural,
mais aussi, par exemple, l’action en faveur de l’environnement ou les affaires
maritimes et la pêche. L’importance de la PAC a diminué depuis quelques
années, car, en 1985, elle représentait 70 % du budget contre 29,9 % en 2015.
Cette baisse est due aux réformes successives de la PAC et au développement
des autres politiques de l’UE nécessitant également des financements ;
•• L’Europe dans le monde est le troisième poste opérationnel de dépense et re-
présente 9,6 Mds ,€ soit 6 % du total du projet de budget 2018. Elle permet de
financer les politiques de coopération au développement, de voisinage et de
partenariat, de préadhésion, d’aide humanitaire, de démocratie et des droits
de l’homme, ainsi que la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).
•• La rubrique Sécurité et citoyenneté représente 3,5 Mds€, soit 2,2 % du pro-
jet de budget 2018.
Structure des dépenses administratives et poids relatif

Documents
financiers
des institutions européennes en 2018
Service d’action
Cour de justice Cour des
extérieure
4% comptes
Conseil et Conseil 7%
européen 2%
6% Autres
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3%
Commission
Parlement 37 %
20 %

Pension Écoles
19 % européenes
2%
Source : Commission, budget 2018 initial + BR n° 1 0 3/2018.

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Le Conseil de l’Union (Conseil des ministres) et le Parlement se partagent les


compétences en matière budgétaire, en statuant chaque année conformément
à une procédure législative spéciale (art. 314 TFUE) qui s’étale du 1er septembre
au 31 décembre. Un avant-projet de budget est présenté par la Commission au
Parlement et au Conseil de l’Union réunissant les ministres du Budget avant le
1er septembre. Si le Conseil des ministres et le Parlement ne parviennent pas
à s’accorder, un comité de conciliation paritaire est chargé d’approuver un
projet commun. Plusieurs hypothèses sont alors possibles :
•• si un projet commun ne peut être adopté, la Commission doit présenter un
nouveau projet de budget ;
•• si le comité de conciliation s’accorde sur un projet, mais si le Conseil le
rejette, le Parlement peut avoir le dernier mot à la majorité de ses membres
et des 3/5e des suffrages exprimés. Si un de ses amendements ne recueille
pas cette majorité, le budget est adopté sur la base de l’accord du comité de
conciliation. en cas d’accord au comité, si le Parlement et/ou le Conseil ne
parvien(nen)t pas ensuite à statuer, le budget est adopté conformément au
projet du comité. Dans l’hypothèse où le projet du comité est rejeté par le
Conseil et le Parlement, la Commission doit présenter un nouveau projet
de budget. Si le projet du comité est adopté par le Conseil mais rejeté par
le Parlement, la Commission doit présenter un nouveau projet de budget.

Remarque
Le traité de Lisbonne a aboli la distinction entre dépenses obligatoires, détermi-
nées par les traités ou par des actes arrêtés en vertu de ceux-ci, et dépenses non
obligatoires, ce qui accroît les pouvoirs du Parlement européen, puisqu’aupara-
vant c’était le Conseil qui décidait en dernière instance des dépenses obligatoires
(PAC notamment).
L’exécution du budget est assurée par la Commission. Le budget peut être
modifié après son adoption. En cas de circonstances exceptionnelles, la Com-
mission présente, le cas échéant, des projets de budget rectificatifs.
La Commission est l’autorité responsable de la mise en œuvre des crédits euro-
péens est mais elle ne les gère pas tous directement. Concrètement, il y a cinq
modes de gestion des crédits :
•• la gestion centralisée directe, dans laquelle ce sont directement les services
de la Commission qui dépensent l’argent ;
•• la gestion centralisée indirecte, dans laquelle les fonds sont mis en œuvre
par des entités extérieures (des agences, européennes ou nationales) sous la
surveillance et le contrôle de la Commission ;
•• la gestion partagée (qui concerne environ les trois quarts du budget européen),
dans laquelle les dépenses sont opérées par les États membres directement ;
•• la gestion décentralisée, qui permet, sous conditions, de déléguer des cré-
dits à des pays extérieurs à l’Union ;

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   Le budget de l’Union européenne 12
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•• la gestion conjointe, très marginale, qui permet de mettre des crédits dans
un pot commun (avec d’autres financeurs) au sein d’organisations inter-
nationales.
Il s’agit d’un plan de dépenses qui traduit les priorités de l’UE en termes fi-
nanciers sur plusieurs années. Il définit les dépenses sur une période donnée,
ainsi que les montants maximaux disponibles pour chaque grande catégorie
de dépense. Il fournit ainsi un cadre financier mais également politique afin de
concentrer les ressources et les investissements là où ils sont jugés nécessaires.
Le CFP est établi par un règlement européen (art. 312 TFUE), adopté par le
Conseil après que celui-ci a obtenu l’approbation du Parlement européen.
La contribution s’inscrit dans la loi de finances sous la forme d’un « prélève-
ment sur les recettes de l’État au profit du budget de l’UE » égal au montant de
la participation de la France aux ressources propres de l’UE.
Depuis 2010, les ressources propres traditionnelles de l’UE ne sont plus compta-
bilisées au titre des prélèvements sur recettes, car elles sont désormais collectées
(moins des frais de perception) par les États pour le compte de l’UE. Ainsi la par-
ticipation totale de la France au budget de l’UE, recettes propres traditionnelles
nettes de frais, s’élève à 22,3 Md€ en 2016 (15,5 % du budget total européen), soit
près de 8 % des dépenses de l’État, hors charge de la dette et pensions.
Le principe de la solidarité entre États membres ne va pas de soi : des conflits
opposent les États sur le rapport entre leur contribution et le montant reçu. Des
déséquilibres se manifestent entre « contributeurs nets » et « bénéficiaires nets ».
Le Royaume-Uni a ainsi obtenu la mise en place en 1984 (sommet de Fontaine-
bleau) d’un « mécanisme correcteur » : il est remboursé à hauteur de 66 % de

Documents
financiers
la différence entre sa contribution et ce qu’il reçoit. Cette moindre contribution
est compensée par un surcroît de contribution des autres États membres. Or,
l’Allemagne depuis 1985, et l’Autriche, les Pays-Bas et la Suède depuis 2002 ont
obtenu de ne payer qu’un quart de leur part de la « correction britannique ».
Il revient donc aux autres États membres de fournir une contribution supplé-
mentaire au prorata de leur RNB. La charge est lourde pour la France (presque
1,5Md€ en 2015). Ce montant est conforme en grandeur aux valeurs constatées
© Dunod. Toute reproduction non autorisée est un délit.

depuis le début des années 2000 (il a même dépassé 1,7Md€ en 2008) ; les années
2010 et suivantes ont vu une réduction significative de cette valeur puisque, dans
le CFP 2007-2013, le Royaume-Uni avait accepté de réduire le montant de son
« chèque » de 10,5Md€ pour cette période, sur les 50 à 55 milliards attendus.

4 Les fonds structurels


Le traité de Rome (25 mars 1957) devenu le TFUE mentionne dans son pré-
ambule l’objectif de développement harmonieux et de réduction des écarts
entre les différentes régions et permet la création des premiers fonds structu-
rels. L’élargissement progressif de l’Union a renforcé ce besoin et ce n’est qu’en

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1988 que l’UE développe une véritable politique structurelle régionale notam-
ment à l’aide de fonds structurels correspondant à des enveloppes financières
affectées à des objectifs préétablis.

1. Les outils de la politique structurelle régionale

a. Le fonds européen de développement régional (FEDER)


Ce fonds a pour principaux objectifs de corriger les déséquilibres régionaux (le
PIB par habitant de la Grèce est deux fois inférieur à celui du Luxembourg et
la région de Hambourg, la plus riche d’Europe, est quatre fois plus riche que
certaines régions d’Italie, d’Espagne et plus encore pour les nouveaux adhé-
rents des pays de l’Est).
Pour le plan 2014-2019, le FEDER finance :
•• des aides directes aux investissements réalisés dans les entreprises en ci-
blant plus particulièrement les PME voire les TPE afin de créer des emplois
durables ;
•• des infrastructures liées notamment à la recherche et à l’innovation, aux
télécom, à l’environnement, à l’énergie et aux transports ;
•• des instruments financiers comme des fonds de capital-risque ou des fonds
développement local ;
•• des mesures d’assistance techniques, le FEDER peut intervenir sur les ob-
jectifs affichés :
–– de compétitivité,
–– de compétitivité régionale,
–– de coopération territoriale européenne.

b. Le fonds social européen (FSE)


Ce fonds est l’instrument de la stratégie européenne de l’emploi. Il n’attribue
aucune aide directe aux personnes. En revanche, il soutient les projets d’orga-
nismes publics ou privés œuvrant dans le domaine de la formation, les collec-
tivités locales ou certaines associations.
Dans le cadre du plan 2014-2019, il finance les actions visant à :
•• adapter les travailleurs et les entreprises aux évolutions économiques ;
•• favoriser le retour ou le maintien dans l’emploi ;
•• intégrer les personnes défavorisées (ou certaines catégories ciblées comme
les travailleurs âgés) ;
•• améliorer l’éducation et la formation professionnelle ;
•• renforcer les capacités des organismes d’aide à l’accès au travail ;
•• santé, bien-être et protection des consommateurs
•• insertion sociale
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   Le budget de l’Union européenne 12
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c. Le fonds de cohésion
Ce fonds a été établi en 1994 en faveur des membres de l’Union dont le revenu
national brut par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire.
Il finance plus particulièrement les réseaux de transport et les actions de déve-
loppement durable avec une prise en charge pouvant aller jusqu’à 85 %. Il
touche notamment les nouveaux adhérents.
d. L’ancien fonds européen d’orientation et de garantie agricole
(FEOGA)
Pilier de la construction européenne et de sa politique agricole, il a été rem-
placé le 1er janvier 2007 par deux fonds, l’un relatif à la garantie et l’autre à
l’orientation des politiques.
e. Le fonds européen agricole de garantie (FEAG)
Certains financements de projets par ce fonds sont gérés par la seule Commission
(sur proposition des États), il s’est agi notamment pour la période 2014-2019 :
•• des programmes d’éradication et de surveillance de maladies animales et
d’actions phytosanitaires ;
•• d’actions de contrôles vétérinaires et de contrôle de denrées alimentaires.
D’autres financements ont, en revanche, été cogérés par la Commission et les
États comme :
•• les aides directes aux agriculteurs ;
•• les interventions relatives à la réglementation des marchés ;

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financiers
•• les actions d’information et de production en faveur de produits agricoles.

f. Le fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER)


Ce fonds (en fait assimilé aux fonds structurels) vise :
•• à améliorer la compétitivité de l’agriculture européenne ;
•• protéger l’environnement et l’espace rural ;
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•• améliorer la qualité de vie des agriculteurs et la gestion des activités écono-


miques en milieu rural.
•• Pour la période 2014-2019, il finance :
•• la formation professionnelle technique ou économique ;
•• l’installation de jeunes agriculteurs, notamment lors de cessions d’activité
lors de départ en retraite ;
•• la modernisation d’exploitations ;
•• l’amélioration de l’environnement et de l’espace rural ;
•• la diversification des activités.

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g. L’instrument financier pour l’environnement (LIFE)


2014-2020 : budget global : 3, 456 milliards d’euros
•• conservation des espèces naturelles ;
•• protection des espèces menacées ;
•• lutte contre le changement climatique ;
•• stratégie d’adaptation urbaine à l’environnement ;
•• utilisation durable de l’eau.
2. Les modalités d’attribution des fonds structurels
Les grands objectifs financés par les différents fonds structurels sont ainsi dé-
terminés :
•• propositions de la Commission en ce qui concerne la programmation à
venir (au minimum 5 ans) ;
•• discussion entre la Commission, le Conseil, les États, les régions et autres
organismes professionnels ;
•• la décision finale est prise sur proposition de la Commission par règlements
du Parlement et du Conseil ;
•• s’ensuit une négociation entre la Commission et chaque État membre pour
décider des modes de répartition des crédits au sein de chaque État dans
le cadre des programmes opérationnels. Toujours versés par tranches, les
crédits doivent avoir un effet de levier – c’est-à-dire que chaque affectation
doit déclencher une participation soit de l’État soit de la région ou d’autres
collectivités ou partenaire.
La plupart des fonds ainsi débloqués au niveau européen ont vocation à aider
les régions en difficulté. En France, les crédits sont affectés à leurs bénéficiaires
par un comité de programmation co-présidé par le préfet de région et le pré-
sident du conseil régional et comprenant les préfets de département, les pré-
sidents de conseils généraux, les directeurs régionaux et départementaux des
finances publiques et les chefs de service responsables de la mise en œuvre des
mesures.
Le décret n° 2007-1303 du 3 septembre 2007 modifié par le décret n° 2011-92
du 21 janvier 2011 fixe les règles nationales d’éligibilité des programmes cofi-
nancés par les fonds structurels pour la période allant de 2014 à 2019.
Une dépense est éligible à la participation d’un des fonds ci-dessus si elle a
effectivement été payée entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2015 et si elle
correspond à une opération prévue dans le programme opérationnel au titre
duquel un concours financier de l’Union européenne est attendu.
Le montant final de l’aide européenne dû au bénéficiaire après exécution de
l’opération tient compte, dans le respect du taux maximum d’aides publiques
fixé par les règlements communautaires et nationaux, des dépenses réelles et
des ressources effectivement perçues.
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5 L’exécution du budget de l’Union européenne


Les principes et règles relatives à l’exécution du budget de l’Union sont prévus
par les articles 317 et suivants du traité sur le fonctionnement de l’Union euro-
péenne (TFUE) et le règlement financier du 29 octobre 2012.
La Commission exécute le budget en respectant le principe de bonne gestion
financière (économique, efficience, efficacité) en coopération étroite avec les
États membres.
Cette exécution budgétaire est donc :
•• soit centralisée par les services de la Commission ;
•• soit traitée en gestion partagée avec les États membres.
Cette exécution budgétaire comprend deux opérations principales : l’engage-
ment et le paiement.
L’engagement est défini comme la décision d’affecter un certain montant
d’une ligne budgétaire déterminée pour financer une activité spécifique. La
dépense est alors ordonnancée.
En ce qui concerne le paiement, la commission dispose de comptes bancaires
auprès du Trésor de chaque État membre, des banques centrales et de certaines
banques commerciales.
Ces opérations ont lieu sous le contrôle permanent du Parlement européen
qui peut de plus recourir au mécanisme budgétaire de la réserve.
Le Parlement peut ainsi provisionner certains crédits qui ne seront débloqués
au cas par cas que sur demande particulièrement motivée de la Commission.

Documents
financiers
La Commission doit de plus transmettre chaque mois à la commission de
contrôle budgétaire du Parlement un rapport mensuel décrivant l’exécution
du budget à ce moment et un rapport annuel chaque été.

6 Le contrôle de l’exécution budgétaire de l’Union


Le contrôle de l’exécution budgétaire de l’Union est régi par les articles 317 et
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suivants du TFUE et le règlement financier.


Les objectifs du contrôle de l’exécution du budget de l’Union consistent à en
assurer la légalité, la régularité et la bonne gestion financière (économie, effi-
cience et efficacité des opérations budgétaires).
Elle a lieu à trois niveaux, celui des États membres, de la Cour de comptes
européenne et surtout celui du Parlement qui donne décharge à la commission
de sa gestion.

1. Le contrôle au niveau national


Ce contrôle est effectué par tous moyens classiques dont disposent en interne
les États : Cour des comptes, Inspection générale des finances, tous corps de
contrôle spécifique, voire contrôle de légalité par les administrations.
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Sont ainsi contrôlées en premier lieu par les instances nationales :


•• les dépenses du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) ;
•• les dépenses du Fonds européen pour le développement rural (FEADER) ;
•• les dépenses des fonds structurels tels que décrits précédemment.

2. Les contrôles par la Cour des comptes européenne


Instaurée par le traité de Bruxelles du 12 juillet 1975, la Cour des comptes
européenne siège au Luxembourg. Elle est composée de 27 membres, 1 par
État, nommés pour 6 ans par le Conseil de l’Europe après consultation du
Parlement. Son président est élu en son sein pour 3 ans.
La Cour est totalement indépendante dans le cadre des traités qui la régissent.
Chaque magistrat est assisté d’administrateurs, en général eux-mêmes magis-
trats ou hauts fonctionnaires dans leurs pays d’origine, ce qui garantit un haut
niveau de compétence.
Dans l’exécution du budget de l’Union, le rôle de la Cour est le suivant :
•• contrôler les comptes de l’Union et de tout organisme crée par elle, contrô-
ler sur pièces et sur place. Ses rapports particuliers sont à la disposition du
Parlement, du Conseil et de la Commission ;
•• s’assurer de la légalité, de la régularité et de la bonne gestion des opérations
par la Commission ;
•• présenter chaque année au Parlement européen un rapport sur l’exercice
financier de l’année écoulée. Ce support sera un des supports important de
la décharge de la commission par cette assemblée.

3. Le contrôle par le Parlement et la procédure de décharge


La Commission européenne, responsable (certes avec les États membres) de
l’exécution budgétaire doit rendre compte à celle-ci sous forme de rapports
mensuels de l’état de l’évolution des dépenses et de la façon dont celles-ci sont
effectuées. Des observations peuvent être émises par cette dernière.
De plus, l’article 318 du TFUE prévoit que la Commission européenne trans-
met à la commission de contrôle budgétaire du Parlement un rapport présen-
tant le bilan financier de l’exercice écoulé et un état des finances à mi-exercice
pour l’exercice en cours.
À la suite de cette transmission, la commission du contrôle budgétaire et celle
du budget peuvent poser toutes questions utiles à la Commission européenne.
Elles peuvent également auditionner cette dernière qui est tenue de répondre.
L’article 319 du TFUE dispose que le Parlement européen donne décharge
à la Commission européenne au vu des propositions desdites commissions
internes, du rapport de la Cour des comptes et des recommandations des mi-
nistres des Finances réunis en conseil.
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Cette décharge peut être reportée si l’exécution ne lui paraît pas satisfaisante,
ce qui est assimilé à une demande de démission de la Commission européenne
(à bien distinguer des commissions internes précitées).
Cette menace a été mise à exécution en décembre 1998. Après enquête par
un groupe de cinq experts indépendants, la Commission a dû démissionner
collectivement le 16 mars 1999 après accusations de fraudes, mauvaise gestion
et népotisme.
Précisons que la décharge peut être suivie de recommandation à la Commis-
sion qui doit tout mettre en œuvre pour y donner suite.
Lors de la séance plénière en date du 27 avril 2017, le Parlement a accordé la
décharge relative aux dépenses de la section « Commission ». Le Parlement eu-
ropéen déplore par ailleurs que le cadre financier pluriannuel actuel (7 ans) ne
coïncide pas avec les mandats de cinq ans du Parlement et de la Commission.
Le Parlement a accordé aussi la décharge relative aux dépenses des sections
des autres institutions pour la septième année consécutive. Le Parlement pré-
cise que les budgets du Conseil et du Conseil européen devraient être distincts
pour une plus grande transparence de leur gestion financière et une meilleure
responsabilisation des deux institutions. Le conseil considère que, conformé-
ment au TFUE, le Parlement ne peut accorder qu’une seule décharge et que
les comptes du Conseil ont donc reçu la décharge en même temps que ceux de
la commission. Le Parlement conteste cette interprétation qui va, selon lui, à
l’encontre de la pratique en vigueur depuis 1995. La Commission du contrôle
budgétaire a refusé d’accorder la décharge au Conseil et au Conseil européen
le 25 septembre 2017.

Documents
financiers
Pour finir, le Parlement a octroyé la décharge à l’ensemble des agences décen-
tralisées.
Le rôle du Parlement européen paraît ainsi beaucoup plus important que la
place que lui accordent parfois les médias et l’opinion. Rappelons fortement
que le budget est le véritable outil et l’expression d’une politique.
La procédure de décharge peut donner lieu à trois sitiuations :
l’octroi, l’ajournement ou le refus de la décharge
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Année N 1er janvier Ouverture des comptes


31 décembre Clôture des comptes

Année N+1 dans l’année La Commission publie les comptes de l’année N


et un rapport d’évaluation des finances de l’Union
le 30 juin au plus tard La cour des comptes porte à la connaissance de
la Commission et des institutions concernées les
observations qui lui paraissent de nature à devoir
le 15 octobre au plus tard figurer dans le rapport annuel
Toutes les institutions adressent leurs réponses à
la Cour des comptes
le 15 novembre au plus tard La Cour des comptes transmet aux autorités res-
ponsables de la décharge et aux autres institutions
son rapport annuel g g g

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Année N+2 dans les 60 jours Les États membres adressent leurs réponses à la
Commission
28 février La Commission transmet une synthèse de ces
informations à la Cour des comptes, au Parlement
et au Conseil
Recommandation du Conseil
Décision du Parlement européen
Source : TFUE et règlement financier n° 2018/1046 du 18 juillet 2018.

ENcART Le volet budgétaire des négociations de retrait


du royaume-Uni de l’Union européenne
Le Royaume-Uni est l’un des principaux contributeurs au budget de l’Union
Le Royaume-Uni est, en 2016, le troisième contributeur au budget de l’Union
en valeur, derrière l’Allemagne et la France, avec un montant de contribution,
y compris ressources propres traditionnelles (RPT) et rabais britannique, de
15,9 Md€. Le Royaume-Uni se place au 8e rang des bénéficiaires en volume
des politiques de l’Union avec des retours estimés à 7,1 Md€ en 2016.
Les questions budgétaires et financières liées au Brexit sont négociées dans le cadre
prévu par l’article 50 du traité sur l’Union européenne (TUE)
Le 23 juin 2016, les Britanniques se sont prononcés, par référendum, en faveur d’une
sortie de l’Union européenne. Le 29 mars 2017, le Royaume-Uni a notifié au Conseil
européen sa décision de se retirer de l’Union, conformément à l’article 50 du TUE,
ouvrant ainsi une période de négociation de deux ans afin de déterminer les modalités
de retrait et, le cas échéant, poser les jalons d’une relation future.
Le Conseil européen (qui réunit les chefs d’État et de gouvernement) a établi, le 29 avril
2017, des orientations qui ont ensuite été détaillées, le 22 mai 2017, par des directives
de négociation du Conseil (ministres chargés des affaires européennes). La Task Force
Brexit (TF50), qui dépend de la Commission et qui est dirigée par Michel Barnier, a
ensuite rendu public, le 24 mai 2017, un document sur les principes essentiels relatifs au
volet financier de l’accord de retrait (le règlement financier). Dans ces documents, les
27 États membres indiquaient qu’ils souhaitent mener la négociation en deux phases
distinctes : la première phase devait traiter des questions liées au retrait, à savoir les droits
des citoyens, la question de la frontière entre l’Irlande et l’Irlande du Nord et le règlement
financier ; ce n’est que lorsque les deux parties auront atteint des « progrès suffisants »
sur ces trois thèmes de négociation que pourraient débuter les négociations sur les rela-
tions futures. Le Conseil européen du 20 octobre 2017 a « demandé que les travaux
continuent afin de consolider la convergence atteinte et de poursuivre les négociations
pour pouvoir passer à la deuxième étape des négociations dès que possible ».
Un accord sur la première phase des négociations a été trouvé le 8 décembre 2017
entre la Commission et le Royaume Uni. Cet accord est conforme à l’essentiel du
mandat de négociation initial de l’UE 27 : les Britanniques reconnaissent la quasi-
intégralité de leurs engagements financiers vis-à-vis de l’Union correspondant à leur
participation aux budgets de 2019 (neuf derniers mois) et 2020, à leur part des restes-
à-liquider, aux retraites, aux passifs et aux passifs éventuels.
Dans le cadre de la seconde phase des négociations, la Commission européenne a
présenté, le 28 février 2018, un projet d’accord de retrait du Royaume-Uni. À l’issue
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Le budget de l’Union européenne 12
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de négociations intenses, le négociateur Michel Barnier (Task Force article 50) a


annoncé, le 19 mars 2018, avoir obtenu un accord politique avec le Royaume-Uni portant
notamment sur la période de transition, qui suivra la date de sortie du Royaume-Uni et
s’achèvera le 31 décembre 2020, et la formalisation du volet financier de l’accord de
retrait. Ce texte correspond, dans l’ensemble, aux éléments agréés dans le cadre de la
première phase des négociations, à l’exception de la question du partage des charges
liées à la relocalisation des agences (Agence européenne du médicament et Agence
bancaire européenne, pour un coût de l’ordre de 500 M€ au total) pour laquelle
les engagements britanniques ont été revus à la baisse. Le projet d’accord prévoit un
échéancier de paiement des engagements britanniques (paiements au 30 juin et au
31 octobre de chaque année) et un mécanisme de contrainte relativement robuste
pendant et après la période de transition (pénalités financières en cas de retard de
paiement, si l’obligation n’est pas respectée, renvoi à un comité conjointe réunissant le
Royaume-Uni et l’Union, en l’absence d’accord amiable renvoi à la CJUE et, en cas de
non-respect de la décision de la CJUE, éventuelle suspension unilatérale de l’accord ou
de tout autre accord en vigueur).
Néanmoins à ce stade, le Royaume Uni n’a pas accepté les termes de l’accord en ce qui
concerne le règlement des différends. Le Royaume-Uni étant engagé sur plusieurs dé-
cennies par le règlement financier (notamment pour le paiement des retraites des fonc-
tionnaires), il est indispensable qu’un mode de r