Cca 052 0151

UN EXEMPLE TYPE D'ORGANISATION INCONTRÔLABLE,
PARADOXALEMENT CONTRÔLÉE : LE CAS DES CHAMBRES DE

COMMERCE ET D'INDUSTRIE
Ariel Eggrickx
Association Francophone de Comptabilité | « Comptabilité Contrôle Audit »
1999/2 Tome 5 | pages 151 à 170

ISSN 1262-2788
ISBN 2711734102
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t,JN DGMPLE TYPE D'ORGANISANON INCONTRÔTABLE PAMDOXALEMENT CONTRÔLÉE :
LE CAS DES CI{AMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE
Un exemple type
d,' o rganis ation in c ontrô la b le,
Paradoxalement contrôlée :
le cas des charnbres
de commerce et d'industrie
Ariel Eccnrcror
(onespndome: Université de Montpellier II

CREGO - IAE
Place Eugène Bataillon
34095 - Montpellier Cedex 05
Té1. : 04 67 14 49 49 -Fax 04 67 14 42 42
CoMt'laBturÉ - C-orcrRôr.E - AuDm / Tome 5 - Volume 2 - septembre 1999 (p. I J I à 170)

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UN HGMPLE TYPE D'ORGANISAI'ION INCONTRÔIÂBLE PARADOXALEMENT CONTRÔI.É,E :
r52 LE CAS DES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE
I-linstitution consulaire est une organisation à la frontière public-privé (Nioche, L997). La plupan
des activités relèvent simultanément d'une logique marchande et d'une logique de service public
(ports, aéroports, formation, services aux entreprises), ce qui génère des conflits permanents entre la
rationalité économique et la rationalité politique (Gibert, 1986 ; Burlaud et Simon, 1993). Bower
(1933) distingue le management politique et le management technocretique ; le premier concerne la
négociation des objectifs et les modes de répartition des bénéfices générés par I'action collective, le
seCond concerne la structuration de l'organisation qui permet de produire avec efficience et effica-
cité. Pour cer auteur, on gagnerait à ce que les représentants des deux types de management coopè-
rent véritablement, même si les contrastes trop exacerbés entre les deux types d'approches rendent la
cohabitation difficile, et même si la strucmre des organisations publiques est troP souvent fondée
sur le principe de la subordination de l'administration au politique (Sfez,, 1992; Gibert et Thoenig,
1993), De fait, la structure bicéphale de l'institution consulaire (président/directeur général (DG),
élus/permanents) pose des problèmes de jeux de pouvoir et d'interaction des souverainetés et
compétences (Ricard, 1993). Alors que certaines ectivités sont plutôt marchandes, les élus soumis à
une hypothétique sanction par le vote ont le pouvoir de définir la suatégie et détiennent (par le biais
du président) I'autorité sur I'ensemble des services de la CCI. Enfin, I'organisation doit réussir à
absorber tous les trois ans les pemrrbations liées aux cycles électoraux et I'arrivée d'élus aux objectG
uès divergents et ne connaissant guère le fonctionnement de I'organisation.

Une récente et violente campegne de presse laisse entendre qu'un certain nombre de CCI sont
mal gérées, engagent des projets cotteux qui ne répondent pas à des besoins, non compatibles avec
les ressources de I'organisation (subventions incluses), ou encore rt'ayant pas fait I'objet d'études
préalables suffisantes (Cour des comptes, 1985, IggA.Cependant, cela ne doit pas occulter qdun
ceftain nombre de CCI fonctionnent correctement, âu moins la moitié selon la tutelle générde
(SDCCD ', en dépit des multiples facteurs propices aux dysfonctionnements. C'est en partant des
anomalies (dysfonctionnements et constat surprenent) que le chercheur Peut faire des décou-
v€rtes intéressantes (Mintzberg, L982), d'autant que le cas singulier de I'institution consulaire est
< peat-être plus qubn ne le ctoit k ,èSh gênêrah, rnême si cette expression peat paratne paralnxale ,
(Marmuse, L997). En effet, il met en exergue les problèmes que rencontrent un grand nombre d'or-
ganisations publiques politiques (collectivités locales) et même les organisations prMes : tension
entre les objectifs des actionnaires et ceur( des managers, tension entre I'intér& de I'entreprise et
I'intér& de la société.
o Connùlsr, c'est mod,eler lcs perceptîans des acteurs a des décîdours, de sorte que lafnalité
soit atteintc grâce au contr6h, nais dz sorte, aussi, qu'elle (fr*hté) soit ajustée si nécessaire, en raison
dzs constats faits dans l'action r (Bouquin, 1986), la findité désignant une raison d'être plutôt stable
dans le remps. L€s CCI doivent promouvoir l'intérêt de leurs ressortissants (enueprises) et Guvrer
en vue de l'intér& général, ce qui n'est un concept ni stable, ni signifiant et valide (March, 1962).
A priori, le contrôle de cette organisation devrait être finalisé, piloté, post-évalué par des structures
de régulation sociéales. Mais comment contrôler une organisation dont la finalité est floue et les
objectifs difiicilement quantifiables ? Aussi, bien souvent, le contrôle n'est qu'une pauvre u ombre
chinoise , ' de la finalité. Iæ contrôle produit lui-même sa finalité, les buts retenus rfétant que ceux
qu'il semble possible de contrôler : employer des critères d'économie ou d'efficience comme substi-
tuts (Bouquin, 1986), édicter des règles et procédures et se limiter aux seuls contrôles de légalité,
dérive fréquente dans les organisations publiques (HoÊtede, 1978, 1981). Or, d'une part,la mesure
CoMr'rABrurÉ-CoNrRôLE-AuDIr/Tome 5-Volume I -mars 1999 (p. i?à ??)

Ariel Eccruoo<
UN DGMPLETYPE D'ORGANSANON INCONTRÔLABLE PAMDOXALEMENT CONTNÔIÉB I
LE CAS DES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE r53
est un langage trop réducteur par rapport à la findité de l'organisation et pose des problèmes d'éva-
luation des impacts sur la collectiviÉ des actions menées ; d'autre part, les règles formelles génèrent
leurs propres problèmes. En effet, il existe toujours des possibilités de o jeu , avec les données
formelles (Friedberg, 1993) ; il en découle que des o procédures a?pare?wnent rationnellzs (peaamt)
produire des résuhats inationneb, ffildavslcy, L979) 3, La transposition pure et simple d'une logique
procédurale aux organisations est impossible, ce sont les individus qui pensent et décident, non les
organisations (Giordano, 1 99 1).
En paraphrasant Gibert (1995), il dy a. pas de sysême de contrôle possible $urs un modèle
de l'organisation, sans une représentation nécessairement simplifiée mais la plus fidèle possible du
fonctionnement de l'organisation ; de la pertinence de la maquette dépend celle du système de
contrôle. Dans une organisation si singulière finalité floue, conflits d'intérêts, pouvoir discrétion-
naire des élus important -
beaucoup d'axiomes et de procédures classiques du management
s'effondrent (Cohen, March -, et Olsen, 1972). Cela remet en sluse la conception des systèmes de
contrôle organisationnel (March, 1978; Hofstede, 1978, l98l ; Dermer et Lucas, 1986 ; Dermer,
1988), d'autant plus que les problèmes d'incitation et de gouvernance sont extrêmement difficiles
dans un contexte politique ffilliamson, 1994).
læs logiques du conuôle reflètent celles de la coordination. Les processus de prise de décision
sont domin& p* la rationalité procédurale, fondée dans cette organisation sur le principe de la
séparation des pouvoirs (élu/administratif) et le principe de la résolution des conflits par la hiérar-

chie (subordination de I'adminisuation au polidque) ; ces procédures ont pour effet probable pas
nécessairement intentionnel de faire dominer la seule rationalité politique. Pour apprécier la -
-
peftinence de ces procédures, nous devons nous repofter à la rationalité subsantielle (même limi-
tée), où c'est le cloix la subsance de la solution qui importe ; I'institution se situant à la fron-
- -
tière public/prM, les choix devraienr a priori relever de la rationalité relative (Bower, 1983), soit
d'un compromis entre la rationalité politique et la rationalité économique. Le problème du contrôle
de I'institution consulaire suppose donc de pouvoir déterminer quel type de rationalité gouverne, et
dans quelles circonstances. Dans le cas des CCI, la théorie du contrôle ne peut se construire que sur
une théorie des interactions organisationnelles (Dupuy, 1999). Comment s'opère de façon concrète
I'interface des râlités politiques et administratives ? Comment les élus et les administratifs sont-ils
appelés à gouverner ensemble, au quotidien (Dion, L984) ? [a question des interactions entre les
composantes politique et technocratique ayant été peu étudiée dans la dimension intra-administra-
tive, notre intention est de connaltre suffisarnment I'objet, pour l'interpréter et pouvoir évenruelle-
ment enticiper son comportement (Le Moigne, 1977),
Dans une organisation qui devrait &re un lieu d'expression de rationalités complémentaires,
voire inconciliables, le conuôle est problématigue. Une optique de contrôle trop axée sur une réduc-
tion de I'ambiguïté peut être conue-performante et susciter des comportements de u contournement
u de normes (1.). IJinstitution consulaire fonctionne (plus ou moins bien) ; nous nous proposons
donc d'enplorer I'hypothèse de l'émergence d'un possible contrôle à ûavers les interactions entre les
deux strates : élus et cadres de direction (2.).
ffi Une organisation singulière

Linstitution consulaire se définit comme une organisation créée pour répondre aux intérêa diver-
gen$ de l'É,tat et des u marchâ[& u, voire des corporations, et fonctionnant dens des frontières
CoMprloltrrÉ - C-ovrnôLe - AuDtr / Tome 5 - Volume 2 - septembre 1999 (p. I 5 I à 170)

Adel EccRrcro(
UN EJGMPLE TYPE D'ORGANISAIION INCONTRÔIÂBLE PAMDOMIEMENT CONTRÔLÉE :
floues (publiclprivé, circonscription/nation). C'est un lieu de conflits de rationdités a priori incon-

ciliables, où pourant les acteurs doivent réussir à élaborer des compromis afin de contribuer au
développement socio-économique. L,e design du contrôle de l'institution consulaire doit résoudre
d'autres difficultés : 1. une finalité u objet du contrôle > peu définie, 2. des problèmes posés propres
à I'ensemble du qystème social (amén€ement du territoire, formation), 3. des problèmes d'évalua-
tion quant aux impacts sur la collectivité des actions menées. Linstitution consulaire ne remplissant
pas les conditions requises, il ne peut être appliqué un modèle cybernétique de contrôle ; l'étude de
cette organisation du point de vue du conûôle est donc particulièrement pertinente même si elle
pose de sérieuses difficultés.
Les procédures devraient garantir une élabôration collective de vues plus générales, une construc-
don d'une u multi-rationalité ,, soit un processus qui est de I'ordre du film où I'effet produit dépasse
de loin I'addition des instantanés successifr (Sfez, 1992). Une organisation peu finalisée devrait
posséder une apritude à engendrer elle-même ses projets, à être finalisânte ou finalisatrice, soit déte-
nir une aptitude du neuvième niveau, selon la théorie des systèmes (Le Moigne, 1977). Or, le
pouvoir de définir la stratégie n'est donné semble-çil qu'à un seul sous-groupe (les élus), voire
au décideur le plus puissant (président), alors que -
ces élus disposent
-
d'une grande u latitude managé-
ride u (l.l).
Les organisations adminisuatives sont ainsi conçues que la décision est sectorielle, fragmentaire,

découpée artificiellement dens le champ sociétal et dans I'organisation. o On nous mseigne àfag-
menter les problèrnes. Nous payons un prbc cachê énorrne. Nous ne pouaons Plus aoir les conséqaences dr
nos actions r (Senge, 1990)
4, Dans un tel contexte absence de standard, difficultés à évaluer les
( outputs ,, élus au point d'absorption de I'incertitud. -
nous pouvons nous attendre à ce que le
-,
contrôle soit dans l'incapacité de corriger en aval les conséquences des désordres provoqués en
emont par la suucture de I'organisation (1.2).
litit+i#.Ë?Æ un lieu de conflits de rationalité

Alors que sa finalité est dès l'origine floue et son champ d'activités difficile à délimiter, les conflits de
rationalité sont inscrits dans la structure organisationnelle et son histoire (1.1.1.). o Quand Ia contra-
d.iction et la confusion sont des éhnmts essentieb dzs ualeurc m jeu, ane no? grandz précision trahit ces
ualeurs ,r (March, l97S). Nos institutions sont conçues de façon à créer la sécurité et éviter les
risques liés aux états d'incertitude ; conventionnellement, il est admis qu'une bonne décision exige
des objectifs dairs. Dans le contexte de I'institution consulaire, cela semble propice à des techniques
de décision irrationnelles, voire des componemenm déraisonnables par rappoft à l'intérêt générd
(1.1.2).
ffiffi$,ffi.jffi UNE FTNALITÉ AMBIGUË

Contrairement à l'entreprise privée qui poursuit une finalité interne de survie et de développement,
l'institution consulaire organisation publique politique a une ffnalité €xteme. Iæs activités
- -
déployéa onr pour but de modifier I'environnement externe, de contribuer à I'intér& des ressortis-
sants (enueprises) et à u I'intérêt général >. Ia conception de l'< intérêt générd o obtient difficile-
menr un consensus dans une institution créée à I'origine pour répondre aux intérêts divergents
de l'État et deg < marchands n : mise à disposition de l'État des informations nécessaires à la défini-
CrMr'[ABIurÉ - CoNIRôLE -AuDtt / Tome J - Volume 2 - septembre 1999 (p, I5l à 170)
fuiel Eccrucro<
IJN DGMPLE TYPE D'ORCANISÂilON INCONTRÔIÂBLE PARADOXALEMENT CONTRÔLÉE :
LE CAS DES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE 155
tion de la politique économique et possibilité de contrôler plus efficacement les agissements locaux
de la bourgeoisie marchande (Magliulo, 1980 ; Puaux, 1998), représenation et défense des intér&s
des ressortissants (entreprises), et concourir au développement socio-économique. Ce consensus est
encore plus difficile dans une institution marquée par des conflits dintérêts forts entre les diffé-
rentes câtégories professionnelles I'industrie, le commerce, les services et aussi entre le monde
-
des u petits > commerçânts ou industriels et le monde des u grands ,, chefs -,d'entreprise de PME. De
ce fait, les CCI < reuhent indlniabhrnent un caractère dUtablissemmt corporatif , (Magliulo, 1930) ;
pour Durkheim, la corporetion est un lieu spécifique de socialisation, qui participe à un processus
d'extension de I'intérêt particulier vers I'intérêt générd, au moyen d'une élaboration collective de
vues plus générales (Gautier, 1994).
Lhistoire de I'institution montre plusieurs tentatives de la part des CCI de prise de pouvoir dans
la sphère publique, suivies de périodes de régression résultant de la conjonction de deux phéno-
mènes : d'une part, la légitimité de I'institution décroit vis-à-vis des ressortissants qui lui reprochent
de se soucier plus dCI affaires publiques que des préoccupations des entreprises, d'autre part, la
volonté expansionniste des CCI suscite la montée de contre-pouvoirs dans la sphère publique.
À I'heure aduelle, les CCI traverîent une grande crise, elles sont conÊontées à : l. la concurrence
des collectivités locales dans le domaine économique depuis la décentrdisation,2.laremise en qluse
de la fonction consulative raison d'être des CCI à l'origine du fait de la multiplication des
- - ressortissants-électeurs).

instances de concertation, 3. une légitimité contestée (désintérêt des
Concrètement, les CCI concourent au dérreloppement socio-économique de leur circonscrip-

tion à travers :
- les actions raditionnellq : aidzs awc entreprhes (conseil, actions conjoncturelles de promo-
tion,assistance aux formalités administratives, information économique), formation (CFA, FPC,
ESC), gestion dz concessions (ports, aéroports, gares routières) ;
- les actions nouvelles : zones industrielles, technopoles, programmes de construction de loge-

ments, aménagement de cenues de commerce, développement de complexes touristiques et de
loisirs, plus généralement tout proiet susceptible dexercer un effet d'entrainement sur fécono-
mie locale, sâns aucune limite territoride d'intervention.
Cette dernière précision : (tout projet susceptible d'exercer un effet d'entralnement [...] ll
monre la grande latitude laissée aux CCI ; sous réserve du respect de la spécialité (domaine écono-
mique), les élus disposent d'une ,. grandz liberté dz.nç h choix da ?rograrnrne snailgQue de leurs
actions > (Puaux, 1998). Lorsque les problèmes posés sont complexes, que la démarche normale
diagnostic préalable, élaboration de solutions est inversée en pratique (Gibert, 1989 ; Santo et
-Verrier, I993),I'adoption de projes fons discuables'
- devient probable.
Ceme description succincte montre qu'il est possible, voire inévitable, qu'en l'absence d'identité
forte et d'ob.iectiÊ paragés de multiples buts soient poursuivis de manière consécutive ; I'organi-
sation s'occupe de la réalisation de ces buts de manière ordonnée ou non, feignant d'ignorer les aber-
rations qui en résultent (Cyert et March, 1963), À ceci s'ajoutent les risques de dérives propres à
toute organisation (Mintzberg, 1986) : erercer un contrôle de I'environnement (autonomie et
alléger les pressions), la croissance pour le prestiç ou le pouvoir, l'organisation utilitaire
(Etzioni, 1961) 6 consistant à faire fructifier son capital politique, ou des buts pensonnels parragÉs
devenant les buts organisationnels du fait d'un consensus tacite.
CoMprABurÉ - CovrnôLs - AuDrr / Tome 5 - Volume 2 - septembre 1999 (p. 15 I à 170)

Ariel EccRrcro(
UN E)(EMPLE TYPE D'ORGANISAITON INCONTRÔIABLE PAMDOXALEMENT CONTRÔLEE :
r56 LE CAS DES CHAMBRES DE COMMERCE FT D'INDUSTRJE
.#,$f,$##lfi,F.r*." LIN pRocEssus DE pRIsE DE DEqsIoN AMBIGU

Comme dans toute organisation publique u politique ,, les préftlences sont souvent ambiguiis'
inprécises, incohérentes, instables et mo.liftées par les choix (March,1978). Les ambiguïtés de
I'environnement, les æmps d'attention restreints et les phénomènes de marchandage se liguent pour
maintenir un niveau élevé d'incohérence (March et Olsen, I975).1æs valeurs, même si elles ne sont
pas rationnelles, préêdenr la décision et induisent les formes du processus de négociation
(Hofstede, 19Sl). ks rituels permettent de préserver la cohérence cognitive et d'afténuer le stress,
mais comme le souligne Hofstede, il faut faire une distinction entre les bons et les mauvais rituels !
Le problème de la gestion de I'argent d'autrui s'est toujours posé (Adam Smith, V7A ; cepen-
dant, en I'absence de critères pour juger de la bonne utilisation des deniers publics, ce problème est
encore plus fondamenal dans les organisations publiques politiques. læs contrôles de régularité ne
constituent en aucun cas des conuôles d'oppornrnité, ce qui revient à conférer un starut d'immunité
à l'ordonnateur. Certe immunité est d'auant plus forte qu'en l'ôsence de contrôles a priori,les élus
ne sonr plus incités au suict respect d'une prudence de gestion (Blanc, 1995) et que les contrôles
a priori n'ont pas été remplacés par des mécanismes de rQulation suffisants pour empêcher certains
dérapages financiers (Nioche, l99l).la sanction par le vote est peu effecdve du fait de l'asyméuie
d'information et de I'absence de transparence liée aux financements croisés des projets ; il semblerait

que les élus retirent plus de profit politique de laccroissement des dépenses que de la réduction des
impôs (Fréville er Guengant, 1985). Iæs normes sociales (à l'exception des problèmes de détourne-
menr de fonds publics) n'ont semble-t-il guère d'impact en metière de prudence de gestion.
- -
agir vite est un atout compétitif essentiel. Iæ u décideur s(press > (Eisen-
Dans les entreprises,
hardt, 1990 ; Padioleau, 1990) ? travaille en groupe dans un cercle de conseillers, il fonctionne en
temps réel avec des indicateurs relativement grossiers et fait travailler en bloc son intuition ; de ce
fait,il peut envisager plus d'options que le décideur rationnel. Linstitution consulaire, plus que
route autre organisation publique politique, tend à produire des u décideurs express médiatisés u
pour deux raisons au moins :
- des échéances électorales permanentes (tous les trois ans) qui orientent les décisions vers les
actions à u fone valeur électorale ajoutée u, favorisent le clientélisme et le lobbying interne et externe
(Santo et Verrier, 1993), encore plus lorsque la finalité de l'institution est contestée ;
- la faible disponibilité des élus du fait qu'ils continuent à gérer leur propre entreprise, ce qui
leur permet difficilement d'accéder à une vision plus globale ou à une vision de service public à
8.
laquelle ils ne sont pas forcément préparés
À plusieurs tirres, ce u d&ideur o(press médiatisé )
nous semble dangereux. Pour un projet à long
terme, les phases de négociation prâlables sont indispensables pour favoriser l'adhésion au projet et
garantir qdun cerain nombre d'aspects ont été envisag6, que la décision n'est pas le pur produit de
simples préférences personnelles. Dans une organisation dépendante vis-à-vis du pouvoir politique,
e'
rout projet par détnition est une fftition de principe en faveur du succb (Massenet, 1975) æ
- -
qui justifie fabsence de réel erçlmen critique de faction et I'utilisation des données financières unique-
ment pour jusdter les choix prédéterminés par des critères non économiques (Aharoni, 1971) t0.
Enfin, nous pouvons nous demander si la décision est réellement collective, et si l'assemblée
il semble difficile de demander
consulaire e:rcrce un véritable contrôle. Dans I'institution consulaire,
à des élus chefs d'entreprise (de taille petite ou moyenne) de posséder les compétences
- -
CoMprâBIUTÉ - CoNrRôLE - AUDIT / Tome 5 - Volume 2 - septembre 1999 (p. 1 5 I à 170)
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I.JN DGMPI"E TYPE D'ORGANISANON INCONTRÔLq,BLE PAMDOXALEMENT CONTRÔLÉE :
LE CÂS DES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE r57
requises suite à la diversification des activités (pons, aéroports, formation, etc.) et de s'impliquer
pour le compte de la CCI alors qu'ils ne sont pas ectionnaires et rfen retirent eucun avantâge direct.
Nânmoins, le conseil devrait tem$rer de manière implicite les actions des dirigeants, tout comme
la présence d'abeilles à proximité d'une personne qui cueille des fleurs (7ÂId, 1969)rr. ks membres
de l'assemblée consulaire, cooptés en fait par le président potentiellement éligible, rt'ayant pas même
la possibilité de révoquer le président, semblent complètement dénu& de pouvoir ; I'assemblée
consulaire est plus une sorte de conseil u façade > (Mintzberg, l98Q qu'un lieu d'élaboration collec-
tive de vues plus générales (Gautier, 1994).
En paraphrasant Bodiguel et Rouban (1991) 12,

on ne fait pas de management alliant qualité
et efficience ! Dans quelle mesure le chef d'entreprise
sans mânagers responsables
- élu se sent-il
-
responsable ? Le terme responsable est employé au sens d'une prudence 13 politique ; le o prudent
politique )) a une connaissance fondée sur I'expérience réfléchie, maltrisée intellecnrellement qui fait
qtiil connalt ce qui est bon pour les hommes en général (Villeme, 1996).
,l:rry,,,,fii.ffi.e.ryiffi Un fieu de contrôlabilité ?
Dans une organisation si singulière finalité floue, conflits d'intérêts, pouvoir discrétionnaire des
-

élus imponant beaucoup d'axiomes et de procédures classiques du management s'effondrent
(Cohen, March -, et Olsen, 1972). Les théories et les tentatives de pratique du contrôle externe sont
mises en défaut (1.2.1); et nous pouvons nous arendre à ce que les règles formelles entretiennent
une illusion de conuôle interne (I.2.2).
ffi"T*}trjtr'$i,-1{li UNE TLLUSToN DE coNrRôLE E)ffERNE ?
Ilorganisation publique implique une dégradation des droits de propriété, et de ce fait une défi-
cience des mécanismes d'incitation : I'Eat ou le citoyen ne peut pas céder ses droits sur I'organisa-
tion publique, le gestionnaire de l'organisation n'est pas bénéficiaire du rendement résiduel, le
politique n'étant pas semble-t-il réélu selon des critères de gestion efficace mais selon la
- -
qualité de sa politique de communication. Globalement, il en résulte une forte tendance à I'autono-
misation des dirigeants et des confirsions entre la poursuite de I'intérêt général et la défense des
coqporatismes (Santo et Verrier, 1993) ; à I'extrême, I'organisation peut fort bien se perpétuer dans
l'ignorance absolue de sa fonction réelle (Hussenot, 1983).
Dans l'organisation publique, il rt'existe pas de mesure synthétique et objective de la performance ;

l'équilibre d'exploitation ne peut être une mesure de performance (Burlaud et Simon, 1993), er un
système de contrôle centré sur le suivi du fonctionnement est biaisé par rapport à la finalité de l'or-
ganisation (Gibert, 1995). La mesure de I'impact sur I'environnement et la collectivité y est
problématique, à en juger par les nombreux travaux de recherche portânt sur l'évaluation des poli-
tiques publiques (Gibert, 1989 ; Wildavsky, l9S9 ; Rossi et \flright, 1994 ; Muller, Thoenig, Duran,
Majone et l€ca, 1996). De surcrolt, il apparalt que l'évaluation de politique o à la française o riins-
pire que marginalement les réformateurs de la gestion adminisuative, il existe donc peu de réflexions
sur les problèmes cruciatx qui se nouent lors de la mise en Guvre des polftiques publiques : perver-
sions des objectifs, dérives des cotts, etc. (Gibert et Thoenig, 1993).
CoMI'[ABIurÉ - C-ovrnôre - A;on / Tome 5 - Volume 2 - septembre 1999 (p, I 5 I à 170)

fuiel Eccrucrc<
I.'N E)(EMPLE TYPE D'ORGANISATION INCONTRÔLA,BLE PAMDOXALEMENT CONTRÔI."ÉE :
158 LE CAS DES CHAMBRES DE COMMERCE E"T D'INDUSTRIE
Linstitution consulaire cumule donc deux caractéristiques : I'ambiguité dans l'évduation de la

performance et la non-congruence des objectifs. De ce fait, aucun méenisme de contrôle
marchés, bureaucraties, clans n'est adapté en soi (Ouchi, 1980), ni même au contsrte de
-I'organisation. -
Le mécanisme de contrôle par la bureaucratie (les tutelles), normalement fondé sur le
lien de subordination, se réduit en rédité à I'ensemble des règles et procédures édicées, ainsi que la
définition des rôles des différents organes de la CCI. Ce mécanisme ne peut être efficient quand il
s'agit de tâches uniques ou ambiguËis, telles que des processus de prise de décision stratégique.
Ijéconomie des cotts de uansaction ('STilliamson, 1994) peut elle être plus utile pour faire émer-
ger des types de contrôle possibles ? Les CCI gèrent des acdfs spécifiques à travers les concessions
portuaires et aéroportuaires pour le compte de l'État qui s'engage à reprendre l'intégralité des actifs
et passifs en fin de contrat. En l955,lors de la rédaction du cahier des charges dune concession
d'outillage public, il était par définition impossible de tout prévoir alors que les comportements
opportunistes sont possibles pour diverses raisons :
- une CCI, iest une 6rme organisationnelle < noble D reposant sur la loyauté, et par là
même fondée sur des principes non oppoffunistes ra. Ijintrusion d'opportunités ni démasquées ni
pénalisées la fragilise ;
- le < risque moral > est élevé, les membres des CCI peuvent adopter des comportements

négligents, sachant que l'organisation est couverte à double titre : par le contrat qui stipule la reprise
par l'État de I'intégralité des demes et le remboursement des avances à la CCI, et par leur statut
d'établissement public. Localement, les acteurs ont tout intérêt à avoir des infrastructures plutôt
surdimensionnées (vitrine régionale, etc.) ;
- en thôrie, I'identité spéciffque des parties au contrat importe ; dans les faits, les décideurs
les plus importants de la CCI peuvent changer tous les uois ans sans que l'État ait son mot à dire
sur le choix des personnes ;
- il dexisæ guère de limites institutionnelles ou culturelles à I'opportunisne (à l'heure

actuelle).
En dernier lieu, un poft ou un aéroport, Cest un monopole, o il aciste seuletnent un choix enne
trois maux : b monopole priué non réglzrnenté, Ie rnonopole priué régbrnmté par lÉut et l'æphiution
par b gouaernernenr r (Friedman, 1962) 15. On a fait le choix d'une orploitation par le gouverne-
ment, c'est-à-dire une exploitation déléguée aux CCI. Lorsque la rationalité limitée, l'opportunisme
et la spécificité des acdfs sont réunis, il faut o organiser les nansactions af.n d\conomiser sur h ratio-
nalitê tout en hs garantissant sirnulunément contre les risques dbppornnisme , (Vilnmson, 1994), le
processus de contractudisation doit être de type ( gouvernânce >.
Concrèrement, la tutelle générale (SDCCD et la tutelle de proximité (services de préfecture)
o(ercenr essentiellemenr un contrôle de légalité qui pone sur le respect des procédures (procédures
budgétaires, élections, nominations) et sur le respect de la spécialité (domaine économique).
A priori,la tutelle générale des CCI peut effectuer un contrôle d'oppornrnité sur les projets ; mais,
faute de moyens (Puaux, 1998) et faute de légitimité, la tutelle s'en tient à la seule conformité aux
procédures et à I'examen des documents formels quant aux prorets d'investissements. Cependânt, les
responsables à la tutelle relèvent un jeu fréquent de manipulation de I'information de la part des
CCI, d'autant plus facilement que la forme des documents tant en matière budgétaire que pour
les projets d'investissements
-
induit une pauvreté de I'information du fait de I'absence de feed-
-
CoMr'rABnrrÉ- CorirrRôI^B-AUDIT /Tome 5 -Volume 2 -septembre 1999 (p. l5l à 170)
Ariel Eccpucto<
UN E)GMPLE TYPE D'ORGANISAITON INCONTRÔIÂBLE PÂMDOXALEMENT CONTRÔLÉE :
LE CAS DES CHAMBRES DE COMMERCË ET D'INDUSTRIE r59
back et de variété dans le langage et les canaux utilisés (Daft et længel, 19S4). C'est le o probhme dz
h ckrté optimale " (March, 1978); quand la contradiction et la confrrsion sonr des éléments essen-
tiels des valeurs en jeu traits caractéristiques d'un processus de prise de décision stratégique
-
une trop grande précision trahit ces valeurs. Ce contrôle trop formel signifie (est perçu comme) une -,
absence de conuôle effectif ce qui a deux effets non voulus : le contrôleur perd toute l€itimité auprès
des contrôlés, il informe sur le niveau minimum des conduites accepsbles (Gouldner, 1954)'6, c'est-à-
dire o presque tout est ?ermris n comme le révèlent les entretiens euprès des responsables de tutelles et
de deu anciens présidents de CCI. Enfin, malgré la réforme compable de t992 visant à une plus
grande transparence (coexistence d'une comptabilité patrimoniale et d'une comptabilité publique),
du fait de I'asymétrie informationnelle, la mtelle générale n'a toujours pas les moyens d'exercer un
contrôle par les ressources, ni d'apprécier l'efficacité et/ou I'efficience des activités menées par les
CCI ; les documents compables perme$ent au mieux d'apprécier l'évolution de leur situation
financière et d'anticiper les difficultés futures (Eggriclor, 1997).
+fi$ uN cADRE FoRMEL TNHTBTTEUR ET rLLUsorRE ?
Compte tenu de son statut d'établissement public, de sa qualité de gestionnaire de concessions pour
le compte de l'É,at ou de gestionnaire de deniers publics, une CCI est très contrôlée (ce que les CCI

jugent orcessif) sur le plan formel par les différentes adminisuations : ministères de rutelle, préfec-
ture, Cour des comptes. Iæur âge (la plus ancienne, Marseille, date de L576),le fait que le président
est tenu pour responsable '7 de ce qui arrive dans l'organisation, le fait que l'autorité du président sur
les autres membres (élus ou permanents) et sur le directeur générd des services a été voulue par le
législateur unique et incontesable (Nouvion, 1992),I'ensemble de ces facteurs de contingence
induisent une structure de ltorganisation très centralisée et formalisée, une structune bureau-
cratique (Mintzberg, 1982). Cependant, nous devons souligner deux caractéristiques inhabituelles
de l'organisation : l. aucun q/stème de recrutement des egents par voie de concours riayant été
instauré, il appartient au président voire le directeur général, lié au président par un contrat u ad
nutum u - recrutement du personnel ; 2. le trésorier n'est pas un comp-
de définir les critères de
-
table public, meis un élu e:rcrçant ses fonctions à titre grenrit, dont la responsabilité est en consé-
quence plutôt politique.
Ijinstitution consulaire doit absorber de nombreuses sources de perturbations : les élus trop
interventionnistes, les périodes élecorales et les changements induits par la mise en place d'une
nouvelle équipe. Afin de garantir la continuité du service public, la structure est fondée sur le
principe de la résolution des conflits par la hiérarchie, et le principe de la subordination de
I'erfministration au politique I cependant, ces principes ont pour effet dinhiber I'expression
des compéænces. En effet, le pouvoir de définir la politique de I'organisation eu sens qFsrème
générateur des stratégies est donné aux élus qui n'ont ni toutes les compétences - requises (en
raison de la diversité des-activités), ni la disponibilité voulue (dirigeana d'entreprise en premier
lieu), ni une connaissance suffisante du n conto(te u, ni même un minimum de culture service
public. Minrzberg (1982) énonce que dans le système de compétences spécialisées, le pouvoir doit
être placé là otr les compétences techniques crucides et la connaissance de l'organisation sont locali-
sées, sachant qur- o le slstèltte dz politiques est nécessaire pour coniger dzs imperfections et dzs Qtsfonc-
tionnemmts dans les slstèmes llgitimes dhunrité [,.,J et dz compétences sphialisées r. Paradoxalemenr,
Cot'tt'renu:rÉ - CoNrRôLB - AtDtr / Tome 5 - Volume 2 - septembre I 999 (p. I 5 I à 170)

Ariel Eccrucrc<
UN E)(EMPLE TYPE D'ORGANISAflON INCONTRÔIÂBLE PAMDOXALEMENT CONTRÔLÉE I
160 LE CAS DES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE
dans cette organisetion, le système de politiques, ou la << stratégie dnppd à l'élu o (Dion, 1984), est
indispensable pour faire valoir I'expercise ; le pouvoir informel lié à l'expenise ne s'ajoute pas à la
structure d'autorité traditionnelle mais s'y oppose.
Dans cette organisation, l'analyse du système de contrôle des comportements montre qujil
ne favorise pas la convergence entre les préférences individuelles des élus et la ffnalité de I'or-
ganisation I il arrive même qdil produise un effet contraire. Ainsi, I'absence de réels émoluments
peur jusdfier dans l'esprit de l'élu une certaine liberté, consistant notamment à satisfaire ses désirs de
presrige et de pouvoir élevés selon sa réussite professionnelle passée (March et Simon, l99I)
-
d'autant plus facilement que la u sanction par le vote D est en réalité peu effecdve (asyméuie d'infor-
-,
marion, indifférence des ressortissans), et que la situation décisionnelle s'y prête. En effet, cette
dernière esr rypique du modèle du o garbage can D : incertitude des préférences, technologie floue,
participation flucnrante (Cohen, March et Olsen, 1972). Or, il est démontré dans le cas de I'univer-
sité que ce modèle permet de faire des choix, mais ne résout pas bien les problèmes. Nous pouvons
raisonnablement penser que ce modèle r&out encore moins bien les problèmes dans le cas des CCI ;
en effet, conrrairement au cas de l'université, la raison d'être est moins bien identifiée, et il n'existe
pas de processus de socialisation préalable des élus garantissent que ceux-ci ont ( internalisé , les
comportements requis. A contrario,les technocrates sont plus soucieux du devenir de I'organisation
(risques financiers) et de sa crédibilité, même s'ils trouvent un intérêt dans les dépenses de prestiç

(possibilités de promotion, eugmentation de salaire).
Liétude de l'institution consulaire montre : l. un impossible contrôle externe qui a pour effet
non voulu de signifier que ( presque tout est permis u, lorsqu'il est fondé sur les seuls documents
formels et les représenations compables ; 2. an contrôle interne imprégné à Ïexcès du principe
d'ordre, ce qui est lrrtinent pour imposer de la cohérence dans le fonctionnement courânt (conti-
nuité du service public). Cependant, ce principe dordre induit du désordre à long terme en
augmentant les risques de non-pertinence des orientations stratégiques ; ( lbrdre deuient ainsi source
/e cha.os > (Thiétart et Forgues, 1993). Dans les faits, un grand nombre de projets initiés par les CCI
sont jugés eccepables, ce qui laisse supposer que o lzs indiaidus lteuuent produire un systèrne socio-
culturel qui dlpasse lzur prEre cornpréhension [...] , (Weick, 1979).
ffi Une organisation paradoxalement concôlée

Dans ces organisations, il convient de privilégier une optique du contrôle, où il s'agit de produire un
résultat encadré, iest-àdire otr tout riest pas possible (Chiapello, 1994,1995), notemment la mise
en æuvre de projets inaccepables pour la collectivité (non-réponse à des besoins, non-compatibilité
avec les ressources, absence de stratégie de réduction des risques). Or, le contrôle global d'une orga-
nisation ne résulte pas des seuls facteurs malaisables (Crozier, 1963 ; Croirer et Friedberg, 1977 ;
Hofstede, t978, l98l ; Dermer et Lucas, 1986 ; Dermer, 1988) ; il âut prendre en compte le
pouvoir des différentes coalitions et les multiples rationalités existant dans I'organisation. Les rela-
tions politiques entre les divers groupes d'intérêt ont une large part dans le processus de prise de
décision et son résulat, la régulation de l'ensemble se fait essentiellement par I'autocontrôle
(Dunbar, l98l) '8.
C-rrMpxaBruTÉ, - CoNrRôtr - AUDIT / Tome 5 - Volume 2 - septembre 1999 (p. l5 I à 170)

fuiel Eccrucro<
UN FJ(EMPLE TYPE D'ORGANISAIION INCONTRÔL{BLE PAMDOXALEMENT CONTRÔLÉE :
I.E CAS DES CT{AMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE r61
Dans les faits, même si la structure formelle édicte la séparation des rôles entre la technostruffure
et les politiques, l'organisation ne peut fonctionner sans un riche réseau de communication infor-
melle ([æsca,Lg92).IJinterdépendance induit des échanges d'informations et une mise en relation
dans I'acdon notamment à travers les commissions, et plus particulièrement à travers le binôme
u pr6ident de commissionlcadre de direction , ("pp.lé ultérieurement élu/cadre). Ces binômes
constituent une réponse à la non-séparabilité des tâches et facilitent des réponses locales pertinentes
adaptées à condition qtiil oriste de vériables échanges au sein de ces binômes. Cependant, I'exis-
tence de binômes suppose des processus d'intégration (Lawrence et Lorsch, 1939).
Afin d'étudier les modalités de I'interaction au sein des binômes élu/cadre et les processus d'inté-
gration, nous avons mené une étude de cas dans deux CCI de moyenne importance (plus de 300
salariés et plus de 100 MF en produits) dont le rype de fonctionnement perçu était très opposé.
Nous avons réalisé des entretiens de q'pe non directif (36 enuetiens d'environ deux heures) auprès
de l'ensemble des cadres de direction et des élus présidens de commission (y compris président et
DG), sur le thème : u Comment se peisent les ajustemenm entre élu et cadre tanr pour le fonction-
nement courant que pour les projea à long terme ? u
Dans tout système général, il doit orister un système interne d'équilibration (Bruter, 1973), un
qÆtème de rftulation défini comme un dispositif qui o éualue les forces dz composition dc lbhjet et
puisse maintmir lVquilibre enne elhs par un jeu dzforces compensatoires >'e. Piaget (1963) 2o distingue
deux paliers de régulation : l'autorégulation ou autoréglage interne à la sffucture déjà construite

(dans notre propos, le binôme élu/cadre et l'institution) et la régulation qui prend sa source dans la
construction de nouvelles structures englobant la ou les précédentes et les intégrant sous la forme de
sous-structures au sein de strucnrres plus vastes (l'environnement). læs contraintes de temps, le fait
que les CCI engagent des projets sans le soutien des collectivités locales nous ont conduits à limiter
l'étude au seul environnement jugé le plus actif, soit les tutelles. Nous avons donc interrogé les
responsables dans les différentes tutelles et deux anciens présidents de CCI par entretien non directif
(10 entretiens d'environ deux heures) sur le thème o les relations entre les CCI et leurs turelles ,.
A priori,l'élu sait qu'il ne peut exercer son rôle sans le cadre et inversement. Lélu dispose de peu
de temps, la coopération avec le cadre ne peut que faciliter la mise en æuvre des décisions et réduire
la rétention d'informations. De même, le cadre peut espérer ainsi une meilleure accessibilité aux
informations douces, et se ménager des chances futures de promotion (en terme monétaire, ou de
responsabilité ou de q'pe de dossier confié), ce que Dion (1984) appelle < stratégie dappel à l'élu r.
Dans les deux CCI, les cadres reconnaissent de façon quasi unanime l'intérêt d'une coopération : les
élus ont une connaissance des réels besoins des entreprises, un pragmatisme et un dynamisme qui
protègent les cadres d'un excès d'intellecnralisme (élaboration d'actions coupées des réels besoins) ou
d'une tendance naturelle à devenir o fonctionnaires o.
Et pourant, dans la première CCI, une petite perturbation dans les conditions initiales peut
induire une forte dis.ionction enûe la strate des élus et celle des cadres, et même au sein de ces
stretes, emenant I'organisation à la limite du chaos (2.1). Dans la seconde CCI, les véritables
échanges entre les élus et les cadres ont pour effet de développer des formes d'autoconuôle, qui
supposent des ajustemens constanm en raison de leur vulnérabilité (2.2).
,.:-u.ryr.ffif-.-l1ffr.ffi Unestructuredysfonctionnellenéanmoinsrégulée
Paradoxdement, les résultats de I'enquête exploratoire monûenr dans la première CCI des échanges
faibles entre les élus et les cadres, voire fondés sur des stratégies d'évitement. Pourtant, les rares élus
CoMI'rÂBuTÉ- C.oNrRôrE-AuDlt /Tome 5 -Volume 2 -septembre 1999 @,151 à 170)

Ariel Eccrucrc<
UN D(EMPLE TYPE D'ORGANISAIION INCONTRÔIABLE PAMDOXALEMENT CONTRÔT^ÉE :
162 I.E CâS DES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE
en@re un tanr soir peu impliqués pârlent en termes positifr de leur cadre. Les cadres évoquent avec
regret le passé otr les relations entre les élus et les cadres éaient de type coopérati{, même s'il n était
pas toujours facile de travailler avec des élus, petits commerçânts ou dirigeants de très petite entre-
prise.
Nous pouvons avâncer deux explications à ce phénomène, explications qui sont en fait liées.
Sous le mandat précédent, la personnalisation du pouvoir par l'ex-président a provoqué le désenga-
gement complet des élus initiés au fonctionnement des commissions et ayant un minimum de
connaissance du contexte. Aussi, lors des élections suivantes (remplacement des élus par moitié en
1991), les nouveaux élus riavaient jamais exercé de fonction élective par le passé, et riavaient donc
pas été u formés , par les anciens et encore moins cooptés (forme de socialisation préalable). Ij
perso'.t ali*ation du pouvoir sous le mandat précédent a donc provoqué une disparition
brutale des savoirs tacites (Reix, 1995) et des routines acquises, ce qui s'est traduit Par une
cassure dans le fonctionnement des commi.ssions.
Dans un fonctionnement normal, les commissions ont pour effet de stimuler les échanges entre
les élus (président de commission) et les cadres de direction, crânt ainsi un riche réseau d'informa-
tion. Pour un président de CCI, le réseau constitué par les pr&idents de commi.ssions est fonda-
mental, iest son principal réseau d'information et de régulation ; lui permet une prise de il
connaissance des problèmes qui se posent (dans I'organisation ou aux alentours) à un moindre cott

(même langage et affinités avec les élus). Les commissions fonctionnant très peu, le président s'est
tourné tout naturellement vers le directeur général (DG) et un très petit nombre de cadres et d'élus
pour compenser cette crence d'informations. Alors que le président est perçu comme un homme
consensuel, naturellement disposé à déléguer, nous constetons dans les faits un phénomène de
centralisation qui ne peut que s'amplifier. lléquilibre étant rompu, cela induit des dynamiques
compensaroires aggravant en fait le déséquilibre : une implication toujours plus faible des élus, un
sentimenr d'inutilité chez les élus, une direction isolée de la base, etc. ; les tentatives de solution
constituent le problème (Vatzlawick a al.,1975).
Les entretiens révèlent un autre paradoxe : dors que les élus sont à peu près d'accord, faute de
confrontation, les élus sont moins impliqués, adoptent des comportements qui nauraient pas été
tolérés auparavant et contrecarrent les prises de position officielles. En effet, il riexiste plus de lieu
otr les élus puissent échanger leurs points de vue. l,e bureau qui se réunit à I'occasion d'un déjeuner
au restaurant est ressenti comme un bureau fictifl, tant dans la forme que dans le contenu et le mode
de consulation. Dans la forme, il
est noté l'absence d'ordre du jour, la non-transmission des
comptes rendus aux intéressés (les absences font perdre le fil). Dans le fond, il est relevé que le prési-
dent fait défiler les petites, moyennes ou grandes décisions en une heure ; enfin il est décrit une non-
consultation : u le président consulte gentiment sur des sujets pour lesquels il a déjà son opinion o.
Un tel conrexte favorise des componements dysfonctionnels : élus agissant en u électron libre ,,
cadres se ménageant des zones de fone autonomie, cadres pretiquant des jeux pervers consistant à se
faire u mousser o au déuiment de I'ensemble, à faire grossir son service plutôt que d'être solidaire.
C" ryp. de fonctionnement entralne simultanément des désordres budgétaires imporants : absence
de directives préalables et de réels arbiuages, décisions a posteriori d'élus ayant pour effet de déséqui-
librer les budgets à long terme, postévduadon jugée comme un non-sens (u on encourage des
économies qui signiûent en réalité qu'on rfa pas fait son travail o). Enfin, les processus de prise de
décision relatifr à des projets d'investissement sont fonement critiqués à plusieurs titres : une
CoMpr{BrilTÉ - CoNrRôtr - AUDII / Tome 5 - Volume 2 - septembre 1999 (p. 151 à 170)
Ariel Eccructo<
UN DGMPLE TYPE D'ORGANISATION INCONTRÔIÂBLE PARADOXALEMENT CONTRÔLE,E :
LE CAS DES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE 163
absence de mobilisation des compétences, une culture du top secret, une absence de discussions sur
les priorités, et souvent une prise de conscience a ?osteriori des problèmes financiers.
la cassure dans le fonctionnement est donc multidimensionnelle. Thnt au sein des binômes que
dans l'équipe d'élus, iest une cassure dans les genres de communication (commissions, bureau)
caractérisés par des similarités de forme et de contenu dans des situations récurrentes (Yates et Orli-
kowski, 1992) ; iest une ci$sure dans les normes de componement attendu (Gomez, 1994,1995,
1996) prônant par le passé une cooSration entre les élus et les cadres de direction. C'est une qnsure
dans les savoirs acites (Reix, 1995) et les routines génériques de l'organisation ('Weick, 1995), ou
encore dans le u contrôle invisible, (Bouquin, 1980.
Alors que toutes les conditions semblent réunies, l'organisation ne bascule pas dans le chaos ; il
subsiste un qÆtème interne et erfterne d'équilibration. En effet, en interne, cerains cadres essaient
de pratiquer une forme de r&istance intelligente : ralentir la mise en æuvre ou assurer la réversibilité
d'une décision jugée inaccepable, accentuer le cloisonnement (élu/cadre et entre services) pour
protéger le service des désordres inhérents à l'organisation. [.a strâtégie d'évitement décrite dans les
binômes élu/cadre permet donc à I'organisation de fonctionner au quotidien. Certes, c'est propice à
l'émergence de projets à long terme jugés inaccepables par la société, mais l'absence de consensus au
sein de l'équipe d'élus compromet fortement la mise en Guyre des projets et le soutien des collectivi-
tés locales. Enfin, il apparalt que les acteurs intègrent des limites émanant de I'environnement

externe ; ils sont conscients que ceraines actions ne peuvent être engagées sans provoquer une inter-
vention externe (tutelle générale ou tutelle de proximité, Cour des comptes), et que dans tous les
c:N, une organisation relevant de la puissance publique ne peut disparaltre, ce qui semble circons-
crire l'ampleur des dpfonctionnements 2r.
Enfin, les activités des concessions (ports et aéroports) sont soumises à un maillage plus fin, ce
qui a un impact significatif sur le comportement des acteurs de la CCI. Malgré les dysfonctionne-
ments, ils soulignent que les prorets du secteur concession sont montés avec beaucoup de sérieu ; il
existe une forme spontanée d'autocensure parce que I'on anticipe le fait que les tutelles techniques
exercent un véritable contrôle des projets d'investissement. En effet, au lieu de se limiter à I'examen
des seuls documents formels transmis par la CCI, ces tutelles enrichissent le processus de contrôle
par trois moyens : 1) en développant des relations informelles avec les acteurs locaux afin de
connaltre les activités réelles du site et ses risques spéciÊques ; 2) en mobilisant des informations
provenant d'autres sources que la CCI ; 3) en ayânt insauré une procédure de concenation avec les
usegers-payeurs (compagnies aériennes), qui veillent particulièrement à ce qu'il ne soit engagé gue
des projets dtment justifiés. Le maintien des relations informelles est favorisé par la volonté d'être
plus panenaires 22 que tutelles, et la mise en place de contrats permeûant de se préserver des
23.
comportements oppoft unistes
ffiffi,|'ffi,tffi} (Jn autocontrôle qui s'auto-entr€tient

Dans la seconde CCI, les échanges au sein des binômes éltr/cadres sont importants ; iest une véri-
table confrontation à un point tel que le cadre (la majorité) se décrit cornme un < garde-fou > de
félu, rôle accepté de façon implicite paf, ce dernier. Même les binômes atypiques montrent un
fort degré d'interaction : cadre pourvoyeur d'idées filtrées par son élu, cadre exploitant les compé-
tences de l'élu pour un développement firlgurant du centre de formation.
C-oMplaBturÉ - CoNrRôtE - AIIDIT / Tome 5 - Volume 2 - septembre I 999 (p. I 5 I à 170)

Ariel EccRrcro(
tIN E)(EMPLE TYPE D'ORGANISATTON INCONTRÔL{BE PARADOXALEMENT CONTRÔI.ÉE :
164 TE CAS DES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE
Deux explications peuvent être avancées à ce fort degré d'interaction au sein des binômes
élu/cadre. D'une pd, il a été mis en plece un vériable fonctionnement par délégation fondé sur le
principe de coresponsabilité de l'élu et du cadre en terme de budgea et d'objectifs ; cette forme de
délégation respecte le principe d'intervention par exception (Lussato, 1992), ce qui favorise I'implica-
tion des élus (et cadres). D'autre part, les principes pos6 et devenus effectifs garantissent que chacun
peut compter sur le con@urs continué de l'auue et qu il oriste un accord minimum sur les moyens
pour y parvenir (V.i.k) 2a. En effet, des normes telles que ( concertation permanente entre l'élu et le
cadre ,, ( non-intervention de l'élu dans la gestion du personnel D ont été diffirsées par les discours,
les attitudes effecdves et renforcées de manière formelle : instauration d'une charte définissant les
rôles et responsabilités des élus et pennanents, mise en place d'une enquête d'opinion auprb des
cadres de direcion (tous les deux ans) afin de vérifier le respect de ces principes par les élus.
Linstauration de cenres de responsabilité se traduit par I'engagement de félu sur des objectifs et
des budgets, ce qui indirectement incite l'élu à s'autocensurer et à coopérer véritablement avec le
cad,re de direction lors de la définition des objecdfs et des budgets. En nous inspirant des uavaux de
March et Simon (1991) sur les aspects cognitifs de la formation des buts secondaires, nous pouvons
conclure que l'intensité des échanges au sein du binôme élu/cadre accrolt le foyer d'information de
chacun. En ce qui concerne les élus, il en résulte que, malgré la pression du temps et I'inciation à
râiser des n choses qui se voient o, leur champ d'attention s'élargit, les amenant à intégrer les

contraintes de faisabilité, de stratégie de réducdon des risques et d'adéquation des prorets aux besoins.
Ce fonctionnement par binômes éltr/cadre s'apparente à une strucure matricielle u atypique o,
atypique du fait que les élus ne font pas partie de I'organigramme à proprement parler. (lne struc-
ture matricielle amplifie les problèmes d'atuibution des compétences, de communication, d'ajuste-
menr des objectifs. Une structurc matricielle appelle des mécanismes intégrateurs très
développés, parce que la diversité suscite un besoin d'homogénéisation des objectifs dans un sens
conforme aux finalités de I'organisation, palce que l'excès de parcellisation n'est pas durablement
suppoftable (Dupuy, 1991). Ces processus d'intégration peuvent privilégier une logique ascendante,
c'est-à-dire recomposition à partir des binômes élu/cadre ou gestion des émergences, et une logique
descendante voire latérale (le président peut-il vraiment exercer une autorité sur ses pairs-élus ?)
consistant à diffirser des normes de comportement (vecteurs d'ajustement mutuel). Nous analysons
essentiellement les processus dintégration au sein de l'équipe d'élus puisque les élus disposent a
priori d'une grande latitude managériale ; cependant, il convient de préciser quà chaque processus
d'intégration relatif aux élus correspond un processus similaire pour les cadres de direction (réunion
des cadres à date fixe, normes de comportement posées de façon formelle, procédures permettant de
déceler les dérives quent eu respect des principes, régulation informelle par la u dyarchie u prési-
dent/DG).
Contrairement au ces de la première CCI, le bureau (président et présidena de commissions) se
réunit tous les quinze jours (à 7 h 30 pour faciliter la panicipation), les absences sont rares et l'ordre
du jour est conçu pour traiter les questions essendelles (information s(terne, travau( des commis-
sions, projets en cours et fonctionnement interne). La majorité des élus indiquent que le bureau est
un véritable lieu de discussion où l'on n'hésite pas à aborder les problèmes, olr I'on s'oppose,
où I'on fait des rappels à I'ord"re à l'égard de cenains élus. Ia consultation des procès-verbaux du
bureau monûe qtiil oriste un véritable autocontrôl€ entr€ ses membres, permettant notannment
une réorientation effective à la baisse des projets dits pharaoniques.
CoMl'lABrurÉ - CoNTRôIE - AuDn / Tome 5 - Volume 2 - septembre 1999 (p. 15 I à 170)

fuiel Eccrucrc<
tJN D(EMPLE TYPE D'ORGANISANON INCONTRÔIÂBLE PAMDOXALEMENT CONTRÔLÉE :
LE CAS DES CT{AMBRES DE COMMERCE E'T D'INDUSTRIE L65
Mais I'autocontrôle suppose des normes de comportement conventionnellement edmises
(Gomez, 1994, 1996). Progressivement, sur les deux mandats (six ans), les élus ont veillé à poser de
façon formelle les principes définis collectivement et à mettre en place des outils adéquats à destina-
tion des cadres et des élus. À titre d'exemple, le principe ( concertation permanente entre les élus et
les cadres > est inscrit dans la charte des élus, et I'enquête d'opinion permet de s'assurer de la confor-
mité des comportemenm aux principes. Lors de notre intervention, les résultats de l'enquête
montraient une tendance générale au moindre respect de ce principe par les élus, ces résultats onc eu
pour effet d'interpeller les élus (voire le président à qui il était reproché des attitudes trop impul-
sives). Cela appelle une eutre remarque de fond ; l'élu n'est responsable que devant ses électeurs,
pouftant dans cette CCI l'élu s'engage à assumer une triple responsabilité devant ses pairs et à
l'égard de I'institution : coresponsabilité en termes de budget et d'objectifs, évaluation par les cadres
de direction du respect des principes par l'élu, évaluation par I'ensemble des salari6 de I'efficacité
perçue de la CCI.
Enfin, la < dyarctrie > pr&ident/DG joue un rôle fondamenal d^"" la régulation de I'en-
semble. D'une part, le président doit réussir à fédérer son équipe d élus bénévoles, éventuellement
rappeler ceftains à I'ordre sans les prendre à u rebrousse-poil , ; cela suppose une réelle aptitude à
communiquer dans les relations interindividuelles et des qualids de leader : savoir encourager et
motiver, savoir diffirser de façon active ses informations privilégiés (Minrzberg, l99l), Plus dans

l'ombre, le DG a un rôle tout aussi primordial ; il est à I'interface entre les élus ct les permanents
( entre le marteau et I'endume u il doit opérer avec doigté, composer avec les élus, éventuelle-
-ment savoir faire mettre en évidence -,les risques par d'autres élus. La ma.iorité des cadres considèrent le
DG comne le garant de la bonne marche du qrstème, ce qui suppose une grande connaissance de
l'institution consulaire, des qualités de diplomatie, des compétences de généraliste, une capacité à
élaborer un qÆtème de communication privilégiant la transparence. Pour Maurino et al. (1987), dans
le management communal, le DG doit se situer au plan de la régulation globale, à la fois dans l'orga-
nisation existante et sur son évolution ; il assume les fonctions de pilote des politiques publiques,
< c'æt-à-d,ire lc gardim d.u moyen terme aux pressions à court tenne du Eclc politique a élzctoral
-face
et dz dlpositaire dz lfuarité &erne dzs choix, (Thoenig et Burlen, 19981's,
-
Les échanges inteqpersonnels au sein des binômes élu/cadre favorisés par les normes de
compoftement génèrent une forme d'autocontrôle (corrélation - enue le degré d'ajustement
mutuel et le degré- de contrôle). Ces échanges renforcent l'implication des élus et conuibuent à ce
qu'ils exercent entre eux un contrôle réciproque d'autant plus aisément que les procédures de
communication s'y prêtent (bureau à date fixe) et qu'ils peuvent se référer à des normes définies
collectivement et de façon explicite. Simulanément, cela convie la direction à réguler les comporte-
ments déviants afin d'assurer la poursuite des échanges au sein des binômes et dans l'équipe d'élus
(et cadres) ; I'antocontrôle inhélent à ltorganisation Cauto-entretient. C'est une o causalitê auto-
générée/génhatiue > ; o k causalité circukire, c'est-à-dire rénoactiue et récursiue, constitue h nansforma-
tion dUuts génêralemcnt irnprobables en êtats hcabment et temporairement probables, (Morin, 1977).
Ces deux études de cas montrent un continuum d'autocontrôle. Lune, proche du fonctionne-
ment dicté par la structure formelle, ne favorise ni la cohésion dans le temps et dans I'espace, ni
I'adaptabilité, même si certaines configurations locales (concessions) y dérogent du fait d'une régula-
tion externe. Malgré l'ampleur des dysfonctionnements potentiels, le qrstème d'équilibration interne
(cloisonnements accrus) et externe (tutelles) permet que l'organisation ne bascule pas dans le chaos ;
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fuiel Eccruqc<
tJN E)(EMPLE TYPE D'ORGANISAITON INCONTRÔIÂBLE PAMDOXALEMENT CONTRÔI-ÉE :
les acteurs adoptent des comportements visant à préserver la solidité de I'organisation et son identité
< a minirna rr, soit le service public.
À I'inverse, la seconde réussit à maintenir la cohésion tout en développant une créativité à travers
une suucure informelle u formalisée o propice à de vériables échanges entre les élus et les cadres de
direction. Les échanges interpersonnels élu/cadre favorisent I'implication des élus, et de ce fait I'exer-
cice d'un autoconuôle entre élus, tégulé par le duo président/DG.
Conclusion
Ces deux études de cas ne suffisent pas à caractériser le fonctionnement des CCI de façon générale.
Cependant, la lecture du contrôle d'une organisation si singulière est riche d'enseignements poten-
tiels pour I'ensemble des organisations, y compris les u hyperrationnelles , (banques et grande distri-
bution, par exemple), où le modèle cybernétique de contrôle riest qu'un des nombreux processus
interpersonnels de contrôle (Hofstede, 197 8).
Dans le cas de l'institution consulaire, toutes les conditions semblent réunies pour mettre en
défaut toute forme de conuôle externe : une finalité floue, un champ d'activités mal délimité, des

conflits d'intérêts fors et les impacts des réalisations difficilement mesurables. Ia seule strucnrre
formelle (subordination de l'administration au politique) qui garantit la continuité du service
public, à uop réduire I'ambigurté, e pour effet de maintenir un niveau élevé d'incohérence sur le
plan stratégique : le pouvoir de décision est donné aux élus peu disponibles, soumis aux pressions à
courr rerme du cycle politique et électoral, et non incités à une prudence de gestion. Cependant,
même dans une organisation en appaJence incontrôlable, nous pouvons identifier à travers les inter-
actions inua-organisationnelles (élusicadres) et interorganisationnelles (notamment, tutelles tech-
niques/CCl) des lieux dexercice du contrôle (Dupuy, 1999), des lieux de mise en cohérence des
intersubjectivités dans la représenation des performances.
Cette recherche ouvre des perspectives futures d'approfondissement tant de la théorie du
contrôle que de l'ingénierie du contrôle : tensions complémentaires entre un o plus, de contrôle et
an < rnoins, de contrôle, tensions complémentaires entre le contrôle formel et le contrôle informel
(Dupuy et Guibert, 1997). Liingénierie du contrôle requierc une identification des espâces contrôles,
c'est-à-dire une lecture de I'organisation comme ensembles de conventions autocontrôlées.
lloles 4. lnrino (199r), p. 189 ; Senge P. (1990), " The

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l. Sous-direction des chambra de commerce et 5. À titre d'exemple, un projet d'hôtel-résidence
d'industrie. peut contribuer à soutenir l'économie locale
2. lorino (1995). Le terme est inspiré de Johnson (acdvité du bâtiment lors de la construction,
(1990) qui reprend la métaphore de la caverne de petit commerce éventuellement s'il ettire une
nouvelle clientèle) tout en constituant un danger
Platon pour expliquer la pauweté de u I'ombre
,, pour I'activité hôtelière exisante ou future,
chinoise financière comme restitution des
notamment lorsque ce complexe touristique crée
opérations concrètes de l'entreprise. une surcapacité.
3. Mintzberg (1994),p.202;wildavskyA (1979),- 6. Minzberg (1986); Ea,ionia (1961), ACornpa-
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LE CÂS DES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE r67
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fornia, Graduate School of Business. Standford nécessairement plus important dans une organi-
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Theoretical Analysis >, Arnerican Journal of Socio- tions possibles en cas de difficultés (endettement
logt, n" 75, p.97-lll. trop fon), assister les concessionnaires dans le
12. Le terme ( managers o signitait u haus fonction- montage du dossier FDES pour les plus grands
naires, dans leur anicle. aéropors (Fonds de développement économique
l3.Selon Âubenque (1986) cité par Villette, la et social auquel panicipe le Ti'ésor), favoriser l'ap-
prudence est une disposition pratique concernent prentissage (transmission aux concessionnaires
la règle du choix ; il ne s'agit pas de la rectitude d'indicateurs pertinents et de synthèses leur
de I'action, mais de la justesse du critère ; la permettant de se situer par rapport aux aéroports
prudence est une disposition pretique accompa- de la même catégorie).
gnée de règlCI vraies. 23.1Æ acteurs des CCI peuvent trouver un intérêt
14. Nous excluons de notre recherche les problèmes dans les in&astructures surdimensionnées ou à
d'éventuels détournemena de fonds publics. faire supporter des charges par la concession puis-
Nous entendons par ( comportement oppoftu- qu'à terme l'É,tat a I'obligation de reprendre à sa
niste u le fait d'utiliser les ressources de I'organisa- charge l'intégralité des dettes. Il est prévu un
tion pour des objectift ûop personnels tels que la contrat aux risques et périls du concessionnaire
recherche d'une o surmédiatisation, de ses lorsque ce dernier a engagé un projet non auto-
actions en qualité d'élu. risé (ce qui constitue un avertissement impoftant
15.Williamson (1994), p. 60 ; FriedmanM. (1962), pour les autres concessionnaires d'aéroports petits
Capitalism and Freednn, Chicago : University of ou moyens). Dans les eutres c.ls, un contrat
Chicago Press. induit une logique d'entreprise en limitant la
16.March et Simon (1991) ; Gouldner AI7. (1954), reprise des dettes par l'État à r fois la capacité
Patterns of Industial Burcltaoaty, Glencoe, III. d'autofinancement.
lT.Responsabilité peu effective compte tenu de la 24.Koenig(1996).
quasi-absence de sanction pour le non-respect des 25. Ils notent un jeu subtil dans le duo maire/DG :
procédures ou la mauvaise gestion ce que nous un maire fort signifie pour un DG de moindres
veffons ultérieurement
-
cette responsabilité se risques de voir les élus intervenir dans le fonc-
limite en fait au cas des-,sinistres pouvant porter tionnement quotidien et d'être soumis aux aléas
CoM!'rABurlÉ - @vrnôLe - AuDtr / Tome 5 - Volume 2 - septembre 1999 (p, 15 I à 170)

fuiel Eccruqo<
UN D(EMPLE TYPE D'ORGANISAIION INCONTRÔIâBIX, PAMDOXALEMENT CONTRÔT,ÉE :
168 I^E CAS DES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE
des jeux partisâns ; nous ajouterons que le Cour des comptes (1996), Rapport public, ls
pouvoir appelant le pouvoir, le rystème est appelé éditions du Journal fficiel, p. l5l-207 et 317-
à évoluer vers une concentration du pouvoir au 339.
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CoMr'rABlurÉ - Cor.rrnôrc - AuoIr / Tome 5 - Volume 2 - septembre 1999 (p' 15 I à 170)

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UN EXEMPLE TYPE D'ORGANISATION INCONTRÔLABLE,

PARADOXALEMENT CONTRÔLÉE : LE CAS DES CHAMBRES DE

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CoMt'laBturÉ - C-orcrRôr.E - AuDm / Tome 5 - Volume 2 - septembre 1999 (p. I J I à 170)

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CoMr'rABrurÉ-CoNrRôLE-AuDIr/Tome 5-Volume I -mars 1999 (p. i?à ??)

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ffi Une organisation singulière

CoMprloltrrÉ - C-ovrnôLe - AuDtr / Tome 5 - Volume 2 - septembre 1999 (p. I 5 I à 170)

floues (publiclprivé, circonscription/nation). C'est un lieu de conflits de rationdités a priori incon-

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litit+i#.Ë?Æ un lieu de conflits de rationalité

ffiffi$,ffi.jffi UNE FTNALITÉ AMBIGUË

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Concrètement, les CCI concourent au dérreloppement socio-économique de leur circonscrip-

- les actions nouvelles : zones industrielles, technopoles, programmes de construction de loge-

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.#,$f,$##lfi,F.r*." LIN pRocEssus DE pRIsE DE DEqsIoN AMBIGU

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En paraphrasant Bodiguel et Rouban (1991) 12,

,l:rry,,,,fii.ffi.e.ryiffi Un fieu de contrôlabilité ?

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ffi"T*}trjtr'$i,-1{li UNE TLLUSToN DE coNrRôLE E)ffERNE ?

Dans l'organisation publique, il rt'existe pas de mesure synthétique et objective de la performance ;

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Linstitution consulaire cumule donc deux caractéristiques : I'ambiguité dans l'évduation de la

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- il dexisæ guère de limites institutionnelles ou culturelles à I'opportunisne (à l'heure

+fi$ uN cADRE FoRMEL TNHTBTTEUR ET rLLUsorRE ?

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Cot'tt'renu:rÉ - CoNrRôLB - AtDtr / Tome 5 - Volume 2 - septembre I 999 (p. I 5 I à 170)

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ffi Une organisation paradoxalement concôlée

C-rrMpxaBruTÉ, - CoNrRôtr - AUDIT / Tome 5 - Volume 2 - septembre 1999 (p. l5 I à 170)

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CoMI'rÂBuTÉ- C.oNrRôrE-AuDlt /Tome 5 -Volume 2 -septembre 1999 @,151 à 170)

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ffiffi,|'ffi,tffi} (Jn autocontrôle qui s'auto-entr€tient

C-oMplaBturÉ - CoNrRôtE - AIIDIT / Tome 5 - Volume 2 - septembre I 999 (p. I 5 I à 170)

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CoMl'lABrurÉ - CoNTRôIE - AuDn / Tome 5 - Volume 2 - septembre 1999 (p. 15 I à 170)

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CoMt'laBurÉ - C,orlrRôLE - AUDII / Tome 5 - Volume 2 - septembre 1999 (p. I 5 t à 170)

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lloles 4. lnrino (199r), p. 189 ; Senge P. (1990), " The

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CoM!'rABurlÉ - @vrnôLe - AuDtr / Tome 5 - Volume 2 - septembre 1999 (p, 15 I à 170)

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public,septembre, vol. 13, n" 3, p. 204-224, Macuuro B. (1980), La Cbarnbres de commerce et

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