Fiche- Management Public

Aperçu général sur le management

-> C’est essentiellement une méthode de décision et d’action :

 Sur le plan de la décision : c’est l’ensemble des procédés rationnels utilisés pour préparer et
prendre des décisions.
 Sur le plan de l’action : c’est une méthode qui permet de systématiser et d’intégrer certaines
tâches-clés de la direction (préparer l’avenir, organiser et coordonner les
activités…)

-> Une série d’activités intégrées et interdépendantes, destinées à faire en sorte qu’une certaine
combinaison de moyens (financiers, humains, matériels, etc…) puisse générer une production de
biens ou de services économiquement et socialement utiles.

Dans cette deuxième définition, il y a l’idée de création de valeurs c.à.d. que le management sert à
faire en sorte que de l’activité de l’organisation se dégage une valeur.

Exemple : Dans le cas d’une entreprise, c’est le bénéfice. Si l’entreprise transforme du minerait de fer
pour en faire du fil barbelé il y a création de valeurs. Dans toutes les organisations (publiques ou
privées), il faut une certaine création de valeurs et le management aide à obtenir cette
création de valeur, à faire en sorte que par la transformation de moyens ou de ressources
en ressorte des actions, des résultats.2.

Historique : Le management est une discipline neuve qui est née avec la révolution industrielle. Dans
le développement du management il y a 4 périodes :

1) La gestion traditionnelle : Cette gestion correspond à la période avant la révolution

industrielle. A cette époque, il n’y avait pas de pratique managériale systématisée
2) La gestion moderne : Le développement du management en tant que discipline est arrivé
lorsqu’on est passé à une gestion de masse (avec la révolution industrielle, on commençait à
voir des ateliers de production sur de grande échelle).

C’est donc à partir de ce moment-là qu’on ressent les besoins qu’un mouvement se créé pour
essayer de codifier les connaissances en matière de bonne gestion des entreprises. Donc les écoles
de management vont commencer à éclore à la fin du 19e siècle

 Le management scientifique (Taylor) : la gestion des ateliers -> Taylor veut rendre la gestion
des tâches le plus efficient possible c.à.d. qu’il y ait le moins de perte de temps dans la
gestion des ateliers.
 La théorie administrative (Fayol) : la direction des entreprises -> Fayol essaye de fixer des
principes communs à la direction des entreprises
 Le modèle bureaucratique (Weber)

Critiques par rapport à ces pionniers du management :

(1) L’école des relations humaines -> disent que ce management à une vision trop mécaniste de
l’homme au travail. Tout une série d’aspect plus informel lié à l’épanouissement de l’homme au
travail ont été négligé (pour Taylor, l’homme au travail était quasi assimilé à une machine ; pour
Fayol ce qui était intéressant était la productivité et le taux de rentabilité était, selon lui, atteint en
payant les hommes par le biais d’incitant financiers

(2) Théorie de la contingence -> ils disent qu’il y a des principes pour gérer une entreprise mais ceux-
ci sont fort contingent, trop fonction de l’environnement auxquels opère une entreprise.
C.à.d. qu’on ne gère pas de la même façon une entreprise qui est dans un marché stable avec des
produits qui évoluent peu avec une Startup qui se lance dans un tout nouveau domaine où il y a une
concurrence féroce

3) La gestion scientifique : Le management va alors connaitre un développement important

après la deuxième guerre mondiale avec le développement de la gestion scientifique ou
cybernétique. C.à.d. le fait de considérer l’entreprise comme un organisme vivant.
L’entreprise n’est pas quelque chose de stable et de renfermée sur soi-même mais c’est une
entité qui est en évolution constance, qui doit à la fois s’occuper de la bonne gestion des
éléments internes mais aussi faire attention aux développements qui se passent dans son
environnement. Il y a cette idée que le gestionnaire d’entreprise est une sorte de
comparateur – il doit constamment veiller à voir si son entreprise est en phase avec ce
qui se passe dans l’environnement (être attentif à ce que font les concurrents…).Cette
approche apporte un éclairage nouveau sur la compréhension d’une entreprise en tant que
système et sur l’idée qu’elle est dans une sorte d’équilibre dynamique qui impose de
semettre en évolution constance.

4) La gestion globale ou en réseau : A la suite des 3 révolutions (PC, Internet et logiciel web), les
entreprises aujourd’hui ne sont plus seulement en connexion avec leur environnement
immédiat mais elles sont en réseaux avec le monde – c’est un saut en changement dans la
gestion des entreprises qui sont lié à cette gestion globale ou en réseau.

I- Définition du management public ;

« Le management public correspond à l’ensemble des processus de finalisation,
d’organisation, d’animation et de contrôle des organisations publiques, visant à développer leur
performance générale et à piloter leur évolution dans le respect de leur vocation. »

Le respect de leur vocation -> une des contrainte que subissent souvent les
organisations publiques c’est qu’elles ne sont pas totalement libres d’orienter le management
qu’elles veulent apporter à leurs organisations compte tenu des contraintes qui sont
imposées par rapport à la manière dont elles doivent remplir leurs missions.

Certaines organisations ont une mission définit de manière floue avec peu de contrainte en termes
de valeur mais d’autres, au contraire, ont des missions très précise avec des contraintes
ou des valeurs à respecter, ce qui fait qu’elles ont peu de marge managériale.
 1) Typologie des approche de management public
Devant la pluralité des conceptions du management public, nous proposons ainsi de retenir deux
critères principaux de distinction, deux dimensions qui permettraient de différencier plusieurs
approches : la spécificité de l’organisation publique et la logique de transformation d’un système.

1) Le premier critère de distinction consiste en la prise en compte, ou non, de la dimension «

publique » de l’organisation. De manière caricaturale, cette dimension « publique » se
rapprocherait de la notion juridique de droit public, que l’on oppose au droit privé. Ce que
Chevallier (1997) qualifie de cadres axiologiques (intérêt général s’opposant à l’intérêt privé)
et pratiques (opposition entre droit public et droit privé) sur lesquels l’action publique
repose.
Ainsi, le fait de considérer ou non les organisations publiques comme des organisations
particulières permet d’opérer une segmentation entre deux types d’approches.
- D’une part, des approches qui en font des organisations comme les autres. Le
management d’une organisation publique serait le même que celui d’une
organisation privée. Les fonctions, outils et méthodes du secteur privé pouvant
s’appliquer au secteur public.
- D’autre part, des approches qui opèrent un distinguo entre les organisations
privées et publiques dans la mesure où un ensemble de caractéristiques
empêcherait toute assimilation, toute superposition. Ces différences seraient
telles qu’il deviendrait nécessaire de différencier l’instrumentation de gestion en
fonction des organisations en présence. Les outils, méthodes et fonctions des
instruments de gestion ne pouvant être similaires.
2) Le second critère relève, quant à lui, de la prise en compte, ou non, d’une logique d’action,
plus précisément, d’une dynamique visant la transformation d’un système. A la lecture des
définitions du management, il nous semble nécessaire de distinguer deux types d’approches.
- D’un côté, celles qui mettent plutôt l’accent sur la dimension « transformative »
du management. Le management serait non seulement assimilé à la conduite
d’une organisation, il serait également un vecteur de changement de
l’organisation et de sa capacité à agir sur son environnement. De l’autre, des
approches essentiellement instrumentales au sein desquelles le management
serait réduit à ses outils sans nécessairement avoir une visée transformative.

On distinguera ainsi, quatre idéaux types au sein desquels le management public peut être entendu
comme le management des organisations publiques, le management face à l’opinion, le
management du pouvoir politique et, enfin, celui de la puissance publique.
Schéma 1 – Une typologie des conceptions du management public4
Management des organisations Cette conception du management public se caractérise par une
publiques = New management prise en compte très limitée, voire même dans les
Public cas les plus extrêmes, une non prise en compte de la dimension
publique de l’organisation. Le management public
« Ces divers modèles supposent vise la recherche de gains de productivité au sein
tous que l’on puisse transposer d’organisations considérées comme des organisations
les concepts du secteur privé classiques, si ce n’est qu’elles seraient soumises à des modes de
au secteur public » Pettigrew fonctionnement bureaucratiques générateurs d’inefficacité
(1997). et de coûts. Le management public apparaît comme le
management d’organisations « imparfaites » dans lesquelles
(la prise en compte des questions il convient d’utiliser les outils qui ont fait leurs preuves dans le
concernant le système productif secteur privé, moyennant une adaptation à la marge,
de l’organisation) voire sans adaptation.
Cette conception du management public se matérialise par
une logique d’action sous-jacente forte, par une dynamique
visant la transformation des organisations chargées de
mettre en oeuvre les politiques.
Le management Face à l’opinion Dans cette conception, le terme « public » a une acception
« Laufer et Burlaud au début des différente et le « management public » apparaît comme le
années 1980 » management de la relation entre l’organisation et le public.

(la prise en compte
l’interaction avec les tiers)
de Le management public est alors ce que devient la gestion de
l’organisation publique lorsque celle-ci connaît une crise de
légitimité, c’est-à-dire, lorsque les normes juridiques du critère
du service public (et les normes scientifiques positivistes
correspondantes) ne suffisent plus à assurer la légitimité du
secteur public.
 Le Mangement du Pouvoir il est préférable de définir le management public comme «
Public le management du pouvoir politique » dans la mesure où toute
activité publique tend, en s’interposant arbitrairement entre les
Huron et Spindler (1998) particuliers, à la réalisation d’objectifs communs ou à la
satisfaction d’intérêts collectifs.
(le pilotage politico-administratif le management public est spécifique notamment parce que les
de ces organisations ) organisations publiques sont placées sous le contrôle
d’institutions politiques et trouvent leur vocation dans la notion
de service public. Les spécificités du secteur public local obligent
à concevoir des outils « sur mesure » et soulignent, parfois, les
limites de la notion.
Le management public, au sein de cet idéal type, se caractérise
par une prise en compte limitée d’une logique
d’action, d’une dynamique visant la transformation de
l’organisation. Il s’agit plutôt de réaliser, à travers un
processus budgétaire et/ou des politiques tarifaires, soit une
production de biens ou de services collectifs grâce à
une affectation de ressources, soit une certaine redistribution
des richesses aboutissant à des transferts entre
individus ou groupes sociaux.
Mangement de la puissance la réalité première n’est pas le management des organisations
public non marchandes ou sans but lucratif dont le management public
Patrick Gibert (1986) ne serait qu’un sousensemble mais bien le management de la
puissance publique qui s’applique aux organisations se situant
(l’amélioration de la sur la même finalité que l’Etat : la finalité externe.
performance publique entendue Alors que l’entreprise est finalisée sur elle même, l’organisation
comme la performance des publique cherche à modifier un état de l’environnement ou de
organisations et des politiques le préserver lorsqu’il est menacé.
publiques) Le management public serait alors le management de deux
fonctions de production : la transformation des moyens
en réalisations et la transformation des réalisations en impacts
(Gibert, 1986). Il comporterait ainsi deux facettes
assez différentes au premier abord mais finalement parentes et
complémentaires : le management des
organisations publiques ou encore le management public stricto
sensu d’une part, le management des politiques
publiques, d’autre part (Gibert, 2002). Dès lors, les finalités ne
sont pas les mêmes entre les organisations privées
(introverties) et publiques (extraverties). Les organisations
publiques seraient caractérisées par l’existence d’une
double fonction de production. La première, commune avec les
organisations privées consiste à produire des réalisations
(outputs) à partir de moyens (inputs). La seconde, spécifique au
secteur public, vise la recherche d’impacts (outcomes) par la
mise en place de ces réalisations.
Drucker (1973), il ne faudra pas perdre de vue qu’ « être simplement d’esprit privé est la mauvaise
prescription pour les maux dont souffrent les organisations publiques. Ces organisations ont des
problèmes de performance précisément parce qu’elles ne sont pas des entreprises ».
Chacune de ces conceptions renvoie à un appareillage méthodologique spécifique voire à des
postures épistémologiques particulières. Par exemple, le management des organisations publiques
mobilise essentiellement les sciences économiques. Le management de l’opinion ou le management
du pouvoir politique s’inscrivent plutôt dans le champ des sciences sociales. Le management de la
puissance publique se fonde à la fois sur les sciences économiques et sociales.

Les différentes approches du management public ont été plus ou moins relayées, reprises,
développées par un ensemble d’auteurs. Ainsi, l’approche dite du « New public management » qui
constitue, semble-t-il, l’approche dominante, a fait couler beaucoup d’encre, en partie parce qu’elle
reposait sur des présupposés idéologiques en vogue depuis le milieu des années quatre-vingts. Les
autres approches se positionnent, au mieux, comme des alternatives et apparaissent plus comme les
fruits de réflexions d’individus ou de groupes qui restent, de ce fait, minoritaires.

3) Des enjeux en terme de pilotage des organisations publiques :

Les éléments de pilotage de ces organisations sont donc à rechercher dans les quatre composantes
que sont l’organisation, les politiques publiques, le processus de prise de décisions entre les élus et
l’administration et, enfin, les interactions avec les parties prenantes. Le pilotage des organisations
publiques doit alors rechercher un « équilibre » dans la prise en compte ces différentes
composantes. Les facteurs clés de réussite d’un bon pilotage de ces organisations résideraient dans
la recherche de l’amélioration de :

• la productivité des organisations publiques ;

• le pilotage de la performance publique entendue comme la performance
des organisations et des politiques publiques ;
• le processus de prise de décision des élus ;
• l’information en direction de l’opinion publique.
 4) Des approches du management public qui accordent une place
différente à l’instrumentation de gestion
Le management des La Duplication des outils du secteur privé pour améliorer la
organisations publiques productivité des organisations publiques. L’introduction du contrôle de
gestion permet alors de pallier l’insuffisance d’outillage de ces
organisations. Cette conception conduit à développer des outils centrés
sur les coûts, sur la définition d’objectifs et la mesure de leur atteinte en
faisant porter la réflexion sur les notions traditionnelles du contrôle de
gestion (« effectivité », efficacité, efficience et pertinence).
Selon cette approche, les outils de contrôle de gestion du secteur privé
peuvent s’appliquer aux organisations publiques moyennant quelques
adaptations. Ainsi, pour Kaplan et Norton (2002), la plupart des
organisations à but on lucratif et des administrations ont rencontré des
difficultés avec la structure initiale du tableau de bord prospectif où
l’axe financier était placé tout en haut. Etant donné que le succès
financier n’est pas l’objectif principal de la plupart de ces organisations,
la structure peut être modifiée de façon à placer les clients ou les
bénéficiaires en haut du tableau de bord. Pour ces auteurs, il suffit alors
de simplement renverser les axes de la carte stratégique et d’inverser
les axes clients et financiers sans fondamentalement modifier le
processus de mise en place du tableau de bord prospectif.
Le management de la Le management de la puissance publique, quant à lui, réinterroge la
puissance publique capacité des outils de contrôle de gestion à mettre sous contrôle la
double fonction de production afin d’améliorer la performance publique
entendue comme la performance des organisations et des politiques
publiques. Il doit conduire à développer des outils susceptibles
de prendre en compte les réalisations produites par l’administration
mais aussi des effets des politiques mises en oeuvre. Cela passe par
exemple, par la formalisation de schémas directeurs et par la mise en
place d’outils qui permettent d’en suivre la mise en oeuvre, par
l’évaluation de politiques, ou encore, par une segmentation
stratégique par programme ou action.
Le contrôle de gestion au sens plein du terme engloberait, dans les
organisations publiques, le contrôle de gestion et l’évaluation de
politique (Gibert et Andrault, 1984). Le contrôle de gestion public doit
donc, peu à peu, passer du contrôle du service rendu à l’usager au
contrôle de gestion couplé à l’évaluation de politiques publiques
(Burlaudet al, 2004).
Le management du Le management du pouvoir politique qui accorde une place centrale à la
pouvoir politique question du pilotage politico-administratif et à la zone grise existant
entre les élus et l’administration conduit à faire émerger un contrôle de
gestion qui apparaît comme un outil d’aide au choix pour les élus. Le
pilotage des collectivités territoriales, par exemple, est
particulièrement marqué par la nature de la relation particulière qui
existe entre les élus, d’une part, et l’administration, d’autre part. Le
management territorial est, en effet, basé sur deux acteurs aux logiques
différentes mais non nécessairement contradictoires « l’élu exerce une
mission, le fonctionnaire exerce un métier »
(Lamarzelle (1996). L’organisation d’une collectivité territoriale se
caractérise par une dualité hiérarchique qui est
Le management face à Le management face à l’opinion avec la prise en compte du système de
l’opinion gouvernance et l’interaction avec les tiers tend à considérer le contrôle
de gestion comme un outil de légitimation de l’action publique. Le
contrôle de gestion peut être mobilisé pour informer l’opinion publique
et communiquer sur les actions menées par l’organisation. Une telle
approche génère le besoin d’une instrumentation permettant de rendre
des comptes aux tiers, de produire des documents d’information et de
communication.

II- Les outils modernes de gestion applicables aux

administrations publiques .
Il est possible de classer les outils de gestion en trois catégories interdépendantes : les outils de
finalisation les outils de contrôle et les outils d’animation. Aucune de ces catégories ne peut
prétendre, à elle seule, apporter de solution globale à l’ensemble des problèmes rencontrés par une
organisation publique. C’est précisément dans la recherche d’équilibre entre finalisation, contrôle et
animation que les problèmes doivent être inscrits.

1) Les outils de finalisation

En accord avec l’approche systémique des organisations, le système de finalisation présent dans
toute organisation vise principalement à en déterminer les objectifs à tous les niveaux et pour
l’ensemble des fonctions la composant.
On
trouve le
niveau
d’objecti
fs le plus
élevé et,
corrélati
vem ent,
celui
dont
l’expressi
on garde
les axes stratégiques sont
le
généralem ent form ulés de m anière
caractèr
qualitative et visent à exprim er les
e le plus
grandes options qu’il conviendrait de
général.
m ettre en oeuvre afin d’atteindre les
finalités de l’organisation.

La base de la pyram ide est com posée d’un ensem ble d’objectifs
quantifiés, suffi sam m ent précis pour pouvoir influencer l’activité
des opérateurs

Définition le système de finalisation : « processus d’orientation des activités qui déterminent leur
nature, leur localisation, leur niveau, leur distribution temporelle, leurs composantes opératoires
principales, en référence à des principes d’action collective définis ou simplement pratiqués par les
décideurs »
Finaliser une organisation, lui assigner des objectifs portant tant sur le court que sur le moyen terme,
est une étape déterminante de la démarche managériale. Les outils généralement utilisés sont d’une
part, la stratégie – entendue comme une méthodologie d’affectation des ressources afin d’assurer le
développement de l’organisation – et d’autre part, la Direction participative par objectifs (dppo) et le
Budget base zéro (bbz), davantage tournés vers la détermination des objectifs de gestion.

a- L’analyse et la planification stratégique

Ce sont des démarches largement répandues auprès des entreprises, visent à assister la direction
générale dans sa mission de pilotage stratégique de l’organisation.

Dans les administrations publiques, les centres de décision sont marqués de longue date par le sceau
du centralisme. Par conséquent, il peut paraître paradoxal de parler de stratégie à propos d’une
organisation publique dont le sort dépend largement de l’échelon central.

Pourtant le double phénomène de décentralisation et de déconcentration des activités publiques a

ouvert de nouveaux horizons en élargissant les marges de manoeuvre de la plupart des services.

Désormais, de nombreuses organisations publiques font, peu ou prou, de la stratégie ; parfois même
sans le savoir, c’est-à- dire sans que cela donne lieu à une réflexion organisée et formalisée, à l’instar
des stratégies des entreprises privées.

Ainsi définie la démarche stratégique paraîtra, en milieu public, peu pertinente du fait notamment de
l’absence de marges de manœuvre stratégiques et du caractère illégitime de la concurrence.

- Les marges de manœuvre des organisations publiques en matière d’affectation des ressources
sont largement contraintes par des dispositions statutaires : le principe de spécialisation des
organisations publiques constitue, en effet, l’un des piliers du droit administratif. Si une
organisation publique s’avise, par exemple, de diversifier son activité, les corps d’inspection ou
le juge administratif ne tardent pas à relever le fait, et à sanctionner l’élargissement, non prévu
par la loi, des périmètres d’intervention.
- La concurrence peut revêtir pour une organisation publique deux aspects :
o concurrence avec une autre organisation publique
o ou concurrence avec une entreprise privée.

Nombreuses sont désormais les organisations publiques qui, de fait, se trouvent en concurrence avec
des entreprises. C’est le cas à l’évidence du secteur hospitalier, mais aussi de certains établissements
publics de l’État ou encore, de manière plus inattendue, de diverses organisations publiques
gestionnaires d’activités telles que les loisirs.

Mais alors que les administrations font l’expérience d’une concurrence de plus en plus vive, les
entreprises du secteur concurrentiel cherchent à diminuer l’intensité de celle-ci. Ainsi, la recherche
d’alliances est devenue un volet non négligeable de la stratégie des entreprises, la recherche de la
sécurité au travers d’alliances stratégiques, se substitue à la compétition frontale ; on peut dès lors
observer une remise en cause partielle du dogme de l’affrontement concurrentiel.
 b- Des stratégies de coopération
Ce sont, par ailleurs, développées visant à partager entre plusieurs entités un investissement lourd,
qu’une organisation pourrait difficilement supporter seule. Ces coopérations ont été promues tant au
sein du secteur public même, qu’entre secteur public et secteur privé.

c- La direction participative par objectifs

La direction par objectifs et…, a principalement pour objet la décomposition des objectifs globaux
d’une organisation en objectifs opérationnels. Les différents systèmes de Direction par objectifs
relèvent en effet dans leur principe, à l’instar de nombreux autres outils de gestion, du simple bon
sens ; il s’agit de mettre en œuvre une méthode visant à décliner les objectifs globaux de
l’organisation, déterminés par le système de planification, en objectifs opérationnels associés, d’une
part, à des acteurs, et d’autre part, à des niveaux de responsabilité.

38En outre, les systèmes de dppo postulent l’efficacité de la motivation de l’homme par l’initiative et
l’autonomie qui lui sont laissées. La dppo a son credo qui peut être résumé par « contrôler avec les
hommes, et non malgré eux » [9][9]H. Bouquin, Le contrôle de gestion, Paris, puf, 1986, p. 83.. Plus
précisément, elle repose selon H. Bouquin [10][10]Ibid., 1986, p. 81. sur trois préceptes principaux :

• la satisfaction de l’individu ;
• la réalisation de ses besoins d’estime et d’épanouissement ;
• la détermination d’objectifs permettant de déléguer aux individus les moyens de les
atteindre.

2) Les outils de contrôle

a- Les systèmes de comptabilité analytique

b- Les tableaux de bord

c- L’audit
 3) Les outils d’animations
Les instruments de finalisation et de contrôle avaient montré, à partir de 1960, leur limite en
réduisant l’organisation à un assemblage rationnel d’ensembles et de sous-ensembles inertes et
interchangeables à loisir.

a- La qualité
Aux côtés des outils centrés sur l’organisation, l’on trouve des outils d’animation chargés de favoriser
l’amélioration de la qualité de service. Les collectivités territoriales et les administrations de l’État
généralisent, depuis une quinzaine d’années, des démarches « qualité » s’assignant comme objectif
de rendre un meilleur service aux usagers

Le cercle de qualité a représenté la forme la plus notable des démarches participatives et peut se
définir comme la formulation collective de propositions d’amélioration touchant à la qualité des
services rendus.

La démarche « cercles de qualité » se caractérise par la réunion volontaire d’agents en sous-groupes

sous l’égide d’un responsable, abandonnant pour l’occasion le strict terrain hiérarchique pour
remplir une mission de révélateur des idées et des propositions du groupe. Le chef de service devient
alors un animateur, un « faciliteur », transaction indispensable pour la mobilisation des idées
individuelles autour du thème de la qualité. Venus de l’industrie où ils avaient permis une approche
ascendante de la qualité et un abaissement significatif de certains coûts de production, les cercles de
qualité ont rencontré un écho puissant dans les services publics

b- La management participatif
Les années 1980 ont ainsi fait une très large part aux outils d’animation dans le management des
organisations publiques, en diffusant une version particulière du management participatif. Ce
dernier, décliné sous des noms de marques et des modalités différentes a permis aux administrations
de renouveler les modes de commandements traditionnels qui avaient dans la période précédente
montré leur limite. Il n’est cependant pas sûr que le changement soit aussi radical qu’il y paraît : les
outils d’animation ont-ils changé la nature même du management des organisations publiques, ou
ont-ils tout simplement modifié l’ordre des messages pour instituer un nouveau lien hiérarchique
tout à la fois plus efficace et plus souple, un compromis plus acceptable pour les différents
partenaires sociaux ?