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THEME N°8 

: LA NOUVELLE LOI
ORGANIQUE DES LOIS DES
FINANCES(LOLF), Quels Enjeux de la
modification ?
APPROCHE IDEES :
Cette Approche consiste à rechercher le maximum d’idées faciles à retenir, les
simplifier, et les expliciter le plus exactement possible pour une utilisation future tout
en détectant pour chaque thème les mots clés que vous allez utiliser et souligner pour
les mettre en évidence dans votre copie

Lors du Forum « Les Finances Publiques au Maroc et en France » tenu les 10 et 11 Septembre
2009, le Ministre de l’Economie et des Finances avait annoncé le début de la refonte de la Loi
Organique des Finances qui constitue la Constitution Financière du Pays, également plusieurs
Groupes parlementaires ont annoncé leurs propositions concernant cette Loi, et après le
discours Royal du 9 Mars, le projet de modification est à l’ordre du travail Parlementaire.

L’élément fondamental qui préside la modification de la Loi Organique des Lois de Finances est
le Passage de la logique de Budgétisation par Nature ou Rubrique à une Logique de
Budgétisation par objectif ou programme.
1. C’est quoi la Budgétisation par Objectif ?

Ce sont des considérations d’efficacité à long terme qui ont inspiré la conception des « Budgets
par Objectifs ». Grâ ce à l’intégration dans le processus budgétaire d’informations relatives aux
actions entreprises par le secteur public, les décisions pourront être basées sur le Rapport entre
les Résultats ou la « Production » des administrations et les coû ts rattachés aux activités
correspondantes. L’un des buts principaux des budgets par objectifs est d’aider les gestionnaires
publics à mesurer l’activité des administrations dont ils ont la responsabilité et les coû ts générés
par cette activité.

Normalement, un budget par objectifs est structuré par activités. Les propositions de dépenses
émanant des services sont associées à des instruments de mesure qui permettent de comparer la
« production » (nombre d’élèves scolarisés, nombre de vaccins administrés, etc.) et les coû ts
qui y sont rattachés, permettant ainsi de s’intéresser à l’efficacité des services dans chacune de
leurs activités. La préparation d’un Budget par objectifs ne s’opère pas par l’augmentation ou la
diminution forfaitaire des postes de dépenses (Comme dans les systèmes budgétaire
traditionnels), mais par des prévisions et des projets exprimés en termes d’activité au sein des
services. En théorie, un gestionnaire peut calculer son budget en multipliant ses coû ts unitaires
par le nombre d’unités à produire au cours du prochain exercice.
Par Exemple, le Budget des Hôpitaux ne sera pas élaboré en reconduisant les dépenses de
personnel, de fournitures, de matériel médical, etc. Il pourra, au contraire, être préparé en
fonction du nombre de malades que l’on pense accueillir et du coû t moyen d’une journée
d’hospitalisation (lui-même fonction de l’évolution des prix et de la composition de la
clientèle par âge, pathologie, etc.).

Au contrô le détaillé à priori des dépenses, le budget par objectifs substitue un système de plus
en plus dominé par des objectifs de gestion. Il s’agit moins pour les autorités budgétaires (le
Ministère des Finances) de se prononcer sur les demandes précises de crédits des Ministères
Gestionnaires que de mesurer les activités de leurs services.

Le débat porte sur les tâ ches à accomplir et non sur l’utilité relative des objectifs. En fait,
l’Expérience des budgets par objectifs a rarement été étendue à l’ensemble des choix budgétaires
d’un Pays, mais le mérité d’un tel système est qu’il intègre dans le processus d’élaboration et de
contrô le du budget des informations sur les activités et la productivité des administrations
publiques. C’est une nouvelle orientation qui sera reprise dans le cadre des réformes ultérieures.

Les critiques des budgets par Objectifs soulignent que l’Efficacité d’un service est un objectif
important du processus budgétaire mais n’est pas un bon critère d’allocation des ressources.
L’un des principaux atouts des budgets par objectifs-La comparaison des produits et des
ressources dans le cadre du Budget-est aussi son principal défaut. En effet, les budgets par
objectifs négligent l’évaluation des résultats politiques, qui doit être faite dans un cadre
dépassant le cycle du budget annuel. Selon ces critiques, il faut que l’efficacité finale des
dépenses publiques soit l’un des objectifs du système budgétaire. Ce sont de telles
considérations qui ont abouti au concept des budgets de programme.

2. C’est quoi la Budgétisation par Programme


Dès les années 60, la planification de l’emploi des ressources publiques est devenue l’un des
principaux thèmes des réformes budgétaires. La plus importante de ces réformes-le Budget de
Programme- est étroitement liée aux efforts entrepris pour introduire le système des « Plans,
Programmes et Budgets »(PPBS) sous l’administration du Président Américain LYNDON
JOHNSON.

De nombreux pays ont connu des expériences pareilles, ainsi la France a tenté d’introduire « la
Rationalisation des Choix Budgétaires »(RCB), qui empruntait beaucoup au PPBS Américain. Ce
sont les systèmes de ce genre que, dans le présent chapitre, nous appellerons budgets de
programme.
A l’inverse du Budget par Objectifs, le Budget de Programme organise les choix Budgétaires
autour de choix de politique publique. Alors que le but par objectifs est d’identifier la méthode la
plus efficace pour atteindre un objectif déterminé, les budgets de programme organisent les
choix budgétaires autour de la détermination des objectifs. Ils offrent un cadre institutionnel et
des techniques permettant de faire des arbitrages dans la poursuite de plusieurs politiques
publiques lorsque les ressources disponibles sont limitées : le budget de programme n’est pas un
instrument de gestion, mais une méthode d’allocation des ressources. C’est un mécanisme
d’arbitrage très différent des méthodes traditionnelles qui limitent les choix budgétaires à des
ajustements marginaux autour du statu quo. Ce sont les coû ts et les résultats des programmes
que les budgets de programme tentent de comparer. La clé de ce type de budget est donc « le
programme », c’est-à -dire un objectif de politique publique auquel sont associés les moyens
nécessaires pour l’accomplir.
La classification Budgétaire n’est plus basée sur la structure des services (comme dans le cas des
budgets par objectifs), mais sur les programmes et donc sur les finalités des politiques publiques.
Exemple : au lieu d’avoir dans la morasse budgétaire une rubrique appelé « Direction des
Barrages », on y trouve dans cette logique « Programme Barrages », car on considère que la
raison d’être d’une Direction est l’accomplissement d’une politique publique concernant les
barrages.
Dans ce système, les programmes ont des objectifs qui ne peuvent pas être limités au cadre
annuel traditionnel de l’Exercice budgétaire.
Avec le système traditionnel du budget par nature et par poste de dépense, le budget de
programme est la principale réforme budgétaire que les pays développés ont exporté vers les
pays en développement. Les critiques des budgets programme se divisent en deux catégories : Il
y a ceux pour qui le concept n’est pas applicable en aucune circonstance et il y a ceux qui pensent
que les conditions de l’introduction du budget de programme ne sont pas encore réunies dans
les pays en développement.
Le principal argument contre le budget de programme est que le système est incompatible avec
les traditions budgétaires et ne tient pas compte des caractéristiques des systèmes
institutionnels (relations entre le MEF et les autres Ministères, relations entre Parlement et le
Gouvernement, etc.)
Beaucoup, en effet, estiment que le processus budgétaire est principalement un processus
politique qu’il n’est pas possible de rationaliser. Pour eux, structurer l’action d’un gouvernement
en programmes, c’est-à -dire en ensemble d’actions visant de poursuivre le même objectif,
appelle en soi à des choix politiques.
En outre, si l’Expérience a souvent échoué, c’est aussi parce qu’il est très difficile de raisonner en
dehors des structures administratives existantes, notamment en matière budgétaire. Pourtant,
dans bien des cas, plusieurs administrations peuvent concourir au même objectif, et donc au
même programme.
Par exemple, si l’on prend le cas de la lutte contre le chô mage, le gouvernement peut avoir un
programme visant à diminuer le nombre de jeunes chô meurs. Ce programme fera appel aussi
bien aux services sociaux, à l’éducation, etc. Il est difficile de trouver dans ces cas le moyen
d’inciter les fonctionnaires à dépasser les logiques de leurs propres organisations pour réfléchir
à l’efficacité du programme et aux moyens qui doivent lui être alloués. La méthode des budgets
de programme a en revanche produit des résultats quand le cadre des programmes était limité à
un service ou, tout au plus, à un secteur.
Enfin de nombreux critiques affirment qu’il est impossible de comparer et de choisir les
programmes sur la base de leur efficacité comparée, en raison des difficultés souvent
rencontrées dans la mesure chiffrée de l’effet des politiques publiques et des actions financées
par le budget de l’Etat et du fait qu’il n’existe aucun dénominateur commun politiquement
acceptable. Par exemple, comment peut-on fonder en pratique des décisions d’allocation de
ressources entre les rentrées de devises d’un programme de tourisme et les vies sauvées par un
programme de vaccination.
D’autres critiques du budget programme pensent que le concept est pertinent, mais notent que
le succès de l’expérience suppose que soient réunies de nombreuses conditions préalables, au
premier rang desquelles figure la possibilité de pouvoir disposer d’informations adéquates sur
les actions financées par le Budget de l’Etat et d’indicateurs précis et fiables sur la situation
économique, sociale et environnementale du Pays. Parce que ces conditions ne sont pas réunies,
ces critiques jugent qu’il est impossible d’adopter et de développer la pratique des budgets de
programme dans la plupart des pays.
Enfin, l’un de leurs arguments-dont ils exagèrent souvent l’importance-est que les pays en
développement ont rarement le personnel qualifié dont ils auraient besoin pour faire les
analyses qu’implique la préparation des budgets programmes.
Un argument sans doute plus sérieux est que certains pays n’ont ni la stabilité nécessaire pour
programmer l’utilisation des ressources de l’Etat à long terme, ni la volonté politique
indispensable pour mener à bien le processus de réforme.

Il y a également le risque que les services centraux soient confrontés à une avalanche
d’informations inexploitables et que les services qui les fournissent soient perturbés dans
l’exercice de leurs fonctions opérationnels en raison du travail de collecte des données que le
système nécessite.
Deuxièmement, les instruments conçus pour améliorer la performance des programmes et des
services ne sont efficaces que s’ils opèrent dans un milieu où les systèmes institutionnels
encouragent la performance.

Troisièmement, les données sur la performance et les résultats des programmes ne sont que l’un
des éléments d’information qui influencent les décisions d’allocation de ressources. Trop
souvent, les partisans de la réforme ont eu l’espoir irréaliste que les informations sur la
performance fourniraient la « réponse » et permettraient une rationalisation totale des choix
budgétaires, en les encadrant de manière presque mathématique.

Force est pourtant de constater que même dans les pays où les budgets de programme ont pris
racine, la corrélation entre le niveau des allocations budgétaires et les résultats à long terme des
politiques n’est pas évidente.