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UNIVERSITE SORBONNE-NOUVELLE PARIS III

INSTITUT DES HAUTES ÉTUDES DE L'AMÉRIQUE LATINE

Master 2 Recherche – Mention Science politique

MÉMOIRE DE MASTER

Une construction collective de l’action publique :


La Politique Nationale d’agroécologie et de production
biologique au Brésil

Mémoire présenté par Livia Maria Kalil de Jesus


Réalisé sous la direction de Camille Goirand, professeur de Science politique (IHEAL)
2016
MÉMOIRE

Pour obtenir le diplôme de


MASTER DE L’UNIVERSITE SORBONNE NOUVELLE – PARIS 3

Master 2 Recherche
Mention : Etudes internationales et européennes
Spécialité : Etudes latino-américaines
Option : Science politique

Présenté par
Livia M. KALIL

Dirigé par
Camille GOIRAND
Professeur de science politique à l’Université Paris III (IHEAL)

Une construction collective de l’action publique : La Politique


Nationale d’agroécologie et de production biologique au Brésil

Mémoire soutenu en septembre 2016


Institut des Hautes Etudes de l’Amérique latine
28 rue Saint-Guillaume 75007 Paris

2
Ninguém ignora tudo. Ninguém sabe tudo. Todos nós sabemos alguma
coisa. Todos nós ignoramos alguma coisa. Por isso aprendemos sempre.
(Paulo Freire)

3
Remerciements

J’adresse mes sincères remerciements aux personnes qui m’ont aidé, de près ou de loin,
dans la réalisation de ce mémoire.

Je tiens tout d’abord à remercier les professeurs de l’IHEAL qui m’ont permis de
découvrir le monde de la recherche tout au long de mon Master. Merci à Camille Goirand,
directrice de recherche de ce mémoire, dont le suivi et les nombreux conseils ont été
indispensables pour l’accomplissement de cette recherche.

Ce travail est avant tout le résultat d’une recherche fondée sur une étude de terrain qui a
impliqué de nombreuses personnes. Lors de ce travail, j’étais accueillie par le Centre de
Développement Durable (CDS), de l’Université de Brasilia (UnB). J’aimerais donc exprimer
ma gratitude aux professeurs et à toute l’équipe de l’administration de l’UnB qui ont rendu
mon séjour plus fructueux. Je remercie tout spécialement Eric Sabourin sans qui je n’aurais
pas eu le même accès à mon terrain. Je le remercie encore pour toute sa disponibilité, son
intérêt et ses conseils au long de l’élaboration de ce mémoire.

J’adresse également mes remerciements à tous mes interlocuteurs, par l’attention qu’ils
m’ont accordée, par les riches moments de dialogue qu’ils m’ont proportionné qui ont rendu
la réalisation de ce mémoire possible. Je remercie : Paulo Petersen, Claudia Souza, Iracema
Moura, Laércio Meirelles, Claudia Calório, Roberto Vizentin, Generosa de Oliveira, Gabriel
Fernandes, Denis Monteiro, Francisco Dal Chiavon, Veronica Santanta, Thais Bittencourt,
Carolina Marra et tant d’autres avec qui j’ai eu l’occasion d’échanger.

Mille mercis à Catherine Aubertin, relectrice avisée et dévouée, qui m’a aidé à garder la
motivation dans la dernière ligne droite de rédaction. Merci pour vos conseils et votre
patience.

Je souhaite également remercier toute ma famille, mais principalement mes parents


Amina et Getúlio, qui se sont toujours impliqués dans mon éducation et qui m’ont permis de
poursuivre mes études en France. Je vous remercie pour votre appui indéfectible. Merci à ma
vovó Mena, une femme forte qui m’a tant inspiré. Mamie, je t’aime ! J’ai également eu la
chance d’avoir le support de ma tante Fadia qui m’a accueilli les bras ouverts à Paris. Merci
beaucoup tia, je t’en serai toujours reconnaissante.

Enfin, mille mercis à tous mes amis qui m’ont soutenu de près ou de loin dans mes
moments de doutes et d’angoisse. Merci à Brigitte, Camille, Elis, Isabelle, Iulia, Laissa,
Lucia, Mouni et à tous ceux qui je n’ai pas pu mentionner, mais qui se reconnaîtront.

4
Résumé

KALIL, Livia. Une construction collective de l’action publique : La Politique nationale


d’agroécologie et de production biologique au Brésil, Mémoire de Master (Institut des Hautes
Études de l’Amérique Latine), Paris 3 — Sorbonne Nouvelle, 2016.

Ce mémoire étudie la construction de l’action publique pour le développement rural et


agricole au Brésil à partir de la Politique nationale d’agroécologie et de production
biologique. Cette recherche vise à analyser comment les questions controversées et
contradictoires se transforment en un champ d’action et de réflexion. Le format final que
prend la politique est le résultat des diverses interactions entre les différents acteurs —
individuels et/ou collectifs — qui défendent leurs idées, leurs visions du monde et leurs
intérêts dans un contexte spécifique. Les questionnements soulevés dans cette recherche
privilégient la combinaison de plusieurs méthodes d’enquête dans un exercice de triangulation
méthodologique. Nous avons associé trois différentes méthodes de collecte de données : la
consultation des archives publiques et privées, la réalisation d’entretiens auprès d’acteurs
concernés par la PNAPO, et enfin, l’observation de réunions et séminaires organisés dans le
cadre de cette politique. Le résultat de nos recherches confirme le fait que l’État ne parvient
plus à gérer seul la complexité croissante des demandes auxquelles il doit faire face. En
conséquence, la société organisée joue un rôle important dans le processus de régulation de
l’action publique ayant des interactions de plus en plus fréquentes avec l’État. C’est pourquoi
nous parlons d’une construction collective de l’action publique. Nous verrons ainsi que si la
PNAPO a été mise en place, celle-ci ne marque pas un réel changement dans les pratiques du
gouvernement. Les blocages sont très nombreux et les rapports de force défavorables, la
politique rencontre des grandes difficultés pour être opérationnelle.

Mots clés : Action publique, développement rural et agricole, agroécologie, PNAPO, Brésil.

Resumo

Essa dissertação estuda a construção da ação pública para o desenvolvimento rural agrícola no
Brasil a partir da Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica. A pesquisa
pretende analisar como questões controversas e contraditórias se transformam em um campo
de ação e reflexão. O formato final que a política toma é o resultado de diversas internações
entre diferentes atores – individuais e/ou coletivos – que defendem suas idéias, suas visões do
mundo e seus interesses em um contexto específico. Os questionamentos levantados nessa
pesquisa, privilegiam a combinação de diferentes métodos de pesquisa em um exercício de
triangulação metodológica. Nós associamos três métodos diferentes de coleta de dados : a
consulta de arquivos públicos e privados, a realização de entrevistas junto aos atores
implicados na PNAPO, e em fim, a observação de reuniões e seminários organizados no
quadro dessa política. O resultado de nossas pesquisas confirma o fato de que o Estado já não
é mais capaz de gerir sozinho a crescente complexidade das demandas às quais ele deve
responder. Por conseguinte, a sociedade organizada desempenha um papel importante no
processo de regulação da ação pública tendo cada vez mais interações com o Estado. É por
isso que nós falamos de uma construção coletiva da ação pública. Nós veremos que se a
PNAPO foi estabelecida, ela não marca uma mudança real nas práticas do governo. Os
bloqueios são muitos e a correlação de forças é desfavorável, fatores que fazem com que a
política encontre dificuldades para se tornar operacional.

Palavras-chave : Ação pública, desenvolvimento rural e agrícola, agroecologia, PNAPO,


Brasil.

5
Liste des sigles et des acronymes

AAO Association d’Agriculture Organique


ABA Association brésilienne d’agroécologie
ABAG Association brésilienne de l’agribusiness
ABRASCO Association brésilienne de santé collective
AEASP Association d’agronomes de l’État de Sao Paulo
AMB Coordination des femmes brésiliennes
ANA Coordination nationale d’agroécologie (Articulação Nacional de Agroecologia)
ANC Agriculture naturelle de Campinas et région
ANDEF Association des produits phytosanitaires agricoles
ANMTR Coordination nationale des femmes travailleuses rurales
Anvisa Agence nationale de vigilance sanitaire
AOPA Association d’agriculture organique du Paraná
ASA-Brasil Coordination du semi-aride
AS-PTA Assistance en technologies alternatives
BNDE(S) Banque nationale de développement économique (et sociale)
CAI Complexe agroindustriel
CBA Congrès brésilienne d’agroécologie
CEB Communautés ecclésiastiques de base
CEPALC Commission économique pour l’Amérique Latine et les Caraïbes
CEPAN Centre de Recherches en Agriculture Naturelle
CEPEA - ESALQ Centre d’Études avancées en Économie appliquée de l’École supérieure
d’Agriculture Luiz Queiroz
CETAP Centre de technologies alternatives populaires
Ciapo Chambre interministérielle d’agroécologie et production biologique
CIRAD Centre de coopération international en recherche agronomique pour le
développement
CLADES Consortium latino-américain d’agroécologie et développement
CNA Confédération nationale d’agriculture et d’élevage du Brésil
Cnapo Commission nationale d’agroécologie et production biologique
CNPOrg Commission nationale de production biologique
CNS Conseil national des populations extractivistes
CNUDD Conférence des Nations unies sur le développement durable
Conab Société nationale de l’approvisionnement
CONDRAF Conseil national de développement rural durable et agriculture familiale
CONSEA Conseil national de sécurité alimentaire et nutritionnelle
CONTAG Confédération nationale des travailleurs de l’agriculture
CPMI Commission parlementaire mixte d’enquête
CPT Commission pastorale de la terre
CSN Compagnie sidérurgique nationale
CTAO Chambre thématique nationale d’agriculture biologique
CTA-ZM Centre de technologies alternatives de la Zona da Mata
CUT Central unique des travailleurs
DATER/SAF/MDA Département d’assistance technique rurale du Secrétariat de l’agriculture
familiale
DESER Département d’études socio-économiques ruraux

6
EBAA Rencontre brésilienne d’agriculture alternative
Emater Entreprise d’assistance technique rurale
Embrapa Entreprise brésilienne de recherches agricoles
Embrater Entreprise brésilienne d’assistance technique et extension rurale
ENA Rencontre nationale d’agroécologie
FAO Organisation des Nations unies pour l’Agriculture et l’Alimentation
FASE Fédération des organisations pour l’assistance sociale et éducationnelle
FAEAB Fédération d’ingénieurs agronomes du Brésil
FBB Fondation Banco do Brasil
FBSSAN Forum brésilien de souveraineté et sécurité alimentaire et nutritionnelle
FBES Forum brésilien d’Économie Solidaire
Fetraf Fédération des travailleurs de l’agriculture familiale
FPA Front parlementaire de l’agriculture et l’élevage
FUNAI Fondation nationale de l’indien
GT Groupe de travail
GTA Groupe de travail amazonien
GTNA Groupe d’assistance en agroécologie de l’Amazonie
IBAMA Institut brésilien de l’environnement et des ressources naturelles
IBGE Institut brésilien de géographie et statistique
ICMBio Institut Chico Mendes de conservation de la biodiversité
Idec Institut de défense du consommateur
IFOAM International Federation of Organic Agriculture Movements
INCRA Institut de colonisation et réforme agraire
INESC Institut d’études socio-économiques
IPARDES Institut de développement économique et social du Paraná
ISI Industrialisation par substitution
LOA Loi budgétaire annuelle
MAB Mouvement des affectés par les barrages
MAPA Ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de l’Approvisionnement
MCTI Ministère de la Science et de la Technologie
MDA Ministère du Développement Agraire
MDS ministère du Développement social et du combat à la faim
MEC Ministère de l’Education
MF Ministère des Finances
MMA Ministère de l’Environnement
MMC Mouvement des femmes paysannes
MMM Marche mondiale des femmes
MMTR-NE Mouvement de la femme travailleuse rurale du Nordeste
MPA Mouvement des petits agriculteurs
MPOG Ministère de la Planification, du Budget et de la Gestion
MS Ministère de la Santé
MST Mouvement des travailleurs sans terres
MSTTR Mouvement syndical des travailleurs et travailleuses rurales
MTE Ministère du Travail et de l’Emploi
OCB Organisation des coopératives brésiliennes
OCDE Organisation de coopération et de développement économique
OGM Organisme génétiquement modifié
ONU Organisation des Nations unies
PAA Programme pour l’acquisition d’aliments
PAP Plan de l’agriculture et de l’élevage
7
PCB Parti communiste brésilien
PFL Parti du front libéral
PGPM Politique de garantie des prix minima
PIB Produit interne brut
PL Parti libéral
Planapo Plan national d’agroécologie et production biologique
PMDB Parti du mouvement démocratique brésilien
PNAE Programme national d’alimentation scolaire
PNAPO Politique nationale d’agroécologie et production biologique
PNATER Politique nationale d’assistance technique et de vulgarisation agricole
PNRA Plan national de réforme agraire
PNUD Programme des Nations unies pour le Développement
Procera Programme de crédit spécial pour la réforme agraire
Pronaf Programme national d’appui à l’agriculture familiale
Pronara Programme national de réduction de l’utilisation des pesticides
PROVAPE Programme de valorisation de la petite production rurale
PSOL Parti socialisme et liberté
PT Parti des travailleurs
PTA/FASE Projet de technologies alternatives de la FASE
SAF/MDA Secrétariat de l’agriculture familiale du MDA
Sasop Service d’assistance aux organisations populaires rurales
SEDR Secrétariat de l’extractivisme et du développement rural durable
SG/PR Secrétariat général de la présidence de la République
SINDAG Syndicat national de l’industrie de produits des pesticides
SNCR Système national de crédit rural
SPM Secrétariat spécial des politiques pour les femmes
SRB Société rurale brésilienne
RADV Réseau alerte contre la désertification verte
RBJA Réseau brésilien de justice environnementale
UDR Union démocratique ruraliste
UFRJ Université fédérale de Rio de Janeiro
UNB Université de Brasilia
UNE Union nationale des étudiants
Unicafes Union nationale des coopératives de l’agriculture familiale et de l’économie
solidaire
USP Université de São Paulo

8
Sommaire

Remerciements ……………………………………………………………………………. p.4


Résumé …………………………………………………………………………………….. p.5
Liste des sigles et des acronymes ………………………………………………………… p.6
Sommaire ………………………………………………………………………………….. p.9
Introduction ……………………………………………………………………………… p.10

Chapitre I - Les continuités et ruptures historiques de l’action publique au Brésil


concernant le développement rural et l’agriculture …………………………………….. p.31

Section 1 - La modernisation de l’agriculture au Brésil, une « modernisation


conservatrice » ?.......................................................................................................................... p.33
Section 2 - Faire face aux inégalités, faire face à l’État ...........................................................p.44
Section 3 - L’ascension d’un parti de gauche au pouvoir : entre opportunités et frustrations p.57

Chapitre II - Crise du modèle dominant ? Formation d’un projet politique alternatif


autour de l’agroécologie ………………………………………………………………… p.75

Section 1 - Critiques socioécologiques de la modernisation agricole : le mouvement d’agriculture


alternative …………………………………………………………………………………….. p.77
Section 2 - Convergence autour de l’agroécologie : un projet politique commun, une coalition ?
………………………………………………………………………………………………… p.91

Chapitre III - La Politique nationale d’agroécologie et production biologique (PNAPO) :


une “niche de changement”? ………………………………………………………….. p.116

Section 1 - Enjeux autour de la construction de la PNAPO …………………………………. p.117


Section 2 - Un regard sur la politique achevée : le reflet des contradictions et des disputes? p.135

Conclusion ……………………………………………………………………………… p.151


Bibliographie …………………………………………………………………………… p.158
Table des illustrations …………………………………………………………………. p.180
Annexes …………………………………………………………………………………. p.183

9
Introduction

L’agriculture industrielle au Brésil : une place dominante dans l’économie actuelle du pays

Depuis les années 19801, le secteur agricole a acquis un rôle central dans l’économie
brésilienne. L’activité du secteur représente aujourd’hui 23 %2 du PIB brésilien et selon le
ministère de l’Agriculture elle est responsable de 25 % des emplois du pays — emplois
directement ou indirectement liés à la production agricole (MAPA, 2016). Dans un pays en
récession, l’exportation des matières premières et des produits agroalimentaires est considérée
comme le relais de la croissance indispensable et l’année 2015 est en cela exemplaire. Les
principaux secteurs de l’économie ont enduré une forte décroissance, notamment le secteur de
l’industrie qui a chuté de 6,2 % et celui des services qui s’est réduit de 2,7 % (IBGE, 20153).
En contre-courant, le secteur agricole — représenté par des acteurs de l’agrobusiness, c’est-à-
dire par des agriculteurs et entreprises agricoles fortement capitalisés — a connu une
croissance de 1,8 %, en relation à 2014, confirmant ainsi son importance économique pour le
pays. Actuellement, les exportations agricoles, agroalimentaires et forestières correspondent à
46 % des exportations totales brésiliennes, tandis qu’en 2014 ce pourcentage correspondait à
43 % (CEPEA – ESALQ/USP, 2015). On assiste donc à la poursuite d’une « reprimarisation »
de l’économie brésilienne, c’est-à-dire à une stratégie qui favorise la production et
l’exportation des matières premières au détriment de produits transformés, du développement
du secteur industriel et des services. Renforçant cette vision, le ministère de l’Agriculture, de
l’Élevage et de l’Approvisionnement (MAPA) s’est fixé comme objectif d’augmenter les
exportations brésiliennes de 7,7 % à 10 % du total du commerce international de produits
agricoles et alimentaires. Selon Katia Abreu4, ministre de l’Agriculture lors du second mandat
présidentiel de Dilma Rousseff entre janvier 2015 et mai 2016, le pays possède une

1
« Depuis la fin des années 1980, jusqu’à nos jours, l’agriculture brésilienne a vu sa productivité augmenter, tant en ce qui
concerne les productions liées à l’exportation que celles destinées au marché interne, qu'avec la professionnalisation des
agriculteurs, et l'augmentation de l’usage des machines et engrais. Les cultures d’exportation, ont bénéficié de l’élévation des
prix internationaux, qui leur a permis de figurer parmi les secteurs les plus générateurs de revenus commerciaux externes au
Brésil». (Correio, 2014 : p.153)
2
Quand toute la chaine de production est considérée, depuis la production dite primaire, jusqu’à la distribution. Cette chaine
intègre ainsi le secteur des intrants agricoles, engrais et fertilisants, produits agrochimiques, l’agroindustrie et la distribution.
3
Voir PIB da agropecuária tem alta de 1,8% em 2015 sur http://www.agricultura.gov.br/comunicacao/noticias/2016/03/pib-
da-agropecuaria-tem-alta-de-1porcento-em-2015 , consulté le 19/02/2016.
4
Katia Abreu est l’ancienne présidente de la Confédération nationale de l’agriculture et de l’élevage, syndicat des grands
fazendeiros. Ses prises de parole au Congrès lui ont valu le prix de « la Tronçonneuse d'or » décerné par Greenpeace en 2010.
Soutenue par le lobby ruraliste, elle défend toutes causes destinées à favoriser la grande production et à accroître la surface
agricole : extension des routes en Amazonie, expansion des monocultures, adoption intensive des semences génétiquement
modifiées, pressions sur les aires protégées et les terres indigènes, ces dernières considérées comme des blocages pour
l'expansion de la production agricole (Aubertin & Kalil, à paraître, 2017).
10
« disponibilité de terre, un climat favorable, de la technologie et l’innovation nécessaire pour
attendre les 10 %5 ».
Or, si l’augmentation de l’agrobusiness brésilien dans la balance commerciale semble
satisfaire le besoin économique de croissance contemporain, le développement de l’activité du
secteur découle d’un processus qui tire ses origines des années 1960 et qui ne s’est pas fait
sans soutien gouvernemental et encore moins sans conséquences. Le modèle agricole
hégémonique actuel prend ses racines dans la vaste entreprise de modernisation et
d’industrialisation massive de l’agriculture qui s’est déployée à partir des années post
deuxième guerre mondiale (Demeulenaire & Castro, 2013). Cette action, connue sous la
notion de Révolution verte6, a débuté aux États-Unis et s’est propagée rapidement en Europe
et ensuite dans les pays en développement notamment en Amérique Latine. Au Brésil, cette
diffusion a été renforcée par une forte intervention des gouvernements autoritaires alors au
pouvoir. Certes, l’application de ce modèle a abouti à une augmentation impressionnante de la
productivité agricole dans les années 1960, cependant à partir des années 1970 des alertes sur
les impacts et les coûts sociaux et environnementaux ont commencé à être énoncées dans le
monde entier et également au Brésil.
Les effets socio-économiques attendus par la modernisation de l’agriculture dans les
pays en développement n’ont finalement pas abouti, et les effets pervers se sont montrés
nombreux (Rosset, 2006 ; Correa, 2007 ; De’Carli, 2013 ; Ballande, 2001). Au Brésil, les
conséquences produites sont visibles et récurrentes encore aujourd’hui. Outre les problèmes
environnementaux causés par le développement de ce mode de production agricole à
l’exemple de la déforestation due à l’avancée des propriétés agricoles au détriment des forêts
primaires et des aires protégées – par exemple, en 1980 la surface totale des propriétés
agricoles en Amazonie totalisait environ 100 millions d’hectares alors qu’en 1960 le chiffre
atteignait à peine les 31 millions d’hectares (Machado, 1992) —, l’épuisement et la pollution
des sols par l’utilisation soutenue de produits agrochimiques, la diminution de la biodiversité
due à l’extension des monocultures, et encore d’autres nombreux impacts : tels que
l’émergence et l’enracinement de nombreux problèmes socio-économiques qui ne se sont pas
limités au milieu rural.
D’après Peter Rosset (2006), les conséquences les plus directes de cette dite
modernisation sont : l’exclusion et la marginalisation des paysans, mais aussi des populations

5
Ministère de l’Agriculture (MAPA) – Prise de Parole de Katia Abreu au Salon de l’agriculture. URL :
http://www.brasil.gov.br/economia-e-emprego/2015/12/novos-mercados-ampliam-perspectiva-de-exportacoes-do-
agronegocio, consulté le 20/02/2016.
6
La notion de Révolution Verte sera traitée de façon plus approfondie dans le développement. Pour une définition concise
voir le dictionnaire en ligne Oxford (anglais) : http://www.oxforddictionaries.com/definition/english/green-revolution ,
consulté le 07/03/2016.
11
rurales en général ; le creusement de l’écart entre les petits agriculteurs familiaux
décapitalisés et les grands producteurs agricoles — soutenus par des politiques de crédit
adoptées par l’État — ; l’endettement des petits agriculteurs et paysans dû au besoin
d’acquisition de machines, semences modifiées et produits agrochimiques ; un accroissement
du chômage en zone rurale qui a provoqué l’exode rural pendant plusieurs décennies ; et les
violents conflits liés à la concentration et à l’accaparement des terres7. Par exemple, pendant
les années 1970, d’après les données du recensement agricole brésilien, l’état du Paraná a
connu une augmentation de 29 % de sa zone de production agricole, en même temps le
nombre de tracteurs s’est accru du chiffre impressionnant de 339 %. Cependant, le nombre de
personnes employées en agriculture a souffert d’une réduction de 8,8 %. En conséquence,
entre 1970 et 1980, la population rurale de l’état a diminué de 1,3 million de personnes
(IPARDES, 1982 : p.6).
Analysant la littérature académique qui a apporté des contributions à la délimitation
conceptuelle de l’agriculture familiale et de la paysannerie, il est possible de distinguer
plusieurs courants. Deux tendances se démarquent au Brésil (Alfatin, 2007 : p.1) : un premier
courant considère l’agriculture familiale brésilienne moderne comme quelque chose de
nouveau, développée au sein des sociétés capitalistes, niant ainsi l’existence d’une société
paysanne dans le pays (Servolin, 1989 ; Prado Jr., 1981) et un deuxième courant s’oppose à
cette idée et défend que l’agriculture familiale est une catégorie issue de l’évolution socio-
historique d’un groupe social. Ainsi, pour le développement de ce travail nous avons choisi
d’adopter la conception du courant formé sur l’idée du continuum historique qui nous semble
être beaucoup plus pertinente.
Dans ce sens, Ciro Cardoso (1987) parle d’une brecha camponesa (« brèche
paysanne ») à l’intérieur même de l’économie esclavagiste. Ce terme se réfère aux parcelles
allouées à certains esclaves pour qu’ils puissent produire leur propre nourriture, dans certains
cas, pouvant même en vendre le surplus. Outre la brecha camponesa, Cardoso (1987 : p. 56) a
également cherché à définir l’économie paysanne, à partir de quatre caractéristiques
économiques majeures de ce groupe social : i) l’accès à la terre, sous la forme de propriété ou
divers types d’usufruit, tel le métayage ; ii) le travail à prédominance familiale, ce qui
n’exclut pas l’utilisation éventuelle d’une force de travail externe ; iii) l’économie serait
fondamentalement de subsistance, associée à une liaison avec le marché, éventuelle ou
permanente ; iv) un certain degré d’autonomie dans la gestion des activités agricoles. Donc,
« la production paysanne est celle dont la famille détient à la fois les moyens de production et
réalise elle-même le travail dans l’unité productive, pouvant produire pour sa subsistance

7
On y reviendra sur ce sujet dans le premier chapitre de ce mémoire.
12
ainsi que pour le marché » (Altafin, 2007 : p. 3). Il est donc important de souligner que, dans
la stratégie traditionnelle des paysans, visant à assurer leur sécurité alimentaire, le système
productif est diversifié. En outre, l’agriculture familiale au Brésil, incluant la paysannerie,
s’est installée dans les terres infertiles abandonnées par les grands propriétaires terriens
(Wanderley, 1996).
Eric Sabourin (2007 : p. 19), affirme que « (…) ces limites posées, il est indéniable que
la majorité des exploitations qui constituent le vaste secteur de l’agriculture familiale revêt
des caractéristiques paysannes, non seulement par leur origine, mais surtout, par leur
différenciation, voire par leur opposition aux modèles de l’entreprise agricole ou de
l’exploitation capitaliste ».

Le monde rural en mouvement : l’émergence des mouvements sociaux pour une


agriculture familiale et écologique et ses interactions avec le système politique

La persistance des problèmes cités ci-dessus est un des facteurs qui motivent la
mobilisation des populations rurales — représentées par les travailleurs ruraux, les paysans,
les agriculteurs familiaux, les femmes rurales, les communautés comme les quilombolas8,
entre autres groupes sociaux. En effet, ce processus de mobilisation naît encore dans le
contexte du régime militaire autoritaire, mais c’est surtout au moment de la transition
démocratique, c’est-à-dire au milieu des années 1980, que de nombreux mouvements sociaux,
syndicats et organisations non gouvernementales ont vu jour, c’est notamment le cas du
Mouvement des travailleurs sans terres (MST) (Gohn, 1998, 2013 ; Medeiros, 1989, 2001,
2012). Outre les mouvements sociaux ruraux, encore dans les années 1980, des mouvements
critiques du modèle conventionnel agricole (principalement en ce qui concerne les dégâts
environnementaux) ont également émergé. Ceux-ci étaient majoritairement composés par des
agronomes, écologues, étudiants et chercheurs et proposaient des modèles alternatifs de
production et de développement rural (Ehlers, 1994). Au fil du temps, certains de ces
mouvements se sont transformés en ONG ou institutions d’appui à l’agriculture familiale
et/ou aux agricultures dites alternatives au modèle hégémonique (Luzzi, 2007 ; Bensadon,
2015). Ces mouvements, organisations et institutions très diversifiés recoupent des demandes
et revendications aussi nombreuses que différentes comme la réforme agraire, l’intégration

8
Descendants d'esclaves donc les ancêtres ont fui les fazendas et se sont installés dans les forêts créant des villages appelés
de quilombos. Aujourd’hui plus de mille communautés quilombolas sont dispersées dans le territoire brésilien.
13
socio-économique des agriculteurs familiaux, les droits sociaux des travailleurs ruraux,
l’application de techniques agricoles durables et plus récemment l’agroécologie9.
Au fur et à mesure des années, ces mouvements et organisations se sont organisés de
manière à promouvoir et rendre visibles leurs revendications faisant recours à plusieurs types
d’action, les plus récurrents étant l’occupation de terres et l’organisation de manifestations —
dans le cas des mouvements sociaux ruraux —, mais aussi la pression politique cherchant à
participer et impacter la prise de décision dans le processus de création des politiques
publiques. En effet, les mobilisations sociales sont devenues au fil des années, suivant la
consolidation de ces mouvements et organisations, plus grandes, plus fréquentes et par
conséquent plus visibles (Brandenburg, 2008 ; Ehlers, 1994 ; Gohn, 1998, 2008 ; Medeiros,
2007, 2012).
L’arrivée au pouvoir, en 2003, de Luís Inácio Lula da Silva, premier président élu d’une
coalition de gauche au Brésil, a donnée de grands espoirs de changements chez la population,
spécialement au sein de certains mouvements sociaux qui attendaient de la part du
gouvernement la réalisation d’une ample réforme démocratique par la création « d’espaces de
dialogue » entre la société et l’État (Abers, Serafim & Tatagiba, 2011). Bien que cette ample
réforme ne se soit pas concrétisée, c’est à partir de ce moment que certaines demandes
concernant l’agriculture familiale ainsi que les critiques écologiques du mode de production
conventionnel ont commencé à progressivement figurer dans l’agenda gouvernemental10 et
sont devenues objets d’action publique. L’arrivée de ces idées, principes et revendications au
sein de ce gouvernement s’est manifestée tant par la mise en place de politiques publiques11
que par un rapprochement des acteurs extérieurs au système politique. Nous pouvons
considérer comme summum de l’infiltration de ces idées dans l’agenda gouvernemental la
mise en place, en 2012, de la Politique nationale d’agroécologie et production biologique
(PNAPO) sous le gouvernement de Dilma Rousseff. Cette politique fait référence à plusieurs
systèmes de production alternatifs et cherche à mettre en place des programmes et actions qui
favorisent le développement et les agricultures durables. Dans le texte du décret il est possible
de lire l’objectif affiché suivant :
(…) intégrer, articuler et adapter les politiques, les programmes et actions inductrices de
la transition agroécologique et de la production biologique et de base agroécologique,
contribuant ainsi au développement durable et à la qualité de vie de la population, par le

9
Le terme agroécologie est polysémique et mérite d’être présenté de façon approfondie. D’une manière plus large, il fait
référence à trois acceptions différentes : selon son usage, il peut désigner une discipline scientifique, un mouvement social ou
encore un ensemble de pratiques agricoles (Wezel et al, 2011).
10
Le terme « agenda gouvernemental » est ici employé pour désigner l’ensemble de problèmes qui reçoit une forte attention
de la part des autorités publiques (Anderson, 1975), ce qui est à « l’ordre du jour » de l’action gouvernementale.
11
En ce qui concerne les critiques au modèle agricole conventionnel, cette inclusion a pu être observée surtout par la création
de politiques publiques concernant l’agriculture biologique, comme notamment la loi encadrant ce type de production crée en
2003 (loi fédérale n° 10.831 du 23 décembre 2003). Ou bien la reformulation en 2004 de la Politique nationale d’assistance
technique (Pnater) sur les principes agroécologiques.
14
biais de l’utilisation durable des ressources naturelles et de l’offre et de la consommation
d’aliments sains (Brésil, 2012 : p.1)12.

Outre l’objectif de la politique, le décret a également énuméré ses différentes lignes


directrices, ses instruments13, à l’instar du Plan national d’agroécologie et production
biologique (Planapo) ; ainsi que ses instances de gestion c’est-à-dire, la Commission nationale
d’agroécologie et production biologique (Cnapo) et la Chambre interministérielle
d’agroécologie et production biologique (Ciapo). La commission paritaire est composée par
14 représentants des organes et entités du pouvoir exécutif du gouvernement, ainsi que par 14
représentants d’associations et organisations de la société. Quant à la Ciapo, c’est une
instance composée par les différents représentants des ministères concernés d’une façon ou
d’une autre par la politique.
Or, il est indispensable de souligner que malgré la reconnaissance visible des demandes
des mouvements sociaux ruraux ainsi que des organisations agro-environnementalistes, les
politiques et programmes visant le renforcement et l’appui de l’agrobusiness n’ont jamais été
mis en question, tout au contraire. En 2015, le budget destiné au financement de l’agriculture
conventionnelle, administré par le ministère de l’Agriculture, de l’élevage et de
l’approvisionnement (MAPA), était de R$187,7 milliards, 20 % supérieur au budget de
l’année précédente qui correspondait à R $156,1 milliards14. En revanche, les ressources
destinées à la promotion et au financement de l’agriculture familiale et paysanne dans la
même année s’élevaient à une somme de R $28,9 milliards15. Dès lors, il est intéressant de
souligner le paradoxe de l’action publique. En même temps que les revendications des
mouvements sociaux, souvent opposées aux pratiques de l’agriculture industrielle
conventionnelle, semblent tout au moins figurer dans l’agenda gouvernemental, l’agenda de
l’agrobusiness continue incontestablement à s’imposer. Comment est-ce possible ? Comment
peut-on expliquer cela ?
Par ailleurs, dans le décret, aucune référence n’a été faite au public cible de cette
politique. Sous la perspective des divers mouvements sociaux, organisations et associations
qui se sont mobilisées pour l’avancée des demandes des paysans, de l’agriculture familiale et
de l’agroécologie, les « sujets de droit » de la PNAPO devraient être les agriculteurs
familiaux, les paysans, les assentados de la réforme agraire ainsi que les peuples et

12
Traduction libre de l’auteure. Pour accéder au texte original voir le décret n°7.794, disponible sur
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/decreto/d7794.htm, consulté pour la première fois en 2014.
13
D’après P. Lascoumes et P. Le Galès (2007) « un instrument d’action publique constitue un dispositif à la fois technique et
social qui organise les rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des
représentations et des significations dont il est porteur ». Dans ce sens, le choix d’un instrument n’est pas neutre et ne se
résume pas à l’efficacité technique.
14
http://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2015-06/plano-safra-disponibiliza-r1877-bilhoes-para-produtores
15
http://www.mda.gov.br/sitemda/noticias/plano-safra-destinará-r-289-bilhões-de-crédito-para-agricultura-familiar
15
communautés traditionnelles — faisant référence aux quilombolas, et aux peuples indigènes
par exemple. Encore une fois, nous posons la question : pourquoi ne mentionne-t-on pas ces
populations ? Ou encore, pourquoi n’y a-t-il aucune mention à la réforme agraire alors même
que les mouvements sociaux ruraux paysans qui la demandent constituent un des points
d’ancrage socio-historiques du parti au pouvoir ? Peut-on penser que l’absence de mention de
la réforme agraire trouve une explication dans l’autre volet de la politique agricole du
gouvernement, le soutien à l’agriculture industrielle ? Mais surtout, pourquoi la PNAPO a été
créée malgré un contexte et surtout dans un rapport de forces défavorable à son exécution ?
Nous allons voir au long de ce mémoire que l’action publique se construit de manière
collective et de ce fait part de questions controversées et contradictoires. Le cas de la PNAPO
est assez exemplaire dans le sens où la création de cette politique se montre paradoxale.
Comme nous avons pu voir plus haut dans cette introduction, les efforts du gouvernement
brésilien se sont tournés, depuis maintenant des décennies, à la promotion d’un système
agricole industriel et à grande échelle. De ce fait, pourquoi une politique d’agroécologie —
dont les principes s’opposent très clairement au modèle conventionnel d’agriculture — et de
production biologique a été mise en place ? Quels sont les intérêts qui sont en jeu ? Qu’est-ce
qui a conduit le gouvernement à élaborer cette politique ? Il s’agira donc d’analyser les
différentes variables (contexte, acteurs, fondements cognitifs, interactions) qui nous
permettront d’expliquer la mise en place d’une politique publique si dissonante avec la
politique agricole et de développement rural entretenue en même temps par l’État brésilien.
C’est pourquoi l’ensemble de notre réflexion sera guidé par la problématique suivante :
Dans un contexte qui donne priorité au développement de l’agriculture industrielle et
intensive, quels sont les facteurs qui permettent de rendre compte de la création de la
Politique nationale d’agroécologie et production biologique (PNAPO) au Brésil ?
Notre hypothèse de départ est que l’émergence de cette politique ne marque pas un
changement concret de modèle ou de projet politique qui oriente l’action publique brésilienne
en relation à l’agriculture et au développement rural. En conséquence, la PNAPO peut être
caractérisée comme un espace marginal au sein du gouvernement. C’est ce que nous
pourrions appeler une « niche de changement16 » (Caporal & Petersen, 2012) de l’action
publique dont l’avènement ne consisterait pas dans une menace tangible du statu quo mais qui
pourrait être mise à profit par certains acteurs et ainsi déclencher certains changements.
Dans le but d’éclaircir nos questionnements et d’apporter des explications, nous allons
devoir nous pencher sur les sujets relatifs à l’analyse de l’action publique.

16
La notion de « niche » se comprend ici comme un segment, un secteur peu développé pouvant être mis à profit pour
« l’innovation sociopolitique » (Caporal & Petersen, 2012). Soulève le réflexion sur le « potentiel transformateur » de ces
espaces. Fait référence notamment à la notion de « niche de marché » très utilisée en économie.
16
Action publique, acteurs collectifs et participation dans le tissage de connexions
analytiques

La politique d’agroécologie et de production biologique s’insère dans la question plus


large des politiques publiques. Selon Yves Mény et Jean-Claude Thoenig (1989, p.6), deux
chercheurs en politique et management public, « une politique publique se présente sous la
forme d’un programme d’action propre à une ou plusieurs autorités publiques ou
gouvernementales ». Il est également intéressant de connaître une des plusieurs définitions
proposées dans le Dictionnaire des politiques publiques (Boussaguet, Jacquot et Ravinet,
2014, p.425) où une politique publique est comprise en tant que « la capacité qu’ont les
systèmes publics à gérer des demandes et des problèmes publics ». Cependant, ces définitions
restent assez limitées en ce qui concerne la contribution d’acteurs extérieurs à l’État dans le
développement des politiques. Ainsi, fondée sur ces définitions, l’Étude des politiques
publiques serait donc l’étude de l’État, ou du gouvernement, en action. Or, aujourd’hui,
plusieurs recherches démontrent le fait que cette action ne se fait pas (ou plus) uniquement
par l’État isolé17. Bien que l’autorité publique soit présumée jouer un rôle central dans
l’élaboration des politiques publiques, elle est loin d’agir seule, car elle voit intervenir des
tiers qui ont leur propres logiques, priorités et intérêts. Cela pourrait être expliqué par le
phénomène de transformation structurelle des politiques publiques qui se caractérise d’une
part par la multiplication des acteurs, mais aussi des niveaux des actions publiques (local,
régional, national), et d’autre part, par l’interpénétration constante du public et du non-public
(Hassenteufel, 2014, p.135). Ce changement aurait été produit dans un contexte de perte de
l’action autonome de l’État, aujourd’hui confronté à des demandes multiples, et souvent
contradictoires, provenant d’une diversité d’acteurs. Cette interaction entre acteurs publics et
non publics aurait donné lieu à des politiques moins stato-centrées.
C’est pourquoi il fait plus de sens aujourd’hui, et surtout dans le cas de la présente
recherche, de s’appuyer sur une sociologie politique de l’action publique (Hassenteufel,
2014 ; Lascoumes & Le Galès, 2007), car l’État n’est plus au centre des analyses vu que ce
qui nous concerne ici n’est plus « une conception en termes de production étatique », mais
« une conception en termes de construction collective de l’action publique » (Boussaguet,
Jacquot et Ravinet, 2014, p. 600). Selon Patrick Hassenteufel, dans son livre Sociologie
politique, action publique (2014, p.25), depuis plusieurs années un nombre croissant de
chercheurs prône l’abandon de l’expression « politiques publiques » pour lui substituer

17
De nombreux auteurs se sont intéressés aux changements analytiques qui ont concerné l’étude des politiques publiques à
l’exemple de Commaille & Jobert (1999), Chevallier (2003), Guigni (2004), Hassenteufel (2008), ainsi que Lascoumes & Le
Galès (2009).
17
« action publique ». Les raisons justifiant cette substitution sont les suivantes : l’avènement de
politiques publiques moins centralisées ; limites et incohérence des programmes publics et la
nécessité de les déconstruire ; et enfin, distinguer le vocabulaire des acteurs de celui des
analystes. Ainsi, ce cadre d’analyse fait appel à trois dimensions principales : l’analyse des
acteurs, l’analyse de leurs interactions et de leur contextualisation. Le terme d’interaction peut
désigner plusieurs choses, mais ici nous allons l’utiliser dans le sens d’un échange, une
relation entre deux ou plusieurs acteurs, une action réciproque qui suppose l’entrée en contact
de deux ou plusieurs acteurs. On admet ainsi que l’action publique se construit au cours des
interactions sociales au sein desquelles l’État n’est plus qu’un des acteurs participant de cette
construction où des acteurs individuels ou collectifs se mobilisent et orientent leurs stratégies
afin de défendre leurs idées, demandes et intérêts.
Dès lors, appréhender l’action publique comme étant une construction collective nous
permet donc de nous intéresser aux différents acteurs engagés dans les processus et actions
qui rendent possible le développement des politiques publiques, notamment la construction
des problèmes publics ainsi que leur mise sur agenda. Il ne s’agit pas ici d’utiliser le modèle
de l’analyse séquentielle pour étudier la PNAPO, mais de s’interroger sur quelques-uns des
processus faisant partie du policy process, c’est-à-dire de l’ensemble des phénomènes
organisés dans le temps (sans nécessairement suivre un ordre préétabli et/ou figé) qui
composent le processus de développement de l’action publique (Boussaguet, Jacquot &
Ravinet, 2014) et qui nous permettrait de mieux comprendre pourquoi cette politique existe.
Selon Sophie Jacquot (2014, p.82), l’approche séquentielle des politiques publiques constitue
une méthode d’analyse qui s’organise sur le principe du séquençage, c’est-à-dire « une grille
organisée en séquences d’action permettent de diviser un processus politique — le
développement d’une politique publique — en étapes distinctes ». Ces étapes types sont
souvent les suivantes : l’identification du problème et intégration du problème par le
gouvernement ; développement d’un programme ou formulation de solutions ; mise en œuvre
de la politique ; évaluation des résultats ; et enfin conclusion du programme (Jones, 1970 dans
Muller, 2009, p.24). Même si cette grille reste intéressante pour les questions qu’elle pose —
notamment, comment la formulation du problème s’est effectuée ? —, elle possède des limites
et a reçu de nombreuses critiques de la part de plusieurs chercheurs (Nakamura, 1987 ;
Sabatier, 1999 ; Muller & Surrel, 1998). À cet égard, Patrick Hassenteufel (2014) affirme que
l’approche séquentielle est inadéquate, car elle présuppose qu’il existe un décideur unique ou
identifiable, ce qui n’aurait pas de sens vu que l’action publique est une construction
collective ; en outre, elle ne prendrait pas en compte le contexte dans lequel les politiques
publiques s’insèrent, occultant en conséquence leur dimension symbolique (selon P.

18
Hassenteufel la symbolisation permettrait de faire exister politiquement l’action publique).
Par ailleurs, cette approche posséderait un caractère fort descriptif, ne proposant pas une
explication causale.
Étudier l’émergence d’une politique publique spécifique, tout en nous appuyant sur une
sociologie politique de l’action publique, nous permettra d’apporter des indices pour la
compréhension des changements subis par l’action publique contemporaine. Cette approche
théorique permet également de dévoiler les interactions entre les multiples acteurs concernés,
mais aussi « l’érosion des frontières entre le public et le privé » (Hassenteufel, 2014 : p.25). Il
s’agit d’analyser ici comment les questions controversées et contradictoires se transforment
en un champ d’action et de réflexion pour les gouvernements (Tomazini & Lukic, 2013)
prenant compte les acteurs, les idées, les valeurs et les intérêts qu’ils portent. En cela, la
Politique nationale d’agroécologie et production biologique brésilienne est un cas exemplaire.
De façon à dépasser le modèle de l’analyse séquentielle, nous allons nous concentrer sur
l’étude des facteurs qui ont rendu possible la création de la PNAPO. Nous allons essayer de
comprendre comment ces problèmes publics18 ont été posés, ainsi que leur mise sur agenda.
Nous allons pouvoir mettre à jour la multiplicité des acteurs en interaction (comme la variété
des ressources qu’ils mobilisent, leurs stratégies d’action ; leurs représentations ; ou encore,
leurs intérêts) dans le processus de construction des politiques publiques. Cela permettra dès
lors une connexion avec d’autres approches relevant de la sociologie politique, notamment
l’étude de l’action collective19. En effet, puiser dans les travaux sur l’action collective, portant
notamment sur les mobilisations, nous permettra d’analyser les acteurs collectifs concernés
par la PNAPO et de nous demander si l’accès à l’État fait partie de leurs répertoires d’action
(Dowbor, 2014 : p.83), afin de rendre compte des effets de l’action collective des
mouvements sociaux, associations, organisations et groupes d’intérêts20 sur le développement
des politiques publiques et vice-versa. Étudier les continuités, les ruptures et les changements
des stratégies d’action collective des différents acteurs pourra encore nous apporter des
informations intéressantes pour mieux comprendre les interactions entre acteurs publics et
non publics et leur implication dans la construction de l’action publique.

18
Les problèmes publics sont ici appréhendés sous une perspective constructiviste, c’est-à-dire, comment un problème
faisant le sujet des préoccupations collectives est construit sur la base de valeurs sociales partagées. Cela nous permet de
mettre l’accent sur le rôle des acteurs qui effectuent le travail de construction des problèmes publics et nous permet de
dévoiler comment ce problème a été amené à être un sujet de préoccupation sociale. Pour plus d’informations sur la
perspective constructiviste voir Howard Becker (1966), Hebert Blumer (1971), et Spector & Kitsuse (1977). Ce sujet sera
traité dans le deuxième chapitre du mémoire.
19
Dans une conception élargie, « L’action collective est le moyen utilisé par les individus pour poursuivre des buts valorisés
lorsque l’action individuelle est impossible ou risque d’échouer » (Borlandi et al. 2005 : p.5).
20
Ces différents exemples représentent les acteurs collectifs qui peuvent être concernés par le processus de développement de
l’action publique. Ainsi, nous devons comprendre la notion d’acteur collectif en tant qu’un ensemble « d’acteurs organisés
qui partagent un système de représentations et/ou poursuivent des intérêts qui ont une dimension collective » (Hassenteufel,
2014, p.132).
19
Par ailleurs, l’analyse de la construction des problèmes et de leur mise en agenda nous
permettra également d’analyser le travail cognitif et narratif mobilisé par les différents
acteurs. Dans le cas de la création de la PNAPO, il est clair qu’il existe des intérêts aussi
nombreux que divers en jeu, ainsi que des projets en opposition, ce qui impacte directement le
développement et la mise en place de l’action publique. Le format final que prend la politique
est un résultat des diverses interactions entre les différents acteurs — individuels et/ou
collectifs — qui défendent leurs idées, leurs visions du monde et leurs intérêts insérés dans un
contexte spécifique. Ainsi, il est également intéressant de s’appuyer sur l’approche cognitive
d’analyse des politiques publiques (Le Galès & Tatcher, 1995 ; Marsh & Rhodes, 1995 ;
Sabatier & Jenkins-Smith, 1993). Cette perspective consiste dans une série de travaux qui
accentuent l’importance des éléments de connaissance, des idées et des représentations ou des
croyances sociales dans la formulation des politiques publiques (Surel, 2000 ; Palier & Surel,
2005 ; Hassenteufel, 2014). Il s’agirait donc d’expliquer comment « des questions
controversées et contradictoires se transforment dans un champ d’action et de réflexion pour
les gouvernements » (Tomazini & Lukic, 2013). Dans le cas de la PNAPO, plusieurs acteurs
collectifs sont concernés par les enjeux soulevés par cette politique à l’exemple des
mouvements sociaux ruraux, les organisations et associations d’appui, mais aussi les groupes
d’intérêt21 liés à l’agrobusiness et à l’industrie agroalimentaire. Ces acteurs sont porteurs de
« projets politiques22 » en opposition, qui dans un rapport de forces cherchent à influencer le
dessein, les dynamiques et l’opérationnalisation de l’action publique (Tomazini, 2014, p.269).
Plusieurs études ont été menées sur des cas de mobilisations de citoyens, d’associations
ou d’autres groupes plus au moins organisés, comme notamment les mouvements sociaux et
les groupes d’intérêts, autour des enjeux soulevés par l’action publique. Nous pouvons citer le
travail de S. Maurer et E. Pierru (2001) qui porte sur la mobilisation des chômeurs en France
lors de l’hiver 1997, à l’égard de leur prime de Noël et la revalorisation des salaires minima ;
les recherches de Marco Giugni (2004) qui a développé une étude comparative sur les effets
de la mobilisation sociale sur les politiques publiques, plus spécifiquement des mouvements
pacifistes, écologistes et antinucléaires aux États-Unis, en Italie, et en Suisse ; ou encore les
travaux de Emiliano Grossman (2003) sur les groupes d’intérêt économique face à
l’intégration européenne ; ou enfin celui de Boris Hauray (2006) sur les intérêts privés face
aux politiques de contrôle des médicaments en Europe. Ces recherches confirment le fait que

21
La notion de groupe d’intérêt, dans une acception élargie, « est définie en tant qu’entité cherchant à présenter les intérêts
d’une section spécifique de la société dans l’espace public. Dans une compréhension plus étroite, le groupe d’intérêt est
défini comme une organisation constituée qui cherche à influencer les pouvoir politiques dans un sens favorable à son
intérêt ». (Boussaguet et al., 2014 : p. 309).
22
La notion de « projet politique » peut être comprise comme étant un ensemble de représentations, valeurs, croyances et
intérêts par rapport ce qui devrait être la société, qui disputent la construction démocratique (Tomazini, 2014).
20
l’État ne parvient plus à gérer seul tous les domaines de la société, du fait de la complexité
croissante des demandes auxquelles il doit faire face, en conséquence la société a commencé à
jouer un rôle important dans le processus de régulation de l’action publique ayant des
interactions de plus en plus fréquentes avec l’État, des interactions qui vont au-delà de la
contestation (Dowbor, 2012). En effet, dans son étude, M. Giugni (2004) démontre que les
militants antinucléaires aux États-Unis ont, en plus des manifestations publiques, fait appel
aux cours de justice afin d’obtenir la satisfaction de leurs intérêts. Quant aux travaux portant
sur les groupes d’intérêts, ils montrent que le lobbying23 correspond au mode d’action
dominant mis en place par ces groupes. Au-delà des travaux européens et nord-américains,
nous pouvons également distinguer des travaux de chercheurs latino-américanistes sur ce
sujet, à l’instar de E. Dagnino, A. Olvera et A. Panfichi (2006) ou encore Luciana Tatagiba
(2009) qui insistent sur le lien entre la structuration des acteurs collectifs et leur influence
présumée sur l’action publique, s’intéressant plus spécifiquement aux mouvements sociaux et
aux dispositifs participatifs (Mazeaud, Sa Vilas Boas & Berthomé, 2012 : p.15).
En ce qui concerne la production scientifique au sujet du Brésil, il faut noter que depuis
les vingt dernières années, l’analyse des politiques publiques a connu un intérêt croissant.
Carla Tomazini et Melina Lukic (2013, p.15) expliquent cet intérêt par la conjonction de
certains changements structurels fondamentaux dans le domaine politique brésilien,
notamment le retour à la démocratie ainsi que l’adoption de la nouvelle Constitution
brésilienne. Les droits garantis dans cette constitution auraient induit « un double processus
d’innovation et d’expérimentations dans nombre de domaines de l’action publique ». Les
notions d’innovation et d’expérimentation font surtout référence à la création et mise en place
de nouveaux mécanismes de médiation des demandes sociales qui faciliteraient la
participation politique des citoyens autrefois exclus du processus décisionnel. Nous pouvons
citer le mondialement connu budget participatif, ou encore les conférences nationales
thématiques, et les conseils de gestion de politiques publiques, tous apparus dans les
années 1990. Effectivement, la littérature brésilienne a beaucoup exploré ces mécanismes de
participation institutionnalisés depuis la fin des années 1980 à l’instar des travaux de
Leonardo Avritzer (2002 ; 2009) et Brian Wampler (2003 ; 2008). Cependant, ces études sont
très marquées par un regard normatif de la participation, et se sont surtout intéressés aux
effets de cette participation sur la qualité de la démocratie et sur la capacité des
gouvernements à répondre aux demandes des citoyens. Dans ce sens, leurs discours se

23
« La notion de lobbying renvoie prioritairement à des contacts direct entre des représentants d’intérêts collectifs et des élus
afin d’influencer la décision publique » (Hassenteufel, 2014 : p.194). Ces contacts peuvent être formels (auditions
parlementaires, entretiens avec ministres…) ou informels (appels téléphoniques, déjeuners…). Dans ce mode d’action, les
ressources financières sont importantes et permettent d’établir des liens d’interdépendance.
21
rapprochent de manière flagrante des discours des organismes internationaux, tels que la
Banque mondiale ou le PNUD, dont lesquels la participation est appréhendée comme un
moyen pour attendre « la bonne gouvernance » comme une manière d’approfondir la
démocratie (Goirand, 2013 a : p.230).
En outre, ces études ont tendance à adhérer à la grille dichotomique, voire manichéenne,
qui oppose et autonomise de façon naturelle « société civile » et « État » (Rocha, 2013), ce qui
simplifie une réalité complexe. Selon Carla Tomazini (2014, p.268), si les différentes logiques
d’action et les clivages existants entre l’État et la société sont des facteurs à prendre en
compte, ils n’expliquent pas complètement les relations existantes entre ces acteurs.
L’hypothèse analytique qui sépare rigidement l’État et la société nous empêche d’explorer la
diversité de connexions qui peuvent exister entre acteurs non publics et le système politique,
laissant invisible certains types de relations existantes entre ces acteurs (Abers & Von Bullow,
2011) notamment des relations d’interdépendance et d’influence mutuelle (Carlos, 2014).
Nous allons voir dans le cadre de cette recherche, qu’il n’est pas possible de dissocier si
clairement, encore moins automatiquement, les « agents de l’État » et ladite « société civile »,
car ceux-ci peuvent partager des projets politiques communs et ainsi former des coalitions.
C’est pourquoi l’étude des interactions entre les différents acteurs concernés par la PNAPO, et
une analyse de leur trajectoire militante et professionnelle se montre importante pour
comprendre leurs revendications.
En effet, la littérature brésilienne a beaucoup exploré les « nouveaux » mécanismes de
participation institutionnalisée, ce qui a conduit en outre à l’omission d’autres formes de
participation politique tout aussi importantes. Aujourd’hui les recherches dédiées à l’étude des
interactions qui précèdent la création des politiques publiques, ou encore de la création de ces
institutions participatives, ou bien qui posent la question du pourquoi de l’existence ainsi que
de la multiplication de ces institutions, sont peu nombreuses. Certains travaux, en contraste
avec ceux mentionnés ci-dessus, doivent tout de même être cités comme ceux développés par
Daniella Rocha (2013), Camille Goirand (2013 ; 2015), Rebeca Abers et Marisa Von Bullow
(2011).
La question de la participation reste ici importante, car dans une conception
constructiviste de l’action publique elle doit être prise en compte et analysée. Ainsi, dans le
cadre de cette recherche, il est intéressant de concevoir la « participation » d’une manière
large qui intègre les différents types de participation politique au-delà de la participation
institutionnalisée. En suivant la proposition de Jean Leca (dans Goirand, 2013b : p.4) « on
appellera participation tout flux d’interactions régulier ou régulé reliant le système politique et
la société ». Cette définition nous intéresse, car elle nous permettra d’étudier la participation

22
des différents acteurs, collectifs et individuels, faisant ou non partie de la structure
gouvernementale, dans le processus de construction de l’action publique. Bien entendu, ce
mémoire ne se consacrera pas à l’étude d’une institution participative per se. C’est justement
en tissant des connexions analytiques, puisant dans différentes sources théoriques que
l’analyse des changements de l’action publique contemporaine se fait possible. Pour répondre
à la problématique posée plus haut et soumettre notre hypothèse à l’épreuve des faits, cette
étude se fonde sur une démarche qualitative et fait appel à différentes méthodes d’enquête.

Méthodes de recherche et l’enquête de terrain

Les questionnements soulevés dans cette recherche demandent de privilégier la


combinaison de plusieurs méthodes d’enquête dans un exercice de triangulation
méthodologique. L’appel à différentes méthodes se montre ici utile pour identifier et
caractériser les acteurs concernés par l’action publique en question ; pour être en mesure de
définir les fondements cognitifs entourant les différents projets politiques ; pour analyser
comment ces acteurs — porteurs de représentations spécifiques — interagissent ; et pour enfin
penser le rapport entre ces différentes variables et le changement de l’action publique. Nous
avons donc associé trois différentes méthodes de collecte de données: i) les archives : le
recueil et consultation de documents de source directe, c’est-à-dire rapports, compte redus de
réunions, chartes, revendications des mouvements sociaux, documents gouvernementaux
issus du secrétariat de la Cnapo, articles de presse (surtout de la presse spécialisée, mais aussi
de la presse généraliste), etc., ainsi que la consultation d’une bibliographie sur le sujet,
comme notamment certaines études de cas24 ; ii) la réalisation d’entretiens auprès d’acteurs
sociaux concernés par la PNAPO ; et enfin iii) l’observation de réunions et séminaires
organisés par la Cnapo ou par les acteur de l’agroécologie.

Analyse d’archives : Identifier et caractériser le formel


Le recueil et l’analyse de documents25 nous a tout d’abord permis de saisir les
caractéristiques du fonctionnement formel de la PNAPO ; d’avoir une première vue sur qui
participe et comment au développement de l’action publique ; de retracer l’historicité des
interactions entre autorités et groupes participants ; et enfin de repérer les discours employés
(mais aussi les non-dits), ainsi que les différentes causes et intérêts défendus formellement par
les acteurs concernés. Confronter les discours présentés dans ces documents aux informations

24
Voir par exemple John Comerford, Luciana Almeida & M. Palmeira. (2015) « O Mundo da participação e os movimentos
rurais: entre mobilizações, espaços de interlocuções e gabinetes ».
25
Les différents documents recueillis et utilisés lors de l’élaboration de cette recherche sont référencés dans la bibliographie.
23
réunies lors des entretiens et des observations a notamment permis de caractériser de manière
plus précise les systèmes de représentation en question et les projets politiques en dispute qui
ont été ensuite analysés.

« Entretiens » : repenser la nature de la frontière État-société


Les entretiens semi-directifs réalisés auprès d’acteurs concernés par la Politique nationale
d’agroécologie et production biologique ont quant à eux permis, dans un premier temps, de
replacer les trajectoires individuelles, à travers les trajectoires collectives, de faire part de la
participation politique et de découvrir les motivations et les attentes des acteurs (individuels et
collectifs) en relation à la PNAPO. Cela nous a notamment aidés à repenser les relations État-
société tout en essayant de surmonter la dichotomie analytique qui les a pour très longtemps
séparés quasi automatiquement. Nous avons donc interrogé les acteurs de façon à apporter des
indices à nos interrogations sur la nature de cette frontière, mais aussi de manière à vérifier sa
fluidité. Par ailleurs, les entretiens nous ont également permis d’identifier des thèmes
considérés comme étant prioritaires pour l’avancée de la PNAPO, par les personnes
interrogées. Enfin, les entretiens nous ont aidés à saisir la nature des interactions entre les
différents acteurs de l’action publique (interactions cordiales, conflictuelles, amicales, etc.).
Bien entendu, la parole des personnes interrogées a été questionnée et croisée avec les
informations recueillies pendant les moments d’observation, ainsi qu’avec les documents.
En analysant l’importance de l’entretien en sociologie comme méthode de récolte de
données, V. Boni et S. Quaresma (2005) insistent sur les avantages de l’approche semi-
directive. D’après les auteures, l’élasticité de la durée des entretiens permet de couvrir de
façon plus approfondie certains sujets. En outre, l’interaction entre interrogateur et interrogé
favorise l’énonciation de réponses spontanées, ce que nous avons recherché.
Nous avons réalisé dix entretiens semi-directifs26 entre juin et septembre 2015, tous
enregistrés et transcrits. Le repérage des acteurs interrogés s’est fait, dans un premier temps,
par rapport à leur participation à la commission de gestion de la PNAPO. Initialement, nous
avions l’intention d’interroger les personnes qui composaient la coordination de la Cnapo,
autrement dit cinq personnes représentant les mouvements sociaux ruraux, organisations,
associations, syndicats et réseaux d’agroécologie et production biologique ; et cinq personnes
représentant les institutions et les organes gouvernementaux dans le cadre de la politique.
C’est ainsi que nous avons repéré et contacté quatre des dix personnes interrogées. En
revanche, nous avons rencontré des difficultés pour concilier toutes les conditions

26
Un tableau est disponible dans les annexes, page I, comportant non seulement la liste des personnes interrogées mais aussi
des informations techniques sur l’entretien ainsi que des indications sur le profil social des personnes interrogées.
24
opérationnelles pour la réalisation des entretiens (l’emploi du temps, la distance, et les
ressources financières pour d’éventuels déplacements). Il est à préciser qu’une partie des
personnes qui nous avons voulu interroger ne vivaient pas à Brasilia, où nous nous trouvions.
Ces individus participent à un nombre important d’activités, ils sont souvent en déplacement
dans le cadre de leurs travail et/ou de leurs engagements militants, ce qui rend leur emploi du
temps chargé et inconstant, de ce fait « difficile d’accès ». Par ailleurs, les fonctionnaires du
gouvernement se sont montrés très difficiles à joindre.
Malgré les difficultés rencontrées, nous avons réussi à progressivement prendre contact
avec certains individus et à réaliser des entretiens. Après avoir approché un membre de la
coordination de la Cnapo par courriel, dont le contact nous a été transmis par le professeur
Eric Sabourin (CIRAD – UnB), nous avons eu davantage d’informations sur le terrain et
surtout accès à une réunion de la Cnapo27. C’est à ce moment que nous avons rencontré pour
la première fois certaines personnes que nous avons ensuite interrogées. Enfin, les difficultés
rencontrées ont fait que la méthode de sélection des personnes à interroger, qui était
originellement fondée sur la méthode positionnelle — méthode qui part de la question : qui
occupe des positions significatives sur le plan de l’action publique, les positions clefs
occupées, dans le cas de la PNAPO ? — a basculé à une méthode boule de neige. Suite à
différentes conversations informelles dans des événements publics, ou bien des échanges avec
des collègues de l’université, ou encore à la suite de certains entretiens, nous avons demandé
aux personnes de désigner des individus qui avaient, selon elles, participé au processus de
construction de la PNAPO.
Selon Stéphane Beaud et Florence Weber, dans leur Guide de l’enquête de terrain (2010 :
p. 105), l’enquête « se fait par contacts successifs, par arborescence : vous rencontrez Untel,
vous lui expliquez la nature de votre enquête, vous discutez librement avec lui, vous gagnez
sa confiance et à la fin de la rencontre vous lui demandez de vous aider à poursuivre votre
enquête ». Dans le cas de notre recherche, cette démarche s’est révélée fructueuse, car c’est
ainsi que nous avons interrogé deux anciens fonctionnaires du ministère de l’Environnement
(MMA), qui ont travaillé aux débuts de l’institutionnalisation de la PNAPO, dont nous
n’étions pas au courant de l’existence auparavant.
Quoi qu’il en soit, la difficulté de parler aux « agents du gouvernement » a persisté. Dans
certains cas, l’agenda des personnes rendait une rencontre impossible (prise de rendez-vous à
plusieurs reprises, décalage de l’entretien, annulation, etc.) ; ou bien aucune des coordonnées
que nous avions ne correspondait aux coordonnées actuelles de la personne (surtout suite à un

27
Ces réunions sont officiellement publiques et peuvent être suivies par n’importe quel individu (sur présentation d’une pièce
d’identité), cependant les informations pratiques, comme date, heure et lieu de la réunion, ne sont pas librement diffusées ce
qui rend difficile la participation de personnes qui ne font pas partie d’un réseau spécifique d’échange d’information.
25
changement de poste et prise de distance par rapport à la PNAPO/Cnapo) ; ou simplement, la
personne ne répondait à aucune tentative de prise de contact. Cette difficulté persistante
explique finalement le fait que nous avons pu seulement interroger quatre représentants du
gouvernement ou fonctionnaires - les autres six entretiens ont été réalisés auprès de
représentants des mouvements sociaux, associations et/organisations au sein de la Cnapo.
Toutefois, il est important de préciser que nous avons eu l’occasion d’échanger de manière
informelle avec certains fonctionnaires du gouvernement participant aux activités de la
PNAPO. Cela nous a permis de recueillir des informations additionnelles, surtout sur leur
trajectoire de vie et leur carrière28 professionnelle et/ou militante (démontrant que certains
fonctionnaires, dans le passé, étaient membres, ou bien ont travaillé au sein des mouvements
sociaux ou organisations non gouvernementales engagées dans la construction et mise en
place de la PNAPO).
Aujourd’hui, il nous semble plus clair que les acteurs représentant des mouvements
sociaux et des organisations se sont rendus plus disponibles que les fonctionnaires, car pour
eux cela pourrait être plus avantageux dans le sens où la recherche a pu être considérée
comme une occasion favorable pour partager leurs points de vue, leurs opinions et leurs
projets, rendre visible leurs causes, tandis que les représentants du gouvernement ne voyaient
pas spécialement d’intérêt à contribuer à la recherche. Dans le cas des représentants des
mouvements sociaux et organisations, les entretiens pourraient être mobilisés comme une
ressource, un moyen de plus pour faire entendre leur voix. De ce fait, l’observation s’est
montré un outil indispensable pour surmonter cet obstacle et avancer dans l’enquête pour
autant qu’elle nous a permis de confronter les récits des entretiens et les données des
documents à des situations concrètes.

« Observation directe » : Un regard sur les situations concrètes


Pour cette recherche, l’observation des réunions et séminaires organisés par la Cnapo ou
par les acteurs de l’agroécologie a constitué un moyen d’articuler l’ancrage social des
individus et des groupes étudiés à des pratiques concrètes observées dans leur propre
environnement, ce qui nous a par exemple permis de comprendre le fonctionnement de la
Cnapo en pratique. En effet, c’est par l’observation que nous avons saisi des conversations
informelles, des attitudes corporelles, des interactions furtives (Goirand, 2013b). Nous nous
sommes concentrés sur les pratiques. Cela nous a donné notamment des indications sur
l’importance accordée à la Cnapo par le gouvernement, mais aussi par les représentants des

28
Cette notion, ici empruntée à Howard Becker (1963), « désigne les facteurs dont dépend la mobilité de l’individu d’une
position à une autre, c’est-à-dire aussi bien les faits objectifs révélant de la structure sociale que les changements dans les
perspectives, les motivations et les désirs de l’individu (…)».
26
mouvements sociaux, les organisations non gouvernementales et entités liées à l’agriculture
familiale et à l’agroécologie ; des indices sur comment les enjeux sont définis (préalablement
ou en amont) ; ou enfin des pistes sur le rôle de différents acteurs (comment la prise de parole
est repartie ? qui prend la parole ? comment ? où ?).
En ce qui concerne la pratique, l’observation s’est déroulée en trois moments :
La Neuvième réunion plénière de la Cnapo29, tenue le 20 novembre 2014 dans l’annexe
du palais présidentiel, le Planalto, a constitué notre première observation. Ce moment peut
être considéré comme la première prise de contact direct avec le terrain et surtout avec les
différents acteurs de la PNAPO. Nous nous sommes alors présentés en tant qu’étudiants
chercheurs, et cela ne semble pas avoir posé problème. La réunion s’est déroulée au long de la
journée et s’est structurée autour de la présentation du bilan de la première année du Planapo.
Les objectifs du plan ont été présentés et mesurés par des représentants du gouvernement
(avec notamment la participation de la Secrétaire exécutive adjointe de la Secretaria-Geral da
Presidência da República [SG-PR)30 et un représentant de la Fondation Banco do Brasil
[FBB]). Ainsi, nous avons tout d’abord pu donner un visage à certains acteurs dont nous
connaissions déjà les noms, mais que nous n’avions pas encore rencontrés personnellement.
En outre, nous avons observé comment la réunion s’organisait spatialement dans la salle
plénière (différente des salles où se tiennent les réunions des sous-commissions) et se
déroulait concrètement. Nous nous sommes alors questionnés sur de possibles inégalités
d’accès à la parole formelle, d’accès à l’estrade. Ainsi nous nous sommes demandé : qui était
assis où, avec qui ? ; qui restait dans le public et qui était sur l’estrade ? ; quelle était la
démarche à suivre pour prendre la parole ? ; qui parlait ? comment ?…
Le deuxième moment d’observation est celui de notre présence au Séminaire Dialoga —
Brasil Agroecológico31 qui a eu lieu du 16 au 18 septembre 2015 à l’annexe du palais
présidentiel. Ce séminaire fait partie des activités de la Cnapo et a été organisé par le
secrétariat exécutif de la commission; de ce fait, pouvoir participer et observer ce séminaire
nous a été très utile. Tout d’abord, nous avons eu l’occasion de participer à deux activités
« préparatoires » le matin du 16 septembre. Ces activités ont consisté d’une part à la réunion
de la Sous-commission thématique des femmes, où des représentantes de certaines
organisations (comme notamment la FASE), membres de mouvements sociaux de femmes

29
Pour l’agenda officiel de la réunion voir annexes.
30
Le Secrétariat général de la présidence de la République (SG/PR) est un ministère ayant pour but d’assister le président
dans l’exercice de ces fonctions. Les principales attributions de ce ministère ont été définies par loi en 2003 (loi 10.683),
parmi lesquelles l’assistance dans les « relations avec des entités de la société civile et dans la création d’instruments de
consultation et participation populaire dans l’intérêt du pouvoir exécutif, dans l’élaboration de l’agenda futur du président de
la République … ». Actuellement, dans le contexte du gouvernement intérimaire de Michel Temer, la SG/PR a était
transformée en « Sécretariat du gouvernement » et n’exerce plus les mêmes fonctions. Voir :
http://www.secretariadegoverno.gov.br/sobre/a-Secretaria , consulté le 01/08/2016.
31
Pour le programme du séminaire voir les annexes, page III.
27
rurales (tels que le MMTR-NE, MMC, la Marcha das Margaridas), mais aussi des
fonctionnaires, plus précisément des membres de la Direction des politiques publiques pour
les femmes rurales (qui fait partie de la structure exécutive du ministère du Développement
Agraire) ont discuté l’agenda des femmes dans le cadre du Planapo ; et d’autre part à la
réunion de la « société civile » (nous recopions le nom qui figurait dans l’agenda de
l’évènement) où la Coordination nationale d’agroécologie (ANA) s’est positionnée, par
rapport à l’élaboration du nouveau Planapo en partageant le document « Proposition de
l’ANA pour le II Planapo » qui fut élaboré à partir des résultats des séminaires régionaux
(organisés par l’ANA) d’évaluation du 1er Planapo. Non seulement nous avons pu être
présents lors de ces activités préparatoires comme également au moment des Groupes de
Travail (GT) (représentant les sous-commissions) chargés de discuter les différentes
stratégies, objectifs et actions de chaque axe de la proposition du II Planapo.
Observer ces activités nous a permis d’approfondir nos connaissances sur les relations
entretenues entre les différents acteurs de la PNAPO. Nous avons eu l’occasion d’observer
des conversations tant formelles qu’informelles ; faire un constat sur le ton du dialogue entre
les acteurs ; observer les interactions, et saisir des indices sur la nature des relations qui se
sont construites. La longueur du séminaire, qui a duré trois jours, a favorisé notre démarche.
Par exemple, nous avons pu observer qui allait déjeuner avec qui, si le déjeuner était un
moment de continuation des conversations initiées lors des activités formelles ; si un groupe
se détachait d’un jour à l’autre, s’il persistait ; ou encore s’il s’était constitué de manière
informelle et imprévue…
Enfin, le troisième moment d’observation s’est fait lors du IXe Congrès brésilien
d’agroécologie (CBA), organisé par l’Association brésilienne d’agroécologie (ABA) à
Belém32 entre le 28 septembre et le 1 octobre 2015. Notre participation à ce Congrès se
justifiait par le fait que nous étions inscrits pour présenter un travail académique sur la
« Contribution de la Marcha das Margaridas pour l’avancée de l’agenda agroécologie au
Brésil ». En effet, le congrès était présenté comme étant académique, voire scientifique,
cependant de nombreux acteurs en dehors des chercheurs et étudiants ont également participé,
notamment des agriculteurs et agricultrices, des représentants et membres de mouvements
sociaux ainsi que des ONG, et des représentants du gouvernement. Bien entendu, certains
acteurs de la PNAPO, plus précisément des membres de la Cnapo, figuraient entre les
participants. Cela dit, les différents moments de ce congrès ont été un moment privilégié pour
observer les acteurs de l’agroécologie dans leur propre espace, pour obtenir davantage

32
Capitale du Pará, État de la région amazonienne.
28
d’informations sur leurs discours et idées partagées en pratique, et enfin pour saisir leur mode
et stratégies d’action en dehors des institutions du gouvernement.
Il nous semble indispensable de préciser comment le projet a évolué au contact avec le
terrain, quels sont les aléas que nous avons rencontrés ainsi que certains de nos faux-pas qui
ont pu poser problème pour le bon déroulement de l’enquête. Ainsi, en ce qui concerne les
difficultés rencontrées, il en est une inévitable dans la recherche en sciences sociales qui est
celle de la « dépendance » du chercheur à l’objet d’étude et les imprévus de l’enquête. Nous
avons du adapter notre façon de sélectionner des personnes à interroger vu que nous avons
rencontré des difficultés persistantes en ce qui concerne la prise de contact avec certains
individus. Bien que nous n’ayons pas reçu de refus catégoriques malgré notre insistance
certains entretiens n’ont simplement pas eu lieu. Nous devons donc noter qu’idéalement, nous
aimerions avoir effectué un nombre plus important d’entretiens, surtout auprès des
fonctionnaires du gouvernement. Or, les entretiens que nous avons réalisés sont riches en
informations et ont été de grand apport à cette recherche. En ce qui concerne l’accès aux
sources primaires et le recueil de documents officiels, aucune difficulté majeure ne s’est
imposée. Une grande partie des documents concernant les acteurs non gouvernementaux
impliqués dans l’émergence de la PNAPO ont pu être retrouvés en ligne surtout sur leurs sites
internet. Quant aux documents du gouvernement, une partie, surtout ceux de la présidence de
la République, figuraient sur les sites officiels33 ou encore sur le Journal officiel de l’Union,
comme notamment le Décret n° 7 794. Des fonctionnaires du Secrétariat exécutif de la Cnapo
nous ont transmit la majorité des documents. Bien que nous n’avons pas eu libre accès aux
archives, nous avons pu choisir parmi une liste qui nous a été présentée les documents qui
nous intéressaient davantage. Au-delà, nous avons pu consulter certains fichiers en présence
d’un responsable et faire des photocopies d’un nombre significatif de documents. Enfin, les
moments d’observation n’ont pas été si nombreux quand on le souhaitait au départ. Nous
n’étions pas informés à l’avance des réunions de la Cnapo, vu que même le secrétariat n’avait
pas un agenda stable avec des dates préétablies, ce qui a rendu difficile notre organisation. Par
ailleurs, le fait que nous n’avons pas eu l’occasion de revenir sur le terrain cette dernière
année est également une limite. Nous avons ainsi essayé de garder contacte avec certains
acteurs afin de nous maintenir informés. En dépit de ses limites, cette recherche repose sur
une démarche méthodologique solide et sérieuse et s’est proposait à apporter des réponses aux
questionnements soulevés.

33
Encadrés par un programme de transparence mis en place au sein du gouvernement depuis 2001.
29
Le choix d’une méthodologie diversifiée nous a permis d’approcher l’action publique
dans la durée, prenant en compte les changements des pratiques, des discours, et enfin des
modes d’action des divers acteurs qui la composent.

Enfin, la raison d’être de notre étude étant d’expliquer les facteurs d’émergence de la
Politique nationale d’agroécologie et de production biologique à la lueur du contexte
sociopolitique dans lequel elle s’inscrit, nous dédierons un premier chapitre aux contours
historiques de l’action publique au Brésil en ce qui concerne le développement rural et
agricole. Nous verrons ainsi les différentes actions entreprises par le gouvernement brésilien
depuis les années 1960 qui ont alimenté l’émergence ainsi que l’enracinement d’une action
publique spécifique. Nous allons également analyser l’impact de l’émergence de ce modèle
hégémonique sur l’organisation des acteurs sociaux dans le milieu rural, ainsi que les
conséquences des mobilisations sociales sur le dessein des politiques publiques. Le deuxième
chapitre sera l’occasion de voir comment un projet politique alternatif s’est construit autour
de l’agroécologie, nous penchant sur la dimension cognitive de ce projet. Nous allons donc
nous intéresser notamment à l’émergence d’un acteur collectif qui s’est montré essentiel au
développement de ce projet : la Coordination nationale d’agroécologie (ANA). Le dernier
chapitre, quant à lui, sera entièrement dédié à l’analyse de la construction de la Politique
nationale d’agroécologie et production biologique per se. Nous verrons dans un premier
temps comment l’idée de créer cette politique s’est formée. Puis nous nous pencherons sur les
interactions entretenues entre les acteurs publics et non publics, comment les défenseurs de
l’agroécologie se sont organisés face à cette occasion. Nous verrons ainsi que si la PNAPO a
été mise en place, celle-ci ne marque pas un réel changement dans les pratiques du
gouvernement. Les blocages étant trop nombreux, les rapports de force défavorables, la
politique (principalement ses instruments) ont du mal de sortir du papier du fait d'une action
contraire développée par certains secteurs du gouvernement.

30
CHAPITRE I
Les continuités et ruptures historiques de l’action publique au Brésil concernant le
développement rural et l’agriculture

Comme nous l’avons vu en introduction, l’agriculture industrielle a sans aucun doute


acquis, depuis les années 1980, une place centrale dans l’économie brésilienne (Correio,
2014). Cependant, nous nous demandons comment cela s’est produit, quels sont les facteurs
sociaux et politiques qui nous permettent d’expliquer le développement de ce modèle agricole
spécifique ? Comment peut-on expliquer l’adoption et la persistance d’une action publique
« dominante » pour le développement rural et agricole ? Nous savons que l’accroissement des
activités de ce type d’agriculture résulte d’un processus de modernisation du secteur agricole
dont les origines remontent aux années 1960 et dans lequel les gouvernements ont joué un
rôle important par l’aménagement de politiques publiques particulières dans ce domaine. Par
ailleurs, quels ont été les effets de ce processus sur l’organisation politique dans le monde
rural ? Malgré l’arrivée au pouvoir d’une coalition de gauche proche des mouvements sociaux
ruraux dans les années 2000, la logique du modèle agricole dominant a persisté. Ainsi, peut-
on parler d’une « dépendance au chemin emprunté » pour interpréter le développement ainsi
que l’enracinement d’une action publique favorisant l’ancrage et l’extension de ce modèle en
dépit des mobilisations sociales ?
D’après Bruno Palier (2014), la notion de path dependence ou dépendance au chemin
emprunté s’est développée en science politique au cours des années 1990, pour souligner le
poids des choix effectués dans le passé et celui des institutions politiques sur les décisions
présentes. Or, cette notion vient de l’économie et s’est fondée sur le constat que même si l’on
connaît une solution plus efficace à une situation que la solution actuellement retenue, cette
solution ne sera pas toujours adoptée34. Le politologue Paul Pierson (1993, 1994, 2000) s’est
inspiré des travaux de l’économie pour développer le concept de path dependence en
politique. Il explique ainsi dans ses travaux que « les choix initiaux en matière de design
institutionnel ont des implications de long terme en matière de performance économique et
politique » (1993 : p. 608). Pierson rappelle trois processus politiques principaux qui sont
caractérisés par des phénomènes de « rendements croissants » (Pierson, 2000 dans Palier,
2014 : p.413) : les processus d’action collective — à l’instar des mobilisations sociales contre
les réformes ; les processus cognitifs d’interprétation et de légitimation collective des enjeux
34
Paul David (1985), dans son étude amplement diffusée sur le maintien du clavier d’ordinateur QWERTY, a pu expliquer le
processus à l’origine de cette « dépendance » en s’intéressant aux coûts que représenterait le changement. Selon l’auteur, « il
s’agit de mécanismes qui rendent un choix historique de plus en plus contraignant à mesure qu’il s’inscrit dans la durée, du
fait de nombreux mécanismes de rendements croissants (increasing returns), liés aux coûts d’investissement, aux effets
d’apprentissage, de coordination et d’anticipation ». Ainsi, changer signifierait renoncer aux rendements croissants permis
par les investissements de départ, et impliquerait de devoir investir à nouveau (David, 1985 dans Palier, 2014 : p. 412).
31
et de la vie politique — changer les représentations implique des coûts élevés
d’apprentissage ; et enfin, les processus de développement institutionnels — « qui subissent
les contraintes posées par les règles choisies précédemment ». Ainsi, l’ensemble de ces
mécanismes rendent les choix historiques de plus en plus contraignants et favorisent les effets
d’« auto-renforcement » engendrant une grande continuité des processus politiques. Pierson
(1993 : p.606) explique que « les politiques publiques créent des incitations qui encouragent
les individus à agir de telle ou telle façon que les politiques suivantes se trouvent par la suite
enfermées sur une voie particulière de développement », donnant lieu à ce qu’il a appelé de
policy lock-in. Nous allons voir que, en effet, les acteurs favorisés par l’action publique
agricole mise en place au Brésil dans les années 1960 vont se mobiliser de manière à bloquer
les possibles réformes et ainsi assurer leurs intérêts. Justement, les différents gouvernements
ont rencontré une grande résistance à toute proposition de changement qui pourrait contrarier
ces intérêts.
L’approche de path dependence a reçu des critiques dues à son insistance sur les
continuités, et ainsi d’une supposée sous-estimation des phénomènes de changements (Palier,
2014). Cependant, quelques travaux récents se sont intéressés à la façon dont évoluent les
institutions, et l’action publique à l’instar des études de Kathleen Ann Thelen (2003), Jakob
Hacker (2004) ou encore ceux de Mayaux & Surel (2010) sur les réformes économiques en
Amérique Latine dans les années 1990. Dans le cadre de cette recherche, nous nous proposons
d’étudier un changement survenu dans la politique agricole brésilienne, qui a été la création
de la Politique nationale d’agroécologie et production biologique (PNAPO). Or ce
changement est survenu sans faire pour autant disparaître les institutions et politiques déjà en
vigueur engendrant ainsi un « changement par superposition » (Mayaux & Surel, 2010). Ce
changement par superposition se caractérise par la continuité de la logique dominante, de ce
fait, par une dynamique de « dépendance au chemin emprunté ». Interroger les continuités
historiques, ainsi que les ruptures, peut favoriser la compréhension de ce type de changement
en décortiquant les facteurs qui l’ont rendu possible. Il convient donc de s’intéresser au
contexte précédant l’émergence de la PNAPO, en se concentrant plus spécifiquement sur
l’action publique, ses acteurs et leurs interactions.

32
Section 1
La modernisation de l’agriculture au Brésil, une « modernisation conservatrice » ?

L’agriculture brésilienne a subi de profondes transformations dans son modèle


technique et dans ses relations sociales à partir des années 1960. Ces transformations
s’inscrivent dans un processus de développement plus large conduit et financé (dans sa
majorité) par l’État. Elles avaient pour objectif de moderniser le secteur agricole de manière à
assurer l’approvisionnement alimentaire, mais aussi fournir des commodities pour
l’exportation, ainsi que libérer de la main-d’œuvre et fournir des capitaux pour le secteur
industriel. Ce processus a été appelé par plusieurs auteurs de « modernisation conservatrice »
(Graziano Neto, 1982), dans la mesure où celui-ci a provoqué un changement de modèle
technique de la production agricole sans pour autant changer la structure agraire alors
existante. Cette notion a été formulé par Moore Junior (1975 dans Pires & Ramos, 2009) afin
d’analyser les révolutions bourgeoises qui ont eu lieu en Allemagne et au Japon lors du
passage d’une économie préindustrielle à une économie capitaliste. Au Brésil, la notion a été
présentée par Alberto Passos Guimarães afin de caractériser les changements qui prenaient
place dans le secteur agricole brésilien. De ce fait, Guimarães (1977 : p.3) explique que « (...)
la stratégie de “modernisation conservatrice” est ainsi appelée, car, contrairement à la réforme
agraire, elle a pour objectif la croissance de la production agricole ayant recours à la
rénovation technologique, sans que la structure agraire soit touchée ou fortement modifiée ».
Ce phénomène a eu pour effet de cristalliser, et même de renforcer, les inégalités en ce qui
concerne la répartition foncière au Brésil.

1.1) La naissance d’un modèle agricole hégémonique

La modernisation de l’agriculture s’insère dans un processus d’industrialisation et de


développement de longue durée mis en place au Brésil depuis les années 1930. Ce processus
s’est ensuite amplifié dans le contexte de la guerre froide, appuyé sur l’idée
développementiste alors diffusée par les pays occidentaux, sous l’égide des États-Unis
(Assidon, 2002; Castree, Kitchin & Rogers, 2013). Le développement économique et social,
dans cette perspective, est donc synonyme d’une transition sectorielle et géographique du
rural-agricole vers l’urbain-industriel et se fait par un grand interventionnisme de l’État,
encadré par les institutions internationales, à l’instar de l’Organisation de coopération et de
développement économique (OCDE) (Griffon, 2006).

33
En effet, c’est à partir des années 1930, à la suite de la grande crise économique et
pendant la Seconde Guerre mondiale, que l’Amérique Latine, notamment le Brésil, a connu
une phase de croissance soutenue. Ce moment correspond à l’implantation et à la
consolidation de régimes de croissance plus autocentrés associés à la mise en place de
stratégies d’industrialisation par substitution des importations (connu sous l’appellation de
modèle ISI). Cette pratique s’est étendue entre la fin de la Seconde Guerre mondiale jusqu’à
la fin des années 1970 et a été renforcée lors de l’arrivée au pouvoir des gouvernements
militaires et autoritaires (Quenan & Torija-Zane, 2011 ; Tavares, 2000 ; Vezina, 2009).
Certes, chaque régime disposait de particularités fondées sur une identité nationale,
cependant parmi le groupe des dictatures « bureaucratico-militaires » comme c’est le cas du
Chili, de l’Argentine, de l’Uruguay ou du Brésil, les régimes présentent des caractéristiques
communes en ce qui concerne l’action de l’État à l’égard du développement économique et de
la modernisation. D’après Rénée Fregosi (2014), ces États se sont donné trois buts majeurs :
1. Dépolitiser les sociétés (en éliminant physiquement plus ou moins radicalement ses
opposants) ; 2. Libéraliser et ouvrir l’économie ; 3. « Remoraliser » les individus (en les
soumettant à des règles de vie répressives et inégalitaires). Pendant cette période, ces pays
connaissent à peu près les mêmes tendances économiques, c’est-à-dire un élan de croissance
suivi de crises (Fregosi ; Quenan & Torija-Zane ; Carvalho & Giubert). Pourtant, ces
tendances n’ont pas engendré les mêmes réactions politiques (Vezina, 2009 : p.12). Ainsi, il
semble indispensable de nous concentrer sur le cas brésilien, sur son action publique
modernisatrice et sur ses conséquences.

Le rôle de l’État dans la modernisation


Comme cela a déjà été souligné, le Brésil a connu un premier élan d’industrialisation à
partir des années 1930, sous le gouvernement de Getúlio Vargas (président de la République
entre 1930 à 1945 et ensuite de 1951 à 1954) quand les investissements pour
l’industrialisation du pays ont débuté. À ce moment se produit ce que Celso Furtado (2007)
appelle « un déplacement du centre dynamique de l’économie brésilienne », c’est-à-dire le
centre dynamique passe de l’agriculture (plus précisément de la production et exportation du
café) à l’industrie. C’est notamment lors de cette période que les grandes compagnies
nationales ont commencé à être créées, à l’instar de la Compagnie sidérurgique nationale
(CSN), fondée en 1941 (Tavares, 2000). Dans les années 1950, le processus d’ISI va être
renforcé par la création d’institutions publiques ayant pour but de soutenir les entreprises de
développement national, comme c’est le cas de la Banque Nationale de développement
économique (BNDE) créé en 1952 (Carvalho & Giubert, 2010).

34
Cette période a été clairement marquée par un volontarisme de l’État, et un
interventionnisme accentué en ce qui concerne le développement de l’industrie nationale et
des infrastructures. Le Plano de Metas du gouvernement Kubitschek (1956 - 1961) est en cela
exemplaire. Le plan s’est fondé sur un diagnostic effectué par un groupe d’économistes de la
Commission économique pour l’Amérique-Latine et les Caraïbes (CEPALC) et de la Banque
nationale de développement économique (BNDE) — ce qui confirme le poids de l’influence
des institutions internationales sur le processus de développement à l’époque — et avait pour
objectif de développer les secteurs de base de l’industrie comme le secteur de l’énergie, des
transports et de l’industrie primaire (production de cellulose, minerai, etc.) (Caputo & Melo,
2009). Dans la conception des économistes de la CEPALC et de la BNDE, la réussite du
développement de ces différents secteurs reposait sur la combinaison d’investissements
gouvernementaux ainsi que sur des investissements privés internationaux. La mise en pratique
de ces orientations a engendré ce que les économistes appellent le « trépied de l’économie
brésilienne », que constituent : l’action de l’État, l’ouverture aux capitaux étrangers et
l’investissement massif de capitaux nationaux (Carvalho & Giubert, 2010; Caputo & Melo,
2009). D’après Beskow (1999), le Plano de Metas attribue une attention marginale au secteur
agricole et les objectifs stipulés pour le secteur ne sont pas atteints. Il est ainsi clair que dans
cette conjoncture, l’industrie était prioritaire par rapport à l’agriculture et que l’action
publique de l’époque était construite de manière à soutenir l’industrialisation. La politique
agricole, en symbiose avec la politique économique générale, devait renforcer le
développement de l’industrie, en produisant des aliments et des matières premières à de
faibles prix, de nature à générer des excédents exportables, et enfin libérant de la main-
d’œuvre pour le secteur industriel (Luzzi, 2007). Dans ce sens, il a été constaté un transfert de
capitaux, d’investissements d’un secteur à l’autre (Correio, 2012).
Au début des années 1960 ce modèle d’industrialisation ISI, montre des signes
d’épuisement, notamment par une diminution de la croissance du PIB (Tavares, 2000 ;
Machado, 2014). Cette période marque ainsi la fin des transferts de capitaux de l’agriculture
vers l’industrie. Par conséquent, des efforts, tels que la construction et mise en place de
politiques publiques spécifiques, seront déployés par l’État afin de revigorer le secteur
agricole et moderniser l’agriculture pour remonter également le secteur industriel (Bacha,
2007). Il est ainsi important d’observer les liens entre les différentes activités économiques,
car celles-ci constituent des débouchés les unes pour les autres (Boussard, 1991). Toutefois, il
était prévu que l’agriculture prenne un rôle important dans la consolidation du modèle de
développement adopté, cependant de manière toujours subordonnée à l’industrie.

35
La prise du pouvoir national par les militaires en 1964 a facilité ainsi l’introduction de
ces mesures du fait du contexte autoritaire et répressif (Fregosi, 2014 ; Carvalho & Giubert,
2010). Par conséquent, la modernisation agricole au Brésil s’est reposée sur un projet de
gouvernement « offensivement développementiste » qui a créé des politiques spécifiques afin
de favoriser le développement d’une agriculture capitaliste, intégrée à l’économie industrielle
et orientée vers l’exportation (Delgado, 2001). Ce processus de modernisation a par suite
engendré un nouveau modèle de développement agricole fondé sur la mécanisation du travail,
l’utilisation de semences améliorées ainsi que sur l’emploi d’engrais chimiques et de
pesticides. Au-delà du changement des techniques de production, d’instruments de politiques
publiques spécifiques au secteur sont venus également soutenir son développement, à l’instar
de la Politique de garantie des prix minima (PGPM) ou encore le Système national de crédit
rural (SNCR). Ces instruments ont été élaborés de façon à soutenir l’essor d’une agriculture
« moderne », industrielle, bénéficiant directement l’élite agraire (notamment par la non
application du Statut de la terre promulgué en 1964, ce qui a cristallisé voir renforcé la
concentration foncière dans le pays)35. Cela a été bénéfique pour les grands propriétaires
terriens qui disposaient de capitaux mais a exclu les paysans et petits agriculteurs familiaux
qui ne possédaient pas les moyens financiers pour adopter les « nouvelles technologies »
agricoles. Face à une situation de vie difficile, beaucoup d’entre eux ont quitté le milieu rural
pour rejoindre les grandes villes, renforçant ainsi le flux de l’exode rural. Ce modèle a
persisté jusqu’à nos jours (Almeida, 2011 ; Palmeira, 1989). Ainsi, la modernisation de
l’agriculture au Brésil n’a pas seulement provoqué des transformations techniques dans le
secteur agricole, elle a transformé le profil du milieu rural brésilien et a façonné l’action
publique depuis, qui s’est construite dans une perspective de développement d’une agriculture
de type entrepreneuriale délaissant pendant plusieurs décennies les paysans et les petits
agriculteurs (Parlmeira, 1989). De ce fait, jusqu’à la fin des années 1990, les politiques
publiques pour l’agriculture familiale étaient quasiment inexistantes. En ce qui concerne les
politiques d’agriculture écologique encourageant des pratiques alternatives, celles-ci ne seront
développées qu’à partir des années 2000 sans pour autant remplacer, ou affecter directement
les politiques agricoles conventionnelles, mais en se superposant à celles-ci (Mayaux et Surel,
2010).
Enfin, pour mieux comprendre la participation36 de l’État dans le processus de
modernisation de l’agriculture, il convient tout d’abord de réinsérer cette participation dans le
contexte des disputes, des conflits et intérêts politiques à l’égard de l’agriculture et du milieu

35
L’action publique pour le secteur agricole sera étudiée de manière plus approfondie au long de cette section.
36
Sens explicité en introduction.
36
rural qui a structuré la construction de l’action publique à l’époque. Pour ce faire, nous allons
donc nous intéresser aux enjeux politiques et sociaux du développement rural et agricole,
ainsi qu’à la mobilisation des différents acteurs concernés par ces questions. Il est donc
indispensable de comprendre le contexte politico-social antérieur à ce processus.

1.2) Conflits agraires et domination de l’élite terrienne : les enjeux politiques et sociaux de
la modernisation agricole

L’histoire de l’agriculture brésilienne aurait, selon Tonneau et Sabourin (2009) trois


éléments constitutifs : la domination économique, sociale et politique d’une élite terrienne,
l’esclavage et le caractère extraverti de l’économie. Dès la colonisation, des grands domaines
ont été attribués aux nobles désireux de participer à la colonisation. Ainsi ont été créées les
« plantations » fondées sur le travail des esclaves, et axées sur la production de biens
nécessaires à la métropole (canne à sucre, cacao, café, coton). Les auteurs affirment
également que l’agriculture brésilienne a toujours été commerciale, vouée à répondre aux
besoins du marché européen. À la suite de l’abolition de l’esclavage, à la fin du XIXe siècle,
la structure de production n’a pas été modifiée. Le travail esclave est alors remplacé par le
travail des immigrés européens et les nombreuses monocultures de canne à sucre donnent lieu
aux monocultures de café (Oliveira, 2007). Encore d’après Tonneau et Sabourin (2009 : p.4),
cette « histoire originelle » a donné lieu à trois conséquences majeures :
i) L’accès à la terre a été refusé à une grande partie de la population. Si une partie
de cette population a « conquis » des terres disponibles, surtout vers l’Ouest, cette conquête
n’a pas été officialisée par le droit à la propriété. Par ailleurs, même si une agriculture
familiale et paysanne existait depuis le XVIe siècle, elle était caractérisée par une forte
dépendance (métayage, travailleurs sans terre) et une forte marginalisation. Il s’agissait
surtout d’une agriculture de subsistance ayant peu ou pas accès au marché ;
ii) La production alimentaire pour le marché intérieur a toujours été négligée et
réduite ;
iii) Et enfin, le faible coût de la main-d’œuvre et la disponibilité en terre a rendu
l’investissement rare et a favorisé une agriculture prédatrice, toujours à la recherche de
nouvelles terres, élargissant la frontière agricole vers l’Ouest.

En raison de cette « histoire agraire » et de l’incapacité de la société, et principalement


de l’État, d’inclure cette population rurale délaissée, des nombreux conflits ont vu jour à la
première moitié du XXe siècle (Medeiros ; 1989). Conséquence de cette histoire, la

37
population rurale se divisait grossièrement entre paysans et petits agriculteurs familiaux,
salariés et travailleurs ruraux et élites agraires (grands propriétaires terriens) (Medeiros,
1989 ; Gohn, 1998 ; Oliveira, 2007). Ainsi, les années 1950 et les débuts des années 1960 sont
spécialement marqués par des conflits sociaux ruraux concernant principalement la structure
foncière et les disputes de terre. Dans cette conjoncture, les paysans et les salariés ruraux se
mobilisaient pour la réforme agraire et pour la régularisation des droits des travailleurs ruraux
qui à l’époque n’avaient pas les mêmes droits que les travailleurs urbains et industriels (Redin
& Fialho, 2010). À propos de cette situation, Ariovaldo Umbelino Oliveira affirme que
La société nationale qui, depuis les années trente, marchait dans la direction de
l’industrialisation et de l’urbanisation, continuait à cohabiter, à l’opposé des élites, avec
un renforcement des conflits sociaux ruraux. Une partie de ces conflits résultait des
tentatives d’organisation des paysans et des travailleurs salariés ruraux, soutenus par le
Parti communiste brésilien (PCB) (...). Ainsi, la fin des années quarante, les années
cinquante et le début des années soixante ont été marqués par ce processus
d’organisation, de revendication et de lutte dans le milieu rural brésilien. Dans le
Nordeste, ce processus est devenu connu en raison de l’émergence des Ligues paysannes,
dont les luttes pour la terre et contre l’exploitation du travailleur rural ont marqué
significativement l’action (Oliveira, 2007 : p.104).

C’est ainsi que la question de la réforme agraire37 s’est posée. Or, Graziano da Silva
(1996) explique que les élites terriennes souhaitaient une politique d’industrialisation qui
pourrait soutenir la modernisation des techniques agricoles sans qu’une réforme agraire, ne
soit nécessaire. Les grands propriétaires terriens se sentaient menacés par les revendications
des mouvements paysans et craignaient la perte de leurs privilèges (Barcelos & Berriel, 2009)
et ont donc fait pression sur l’État pour que cette réforme agraire n’ait pas lieu. Cette position
a amené l’élite terrienne à soutenir le coup d’État de 1964 (Costa, 2012).
C’est notamment dans ce contexte qu’est créée la Confédération nationale des
travailleurs de l’agriculture (CONTAG), mais aussi la Confédération nationale de
l’agriculture (CNA). La première voit le jour dans le but de centraliser les organisations
syndicales des travailleurs ruraux jusqu’alors existantes (Medeiros, 2001 : p.104), la
deuxième représente au niveau syndical national les intérêts du groupe des propriétaires
terriens. La naissance de ces acteurs collectifs met en évidence les différents intérêts en
dispute au regard des politiques agricoles.
L’avancée des luttes paysannes, insérée dans le contexte de la guerre froide, a été
perçue comme une menace pour la stabilité politique et économique du pays, une menace
pour les intérêts des élites. La mobilisation des mouvements sociaux des années 1950 a été
interprétée comme un danger qui pourrait « faire germer une révolution communiste dans le

37
Nous comprenons ici la notion de réforme agraire comme un ensemble d’actions entreprises par un gouvernement dans le
but de modifier la structure foncière d’une région ou d’un pays afin d’améliorer les conditions sociales, économiques et
politiques des sociétés rurales (Oliveira, 2007).
38
pays » (Bombardi, 2007 : p.121). Ainsi, le coup d’État de 1964 marque un moment de rupture
institutionnelle. Les revendications des paysans, agriculteurs familiaux et travailleurs ruraux
ont été ainsi étouffées. L’émergence du gouvernement militaire est marquée par une volonté
de concrétisation d’une « politique préventive » visant à combattre « les transformations
politiques indésirables » (Jones, s.d. dans Oliveira, 2007). En dépit de la forte violence subie
par les mouvements sociaux ruraux et par les syndicats sous le régime militaire, malgré la
persécution, la disparition et l’exil de nombreux leaders, la CONTAG n’a pas disparu et a
continué à mobiliser dans les campagnes (Medeiros, 2001).
Dès 1964 le gouvernement militaire approuve le Statut de la terre (Estatuto da Terra),
loi sur la réforme agraire et sur le développement agricole, visant, selon nombreux auteurs
(Luzzi, 2007 ; Almeida, 2011 ; Redin & Fialho, 2010) à administrer les conflits ruraux. Cette
loi se proposait de réguler toutes les relations foncières et d’assurer le développement de
l’agriculture du pays reconnaissant l’existence de la problématique foncière (Palmeira 1989).
Or le texte était assez ambigu. En même temps qu’il fixait des normes d’expropriation des
grandes propriétés agricoles et régulait les contrats des travailleurs ruraux, il concevait une
politique de modernisation agricole fondée sur les grandes et moyennes propriétés. D’après
Ramos (2011), la très jeune Confédération d’agriculture et d’élevage du Brésil (CNA) a
adopté, lors du processus de formulation du Statut, une stratégie de rapprochement vis-à-vis
du gouvernement (par le biais de réunions et congrès), espérant ainsi défendre les intérêts de
l’élite agraire dominante. Cela dit, c’est la proposition des grands propriétaires terriens, la
modernisation, qui s’est imposée comme politique de développement pour le milieu rural, de
ce fait la politique de réforme agraire a été quasiment abandonnée (Luzzi, 2007).

1.3) Action publique, modernisation de l’agriculture et creusement des inégalités dans le


monde rural

La période comprise entre les années 1960 et les années 1980 marque ainsi une
transformation radicale de la base technologique de l’agriculture brésilienne. Cette
transformation découle d’un processus de mise en place de différentes politiques publiques
par le gouvernement militaire (Redin & Fialho, 2010; Rezende, 2006). Cet ensemble de
politiques visait à affecter le comportement conjoncturel (à court terme) des agriculteurs et
des marchés agricoles, ainsi que les facteurs structuraux (qui déterminent les comportements à
long terme) comme l’utilisation de technologies, l’occupation de la terre, la charge fiscale,
etc. dans le but de moderniser l’agriculture brésilienne (Delgado, 2001). Le gouvernement

39
militaire avait pour ambition de moderniser le « vieux et arriéré » milieu rural brésilien
(Barcelos & Berriel, 2009).
Ce processus de modernisation de l’agriculture, pour atteindre ces objectifs, reproduisait
la logique technique de la Révolution verte38. Il s’agissait d’abord et avant tout d’augmenter
la production et le rendement par travailleur et par unité de surface, par l’introduction de
technologies produites par le secteur industriel (Tonneau & Sabourin, 2009). La notion de
Révolution verte peut être définie comme une vaste entreprise de modernisation et
industrialisation de l’agriculture, qui a d’abord émergé aux Etats-Unis, au début des
années 1960, avant de se diffuser très rapidement en Asie et en Amérique Latine. Un
programme pionnier de sélection et amélioration génétique de semences a été mis en œuvre
entre les années 1964-1965 au Mexique. En 5 ans les pratiques développées ont été
généralisées (Griffon, 2006 : p.70). Cette entreprise s’est axée sur l’intensification de la
production agricole afin de répondre aux risques de famines et pénuries alimentaires des
années 1960 (Griffon, 2006 ; De’Carli, 2013). Cette « révolution » a donné lieu à un nouveau
type d’agriculture fondé sur l’utilisation de variétés de semences améliorées à haut
rendement, sur l’utilisation de techniques intensives en engrais chimiques au sens large
(régulateurs de croissance par exemple) et sur la mécanisation et motorisation du travail
agricole (Griffon, 2006). Ces « nouvelles » technologies, lorsque rassemblées, étaient
appelées « paquet technologique » (technical package) de l’agriculture. D’après Gliessman
(2000 : p.322), la Révolution verte a ainsi élaboré la « colonne vertébrale de l’agriculture
moderne ».
Si la Révolution verte a établi les bases techniques de la modernisation agricole, elle ne
s’est pas installée sans que des mesures politiques ne facilitent l’adoption de ses pratiques.
Ainsi Gonçalves Neto (1997) explique-t-il que l’action publique pour la modernisation de
l’agriculture s’est appuyée sur trois points fondamentaux : i) un système d’incitations fiscales
et douanières, dans le but d’augmenter la production, les investissements, le commerce ainsi
que la transformation technologique ; ii) la dissémination de l’utilisation d’intrants agricoles
dits modernes ; et enfin iii) la mise en place et le développement de recherches agricoles,
renforcés par la création de l’Entreprise brésilienne de recherches agricoles (Embrapa) et
l’Entreprise brésilienne d’assistance technique et assistance rurale (Embrater) en 1973.
En effet, c’est à ce moment qu’est créé le Système national de crédit rural (SNCR), dont
la politique utilise le budget fiscal de l’Union comme source de crédit pour créer des
alternatives de financement qui incluent également les banques privées (Redin & Fialho,

38
La Révolution verte s’insère dans le contexte de la Guerre Froide. Elle vient s’opposer à la « Révolution rouge » afin
d’éviter le déploiement du communisme dans les pays en développement.
40
2010). Le SNCR a comme objectif affiché de financer la production et la commercialisation
des produits agricoles, stimuler la formation de capitaux de réinvestissement, accélérer
l’adoption de la technologie moderne et enfin, de s’adresser aux petits et moyens producteurs
(Coelho, 2001). En pratique, il sera largement utilisé pour l’incorporation du « paquet
technologique » à la production. Dès lors, le crédit s’est montré l’un des principaux outils de
déploiement de l’entreprise modernisatrice soutenue par le gouvernement brésilien. Caporal
(1998) affirme que le crédit agricole était quasiment inexistant jusqu’aux années 1960. Avec
la création du SNCR, l’utilisation du crédit a connu une augmentation soutenue, passant de
5,5 milliards de dollars en 1970 à 23 milliards en 1979.
Suivant la logique du SNCR, la Politique de garantie de prix minima (PGPM) a été
instituée. Cette politique cherchait à éliminer les risques concernant les prix flottants des
produits agricoles permettant l’acquisition des produits par le gouvernement même. Ainsi
fixe-t-elle le prix des produits avant même que soit fixé celui du semis, constituant donc une
garantie de commercialisation pour les agriculteurs (Redin & Fialho, 2010).
Les objectifs de la modernisation technologique de l’agriculture conjointement à l’accès
au crédit subventionné ont conduit, au long des années 1960, à la formation du « complexe
agroindustriel » (CAI) (Castro, 1984 ; Kageyama, 1990 ; Graziano da Silva & Kageyama,
1996). Ce terme fait référence à tous les secteurs industriels et de services développés pour le
fonctionnement de l’activité agricole. Ainsi, font partie de ce complexe le secteur producteur
d’engrais et machines ; le secteur de recherche technologique pour l’agriculture ;
l’agroindustrie (industries de transformation des matières premières agricoles) ; le stockage ;
le transport des produits du complexe ; la commercialisation finale ; et bien entendu, le
secteur de financement de l’ensemble de ces activités (Castro, 1984 : p.311). Nous pouvons
donc résumer que le CAI est l’intégration intersectorielle entre les industries qui produisent
pour l’agriculture, l’activité agricole elle-même et les industries de transformations et
commercialisation. Un fait qui illustre bien l’élargissement de ce complexe est l’augmentation
de l’offre nationale de machines agricoles (Machado, 2014). Jusqu’au début des années 1960,
les importations ont répondu à la demande de tracteurs et de moissonneuses, achetés
spécialement des États-Unis et d’Europe. Toutefois, la part de production nationale dans
l’offre de ces machines passe de 21 % en 1961 à 80 % dès 1962 (Kageyama, 1990).
Ces politiques, en particulier celle du crédit agricole, ont joué un rôle important dans la
modernisation de l’agriculture et dans l’intensification de la production rurale, cependant elles
ont engendré des conséquences directes sur le social reproduisant, voire même renforçant, les
inégalités déjà existantes. Dès lors, un nombre important de chercheurs se sont intéressés aux

41
effets socio-économiques de cette entreprise de modernisation dite conservatrice sur la société
brésilienne (Almeida, 2011 ; Palmeira, 1989 ; Graziano da Silva, 1986).
Si la volonté affichée de cette modernisation était d’aider les petits et moyens
producteurs à se moderniser et à s’intégrer dans le système capitaliste, les ressources ont été
clairement mal distribuées entre les différentes « tailles » de producteurs (Guedes Pinto,
1981). Szmerecsányi et Ramos (2002 : p. 245) ont constaté que la Banque du Brésil, un des
principaux acteurs exécuteurs de la politique de crédit agricole, a privilégié, selon la logique
bancaire adoptée, les plus grandes transactions, qui concernent bien sûr les grands
producteurs. Ainsi les agriculteurs disposant des apports en capitaux les plus importants et
ayant un accès facile aux crédits et financements, ont-ils utilisé ces ressources pour
l’acquisition de nouvelles propriétés agricoles ou même pour l’acquisition d’immeubles
urbains (Redin & Fialho, 2010). Cela n’a fait que renforcer l’inégalité foncière déjà existante.
En outre, d’après Muller (1989) l’industrialisation de l’agriculture n’a été que partielle, vu
qu’elle s’est déployée de manière distincte selon le type de culture, les régions du pays, et
bien sûr selon la taille des exploitations.
La PGPM a bénéficié à une classe de producteurs agricoles spécifiques. Il est possible
de noter une préférence des achats pour les cultures destinées à l’exportation. En 1985, le
gouvernement a acquis 8,8 millions de tonnes de produits agricoles. 25 % de ces produits
étaient du soja, 30,8 % du maïs, 17,5 % du coton, 8,2 % du riz et 6,4 % des haricots. Il est
donc clair que les cultures de subsistance, les produits de base de l’alimentation brésilienne,
étaient relégués à des pourcentages peu importants (Redin & Fialho, 2010). En conséquence,
la productivité des cultures d’exportation, tel le soja, n’a cessé d’augmenter, de même pour la
surface dédiée à leur production (Griffon, 2006), comme nous pouvons voir dans les
graphiques 1 et 2.

42
Graphique 1 : Brésil — Surfaces cultivées de Soja (ha)

Source : Griffon, 2006

Graphique 2 : Brésil — Production de graines de soja (en t)

Source : Griffon, 2006

43
C’est pourquoi, certains auteurs insistent sur les « effets pervers » de la modernisation :
(...) la propriété foncière est devenue plus concentrée, les disparités de revenu ont
augmenté, l’exode rural s’est accentué, la taxe d’exploitation de la force du travail dans
les activités agricoles a augmenté ainsi que la taxe d’auto exploitation dans les petites
propriétés et la qualité de vie des travailleurs ruraux a empiré. Ainsi, certains auteurs
aiment utiliser l’expression « modernisation conservatrice » (Palmeira, 1989 : p.87).

Or ce modèle de modernisation commence à montrer des signes d’épuisement dès la fin


des années 1970 ou le début des années 1980, conjointement à l’émergence de la crise
économique qui a affecté plus généralement l’économie mondiale. Dans cette conjoncture, le
financement du crédit subventionné par l’État a été radicalement réduit, ce qui a provoqué une
chute des ventes des intrants agricoles modernes du paquet technologique. En outre, la crise
économique a contribué à la remise en cause de ce modèle de développement pour
l’agriculture et pour le milieu rural qui commençait à présenter des problèmes sociaux et
environnementaux de plus en plus évidents (Luzzi, 2007).
Les impacts sociaux de ce modèle peuvent être mis en évidence par l’intensité de
l’exode rural déclenché à cette époque ; par le maintien, voire le renforcement, de la
répartition de la propriété foncière du pays ; par la précarisation des relations de travail due à
la saisonnalité du travail agricole (lié à la monoculture et très présent dans les plantations de
canne à sucre, par exemple) ; par la déqualification de la logique traditionnelle et les
connaissances des agriculteurs et paysans ; par l’appauvrissement des populations rurales ; par
la dépendance accrue aux technologies et produits externes à la propriété agricole ; entre
autres (Almeida, Petersen & Cordeiro, 2001)39. C’est donc à partir du questionnement de ces
impacts sociaux, lors de l’ouverture démocratique des années 1980, que des mouvements
sociaux voient jour dans le milieu rural brésilien. Ces mouvements vont chercher à publiciser
les problèmes sociaux causés par la modernisation de l’agriculture, à les rendre publics à
travers leurs mobilisations et en interpellant les autorités mais aussi avec la société en général.

Section 2
Faire face aux inégalités, faire face à l’État

Les inégalités sociales dans le milieu rural brésilien ne sont pas, comme nous avons pu
le voir dans la première section, un produit direct du processus de modernisation agricole.
Toutefois, cette modernisation dite conservatrice a clairement renforcé ces inégalités en

39
La production académique brésilienne est nombreuse en ce qui concerne les conséquences de la modernisation de
l’agriculture. Pour approfondir le sujet voir : Graziano Neto (1982), Graziano da Silva (1982), Muller (1989), Almeida
(1999), Ehlers (1996) ou encore Almeida, Petersen & Cordeiro (2001).
44
excluant une grande partie de la population rurale. Par conséquent, les paysans, les
travailleurs ruraux, les petits agriculteurs, ainsi que les « sans terre », confrontés à des
conditions de vie précaires dues à la pauvreté persistante, ainsi qu’à de nombreuses barrières
et difficultés d’accès à la terre ou à un travail digne, se sont progressivement organisés
politiquement (Medeiros, 1989 ; Oliveira, 2001). Cette organisation politique, qui débute dans
les années 1950 et qui s’intensifie lors de l’ouverture démocratique des années 1980, a donné
lieu à de nombreux mouvements sociaux (Gohn, 1998, 2014 ; Mançano, 2008). Ces
organisations de mouvements sont alors devenues très actives sur la scène politique
brésilienne. Elles ont fait appel à diverses stratégies et modes d’action afin de publiciser les
problèmes auxquels elles étaient confrontées et ainsi être en mesure d’affecter les décisions
gouvernementales et la construction de l’action publique.

2.1) Émergence de représentations variées dans le milieu rural

Les tentatives de mobilisation40 des travailleurs ruraux et paysans autour des luttes pour
l’accès à la terre et au droit des travailleurs remontent aux années 1950 et au début des
années 1960 avec notamment l’émergence des Ligues paysannes (Oliveira, 2007). Dans ce
contexte, est homologué en 1963 le Statut du travailleur rural qui introduit une régulation
spécifique au syndicalisme rural (Oliveira 1994). Sous l’influence forte de l’Église catholique
ainsi que du Parti communiste brésilien (PCB), de nombreux syndicats de travailleurs ruraux
ont été créés dans le pays (Medeiros, 1989 ; 2001). Ainsi est née la CONTAG en 1963.
Première entité syndicale rurale à être créée au niveau national, elle intégrait à l’époque 29
fédérations réparties dans 18 états (Ribeiro, 2013).
Le coup d’État de 1964 vient bloquer ce processus de mobilisation et la lutte pour la
réforme agraire, mettant sous forte surveillance les syndicats ruraux. Le régime autoritaire en
place a persécuté, arrêté et même assassiné plusieurs leaders syndicaux. Malgré la situation, la
CONTAG ne s’est pas défaite mais son action a dû être très limitée. Dans un premier temps,
la confédération a dû se contenter d’une activité d’assistance (aide médicale, suivi des
demandes de retraire) (Medeiros, 1989 : p.88). Les activités des syndicats ruraux vont
progressivement être reprises à partir de la deuxième moitié des années 1970. La période
précédant cette reprise, connue comme « les années de plomb », correspond à la période de
plus forte répression de la dictature militaire, ce qui a découragé la mobilisation (Ribeiro,
2013 ; Medeiros, 2001).

40
Ici nous considérons qu’ « une mobilisation désigne le processus par lequel un groupe mécontent assemble et investit des
ressources dans la poursuite de buts propres » (Oberschall, 1973 : p.28).
45
Plusieurs auteurs soulignent le rôle de l’aile progressiste de l’église catholique qui à
cette époque s’est engagée dans la défense des droits de l’homme (Medeiros, 1989 ; Palmeira,
1985). Ainsi, avec l’apparition des premières organisations sociales catholiques qui
organisaient les Communautés ecclésiastiques de base41, et principalement avec la formation
de la Commission pastorale de la terre, en 1975, le cadre commence à changer et les activités
syndicales et d’organisation sociale dans le milieu rural gagnent un nouveau souffle
(Siliprandi, 2013). À cette époque, les petits agriculteurs, les travailleurs ruraux et les paysans
n’ont pas participé de manière active à la création des syndicats, car la CONTAG, la plus
grande référence syndicale, était perçue comme une « opposition consensuelle » du fait de son
mode d’action (Luzzi, 2007). En effet, la confédération était vue comme peu combative et
contestataire (car trop proche de l’État) ce qui peut expliquer la faible mobilisation des
travailleurs ruraux dans la création de syndicats. À propos de cette situation, Claudia Schmidt
affirme que
(...) en même temps que [la CONTAG] bénéficie d’un partenariat avec l’État pour
l’exécution des politiques de santé et de sécurité sociale, mises en œuvre par le régime
militaire, elle cherche à unifier les travailleurs ruraux sous le drapeau de la réforme
agraire, ayant comme référence légale le Statut de la terre (Schmidt, 1996 : 193).

Cette période est marquée par l’intensification des conflits sociaux liés à la terre qui
finissent par stimuler l’affleurement de nouveaux acteurs sociaux organisés dans le milieu
rural. Medeiros (2001 : p. 107) attire l’attention sur le fait que les conflits agraires des
années 1960 ont surtout concerné les posseiros (agriculteurs qui occupaient des terres
inexploitées ou publiques), qui résistaient à leur expulsion, tandis que les conflits de la fin des
années 1970 et du début des années 1980 font apparaître des profils sociaux différents au sein
de la population victime des expropriations. C’est dans ce contexte que les travailleurs « sans
terre » voient le jour, fruit d’un processus d’appauvrissement et d’expropriation des paysans
(Mançano, 2008). Par ailleurs, ce processus d’expropriation est marqué par une très grande
violence si bien qu’à partir de ce moment le nombre de morts occasionné par les conflits
fonciers connait une augmentation42.

41
Selon C. Goirand (2010 : p. 450), les CEB étaient des “espaces de rassemblement et de discussion organisés par des prêtres
proches de la théologie de la libération (...) qui ont largement contribué à mettre en avant les valeurs de participation, de
respect et de justice…”.
42
Voir le graphique 3 : “Brésil - Morts en conflits dans le milieu rural - 1964 à 2006”. Les années 1980 marquent une période
de croissance soutenue des morts en conflits ruraux. Bernardo Mançano (2008) explique que cette hausse est fortement liée
au processus d’expansion de la frontière agricole vers l’Amazonie, où s’est déclenchait des conflits entre posseiros
extrêmement violents. Surtout, le gouvernement militaire encourageait l’expansion de la frontière agricole car il voyait dans
cette colonisation une réponse à la demande de réforme agraire.
46
Graphique 3 : Brésil — Morts à l’occasion de conflits dans le milieu rural (1964 – 2006)
Total/Proportion par région

Source : Commission pastorale de la Terre (CPT) organisé par Oliveira, A.U. — USP, IÁNDE.

La période de transition démocratique, un moment de mobilisations et d’oppositions


Carmen Deere (2004) fait particulièrement référence à la période d’ouverture
démocratique des années 1980 comme étant celle où se sont créées les meilleures conditions
pour l’émergence des mouvements sociaux. Dans le milieu rural, ces mouvements diversifiés
confirment que la situation agraire brésilienne est extrêmement complexe et multiforme. Ils
reflètent l’hétérogénéité des groupes sociaux ruraux et mobilisent les paysans, les « sans
terre », les seringueiros43, agriculteurs familiaux, les personnes affectées par les projets de
barrages, les extractivistes44, etc. Un exemple mondialement connu est celui du Mouvement
des travailleurs ruraux sans terre (MST), apparu en 1984. Dans ce sens, Luzzi écrit que
Cet ensemble de changements a profondément affecté le syndicalisme rural, qui cesse
d’avoir le monopole de la voix des travailleurs ruraux et passe à disputer sa représentation
et ses revendications avec d’autres formes d’organisation, tant à l’intérieur de l’univers
syndical (syndicats par catégories spécifiques : employés ruraux, agricultures familiales,
producteurs de tabac, éleveurs) qu'à l'extérieur (MST, Conseil national des seringueiros)
(Luzzi, 2007 : p.89).

Cela dit, jusqu’aux années 1990 ces mouvements ne mettaient pas en question le
modèle modernisateur de l’agriculture. Leur principale revendication était l’inclusion par

43
Au Brésil, travailleur qui extrait le latex de l’hévéa, dans la forêt amazonienne (Dictionnaire Larousse électronique:
http://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/seringueiro/72302).
44
Les communautés traditionnelles extractivistes sont celles qui vivent du recueil des produits naturels en fonction des
régions où elles vivent. Ces produits peuvent être des noix du Para, le buruti, le babaçu, le latex, etc.
47
l’accès à la terre et aux technologies de la révolution verte. Par conséquent, les critiques
étaient axées surtout sur les coûts élevés du « paquet technologique » et sur son inadéquation
à la réalité des petits agriculteurs et elles ne touchaient pas à la question environnementale
(Luzzi, 2007). Or, les critiques socio environnementales relatives au mode de production
hégémonique étaient déjà nombreuses dans les années 1980 et se concentraient surtout autour
du mouvement pour l’agriculture alternative. Cependant, ce mouvement avait une portée
limitée en raison du type d’acteurs mobilisés pour cette cause (majoritairement des ingénieurs
agronomes et étudiants d’agronomie). Dans les années 1990, un rapprochement entre les
organisations de mouvement liées à l’agriculture familiale et les critiques du modèle
hégémonique s’est fait par l’intermédiaire d’associations d’assistance et de diffusion de
technologies alternatives. C’est surtout dans les années 2000 que les mouvements sociaux
ruraux vont se rapprocher des mouvements critiques du modèle de la modernisation agricole.
Cette convergence d’acteurs — associations, groupes socioprofessionnels, étudiants, entités
d’assistance technique ainsi que mouvements sociaux et syndicats ruraux — va se développer
autour d’un projet politique axé sur les principes de l’agroécologie.

Encadré 1 — Le Mouvement des travailleurs ruraux sans terre (MST)

Le MST a été créé officiellement en 1984 (Mançano, 2008). Il s’est fondé à partir d’une
convergence entre la Commission pastorale de la terre, les communautés ecclésiastiques de base et
des leaders sociaux locaux (Borsatto & Carmo, 2014). Francisco Dal Chiavon, militant dans la
coordination nationale du MST, représentant du mouvement à la Cnapo, nous a un peu parlé de son
expérience personnelle lors de la création du mouvement, corroborant cette idée :
Ma participation dans le mouvement a commencé en 1983, lors des premières
discussions. Au Santa Catarina. Qui menait les discussions sur les questions de la
terre, les problèmes liés à la concentration de la terre à l’époque, c’était la CPT. C’est
ainsi que j’ai commencé à participer aux débats, dans le mouvement syndical, mais
aussi dans les travaux de l’Église catholique… (Extrait de l’entretien du 18/09/2015).

Le mouvement a comme lutte principale la réforme agraire et l’accès à la terre. Ainsi, dans le but
de faire pression sur les gouvernements afin de voir leurs demandes prises en compte, le MST a
adopté comme principal mode d’action l’occupation des terres inexploitées, en bâtissant des
campements qui se sont multipliés depuis sa création (Estevam, 2009).
À partir des premiers assentamentos45 dans le Sud du pays, le mouvement s’est centré sur la
question de la production, sur comment rendre viable économiquement l’exploitation, au-delà du
défi de la permanence des assentados (travailleurs ruraux installés) dans les terres occupées. Le
mouvement avait comme référentiel idéologique les idées de Lenine et Kautsky, formulant ainsi un
projet collectiviste orthodoxe basé sur un modèle de coopératives de production (Borsatto &
Carmo, 2014). C’est seulement à la fin des années 1990, avec la crise et les questionnements sur le

45
Le mot assentamento est néé des luttes des travailleurs ruraux latino-américains.Il traduit la situation d’un établissement
qui aurait pour origine l’occupation de terres. La situation d’un assentamento du MST au Brésil, diffère du campement
initial, où les familles se logent dans des baraquements de toile de tente et de plastique. Dans l’assentamento, chaque famille
est déjà intallée dans son lot et, généralement, habite dans une maison en bois ou en briques, dans des conditions bien
meilleurs que celles du campement (Rizek & Lopes, 2002). Le mot fait également faire référence aux zones de colonisation
de la réforme agraire associées à la politique de réforme agraire sur des terres expropriées ou publiques (Eloy, Sidersky &
Tonneau, 2009).
48
projet de collectivisation, que des nouvelles perspectives émergent au sein du mouvement. C’est
dans ce contexte de restructuration des idées et des intérêts du mouvement que le débat sur
l’agroécologie s’est amorcé (Borsatto & Carmo, 2014).

La période de transition vers la démocratie s’est prolongée entre 1979, année qui
marque le retour au multipartisme, et 1988, quand la nouvelle constitution est promulguée.
C’est une période qui a été très dynamique en matière de mobilisation sociale. Elle a conduit à
l’émergence de nouveaux acteurs politiques tels les mouvements, mais aussi des associations.
Pourtant, en ce qui concerne la politique agricole gouvernementale, cette période représente
une phase d’immobilisme et de grande continuité de l’entreprise modernisatrice. À cet égard,
Weid et al. (dans Tonneau & Sabourin, 2009 : p.14) affirment que « dans les années 1980, les
politiques publiques ont cherché à mettre en œuvre la révolution verte de manière
indiscriminée pour les grands propriétaires terriens et les agriculteurs familiaux » ce qui a
continué de renforcer les inégalités déjà très marquées dans le milieu rural.
Au cours du processus constituant (1987/1988), les mouvements sociaux, organisations
non gouvernementales, ainsi que des groupes d’intérêt de tout genre ont essayé d’influer sur
les décisions politiques, avec une polarisation forte autour de l’enjeu foncier. D’un côté, les
élites agraires étaient représentées par l’Union démocratique ruraliste (UDR) qui défendaient
le droit à la propriété privée et de l’autre, les travailleurs ruraux et paysans qui se mobilisaient
pour la défense des droits assurés par le Statut de la terre, voire son élargissement (Medeiros,
1989). Certains auteurs datent l’émergence de l’actuel groupe parlementaire ruraliste, groupe
formé par des représentants politiques qui défendent les intérêts des grands propriétaires
agricoles et de l’agro-industrie, non seulement à l’intérieur du gouvernement, mais aussi face
aux médias et dans ses manifestations publiques (Bruno, 2009 : p.7) à cette période. L’action
de ces parlementaires a pour intention, depuis la fin des années 1980, de défendre la poursuite
de la politique agricole et s’oppose à toute initiative de révision des politiques foncières
(Buainain et al., 2014). En effet, la question de la réforme agraire n’a pas beaucoup avancé
lors de la création de la Constitution. La Constitution de 1988 a ainsi inclus « la fonction
sociale de la propriété rurale » (article 18646), cependant, simultanément, elle a clairement
stipulé le droit à la propriété (article n° 5, incise XII) et qu’aucune expropriation ne pourrait
être faite dans le cas de terres qui maintiennent un « niveau satisfaisant de productivité »,
reproduisant le Statut de la terre de 1964 (article n° 2)47.

46
« Art.186. La fonction sociale est assurée quand la propriété rurale répond aux critères et normes établis par la loi : I.
utilisation rationnelle et adéquate ; II. utilisation adéquate des ressources naturelles disponibles et préservation de
l’environnement ; III. respect des dispositions régissant les relations de travail ; IV. exploitation qui valorise le bien être des
propriétaires et de ses employés » (Brasil, 1988).
47
« Art.2°. À tous est assurée la possibilité d’accéder à la propriété foncière, conditionnée par sa fonction sociale en termes
de la présente loi. § 1 La propriété de la terre remplit pleinement sa fonction sociale quand, simultanément elle : a) favorise
49
Or, c’est aussi au cours du processus de rédaction de la Constitution que les principes de
la participation sociale institutionnalisée ont été élaborés. Nous pouvons citer la création de
conseils de gestion de politiques publiques dans une diversité de secteurs (santé, éducation,
assistance sociale...), l’institution du référendum et du plébiscite pour consultation de la
population, entre autres (Dagnino & Tatagiba, 2010). Cela dit, dans le chapitre III de la
Constitution, qui traite de la politique agricole et foncière, et de ce fait de la réforme agraire,
son article 187 affirme que « la politique agricole sera planifiée et exécutée en forme de loi,
avec la participation effective du secteur productif, impliquant les producteurs et travailleurs
ruraux, aussi bien que les secteurs de la commercialisation, du stockage et des transports… »
(Brésil, 1988).

2.2) Convergence en temps de crise : les stratégies de mobilisation sociale

Jusqu’aux années 1990, le dialogue et les négociations entre les mouvements sociaux
ruraux et les institutions de l’État ont été rares, certainement dues à la posture centralisatrice
héritée de l’époque autoritaire (Gohn, 1989). Comme nous l’avons vu, dans la conception
modernisatrice, l’agriculture familiale et paysanne était considérée comme une forme de
production inférieure à l’agriculture d’entreprise. Cette question n'offrait pas matière à débat.
La conséquence attendue de cette modernisation était, à la fois, le développement
d’entreprises rurales capitalistes, visant l’exportation, mais aussi d’une paysannerie, d’une
« classe rurale moyenne », chargée de la production alimentaire destinée au marché interne
(Tonneau & Sabourin, 2009). On cherche donc à moderniser la paysannerie et à passer du
paysan au petit producteur capitaliste.
Les crises répétées à partir du début des années 1980 ont fortement affecté le secteur
agricole et ont causé une forte baisse des investissements engendrant une réduction de l’offre
du crédit rural et une élimination des subventions des prix agricoles (Luzzi, 2007). Elísio
Contini (Embrapa, 2005) propose un graphique (graphique 4) démontrant clairement la
fluctuation ainsi que la décroissance des investissements en agriculture dans les années 1980.
La forte réduction des ressources, qui étaient déjà très concentrées et mal distribuées, a rendu
le crédit encore plus limité. En outre, les crises ont incité les gouvernements, surtout à partir
de la gestion de Fernando Collor de Mello (élu par vote direct en 1989), à adopter des
mesures libérales de restructuration de l’économie, favorisant l’ouverture économique aux
importations ainsi qu’aux capitaux étrangers. C’est notamment à ce moment que l’Embrater,

le bien être des propriétaires et des travailleurs qui peinent sur elle, ainsi que leurs familles ; b) le maintien d’un niveau
satisfaisant de productivité ; c) assure la préservation des ressources naturelles ; d) observe les lois régissant les relations de
travail équitables entre ceux qui possèdent et ceux qui cultivent » (Brésil, 1964).
50
l’entreprise publique d’assistance technique agricole, est démantelée au niveau fédéral (Redin
& Fialho,2009) laissant place à une assistance technique privée. Par conséquent, la situation
déjà difficile des petits agriculteurs et paysans s’est aggravée.

Graphique 4 : Brésil — Volume d’investissement public (1965 – 2002) dans le secteur agricole en
millions de dollars.

Source : Elísio Contini — 23 (EMBRAPA, 2005)

Cette conjoncture mène les mouvements sociaux à dénoncer l’inaction de l’État face
aux inégalités et à la violence dans le milieu rural. De façon à contourner les barrières
rencontrées et la résistance des gouvernements au dialogue, les mouvements sociaux et
syndicaux ont dû adapter leurs stratégies et modes d’action. Au-delà de l’action contestataire,
de l’occupation de terres et des grèves, les mouvements se sont au fur et à mesure organisés,
articulés, et ont construit des alliances entre eux. Cette organisation avait pour but de faire
pression sur les gouvernements afin que leurs demandes puissent être entendues et mises sur
l’agenda gouvernemental. C’est ainsi que des actions, telles que le Grito da Terra Brasil (le
cri de la terre), qui interpellent l’État, ont fait surface. Cela a exigé de la part des mouvements
une plus grande capacité d’organisation et d’action politique (Luzzi, 2007). D’après Medeiros
(2015), cette interaction avec l’État a impliqué une réorganisation des demandes des
mouvements, donnant lieu à des revendications moins conflictuelles permettant ainsi de les
inscrire sur l’agenda gouvernemental. Même si la réforme agraire est demeurée une forte
revendication, progressivement les demandes liées à l’agriculture familiale48, faisant plus
facilement l’objet de négociations, sont devenues plus centrales.

48
Le concept d’agriculture familiale s’est popularisé au long des années 1990. Il est utilisé par de nombreux acteurs,
notamment par les mouvements sociaux qui auraient retrouvés dans ce terme « une identité qui unifiait un diversité d’acteurs
51
Le Grito da Terra Brasil49 1994 a été la première grande mobilisation nationale qui a
réuni divers mouvements sociaux et syndicats comme la CONTAG, le MST, le Mouvement
des affectés par les barrages (MAB), mais aussi la Centrale unique des travailleurs (CUT).
L’action a consisté à inviter des milliers de travailleurs ruraux et agriculteurs à marcher et
protester pour leurs droits et pour leur reconnaissance à Brasília. Cette mobilisation marque
l’apparition d’une des stratégies les plus caractéristiques de ces mouvements aujourd’hui : les
manifestations de masses. Ayant un fort caractère symbolique, ces marches et manifestations
cherchaient à faire reconnaître ces groupes sociaux, à travers l’occupation de l’espace public
de la capitale du pays (Medeiros, 2015 ; Luzzi, 2007 ; Siliprandi, 2013). Lors de ces marches,
les organisations adressent au gouvernement un cahier de demandes et attendent une réponse
à leurs revendications. Depuis, ce « répertoire de protestation revendicative » (Abers, Serafim
& Tatagiba, 2011) a été adopté par un ensemble de mouvements de manière articulée ou bien
individualisé. Par exemple, le MST a organisé en 1997 une grande marche vers Brasília,
tandis que la première Marcha das Margaridas (Marche des Marguerites), une action
revendicative des femmes rurales, a eu lieu pour la première fois en 2000 (Siliprandi, 2013).
Le Grito da Terra de 1994 a eu comme principale victoire la création par le
gouvernement fédéral, dans la même année, du Programme de valorisation de la petite
production rurale (PROVAPE). Ce programme offrait à une catégorie spécifique de
producteurs ruraux, dits « petits », des crédits subventionnés à des taux préférentiels par
rapport à ceux du marché. Ces petits producteurs étaient identifiés en fonction de leurs
revenus, mais aussi en fonction de la taille de leur propriété (Bianchini, 2015). Les
programmes et politiques qui ont suivi le PROVAPE ont privilégié la même logique, c’est-à-
dire le financement des productions conventionnelles par le crédit et l’alignement des
techniques agricoles sur les bases de la modernisation. Par conséquent, à partir des
années 1990 on observe une ouverture de la part du gouvernement fédéral en ce qui concerne
les revendications des mouvements et syndicats ruraux. Des solutions sont également
apportées, même si elles peuvent être considérées comme ponctuelles et peu effectives, à
certains des problèmes sociaux qui touchent le milieu rural brésilien comme la non-insertion
financière et technique des petits agriculteurs et travailleurs ruraux.
Lors du deuxième Grito da Terra, réalisé en 1995, les organisations font pression sur le
gouvernement de Fernando Henrique Carodoso (Président entre 1995 et 2003) pour qu’il
accepte de négocier la question de la réforme agraire, mais aussi les conditions du système de

qui s’organisaient – colonos, paysans, sans terre, affectés par les barrages et par l’extraction minière, etc » (Abers, Serafim &
Tatagiba, 2011). Au-delà des mouvements sociaux, le concept a été amplement utilisé par les chercheurs, par l’État et ses
institutions (à l’exemple de la loi de 2006 qui définit l’agriculture familiale) mais aussi par les organisations internationales
comme l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO).
49
Depuis 1994 plusieurs Gritos da Terra ont été réalisés. Cette année, l’action se reproduira pour la 22e fois.
52
crédit agricole50. Ces actions ne remettaient pas en question le modèle hégémonique de
production fondé sur l’utilisation du paquet technologique de la révolution verte. Les
mouvements continuaient à se mobiliser pour l’inclusion des travailleurs ruraux et
agriculteurs familiaux. C’est ainsi qu’est créé le Programme national d’appui à l’agriculture
familiale (Pronaf)51 qui repose surtout sur l’offre de crédit à taux spéciaux pour le
financement de la production des petits agriculteurs. Selon Carneiro (1997 dans Tonneau &
Sabourin : p. 10), le Pronaf a institutionnalisé une vision de l’agriculture familiale « retardée »
par rapport à l’agriculture patronale, mais avec des « potentialités ». Moins pessimiste,
Medeiros (2015) affirme que cette institutionnalisation marque la reconnaissance de
l’agriculture familiale en tant que catégorie éligible aux politiques publiques ouvrant la
possibilité d’un dialogue plus fructueux avec l’État.
La gestion du Pronaf a été allouée, dans un premier temps, au ministère de l’Agriculture
(MAPA), puis transféré au ministère du Développement agraire (MDA) lors de sa création en
1999. Ce nouveau ministère avait pour mission :
Promouvoir le développement du Brésil rural, la démocratisation de l’accès à la terre, la
gestion territoriale de la structure foncière, l’inclusion productive, l’augmentation du
revenu de l’agriculture familiale et la paix dans les campagnes, contribuant ainsi à la
souveraineté alimentaire, le développement économique, social et environnemental du
pays (Ministério do Desenvolvimento Agrário, 2013).

La création de ce nouveau ministère marque ainsi le début d’une approche dualiste en


ce qui concerne la politique agricole brésilienne, une approche qui distingue deux types
majeurs d’agriculture : l’agriculture patronale d’entreprise et l’agriculture familiale
paysanne52 (Sabourin, 2007). Ainsi l’encadrement à l’agriculture familiale et paysanne était
exercé par le MDA, tandis que celui de l’agriculture patronale continuait à être fait par le
MAPA. D’après Eric Sabourin (2007), « ce dualisme a été renforcé par une opposition de plus
en plus radicale et institutionnalisée au sein de l’État » ainsi que par les médias, notamment
par la revue Veja, qui vantent les avantages de l’agrobusiness et associent l’agriculture
familiale (ainsi que les demandes historiques des travailleurs ruraux) à des pratiques arriérées
(Fernandes, 2003).

50
Les revendications étaient nombreuses et touchaient non seulement la réforme agraire et les conditions de crédits comme
beaucoup d’autres thématiques. Le cahier de revendications du Grito da Terra de 1995 est accessible sur :
http://www.contag.org.br/imagens/fpauta-geral-gtb_1995.pdf .
51
Le PRONAF reste encore aujourd’hui la principale politique d’inclusion et de développement de l’agriculture familiale
brésilienne, cependant sa structure a impulsé l’adoption des paquet technologiques occasionnant ainsi une augmentation de
l’utilisation d’engrais chimiques et semences modifiées.
52
Selon une étude réalisée par la FAO et l’INCRA (2000), l’agriculture familiale brésilienne correspondrait à 4,2 millions
d’exploitations et à 70 % de la population active agricole, tandis que l’agriculture d’entreprise, 550 mille exploitations (soit
12 % du total) occuperait 70 % des terres.
53
L’action du MDA lors du gouvernement Cardoso a été fortement axée, selon Lauro
Mattei (2010 : p.53), sur les propositions du document « Nouveau monde rural »53 qui avait
comme points principaux pour le développement rural le crédit autour du Pronaf54 ; la
décentralisation du processus de réforme agraire, délégué aux États et aux municipalités ; et
une proposition de réforme agraire de marché (accès à la terre par l’achat), en d’autres termes
le secteur privé avait permission et était encouragé à élaborer de projets d’assentamentos, à
proposer des terres à des prix « intéressants ».
En ce qui concerne les interactions entre le nouveau ministère et les mouvements
sociaux, depuis sa création, le MDA a été fortement influencé par les différentes actions des
mouvements, principalement par les différentes pratiques de protestation comme le Grito da
Terra. Cependant, les organisations de mouvements sociaux ont été amenées à adapter leurs
stratégies depuis la création du ministère qui est progressivement devenu leur principal
interlocuteur au sein du gouvernement. Ainsi le ministère a essayé de développer une routine
plus formalisée de concertation, caractérisée par la mise en place de conseils et commissions
de gestion de politiques publiques et par la réalisation de conférences (Abers, Serafim et
Tatagiba, 2011). C’est notamment dans ce processus d’institutionnalisation qu’émerge la
structure que sera plus tard le Conseil national de développement rural durable et agriculture
familiale (CONDRAF).

2.3) Entre dialogue et répression, une relation mouvementée entre État et société

Malgré la convergence et l’alliance des mouvements et syndicats dans cette action


politique et symbolique qu’est le Grito da Terra, ainsi que l’ouverture ponctuelle du
gouvernement au dialogue, les mouvements n’ont pas cessé de faire appel à d’autres modes
d’action. La lutte du mouvement des sans terre, par exemple, s’est élargie pendant les
années 1990. Le mécontentement vis-à-vis les gouvernements néolibéraux, qui persistaient à
nier les demandes de réforme agraire, a été exprimé par l’augmentation significative des
occupations de terres, surtout lors du gouvernement de F. Cardoso (voir graphique 5). À ce
propos, Coletti écrit sur l’action du MST.

53
Le document « Le nouveau monde rural : projet de reformulation de la réforme agraire en discussion par le
gouvernement », a été élaboré en 1999 par le nouvellement créé ministère du Développement Agraire. Il a beaucoup influé
sur la construction de l’action publique pour l’agriculture familiale. Son objectif affiché était de « promouvoir le
développement socioéconomique durable, au niveau local et régional par le biais de la déconcentration de la base productive
et par la dynamisation de la vie économique sociale, politique et culturelle des espaces ruraux » (Brasil, 2004). Or, ce
document a contribué à la diffusion d’une image trop généralisatrice des populations rurales, ne laissant pas de place à la
diversité. Dans cette perspective, les agriculteurs devaient être assistés pour être en mesure d’intégrer les techniques
productives « modernes » et ainsi être mieux insérés dans le marché.
54
Quand mis en place le programme a remplacé le Programme de crédit spécial pour la réforme agraire (Procera), qui était la
seule ligne de crédit rural disponible pour les installés de la réforme agraire.
54
La croissance nette du combat pour la terre au Brésil dans les années 1990, dans le
contexte des politiques néolibérales dans notre pays, est indéniable. Les chiffres des
occupations des terres, des campements, des manifestations publiques en faveur de la
réforme agraire, etc. confirment cette information (Coletti, 2006 : p.131).

La conjoncture libérale a également incité au développement d’activités de la part des


grandes entreprises nationales et internationales agricoles spécialisées dans la production
industrielle de commodities et produits d’exportations. C’est le moment de l’émergence de
l’agrobusiness tel qu’on le connaît aujourd’hui (une agriculture intensive, fortement insérée
dans le marché international, capitalisé et industrialisé). Sa matérialisation institutionnelle est
la création de l’Association brésilienne de l’agribusiness55 (ABAG) en 1993 (Pinto, 2010).
L’expansion des activités du secteur va notamment renforcer les conflits pour la terre. D’après
Fernandes (2008), dès lors le MST se met à disputer des territoires avec son plus grand
adversaire : l’agrobusiness.

Graphique 5 : Brésil — Nombre d’occupations de terres (1988 – 2010)

Source : Base de données DATALUTA — données de la lutte pour la terre, 2011. Disponible sur :
www.fct.unesp.ber/nera

Ce moment sera donc marqué par une action répressive de la part de l’État (Sobreiro,
2011) en ce qui concerne les occupations de terres, dans une logique de défense de la
propriété privée déclenchant ainsi un processus de criminalisation juridique, idéologique et

55
L’ABAG est une entité qui rassemble une diversité d’acteurs de différents secteurs liés à l’activité agricole et l’élevage.
Au-delà des producteurs, elle regroupe des industries d’engrais, des entreprises de stockage, des industries agro-alimentaires,
des acteurs de la grande distribution, ainsi que des acteurs de financement et d’investissement. Nous pouvons citer comme
exemple de ces différents acteurs, la Société Rurale Brésilienne (association patronale traditionnelle, fondée en 1919), Cargill
S/A, Bunge aliments et fertilisants, ainsi que Monsanto (Pinto, 2010).
55
médiatique du MST56. Par ailleurs, d’après Ariovaldo Umbelino de Oliveira (2001 : p. 198)
l’action coercitive de l’État peut également s’expliquer par l’appui des membres du groupe
parlementaire ruraliste à la base alliée du gouvernement Cardoso qui devait ainsi protéger
leurs intérêts et assurer la gouvernabilité. À ce propos, Stedile et Fernandes (1999)
remarquent que le gouvernement avait une lecture spécifique de la situation agraire, fondée
sur l’absence de prise en compte du problème foncier, de ce fait la grande propriété agricole
n’était pas appréhendée comme une entrave au développement rural. En conséquence, la dure
répression a provoqué des conflits très violents entre forces publiques, forces de sécurité
privées employées par les latifundiários et militants du mouvement. Un des plus grands
scandales, exemplaire de cette violence, s’est produit lors d’une expulsion de militants du
MST d’une terre occupée à Corumbiara, dans l’État du Pará en 1995. Douze personnes ont été
tuées et plusieurs ont été blessées (Sobreiro, 2011). Sur ce sujet, certains auteurs affirment
que le gouvernement Cardoso a créé une politique de réforme agraire en réponse à la très
mauvaise répercussion internationale57 provoquée par la violence croissante auprès des
mouvements sociaux ruraux (Comerford, Almeida & Palmeira, 2014 ; Sobreiro, 2011 ;
Wolford, 2010b). C’est ainsi que le Bureau extraordinaire de politique foncière a été créé, au
sein du gouvernement fédéral, en 199758. Néanmoins, le gouvernement n’a jamais donné de
vraies conditions pour que la politique de réforme agraire soit effectivement mise en œuvre. À
cette même époque, le budget de l’Institut de colonisation et réforme agraire (INCRA) a été
fortement réduit (Wolford, 2010b : p.213). La mesure a certes provoqué un effet politique
positif, mais n’a pas permis de changements effectifs dans la structure agraire brésilienne59 ni
d’améliorer les relations entre le gouvernement, qui a tenu une posture de résistance au
dialogue et à la négociation, et les mouvements sociaux ruraux. Par ailleurs, en 2001 le
gouvernement a adopté la mesure provisoire 2109-52 qui criminalisait les occupations de terre
dans une stratégie de répression des mouvements sociaux ruraux, vu que les occupations ont
un rôle central dans les stratégies de ces mouvements (Sobreiro, 2011).
L’arrivée au pouvoir, en 2003, de Luís Inácio Lula da Silva, premier président élu d’une
coalition de gauche au Brésil, a suscité de grands espoirs de changements au sein de certains
mouvements sociaux qui espéraient de la part du gouvernement la réalisation d’une réforme

56
Pour plus d’informations sur le sujet de la criminalisation des mouvements sociaux au Brésil voir Cesar Sanson (2008),
Laís Ulisses (2012), Paula Adissi (2011).
57
Cette répercussion internationale est confirmée, par exemple, par le soutien d'Amnestie Internationale au mouvement,:
http://www.amnesty.fr/Presse/Communiques-de-presse/Massacre-Eldorado-de-Carajas-20-ans-impunite-et-de-violence-au-
Bresil-18148.
58
Postérieurement, le bureau a été rattaché au ministère du Développement Agraire lorsque celui-ci a été créé en 1999.
59
Comme forme de rétorsion à la grande violence et au non investissement dans la réforme agraire, le MST a occupé, dans
les années 2000, plusieurs propriétés de personnes proches du président FHC. De nombreux articles ont été écrits dans la
presse sur le sujet : http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u30491.shtml
http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc2009200010.htm
56
démocratique par la création « d’espaces de dialogue » entre la société et l’État (Abers,
Serafim & Tatagiba, 2011), ou dans le cas des mouvements ruraux, la réalisation d’une ample
réforme agraire (Fernandes, 2008). Ainsi il nous convient d’interroger les opportunités ainsi
que les frustrations nées de cette conjoncture politique.

Section 3
L’ascension d’un parti de gauche au pouvoir : entre opportunités et frustrations

En ce qui concerne l’agriculture et le développement rural, les différents gouvernements


du Parti des travailleurs ont été marqués par une grande continuité de l’action publique
dualiste qui a été introduite lors du gouvernement Cardoso. Tout en augmentant les ressources
destinées à l’agriculture familiale et paysanne, les gouvernements du PT ont maintenu la
priorité à l’agriculture intensive et industrielle. Pris par l’action de groupes d’intérêts
puissants, les gouvernements du PT n’ont pas été en mesure d’accomplir certains de leurs
engagements historiques, malgré leur proximité avec les mouvements sociaux ruraux, telle
que la réforme agraire notamment. Comment peut-on identifier les causes qui ont mené à
cette continuité ?

3.1) Le Parti des travailleurs : De la contestation à l’arrivée au pouvoir

C’est dans le contexte de l’ouverture démocratique, marquée par de fortes mobilisations


sociales, notamment du secteur syndical des métallurgistes de l’État de Sao Paulo, que le Parti
des travailleurs (PT) a été fondé (Goirand, 2014 ; Fernandes, 2003). Au moment de sa
création (en 1980), le parti a rassemblé une très grande diversité d’acteurs de la gauche
brésilienne. En plus des syndicats qui composaient sa principale source de mobilisation, le
parti a également rassemblé d’anciens acteurs de l’opposition armée au régime militaire, des
intellectuels, des organisations d’étudiants contestataires tels que l’Union nationale des
étudiants (UNE), des mouvements pour les droits de l’homme, des groupes progressistes de
l’Église catholique fondés sur la théologie de la libération (tel est le cas de la Commission
pastorale de la terre), ainsi que d’autres mouvements de base populaires (Hunter, 2010 ;
Rocha & Goirand, 2014 ; Goirand, 2014). Tous ces acteurs avaient en commun un passé de
contestation et d’opposition au régime militaire, ainsi qu’une profonde volonté de changement
politique, social et économique visant la stabilisation et la consolidation d’une démocratie
basée sur l’idée de justice sociale.

57
Bien que le PT n’ait jamais adhéré à une idéologie spécifique de la gauche, le parti s’est
toujours défini comme étant socialiste (Keck, 1992 : p.246) et a porté pendant de nombreuses
années des revendications considérées comme radicales, telles que l’interruption du service de
la dette publique extérieure, la nationalisation des banques et des ressources minières ainsi
que la réalisation d’une réforme agraire radicale (Samuels, 2004). Les revendications des
différents acteurs qui ont composé le parti lors de sa création, ou encore les mouvements
sociaux qui se sont progressivement rapprochés du parti dans les années 1980 et 1990, à
l’instar du Mouvement des travailleurs sans terre, ont ainsi fortement inspiré son projet
politique initial. Toutefois, ce projet est passé par des changements importants. Celui-ci a été
façonné par une tension permanente entre un positionnement modéré, qui privilégiait le
processus de dispute électoral, et un positionnement plus radical, fondé sur des liens de
proximité avec les différents mouvements sociaux et syndicaux qui composaient le point
d’ancrage social historique du parti (Samuels, 2004).
Dans ces premières années d’action, le parti a eu un succès électoral limité, rencontrant
une certaine difficulté à sortir de l’État de Sao Paulo. Pourtant, il a réussi à progressivement
emporter les élections municipales dans plusieurs grands centres urbains du Brésil,
notamment celui de Porto Alegre, en 1988, et a multiplié ces expériences de gestion (Hunter,
2010). En outre, le nombre de ses députés a également augmenté tout au long des années 1990
(Goirand, 2014 ; Rocha & Goirand, 2010). En ce qui concerne les élections présidentielles, le
parti a présenté son candidat, Luiz Inácio Lula da Silva, à chaque élection depuis 1989 (donc
en 1994, 1998 et 2002). Celui-ci a finalement été élu en 2002, réélu en 2006 et ensuite a été
remplacé par une autre candidate du Parti des travailleurs, Dilma Rousseff, en 2010.
Les victoires électorales au long des années 1990, ainsi que l’arrivée à la présidence de
la République dans les années 2000, ont été accompagnées d’une transformation explicite du
profil du parti. Effectivement, le PT est passé d’un parti minoritaire, porteur d’un discours
radical de gauche, caractérisé par sa forte opposition aux gouvernements néo-libéraux, à un
parti plus modéré et au succès électoral soutenu. Selon Samuels (2004 : p.999), le PT aurait
progressivement adapté son discours, ou bien « déradicalisé » son positionnement. L’auteur
donne comme exemple de cette modération la « lettre au peuple brésilien » (Silva, 2002)
publiée par Lula lors de sa campagne de 2002, cherchant clairement à calmer le marché
financier international et à démontrer jusqu’à quel point lui et le parti avaient changé. En
conséquence, le programme politique du parti qui était jusqu’alors opposé aux politiques
économiques dites néolibérales, s’est adapté en s’engageant à donner une continuité aux
politiques de stabilité financière initiées par le gouvernement précédent. Dans ce même
document, Lula s’est également engagé à assurer l’excédent budgétaire ainsi qu’à respecter

58
« les contrats et obligations du pays », notamment en référence au paiement de la dette
extérieure (Silva, 2002 : p.5). À ce propos, Camille Goirand (2014 : p.121) confirme que le
programme politique du PT a effectivement été modéré dans le processus de transformation
du parti, passant d’un programme aux références révolutionnaires, à un discours fondé sur
l’éthique, et enfin un discours axé sur la démocratie participative. Les facteurs qui expliquent
ce changement de discours et de position sont divers et ont été traités par de nombreux
chercheurs (Samuels, 2004 ; Rocha, 2007 ; Hunter, 2010 ; Goirand, 2014). Quoi qu’il en soit,
il est indéniable que le PT est passé par de grandes transformations, en ce qui concerne son
projet politique, son discours, ainsi que son mode d’organisation et d’action.
La campagne présidentielle de 2002 a été marquée par une dualité due aux différentes
alliances politiques faites par le parti ainsi que par l’allègement du discours qui a su conquérir
une plus grande partie de la population. Outre sa base alliée « traditionnelle », correspondant
aux syndicats, aux secteurs organisés de la fonction publique et des mouvements sociaux, un
autre type d’électeurs s’y est ajouté, plus centristes et libéraux (Martin, 2003 : p.189). Par
ailleurs, afin d’assurer sa victoire, le parti s’est allié à plusieurs partis politiques comme le
Parti du mouvement démocratique brésilien (PMDB) — considéré comme un parti de centre
— ou encore le Parti libéral (PL) — centre droite — (Goirand, 2014). Ces partis se
distinguent par le fait qu’ils ne possèdent pas un engagement idéologique très marqué
(Samuels, 2004), et qu’ils peuvent rassembler des idées tant progressistes que conservatrices.
Au sein des gouvernements du PT, ces partis viendront occuper la direction de ministères
importants, comme celui de l’agriculture. À la suite des élections, la question qui s’est posée
était de savoir si Lula serait capable d’équilibrer avec succès ses engagements, d’une part, vis-
à-vis des bases alliées historiques du PT et ses idéaux, d’autre part, vis-à-vis de ses nouveaux
alliés afin d’assurer la gouvernabilité (Hunter, 2010).

3.2) Le PT et les mouvements sociaux ruraux : l’attente de la réforme agraire

Dans les années 1980, les mouvements paysans, la Commission pastorale de la terre
ainsi que le Parti des travailleurs ont remis sur l’agenda la question de la réforme agraire par
le biais de leurs actions et mobilisations (Fernandes, 2003). Les liens historiques qui se sont
créés alors entre le parti et les mouvements sociaux ruraux, particulièrement le MST,
s’expliquent par leur proximité avec les groupes progressistes de l’Église catholique
représentés par les CEB et la CPT (Santos, 2005 ; Ondetti, 2006). Par conséquent, le MST est
devenu un grand allié politique du PT. En effet, dans son projet politique initial le parti
donnait une grande importance à la réforme agraire et avait un discours compatible et proche

59
de celui des mouvements sociaux ruraux. Pour le MST, le PT représentait une possibilité de
changement dès sa première candidature aux élections présidentielles. Selon les propos de
Stedile, coordinateur national du MST, « il semble folklorique, mais c’est symbolique et
démontre comment nous étions convaincus que la victoire de Lula représenterait la possibilité
d’étendre la lutte pour la réforme agraire au Brésil » (Stedile & Fernandes, 1999 : p.69).
Cependant, la comparaison des programmes politiques du parti pour les élections
présidentielles de 1989 et celles de 2002 met à jour un changement significatif en ce qui
concerne son positionnement par rapport à cette question. Par exemple, le nombre de familles
qui pourraient être installées par la politique de réforme agraire jusqu’à 2006 n’est pas
mentionné (dans le programme de 1989, le nombre s’élevait à 800 000 familles [Ondetti,
2006]). Ou encore, la structure foncière, fortement concentrée, n’est pas clairement prise en
compte et la question des latifundiums n’est également pas soulevée (Fernandes, 2003 : p.5).
En effet, la question de la réforme agraire est traitée dans le programme de 2002 « selon les
termes de la Constitution fédérale ». Elle est ainsi caractérisée comme un instrument pour
viabiliser le « nouveau modèle de croissance économique du pays » (Partido dos
Trabalhadores, 2002 : p.8). Le programme de 2002 peut ainsi être appréhendé, de façon
générale, comme porteur d’un discours modéré et conciliateur. Wendy Hunter (2010 : p.112)
signale que depuis la campagne électorale de 1989 certains conseillers de campagne politique
du PT ont constamment averti Lula du besoin de modérer le discours sur la réforme agraire
ainsi que de se distancier du MST, du fait de la mauvaise image du mouvement véhiculée
dans les grands médias nationaux60. Lula ne s’est pas éloigné à proprement parler des
mouvements sociaux ruraux, cependant il a clairement changé son discours face aux
représentants de l’agrobusiness de manière à les rassurer. Cette posture a été rendue explicite
en 2002 lors d’une rencontre entre le candidat et une association d’éleveurs du Minas Gerais
(ABCZ), quand il promit de faire une « réforme agraire intelligente » (Martin, 2003 : p.194).
En outre, à ce même moment le président a affirmé que, tant qu’il serait président, les
occupations de terre n’auraient pas lieu d’être, qu’elles ne seraient plus nécessaires du fait de
la mise en œuvre de cette « réforme agraire intelligente »61.
Malgré ces changements survenus dans son programme, la campagne présidentielle de
Lula a compté directement avec le soutien des mouvements sociaux ruraux notamment du

60
Par exemple, dans la photo de couverture de la Revue Veja, du 15 Aout 1990, figurent deux paysans sans terres armés
chacun d’une faucille face à un bataillon de la Police militaire (équipés de boucliers et armes) pendant une mobilisation à
Porto Alegre. Dans le reportage traitant sur ce sujet, le média décrit le mouvement comme étant violent et effrayant. Voir :
http://www.cartamaior.com.br/?/Editoria/Midia/Os-30-anos-de-odio-ao-MST-nas-paginas-de-Veja/12/30253
61
En 2003, Lula est retourné à la rencontre des éleveurs de zébus et, dans son discours, il a fait référence à cet épisode de
2002. Son discours est disponible sur le liens suivant : http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/presidencia/ex-
presidentes/luiz-inacio-lula-da-silva/discursos/2o-mandato/2007/03-05-2007-discurso-do-presidente-da-republica-luiz-
inacio-lula-da-silva-na-cerimonia-de-abertura-oficial-da-73a-expozebu , consulté le 20/06/2016.
60
MST et la CONTAG (Martin, 2003). Sa trajectoire de vie (Lula est lui-même fils de parents
paysans nordestins qui ont migré à Sao Paulo à la recherche de meilleures conditions de vie)
ainsi que son engagement historique auprès des syndicats de métallurgistes, faisaient penser
que son gouvernement allait apporter des bénéfices directs aux travailleurs et ferait avancer la
réforme agraire (Sobreiro, 2011). La réduction du taux d’occupation des terres en 2002, année
électorale, marque une « trêve » et vient renforcer cette idée62 ainsi que certains articles
publiés par la presse à l’époque63. Pour le MST, parmi les différents candidats, Lula était le
« mieux préparé à réaliser un programme de réforme agraire » au Brésil. Compte tenu des
ambiguïtés de la campagne de Lula, le mouvement a démontré dans ses propos avoir une
vision assez réaliste sur la situation en affirmant que, même s’il était « l’allié des mouvements
sociaux, comme le nôtre, il reçoit l’appui de représentants de l’oligarchie, comme le sénateur
José Sarney (PMDB-AP), ce qui pourrait rendre plus difficile l’inévitable affrontement avec
les latifundiaires »64.
En prenant ses fonctions le premier janvier 2003, le nouveau président a annoncé dans
son discours d’investiture65 que la priorité de son gouvernement serait d’en finir avec la faim
au Brésil à travers un programme de sécurité alimentaire nommé « Faim zéro ». Pour ce faire,
le président mentionne le besoin de la réalisation d’une réforme agraire « pacifique, organisée
et planifiée ». Il a encore assuré : « nous allons garantir l’accès à la terre à tous ceux qui
veulent travailler, non seulement pour une question de justice sociale, mais pour que les
campagnes du Brésil produisent plus d’aliments pour la table de tous... » Cependant, ce même
discours qui confirme l’importance de la réforme agraire rassure les grands propriétaires
terriens et l’agrobusiness en défendant que
la réforme agraire ne sera faite qu’en terres inoccupées (...) Nous allons faire cela sans
affecter les terres qui produisent, car les terres qui produisent se justifient par elles-
mêmes et seront stimulées à produire toujours plus, à l’exemple de la montagne de grains
que nous cueillons chaque année (Silva, 2003).

De même, dans le discours d’investiture, il est possible d’avoir une indication sur la façon
dont son gouvernement pensait organiser l’action publique au regard du développement rural
et l’agriculture. L’agriculture familiale est mentionnée ainsi que « les différentes formes
d’économie solidaire et de coopérativisme ». Dans le paragraphe qui suit, le président affirme
Elles sont tout à fait compatibles avec notre vigoureux appui à l’agriculture et l’élevage
d’entreprise, à l’agroindustrie et à l’agrobusiness, et elles sont, en vérité,

62
Revoir le graphique 5 sur le nombre d’occupations de terres entre 1988 et 2010.
63
Voir « MST diz que irá as ruas dar apoio à Lula », publié le 11 septembre 2002 dans le journal Folha de São Paulo,
disponible sur : http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc1109200242.htm.
64
Déclaration de la direction nationale du MST dans le journal Estado de São Paulo, 10 septembre 2002 citée dans Martin,
2003 : p.195.
65
Discours disponible sur http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u44275.shtml, consulté le 05/05/2016.
61
complémentaires tant dans la dimension économique que dans la dimension sociale. Nous
devons être fiers de tous les biens que nous produisons et commercialisons (Silva, 2003).

En résumé, l’agriculture d’entreprise n’était pas traitée comme une opposition à


l’administration Lula, mais comme une partenaire.
Ce discours marque ainsi une claire rupture entre le projet politique des mouvements
sociaux ruraux et celui du gouvernement du PT. Même si la réforme agraire était assumée
comme une responsabilité de l’État, la structure foncière n’a pas été mise en question. En
outre, la dualité politique qui sépare agriculture patronale et agriculture familiale a persisté,
voire s’est renforcée. La composition du nouveau gouvernement a été marquée par cette
dualité avec la mise en place de trois ministères en charge de l’agriculture, dans des
perspectives différentes (Martin, 2003). Le ministère du Développement Agraire (MDA) dont
Miguel Rosseto (militant du Parti des travailleurs depuis sa création) était le ministre, a été
conservé. Un nouveau ministère a été créé, celui de la Sécurité alimentaire et du combat
contre la faim (en 2004 il est devenu le ministère du Développement social et du combat à la
faim [MDS]), chargé du programme « Faim zéro ». C’est José Graziano, actuel directeur de la
FAO, proche du président et qui avait assuré le comité de campagne de Lula, qui a assuré sa
direction. Et enfin, Roberto Rodrigues, ancien président de l’Association brésilienne de
l’agrobusiness (ABAG), a été nommé à la tête du ministère de l’Agriculture (MAPA). Face à
cette situation, dans la mesure où les objectifs, intérêts et idées portés par ces ministères et par
ces hommes étaient éloignés voire opposés, comment ont-ils été conciliés au sein d’une même
équipe gouvernementale et d’une même politique agricole ?

« Le dialogue sera la marque de notre gouvernement »66


L’élection de Lula a tout de même représenté un changement significatif de la
conjoncture politique pour les mouvements sociaux ruraux. Les relations historiques
entretenues entre ces mouvements et les gouvernements précédents ont été marquées par le
conflit, la répression et la criminalisation. Par conséquent, l’arrivée au pouvoir d’un
gouvernement « ami » (Abers, Serafim & Tatagiba, 2011) et la mise en œuvre, ou la
reformulation de canaux de participation, comme notamment le Conseil national de sécurité
alimentaire et nutritionnelle (CONSEA) et le CONDRAF, ont marqué une inflexion dans
l’organisation et dans les pratiques des mouvements, supposant l’adoption de nouvelles
façons d’agir, dues aux différentes formes d’interaction que cette conjoncture a favorisée. Ces
espaces de participation institutionnalisés sont devenus au fil des années des espaces
importants de dialogue et de négociation de demandes pour les différents acteurs concernés.

66
Partido dos trabalhadores, 2002.
62
En dépit du changement de projet politique affiché pendant le premier mandat de Lula,
les mouvements sociaux ruraux ont gagné en légitimité, ils ont été reconnus comme des
interlocuteurs politiques légitimes et éligibles à participer à la construction de l’action
publique. Un événement qui renforce cette perspective fut l’invitation au Palacio do Planalto,
par le Président en juillet 2003, des leaders et militants du Mouvement des sans terre. À cette
occasion Lula a reçu comme cadeau des représentants du mouvement un panier de produits
agricoles des assentamentos, un ballon de football fabriqué par les assentados et enfin, une
casquette aux couleurs et au symbole du mouvement, qu’il a portée pendant quelques instants
devant les caméras des médias nationaux (Tatagiba, 2009). Malgré les répercussions
négatives dans les médias, qui continuaient à criminaliser les actions du mouvement67, cet
événement marque cette inflexion dans les relations entre les mouvements ruraux et le
gouvernement dans le sens d’une plus grande ouverture au dialogue.
Cette proximité avec le nouveau gouvernement a rendu possible la participation des
mouvements sociaux aux nominations de certaines personnes pour occuper des postes dans le
gouvernement. Selon Fernandes (2003 : p.37), le MST et la CPT ont eu une grande influence
dans la nomination à certains postes de l’Institut national de colonisation et de la réforme
agraire (INCRA). Ils ont notamment indiqué le géographe Marcelo Resende qui est devenu
président de l’Institut. La CONTAG aurait également indiqué quelques personnes à des postes
au MDA. Pourtant même avec des personnes de confiance au sein de ces organismes publics
et des ministères, le rapport de forces n’était pas favorable à l’avancée des revendications des
mouvements sociaux, principalement la réforme agraire. L’élite agraire et les représentants de
l’agrobusiness, au-delà de leur présence au sein du ministère de l’Agriculture, avaient
également des représentants au sein du Congrès national composant le groupe parlementaire
ruraliste en défense des intérêts du secteur.

Le II Plan national de réforme agraire (PNRA)68 : une grande désillusion


Malgré les prises de paroles du président Lula et les engagements historiques du Parti
des travailleurs, le gouvernement a éprouvé de grandes difficultés à appliquer son plan de
réforme agraire dite « intelligente ». Encore en 2003, un II PNRA est proposé par Plínio de
Arruda Sampaio69 visant à « attaquer les dysfonctionnements de la structure foncière
directement, surtout à travers l’expropriation » (Sobreiro, 2011). L’objectif de ce plan était

67
Voir article publié par la Revista Veja de juillet 2003, n°1810, « O boné é apenas um detalhe », disponible sur :
https://acervo.veja.abril.com.br/index.html#/edition/1810?page=54&section=1&word=2003.
68
Le I PNRA a été créé en 1985 pendant le gouvernement Sarney. Ce plan se fondé sur le Statut de la terre de 1964.
69
Plínio Sampaio était un intellectuel et activiste politique brésilien. Est considéré un des membres fondateurs du Parti des
travailleurs auquel il a été membre entre 1980 et 2005. Après avoir quitté le PT, Plinio participera à la création du Parti
socialisme et liberté (PSOL), formé par des nombreux membres dissidents du PT opposés aux décisions libérales entreprises
par le gouvernement Lula et par le parti.
63
d’installer 1 million de travailleurs sans terre et de leur offrir des conditions de vie et de
travail dignes. Cependant, en raison de son caractère ambitieux le plan a été perçu comme une
menace pour les intérêts des grands producteurs agricoles et a été donc écarté.
En novembre de la même année, une équipe du MDA a présenté, lors de la Conférence
de la terre à Brasilia, une nouvelle proposition de PNRA, beaucoup moins ambitieux que celui
proposé par Sampaio. Ce programme jouait sur deux fronts, d’une part il visait à installer
400 000 familles et d’autre part il cherchait à réaliser la régularisation foncière de 500 000
familles qui étaient déjà installées, mais qui ne possédaient pas le titre de propriété de leur
terre (Brésil, 2004). Cette nouvelle proposition a été approuvée et sanctionnée par le Président
de la République avant même la fin de l’année. De ce fait, l’action publique en ce qui
concerne la réforme agraire a suivi la tendance entamée par le gouvernement Sarney, c’est-à-
dire une réforme agraire restreinte et palliative ne cherchant pas à atteindre la racine du
problème, la structure foncière extrêmement concentrée. Une attitude plus osée de la part du
gouvernement pourrait causer tort à l’image du président, de son parti et plus largement de la
coalition, face à l’opinion publique affectant ainsi les prétentions électorales futures. La
désillusion causée par la sanction du II PNRA et par les nombreuses contradictions dans la
gestion de Lula a donné une impulsion à la reprise des occupations. Selon Sobreiro (2011 :
p.20), les occupations ont augmenté de 22,59 % entre 2003 et 2004. En outre, le nombre de
famille participant aux occupations s’est également accru de 23,8 %, avec 111 447 familles
dans les campements.
La désapprobation des mouvements sociaux ruraux face au gouvernement Lula se fonde
sur plusieurs facteurs contradictoires : la défense historique de la réforme agraire par le parti,
et sa non réalisation (malgré le chiffre peu ambitieux, le gouvernement n’a pas été en mesure
d’installer les 400 000 familles auxquelles faisait référence le II PNRA70) ; le soutien à
l’accroissement de l’agrobusiness et la projection de l’économie nationale fondée sur ce
secteur ; la mise en place d’une action publique compensatoire pour l’agriculture familiale, au
lieu de réaliser des changements structuraux ; la continuité des politiques publiques visant à
insérer l’agriculture familiale et paysanne dans une logique de marché ; etc. (Sobreiro, 2011 ;
Fernandes, 2008 ; Sabourin, 2007). Effectivement, le gouvernement d’un parti qui possède
des liens historiques intenses avec les mouvements sociaux et qui a porté le discours de la
réforme agraire pendant tant d’années a installé moins de familles que le gouvernement
précédent. Le dernier gouvernement Cardoso (1998 - 2002) a installé 286 370 familles, tandis
que 226 800 familles ont été installées lors des trois premières années du gouvernement du
PT. Depuis 2003, certains syndicats, associations, mouvements sociaux ainsi que certaines

70
Voir le tableau 2 sur les résultats et coûts de la réforme agraire au Brésil entre 1995 et 2005.
64
figures politiques représentatives de la gauche brésilienne ont exprimé leurs désaccords avec
les politiques menées par le gouvernement du PT (Goirand, 2014). La création du Parti
socialisme et liberté (PSOL) par des membres dissidents du PT en 2005, marque clairement
ce désaccord. En outre, la distance entre Lula et les mouvements sociaux ruraux, notamment
le MST, n’a fait que s’accentuer. En 2007, par exemple, le président n’a pas été invité à
participer au congrès du mouvement, chose qui était habituelle71 (Hunter, 2010).

Tableau 2 : Résultats et coûts de la réforme agraire (1995 -2005)

Anné Nombre de familles installées Dépense en réais


1995 30 716 2 150 000
1996 41 717 1 235 000
1997 66 837 1 940 000
1998 98 837 1 545 000
Total : FHC 1 238 010 6 870 000
1999 99 201 938 000
2000 69 929 406 000
2001 73 754 331 000
2002 43 486 380 000
Total : FHC 2 286 370 2 055 000
2003 28 000 400 000
2004 97 000 1 000 000
2005 127 000 1 330 000
3 ans Gov. Lula 226 800 2 730 000
Source : MDA, 2006 dans Sabourin, 2007.

3.3) Persistance de la dualité de l’action publique pour l’agriculture et le développement


rural : Agriculture d’entreprise (agrobusiness) vs. Agriculture familiale ?

Le gouvernement du Parti des travailleurs n’a donc pas marqué un changement effectif
au regard de l’action publique menée pour l’agriculture et le développement rural. La dualité
de la politique agricole brésilienne introduite par le second gouvernement Cardoso, avec la
création du ministère du Développement Agraire a été maintenue, voire exacerbée. Selon Eric
Sabourin (2007 : p.64), ce dualisme a été renforcé par une « opposition de plus en plus
radicale, institutionnalisée au sein de l’État et entretenue par les médias entre une agriculture
capitaliste compétitive et pourvoyeuse de devises (...) et une agriculture familiale associée à la
réforme agraire et à des compensations sociales coûteuses pour le contribuable ». Cette vision
est un héritage du modèle de la modernisation agricole qui n’a pas été remis en question. De
ce fait, le crédit agricole a persisté en tant que principal instrument de politique publique pour
le secteur, cherchant à assurer le développement de l’agriculture industrielle et l’insertion de

71
« Presidente Lula não é convidado para o congresso do MST », Folha de São Paulo, 12 juin 2007.Voir:
http://www.reporternews.com.br/noticia/222131/Presidente_Lula_nao_e_convidado_para_congresso_do_MST_
65
l’agriculture familiale dans la logique du marché par la « modernisation » de ces pratiques.
Pourtant, même si les crédits pour l’agriculture familiale (concentrés dans le Programme
d’appui à l’agriculture familiale - PRONAF) ont considérablement augmenté ils ne
s’élevaient pas au même montant que ceux destinés à l’agriculture patronale. De manière
générale, les ressources destinées au PRONAF correspondent à environ 16 % des ressources
totales destinées au crédit agricole (DESER, 2007).

La représentation de l’agrobusiness dans le gouvernement


Les intérêts de l’élite agraire et des grandes entreprises agricoles ont toujours eu une
représentation significative au sein des gouvernements, ce qui s’est s’accentué depuis
l’adoption de la nouvelle Constitution en 1988. Au fil des années, les acteurs de
l’agrobusiness ont fortement investi le système politique et se sont fait élire députés,
gouverneurs, sénateurs au sein de différents partis. En investissant le système politique, ces
acteurs ont pu présenter leurs intérêts personnels comme relevant de l’intérêt général,
renforçant l’idée de l’agrobusiness pourvoyeur de devises commerciales, amplement diffusé
par les médias72.
En 2002, le Front parlementaire de l’agriculture et l’élevage (FPA) a été créé,
institutionnalisant l’action du groupe d’intérêt ruraliste au sein du parlement brésilien. Selon
son site internet officiel,
L’objectif du FPA est de stimuler l’élaboration de politiques publiques pour le
développement de l’agrobusiness national. Les priorités actuelles sont la modernisation
de la législation du travail, foncière, et tributaire, en plus de la régulation de la question
des terres indigènes et aires quilombolas, afin d’assurer la sécurité juridique nécessaire
pour la compétitivité du secteur73.

Pour comprendre les stratégies d’action de ces acteurs, il est intéressant de nous
interroger sur les ressources sur lesquelles ils peuvent s’appuyer pour agir. Selon Hassenteufel
(2014 : p.117), leur nature et leur importance déterminent la capacité d’intervention d’un
acteur sur les processus d’action publique. L’auteur distingue six catégories principales de
ressources : les ressources positionnelles (caractérisées par la position occupée par un acteur
en particulier) ; matérielles (moyens financiers, logistiques et opérationnels) ; de savoir (accès
aux informations et connaissances) ; politique (possibilité de parler au nom de l’intérêt
général qui est conférée aux élus politiques) ; sociales (reconnaissance sociale dont joui un
acteur individuel) et enfin, temporelles (temps disponible) (Hassenteufel, 2014 : p.117-118).
72
Voir Veja Online « Agronegócios em profundidade » un recueil des archives du magazine contenant plusieurs articles et
couvertures dédiées à la médiatisation du succès de l’agrobusiness ou bien à la publicisation des intérêts de celui ci, comme
notamment l’article « Le Brésil de la solution et le Brésil du problème » d’Aout 2003 où il nous pouvons lire : « Alors que
l’agrobusiness distribue des richesses, le MST défend la distribution de la misère ». Disponible sur :
http://veja.abril.com.br/idade/exclusivo/agronegocios/ , consulté le 21/08/2016.
73
Disponible sur http://www.fpagropecuaria.org.br/fpa, consulté le 18/05/2016.
66
Donc, les ruralistes, à partir de leurs ressources les plus abondantes, c’est-à-dire les ressources
matérielles (principalement leurs moyens financiers), ainsi que de leurs ressources
positionnelles (leur position historiquement dominante au sein de la société brésilienne), ont
été en mesure d’élargir leurs ressources politiques, conférées par la légitimité démocratique
accordée par le biais des élections. Au fil des années, de nombreux chercheurs ont étudié le
groupe d’intérêt ruraliste et son action au sein de l’État, à l’instar de Bruno (2009), Pinto
(2010), Costa (2012) Barcelos et Berriel (2009), entre autres. Ces études ont permis de
confirmer l’augmentation de la participation de ces acteurs au sein du système politique. Par
exemple, en 2003, ils représentaient 73 des 397 députés fédéraux. En 2007, ce chiffre est
passé à 116, arrivant à 140 en 2010, ce qui représente 26,6 % du total des députés (INESC,
2007 ; Buainain et al., 2014). C’est surtout par cette représentation parlementaire que les
acteurs de l’agrobusiness négocient la défense de leurs intérêts et font pression sur le
gouvernement.
Pourtant, leurs différentes ressources leur permettent de faire appel à des modes
d’action diversifiés. L’arrangement politique structuré par les ruralistes permet également que
leurs actions dépassent l’espace gouvernemental et les arènes politiques institutionnelles. Au-
delà du lobbying politique au sein même du parlement, l’organisation de ces acteurs dans une
diversité d’entités patronales74 leur donne une plus grande capacité pour maintenir des
alliances à l’intérieur comme à l’extérieur de l’État, principalement auprès d’entrepreneurs
représentants de l’élite agricole et les multinationales agro-industrielles, comme nous l’avons
vu dans la section précédente (Barcelos & Berriel, 2009 ; INESC, 2007). Ainsi, le groupe
parlementaire ruraliste possède un pouvoir politique important et est extrêmement actif dans
la défense de ces intérêts.
En analysant l’action de ce groupe au sein du parlement, nous avons pu repérer de
manière concrète leurs intérêts. Par exemple, en décembre 2003 une Commission
parlementaire mixte d’enquête (CPMI) ayant pour objectif élaborer un diagnostic sur la
structure foncière du pays, enquêter sur les ressources publiques utilisées pour l’expropriation
de terres et l’installation de familles, ainsi que contrecarrer de possibles irrégularités75 dans ce
processus, a été créée. Les discussions au sein de cette commission abordaient également des
sujets controversés comme les « invasions »76 de terres ainsi que la formation de milices par

74
Nous pouvons citer la Confédération nationale de l’agriculture et de l’élevage (CNA), la Société rurale brésilienne (SRB),
l’Association brésilienne de l’agribusiness (ABAG), l’Organisation des coopératives brésiliennes (OSB) ou encore l’Union
démocratique ruraliste (UDR).
75
Voir Valor Online, « CPI da terra investiga invasões », 04/03/2004. Disponible sur : http://www.gvces.com.br/cpi-da-
terra-investiga-invasoes?locale=pt-br
76
Les occupations de terres promues par les mouvements sociaux sont appelées invasions par ceux qui s’opposent à ce mode
d’action et le considèrent illégitime.
67
les propriétaires pour défendre leur propriété77. Ont participé à cette commission des militants
du Mouvement des sans terre, des représentants de la CPT, des leaders de l’Union
démocratique ruraliste (UDR), ainsi que certains directeurs de l’INCRA. En 2005, grâce à une
corrélation de forces favorable, les ruralistes ont réussi à faire approuver au sein de la CPMI,
à la suite d’un vote, un rapport non officiel qui leur a été amplement favorable (le rapport
officiel, rédigé par le député João Alfredo [PSOL – PE], a été écarté). Dans le document
approuvé, rédigé par le député Abelardo Lupion (PFL-PR), membre du groupe parlementaire
ruraliste, l’occupation de terres a été caractérisée comme un « acte de terrorisme ». En outre le
rapport demandait l’inculpation criminelle de dix militants du MST78.
Par ailleurs le groupe s’est amplement mobilisé autour de l’autorisation et du contrôle
des productions à base d’organismes génétiquement modifiés (OGM). En 2004, une nouvelle
loi sur la biosécurité79, loi qui régule les processus d’autorisation de recherche et la
production commerciale des OGM, a été votée. Ce vote a été marqué par une polarisation
entre les ministères de l’Environnement, de la Santé et du Développement agraire se
positionnant contre les OGM, et les ministères de l’Agriculture, de la Science et Technologie,
et de la Coordination politique des sujets internationaux, qui étaient en faveur (Pinto, 2010).
Le groupe parlementaire ruraliste, financé et appuyé par le lobby des multinationales du
secteur biotechnologique (ayant comme principale référence Monsanto) a réussi à faire voter
l’autorisation des OGM au sein du parlement sans provoquer une forte opposition de
l’opinion publique80. Cela s’est fait également sous forte propagande télévisée. Celle-ci
renforçait les « bénéfices » de la loi pour l’avancée de recherches génétiques en raison de
santé humaine et production agricole (Sabourin, 2007). Le vote en faveur de la nouvelle loi de
biosécurité a ainsi assuré les intérêts commerciaux des ruralistes et de façon plus générale
ceux du secteur agro-technologique.
Outre l’importante action du groupe parlementaire ruraliste au sein du Congrès national,
le ministère de l’Agriculture (MAPA) est devenu, au fil des années, le ministère de
l’agrobusiness. Tout au moins depuis 2003, la majorité des ministres a eu un rapport direct
avec le secteur, comme nous pouvons observer dans le Tableau 3 où les parcours des

77
Voir : « Conheça a CPMI da Terra » publié dans le site internet de la chambre des députés en 2005
http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/61124.html.
78
Voir : « Ruralistas derrubam CPI da Terra », disponible sur http://www2.senado.leg.br/bdsf/item/id/325698 ; « CPI da
Terra aprova relatório final da bancada ruralista e encerra atividades », disponible sur :
http://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2005/11/29/cpi-da-terra-aprova-relatorio-da-bancada-ruralista-e-encerra-
atividades
79
La loi en vigueur à l’époque du débat datait de 1995. Des divergences par rapport à son contenu ont ouvert des lacunes
pour l’autorisation de la production commerciale du soja transgénique. Ces autorisations ont été disputées en justice encore
sous le gouvernement Cardoso (Pinto, 2010).
80
Des acteurs non-gouvernementaux étaient tout de même engagés et mobilisés contre l’autorisation des OGM au Brésil. La
« Campagne pour un Brésil libre d’OGM » a rassemblé depuis 1999 des acteurs diversifiés parmi lesquels Greenpeace, l’AS-
PTA, FASE, l’Institut de défense du consommateur (Idec), entre autres.
68
ministres sont exposés. En outre, tous les ministres de l’Agriculture, à partir de 2006, étaient
des membres du Parti du mouvement démocratique brésilien (PMDB), qui fait partie de la
base alliée du gouvernement du PT. Cela dit, en 2007, sur 90 députés élus par le PMDB, 29
faisaient partie du groupe parlementaire ruraliste (INESC, 2007). Par ailleurs, ce groupe
parlementaire a pesé sur les nominations et démissions des ministres. Par exemple, la Folha
de São Paulo titrait 2006 « Le groupe parlementaire ruraliste soutient la sortie de Roberto
Rodrigues »81. Ou encore l’Estado de São Paulo en 2007 : « Les ruralistes ne veulent pas de
Stephanes à l’agriculture »82.

Tableau 3 : Ministres83 de l’Agriculture (MAPA) pendant les gouvernements du PT

Nom Période Parti Profession Carrière/Parcours

Roberto 2002 - X Ingénieur Rodrigues a présidé l’OCB (dans les années 1980) et l’ABAG (fin
Rodrigues 2006 agronome. des années 1990 jusqu’à 2002). Actuellement, préside le Conseil
supérieur de l’agrobusiness de la FIESP. En tant que ministre, il a
démissionné alléguant des problèmes de santé, cependant certains
députés ruralistes affirment qu’il a renoncé au poste afin de préserver
son image.

Reinhold 2007 - PMDB Économiste et Stephanes a une longue carrière politique et a été ministre lors des
Stephanes 2010 homme politique. gouvernements Collor, Cardoso et Lula. Il a assumé le ministère de
l’Agriculture malgré l’opposition des ruralistes due au fait qu’il était
contre la libéralisation des OGM.

Wagner Rossi 2010 - PMDB Homme Formé en droit, Rossi a été élu plusieurs fois en tant que député de
2011 politique, l’état de São Paulo. Il a coordonné la Conab entre 2007 et 2010.
producteur rural Rossi a démissionné du poste de ministre après avoir subi plusieurs
(SP). accusations d’irrégularités et de corruption.

Mendes Ribeiro 2011 - PMDB Homme politique Ribeiro a été élu plusieurs fois député de l’État du Rio Grande do Sul.
Filho 2013 et avocat. Il a été nommé ministre sur indication de son parti. Il s’est retiré de la
vie politique après avoir découvert un cancer.

Antônio 2013 - PMDB Homme politique Formé en ingénierie civile, Andrade a été élu plusieurs fois député
Andrade 2014 et producteur par l’état de Minas Gerais. Il a assumé le poste à la suite de la
laitier, de maïs et démission de Ribeiro. Il faisait partie du groupe parlementaire
soja. ruraliste. En 2014, il a démissionné afin de se présenter aux élections.

Neri Geller 2014 - PMDB Agriculteur et Naît dans le Rio Grande do Sul, Geller a migré vers le Mato Grosso
2015 entrepreneur. où il est devenu producteur de maïs et de soja. Il a été élu député et
avant d'être ministre, a travaillé au Bureau de politique agricole du
ministère. A été indiqué pour le poste par Blairo Maggi (entrepreneur
et homme politique brésilien connu comme « le roi du soja ») et par le
groupe parlementaire ruraliste. Geller a été licencié du poste lors
d’une restructuration des ministères.

Kátia Abreu 2015 — PMDB Éleveur, Abreu a été élue députée et ensuite sénatrice de l’état du Tocantins et
2016 entrepreneur et fait partie du groupe parlementaire ruraliste. Elle a présidé la CNA
femme politique. entre 2008 et 2011. Ces prises de parole dans le Congrès lui ont valu

81
Disponible sur http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u79902.shtml , consulté le 18/05/2016.
82
Disponible sur : http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,ruralistas-nao-querem-stephanes-na-
agricultura,20070321p28347, consulté le 18/05/2016.
83
Liste non exhaustive. Neuf ministres sont passés par le MAPA au long des deux gouvernements Lula, pendant le premier
et début du deuxième gouvernement Dilma. Dans ce tableau nous avons listé les plus pertinents pour cette étude.
69
le prix « Tronçonneuse d’or » décerné par Greenpeace en 2010. Son
indication au poste de ministre de l’Agriculture a été faite par la
présidente Rousseff et soutenue par le lobbying ruralista.
Sources : MAPA et articles de périodiques.
Tableau élaboré par l’auteure

En plus de l’efficacité de cette publicisation, les ruralistes font preuve d’une autorité et
d’un pouvoir de pression très impressionnant. Prenant comme exemple la nomination de
Roberto Rodrigues, figure notable dans le milieu de l’agrobusiness brésilien, comme ministre
de l’Agriculture du gouvernement Lula entre 2003 et 2006, nous pouvons observer une
volonté de la part du gouvernement de rassurer le secteur. Rodrigues est un ingénieur
agronome renommé, formé par l’Université de São Paulo et très actif politiquement dans le
milieu. Avant de devenir ministre, il a présidé plusieurs organisations liées à l’agrobusiness
comme l’Organisation des coopératives brésiliennes (OCB) — entité qui représente le secteur
le plus technique et mécanisé de l’agriculture brésilienne — dans les années 1980, ainsi que
l’Association brésilienne de l’agribusiness (ABAG) à la fin des années 1990. Donc depuis
2003, le gouvernement a adopté une action particulièrement bénéfique pour le secteur. La
croissance plus ou moins constante du PIB de l’agrobusiness brésilien en témoigne. En 1999
le secteur a connu une croissance de 0,25 % de sa production de richesse. En 2004, donc après
deux ans de gouvernement du PT, la croissance a été de 5,76 %. Et enfin, en 2010, dernière
année du gouvernement Lula, la croissance du secteur correspondaient à 7,53 % (données de
l’IBGE84).
La continuité de l’action publique, ainsi que le visible développement du secteur a
clairement rassuré les acteurs de l’agrobusiness par rapport à l’action du Parti des travailleurs,
comme nous pouvons le voir dans l’extrait ci-après
L’agrobusiness se méfiait quand le PT est arrivé au pouvoir. Nous avions peur que le
parti en finisse avec tout, que nous allions être expropriés, perdre des immeubles, nos
terres, tout ! Mais ce fut le contraire85.

Donc d’une menace, le gouvernement du PT est passé à un gouvernement favorable au


développement de l’activité de l’agriculture d’entreprise, contrairement à ce qui était attendu.

L’action publique pour l’agriculture : entre nouveautés et continuités


Depuis la création du MDA l’investissement dans l’agriculture familiale n’a fait
qu’augmenter. Cependant, les investissements dans le secteur de l’agriculture patronale ont

84
Disponible sur : http://cepea.esalq.usp.br/pib/.
85
Extrait d’entretien avec Eraí Maggi, connu comme le « roi du soja », comme son cousin Blairo Maggi. Publié en septembre
2014 par l’Institut Humanitas Unisinos, disponible sur: http://www.ihu.unisinos.br/noticias/535680-com-apoio-do-governo-
agronegocio-perdeu-o-medo-do-pt-diz-o-rei-da-soja
70
suivi le même chemin, ce qui a contribué à la persistance des inégalités entre les deux
secteurs, voire leurs renforcements. C’est ce que confirment les ressources mises à disposition
pour chacun des deux ministères. Selon les données rendues disponibles par le gouvernement
à travers la Loi budgétaire annuelle (LOA)86, en 2003 le budget du MAPA s’élevait à environ
5,9 milliards de reais. Pour la même année, le budget du MDA était d’environ 2,15 milliards.
Déjà en 2007, le budget du MAPA correspondait à 5,95 milliards de reais, et celui du MDA à
environ 3,1. En 2011, les chiffres étaient de 9,36 et 4,45 milliards de reais, respectivement.
En outre, le crédit agricole a persisté en tant que principal instrument de politique
publique pour l’agriculture, tant pour la patronale que pour l’agriculture familiale. Au sein du
MAPA, la gestion des financements pour le crédit est encadrée par le Plan de l’agriculture et
de l’élevage (PAP) centré sur le Système national de crédit rural (SNCR), tandis qu’au
ministère du Développement agraire les ressources concernant le financement sont
administrées à travers le Plan Safra87 de l’agriculture familiale et mises à disposition par le
PRONAF. Encore une fois, les ressources ne sont pas à la même hauteur. Selon les données
publiées par les deux ministères, en 2002/2003 le PAP a reçu 21,7 milliards de reais, tandis
que le Plan Safra a reçu 2,3 milliards. En ce qui concerne l’année de 2007/2008 les montants
correspondaient à 70 milliards et 8,1 milliards de reais respectivement. Et enfin, pour
l’année 2011/2012, les ressources pour le financement de l’agriculture patronale ont été de
107,2 milliards contre 15,3 milliards de reais pour le financement de l’agriculture familiale.

Graphique 6 : Comparaison des budgets du PAP et du Plan Safra


(en milliards de R$)

120

100

80

60 PAP
40 Plan Safra

20

0
2002/2003 2007/2008 2011/2012

Sources : MAPA et MDA


Graphique élaboré par l’auteure.

86
Documents disponibles sur : http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-
2003/orcamentos_anuais_view?anoOrc=2003, consulté le 18/06/2016.
87
Le mot Safra correspond à la récolte agricole.
71
En ce qui concerne la composition du gouvernement, si le ministère de l’Agriculture
était dans les mains des ruralistes et du PMDB, le ministère du Développement agraire a été
confié au Parti des travailleurs représenté par des acteurs issus des organisations syndicales et
professionnelles, comme c’est le cas de Miguel Rossetto, ministre entre 2003 et 2006 et
ensuite en 2014. Rossetto est un ancien syndicaliste du secteur pétrochimique qui a rejoint le
PT à Porto Alegre et a occupé des postes de collaborateur auprès du gouverneur Olivio Dutra
(1999 - 2003). Cette composition explicite la concurrence et la tension entre projets politiques
pour l’agriculture au sein même du gouvernement. Donc, malgré cette continuité, certains
programmes destinés spécifiquement à l’agriculture familiale ont été créés ou bien élargis.
La création du PRONAF en 1996 peut être considérée comme le début de
l’institutionnalisation de l’agriculture familiale. Comme nous l’avons vu, ce programme est la
première politique gouvernementale, mise en œuvre au niveau national, ciblant exclusivement
l’agriculture familiale (Altafin, 2007). C’est un programme essentiellement fondé sur l’accès
au crédit, qui permet aux agriculteurs familiaux d’acquérir des financements surtout pour
le développement productif. Aujourd’hui plusieurs types d’agriculteurs familiaux sont
concernés notamment les petits producteurs familiaux, les assentados de la réforme agraire, et
enfin, les communautés traditionnelles88. Ainsi, c’est un programme qui cherche surtout à
financer l’exécution des activités productives. Le Programme possède aujourd’hui neuf lignes
de crédits différentes, chacune ayant une spécialité comme par exemple le « Pronaf
investissement » qui permet le financement de machines agricoles et équipements ; ou bien le
« Pronaf semiárido » qui finance des projets adaptés aux régions semi-arides, comme par
exemple les projets d’irrigation.
Diverses analyses ont été réalisées afin de dégager les impacts du programme sur
l’agriculture familiale au long de son existence. Il a été mis en évidence que pendant ces
premières années le programme a trop ciblé un modèle de développement lié à la
modernisation technologique de l’agriculture et aussi l’insertion des producteurs dans des
régimes marchands de type capitaliste (Georges et Blanc, 2015 : 5). Par conséquent, il a eu
relativement du mal à engendrer des changements menant à une forme de développement plus
durable. En outre, le type d’agriculture familiale qui a le plus bénéficiée du programme est
celui qui s’insérait déjà dans une logique productiviste et entrepreneuriale. En 1999, les
crédits accordés aux agriculteurs qui disposaient des capitaux les plus importants
correspondaient à 60 % du total des financements distribués par le programme. En 2004, ce
taux a diminué atteignant 49 %, mais en 2006 il est remonté à 60 % (IBGE dans Guanziroli et
al, 2012 : 368). Pourtant, depuis le gouvernement Lula, des efforts ont été faits afin de

88
Comme par exemple les quilombolas.
72
diminuer les inégalités au sein même du programme et de le rendre plus adapté aux
différentes réalités de ce groupe socioéconomique. Ainsi trois propositions de développement
différentes ont été élaborées au sein même du programme : une première basée sur le modèle
de la modernisation ; une autre qui soutient les agriculteurs dans leur consolidation
économique ; et une troisième proposition, concernant l’insertion sociale de l’agriculteur via
les subventions et le crédit (Tonneau et Sabourin dans Georges et Blanc, 2015 : 5).
Suivant la même logique de soutien à l’agriculture familiale, dans les années 2000,
d’autres politiques et programmes ont été développés comme la Politique d’Assistance
Technique et de Vulgarisation Rural (PNATER), reconstituée89 en 2003 ; le Programme pour
l’acquisition d’aliments (PAA), créé en 2003 ; ou encore le Programme national
d’alimentation scolaire (PNAE) mis en œuvre à partir de 2009 (MDA, 2013). La construction
de ces différents programmes et de manière générale de l’action publique pour l’agriculture
familiale a reposé sur une ample participation sociale à travers les canaux de participation
institutionnalisés90 ainsi que d’autres modes de participation, notamment les manifestations, la
transmission de chartes au gouvernement, entre autres (Marcha das Margaridas, 2007 ;
Müller, Silva & Schneider, 2007 ; ENA, 2003a ; ANA, 2006, 2014b ; Petersen, Mussoi & Dal
Soglio, 2013).

Conclusion du chapitre

Malgré la création de nouveaux instruments de politiques publiques conçus


spécialement pour l’agriculture familiale, les changements structurels attendus par les
mouvements sociaux n’ont pas vu le jour et le modèle agricole de la modernisation n’a pas été
essentiellement remis en question. L’action publique pour l’agriculture, dans un fort
processus de concurrence pour la défense d’intérêts et la réalisation de certains objectifs, a été
marquée par une dynamique de path dependence. Cette dynamique, ne s’est pas caractérisée
par une absence complète d’innovation ou de changements institutionnels. Au contraire, dans
ce cas les politiques publiques et les institutions mises en place pour l’agriculture familiale
sont venues se superposer aux politiques déjà en vigueur, sans pour autant faire disparaître les
institutions et politiques antérieures (Mayaux & Surel, 2010). Cela a eu comme conséquence
une dualisation de l’action publique pour l’agriculture au Brésil. En effet, le Parti des
travailleurs a été tiraillé entre ses engagements historiques avec les acteurs sociaux tels que
les mouvements sociaux ruraux, qui représentent son ancrage social, d’une part, et ses

90
Nous faisons référence principalement au CONSEA et au CONDRAF.
73
alliances et engagements politiques visant la gouvernance, d’autre part. De ce fait, sa politique
n’a pas marqué une rupture nette avec la politique agricole menée jusqu’alors.
Pourtant, une « fenêtre d’opportunité » (Leonard et al., 2009 : p.80) s’est ouverte par
l’accès du PT à la présidence. Cette fenêtre aurait donc « été mise à profit par une coalition
d’acteurs institutionnels (syndicats, associations, ONG et réseaux qui les fédèrent) qui s’est
saisie de la durabilité [dans le sens de soutenabilité, développement durable] comme d’une
ressource pour définir et imposer dans l’arène politique nationale des modèles agricoles
spécifiques, en opposition à l’agronégoce ». Justement, des mouvements critiques du modèle
dominant ont émergé encore dans les années 1980, touchant surtout le milieu professionnel et
académique des ingénieurs agronomes. Dans les années 2000, suite à la convergence de
plusieurs acteurs collectifs (y compris les mouvements sociaux liés à l’agriculture familiale)
autour de l’agroécologie, ils ont pris de l’ampleur et des nouveaux projets politiques pour
l’agriculture ont été à intégrés à l’agenda gouvernemental.

74
CHAPITRE II
Crise du modèle dominant ? Formation d’un projet politique alternatif autour de
l’agroécologie

L’agroécologie a surgi au Brésil comme une promesse de transformation des systèmes


techniques de production agricole, comme source de changements socioculturels ainsi que
comme proposition de rénovation politique. Elle s’est insérée, dans un premier temps, dans un
contexte de contestation du modèle de développement dominant en vigueur (Almeida, 2003).
Ainsi, dans ce chapitre, nous nous sommes proposés de reconstruire les processus et les
dynamiques d’interactions entre les différents acteurs qui se sont regroupés autour de
l’agroécologie. Cela nous a permis d’analyser l’émergence d’une dimension cognitive
spécifique fondée sur cette notion.
L’expression de cette dimension cognitive a rendu possible la construction, ainsi que la
diffusion de l’agroécologie en tant que projet politique91 opposé au modèle dominant de la
modernisation agricole. Ce projet se présentait comme une réponse aux problèmes sociaux,
économiques et environnementaux liés à la mise en place et l’enracinement de la logique de la
modernisation. L’idée de projet politique nous permet ici de penser les relations entre le
système politique et la société comme une construction historique, façonnée notamment par
l’action publique (Dagnino, 2002, 2004 dans Tomazini, 2014). Dagnino, Olvera et Panfichi
(2006 : p.39) expliquent que la notion de projet politique porte en elle l’affirmation de la
politique comme un terrain qui est également structuré par des choix exprimés dans les
actions des sujets, orientés par un ensemble de représentations, valeurs, croyances et intérêts.
Les choix qui établissent des relations conflictuelles, aussi bien par rapport à d’autres
choix que par rapport à des conditions structurelles, à des ressources et à des opportunités
qui entourent et qualifient leur mise en œuvre. Dans le premier cas, ces relations
conflictuelles sont exprimées en conflits entre différents projets, dans le second cas elles
sont établies par rapport aux intentions contenues dans les projets et les conditions
concrètes de leur réalisation (Dagnino, Olvera & Panfichi, 2006 : p.39).

Il s’agit donc de s’intéresser aux idées, intérêts et valeurs partagés qui fondent les
projets politiques en compétition pour la construction de l’action publique (en tant
qu’opérationnalisation empirique du projet).
Dans le cas de l’action publique pour l’agriculture au Brésil, nous croyons que le
modèle analytique de « coalitions de cause » (advocacy coalition framework) proposé par
Paul Sabatier et Jenkins-Smith (1999), qui s’inscrit également dans une analyse fondée sur

91
Dagnino, Olvera et Panfichi (2006 : p.38) désignent la notion de projet politique comme « (…) l’ensemble des croyances,
intérêts, conceptions du monde, représentations de ce que doit être la vie en société, qui orientent l’action politique des
différents sujets ».
75
l’interaction d’acteurs et qui accorde une grande importance à la dimension cognitive, peut
être complémentaire à la notion de projet politique (Tomazini, 2014). Elle nous aidera à
comprendre, comment le projet agroécologique, compris dans cette perspective comme une
« cause », a été portée non seulement par des acteurs non gouvernementaux, mais aussi par
des acteurs internes aux gouvernements (dans leurs différents niveaux). Dans cette approche,
les politiques publiques résultent d’une compétition entre groupes d’acteurs, provenant d’une
« multitude d’institutions », notamment l’État, qui ne cherchent pas seulement à défendre
leurs intérêts, mais surtout à défendre des « causes » qui résultent d’un système de croyances
partagé (Sabatier & Schlanger, 2000). Ainsi, d’après Tomazini et Lukic (2013 : p.20) les
acteurs sont regroupés en deux ou plusieurs coalitions dont le système de croyances se
compose de valeurs prioritaires, de représentations sociales du monde, de perceptions de
relations causales et de l’efficacité des politiques publiques. Par conséquent, une coalition
cherche à la fois à définir un problème et les moyens pour le résoudre. Les coalitions de cause
sont donc composées par des acteurs publics et non publics qui agissent de manière plus ou
moins coordonnée autour d’un enjeu dont elles cherchent à orienter le contenu (Hassenteufel,
2014), dans ce cas, l’enjeu du développement rural et agricole.
Ainsi, en analysant la dynamique sociale qui a rendu possible la construction du projet
agroécologique et la formation d’une coalition de cause, nous pouvons identifier les facteurs
qui ont amené à l’insertion des idées agroécologiques au sein du gouvernement fédéral et la
création de politiques publiques fondées sur ses principes. En effet, ce processus a concerné
un nombre important d’acteurs sociaux : différentes associations, mouvements sociaux
ruraux, organisations syndicales, entre autres. Plusieurs auteurs à l’instar de Luzzi (2007),
Siliprandi (2009) et Bensadon (2015), se sont intéressés de manière extensive à l’émergence
et à l’organisation des différents acteurs concernés par le débat agroécologique. Ici, nous nous
proposons d’articuler cette construction organisationnelle à la construction cognitive autour
de l’agroécologie afin d’expliquer la formation du projet politique agroécologique et sa mise
en concurrence pour la construction de l’action publique.

76
Section 1
Émergence de critiques socioécologiques de la modernisation agricole : le
mouvement d’agriculture alternative

C’est dans un contexte de mise en cause du modèle de production agricole productiviste


dominant que les mouvements d’agriculture alternative se sont développés dans le monde.
Avant même l’émergence du modèle agricole moderne, fondé sur les techniques de la
Révolution verte, au début du XXe siècle des pratiques agricoles dites « alternatives » — en
opposition à l’utilisation d’engrais chimiques déjà existante à l’époque —, telles que
l’agriculture biologique, l’agriculture naturelle ou encore l’agriculture biodynamique se
développaient eu Europe, au Japon et aux États-Unis. Pendant plusieurs décennies, ces
pratiques sont restées méconnues, et enfermées dans des dynamiques locales. Lorsque le
modèle de la modernisation agricole se diffusait dans les pays du sud, (à la fin des
années 1960 et pendant les années 1970), le modèle hégémonique productiviste de
développement était fortement critiqué. C’est le moment où ces critiques gagneront les débats
internationaux. La Conférence de l’ONU en 1972 sur l’environnement et le développement
est un bon exemple qui illustre l’internationalisation des critiques environnementales (Brunel,
2012).
Ainsi, à la suite de l’émergence et de l’intensification des mouvements écologistes dans
les années 1960-1970, les alertes sur les impacts écologiques et sanitaires du modèle agricole
moderne ont pris de l’ampleur et ces pratiques « alternatives » ont commencé à être diffusées
autour du monde (Ehlers, 1994). Un des marqueurs théoriques de la critique des excès du
productivisme agricole qui a contribué à la construction et diffusion du problème
environnemental en agriculture, est le livre Printemps Silencieux de Rachel Carson publié en
1962 (selon Demeulenaere et Castro [2013] ce livre faisait figure d’une alerte précoce qui a
impulsé la problématisation des effets de la modernisation agricole ensuite). Au Brésil, les
alertes sur les échecs sociaux et environnementaux de ce modèle, vont prendre forces dans les
années 1970-1980 lorsque de nouveaux projets émergent dans les milieux académiques et
militants, donnant lieu à un mouvement « d’agriculture alternative » en opposition au modèle
technique de la Révolution verte.

1.1) Des problèmes aux solutions ? À la recherche d’alternatives

Les critiques du processus de modernisation de l’agriculture ont commencé à


s’intensifier au Brésil à la fin des années 1970, début des années 1980. Les premières

77
critiques ont été élaborées par des intellectuels et académiciens qui à travers leurs études ont
commencé à contester la politique agricole et la stratégie de modernisation menées par le
gouvernement militaire de l’époque (Brandenburg, 2008 : 3 ; Luzzi, 2007). Les questions
posées par ces acteurs mettaient en avant les impacts environnementaux, sociaux et
économiques causés par l’intensification du modèle agricole conventionnel, notamment la
dégradation des sols et la pollution des eaux, le creusement des inégalités dans le milieu rural
ou encore une dépendance des petits paysans vis-à-vis du marché des entreprises agricoles par
l'utilisation des engrais chimiques (De’Carli, 2013). Contrairement aux mouvements sociaux
ruraux qui demandaient l’inclusion des petits agriculteurs et paysans dans le modèle de la
modernisation, ces critiques se sont fondées sur le dépassement du modèle en vigueur. Il ne
s’agissait pas d’intégrer les exclus dans ce modèle, à leurs yeux défaillant, mais de développer
et de diffuser des modèles adaptés aux différentes réalités des agriculteurs et moins nocifs
pour l’environnement.
Ainsi, un groupe de chercheurs formés par les professeurs Adilson Paschoal, Ana Maria
Primavesi, Luis Pinheiro Machado et de l’agronome et militant écologiste José Lutzenberger,
va être le premier à aborder ces questions, dans le champ académique brésilien. Selon
Edurado Ehlers (1994 : 69), ce sont leurs idées qui ont donné origine au mouvement
d’agriculture alternative au Brésil. Ces idées se sont donc d’abord développées et ont été
retransmises dans le milieu professionnel des ingénieurs agronomes, techniciens agricoles et
chercheurs. En 1976, Lutzenberger publie le Manifeste Écologique Brésilien : Fin de
l’Avenir ?, apportant de sévères critiques au modèle agricole conventionnel (Ehlers, 1994 :
70). Pour illustrer l’importance de ce manifeste, Ehlers compare son impact à celui du
Printemps Silencieux aux États-Unis. En effet, cette publication a beaucoup contribué pour
rendre plus visibles les effets nocifs des pesticides et les idées « alternatives » (Luzzi, 2007).
Toutefois, selon Ehelrs (1994 : p.83) les idées défendues par ces chercheurs ne seront pas bien
reçues dans les écoles d’agronomie ni dans les institutions publiques de recherche et
assistance technique. « Au contraire, ces idées ont été freinées, voir même ridiculisées,
principalement par des chercheurs convaincus du succès du modèle conventionnel, ou par des
entités représentantes du secteur agrochimique, comme l’Association des produits
phytosanitaires agricoles (ANDEF) ». Ainsi, les principes de l’agriculture écologique sont
restés pour longtemps marginalisés. Dès lors, une opposition cognitive émergeait.
En dépit de la forte résistance rencontrée, un groupe de recherche sur l’agriculture
alternative s’est formé au sein de l’Association d’agronomes de l’État de Sao Paulo (AEASP).
Cela confirme que la critique de la Révolution verte prend ses racines dans un premier temps
au sein même de la catégorie socioprofessionnelle des ingénieurs agronomes (Luzzi, 2007).

78
Lors du premier Congrès d’agronomie de São Paulo, réalisé en 1977, ils ont souligné le
besoin de repenser le développement agricole brésilien, responsable du creusement des
inégalités sociales et de l’intensification des problèmes environnementaux (Petersen &
Almeida, 2004 ; Luzzi, 2007). Lors du deuxième congrès de l’AEASP, réalisé en 1978, José
Lutzenberger a été nommé Agronome de l’année (Graziano Neto, 1986 dans Ehlers, 1994).
La nomination de Lutzenberger montre que les critiques du modèle hégémonique ont
commencé à se développer, à être mieux acceptées au sein du milieu et de ce fait, à occuper
une place plus importante dans le champ des professionnels du secteur agricole (sans pour
autant occuper une place centrale) et dans le champ académique.
Ces idées alternatives ont été diffusées et débattues lors du XI Congrès brésilien
d’agronomie, de 1979, organisé par la Fédération d’ingénieurs agronomes du Brésil
(FAEAB). Celle-ci était historiquement conservatrice, mais l’arrivée d’un groupe progressiste
à sa tête, dont la majorité était venue de l’AEASP, a rendu possible l’expansion des idées
alternatives dans le milieu (Luzzi, 2007). C’est ainsi que la fédération a officiellement adopté
une posture critique à la modernisation de l’agriculture au Brésil et a proposé un modèle
distinct dont les pratiques techniques seraient plus respectueuses de l’environnement, se
positionnant principalement contre les pesticides et le « paquet technologique » de la
Révolution verte (Petersen & Almeida, 2004 ; Luzzi, 2007). Cependant, selon Jean Marc von
der Weid92 (dans Luzzi, 2007) la majorité des membres de la fédération ont continué sans
savoir très bien ce qu'était l’agriculture alternative. Ce « nouveau » discours aurait été
accueilli dans un contexte d’opposition entre les « membres de la gauche », qui ont embrassé
ces idées, en les interprétant comme antisystème, anticapitaliste, et les « membres de droite »
liés aux institutions privées (ingénieurs agronomes employés par les entreprises productrices
de pesticides par exemple).
Malgré cette opposition, les idées alternatives ont gagné de la place dans la fédération
qui a ensuite organisé plusieurs rencontres pour traiter et développer ce sujet. Les Rencontres
brésiliennes d’agriculture alternative (EBAA) sont les premiers espaces de discussion et
convergence autour d’un modèle alternatif (productif et technique, social ou politique, selon
les différentes perspectives) au modèle hégémonique en vigueur.

1.2) La consolidation et la propagation des idées critiques dans les Rencontres brésiliennes
d’agriculture alternatives (EBAA)

92
Agroéconomiste, membre fondateur de l’organisation AS-PTA.
79
La première Rencontre brésilienne d’agriculture alternative (EBAA) a eu lieu en 1981.
L’équipe organisatrice souhaitait le réaliser à São Paulo, mais cela était impossible sans le
support de la mairie. Ainsi, la rencontre a eu lieu à Curitiba avec l’appui du maire Jaime
Lerner93. La rencontre a accueilli des représentants de divers segments du secteur agricole,
comme des ingénieurs agronomes, des étudiants en agronomie, et notamment des agriculteurs.
L’événement a été organisé à trois reprises et le nombre de participants a augmenté à
chaque édition. L’EBAA de 1981 a réuni 400 personnes, celle de 1984, réalisée à Petrópolis,
en a accueilli 1 800. La troisième édition, organisée à Cuibá en 1987, a reçu 3 000 personnes.
Et enfin, la dernière Rencontre d’agriculture alternative, réalisée en 1989 à Porto Alegre, a
réuni 4 000 personnes (Luzzi, 2007). Le nombre croissant de participants, ne peut que
confirmer le fait que les idées alternatives ont gagné progressivement du terrain. Par ailleurs,
le public participant s’est progressivement diversifié. Si lors du premier EBAA la majorité des
participants étaient des agronomes, techniciens et agriculteurs dès la deuxième rencontre
d’autres acteurs ont participé, notamment des secrétaires régionaux de l’agriculture de douze
États différents invités par les organisateurs de l’événement. Leur participation démontre un
intérêt pour le sujet en question et marque le début d’interactions entre le système politique et
la société organisée autour des idées alternatives. Selon Jean Marc von der Weid (dans Luzzi,
2007 : p.21) cette forte participation a été favorisée par la conjoncture politique de l’époque
marquée par le retour à la démocratie et les élections directes pour les gouvernements des
États en 1982. C’est par ces interactions et par la circulation d’acteurs entre les différentes
sphères (publiques et non publiques) que la possibilité de mener et consolider les pratiques
alternatives à travers l’action publique a émergé.
Toutefois, à cette époque les expériences concrètes d’agriculture alternative étaient
quasiment inexistantes. D’après Ehlers (1994) et Luzzi (2007), les deux expériences
pionnières au Brésil ont été celles de la Estância Demétria, créée en 1972 à Botucatu (dans
l’État de São Paulo) par un groupe de jeunes majoritairement européens intéressés par
l’agriculture biodynamique94. Une autre expérience était celle de Yoshio Tsuzuki, ingénieur
agronome qui a étudié au Japon pionnier dans l’agriculture biologique95 au Brésil. Tsuzuki a

93
Les événements de ce genre compte souvent avec l’appui financier, matériel et organisationnel des gouvernements. Jaime
Lerner, maire de Curitiba à l’époque, est reconnu aujourd’hui pour avoir dirigé une administration consciente de
l’environnement, devenue une référence internationale en planification urbaine. Cela peut expliquer l’appui de la mairie à
l’organisation de l’événement.
94
L’agriculture biodynamique a été créée en 1924 par le philosophe autrichien Rudolf Steiner. Une des principales
caractéristiques de ce type d’agriculture est l’idée que la propriété agricole doit être comprise comme un organisme autonome
et auto-suffisant. Les techniques consistent dans l’utilisation de “préparations biodynamiques”, qui sont des composés à partir
de substances minérales et végétales dans le but de nourrir le sol (Ehlers, 1994).
95
L’agriculture biologique est fondée sur les pratiques d’apport d’engrais organiques, couverture morte du sol et rotation de
cultures (Ehelrs, 1994).
80
commencé sa production en 1973 à Cotia, également dans l’État de São Paulo96. Par
conséquent, lors des rencontres une grande importance a été accordée à l’expansion concrète
des pratiques alternatives. Selon Petersen et Almeida (2004 : p.19), bien que ces expériences
pratiques d’agriculture alternative aient joué un rôle important dans l’introduction du
problème de la contamination des aliments par les pesticides auprès de la population, elles
n’avaient pas pour objectif de lutter contre les structures sociales, politiques et économiques
qui ont marginalisé les paysans et les agriculteurs familiaux dans le pays. Ces expériences
pionnières étaient souvent développées par des « néo-ruraux » de classe moyenne ou bien par
des professionnels des sciences agraires critiques du modèle productif dépendant d’engrais
industriels et contaminants sans arriver à d’autres groupes sociaux, comme les paysans. En
effet, le concept d’agriculture alternative, défini lors du premier EBAA accordait une
signification assez restreinte au terme d’agriculture alternative, axée surtout sur les techniques
de production.
Cette rencontre a défini l’agriculture alternative comme une nouvelle attitude face à
l’agriculture, par le biais d’un ensemble de techniques appliquées à la production végétale
et animale ; ces techniques sont capables de produire des aliments de haute qualité
biologique, tout en respectant la nature (SARGS, 1981 : p.12 dans Luzzi, 2007 : p.20).

Luzzi (2007 : p.20) affirme que cette vision technique pourrait être expliquée par la
faible quantité d’expériences existantes à l’époque. Selon l’auteur, il y avait encore « trop de
discours et peu d’expériences pratiques ». La définition de cette notion était un objet de
débats. Même si les différentes conceptions n’étaient pas essentiellement opposées, elles se
fondaient sur des propositions différentes. Ainsi, il est possible de lire dans une publication de
la Fédération des organisations pour l’assistance sociale et éducationnelle (FASE)97 de 1985
un ensemble de définitions pour la notion d’agriculture alternative. Ces différentes définitions
vont d’une conception plus technique, comme celle construite lors du premier EBAA, à une
définition plus politique qui englobe la recherche d’un système socio-économique alternatif.
Malgré les limites et les oppositions constatées, les EBAA ont été un point de rencontre,
d’apprentissage, d’initiation et de politisation. Beaucoup d’ingénieurs agronomes qui ont
ensuite intégré des associations et des projets d’agricultures alternatives ont participé à ces

96
En 1984, l’Institut Biodynamique de Développement Rural à été créé. L’institut était coordonné par des agronomes. En
1987, l’agriculture naturelle gagne un centre de recherche dédiée à ses pratiques, le Centre de Recherches en Agriculture
Naturelle (CEPAN). En 1989 une nouvelle association est créée : l’Association d’Agriculture Organique (AAO). Depuis sa
création, l’AAO s’est dédiée à créer une chaîne de marché alternatif qui rend le commerce entre le producteur et le
consommateur direct, augmentant ainsi leurs autonomies respectives. Mis à part la construction de ce commerce,
l’association s’est aussi engagée dans la diffusion des principes de l’agriculture organique par le biais de cours, colloques et
publications (Ehlers, 1994 : 77). C’est ainsi que, en 1992, la AAO a organisé la 9e Conférence Internationale de la
International Federation of Organic Agriculture Movements (IFOAM).
97
La FASE est une organisations non gouvernementale qui a été créée en 1961 dans le but d'encourager l’associativisme et le
copérativisme. Pendant la période autoritaire le travail de l’organisation a été redéfini et son action est passée à la résistance
et contestation du régime militaire. Dans les années 1980, la FASE a participé du long processus d’ouverture démocratique.
Pour plus d’informations consulter http://fase.org.br/pt/quem-somos/historico/.
81
événements, ou bien aux groupes d’études indépendants d’agricultures alternatives au sein des
universités, créés sous l’influence et à partir des idées partagées pendant les EBAA. D’après
le témoignage de plusieurs acteurs auxquels nous avons parlé, leur premier contact avec les
idées alternatives s’est fait de manière indépendante du cursus académique d’agronomie,
comme nous l’a raconté Paulo Petersen (ingénieur agronome diplômé en 1988, aujourd’hui
coordinateur exécutif de l’AS-PTA et représentant de l’ABA à la Cnapo) :
J’ai intégré la faculté d’agronomie avec l’idée que la modernisation serait un chemin
pour l’émancipation, pour le développement. Cependant, tout au long de mes études, je
me suis aperçu que cela n’allait pas de soi, qu’il n’y avait pas de logique, car ni le social
ni l’environnemental n’étaient pris en compte. (...) J’étais au point d’abandonner la fac
quand j’ai rencontré le groupe d’agriculture alternative. Dans ce groupe, j’ai retrouvé ce
que je recherchais. D’abord, une critique du paradigme de l’agriculture moderne, du
paradigme de la modernisation, de la révolution verte, démontrant que la modernisation
accentuait les problèmes historiques comme l’exclusion sociale et la dégradation
environnementale (Entretien du 12/06/2015).

1.3) Quel futur pour l’agriculture alternative ?

Suivant une logique d’expansion et de diffusion des idées critiques, lors de la troisième
édition des rencontres d’agriculture alternative (1987) l’organisation de l’événement s’est
faite de manière collective. La Fédération des étudiants d’agronomie du Brésil (FEAB) et le
Projet de technologies alternatives (PTA/FASE) se sont associés à la FAEAB dans
l’organisation du III EBAA. Par ailleurs, lors de cette rencontre, au-delà des ingénieurs
agronomes et étudiants qui constituait le public principal des rencontres, un nombre
considérable d’agriculteurs a également participé (environ 300 sur 3000 participants), ayant
été invités par le PTA/FASE. Un autre changement important a consisté dans la présence aux
débats de leaders et de représentants de mouvements sociaux et syndicats ruraux comme le
MST, la CONTAG et la CUT (Luzzi, 2007).
Cela marque un moment d’inflexion pour le mouvement qui commence
progressivement à ouvrir son espace à d’autres acteurs au-delà du champ professionnel et
académique. Ces acteurs apportent au dialogue leurs propres problématiques, idées,
expériences et valeurs. La critique du modèle capitaliste de développement et de ses
conséquences sociales s’est accentuée gagnant de la place face aux discussions techniques et
productives (Luzzi, 2007). En ce qui concerne cette « transmission d’idées », il est très
important de signaler que « parce qu’elle ne s’apparente jamais à une transmission matérielle
(…) [elle] est soumise à des phénomènes d’altérations et d’appropriations singulières »
(Desage & Godard, 2005 : p.647) dans une dynamique perpétuelle de construction et
déconstruction. Par conséquent, des problématiques telles que la question de la réforme
agraire et la domination du secteur agricole par les grandes entreprises multinationales ont
82
étés évoquées et discutées. Aussitôt, des liens d’influence réciproque et d’interdépendance
entre les mouvements sociaux, les associations et agriculteurs se sont formés. Ces liens se
sont formalisés ensuite, lors de la création de la Coordination nationale d’agroécologie
(ANA).
Ainsi, l’élargissement de la discussion aux questions sociales a invité au débat les
« destinataires de la technologie alternative », c’est-à-dire, les agriculteurs familiaux, les
travailleurs ruraux et paysans. Selon Luzzi (2007), c’est à ce moment qu’un lien entre les
questions techniques et les classes de producteurs (petits, moyens et grands) s’est développé,
mettant l’accent sur l’inadéquation des technologies de la Révolution verte aux besoins des
petits producteurs. La lutte politique dans le milieu rural était perçue comme une lutte de
classe, une lutte pour la réforme agraire et pour les droits des travailleurs, une lutte entre
l’élite agricole et terrienne (les ruralistes organisés en tant que groupe d’intérêt autour des
organisations patronales comme l’UDR et la CNA) et les petits producteurs (Petersen &
Almeida, 2004). Même si les techniques alternatives pouvaient être déployées dans les
grandes propriétés, le mouvement a préconisé le petit producteur comme destinataire idéal de
ces techniques, le sujet prioritaire de ces actions (FAEAB, 1987 dans Luzzi, 2007 : p.25). La
participation de « nouveaux » acteurs a impacté les questionnements et le fond des débats
menés autour de l’agriculture alternative. Une grande diversité de visions et attentes se sont
exposées. Par exemple, von der Weid (1991) a identifié trois approches différentes au sein
même du mouvement d’agriculture alternative : une approche biologique ou écologique (plus
centrée sur la technique), une autre politique idéologique et une troisième approche ancrée
dans le social. Chacune de ces approches était portée par des acteurs sociaux différents.
L’approche technique était plutôt représentée par les pionniers du mouvement, c’est-à-dire les
chercheurs qui ont commencé les recherches sur les agricultures alternatives au Brésil,
comme Primavesi et Lutzenberger. L’approche politico-idéologique rassemble surtout les
acteurs de la FAEAB et de la FEAB qui portaient un discours critique envers le modèle
technologique de la modernisation. Et enfin, l’approche sociale était représentée par le
PTA/FASE introduisant un débat sur la diffusion des technologies alternatives développées
par les agriculteurs eux-mêmes. C’est à partir de ce moment que le mouvement commence à
concevoir les agriculteurs en tant que « sujets du changement », et met l’accent sur
l’importance de la « valorisation des savoirs populaires » (Petersen & Almeida, 2004 : p.21).
Compte tenu de ces différentes conceptions, approches et perspectives, le IV EBAA
(1989) marque un moment de désaccord et de tension entre les acteurs. En dépit du chiffre
élevé de participation (4 000 personnes), les différences par rapport à l’objectif même de
l’événement, l’opposition entre idées et perspectives, ont engendré de forts désaccords.

83
Notamment, à ce moment, le PTA annonce son détachement de l’organisation des
événementss. De ce fait, la quatrième rencontre a été la dernière (Luzzi, 2007). Effectivement,
les divergences concernant l’objectif principal du mouvement d’agriculture alternative sont
devenues visibles.
Les différents acteurs étaient unanimes dans leurs critiques des effets pervers de la
« modernisation » agricole, tels que l’exclusion et la marginalisation de l’agriculture
familiale et les graves problèmes environnementaux causés par ce modèle. La dissidence
apparaît au moment de proposer de solutions (Ehlers, 1994 : 77).

À ce moment, la méthodologie et les objectifs des principaux acteurs du mouvement de


l’agriculture alternative, les entités socioprofessionnelles d’ingénieurs agronomes et les
associations divergent. C’est en raison de ces divergences que le mouvement a commencé à
se disperser (Luzzi, 2007). La fin des Rencontres d’agriculture alternative ouvre ainsi un
espace pour un autre type de mobilisation et à une nouvelle orientation stratégique pour les
différents acteurs concernés. C’est à ce moment que la notion d’agroécologie gagne de la
place et commence à se développer.

1.4) Des technologies alternatives à l’agroécologie

Comme nous avons pu le voir, le mouvement d’agriculture alternative, quand il s’est


construit, il a tout d’abord concerné le milieu académique et professionnel, notamment celui
des ingénieurs agronomes, se diffusant seulement ensuite aux agriculteurs et paysans à travers
l’action d’organisations non gouvernementales et différents projets d’appui comme le Projet
de technologies alternatives de la FASE.

Le PTA/FASE, un acteur pionnier


Le Projet de technologies alternatives (PTA) a été créé à partir d’une initiative de
conseil et assistance technique auprès d’assentamentos de la réforme agraire à Paraty, Rio de
Janeiro en 1980. Ces travailleurs ruraux qui ont réussi à obtenir un terrain grâce à la réforme
agraire, étaient soutenus par la CPT et par l’organisation FASE. Cependant, après dix ans de
luttes, confrontés à des grandes difficultés économiques, de nombreux agriculteurs ont vendu
leurs terrains afin de partir en ville à la recherche de meilleures conditions de vie. Deux
agroéconomistes tout juste arrivés de leurs exils en Europe, où ils ont eu un premier contact
avec les critiques européennes au modèle agricole hégémonique (Dias, 2004), ont été mis au
courant des problèmes rencontrés par ces travailleurs ruraux. Jean Marc von der Weid et
Silvio Gomes de Almeida ont alors décidés d’intégrer les équipes de la FASE et de la CPT de
façon volontaire, afin d’aider ces agriculteurs dans leurs techniques de production et de
84
commercialisation. Toutefois, au contact de la réalité des agriculteurs, les agronomes ont
compris que les problèmes étaient beaucoup plus complexes et que les changements devraient
être plus profonds et de long terme (Luzzi, 2007 ; Cintrão, 1996). Cette réalité a amené
l’équipe à questionner la viabilité de la petite production dans un contexte de développement
de l’agriculture industrielle. C’est ainsi que le besoin de chercher des alternatives compatibles
à la réalité des petits agriculteurs s’est posé (Luzzi, 2007). En 1981, partant de ce constat,
l’équipe (qui était alors composée de deux agronomes, le coordinateur de la CPT ainsi que
celui de la FASE) a formulé un projet de technologies alternatives au « paquet
technologique » de la Révolution verte.
Encore dans les années 1980, malgré la domination du paradigme de la modernisation
agricole, certaines organisations de conseil et assistance techniques aux paysans et petits
agriculteurs ont été créées, soutenues notamment par les communautés ecclésiastiques de base
(CEB) et la CPT. Face à l’exode rural, la commission pastorale soulignait l’importance de
relier deux luttes : la lutte pour l’accès à la terre et la lutte pour la permanence sur la terre et la
reproduction sociale des agriculteurs (Petersen & Almeida, 2004). Renforçant cette idée,
Gabriel Fernandes, agronome qui travaille depuis plus de 15 ans à l’AS-PTA, nous a dit :
Les agriculteurs ont d’une manière ou d’une autre développé des expériences ou des
pratiques au sein de processus d’organisation locale. Pendant la dictature, elles ont été,
si je puis dire, dispersées. C’était une période qui a gelé ce type d’espace pour les
mouvements, pour que les entités puissent s’organiser... à l’exception des CEB qui par le
travail des églises ont réussi à maintenir de petits noyaux partout dans le pays qui
débattaient certains sujets et cela a était comme une « flamme »... plusieurs flammes
dispersées dans le pays qui ont maintenu allumé les embryons de l’organisation. Pendant
le processus d’ouverture démocratique des années 1980, il existait déjà des bases pour
penser un autre travail d’organisation politique pour l’agriculture familiale… (Entretien
du 10/09/2015).

Ainsi, le PTA a été officiellement créé en 1983, à la suite d’un repérage de diverses
expériences locales d’assistance technique réussies dans plusieurs états du pays. Selon
Petersen & Almeida (2004 : p.21), ces expériences avaient en commun l’utilisation de
technologies alternatives, c’est-à-dire de « techniques fondées sur l’utilisation de ressources
locales, se reposant sur les capacités socio-organisationnelles propres aux agriculteurs ».
Comme nous l’a fait remarquer Gabriel Fernandes, le développement du projet a été
également favorisé par le processus d’ouverture démocratique ainsi que par les « noyaux »
d’organisation déjà existants. En 1988, le PTA était présent dans 10 états dans la région sud,
sud-est et nord-est. Il s’est donc rapidement développé. Cintrão (1996) souligne qu’en
seulement 6 ans d’action, le PTA avait seize équipes composées d’environ cent professionnels
et recevait des financements de plus de dix agences de développement différentes. Encore en
1988, le PTA s’est détaché de la FASE, dû à sa taille croissante, et a formé le Réseau PTA,

85
composé par un ensemble d’organisations autonomes établies dans différentes régions du
pays98. La formation de ce réseau a permis l’échange entre les différentes expériences
encadrées par ces organisations. Plus tard, en 1990 le réseau donne lieu à une nouvelle ONG :
l’Assistance et services à projets en agriculture alternative (AS-PTA) (Luzzi, 2007 ;
Siliprandi, 2009).
En ce qui concerne les interactions entre les organisations d’assistance et les agriculteurs,
et les mouvements sociaux, il est important de souligner qu’elles ne se sont pas faites de
manière automatique. Selon Petersen (ANA, 2007a : p.11), « la rencontre entre les différentes
entités d’assistance avec les organisations de base s’est faite sous un véritable choc
épistémologique ». Il explique que les organisations étaient fortement engagées dans les luttes
de la paysannerie et respectaient les savoir populaires locaux, toutefois les professionnels
mobilisés avaient été majoritairement formés académiquement dans les bases du modèle
agricole de la modernisation, ce qui a rendu difficile le détachement de l’approche
« productiviste et de la perspective diffusionniste » de leur action. À partir de ce constat,
Petersen signale également que c’est afin de dépasser cette logique que l’idée de « construire
en articulant ce qui existe dans la pratique et non d’en haut vers le bas » s’est imposée
(entretien réalisé en 2015). Cette vision est devenue une des composantes centrales du
système de croyances du projet agroécologique.
Nous pouvons donc affirmer que les ONG du Réseau PTA ont voulu développer « une
pratique différente par rapport à l’action des organismes officiels d’aide technique et de
vulgarisation agricole. Cette différenciation concernait non seulement la base technologique
adoptée, mais aussi les méthodologies d’intervention sur le milieu rural » donnant une place
centrale au savoir traditionnel des paysans et des agriculteurs (Riffel, 2006) et en se
positionnant comme une alternative au modèle dominant.

Un changement conceptuel, un changement cognitif ?


À la fin des années 1980, dans un processus de réorganisation des différents acteurs
mobilisés autour des idées d’agriculture alternative, des changements conceptuels et
méthodologiques ont pu être constatés. Progressivement, le concept d’agroécologie (qui
jusqu’alors n’était pas beaucoup utilisé et encore moins institutionnalisé) a gagné de l’espace.
Ce concept a été introduit dans la réalité brésilienne surtout à travers les relations entretenues
98
Ces 21 ONG étaient : l’APTA – Espirito Santo; Orientation et assistance technique rural (Assessoar) – Paraná; Centre
d’agriculture alternative du nord de Minas Gerais (CAA-NM); Centre d’assistance et d’appui aux travailleurs et institutions
alternatives non gouvernementales (Caatinga) – Pernambuco; CAE-IPÊ – Rio Grande do Sul, CAT - Minas Gerais; Centre
d’appui au petit agriculteur (Capa IV) – Rio Grande do Sul; Centre Sabiá – Pernambuco; Centre de technologies populaires
(Cetap) – Rio Grande do Sul; CTA-ZM Minas Gerais; Esplar – Ceará; Fundep-Der – Rio Grande do Sul; Patac – Paraíba,
Proter – Sao Paulo,; Rede – Minas Gerais; Fondation pour le développement économique rural de la région Centre-Ouest
du Paraná (RUERCO); Sasop – Bahia; Terre Vivante – Bahia; , Association Tijupá – Maranhao; et enfin, le Centre
Vianei – Santa Catarina. (Cintrão, 1996 ; Luzzi 2007).
86
entre le PTA et des expériences d’agriculture alternative latino-américaines99, ayant comme
référence théorico-méthodologique principale les travaux de Miguel Altieri100 (Siliprandi,
2013 ; Luzzi, 2007 ; Petersen & Almeida, 2004). Selon Altieri (1987), les principes de base
qui définissent l’agroécologie sont les suivants : i) une moindre dépendance vis-à-vis des
intrants externes et de la conservation des ressources naturelles ; ii) le recyclage des
nutriments et de l’énergie ; iii) la conception de systèmes complexes et diversifiés avec la
combinaison de cultures et l’association avec l’élevage ; iv) la capacité d’autoreproduction
sociale et d’absorption des perturbations causées par le climat ou le marché ; et enfin, v) la
récupération de la complexification présente dans les sociétés paysannes traditionnelles.
L’adoption de ces idées dans le plan conceptuel a provoqué des changements en ce qui
concerne l’action pratique des ONG et des associations d’appui à l’agriculture familiale. Au-
delà du changement conceptuel, d’après Petersen et Almeida (2004 : p.32) l’adoption des
principes agroécologiques a représenté une « rupture épistémologique » dans la mesure où elle
a provoqué une scission avec certaines connaissances antérieures ancrées encore sur les
principes de la modernisation agricole. Progressivement, la notion de transferts de
technologies alternatives a laissé place « à la promotion de processus sociaux d’innovation
agroécologique ». Ce dépassement est un aspect important qui a marqué la construction
cognitive du projet agroécologique ayant un impact sur la création d’alliances et sur
l’organisation des acteurs, surtout en ce qui concerne le rapprochement entre les associations
et les mouvements sociaux ruraux. Dans un premier temps, les mouvements étaient assez
sceptiques en ce qui concerne le sujet, critiquant surtout le fait que l’approche technique (de
l’agriculture alternative) était trop peu politisée (Petersen & Almeida, 2004). Or, depuis 1987,
quand certains représentants des mouvements sociaux ont participé à la troisième édition de
l’EBAA, certaines revendications historiques, par exemple la réforme agraire, ont été
incorporées dans les questionnements soulevés par le réseau d’acteurs liés au PTA.
Le rapprochement avec les mouvements sociaux peut aussi s’expliquer par une volonté
affichée d’expansion concrète des idées et pratiques alternatives, ou dès lors agroécologiques.
L’élargissement de la base d’appui à l’agroécologie permettrait d’accroître la force politique
et de donner de la légitimité aux revendications de la cause (Dias, 2004). Il est possible de lire
dans des documents du PTA à la fin des années 1980 : « Nous devons gagner les mouvements
sociaux, les milieux professionnels, les mouvements urbains l’opinion publique et les partis
politiques — dans cet ordre d’importance — pour arriver à imposer des altérations sur le

99
Des liens de coopération avaient été établis entre le PTA et le Consortium latino-américain d’agroécologie et
développement, CLADES (Luzzi, 2007).
100
Miguel Altieiri un agronome chilien reconnu. Depuis 1981 il enseigne l’agroécologie à l’Université de Berkeley, en
Californie. Pour plus d’information, voir : https://ourenvironment.berkeley.edu/people/miguel-altieri. Consulté le 30/05/2016.
87
modèle par l’intervention du pouvoir de l’État » (PTA/FASE, 1988101 : p.11 dans Luzzi,
2007 : p.55). De ce fait, nous pouvons donc envisager que le rapprochement des organisations
d’assistance des mouvements sociaux s’est fait par la mise en œuvre d’une stratégie pour le
déploiement des idées alternatives, comme un moyen d’élargir ses ressources pour l’action
collective. Par ailleurs, cette citation démontre également une claire volonté de participation
dans la construction de l’action publique, notamment par l’exercice de pression sociale sur
l’État. Avoir accès à l’État signifie avoir accès aux ressources publiques (ressources
économiques et humaines), ce qui aiderait dans la promotion concrète et dans le
développement de l’agroécologie.
Cette volonté de rapprochement ne peut être interprétée simplement comme une action
intéressée, calculée et rationnelle. Quoi qu’il en soit, dans une approche cognitive, les intérêts
mis en jeu dans les dynamiques de construction de l’action publique, comme dans ce cas, « ne
s’expriment qu’à travers la production de cadres d’interprétation du monde » (Muller, 2000 :
p.193) et doivent être étroitement articulés aux idées, aux valeurs, et aux croyances de ces
acteurs. Fouilleux (2003 ; p.31) semble partagée ce point de vue, car elle comprend que les
idées englobent les « intérêts » de acteurs qui les portent.
En ce qui concerne les mouvements sociaux, intégrer l’agroécologie à leurs discours et
faire partie de ce réseau de mobilisation est devenu également un moyen d’élargir ces
occasions favorables d’action, de développer ses ressources et atteindre leurs objectifs.
Comme nous l’avons vu dans le premier chapitre de ce mémoire, les principales organisations
de mouvements sociaux ruraux brésiliens, comme la CONTAG et le MST, ont été fondées sur
des demandes qui ne mettaient pas essentiellement en cause le modèle agricole hégémonique
en vigueur. Bien que des critiques ont été formulées sur la domination présente dans le milieu
rural, c’est seulement à partir du milieu des années 1990 que des critiques écologiques vont
commencer à figurer dans les propos de ces mouvements. Dès lors, ils ont commencé à faire
référence à un « développement rural durable » (Luzzi, 2007 ; Siliprandi, 2009 ; Leonard et
al., 2009). C’est surtout dans les années 2000, principalement à la suite de la création de la
Coordination nationale d’agroécologie (ANA) que cette notion commence à figurer de
manière plus explicite dans les discours et dans les demandes des mouvements sociaux ruraux
comme nous pouvons le constater dans certains de leurs documents.

101
PTA/FASE. Encontro entre coordenação nacional e regionais Nordeste e Sul entre 16 e 18 de março de 1988 no Rio de
Janeiro. Rio de Janeiro: PTA/FASE, 1988. 22p
88
Encadré 2 – L’agroécologie et les mouvements sociaux ruraux : l’exemple du Mouvement
des travailleurs sans terre

Pour les organisations de mouvements sociaux ruraux, de manière générale, les critiques
socioécologiques, le thème des agricultures alternatives ainsi que l’agroécologie n’ont été incorporés
dans les débats que plus tardivement en comparaison avec l’émergence des mouvements agro-
environnementalistes au Brésil. Comme nous l’avons déjà souligné, dans les années 1980 et 1990, ces
organisations étaient engagées dans d’autres actions qui ne mettaient pas en cause le modèle de
développement rural et agricole dominant, comme la réforme agraire ou encore les droits des
travailleurs ruraux. Elles revendiquaient l’inclusion des petits agriculteurs à travers l’accès aux
technologies conventionnelles de la révolution verte, sans soulever des questionnements sur les
techniques de production ou bien sur les problèmes socioenvironnementaux (Luzi, 2007). Dans un
premier temps, les mouvements sociaux ruraux étaient assez sceptiques en ce qui concerne les
techniques de production alternatives, critiquant surtout le fait que cette approche était trop peu
politisée, voire même élitistes, de leur point de vue (Petersen & Almeida, 2004). Or, il est intéressant
d’observer qu’avec le temps, les revendications portées par les organisations rurales ont changé, ont
évolué. Ainsi, des demandes qui étaient centrales à un moment donné, comme c’est le cas de la
réforme agraire, passent à apparaître de façon moins centralisée, sans pour autant être délaissée
(Comerford, Almeida & Palmeira, 2014 : p.76). Parallèlement, d’autres « causes » ont été
progressivement incorporées aux débats, discours et revendications pour ensuite occuper une place
importante dans le positionnement politique de ces organisations. Nous pouvons donc considérer que
l’agroécologie est une de ces « causes ». Dans le cas des organisations de mouvements ruraux, elle est
passée d’une question secondaire à une cause qui occupe aujourd’hui une place importante dans leurs
revendications ainsi que dans leurs stratégies d’action et de mobilisation. Cela dit, l’incorporation de
ces « nouvelles questions », l’adhésion à un système de représentation spécifique, ne se fait pas
automatiquement. Au-delà de la socialisation des acteurs, des interactions entre les mouvements
sociaux, le mouvement d’agriculture alternative et les associations d’appui fondées sur les principes
agroécologiques, l’incorporation des critiques socioenvironnementales et l’adhésion à l’agroécologie
s’explique également par des raisons plus pragmatiques. L’appropriation de cette matrice cognitive
peut être également caractérisée comme une occasion, une ressource permettant la réorientation de
l’action politique des organisations de mouvements sociaux ruraux, dans une tentative de
complexification de leurs revendications face à la difficulté de l’avancée des questions soulevées par
l’agriculture familiale. À ce propos, Leonard et al. (2009 : p.81) expliquent que « l’intégration de la
durabilité dans les registres normatifs des acteurs de l’agriculture familiale a justement fourni
l’argumentaire et les leviers de mobilisation pour négocier un traitement différencié de la part de
l’État vis-à-vis de l’agrobusiness et pour revendiquer un statut d’exception dans le jeu concurrentiel.
Dans cette logique, l’agriculture familiale s’est érigée en agriculture durable, en opposition, ou aux
côtés, d’une agriculture entrepreneuriale, qui ne le serait pas. » Les mouvements sociaux ont donc
incorporé de nouveaux référentiels théoriques et cognitifs à leurs discours, et parfois à leurs pratiques,
pour atteindre leurs objectifs, c’est-à-dire des conditions dignes de vie et de reproduction sociale des
petits agriculteurs et travailleurs ruraux (Borsatto & Carmo, 2013). Le cas du MST est un exemple
intéressant pour comprendre cette incorporation.
Dès les années 1980 le MST commence à dialoguer avec les critiques du modèle de production de
la modernisation agricole, même si celui-ci persistera comme modèle central dans les revendications
du mouvement jusqu’aux années 1990. Par exemple, dans un journal du mouvement, datant de 1986,
une mention au terme de « technologie alternative » et à la non-utilisation de pesticides a été faite
(Luzzi, 2007 ; Bensadon, 2015). Par ailleurs, en 1987, plusieurs membres du MST et de nombreux
assentados ont participé au III EBAA. C’est notamment à ce moment que les questions sociales,
historiquement portées par les mouvements sociaux, vont gagner de l’importance au sein du
mouvement d’agriculture alternative. Cependant, la rupture avec le modèle conventionnel ne viendra
que plus tard. Dans les années 1990, le MST passe par une crise cognitive face à l’échec du modèle
de la collectivisation fondée sur les principes techniques de la modernisation (Borsatto & Carmo,
2013). En effet, dans sa proposition de réforme agraire de 1995 (MST, 2005), nous pouvons repérer
des critiques au modèle préconisé ultérieurement. Picolotto et Piccin (2008) expliquent le changement
de l’orientation politique du MST par trois facteurs : i) la réforme néo-libérale de l’État brésilien qui a

89
mis fin aux politiques sectorielles de prix minima et a ouvert les marchés ; ii) la fin du Programme
spécial de crédit pour la réforme agraire (Procera) en 1999 ; et enfin, iii) la formation de la Via
Campesina102 (coordination paysanne internationale dont le MST est membre). Lerrer et Medeiros
(2014) renforcent le dernier argument soulignant le fait que le rapprochement du MST avec la Via
Campesina a stimulé l’incorporation de certaines thématiques directement liées à l’agroécologie,
comme c’est le cas de la souveraineté alimentaire et de la biodiversité, l’opposition aux OGM, ou
encore l’assimilation des critiques environnementales. Dans les années 1990, parallèlement aux
facteurs déjà mentionnés, les interactions entre le mouvement et des associations critiques du modèle
de production agricole hégémonique, comme le PTA/FASE103, la CPT et certains groupes d’étudiants
en agronomie, se sont intensifiées (Lerrer & Medeiros, 2014). La réussite de certaines de ces
expériences pratiques, comme dans le cas du projet Lumiar104, a impulsé le rapprochement du MST
des idées agroécologiques. Or, l’incorporation de l’agroécologie en tant que ligne directrice sera
consolidée seulement dans les années 2000 lors du 4e Congrès national du MST (Lerrer & Medeiros,
2014). Depuis, le Mouvement des sans terres a participé à une diversité d’événements comme
notamment les Rencontres nationales d’agroécologie (ENA) qui ont eu lieu en 2002, 2006, et en
2014. Le mouvement est également membre de la Coordination nationale d’agroécologie (ANA).
Aujourd’hui, les revendications politiques du MST combinent réforme agraire et agroécologie dans
une opposition ostensible au modèle dominant de l’agrobisiness (Lerrer & Medeiros, 2014). Par
ailleurs, le MST possède actuellement une représentation à la Commission nationale d’agroécologie
et production biologique (Cnapo), ce qui lui a permis d’élargir ces « fronts de bataille », comme laisse
transparaître les mots de Francisco Dal Chiavon (représentant du MST à la Cnapo) qui fait référence
à « la recherche de nouveaux espaces » et à l’occupation de ces espaces comme une responsabilité du
mouvement (entretien 18/09/2015).

Ainsi, à partir de la fin des années 1990 l’utilisation de la notion d’agroécologie a évolué
d’un ensemble isolé à un ensemble articulé avec des expériences productives et surtout des
mobilisations sociales et politiques. Progressivement elle commence à figurer non seulement
dans les discours et les pratiques des associations, mais aussi dans les discours et les
demandes des organisations syndicales de travailleurs ruraux et des mouvements sociaux pour
ultérieurement intégrer l’argumentaire de certaines institutions gouvernementales105 (Luzzi,
2007 ; Norder, Lamine & Belon, 2015). La construction de l’agroécologie en tant que projet
politique est intimement liée à l’adhésion des mouvements sociaux ruraux étant donné que ce
projet a été formulé dans le contexte de la construction d’un acteur collectif unificateur, qui
est la Coordination nationale d’agroécologie (ANA).

102
La Via Campesina est une alliance internationale de mouvements paysans qui a été créés en 1993, en Belgique, par une
diversité d’organisations provenant des quatre continents, dans un contexte de mondialisation des politiques agricoles et de
l’industrie agro-alimentaire. Les lignes politiques défendues sont : souveraineté alimentaire et commerce international,
réforme agraire et développement rural, gendre et droits humains, agriculture paysanne et durable, et enfin biodiversité et
ressources génétiques. La Via Campesina est devenu un acteur central dans la mondialisation des luttes paysannes et a
contribué à l’émergence de revendications unifiées. Site internet, accessible sur https://viacampesina.org.
103
D’après ce journal de 1986, il existait au sein du MST un programme de formation et échange d’expériences entre les
assentamentos, lié au Secrétariat national do mouvement. D’après Luzzi (2007), ce programme était en lien avec le
PTA/FASE. Ce qui explique notamment le lien entre le mouvement et ces associations.
104
Ce projet a été développé et mis en œuvre par l’Entreprise d’assistance technique et assistance rural de l’État du Rio
Grande do Sul (Emater-RS) entre 1997 et 2000. Il a été une tentative d’apporter une assistance technique aux assentamentos
de la réforme agraire, fondée sur les principes agroécologiques (Gomes & Silveira, 2002). La majorité des techniciens
impliqués dans le projet avaient une proximité avec les idées des technologies alternatives et l’agroécologie, ils ont donc
contribué à la promotion de ces idées (Luzzi, 2007 ; Lerrer & Medeiros, 2014).s
105
Comme c’est le cas de l’Emater-RS (Almeida, 2003).

90
Par ailleurs, le contexte international a également favorisé cette convergence.
L’importance accordée à l’idée du développement durable ne cessait de croître depuis les
années 1970. La réalisation de la conférence de l’ONU sur l’environnement à Rio de Janeiro,
en 1992 (Eco 92), a accéléré l’internalisation des principes de la « durabilité », notamment au
sein du ministère de l’Environnement et plus tard, dans celui du Développement agraire
(Leonard et al., 2009). Cette période, qui caractérise les débuts de l’organisation politique
autour de l’agroécologie, marque également une ouverture, une opportunité politique et
institutionnelle pour la diffusion des discours environnementaliste et agro-
environnementaliste. Cela a également constitué un avantage pour la diffusion des idées
agroécologiques au sein de la société et ultérieurement, au sein du gouvernement.

Section 2
Convergence autour de l’agroécologie : un projet politique commun, une coalition ?

Selon la définition normative, l’agroécologie est une branche de l’agronomie dédiée à


l’analyse scientifique des relations écologiques des systèmes agricoles (Veiga, 1994). Or,
depuis la fin des années 1980 le concept a gagné plusieurs définitions selon la manière dont il
a été approprié. Aujourd’hui il est possible de faire référence à au moins trois acceptions
différentes : l’agroécologie pourrait être une discipline scientifique, un mouvement social, ou
encore un ensemble de pratiques agricoles (Wezel et al., 2011). Ces différentes définitions
confirment le fait que le concept reste polysémique. La notion d’agroécologie a été étudiée et
débattue par de nombreux chercheurs et institutions. Par exemple, Caporal et Costabeber
(2002), depuis plus de dix ans, soulignent le fait que la notion peut porter à confusion si elle
n’est pas bien explicitée. En effet, la notion est aujourd’hui utilisée par une très grande
diversité d’acteurs qui portent des objectifs aussi divers que différents à l’instar des
organisations non gouvernementales et associations, les mouvements sociaux, des agences de
recherche, des cursus universitaires, des agences d’assistance technique rurale ou encore
l’organisation des Nations unies pour l’Agriculture et l’Alimentation — FAO (Norder,
Lamine & Belon, 2015). De ce fait, l’agroécologie ne porte pas les mêmes significations au
Brésil et en France.
Dans le cas brésilien, avant l’appropriation par des institutions comme les entreprises
d’assitance technique rurale (Emater) ou bien les administrations publiques, la notion
d’agroécologie a d’abord été adoptée par des organisations non gouvernementales et
associations, pour ensuite être appropriée par les mouvements sociaux. Elle s’est fondée sur
des expériences pratiques, en tant que proposition de changement social allant bien au-delà

91
des changements techniques (se distinguant du mouvement d’agriculture alternative).
Progressivement les idées, valeurs, croyances et objectifs des acteurs mobilisés autour de
l’agroécologie ont convergé donnant lieu à un système de croyance partagé (Sabatier, 1999)
par lequel s’est constitué un projet politique en opposition à l’agrobusiness. Dans ce sens,
l’agroécologie est progressivement devenue une notion importante dans la stratégie de
mobilisation sociale et politique des différents acteurs engagés dans le milieu rural pour un
« développement alternatif » (Norder, Lamine & Belon, 2015). Justement, la création de la
Coordination nationale d’agroécologie (ANA) en 2002 est le fruit de ce processus historique
de convergence et marque un changement dans l’organisation ainsi que dans les stratégies
d’action des différents acteurs mobilisés.

2.1) Rencontre d’acteurs et convergences

La réalisation des Rencontres nationales d’agroécologie (2002 — Rio de Janeiro [RJ],


2006 —Recife [Pernanbuco] et 2014 — Juazeiro [Bahia]), et ensuite la création de l’ANA,
ont caractérisé la consolidation d’une alliance politique autour de la l’agroécologie entre les
différents acteurs qui se sont rapprochés des débats sur les alternatives pour le développement
rural. Comme nous l’avons vu, ces acteurs étaient aussi nombreux que diversifiés : des
associations, des mouvements sociaux ruraux, des techniciens des institutions
106
gouvernementales d’assistance technique , des chercheurs et professeurs, qui se sont
rassemblés pour la défense d’idées alternatives au modèle dominant en vigueur (Dias, 2004 ;
Luzzi, 2007 ; Siliprandi, 2009). C’est à partir de la confluence d’idées, de la formation d’un
système de croyances partagé au sein de lieux de convergence que les bases pour la
construction du projet politique agroécologique se sont établies.

Les Rencontres nationales d’agroécologie (ENA) comme lieux107 de production cognitive,


rassemblement et action
En dépit des avancées pratiques engendrées par l’élargissement du réseau PTA, les
acteurs impliqués dans le projet ont constaté qu’ils n’étaient plus en mesure d’articuler,
rassembler et systématiser toutes les expériences pratiques en agroécologie ainsi que les
réseaux locaux et régionaux, qui se multipliaient dans le pays. Conséquemment, le besoin de
l’établissement d’un processus de confluence nationale a été explicité. Ce processus avait
106
Ingénieurs agronomes travaillant pour l’Embrapa ou les Emater régionales.
107
Dans l’analyse de la dimension cognitive en ce qui concerne l’action publique, Hassenteufel (2014 : p.127) souligne
l’importance du repérage des lieux de leur production. Il les définit comme des lieux de « construction intellectuelle, (…) où
l’élaborent des diagnostics sur la base desquels sont proposés des orientations, de principes, et des instruments d’action
publiques». Dans le cas de l’agroécologie, les Rencontres nationales (ENA) sont devenues des lieux privilégiés pour cette
construction.
92
pour objectif principal de rendre possible l’échange entre les diverses expériences pratiques,
l’agrégation des différents acteurs sociaux (par la création d’un réseau « multi-
institutionnel »), afin de favoriser « l’expression unitaire du champ agroécologique » (Petersen
& Almeida, 2004 : p.42). C’est ainsi que le projet de réalisation d’une rencontre nationale a
émergé : à partir de la convergence de différentes propositions élaborées par les divers acteurs
mobilisés autour de diverses causes proches de l’agroécologie (les technologies alternatives,
la réforme agraire, la défense de l’environnement, l’opposition aux OGM, etc.).
L’organisation de deux événements, auxquels ont participé certains acteurs du réseau
PTA, a clairement énoncé la consolidation de ce projet et a renforcé la convergence d’intérêts
et d’idées pour la réalisation de la première ENA. En effet, en 1999 la Rencontre nationale de
recherche agroécologique s’est tenue à Rio. Cette rencontre a été organisée par l’AS-PTA et a
rassemblé des professionnels du Système national de recherche en agriculture et élevage,
notamment des chercheurs de l’Embrapa. Encore en 1999, le Séminaire sur la réforme agraire
et l’environnement, promu par le Forum brésilien d’ONG et mouvements sociaux pour
l’environnement et développement ainsi que par le Forum national de la réforme agraire108, a
eu lieu à Brasília (Cardoso et al., 2013 ; Luzzi, 2007).
Au-delà de ces événements qui ont joué un rôle important dans l’explicitation de la
convergence des intérêts et idées des acteurs, différents arguments démontraient de bonnes
conditions pour la création d’une coordination à niveau national. Pour Petersen et Almeida
(2004 : p.44-45) les principaux arguments étaient les suivants : a) les mouvements sociaux,
tels que le MST, le Mouvement des petits agricultures (MPA), la Fetraf109 et la CONTAG, ont
progressivement incorporé les critiques au modèle de production de la Révolution verte et ont
assimilé certains principes de l’agroécologie à leurs discours renforçant ainsi leurs critiques
dans une opposition de plus en plus manifeste à l’agrobusiness ; b) certaines initiatives de
politiques publiques, fondées sur les principes agroécologiques, surtout aux niveaux local et
régional, ont commencé à être développées (surtout dans le sud du pays, même si celles-ci
restaient isolées)110 ; c) l’émergence d’une valorisation sociale en ce qui concerne la
préservation environnementale, l’agriculture familiale et l’alimentation saine, ce qui a impulsé
le développement du marché des produits biologiques ; d) la conjoncture des élections
présidentielles de 2002 qui a alimenté les débats sur la réforme agraire, sur le rôle de

108
Ce Séminaire a été organisé afin de favoriser les débats entre environnementalistes et MST surtout sur le déboisement au
sein des assentamentos. Ce sujet a été alimenté par un rapport réalisé et diffusé par le député Gilney Viana (PT-MT). Celui-ci
affirmait que la principale cause du défrichage de la forêt Amazonienne était la “politique de réforme agraire” entamée
depuis les années 1970. Cela a provoqué une grande mobilisation des mouvements sociaux ruraux et de lutte pour la terre qui
se sont sentis faussement accusés. Cette mobilisation a culminé avec la réalisation de ce séminaire (Brussi & Carvalho,
2004).
109
Fédération nationale de travailleurs et travailleuses de l’agriculture familiale.
110
C’est le cas, par exemple, de l’ancien projet Lumiar.
93
l’agriculture familiale, ainsi que sur le modèle technologique en agriculture. Donc, cette
conjoncture offrait la possibilité de participer à la construction du débat politique ainsi qu'à la
construction de l’action publique. Cela a renforcé le besoin d’une expression organisée et
articulée du « champ agroécologique » comme une stratégie pour la participation au processus
d’élaboration et d’exécution de l’action publique « orientée pour la démocratisation du monde
rural et la promotion de la durabilité socio-environnementale » (Petersen & Almeida, 2004).
Des arguments développés par Hassenteufel (2014 : p.129) peuvent nous aider à mieux
comprendre cette situation. Selon l’auteur « les stratégies d’acteurs se déploient en interaction,
dans des contextes aux dimensions multiples, de ce fait elles s’adaptent aux différentes
interactions et au contexte dans lequel l’action s’insère » (Hassenteufel, p.129). Dans le cas de
l’agroécologie, le contexte était celui de l’arrivée au pouvoir de gouvernements de gauche,
dans un premier temps au niveau local et régional et plus tard au niveau national. Ainsi, à
partir de la fin des années 1990 un rapprochement entre acteurs gouvernementaux et non-
gouvernementaux a pu être observé et a été utilisé comme un moyen d’action par les
défenseurs de l’agroécologie dans une stratégie d’accès à l’État (Almeida, 2003). En effet,
cette conjoncture a favorisé la circulation d’acteurs porteurs d’idées alternatives au sein des
gouvernements, en ce qui concerne le développement rural et les techniques agricoles. Ces
acteurs ont occupé divers types de postes au sein des gouvernements et des institutions
gouvernementales111. Selon Schmitt et Grisa (2013 : p.242), cette circulation a favorisé la
participation sociale dans la construction des politiques publiques et l’institutionnalisation des
idées selon trois grandes thématiques : agriculture familiale, sécurité alimentaire et
agroécologie.
La première Rencontre nationale d’agroécologie a eu lieu fin juillet 2002, à l’Université
fédérale de l’État de Rio de Janeiro (UFRJ). Plus de mille personnes ont participé à
l’événement, parmi celles-ci des producteurs et productrices familiales, membres et
représentants d’entités syndicales, d’associations, de mouvements sociaux (agriculteurs,
éléveurs, extractivistes, quilombolas et peuples indigènes), des professionnels d’organisations
gouvernementales et non gouvernementales (chercheurs, techniciens d’assistance rurale,
professeurs) et étudiants (ENA, 2003a : p.195). Pendant cet événement, les expériences
pratiques ont été mises au centre des débats, marquant une différentiation méthodologique
avec les anciennes Rencontres d’agriculture alternative (EBAA). L’importance accordée aux
expériences pratiques aurait rendu possible l’établissement d’un environnement où une grande

111
Un exemple emblématique est celui du gouvernement du Rio Grande do Sul. Lors du mandat d’Olívio Dutra (élu
gouverneur du Parti des Travailleurs entre 1999 et 2002), l’Emater-RS a défini l’agroécologique comme principe prioritaire
pour la formulation de politiques publiques pour l’agriculture familiale dans l’État. L’institution a redéfini ses objectifs ainsi
que ses méthodologies d’action et a établi comme mission institutionnelle de «promouvoir la construction du développement
rural durable, sur la base des principes de l’Agroécologie » (Caporal et Costabeber, 2002, p.12 dans Freitas, 2008 : p.342).
94
autonomie, en ce qui concerne les appartenances « politico-idéologiques », laissait paraître les
différentes approches (techniques, culturelles, personnelles...) adoptées par les différents
acteurs (Petersen & Almeida, 2004 : p.46) évitant ainsi des amalgames et la généralisation
(caractéristique du modèle dominant). Pendant cette rencontre, des efforts ont été déployés
afin de permettre, à travers les interactions et le partage des expériences, l’identification
d’éléments de rapprochement et de convergence. Différentes thématiques ont été abordées : la
dette sociale envers le milieu rural, l’accès aux ressources naturelles (terre, eau, ressource
génétiques - semences) ; les processus de développement local durable ; la production et
l’appropriation sociale du savoir ; l’accès aux marchés, entre autres112. Les difficultés
exposées, l’identification de situations similaires et communes entre les différents acteurs ont
permis un consensus sur le fait que le modèle de la modernisation agricole, ancré dans les
technologies de la Révolution verte, était épuisé ne permettant plus la reproduction sociale des
sociétés rurales (ENA, 2003a).
En effet, de fortes attentes politiques ont marqué l’organisation de cet événement. À la
suite de 8 ans de gouvernement Cardoso, l’espoir de l’élection d’un gouvernement de gauche
au niveau national, qui pourrait finalement écouter les revendications des mouvements
sociaux ruraux et promouvoir des changements en faveur des « secteurs populaires » était
tangible (Dias, 2004). Au-delà des attentes, la conjoncture politique était aussi perçue comme
un moment opportun pour l’affirmation des idées agroécologiques. Le moment était propice
pour insérer l’agroécologie dans les négociations pour la définition des programmes
politiques des partis en ce qui concerne l’agriculture et le développement rural (Dias, 2004).
À la fin de l’événement, un moment de dialogue a été organisé entre les candidats à la
présidentielle et les participants de la rencontre. Le représentant de Lula, José Graziano, a été
le seul à se présenter. Celui-ci a reçu la charte politique de l’événement113, a présenté le
programme politique du parti pour l’agriculture et enfin, a débattu avec les participants.
Cependant, les propos du représentant n’ont pas été très bien reçus, comme nous a raconté
Paulo Petersen :
Lors de la I ENA nous avons invité les candidats à la présidence de la République. Le
seul candidat a avoir envoyé un représentant c’était Lula, qui a envoyé Graziano,
actuellement président de la FAO. À l’époque, nous avons présenté la charte de la
rencontre à Graziano (…) Ainsi, notre charte a été reçue et remise à Lula. (…) Si on
analyse le programme électoral que Lula a présenté dans sa campagne de 2002, on y
trouve des propositions qui sont issues des mouvements sociaux, qui sont issues de
l’agroécologie. Cependant, quand le PT a été élu, ces propositions n’ont pas été mises en
œuvre par le gouvernement. Bon, Graziano est une personne qui, même s’il a conscience
de l’importance de l’agriculture familiale, garde une logique de développement comme
celle de l’agrobusiness (…) Les politiques publiques proposées pour l’AF ont été des
112
Ces thématiques sont exposées dans la charte politique élaborée à la fin du I ENA (ENA, 2003a). Elles ne représentent pas
la totalité des thématiques débattues lors de la rencontre, cependant elles en donnent un aperçu.
113
Charte adressée “aux candidats aux mandats de l’exécutif et du législatif au niveau fédéral et régional …» (ENA, 2003a).
95
politiques de modernisation, comme dans le cas du financement…(entretien du
12/02/2015)

Même si aucun compromis n’a été clairement convenu, malgré les limites constatées,
cette stratégie de rapprochement des représentants du système politique va se répéter lors des
autres rencontres.
Par ailleurs, deux décisions ont été prises lors de la réunion finale de la première ENA :
la création de la Coordination nationale d’agroécologie (ANA), ainsi que le renforcement des
réseaux locaux et régionaux déjà existants114. La création de l’ANA partait du principe d’une
« unité dans la diversité », c’est-à-dire de créer un consensus fondé sur les diverses
expériences, approches et conceptions de nombreux acteurs afin d’agir politiquement
ensemble (Petersen & Almeida, 2004 : p.47).
L’élection de Lula en 2002, a représenté une occasion « d’action par l’intérieur de
l’État » (Abers & von Büllow, 2011 ; Tatagiba, 2009, 2011), ou tout au moins une occasion
d’ouverture au dialogue, pour les différents défenseurs de l’agroécologie. L’action de ces
acteurs a été facilitée par la mise en place de mécanismes de participation institutionnalisés,
comme c’est le cas du CONDRAF ainsi que par l’entrée au gouvernement de personnes
proches (sympathiques à la cause, voire même militants) aux revendications de l’agriculture
familiale et de l’agroécologie. Par exemple, Miguel Rossetto (vice-gouverneur de l’État du
Rio Grande do Sul lorsque les principes agroécologiques ont été adoptés au sein de l’Emater)
a été nommée ministre du MDA. Francisco Caporal115 a alors assumé la fonction de
coordinateur général de l’assistance technique rural et vulgarisation agricole dans le
Département d’assistance technique rurale du Secrétariat de l’agriculture familiale au sein du
MDA (DATER/SAF/MDA) (Luzzi, 2007 : p.155). Selon Petersen (entretien du 12/06/2015),
ces acteurs ont « apporté les expériences du Rio Grande do Sul au niveau fédéral » et ont
contribué à l’ouverture des négociations en ce qui concerne le changement de l’assistance
technique rurale, le financement pour l’agriculture familiale, entre autres. Une « fenêtre
d’opportunité » (Leonard et al., 2009 : p.80) s’est donc ouverte malgré la dynamique de
« dépendance au chemin emprunté » qui a marqué le gouvernement Lula en ce qui concerne
l’action publique pour l’agriculture et le développement rural (comme nous l’avions vu dans

114
En dépit de cette prise de décision sur la création de l’ANA, qui a été mise en évidence par plusieurs auteurs et
participants de la Rencontre (Petersen & Almeida, 2004 ; Dias, 20004 ; Luzzi, 2007), la résolution de création de la
Coordination ne figure pas dans le document final de la rencontre.
115
La redéfinition des principes de l’Émater-RS a été encadrée par le travail de Francisco Caporal et José Costabeber, deux
ingénieurs agronomes membres de l’équipe de l’Emater. Les deux ont réalisé leur thèse de doctorat (soutenues en 1998) dans
le programme d’Agroécologie, Paysannat et Histoire de l’Institut de Sociologie et Études paysans de l’Université de
Cordoue, Espagne (Freitas, 2008 ; Luzzi, 2007). L’influence des travaux de ces deux agronomes s’est montrée ensuite
essentielle pour l’insertion des principes agroécologiques dans l’action publique pour l’assistance technique rurale,
notamment au niveau national.
96
le premier Chapitre). Cette fenêtre d’opportunité a été donc mise à profit par la coalition de
l’agroécologie et s’est caractérisée comme une ressource aux stratégies d’accès à l’État.
Quatre ans plus tard, en juin 2006, la deuxième Rencontre nationale d’agroécologie a eu
lieu à Recife. Cette rencontre a réuni 1 700 personnes, parmi celles-ci des paysans,
agriculteurs familiaux, indigènes, quilombolas, agroextractivistes, quebradeiras de coco,
professeurs, chercheurs, techniciens d’assistance rurale, étudiants entre autres. L’événement
s’est organisé autour de la discussion de six « thématiques mobilisatrices » : droits
territoriaux, réforme agraire et agroécologie ; souveraineté et sécurité alimentaire ;
conservation et utilisation des ressources naturelles et biodiversité ; construction du savoir
agroécologique ; financement et gestion sociale du développement et relations avec les
marchés (ANA, 2006). Si la première rencontre a été caractérisée comme un espace de
convergence entre les différents acteurs du « champ agroécologique », la deuxième rencontre
a permis de renforcer le consensus autour des idées et des objectifs partagés (Almeida, 2009 :
p.71). Cette rencontre a été de nouveau une occasion pour renforcer le dialogue et la
proximité avec des représentants du gouvernement fédéral. La réunion finale de la rencontre a
compté avec la participation de Valter Bianchini, secrétaire de l’agriculture familiale (SAF)
du MDA, ainsi que du secrétaire de politiques pour le développement durable du ministère de
l’Environnement (MMA), Roberto Vizentin116 (ANA-Amazônia, 2006 : p.2).
En dépit de la périodicité des deux événements précédents, réalisés de manière délibérée
durant les périodes électorales visant impacter les débats politiques, la troisième Rencontre
nationale d’agroécologie117 a été réalisée seulement huit ans après sa deuxième édition. Les
acteurs ont jugé inutile la réalisation d’une rencontre en raison du positionnement du
gouvernement Lula qui favorisait amplement le développement de l’agrobusiness. Or, entre-
temps, la rencontre nationale de Dialogues et Convergences118 a eu lieu à Salvador en
septembre 2011, ayant une organisation très proche de celle des ENA. C’est pourquoi la
rencontre a suivi le même « rituel », c’est-à-dire, la réalisation d’une charte politique et sa
transmission à un représentant du gouvernement, dans ce cas le ministre du Secrétariat de la
présidence de la République (SG/PR) de l’époque, Gilberto Carvalho (Programme de la
Rencontre nationale de Dialogues et Convergences, 2011). En effet, toutes ces rencontres ont

116
Vizentin travaillait au sein de la FASE lors de la I ENA. Plus tard, déjà dans le MMA (où il a travaillé de 2003 à 2011) il a
participé du processus de construction de la PNAPO.
117
Son public a atteint plus de 2 000 personnes, aussi diversifiées que lors des rencontres précédentes. L’évènement s’est
inscrit dans un processus de continuité de construction et consolidation du projet agroécologique.
118
Les organisateurs de l’événement étaient: la Coordination nationale d’agroécologie (ANA), le Forum brésilien
d’Économie Solidaire (FBES), le Réseau brésilien de justice environnementale (RBJA), le Réseau alerte contre la
désertification verte (RADV), l’Association brésilienne de post-grade en santé collective (ABRASCO), l’Association
brésilienne d’Agroécologie (ABA), le Forum brésilien de souveraineté et sécurité alimentaire et nutritionnelle (FBSSAN), la
Marche mondiale des femmes (MMM) et enfin, la Coordination des femmes brésiliennes (AMB) (Site internet de la
rencontre, disponible sur : http://dialogoseconvergencias.org/sobre, consulté le 08/06/2016).
97
abouti à la formulation de chartes collectives et leur diffusion. Ces documents peuvent être
considérés comme étant le principal instrument d’expression formelle du positionnement
collectif construit lors de ces événements. L’invitation de représentants politiques aux
événements organisés par les organisations de mouvements ainsi que par l’ANA sont des
indicateurs de la stratégie d’interpellation de l’État mise en place par ces acteurs119.
Par ailleurs, les rencontres sont chargées de symbolisme et d’actions qui tentent
d’affirmer la proximité, les liens culturels avec les populations et cultures traditionnelles et
paysannes — cherchant à marquer une claire opposition socio-culturelle avec l’agrobusiness.
De ce fait, souvent lors des ouvertures des ENA des « mystiques »120 sont organisées, des
présentations de danses et chants folkloriques par exemple. En outre, le « marché des savoirs
et des saveurs », récurrent dans les événements d’agroécologie comme l’ENA mais aussi dans
les Congrès brésiliens d’agroécologie121, donne une place importante et centrale aux
productions des agriculteurs, à leur artisanat, ainsi qu’aux « semences paysannes »122 qui sont
alors échangées (ANA, 2014b : p.143). Si l’objectif affiché pendant ces moments est de
valoriser les savoirs et cultures traditionnelles, ils encouragent également le rapprochement
des acteurs, leur socialisation et surtout une confluence de leurs représentations.

Encadré 3 — D’autres lieux de confluence, de construction et de diffusion de la matrice


cognitive agroécologique

En plus de l’ENA, d’autres lieux de rassemblement et confluence d’idées ont été créés pendant la
même période. Une grande diversité de réseaux locaux et régionaux se sont développés, ayant tous en
commun leur rapprochement avec les principes de l’agroécologie. À l’exception du réseau Ecovida
d’agroécologie et de la Coordination du semiárido (ASA-Brasil) qui ont vu le jour à la fin des
années 1990, les autres réseaux et cordinations ont été créés suite au I ENA à l’instar de : l’ANA —
Amazonie ; le Groupe de travail amazonien (GTA) ; la Coordination d’agroécologie du Espírito-
Santo ; la Coordination d’agroécologie du Minas Geiras ; le réseau Cerrado, ainsi que le réseau
d’ATER du Nord-est (Luzzi, 2007 : p.75). Ces réseaux et cordinations sont dans leur majorités
formés par des associations et organisations locales, des organisations représentatives de l’agriculture
familiale, associations et coopératives d’agriculteurs et mouvements sociaux. Ce sont les liens
intermédiaires entre les « lieux de confluence » nationaux et locaux. Par ailleurs, à cette période, de
nombreux séminaires ont également été organisés donnant une place privilégiée à l’agroécologie et à
sa promotion. Luzzi (2007) donne comme exemple les Journées agroécologiques du Paraná, qui sont
réalisées annuellement depuis 2002 ; la fête nationale des « semences paysannes », tenue à Anchieta,
Santa Catarina, depuis 2000 ; ou encore, la I Rencontre national de la Coordination du Semi-Árido

119
On y reviendra sur les stratégies d’accès à l’État de manière exhaustive dans la troisième section de ce chapitre.
120
Dans les annales du III ENA (ANA, 2014 : p.19) nous pouvons lire que “La mystique initiale a évoqué l’esprit de la
collectivité et de compromis de la proposition de développement défendue par l’agroécologie”.
121
Voir l’Encadré 3.
122
Appelées au Brésil sementes ciroulas, ses semences représentent le savoir traditionnel des agriculteurs pour maintenir et
sélectionner les meilleures semences, les mieux adaptées à leur environnement, aux conditions de plantation spécifiques.
Selon l’agronome Gilberto Antonio Belvillaqua (Embrapa) ces semences traditionnelles aident à augmenter (et à préserver) la
biodiversité locale. En outre, elles assureraient la “souveraineté des peuples” vu qu’elles ne sont pas brevetées par les grandes
multinationales. Informations récoltées à partir d’un entretien réalisé auprès de Belvillaqua, disponible sur :
http://www.ihu.unisinos.br/entrevistas/31329-sementes-crioulas-e-a-soberania-dos-povos-entrevista-especial-com-gilberto-
antonio-bevilaqua, consulté le 11/06/2016.
98
brésilien, en 2000 dans l’État du Pernambuco.
Nous pouvons également citer les Congrès brésiliens d’agroécologie (CBA) qui sont réalisés depuis
2003. C’est notamment lors du II CBA, de 2004, qu’un autre acteur collectif a été créé : l’Association
brésilienne d’agroécologie (ABA). Selon son statut, l’ABA est une « (...) société culturelle et
technico-scientifique destinée à encourager et contribuer à la production de savoirs scientifiques dans
le champ de l’agroécologie » à travers la socialisation de connaissances ainsi que par la participation.
Elle se caractérise comme une association interdisciplinaire qui réunit des étudiants, chercheurs et
professionnelles (site de l’association123 ). En outre, l’ABA cherche également à promouvoir les
savoirs, construits de façon participative fondés sur les expériences, à travers des publications
(articles scientifiques, revues, livres et études de cas). Par exemple, en 2006, la Revue Brésilienne
d’Agroécologie124 a été créée par l’association. Les articles de la revue sont publiés en portugais,
anglais et espagnol afin de viser une diffusion internationale (site de l’association).
L’association maintient cinq groupes de travail sous l’objectif de créer des espaces de réflexion
sociopolitiques, de systématisation et de promotion des savoirs : i) Éducation en agroécologie ; ii)
Genre ; iii) Pesticides et OGM ; iv) Construction du savoir agroécologique ; et enfin, v) Paysannat et
souveraineté alimentaire. Il est intéressant de remarquer la proximité des thématiques des groupes de
travail de l’ABA avec celles de l’ANA. Cela dit, dans le site de l’association, il est indiqué que celle-
ci participe à plusieurs espaces de « débat public » comme notamment l’ANA, le Forum
d’agroécologie de l’Embrapa, le comité d’agroécologie du Conseil national de développement rural
(CONDRAF), ainsi que de la Commission nationale d’agroécologie et production biologique
(Cnapo). En ce qui concerne son positionnement politique, l’ABA s’engage dans la défense de
l’agriculture familiale et de l’agrobiodiversité. En outre, l’association cherche à étudier le processus
de développement rural sous une perspective écologique et socioculturelle. En même temps, elle
soutient les modèles traditionnels d’agriculture cherchant à diffuser des modèles agricoles plus
durables aux niveaux environnemental, social et économique. De ce fait, sa participation dans le
cadre de la Coordination nationale d’agroécologie est très importante, car l’ABA est un acteur
essentiel pour la mobilisation du champ académique et scientifique dans le domaine de l’agroécologie
(Petersen, 2009 : 97). C’est seulement en 2003, que la demande de présentation, débat et partage des
recherches scientifiques a commencé à être assurée. La création d’une association scientifique qui se
chargerait de l’organisation de ces congrès a été une des décisions importantes prises à cette occasion.
Avec la création de l’ABA-Agroégologie et de l’ANA, deux institutions censées fédérer le
mouvement, augmenter les échanges d’expériences et rapprocher l’université des mouvements
sociaux, des expériences pratiques soutenues pars les ONG, le contexte a changé.

Avec le temps, les ENA sont donc devenues l’expression publique majeure de la
Coordination nationale d’agroécologie. Ce sont des moments de rencontre, de convergence
mais surtout des espaces privilégiés pour la construction et pour la diffusion d’une matrice
cognitive spécifique qui a permis d’unifier les différents acteurs. C’est la construction et le
partage de cette matrice cognitive, la convergence autour de croyances partagées, qui ont
permis la composition d’un projet politique commun, ainsi que la formation d’une coalition
de cause autour de ce projet (ou de cette cause, dans les termes de Sabatier).
Enfin, dès la première ENA, ces activités, ces événements et rencontres, ont créé les
conditions nécessaires pour la construction d’un acteur collectif dans le sens où celles-ci ont
explicité les objectifs communs partagés entre les différents acteurs qui ensuite constitueraient
le corpus social de ce collectif qui est l’ANA. Selon Hassenteufel (2014 : p.647), la notion
d’acteur collectif désigne des « acteurs organisés (de manière plus ou moins formalisée) de
123
Disponible sur : http://aba-agroecologia.org.br/wordpress/, consulté le 22/06/2016.
124
Revue Brésilienne d’Agroéocologie, disponible sur : http://www.aba-agroecologia.org.br/revistas/index.php/cad.
99
façon à permettre d’agréger des ressources et/ou partageant un système de représentation
et/ou poursuivant des intérêts ayant une dimension collective ».

2.2) La consolidation d’une alliance politique : la création de la Coordination nationale


d’agroécologie (ANA)

À la suite de la première ENA, la Coordination a été donc créée. L’émergence de cet


acteur collectif s’est alors ancrée sur un système de croyances partagé et sur la poursuite
d’objectifs communs au niveau national. Les différents acteurs qui la composent partagent
une « raison pour agir »125 commune et une définition stratégique pour cette action
(Massardier et al., 2012). Cette « raison pour agir » peut être expliquée en analysant le
système de croyances qui fonde cet acteur collectif, dont nous allons approfondir l’analyse
dans la troisième partie de cette section. Ici, elle peut être interprétée et simplifiée comme
étant la quête pour une « justice sociale » et un développement rural inclusif, juste et durable
en opposition au projet de la modernisation agricole, de l’agrobusiness (ENA, 2003a). En ce
qui concerne la définition de la stratégie d’action, elle est fondée sur l’idée d’agir par les
moyens de l’État, en d’autres termes faire pression, participer et impacter la construction de
l’action publique.
Quand l’ANA a été créée, dans un premier temps, elle était composée par les membres
de la commission organisatrice de la première ENA, qui a rassemblé 21 acteurs dont : huit
ONG, parmi lesquelles l’AS-PTA, le Centre Sabiá, le Service d’assistance aux organisations
populaires rurales (Sasop), le Groupe d’assistance en agroécologie de l’Amazonie (GTNA), le
Centre écologique Ipê, la FASE, le Centre de technologies alternatives de la Zona da Mata
(CTA-ZM) et le Groupe de travail sur l’Amazonie (GTA) ; six mouvements sociaux, dont la
Coordination nationale des femmes travailleuses rurales (ANMTR), la CONTAG, le MST, le
Conseil national des population extractivistes (CNS), la Fetraf-Sud et le MPA ; trois réseaux
régionaux, parmi lesquels réseau Ecovida d’agroécologie, la Coordination du Semiárido
(ASA-Brasil) et le réseau Cerrado ; trois représentants des espaces d’agroécologie au sein des
universités ou dans le champ de la recherche dont la FEAB, le groupe d’études sur la réforme
agraire de l’Université fédérale du Mato Grosso (Gera-UFMT) et l’Union nationale des écoles
de la famille agricole du Brésil (Unefab) ; et enfin, la CPT (ENA, 2003b). Actuellement,
l’ANA est formée par 23 réseaux régionaux et locaux, qui eux-mêmes rassemblent des
centaines d’organisations non gouvernementales, coopératives, associations et groupes
125
La raison pour agir peut être également interprétée comme les raisons qui expliquent l’adoption de tel ou tel discours par
un certain acteur. Quels sont les bénéfices que retirent les acteurs de leurs croyances? Selon Hassenteufel (2014, p.127)
souvent les acteurs ont des “bonnes raisons” pour adhérer à un système de représentation spécifique. Comme nous l’avons vu
plus haut dans ce deuxième chapitre.
100
d’activités locaux. Au-delà des réseaux, l’ANA rassemble également 15 mouvements
sociaux126.
L’ANA se définit comme un espace de coordination et convergence entre mouvements,
réseaux et organisations de la société civile brésilienne engagées dans des expériences
concrètes de promotion de l’agroécolgie, de renforcement de la production familiale, ainsi que
de la construction d’alternatives durables pour le développement rural »127.
Le rôle de l’ANA n’est pas celui de formuler et exécuter des stratégies de façon
centralisée, ni de remplacer, surpasser, coordonner ou interférer dans l’autonomie des
différents réseaux et organisations. L’existence de l’ANA s’exprime et se justifie par la
nécessité d’interaction et de fécondation mutuelle entre ces réseaux et les organisations
qui les composent, pour qu’ensemble nous puissions construire des croissantes capacités
d’influence pour le développement rural au Brésil (ANA, 2007a : annexe p.1).

Les différents fronts d’action de la Coordination et sa structure organisationnelle


À partir de cette définition, l’ANA organise son action sur trois fronts différents : Le
premier front consiste dans la convergence des expériences pratiques mises en place par les
différentes organisations qui la composent. Le dialogue et la réflexion collective128 sur les
« leçons » apprises par le biais de ces expériences pratiques, permettent à la Coordination de
se pencher sur la construction de l’action publique, cherchant à promouvoir l’agroécologie à
une plus grande échelle. Cela constitue son second front d’action. C’est à partir de ce front
que nous pouvons affirmer que l’agroécologie est devenue un projet politique, car il se fonde
sur l’élaboration de propositions de changements pour la construction de l’action publique. À
ce propos, nous pouvons lire sur le site internet de la Coordination : « ces efforts ont renforcé
la Coordination en tant qu’acteur politique représentatif du champ agroécologique, légitime
pour proposer et négocier l’amélioration des politiques publiques auprès du gouvernement ».
Enfin, le troisième et dernier front d’action de l’ANA fait référence à la communication et à la
publicisation de l’agroécologie face à la société en général, l’opinion publique et « stimuler
une attitude proactive en défense de ces causes ».

126
Source : http://www.agroecologia.org.br/ , consulté le 21/02/2016.
127
Source : http://www.agroecologia.org.br/ : consulté le 05/03/2016.
128
Les différents réseaux qui composent la Coordination organisent plusieurs séminaires, rencontres, journées préparatoires,
et colloques locaux et régionaux de façon à “préparer” le dialogue, organiser les expériences. Par exemple, avant le I ENA,
34 activités “préparatoires” ont été organisées dans les différentes régions du pays (ENA, 2003). Dans le cas du III ENA,
outre les rencontres régionaux, 12 « Caravanes territoriales », un Atelier de communication, ainsi qu’un Séminaire national
des femmes, ont été organisés comme activités préparatoires (ANA, 2014a). La Coordination organise également des
“Ateliers de planification de la coordination nationale”. Ceux-ci cherchent à établir les thématiques centrales et les priorités
de la Coordination pendant une période de temps déterminée. Par exemple, les sujets prioritaires établis lors des ateliers pour
les années 2007 et 2008 ont été : Biodiversité, Souveraineté et sécurité alimentaire, Construction du savoir agroécologique,
Financement, Femmes et agroécologie, Politiques publiques ancrées dans l’approche agroécologique, Agroénergie et
agroécologie, Réglementation juridique de financement public aux organisations de la société civile. Ces thèmes seront
débattus lors de la réalisation d’activités plus englobantes, telles que les Rencontres nationales permettant ainsi la
construction d’un positionnement politique national. De ce fait, nous retrouvons ces thématiques lors des formulations des
groupes de travail ou encore sur les chartes écrites à la fin de certains de ces événements. (Site internet de l’ANA : disponible
sur http://www.agroecologia.org.br/category/c83-temas-prioritarios/page/3/ ; http://www.agroecologia.org.br/temas-
prioritarios/ ).
101
L’ANA définit son deuxième front d’action par rapport à l’Etat car il consiste dans la
construction de l’action publique par la participation. Ceci renforce l’idée que les acteurs
sociaux organisés, y compris les mouvements sociaux, ont dû adapter leurs stratégies et mode
d’action en ce qui concerne leur interaction avec le gouvernement, interaction qui dépasse
ainsi les cadres de la contestation et du conflit (sans que pour autant ceux-ci cessent
d’exister129) (Dowbor, 2013). Participer à la construction de l’action publique devient ici une
stratégie d’action. L’ANA s’est ainsi construite dans une perspective de négociation directe
avec l’État, dans le but d’impacter l’action publique à travers la construction d’un
positionnement collectif (positionnement qui constitue les fondations du projet à défendre).
En effet, à la suite de sa création, la dynamique de dialogue entre les acteurs mobilisés autour
de l’agroécologie et le gouvernement fédéral est devenue plus importante, plus constante. La
Coordination, ainsi que les différentes organisations qui la composent à l’exemple de l’AS-
PTA, ont eu l’occasion de participer à différents espaces institutionnalisés de participation,
comme c’est le cas du CONSEA et du CONDRAF (Luzzi, 2007). L’accroissement de la
participation « institutionnelle » de l’ANA, corrobore notre constat que celle-ci a développé
des efforts importants, mettant en place des stratégies d’action spécifiques, afin de se placer
en tant qu’un interlocuteur politique légitime face à l’État. Ces efforts se matérialisent
notamment par la réalisation des rencontres et l’invitation d’acteurs gouvernementaux,
cherchant à établir des relations hors les espaces formels de participation qui sont conduits par
le gouvernement (Comerford et al., 2014).
En ce qui concerne sa structure organisationnelle, l’ANA l’a définie de la manière
suivante : une coordination130 nationale, un comité exécutif131, le secrétariat exécutif132, et
divers groupes de travail (GT) qui prennent place lors des rencontres locales et nationales. La
coordination nationale est décrite comme un « espace de convergence et de débats des
contenus politiques sur les différentes dimensions de l’agroécologie ». Sa composition est
assez diversifiée, car elle rassemble des représentants du comité exécutif, des animateurs des
GT ainsi que des représentants des mouvements sociaux. Le comité exécutif, à son tour, est
actuellement composé par l’AS-PTA, la FASE133, le CTA-ZM, le Centre Sabiá et le Sasop

129
Lors de la trosième ENA, plusieurs manifestations ont été organisées par les mouvements sociaux « membres » de l’ANA.
Un groupe d’environ 300 femmes a occupé le siège de l’Embrapa au Pernanbuco pour revendiquer que l’entreprise
développe des techniques de production d’aliments sains et variées et pour dénoncer le manque de politiques publiques pour
les femmes rurales ; Une marche a été également organisée. Mille personnes ont marché entre la ville de Juazeiro (Bahia) et
Petrolina (Pernambuco) occupant le pont qui les relie pendant environ 1h ; Un groupe de 50 personnes s'est présenté au
« marché du producteur » à Juazeiro, afin de dénoncer l’introduction dans l’environnement d’un moustique génétiquement
modifié ; et enfin, un quatrième groupe, composé d’environ 100 personnes, a manifesté devant l’unité de recherche régional
de l’entreprise multinationale Monsanto, à Petrolina (ANA, 2014).
130
http://www.agroecologia.org.br/coordenacao-nacional/
131
http://www.agroecologia.org.br/nucleo-executivo/
132
http://www.agroecologia.org.br/secretaria-executiva/
133
La présence constante de l’AS-PTA et de la FASE s’explique par l’historique engagement de ces organisations dans la
construction de l’agroécologie au Brésil.
102
ainsi que par le GT des femmes de l’ANA. Il est responsable pour l’opérationnalisation des
décisions prises par la coordination nationale. Le secrétariat exécutif est chargé d’assurer les
flux de communication et les dynamiques organisationnelles de la coordination, appuyer son
travail quotidien. Enfin, les groupes de travail « se structurent autour de thématiques
mobilisatrices des processus d’innovation agroécologiques qui font le pont entre les
expériences locales et le débat sur les politiques publiques ». Ils sont caractérisés comme étant
les principaux espaces organisationnels de la Coordination, car « ils mettent en contact les
différentes expériences existantes dans les différents réseaux régionaux et mouvements
sociaux, approfondissant les analyses et les propositions sur les sujets émergeants dans le
champ du développement rural brésilien et influant sur le débat publique en ce qui concerne
ces sujets » (ANA, 2007a : annexe, p.2). De ce fait, ils évoluent en lien avec les thématiques
soulevées lors des différentes rencontres, à l’instar de l’assistance technique rurale,
l’éducation et la recherche, les semences, le rôle des femmes, la question des OGM et des
pesticides, entre autres. Ils s’organisent donc par rapport au contexte politique, aux objectifs
et intérêts des acteurs qui les composaient. Par exemple, en 2006, Siliprandi (2009) a observé
que l’ANA disposait de sept GT et d’une Commission thématique provisoire de réforme
agraire et droits territoriaux. Les groupes de travail étaient les suivants : Biodiversité ; Genre ;
Construction du savoir agroécologique ; Information ; Financement ; Accès aux marchés ; et
Souveraineté alimentaire. Les GT, ainsi que les différentes éditions des rencontres nationales
d’agroécologie, ont joué un rôle très important en ce qui concerne la confluence des idées, des
croyances et des objectifs qui ont constitué les fondations cognitives de la construction du
projet politique agroécologique.
Nous pouvons donc percevoir que la propre structure organisationnelle de l’ANA donne
une grande importance à la construction et à la confluence des savoirs, des idées et des
objectifs des différents acteurs qui la composent. À partir de la réalisation des Rencontres
nationales d’agroécologie, des activités des groupes de travail, et du travail communicatif du
Secrétariat exécutif de l’ANA, la circulation des idées est privilégiée. Cette dynamique a
permis la construction ainsi que la consolidation d’un système de croyance commun, comme
nous l’avons mentionné à plusieurs reprises. Ainsi, nous allons maintenant nous pencher sur
le système de croyance qui fonde le projet politique agroécologique pour ensuite nous
intéresser à son insertion sur l’agenda gouvernemental et les interactions qui en découlent
pour la construction de l’action publique.

103
2.3) Un regard sur la dimension cognitive du projet agroécologique et ses propositions de
changement

Dans cette partie, nous avons cherché à identifier les éléments cognitifs qui composent
le système de croyances du projet politique agroécologique. Pour les identifier, nous avons
principalement analysé des documents produits par l’ANA, comme les chartes politiques des
rencontres (ENA 2003a ; ANA, 2006, 2011, 2014b) et des publications telles que les annales
des congrès, ou encore les cahiers des groupes de travail (ENA 2003b ; ANA, 2007a, 2007b,
2007c, 2007d, 2014 a). Ces différents documents, explicitent non seulement les croyances,
idées et objectifs du projet agroécologique, mais aussi la concurrence existante en ce qui
concerne la construction de l’action publique à partir de la négation du modèle dominant en
vigueur, à savoir celui de la modernisation agricole et de l’agrobusiness. De ce fait, les acteurs
sociaux regroupés au sein de l’ANA se sont mobilisés dans la construction collective et
participative134 d’un projet politique qui serait en mesure de disputer la construction des
« cadres de représentation du monde » (Muller, 2000) avec le modèle de la modernisation.
Les chartes politiques, écrites lors des rencontres et séminaires, sont devenues le
principal moyen de positionnement public collectif de l’ANA. De manière générale, ces
chartes sont élaborées de façon participative durant les rencontres, rassemblant une diversité
de thématiques discutées et traitées auparavant, au sein d’ateliers ou bien de groupes de
travail. Elles sont ensuite rendues publiques lors de l’assemblé générale finale des rencontres,
comme nous l’avons pu constater, de manière très claire, à partir de la lecture des annales de
la troisième ENA :
Ce fut à partir des séminaires thématiques135 que les contenus pour la charte du III ENA
ont été construits, étant ensuite enrichies par une commission chargée de traduire les
contenus en directives, revendications et positionnements dans le document (ANA,
2014b : p.49).

Les chartes politiques ont constitué un corpus de documents intéressant à analyser pour
identifier les fondements du système de croyances du projet agroécologique. Ce système
serait ainsi composé de valeurs et de représentations du monde, de « liens de causalités » en
ce qui concerne la perception du problème public mais aussi de propositions de changements
et des indications pour la construction de l’action publique (Tomazini & Lukic, 2013).

134
Nous avons conscience que cette construction participative et la quête du consensus n'exclut pas les désaccords, les
divergences et les rapports de pouvoir et de force au sein même de la Coordination nationale d’agrécologie. Dû à la limite de
cette étude, nous ne sommes pas en mesure d’approfondir cet aspect. Pour une vision critique sur l’organisation de l’ANA et
les rapports de force inhérents à la Coordination, consulter le mémoire de Master de Ligia Bensadon (à paraître -2016).
135
Pendant la III ENA 14 séminaires thématiques ont eu lieu pendant la troisième journée de l’événement.
104
Valeurs prioritaires et représentations sociales du monde
Les valeurs prioritaires136, les représentations sociales du monde, sont le cœur du
système de croyances d’un groupe. Ce sont les valeurs de base qui alimentent le système et
qui marquent une différentiation par rapport aux autres groupes, par exemple la conception de
la nature humaine, ou bien celle du rôle de l’État (Tomazini & Lukic, 2013 ; Hassenteufel,
2014 : p.144). Repérer les thématiques centrales et récurrentes lors des rencontres
d’agroécologie, celles qui se retrouvent à plusieurs reprises dans les chartes et dans d’autres
publications, est une manière d’identifier ces valeurs prioritaires.
Pour les défenseurs de l’agroécologie, l’augmentation de la productivité et des bénéfices
ne peut être l’objectif principal de la production agricole. D’abord, il serait nécessaire
d’assurer une vie digne aux personnes qui vivent de ces activités (de l’agriculture paysanne,
de l’extractivisme, de la cueillette, de la pêche artisanale, etc.), ainsi que de préserver
l’environnement, l’emploi de techniques agricoles durables et la conservation de la
biodiversité (Siliprandi, 2013 : p.150-151) dans une logique de dépassement du pur
productivisme. L’agroécologie assume donc une dimension intégrale dans laquelle les
variables sociales occupent un rôle essentiel (Caporal & Petersen, 2012). Garantir et préserver
l’autonomie productive des petits agriculteurs est donc ici un pilier. Selon Petersen (2006),
« le principe fondateur de l’approche agroécologique s’appuie sur l’aménagement d’agro-
écosystèmes diversifiés, dans lesquels sont promus des effets de synergie et de synchronie
entre composants et sous-systèmes, engendrant des niveaux croissants d’autonomie technique,
de stabilité productive et de résilience écologique ». En conséquence l’agriculteur serait
capable de développer une autonomie par rapport à la chaine de production agricole ce qui
rendrait possible le dépassement de sa condition de « subordination au capital » et garantirait
sa reproduction sociale (Petersen, 2013). Pour ce faire, se mobiliser pour la défense et
l’ampliation de ressources « auto-contrôlés », composés par une combinaison de ressources
naturelles et sociales endogènes (comme la terre, l’eau, les savoirs, l’agrobiodiversité) reste
essentiel (Ploeg, 2008 dans Petersen, 2013). C’est pourquoi le concept de « transition
agroécologique » reste central dans le système de croyances de l’agroécologie. Cette notion
est donc appréhendée comme un « processus capable de déployer des changements
multilinéaires et graduels » non seulement dans les techniques agricoles, mais aussi des
changements politiques, économiques et socio-culturels (Caporal & Azevedo, 2011 : p.93).

136
Dans la théorie des “coalitions de cause” Paul Sabatier (1993, 1999) parle du “noyau dur” (deep core), cependant comme
nous ne parlons pas encore d’une coalition de cause à proprement dire, mais d’un système de croyances d’un acteur collectif
qui a constitué les bases pour la formation d’une projet politique agroécologique, nous avons donné préférence aux termes de
“valeurs prioritaires et représentations sociales du monde”.
105
Par conséquent, dès la charte de la première ENA, une référence est faite à un
« développement rural durable fondé sur la justice sociale, la distribution des ressources
productives et dans l’utilisation de technologies qui, en même temps, préservent
l’environnement et garantissent des niveaux de production adéquats... » (ENA, 2003a :
p.195). D’après Almeida (1999 : p.92-93), cette conception du développement rural serait liée
à une vision « éco-libertaire », ancrée sur des idées de décentralisation de l’économie, du
pouvoir et de l’espace social. Les différentes chartes mettent ainsi l’accent, par exemple, sur
le droit au territoire et à la réforme agraire comme un aspect indissociable de la proposition
agroécologique. L’importance accordée à la réforme agraire, cause si chère aux mouvements
sociaux ruraux, renforce l’idée d’une convergence entre les organisations de mouvements
sociaux et associations d’assistance autour de l’agroécologie, la formation d’une coalition. À
ce propos, Petersen (2013 : p.95) affirme que « l’agroécologie ne peut être appréhendée
comme un nouveau paradigme scientifico-technologique des sciences agraires (…) la
transition agroécologique doit être comprise comme un processus de changements sociaux
résultant de stratégies d’acteurs sociaux qui émergent à partir de la confrontation d’intérêts
distincts et contradictoires ».
Toujours dans la charte de la première ENA, nous pouvons lire que « seulement une
nombreuse et dynamique production familiale peut assurer le développement rural durable qui
créé des emplois et du revenu pour les hommes et les femmes du milieu rural… » (ENA,
2003a : p.195). Cela rend encore plus explicite les liens entre l’agroécologie (en tant qu’une
proposition alternative de développement) et les agriculteurs familiaux, qui seraient les
« sujets de droit » ainsi que les « agents » de ce développement, comme nous pouvons le voir
sur cet extrait : « Les organisations de producteurs et productrices familiales doivent assumer
un rôle protagoniste en tant que références méthodologiques solides pour l’élaboration de
politiques publiques à une plus large échelle » (ENA, 2003 a : p.197). Caporal et Petersen
(2012 : p.66) confirment cette idée en soulignant qu’une des principales caractéristiques de
l’agroécologie au Brésil est son lien indissociable avec la défense de l’agriculture familiale
paysanne. Ce qui explique notamment son alignement avec les historiques mouvements
sociaux ruraux brésiliens (à l’instar du mouvement des sans terre).
Cela dit, dans cet exercice d’analyse des valeurs prioritaires au sein de ce système de
représentation, nous avons pu également identifier deux autres thématiques importantes qui
nous ont aidés à mieux comprendre les fondements cognitifs de ce projet politique : une
vision sur la construction des savoirs, plus précisément du savoir agroécologique ; ainsi que
les représentations du rôle de l’État.

106
La construction du savoir agroécologique dans ce système de croyances est caractérisée
par une claire opposition, tout au moins idéologique et discursive137, au processus de
« fabrication des savoirs » du paradigme de la modernisation agricole (ANA, 2007a). Dans ce
cas, l’accent est mis sur le besoin d’un rapprochement entre les savoirs scientifiques et
académiques et les connaissances, les pratiques locales, les expériences paysannes et
l’agriculture familiale. En effet, dans cette perspective, l’agroécologie « ne fonctionne pas par
des recettes ou par des “paquets” applicables en détriment des spécificités » (ENA, 2003a :
p.198). Le processus de production du savoir ainsi que celui de sa promotion doit être plus
horizontal et plus spécifique, afin de dépasser une logique « diffusionniste » et atteindre une
logique fondée sur les interactions (Denis Monteiro, entretien du 16/09/2015). Ainsi, ce ne
sont pas les experts, les ingénieurs agronomes ou les techniciens qui viennent imposer des
procédés, méthodes ou des « paquets technologiques » développés à l’écart des
« réceptionnaires ». Au contraire, le savoir agroécologie prétend être « construit du bas vers le
haut ». Ainsi, Gabriel Fernandes, ingénieur agronome qui travaille à l’AS-PTA et qui
participe à la Cnapo, soutient que « l’agroécologie est d’abord la pratique sociale des propres
agriculteurs qui cherchent des alternatives et solutions aux problèmes auxquels ils sont
confrontés au quotidien de la production » (entretien du 10/09/2015). C’est pourquoi,
reconnaître les savoirs traditionnels des acteurs ruraux, surmonter la hiérarchie des savoirs et
donner une place centrale aux acteurs sociaux est dans ce projet si important.
À partir de la création de l’ANA et de son positionnement comme un acteur politique
intermédiaire dans le dialogue entre la société organisée et l’État (dû à son troisième front
d’action), des croyances plus précises sur le rôle de ce dernier on pu être identifiées. Dès la
première ENA, une référence a été faite à ses « responsabilités », comme nous pouvons le
constater sur la citation suivante :
L’État doit, à tous ces niveaux, inverser les politiques publiques qui privilégient ce
modèle dominant et l’élite rurale en faveur de politique qui assurent la transition envers
un modèle de développement rural durable fondée sur la production familiale
agroécologique. Le rôle de l’État doit être celui de stimuler la participation des
producteurs familiaux, par l’intermédiaire de leurs organisations, dans la formulation et
dans la mise en œuvre de politiques de développement rural agroécologique, et non de les
mettre en place du haut vers le bas (ENA, 2003 a : p.195).

L’Était était appréhendé dans un rôle de « promoteur du développement ». Il est


responsable d’assurer la mise en place de politiques publiques (Dias, 2004) à l’instar de
politiques de logement, d’accès à l’eau potable, à l’assainissement, à l’énergie, à l’éducation,
au transport, à la santé et au loisir pour toutes les familles rurales dans une logique de
reversement des privilèges de l’élite agraire et reconnaissance des droits des autres groupes

137
Qui se rapporte au discours.
107
sociaux (ENA, 2003 a : p.195). Enfin, une grande importance est accordée à la participation.
Pour les acteurs de la première ENA, l’État ne serait pas le seul et unique acteur à mettre en
place les politiques et à les gérer. À l’inverse, l’action des acteurs sociaux engagés autour de
l’agroécologie sont mises en avant et valorisées : « La formulation et la gestion des politiques
publiques ne sont pas du domaine exclusif de l’action de l’État. Au contraire, les avancées
obtenues dans le développement de l’agroécologie se doivent à l’initiative de la société civile
et elles ont été développées à contre-courant des politiques dominantes » (ENA, 2003a :
p.197).
À ce moment, la représentation développée sur le rôle de l’État ne faisait pas
spécialement attention aux influences multiples, internes et externes, dont l’action publique
peut subir. C’est à partir de la deuxième ENA que cet aspect s’éclaircit davantage. Dans la
charte de cet événement, la conception de l’État comme « fournisseur de services » persiste
dans la mesure où le rôle de celui-ci continue à être caractérisé comme celui « d’inducteur du
développement » (ANA, 2006 : p.10). Toutefois, les contradictions sont alors mises en
évidence lorsque l’ANA affirme que la pratique et l’action politique de l’agroécologie
contrarient les « privilèges d’une élite économique qui se reproduit avec le support de l’État »
(ANA, 2006 : p.2). Ainsi, l’État est perçu à la fois comme un instrument démocratique et
inducteur du développement, et comme étant également acteur responsable de la
cristallisation des problèmes sociaux dans la mesure où son action privilégie l’élite agricole et
l’agrobusiness.

Liens de causalité et interprétation du problème


Les liens de causalité déterminent les sources du problème constaté et permettent
d‘attribuer les parts de responsabilité aux différents acteurs identifiés. Nous pourrions
également les définir comme « une grille d’interprétation de la réalité » un type de décodage
correspondant à un diagnostic (Hassenteufel, 2014). Ainsi, quelle est l’analyse faite par les
acteurs porteurs du projet agroécologique en ce qui concerne le problème du développement
rural durable ? Comment perçoivent-ils ce problème ? Quels sont les causes ainsi que les
responsables imputés ?
Les problèmes sont nombreux : concentration foncière, violence dans les campagnes,
exode rural, chômage rural, dégradation du patrimoine environnemental (des ressources de la
biodiversité, des sols et de l’eau), menace des cultures des « populations traditionnelles »138,
insécurité alimentaire et nutritionnelle, entre autres (ANA, 2006 : p.2). Dans l’interprétation
de l’ANA, et des organisations qui la composent, ces problèmes sont le résultat d’une
138
Expression largement utilisée au Brésil. Elle regroupe différents groupes sociaux, comme les peuples indigènes, les
quilombolas, ribeirinhos, et extractivistes.
108
« chaîne d’impacts négatifs qui rayonnent dans l’ensemble de la société brésilienne », ayant
comme principal responsable le modèle de développement productiviste en agriculture
caractérisé par l’agrobusiness, ses organisations et ses institutions, mis en place et perpétué
avec l’assistance de l’État entre autres :
L’agrobusiness est l’expression actuelle du modèle de développement économique qui
perpétue depuis cinq siècles la domination des élites agraires dans le milieu rural
brésilien. Ce modèle, s’exprime dans les déserts verts des monocultures d’eucalyptus,
pinus, soja, cane à sucre, coton, dans les systèmes d’intégration agroindustriels du tabac,
des volailles, des porcs, et plus récemment, du biocarburant (ANA, 2006 : p.1).

Dans la charte de la première ENA on ne mentionne pas encore « l’agrobusiness » mais


le « modèle actuel d’appropriation de la terre fondé sur le latifundium et dans la grande
entreprise rurale… » (ENA, 2003a : p.195). Donc, l’identification et l’attribution des
responsabilités se sont faites de manière progressive. Dans les années 2000, sous le
gouvernement de Lula, en même temps que les organisations, mouvements sociaux et
associations de l’ANA participaient activement (de manière collective ou individualisée) à la
construction de politiques publiques pour l’agriculture familiale (comme notamment le
développement du Pronaf, ou la restructuration de la PNATER139), elles ont constaté que les
orientations politiques de ce gouvernement n’étaient pas en accord avec leurs objectifs (fait
déjà mis en évidence, principalement en ce qui concerne la réforme agraire, dans le premier
chapitre de ce mémoire). La période du gouvernement Lula (ses deux mandats) a été un
moment de fort développement de l’agrobusiness, marquant un accroissement des
investissements publics et privés dans le secteur, ainsi que la libéralisation des OGM140. De ce
fait, la construction cognitive et discursive du projet agroécologique s’est alimentée de
l’opposition à ce modèle (ainsi qu’à ses acteurs), surtout à travers la dénonciation des effets
pervers qu’il engendre.
Dans la charte de la rencontre Dialogues et Convergences de 2011, l’agrobusiness, en
tant que modèle, mais aussi en tant que terme générique représentant une diversité d’acteurs a
été mieux défini :
Nos analyses ont convergé dans la constatation que les plus grands privilégiés et
principaux inducteurs de ce modèle sont les corporations transnationales du grand capital
agroindustriel et financier. En dépit de leurs croissants investissements dans le marketing
social et vert, ces corporations ne parviennent plus à masquer leurs responsabilités dans la
production d’une crise de durabilité planétaire qui frappe par ailleurs les pays plus
développés, et qui se manifeste dans des déséquilibres systémiques exprimés par
l’accroissement du chômage structurel, dans l’accentuation de la pauvreté et de la faim,
dans le changement climatique, dans la crise énergétique et aussi dans la dégradation
accélérée des ressources environnementales (ANA, 2011).

139
On y reviendra de manière plus exhaustive.
140
Fait vécu comme une grande défaite par toutes les organisations membres de l’ANA comme laisse transparaître l’article
de Gabriel Fernandes (2006) dans la revue Agriculturas de l’AS-PTA.
109
Ainsi, le responsable du problème (ou des problèmes), les acteurs porteurs du projet
« adversaire » ont été progressivement caractérisés de manière plus précise par le biais de
références à la Confédération nationale de l’agriculture et de l’élevage du Brésil (CNA) ; le
groupe parlementaire ruraliste ; les entreprises multinationales de l’agroindustrie comme
Monsanto, Syngenta, Bayern, Dow, DuPont ; et plus récemment la figure politique de Katia
Abreu (AS-PTA, 2007 ; Petersen, 2009 ; CONSEA, 2012 ; ANA, 2014a ; Carneiro et al.,
2015). Par conséquent, dans la perspective des organisations de l’ANA « (...) l’agrobusiness
[dans sa diversité] constitue aujourd’hui le principal obstacle pour la mise en place de
l’agroécologie comme un projet pour la société » (ANA, 2014 : p.3). Cette affirmation
marque ainsi une vision d’incompatibilité, d’impossibilité de coexistence entre ces deux types
d’agriculture.
Outre l’agrobusiness, les organisations membres de l’ANA imputent également une part
de responsabilité à l’État qui n’a pas été capable de rompre avec la logique modernisatrice en
agriculture. Dans leur conception, « l’élite économique agricole » (ANA, 2006a) se développe
et se reproduit avec le soutien de l’État. De ce fait, celui-ci est vu comme un « complice » qui
alimente ce modèle de développement et qui « rend impossible » l’implantation d’un modèle
de développement durable dans le pays (ANA, 2011). On part donc du constat que les
politiques publiques mises en place ne sont pas adaptées ni suffisantes pour le plein
développement de l’agriculture familiale sur des bases agroécologiques. C’est pour cela que
l’élaboration de propositions de changements dans le cadre de l’action publique s’est faite
nécessaire.

Propositions de changements et leur incidence sur l’action publique


Les propositions de changements sont des représentations renvoyant à des modes
opératoires, des instruments à privilégier dans la formulation de l’action publique. Ils seraient,
dans le langage de Hassenteufel (2014 : p.122), « au cœur de l’activité de recodage du réel qui
vise à déboucher sur des actions concrètes ». Dans le cas du système de croyances fondant le
projet agroécologique depuis ses débuts il a été question de proposer des « modes
opératoires » concrets. L’intention de ces propositions était de causer un impact tangible sur le
dessein et sur l’opérationnalisation de l’action publique pour l’agriculture familiale et
agroécologique.
Les politiques publiques en vigueur étaient perçues comme étant inadaptées (malgré
leurs objectifs affichés de s’adresser à ce groupe social, c’est-à-dire les agriculteurs
familiaux). Dans ce sens, Molina (2009) affirmait qu’« il est essentiel que les expériences
agroécologiques rentrent dans le domaine de la politique ». Il était donc nécessaire de

110
proposer des alternatives afin de répondre à cette inadaptation et surtout d’impulser la
« transition agroécologique »141. De ce fait, dès la première ENA des propositions sur
plusieurs thématiques ont été élaborées.
La dynamique d’élaboration de ces « modes opératoires » s’est fondée sur « un
processus d’échange de connaissances et sur la systématisation des expériences qui inspirent
des débats critiques et porteurs de propositions dans le champ des politiques publiques
consacré au renforcement des différentes formes de production familiale agroécologique »
(ANA, 2006a : p.1), comme nous l’avons souligné plus haut. Il se fait, non seulement lors des
rencontres (soient-elles nationales, régionales ou locales), mais aussi et surtout, au sein des
groupes de travail de l’ANA. Par exemple, plusieurs propositions présentées lors de la
première ENA ont été explicitées dans sa charte politique : la question du financement pour la
production familiale agroécologique ; celle de l’assistance technique rurale, ou encore la
question de la certification de la production biologique et agroécologique ont continué à être
traitées, travaillées et développées au sein des groupes de travail. Dans les chartes, les
propositions sont présentées de manière plus ponctuelle, en quelques lignes, dans la
perspective d'être approfondies ultérieurement.
Dans le cas du financement par exemple, nous pouvons lire dans la charte de la
première ENA que « (...) l’ensemble des ressources financières exigent une profonde
réorganisation » et qu’« une politique de financement doit être sensible aux diverses
dimensions du développement en tenant compte des spécificités locales de la transition
agroécologique ». Lors de la deuxième ENA, des propositions plus concrètes ont été
indiquées comme : « orienter de manière prioritaire les ressources de crédit pour la production
agroécologique ; (…) mettre en place un programme de crédit et d’investissement afin de
promouvoir l’insertion des familles productrices dans un processus de transition ; (…) créer
des nouveaux fonds de financement pour la production agroécologique constitués à partir de
des amendes infligées pour crime environnemental… » (ANA, 2006).
À partir de ces propositions, et dans la conjoncture d’arrivée au pouvoir du Parti des
Travailleurs, des représentants de l’ANA ont participé à plusieurs réunions avec des
techniciens du Pronaf142. Lors de ces réunions, les représentants ont cherché à négocier la
création d’une modalité de financement spécifique pour les agriculteurs en « transition
agroécologique » (Weid, 2004 ; ANA, 2007b). Ces négociations ont abouti dans la création de

141
“Processus de transition de la grande agriculture patronale, fondée sur les engrais chimiques à une production familiale
basée sur l’agroécologie, d’une durée plus au moins longue en fonction du dynamisme des mouvements sociaux et des
politiques publiques adoptées” (ENA, 2003a : p.195). Donc, c’est un processus qui met l’accent non seulement sur
l’introduction de nouvelles pratiques agricoles mais également dans le cadrage par l’action publique des relations socio-
économiques (Nierdele et al., 2013).
142
Programme géré par le MDA.
111
deux nouvelles modalités : le Pronaf Agroécologie et le Pronaf Semi-aride. Par ailleurs, ces
négociations ont facilité l’accès des agriculteurs agroécologiques (ou en transition) au crédit
en « éliminant les conditionnalités liées à l’utilisation du paquet agrochimique » (ANA,
2007b : p.5)143.
À la suite de la deuxième ENA, la Coordination nationale d’agroécologie a organisé la
publication de plusieurs « cahiers » visant à regrouper par thématique les différents débats de
la rencontre (ANA, 2007a, 2007b, 2007c, 2007d). Ces publications renforcent et explicitent
l’objectif de la Coordination d’intervenir dans la construction de l’action publique comme
nous pouvons le voir dans la citation suivante, sur les politiques de financement pour
l’agriculture familiale :
Plus que de réagir aux demandes et aux opportunités créées par le gouvernement, nous
devons étudier les processus de transition vers l’agroécologie ainsi que les problèmes de
financement de ses coûts afin d’être en mesure de formuler une proposition plus précise
au gouvernement à propos de l’adéquation des différents types de crédit actuellement
disponibles pour l’agriculture familiale (ANA, 2007c).

Par ailleurs, dans ces publications les impacts de l’action de la Coordination nationale
d’agroécologie sur la construction de l’action publique sont détaillés. Au-delà du cas du
Pronaf, le cas de la reformulation de la Politique nationale d’assistance technique et de
vulgarisation agricole (PNATER) est également exposé.
En 2004, une ample consultation des acteurs non gouvernementaux, et des institutions
gouvernementales144 concernés par la question d’assistance technique rurale a été organisée
par le Secrétariat de l’agriculture familiale (SAF) sous la responsabilité du MDA. Cette
consultation a culminé avec l’organisation d’un grand séminaire national où des nouvelles
lignes directrices pour l’assistance technique ont été négociées et établies (Mattos, 2006 ;
Weid, 2006 ; Freitas, 2008). « La politique prétend contribuer à une action institutionnelle
capable de mettre en place et consolider les stratégies de développement durable (…) »
(Brésil, 2004 : p.3). Parmi ses principes figure la rupture avec le modèle diffusionniste
d’assistance technique fondé sur la diffusion des connaissances et des « paquets
technologiques » de la Révolution verte, et l’adoption de l’agroécologie comme paradigme
technologique : « (…) les action d’assistance technique doivent privilégier le potentiel
endogène des communautés et territoires, récupérer et interagir avec les connaissances des
agriculteurs familiaux et peuples qui vivent et travaillent dans le milieu rural… » (Brésil,
2004 : p.7). Le GT de Construction du savoir agroécologique de l’ANA a été amplement
143
Certes, l’ANA et les différents acteurs porteurs du projet agroécologique, ont considéré comme une victoire la création de
ces nouvelles modalités de financement du Pronaf. Cependant, il est indispensable de signaler que ces modalités ne possèdent
pas jusqu’à présent des ressources spécifiques. Par ailleurs, les agriculteurs rencontrent des blocages face aux « agents
financiers » qui opèrent le programme, parmi lequel la Banque du Brésil. De ce fait, ces modalités continuent à la marge du
programme de financement (Caporal & Petersen, 2012).
144
Comme l’Embrapa, les Emater et la Conab.
112
impliqué dans l’élaboration de cette « nouvelle » PNATER en 2004145. La Coordination
considère donc avoir « contribué à l’élaboration des conceptions qui ont été finalement
consacrées dans le document de la politique » (ANA, 2007a : p.282).
Un autre exemple non négligeable de l’introduction des idées agroécologiques au sein
du gouvernement et de ces institutions est l’institutionnalisation de l’agroécologie au sein de
l’Embrapa. En 2006, l’entreprise gouvernementale a publié le Cadre référentiel de
l’agroécologie. Selon Luzzi (2007), ce document est le fruit d’un ample processus de
dialogue entre professionnels, associations d’assistance technique pour l’agriculture familiale,
l’ANA et les mouvements sociaux ruraux, à l’instar du MST et de la CONTAG. L’objectif de
ce processus était celui de débattre sur le rôle de l’Embrapa en ce qui concerne l’agroécologie.
Par conséquent, le Cadre référentiel de l’agroécologie contient un débat sur les bases
conceptuelles de l’agroécologie, ces antécédents historiques et l’état de l’art de l’agroécologie
au sein de l’Embrapa (Luzzi, 2007 : p.154).
À cette époque, les acteurs mobilisés ne parlaient pas encore de la création d’une
politique nationale d’agroécologie à proprement dire, cependant des critiques était adressées
au fait que « la fragmentation des politiques du gouvernement au regard du développement de
l’agriculture familiale rendent difficile le succès de chacune d’entre elles, en particulier quand
celles-ci cherchent à soutenir la promotion de l’agroécologie » (von der Weid, 2004 : p.12).

Conclusion du Chapitre

C’est à travers la mobilisation de l’ANA, et des organisations qui la composent, autour


des enjeux soulevés par l’action publique pour le développement rural et agricole, par la
formulation de propositions de changement que le projet politique agroécologique s’est
structuré et a progressivement conquis de l’espace au sein du gouvernement (Schmitt & Grisa,
2013). En effet, la Coordination nationale d’agroécologie a joué un rôle important dans
l’élaboration de diverses politiques d’appui et développement de l’agriculture familiale et de
promotion de l’agroécologie.
À partir de 2003, sous le gouvernement du Parti des Travailleurs, le projet
agroécologique a pu également compter avec un contexte un peu plus favorable. Le
gouvernement était visiblement plus enclin au dialogue et à la consultation de la société. Par
ailleurs, certains acteurs défendaient le projet agroécologique à l’intérieur même du

145
En 2010, un ensemble de changements de fond méthodologique ont été introduits à la Loi d’assistance technique rurale.
Ces changements étaient contradictoires aux principes agroécologiques qui fondaient la nouvelle Pnater. Ceux-ci,
cherchaient, entre autres choses, à renforcer l’approche diffusionniste dans l’action des professionnels (Caporal & Petersen,
2012).
113
gouvernement fédéral (surtout au sein du MDA et du MMA). Par ailleurs, des acteurs venus
des mouvements sociaux ont pu défendre le projet agroécologique de l’intérieur même du
gouvernement dès lors qu’ils ont occupé des postes de gestionnaires au sein des ministères :
fonctionnaires des entreprises de recherche agricole, ou directeurs de départements et de
secrétariats, etc. Cela dit, von der Weid (2004 : p.4) corrobore notre affirmation en attestant
que : « Les défenseurs de l’agroécologie ont assisté avec beaucoup d’impatience à
l’incorporation de plusieurs d’entre eux dans différents niveaux du ministère du
Développement Agricole et celui de l’Environnement »146. En outre, le comportement des
responsables147 de ces ministères a été caractérisé par une ouverture au dialogue pour la
construction des politiques, comme nous l’avions déjà mentionné dans le chapitre antérieur
pour le cas du MDA. C’est pour cela, entre autres choses, que nous nous permettons de parler
de la formation d’une coalition de cause autour du projet agroécologique. Cette coalition
dispute ainsi la construction de l’action publique face à la coalition de l’agriculture patronale,
de l’agrobusiness.
Malgré le rapport de forces défavorable entre ces deux coalitions148 et la posture
paradoxale du gouvernement du PT par rapport à l’action publique pour le développement
rural et agricole, la création de « nouvelles » politiques publiques fondées sur les principes
agroécologiques a contribué à l’élargissement de la portée de ce projet. Nous pouvons donc
considérer comme summum de l’infiltration de ses idées dans l’agenda gouvernemental la
mise en place, en 2012, de la Politique nationale d’agroécologie et production biologique
(PNAPO) sous le gouvernement de Dilma Rousseff. Plusieurs facteurs peuvent expliquer
l’adoption de cette politique. Quelques idées et directions ont été soulevées dans les deux
premiers chapitres de ce mémoire, comme la « fenêtre d’opportunité » créée par l’arrivée au
pouvoir du Parti des travailleurs, mais aussi (voir surtout) la forte mobilisation sociale autour
de l’agroécologie. Or, c’est dans le troisième chapitre que nous allons retracer de manière
exhaustive les étapes, les négociations, les actions et les stratégies mobilisées par les
différents acteurs qui ont permis la mise en place de cette politique dans un contexte malgré

146
Comme dans les cas de Francisco Caporal et Roberto Vinzentin, cités au-dessus.
147
Dans le cas du ministère de l’Environnement, le poste de ministre a été occupé au début du gouvernement Lula par
Marina Silva (2003 – 2008). Silva participait des mouvements sociaux environnementaux en Amazonie avant de se lancer en
politique. Mécontente de la politique menée par le gouvernement, elle a quitté le poste et a été remplacé par Carlos Minc
(2008 – 2010). Suite à l’arrivée au pouvoir de Dilma Rousseff, le poste a été occupé par Izabella Teixeira (2010 – 2016). En
ce qui concerne le MDA, Miguel Rossetto a occupé la fonction de ministre lors des deux mandats de Lula, ainsi qu’au
premier mandat de Dilma. Il a été remplacé seulement en 2015 par Patrus Ananias (militant du Parti des Travailleurs depuis
sa création et ancien ministre du Développement social et combat à la faim de Lula).
148
La coalition de l’agrobusiness possède des ressources bien plus importantes que celle de l’agriculture familiale
agroécologique, notamment des ressources politiques au sein du parlement. Cela rend le rapport de forces entre ces deux
coalitions asymétrique et concède une position de domination à la coalition de l’agrobusiness. Selon A. Giddens (1979,
1984), la domination consiste dans la distribution asymétrique des ressources. En ce sens, la domination dépend pour son
maintien du jeu des relations de pouvoir et de la mise en œuvre des ressources qu’elles impliquent (Boudon et.al, 1999).
C’est en essayant de préserver son pouvoir, sa domination, que la coalition de l’agrobusiness agit dans les processus de
construction de l’action publique.
114
tout essentiellement défavorable à son émergence. De plus, nous allons aussi nous intéresser
aux rapports de forces, aux conflits d’intérêts qui on encadré la mise en place de cette
politique et les conséquences de ces interactions sur le dessein de celle-ci.

115
CHAPITRE III
La Politique nationale d’agroécologie et de production biologique (PNAPO) : une
« niche de changement » ?

Comme nous l’avons vu au long du deuxième chapitre de ce mémoire, le projet


agroécologique est aujourd’hui porté par une diversité d’acteurs, parmi lesquels des
associations d’agriculteurs, des mouvements sociaux, mais aussi par des élus et des
fonctionnaires des gouvernements, formant ainsi une coalition de cause. Progressivement, les
principes de l’agroécologie ont été incorporés à des politiques publiques et institutionnalisés.
C’est notamment à travers l’action de cette coalition que le projet agroécologique est parvenu
à l’institutionnalisation. Ce processus a débuté, au niveau fédéral, lors du premier
gouvernement Lula, avec la reformulation de la Politique nationale d’assistance technique
(PNATER). Cependant, c’est seulement lors du premier gouvernement Rousseff, c’est-à-dire
à partir de 2011, que la coalition est parvenue à faire avancer de manière plus effective
l’agenda de l’agroécologie au sein du gouvernement. La mobilisation de ces acteurs autour du
projet agroécologique a contribué finalement à la création de la Politique nationale
d’agroécologie et production biologique (PNAPO) en 2012. Le processus de construction de
cette politique a été marqué par une longue dynamique de négociations à laquelle ont
participé des acteurs non gouvernementaux et des acteurs publics représentants d’entités
gouvernementales diverses, à l’instar du ministère de l’Environnement, de l’Agriculture et du
Développement Agraire.
L’action de négocier consisterait en discuter des affaires communes entre des parties en
vue d’atteindre un accord. Ainsi le processus de négociation renvoie à une logique d’influence
(Hassenteufel, 2014). Les différents acteurs concernés par la négociation cherchant à faire
prévaloir leurs représentations, leurs objectifs et leurs intérêts. Ce processus donne lieu à des
tentatives de marchandages et de compromis (Halpern, 2014). Dans le cas des négociations
pour la construction de la PNAPO, les représentations, objectifs et intérêts de la coalition
agroécologique ont été confrontés à des représentations, objectifs et intérêts divergents portés
par les différents secteurs du gouvernement influencés par des groupes d’intérêts liés à
l’agrobusiness. De ce fait, le dessein final de la politique est un reflet des disputes propres à
ces dynamiques et une conséquence de l’état des lieux de ces disputes. Dans le cas de la
PNAPO, le processus de négociation s’est caractérisé par la réalisation de plusieurs
rencontres, réunions, et séminaires qui ont été organisés afin de promouvoir le dialogue, la
concertation et la délibération entre les différents acteurs concernés. Le premier résultat de ce
processus a été le décret présidentiel qui instaure la politique et le plus significatif la rédaction

116
du Plan Planapo. Dans ce chapitre, nous avons essayé d’identifier les enjeux concernant ce
processus de négociation, les interactions entre les acteurs et les stratégies d’actions
développées par ceux-ci afin d’être en mesure de répondre aux questionnements suivants :
quels ont été les enjeux relatifs à la création d’une politique d’agroécologie et de production
biologique ? Dans quelle mesure la création de cette politique marque-t-elle un changement
dans l’action publique pour l’agriculture et le développement rural au Brésil ? Peut-on parler
de la PNAPO comme étant une « niche de changement »149 (Caporal & Petersen, 2012) ?

Section 1
Enjeux autour de la construction de la PNAPO

Dans cette section, nous avons cherché à identifier les enjeux qui ont entouré le
processus de construction de la PNAPO jusqu’à sa mise en place par décret en 2012. Nous
nous sommes ainsi intéressés aux interactions entre les différents acteurs concernés par la
politique et la façon dont ceux-ci se sont organisés stratégiquement. Pour ce faire, nous avons
analysé les différents entretiens effectués auprès des acteurs qui ont participé à ce processus
de construction de la politique et croisé les données avec les archives, les documents produits
par les acteurs publics et non publics que nous avons recueilli au cours de notre recherche de
terrain. Enfin, nous nous sommes questionnés sur les effets de ces interactions sur les
dynamiques de négociation de cette action publique.

1.1) Le chemin vers une politique d’agroécologie

En 2010, des débats ont été organisés autour du Programme national d’agrobiodiversité
(PNA) mis en place en 2007 par le ministère de l’Environnement (MMA). L’initiative de ces
débats est partie de la Coordination nationale d’agroécologie (plus précisément du groupe de
travail sur l’agrobiodiversité) et du Conseil national de sécurité alimentaire (CONSEA). Ces
acteurs cherchaient à faire pression sur le ministère responsable du programme pour que
celui-ci soit effectivement exécuté et contrôlé. À partir de ces débats, des négociations ont eu
lieu entre l’ANA, le CONSEA et le MMA sur la possibilité de reformuler le Programme pour

149
La notion de « niche » se comprend ici comme un segment, un secteur peu développé pouvant être mis à profit pour
« l’innovation sociopolitique » (Caporal & Petersen, 2012). Soulève le réflexion sur le « potentiel transformateur » de ces
espaces. Fait référence notamment à la notion de « niche de marché » très utilisée en économie.
117
que celui-ci intègre certains principes de l’agroécologie (Bulletin d’information Terra de
direitos, s/d).
Ces débats marquent un moment de rapprochement entre le MMA et l’ANA. En effet,
selon le document « Éléments d’études pour le débat sur la Politique nationale d’agroécologie
et système biologiques de production », de février 2012 (ANA, 2012a)150, un dialogue plus
soutenu entre le ministère et des acteurs sociaux mobilisés autour de l’agroécologie a débuté à
partir de 2011151. En janvier de cette même année, Izabella Teixeira, alors Ministre de
l’environnement, a convoqué une réunion afin de débattre sur la possibilité de construire un
plan, un programme ou une politique d’agroécologie. Elle aurait alors reconnu le besoin
d’accorder « un lieu légitime au développement rural, à l’agriculture familiale et à
l’agroécologie dans la politique environnementale et dans ses relations avec d’autres
politiques du gouvernement »152 (ANA, 2012a : p.1). La Ministre aurait en outre démontré,
lors de cette réunion, l’intention de prendre des initiatives concrètes et pratiques. Si à ce
moment les mesures à entreprendre étaient encore floues, la réactivité de Teixeira et le fait
qu’elle ait invité au dialogue des acteurs non gouvernementaux ont été perçus d’un bon œil
par l’ANA et de manière générale par les défenseurs de l’agroécologie.
Teixeira a été nommée Ministre de l’environnement en avril 2010 (encore sous le
gouvernement Lula), quand Carlos Minc a quitté le poste afin de se présenter aux élections.
Celle-ci a gardé son poste lorsque Dilma Rousseff a été élue, en octobre de la même année. Il
est intéressant de nous attarder sur la carrière de la Ministre, car d’une certaine façon elle
diffère de la carrière des autres (par exemple celle de Rossetto du MDA). Izabella n’est pas
affiliée à un parti et n’a pas suivie une carrière politique. Diplômée en biologie de l’Université
de Brasilia (UnB), elle a complété 30 ans de carrière dans la fonction publique en 2014. La
Ministre a commencé son travail à l’Ibama (Institut brésilien de l’environnement et des
ressources naturelles renouvelables) en 1984 pour ensuite occuper des postes dans
l’administration publique de l’État de Rio de Janeiro. Dû à son parcours, la Ministre a un
profil considéré comme « technique », sans engagement politique ou militant clair. Son profil
a suscité des critiques, à la fois au sein du PT et dans l’opposition. Selon ces critiques, elle

150
Document élaboré dans l’objectif d’encadrer les débats menés lors des séminaires régionaux et nationaux de l’ANA sur la
Politique d’agroécologie et systèmes biologiques de production. Il a été rédigé lors d’un atelier réalisé par la Coordination où
a été débattu et planifié le processus de participation de l’ANA dans la construction de cette politique. Ont participé de cet
atelier invités par l’ANA : CONTAG ; MPA ; MST ; MMC ; CNS, Réseau Cerrado/CCA NM ; ASA ; Réseau Ecovida ;
ABA-Agroécologie ; Unicafes ; ANC ; FASE ; Secrétariat exécutive de l’ANA ; AS-PTA ; CETAP ; CTA-ZM ; SASOP ; et
Tipujá. Invités par le gouvernement : MMA ; MAPA ; MDS ; CONAB et INCRA. Le document se présente en 6 parties :
présentation ; antécédents ; perception des réseaux et mouvements sur la proposition de participation ; préalables du champ
agroécologique ; processus d’élaboration de la PNAPO ; et enfin, les séminaires régionaux (ANA, 2012b).
151
Les acteurs membres des organisations non gouvernementales que nous avons interviewés nous ont également confirmé
cela. Par exemple, Denis Monteiro nous a dit : « J’étais déjà le secrétaire exécutif de l’ANA quand le gouvernement a lancé
l’idée en 2011 » (entretiens du 16/09/2015).
152
“(...) reconheceu a necessidade de dar o devido lugar ao desenvolvimento rural, à agricultura familiar e à agroecologie na
política ambiental e em suas relações com outras políticas” (ANA, 2012b : p.1).
118
n’aurait pas le bagage « politico idéologique » nécessaire pour parvenir à mener la lutte
environnementale1. Cependant, la Ministre s’est montrée déterminée et a justement contrarié
ses opposants. Lors d’un entretien avec la presse153, Izabella a affirmé être rentrée dans le
gouvernement déterminée à changer l’image du ministère. Celui-ci était connu comme le
ministère du « piège », c’est-à-dire un ministère qui ne tenait pas ses promesses, qui piégeait
d’autres ministères au regard des questions environnementales et qui en plus n’était pas
ouvert aux négociations. À partir de son action, son ouverture au dialogue avec les acteurs
internes et externes au gouvernement, le ministère de l’Environnement aurait donc gagné en
légitimité face aux autres ministères mais aussi de manière générale au sein du gouvernement.
Lors des entretiens, d’anciens fonctionnaires du MMA nous ont expliqué que l’idée de
la création d’un programme, d’un plan ou bien d’une politique d’agroécologie n’était pas tout
à fait neuve. Effectivement, comme nous l’avons pu voir dans le deuxième chapitre de ce
mémoire, l’agroécologie est rentrée dans la ligne d’action du gouvernement fédéral bien plus
tôt, à la suite de l’élection de Lula à la présidence de la République, surtout par l’action du
ministère du Développement Rural en ce qui concerne la reformulation de la PNATER. Par
ailleurs, à ce même moment le débat sur les « agricultures non conventionnelles » a également
pris de l’essor au sein du gouvernement avec les discussions soulevées par
l’institutionnalisation de l’agriculture biologique154 (processus conduit par le MAPA).
Ainsi, depuis 2005 quand Marina Silva155 était encore Ministre de l’environnement,
l’idée de promouvoir le dialogue entre le MMA et les autres ministères concernés par la
question agricole était déjà en question. Cela avait pour but de mettre en place des actions
articulées pour le développement de l’agroécologie et de l’agriculture biologique, comme
nous l’a expliqué Roberto Vizentin :
Nous avions eu l’orientation, encore sous la ministre Marina Silva, mais surtout avec
Izabella Teixeira, de mobiliser le propre ministère de l’Environnement dans un dialogue
articulé avec d’autres ministères qui possèdent de plus grandes attributions et
responsabilités en ce qui concerne la politique agricole, afin de recevoir cette demande
de formulation d’un programme d’agroécologie. Sur le moment, nous n’avions pas
encore une vue claire si cela allait être un programme ou une politique… (Entretien du
15/09/2015).

153
Entretien disponible dans Oeco, 2014 : http://www.oeco.org.br/reportagens/28841-izabella-teixeira-as-disputas-no-
ministerio-do-meio-ambiente-mudaram-de-patamar/.
154
La loi n°10.831, de décembre 2003 a institutionnalisé l’agriculture biologique au Brésil. Des commissions de certification
existaient depuis 1994, comme notamment la Commission nationale de production biologique (CNPOrg). Cette loi
règlemente la production, la certification et la commercialisation de produits biologiques. Or, à l’époque les acteurs sociaux
mobilisés autour de l’agroécologie ont souligné que cette loi n’avait pas été créée pour l’agriculture familiale mais pour une
production de « niche » tournée vers l’exportation (AS-PTA, 2009).
155
Marina Silva fut Ministre de l’environnement de 2003 à 2008. Proche de Chico Mendes (seringueiro, syndicaliste et
activiste environnemental brésilien), elle a aidé celui-ci à fonder la CUT dans l’État de l’Acre en 1984. Affiliée au Parti des
travailleurs, Marina s’est présentée au poste de député en 1986 mais n’a pas été élue. Deux ans plus tard , elle a été élue. En
1994 a été élue au Sénat (par ailleurs devenant la sénatrice la plus jeune de l’histoire brésilienne : 36 ans). (Pour plus
d’information voir : http://marinasilva.org.br/biografia/).
119
Or, la conjoncture était considérée comme défavorable à l’avancée de cette idée.
D’autres questions étaient considérées comme prioritaires au sein des ministères, rendant plus
difficile l’avancée des débats et des négociations :
Malheureusement, le contexte politique ne nous permettait pas de structurer un agenda
autour de l’agroécologie, notamment parce que c’était le début du gouvernement [Lula]
et beaucoup d’autres choses étaient en train d’être restructurées, principalement au sein
du MDA. C’est le cas de la Politique nationale d’Ater. À ce moment, l’assistance
technique consommait l’âme du MDA. Nous avons donc évalué que si le MDA ne
participait pas fortement à cet agenda nous n’aurions pas les moyens de la faire avancer.
Bien que le MMA ait une interface forte avec cet agenda, le MDA est le ministère qui
possède les instruments et les ressources pour mettre en place des actions pour
l’agroécologie. (Claudia Calório, entretien du 09/09/2015).

Rappelons également qu’à cette même époque la dispute autour des négociations pour
la libéralisation de la production et commercialisation des organismes génétiquement
modifiés et le vote de la nouvelle loi de la biodiversité drainait l’attention et les forces de
certains acteurs. De nombreuses associations, organisations sociales et mouvements sociaux
membres de l’ANA (notamment la FASE, l’AS-PTA et le MST) étaient alors engagés dans
une campagne contraire à la libération des OGM, ce qui a accaparé beaucoup de ressources.
D’autre part, le propre ministère de l’Environnement, ainsi que le ministère du
Développement Agraire, se positionnaient contre cette nouvelle loi156 en opposition au
ministère de l’Agriculture et celui de la Science et de la Technologie (MCTI).
Par conséquent, les dialogues sur le Programme national d’agrobiodiversité en 2010 ont
pu relancer l’idée d’un programme, d’un plan ou d’une politique, d’une action
« centralisatrice » pour l’agroécologie au sein du MMA, plus précisément au sein du
Secrétariat de l’extractivisme et du développement rural durable — SEDR157. C’est cette
administration qui a été chargée d’organiser les audiences publiques et les réunions qui ont
rassemblé les nombreux acteurs concernés par ce sujet. Ainsi, ont été invités à participer :
l’ANA (représenté par son noyau exécutif) ; des mouvements sociaux ruraux comme la
Fetraf, la CONTAG et la Via Campesina ; et des réseaux d’associations et organisations,
parmi lesquels la Coordination du semi-aride (ASA). Par ailleurs, des représentants de
l’agriculture biologique ont été également invités, comme c’est le cas du Centre Écologique158
et l’Association d’agriculture organique du Paraná (AOPA). Ces deux associations font partie
du réseau Ecovida, qui à son tour est membre de l’ANA. Ces associations qui représentent la
production biologique participent également à la Chambre thématique nationale d’agriculture

156
Pour plus d’informations sur la libéralisation des OGM, revenir au premier chapitre, page 59.
157
Dont le secrétaire était Roberto Vizentin, ancien membre de la FASE et agronome défenseur de l’agroécologie.
158
Laércio Meirelles, un de nos interlocuteurs, est coordinateur du Centre Écologique. Cette association qui est apparue au
milieu des années 1980 dans l’État du Rio Grande do Sul. Elle a été créée dans le but d’aider et former les agriculteurs dans
les pratiques « écologiques ». L’alliance entre cette association et d’autres groupes écologiques a mené à la création du
Réseau Ecovida dans les années 1990.
120
biologique — CTAO159 (ANA, 2012a). Selon Denis Monteiro (entretien du 19/09/2015), au-
delà du MMA des représentants d’autres entités gouvernementales ont également participé à
ces réunions. Des fonctionnaires du MDA, de l’INCRA, de la Conab et du ministère du
Développement Social (MDS) étaient également présents.
Il est intéressant de souligner que, l’action du secrétaire du SEDR à l’époque, Roberto
Vizentin, a été mis en avant par plusieurs acteurs lors des entretiens, comme nous pouvons le
voir dans l’extrait suivant :
À ce moment, Roberto Vizentin, qui a été une personne très active dans l’ANA pendant la
première ENA était un des secrétaires d’Izabella. Il est venu des mouvements sociaux, et
à ce moment il était secrétaire, c’était un hasard. Ainsi, Roberto a assumé cet agenda au
sein du ministère et a fait un grand mouvement, y compris viabilisant financièrement les
séminaires régionaux de l’ANA pour que la Coordination puisse élaborer une
proposition pour le gouvernement de ce qui devrait être la politique d’agroécologie.
(Paulo Petersen, entretien du 12/06/2015).

Des militants dans le gouvernement ?


Le parcours de R. Vizentin est exemplaire en ce qui concerne la circulation de militants
au sein du gouvernement et l’avancée des causes et des projets politiques dans l’agenda
gouvernemental. L’occupation d’un poste par une personne militante ou bien sympathique à
une cause, peut être appréhendée comme une ressource à être mise à profit, une ressource de
« proximité » par une coalition. Ces personnes occupant une position « stratégique » peuvent
se positionner en tant que médiatrices facilitant ainsi l’accès des acteurs non publics au
système politique (Abers, Serafim & Tatagiba, 2011). C’est ce qui nous avons pu constater
dans le cas de Vizentin.
Diplômé en agronomie de l’Université du Mato Grosso, l’ancien directeur du SEDR a
milité au sein du Parti des travailleurs de sa création à la fin des années 1980160. Il a par
ailleurs travaillé pendant plusieurs années au sein de l’association FASE (ce qui explique sa
participation à la première ENA), avant d’intégrer le gouvernement à la suite de l’élection de
Lula en 2002. D’après Abers et von Bullöw (2011 : p.66) fréquemment des acteurs croisent
les frontières entre « l’État et la société », travaillant à certains moments dans des
organisations non gouvernementales, et à d’autres moments dans des organes de l’État. Ces
acteurs continuent pourtant à porter un projet, une cause qui dépasse les frontières normatives

159
La CTAO a été officiellement créée en 2006 au sein du ministère de l’Agriculture. Le chambres thématiques du ministère
ont pour but regrouper les représentants d’un « secteur productif de l’agrobusiness ». Ces représentants sont à la fois du
secteur public comme du secteur privé. Elle fonctionne comme un instrument d’appui au pouvoir public par le biais de la
consultation, dans « l’identification d’opportunités pour le développement des chaines productives ». 29 institutions
concernées par le secteur biologique participent de la chambre : des organes publics, des associations (comme le Centre
Écologique), des représentants de consommateurs et des institutions bancaires. Information disponible sur :
http://www.agricultura.gov.br/camaras-setoriais-e-tematicas.
160
Pour plus d’information sur la trajectoire de R. Vizentin, voir le tableau des entretiens en annexe.
121
séparant l’État de la « société civile ». De ce fait, la volonté de changer la société, de changer
l’État (caractéristique des militants) persisterait comme objectif de ces acteurs (ibid. : p.68).
Or, nous devons contrebalancer l’action de ces individus, car elle reste sous l’influence
des obligations liées à l’exercice de leurs fonctions. Ils sont insérés dans une hiérarchie qui
limite leur autonomie et qui de ce fait soumet (à différents degrés d’intensité) leur
comportement au pouvoir des logiques dominantes au sein du gouvernement, ou des
institutions dans lesquelles ils sont insérés (ibid. : p.78). Par conséquent, la participation de
ces acteurs n’est pas complètement autonome et libre, elle est également façonnée, structurée
par les règles inhérentes à l’institution dont il fait partie. Autrement dit, les institutions
exercent un certain niveau de contrainte sur leurs membres, notamment par la définition du
rôle auquel l’individu est supposé se conformer (Peters, 1999).
Ainsi, la présence de Roberto Vizentin au sein de l’équipe gouvernementale qui a lancé
l’initiative de la création d’un programme/plan/politique d’agroécologie a donc, d’une part,
était perçue comme une ressource à la coalition agroécologie, bien que cela n’ait pas exclu
totalement les questionnements et doutes en ce qui concerne les objectifs et prétentions de
l’État dans ce processus, comme on le voit dans la citation suivante : « Oui, il existe un risque
que nous soyons utilisés afin de légitimer la proposition du gouvernement. Cela a déjà été
souligné. Le gouvernement peut avoir intérêt à soigner son image (…) bien que celle-ci ne
soit la motivation des personnes du gouvernement avec lesquelles nous sommes en train de
dialoguer » (ANA, 2012b : p.5). Cet extrait nous confirme également que les acteurs non
gouvernementaux, l’ANA, avait une vision très claire en ce qui concerne l’hétérogénéité du
gouvernement, faisant une distinction entre acteurs « alliés », avec lesquels ils partagent des
objectifs communs, avec lesquels ils entretiennent un dialogue cordial et régulier et des
acteurs contraires à leurs projets.
Enfin, à ce moment, deux questionnements centraux dominaient les débats entre le
gouvernement et les acteurs non publics organisés autour de l’agroécologie. D’une part, les
acteurs se demandaient si cette action publique pour l’agroécologie devrait être une Politique
nationale ou bien un Plan. En effet, une Politique se caractérise par l’établissement de
principes et directives généraux de caractère stratégique ou de gestion, tandis qu’un Plan
possède un caractère plus pratique et opérationnel, il se fonde sur des action concrètes. Donc
en termes de « grandeur », une politique est plus complète qu’un plan. Habituellement,
les plans font partie des instruments d’opérationnalisation des politiques. D’autre part, un
doute persistait sur quelle entité gouvernementale devrait assumer la coordination de la
construction de cette action publique. Le ministère de l’Environnement ? Celui de

122
l’Agriculture ? Ou celui du Développement rural ? Vizentin nous a un peu parlé sur ces
questionnements :
Un nombre important d’acteurs voudrait que le MMA joue un rôle coordinateur dans ce
processus. Cependant, nous avons discuté de manière très franche et nous sommes arrivé
à la conclusion que cela n’était pas la meilleure des options, car qui a le mandat,
l’attribution et les instruments pour mettre en place des politiques d’agriculture, sont les
ministères du secteur agricole : le MAPA et le MDA (entretien du 15/09/2015).

Ces questionnements ont encadré les négociations jusqu’à ce que le décret instituant une
Politique d’agroécologie soit publié en 2012. Les acteurs non gouvernementaux, porteurs du
projet agroécologique, craignaient que si la coordination de cette action publique était
accordée au MAPA, elle n’occuperait qu’une place marginale, vu que l’agroécologie ne fait
pas partie des priorités de ce ministère, au contraire. En même temps, si le MDA était
beaucoup plus proche des idées agroécologiques, ses représentants n’auraient pas démontré
suffisamment d’enthousiasme pour mener cette politique à bout. Par ailleurs, les organisations
et mouvements sociaux craignaient que celui-ci n’ait pas les forces politiques nécessaires pour
concilier les différents fronts gouvernementaux161. De ce fait, comme nous allons le voir plus
loin dans ce chapitre, le Secrétariat général de la présidence de la République (SG/PR), un
ministère chargé institutionnellement de « gérer les relations entre le gouvernement et les
organisations de la société civile » a été ensuite chargé de cette coordination. L’incertitude
concernant l’ancrage de la politique, la crainte des acteurs non publics, peut être appréhendée
comme un reflet des intérêts contrastés portés par les différentes entités du gouvernement.

1.2) Entre mobilisation, engagements et compromis

Quelques mois après les réunions organisées par le ministère de l’Environnement, en


août 2011, a eu lieu la 4e Marcha das Margaridas162, organisée sous le thème
« Développement durable avec justice, autonomie, liberté et égalité »163. Cette mobilisation
s’insère dans la stratégie d’action des mouvements sociaux ruraux qui ont comme un de leurs
modes d’action principaux l’organisation de grands rassemblements, de manifestations de

161
C’est ce que certains acteurs ont laissé entendre lors des entretiens.
162
La Marcha das Margaridas est « une action stratégique des femmes travailleuses rurales cherchant à garantir la visibilité,
la reconnaissance et élargir les conquêtes des femmes du milieu rural et des forêts. Elle intègre l’agenda permanent du
Mouvement syndical des travailleurs et travailleuses rurales – MSTTR et de mouvements féministes et de femmes » (Marcha
das Margaridas, 2011 : p.1). Réalisée en 2000, 2003, 2007, 2011 et en 2015, la marche est la plus grande mobilisation de
femmes rurales au Brésil (l’organisation de la marche estime que 70.000 femmes ont participé à la dernière manifestation).
Sont nom est une hommage à Margarida Alves, leader syndicaliste brutalement assassinée en 1983 en raison de sa militance
en faveur des droits des travailleurs et de la réforme agraire. La formation de la marche découle d’un long processus de
mobilisation dans le milieu rural qui remonte aux années 1970. Par ailleurs, l’agroécologie figure dans les revendications de
la Marche depuis 2003 gagnant de l’importance en 2007, et principalement en 2011. Pour plus d’information à ce sujet voir
Siliprandi (2009 ; 2013), Medeiros (2007), Kalil et Marra (2015).
163
Cahier de demandes disponible sur : http://www.agroecologia.org.br/files/importedmedia/marcha-das-margaridas-
2011.pdf
123
masses qui aboutissent dans un « acte spectaculaire » d’occupation des rues de la capitale
fédérale (Medeiros, 2007). Ces mobilisations finissent souvent par la transmission au
gouvernement d’un cahier de demandes et revendications. Cette pratique a été spécialement
consolidée par l’organisation des Gritos da Terra, comme nous l’avions déjà souligné dans le
premier chapitre de ce mémoire. C’est donc à travers ce « répertoire de
protestation revendicative » (Abers, Serafim & Tatagiba, 2011) que les différents acteurs
mobilisés au sein de la Marcha ont apporté au gouvernement leur cahier de demandes. Dans
le texte, figure la revendication suivante : « Créer un programme pour promouvoir
l’expansion de la transition agroécologique dans les unités familiales de production… »
(CONTAG, 2011 : p.11). Cette revendication est venue renforcer et soutenir l’initiative
entreprise par le MMA quelques mois plus tôt.
Lors de la cérémonie de clôture de la marche de 2011, la présidente Rousseff a assumé
publiquement l’engagement de mener au sein du gouvernement l’élaboration d’un programme
ou d’une politique d’agroécologie : « Nous allons créer un groupe de travail spécial afin
d’élaborer le Programme national d’agroécologie, avec la participation des mouvements
sociaux et des organisations de femmes » (Rousseff, 2011 : p.4). Cette prise de parole
publique, cet engagement pris par la présidente se démarque par son caractère symbolique. Il
accorde de la légitimité au projet agroécologique en le désignant comme un projet digne de
reconnaissance de la part de la haute instance gouvernementale. Cet engagement présidentiel
a été ensuite confirmé, institutionnalisé dans le « cahier de réponse »164 du gouvernement aux
revendications soulevées par la marche où nous pouvons lire les indications suivantes :
« Formaliser sur portaria165 interministérielle le Groupe de travail pour l’élaboration du
programme d’agroécologie assurant la participation des mouvements sociaux dans son
élaboration » (Brésil, 2011 : p.81).
En effet, la mobilisation des femmes autour de la Marcha das Margaridas est
appréhendé par les différents acteurs porteurs du projet agroécologique comme un moment
important et décisif pour l’avancée de l’idée de construction d’une politique au sein du
gouvernement. Selon Denis Monteiro (entretien du 16/09/2015), les femmes ont eu un rôle
fondamental dans la mise sur agenda et dans la négociation de l’institutionnalisation de
l’agroécologie. Laércio Meirelles, ingénieur agronome représentant du Réseau Ecovida à la
Cnapo, renforce cette idée en affirmant que la Marcha peut être considérée comme étant « la

164
Disponible sur : http://www.agroecologia.org.br/files/importedmedia/caderno-de-respostas-do-governo-federal-a-pauta-
da-marcha-das-margaridas-2011.pdf .
165
Document d’acte administratif, dans ce cas émanant de la présidence de la République, qui contient des ordres ou des
instructions à propos de l’application de lois et ou des règlements, afin d’éclairer ou informer sur des actes ou événements à
réaliser intérieurement aux organes publics comme des nominations, démissions, mesures d’ordres disciplinaires, etc. Voir :
http://dicionario-juridico.consultascnpj.com.br/?p=83959 .
124
mère de la PNAPO » (entretien du 24/06/2015) vu que c’est à partir de leur revendications
que la présidente de la République s’est engagée publiquement.
Suivant les ordres de la présidente, un Groupe de travail interministériel166 a été formé.
La première obligation de ce groupe a été celle de synthétiser et compiler toutes les initiatives
en lien avec l’agroécologie qui existaient au sein des différents ministères. Cela a donné lieu à
un premier « plan d’agroécologie ». En outre, ce groupe s’est alors présenté comme étant le
principal interlocuteur face aux associations, organisations non gouvernementales et
mouvements sociaux dans les débats pour la construction de cette action publique (ANA,
2012a).
Ce processus de dialogue et négociation autour de la construction d’une action publique
centralisatrice pour l’agroécologie a été également favorisé par le fait qu’en 2012 le Brésil
recevait le Sommet de la Terre, Rio + 20167. Compte tenu de l’importance de l’événement,
cette conférence internationale était considérée comme un moment opportun pour que le pays
puisse se « mettre en scène » en tant qu’acteur incontournable dans le débat international sur
le développement durable (Aubertin, 2012). La perspective de lancer une proposition de
politique d’agroécologie lors de la conférence motivait alors le travail du gouvernement
(ANA, 2012a ; Brésil, 2012a).
En outre, une proposition de création d’une Politique nationale d’agriculture biologique
était déjà à cette même époque en cour de discussion au sein du MAPA. Ce processus a été
alors réorienté afin d’intégrer les négociations pour la construction d’une Politique
d’agroécologie et de production biologique. Ainsi, une des conditions stipulées par le
ministère de l’Agriculture à sa participation au processus de construction d’une
politique/programme d’agroécologie a été l’incorporation de l’agriculture biologique. Selon
les entretiens réalisés, cela n’aurait pas été perçu comme quelque chose d’essentiellement
négatif par l’ANA168, bien que certains types de production biologique puissent être fondées
sous la logique de l’agrobusiness, c’est-à-dire, faisant appel à la monoculture, à la
mécanisation et ayant une dépendance aux intrants agricoles importés. D’après ces acteurs
l’agriculture biologique s’insère également dans une logique de proposition d’alternatives,
l’opposition se ferait face à d’autres secteurs de l’agrobusiness (Gabriel Fernandes, entretien
du 10/09/2015). Cela dit, selon Vizentin (entretien du 15/092015) l’inclusion de la production
biologique dans ce processus de négociation a été faite de façon délibérée cherchant

166
Ce groupe était initialement composé par le MMA, le MAPA, le MDA et le MDS.
167
Conférence des Nations unies sur le développement durable (CNUDD)
168
Des organisations d’agriculture biologique composent des réseaux membres de l’ANA, comme c’est le cas du réseau
Ecovida. Selon Laércio Meirelles (entretien du 24/06/2015) la vision de ces organisations par rapport à une politique
d’agroécologie et de production biologique n’était pas en concurrence avec celle de l’ANA. Au contraire, il affirme
également que la Coordination elle-même a ensuite adopté certaines propositions de ces acteurs pour la composition de sa
propre proposition.
125
l’établissement d’un compromis afin d’éviter le conflit. Provoquer une rupture était un risque
pour le développement de la politique. Celle-ci pourrait avoir comme conséquence le
déclenchement d’une action défensive de la part du ministère de l’Agriculture mettant en
danger l’avancée des négociations et ainsi l’institution de la politique.

Une stratégie pour équilibrer les rapports de forces ?


Ce moment marque également un point d’inflexion en ce qui concerne l’action de
l’ANA. Face à cette occasion de participation, les acteurs ont dû analyser la conjoncture,
réfléchir stratégiquement sur comment agir pour que la construction de cette action publique
corresponde à leurs valeurs et idées, à leurs objectifs et intérêts. L’ANA deviens alors un
acteur central, une espèce de médiateur se proposant à gérer les relations, le dialogue entre le
gouvernement et les acteurs non publics réunis autour du projet agroécologique. La
coordination a adopté une stratégie proactive de proposition, avec le groupe gouvernemental
chargé des négociations (tout en respectant le positionnement des organisations, réseaux,
associations et mouvements sociaux qui la composent).
Corroborant cet argument, Claudia Calório, ancienne fonctionnaire du MMA à l’époque
de la construction de la PNAPO nous a expliqué que le ministère a en effet dialogué
davantage avec l’ANA :
Nous n’avons jamais traité individuellement sur la question de l’agroécologie avec le
MST ou bien la FASE. Nous avons toujours traité avec l’ANA. Cela était également une
forme de valoriser ce sujet collectif ayant un rôle politique central, vu que la
Coordination rassemblait aussi bien les mouvements sociaux que les institutions d’appui
et organisations de base (entretien du 09/09/2015).

Nous avons interprété la mise en place de cette stratégie comme un moyen de faire face
au rapport de forces défavorable pour la coalition agroécologique. Ayant conscience du
pouvoir exercé par l’agrobusiness au sein du gouvernement, il était indispensable pour les
défenseurs de l’agroécologie de s’organiser de manière à minimiser les risques, minimiser
l’asymétrie de forces.

Encadré 4 — L’ANA dans son rôle de médiateur


La réunion de la « société civile » lors du séminaire Dialoga Brasil agroecológico 

Du 16 au 18 septembre 2015 a eu lieu à Brasilia le séminaire Dialoga Brasil agroecológico,


organisé par la Commission nationale d’agroécologie et production biologique (Cnapo). L’objectif de
ce séminaire, selon ses organisateurs, serait celui de promouvoir « la participation de la société dans
l’élaboration de la PNAPO et du Planapo par le dialogue entre instances gouvernementales et non
gouvernementales liées à l’agroécologie et à la production biologique ». Les nombreuses et diverses
activités ont tourné autour de l’élaboration du second Plan national d’agroécologie et production
biologique pour la période de 2016-2019. En ce qui concerne le débat, il s’est structuré à partir de la
126
proposition élaborée par la Chambre interministérielle d’agroécologie et de production biologique
(Ciapo). Le programme du séminaire s’est montré très chargé. Les activités se sont succédé du matin
du 16 jusqu’au soir du 18 septembre. Elles ont été nombreuses et diverses, allant « d’activités
préparatoires » à des tables rondes comptant avec la participation de ministres, des groupes de travail
et moments des pauses café et cocktails. Nous avons participé à un grand nombre y compris des
activités préparatoires, celles qui nous intéressent ici.
La journée du 16 septembre, deux activités « préparatoires » ont eu lieu avant même la cérémonie
d’ouverture du séminaire qui s’est déroulée à 18 h 30. Une concernait la sous-commission des
femmes de la Cnapo (réalisée le matin) et l’autre était une « réunion de la société civile » appelée et
« dirigée » par la Coordination nationale d’agroécologie. Participer à cette réunion nous a permis
d’observer le rôle joué par l’ANA au sein de la Cnapo, un rôle qu’on perçoit comme étant celui d’un
« médiateur », d’un acteur qui rassemble les représentants non gouvernementaux, favorise le débat et
essaie de formuler des prises de positions communes, des « propositions de changement » spécifiques
comme c’est le cas du document « Propositions de l’ANA pour le second Planapo (2016-2019) ». Il
est intéressant d’observer que le document fut transmis aux différents participants par courrier
électronique avant le début du séminaire pour que ceux-ci puissent se préparer et participer de façon
plus active et effective aux débats.
La réunion de la « société civile » a eu donc lieu dans une salle de l’annexe du Planalto. La salle
était assez grande et les chaises avaient été disposées en cercle de manière à favoriser le dialogue. Un
projecteur était allumé sur un des murs de la salle, plus précisément au fond, et affichait le site
internet de la Coordination. Environ une soixantaine de personnes ont participé à l’activité : des
hommes et des femmes représentants de mouvements sociaux (MMTR-NE, CONTAG),
d’associations (FASE, ABA), de réseaux et organisations (ASA-Brasil, Unicafes) et bien sûr le
secrétariat exécutif de l’ANA. Denis Monteiro, assis à côté de Paulo Petersen (coordinateur de l’AS-
PTA, représentant de l’ABA à la Cnapo) pas très loin du projecteur, dans une position stratégique où
toute la salle pouvait les voir. Les deux ont d’une certaine manière conduit la réunion. Celle-ci a
débuté par une prise de parole rapide de Rogério Newald (secrétaire exécutif de la Cnapo à l’époque)
sur le processus de construction du second Planapo. Ensuite, Petersen a repris la parole afin de lancer
une discussion sur « la façon dont l’ANA se positionnait dans un moment délicat », un retour sur la
réunion de son comité exécutif à propos du séminaire, de la PNAPO et du contexte politique. Ensuite,
il a parlé des points positifs du premier Planapo et des défis qui persistaient – faisant référence directe
à l’appui accordé par le gouvernement à l’agrobusiness. Denis a repris la parole affirmant
qu’effectivement il était indispensable de « valoriser leurs propres efforts », mais que la mobilisation
devait continuer forte. Enfin, d’autres acteurs ont pris la parole afin de lancer le débat sur les
« prochains pas » à être entrepris lors du séminaire. Les différents acteurs pouvaient prendre la parole
tant qu’ils « s’inscrivaient », c’est-à-dire une personne (du secrétariat exécutif de l’ANA) notait dans
un papier les personnes qui voulaient se manifester. Celles-ci levaient la main, faisaient signe pour
que la personne chargée des « inscriptions » prenne note. Cela était un moyen de maintenir « l’ordre »
de la réunion en évitant que les personnes parlent toutes en même temps.
Il a été intéressant d’observer lors de cette réunion que la participation était nombreuse et diversifiée,
l’ambiance décontractée et peu formelle, bien que conduite et structurée par l’ANA. Celle-ci assume
son rôle « d’unificateur » de la « société civile » et ensuite se porte comme porte-parole face au
gouvernement. Or, malgré cette convergence et l’adoption de ce rôle par l’ANA les autres
associations, organisations et mouvements sociaux peuvent également se prononcer de façon
individuelle soit lors des réunions plénières de la Cnapo, soit dans les sous-commissions ou groupes
de travail. Cette médiation se fait donc surtout au moment de construire un positionnement collectif,
cohérent et unifié afin d’unir les forces pour les négociations face au gouvernement à partir de cette
proposition concrète.

127
Ainsi, l’ANA a posé comme condition à sa participation dans la construction de la
politique d’agroécologie la réalisation de différents séminaires régionaux et un séminaire
national de façon à faciliter la consultation et le débat avec les associations, les organisations
et les mouvements sociaux qui composent sa base. Ces séminaires avaient pour objectif
« organiser, conférer de la consistance et de l’amplitude à la participation des organisations et
des mouvements sociaux de la société civile brésilienne dans la formulation, dans le débat et
dans la négociation de cette politique avec les gestionnaires publics du gouvernement
fédéral » (ANA, 2012a : p.2). C’est à partir de ces débats que la Coordination a pu élaborer et
ensuite présenter une proposition de changement concrète.

1.3) Participer, ou comment participer : telle est la question. La « stratégie de


participation » de la Coordination nationale d’agroécologie

Ici, nous nous sommes proposés d'analyser la « stratégie de participation » de l’ANA.


La Coordination aurait donc développé une stratégie d’action spécifique en vue de mieux se
positionner dans le processus de négociations pour la construction de la PNAPO. Nous nous
sommes ainsi basés sur divers documents produits par la Coordination (ANA 2011a, 2011b,
2012a, 2012b, 2012c), sur des documents gouvernementaux, et sur nos entretiens afin
d’identifier quels ont été les enjeux soulevés par ce processus de négociation, comment les
acteurs se sont organisés et les retombées sur la construction de l’action publique.

Perception des risques et occasions posés par la conjoncture politique


La Coordination nationale d’agroécologie a démontré avoir une vision lucide et critique
en ce qui concerne l’analyse de la conjoncture sociopolitique dans laquelle s’inséraient les
négociations pour la construction d’une politique d’agroécologie. Depuis 2010, année
d’élections, les différents membres de la Coordination, les réseaux et mouvements sociaux,
ont essayé de réaliser un bilan des deux gouvernements Lula, ainsi que d’établir des
perspectives par rapport à l’élection de Dilma Rousseff169 à la présidence de la République.
De leur point de vue, il était indéniable que des avancées avaient eu lieu en ce qui concerne
l’action publique pour le développement rural durable. La forte mobilisation des mouvements

169
En dépit d’une évaluation assez mitigée en ce qui concerne l’héritage des gouvernements Lula, certains mouvements
sociaux, réseaux et organisations sociales ont décidé de soutenir la candidature de Dilma. Cela était le cas de l’ANA, de la
Contag, du MST, de la Via Campesina et de la CUT. Malgré le changement programmatique du Parti des Travailleurs, la non
réalisation des réformes structurelles tellement attendues, le parti restait encore considéré comme « la seule option » face aux
autres candidats à la tête du gouvernement. Se sont également présentés aux élections : José Serra (PSDB) ; Marina Silva
(Parti Vert) et Plínio Sampaio (PSOL), et cinq autres candidats. Par ailleurs, le programme de gouvernement accordait une
centralité au combat de la pauvreté. Ceci a été donc interprèté comme une « fenêtre d’opportunité » pour l’avancée du projet
agroécologique au sein du gouvernement (ANA, 2011b).
128
sociaux et leur pression sur le gouvernement auraient rendu possible la création de différentes
politiques favorables au développement de l’agriculture familiale et agroécologique, à l’instar
du Pronaf Agroécologie ou la Politique nationale d’assistance technique (PNATER)170. Ces
actions ont été globalement interprétées de manière positive, étant même considérées comme
une victoire de la coalition agroécologique (ANA, 2011b, 2012a).
En dépit de la forte intégration de la notion de « durabilité », de l’agroécologie et de la
participation aux discours du gouvernement et aux lignes directrices des politiques publiques
— comme dans le cas de la PNATER —, dans la pratique l’action publique hégémonique
continuait à rendre difficile le développement d’initiatives pratiques, participatives et
innovantes dans le domaine de l’agriculture familiale et agroécologique (ANA, 2011b ;
Leonard et al., 2009). L’État dans son ensemble continuait à accorder la priorité au modèle de
développement rural défendu et diffusé par les acteurs de l’agrobusiness. En effet, comme
nous l’avons vu dans le premier chapitre de ce mémoire, les gouvernements du Parti des
travailleurs n’ont pas marqué une inflexion en ce qui concerne l’action publique pour le
développement rural durable et l’agriculture. Malgré la mise en place de nouveaux
instruments de politiques publiques conçus spécialement pour l’agriculture familiale et pour
l’agroécologie, les changements structurels attendus par les mouvements sociaux n’ont pas vu
le jour et le modèle agricole de la modernisation n’a pas été essentiellement remis en
question. L’action publique pour l’agriculture, dans un contexte de forte concurrence pour la
défense d’intérêts divers et la réalisation d’objectifs divergents a été alors marquée par une
dynamique de path dependency. Toutefois cette dynamique ne s’est pas caractérisée par une
absence complète d’innovation ou de changements institutionnels. Au contraire, dans ce cas,
les politiques publiques et les institutions mises en place pour l’agriculture familiale et
agroécologique sont venues se superposer aux politiques déjà en vigueur, sans pour autant
faire disparaître les institutions et politiques antérieures. Ce type de changement, c’est-à-dire
par superposition, a été également observé par Mayaux et Surrel (2010) en ce qui concerne les
réformes de marché mis en place en Amérique Latine dans les années 1990.
De ce fait, la persistance de la domination du projet de l’agrobusiness sur le projet de
l’agriculture familiale et agroécologique au sein du gouvernement limiterait considérablement
l’avancée concrète de l’agroécologie. L’ample représentation des acteurs de l’agronégoce au
sein du parlement (Bruno, 2009 ; Pinto, 2010 ; Costa, 2012), et de manière générale dans le
gouvernement (principalement au sein du ministère de l’Agriculture171) rend la rupture et le
déclenchement du changement très difficile.

170
Questions que nous avons traitées dans le chapitre précédent.
171
Comme nous l’avons vu dans le premier chapitre de ce mémoire.
129
Ce que nous avons constaté pendant le gouvernement Lula et maintenant celui de Dilma
est que l’État, dans son ensemble, persiste en promouvoir un modèle de développement
contradictoire aux principes soutenus par l’ANA et consacrés dans ses documents
politiques à l’instar de : la non réalisation de la réforme agraire ; la violation des droits
territoriaux ; la libération des OGM ; l’accroissement de l’utilisation des pesticides ; le
changement dans le code forestier et de l’exploitation minière ; etc. (...) Par ailleurs, il
existe encore un grand préjugé en ce qui concerne le potentiel productif de l’agriculture
familiale et de base agroécologique. Cela est une lecture idéologique associée aux intérêts
de l’agrobusiness (ANA, 2012a : p.3).

L’ANA avait donc une vision claire : la construction d’une politique nationale d’agroécologie
ne représenterait pas une occasion de rupture du statu quo. Cela est perceptible dans cette
citation : « (...) nous ne sommes pas face à une occasion de changement radical du modèle de
développement hégémonique. » (ANA, 2012a : p.4). Pourtant, la Coordination a décidé de
continuer à participer au processus de négociation afin d’assurer les acquis et essayer de faire
avancer d’autres questions.

Les enjeux de la participation


Malgré cette conclusion négative en ce qui concerne le « potentiel de changement »
(Caporal & Petersen, 2012) de la future politique d’agroécologie, l’occasion de mise en place
d’une action publique centralisée pour l’agroécologie a été tout de même interprétée comme
une initiative importante. Elle permettrait le développement et la promotion de l’agroécologie
dans la pratique à une échelle supérieure et accorderait une plus grande visibilité et légitimité
au projet. Corroborant cette analyse, nous pouvons lire dans un extrait du document
« Éléments d’études pour le débat sur la Politique nationale d’agroécologie et système
biologiques de production » : « (…) nous sommes arrivés à la conclusion que, malgré tous les
risques possibles, nous devons donner suite à ce processus de dialogue entre l’ANA, les
mouvements sociaux et le gouvernement pour la construction de cette Politique. Cependant,
nous signalons à nos interlocuteurs du gouvernement que nous allons le faire en totale
autonomie, sans abdiquer nos positionnements critiques en relation aux politiques et actions
gouvernementales » (ANA, 2012b : p.8).
Dans ce cas, l’idée d’autonomie diffère de celle développée par les sciences sociales
latino-américaines dans les années 1990 dans un contexte d’ouverture des régimes
autoritaires. Fondée sur la théorie des nouveaux mouvements sociaux cette approche pointait
l’autonomie des mouvements sociaux et des organisations sociales par rapport au système
politique (États, gouvernements et partis) comme étant une caractéristique essentielle à leur
apparition et consolidation (Tatagiba, 2009). Dans ce cas l’autonomie est comprise d’une
manière différente. Ici elle est appréhendée comme une ressource qui permet de maintenir une

130
“distance critique” en relation à l’État. C’est cette attitude critique qui permettrait d’accroître
la « libre participation » et ainsi leur pouvoir de négociation (Aguiar, 2013)172.
En effet, pour l’ANA il n’était pas question de laisser le gouvernement « s’occuper
seul » de l’élaboration d’une politique d’agroécologie, car cela était trop risqué. La possibilité
de voir émerger une politique contraire à ses principes, ou encore défavorable à ses intérêts
était trop importante. C’est pour cela qu’il fallait agir et disputer la construction de cette
politique de manière effective.
Si c’est le gouvernement qui propose une politique d’agroécologie, nous serons déjà
vaincus vu que c’est ce même gouvernement qui libère les OGM, qui approuve des
changements dans le code forestier, etc. (...) Il faut rester prudent dans nos actions pour
ne pas légitimer une politique et un plan qui peuvent aller à contresens, ou qui peuvent ne
pas contribuer à l’avancée de nos propositions, et ne pas nous laisser exercer notre rôle
critique et de dénonciation en relation aux politiques structurantes de ce modèle (ANA,
2012a : p.4).

Cette décision de participer à la construction de la PNAPO de forme active, de forme


proactive, comme nous l’avons vu ci-dessus, peut être interprétée comme étant une stratégie
d’action mise en place par l’ANA afin d’assurer la défense de la cause agroécologique face
aux intérêts et causes concurrentes. Cette stratégie aurait ainsi pour but d’accroître leur
pouvoir de négociation. La participation de ministères qui sont historiquement porteurs
d’intérêts contraires à celui du projet agroécologique, comme c’est le cas évident du ministère
de l’Agriculture173, au processus de construction de la politique est en cela exemplaire.
L’ANA était contrainte d’agir de manière « offensive » afin d’assurer la défense de ces idées
et de ces intérêts.
Pour ce faire, la Coordination a organisé avec la collaboration du ministère de
l’Environnement cinq séminaires régionaux (Amazonie, Cerrado, Nord-est, Sud-est et Sud) et
un séminaire national, comme nous l’avons souligné plus haut. Ces séminaires ont été
organisés ayant pour objectif de promouvoir le débat, la convergence d’idées et la
construction collective d’une « proposition de l’ANA »174 destinée à être présentée au
gouvernement et débattue lors du séminaire national. Selon le document de l’ANA (2012a) et
les entretiens que nous avons réalisés, le MMA a rendu possible la réalisation de ces cinq
séminaires régionaux et du séminaire national par la mise à disposition de ressources et par
leur financement. D’après R. Vizentin :
L’ANA a proposé les séminaires et a déclaré : « Oui, nous allons participer, mais nous
voudrons une voix active dans ce processus, ainsi que de l’autonomie afin de débattre
172
Il est possible de questionner cet argument de « libre participation » en le confrontant à la pratique, cependant nous
n’étions pas en mesure de traiter cette question dans cette recherche.
173
Bien que certains acteurs, voire des secteurs du ministère démontraient de la sympathie à la cause agroécologique, comme
c’est le cas de Rogério Dias, représentant du ministère à la Cnapo. Ceux-ci ne rencontrent pas beaucoup d’espace d’action
dans le ministère.
174
Une première proposition de comment devrait être formulée la politique.
131
avec notre base. Nous voudrons le faire dans une méthodologie et une dynamique qui
puissent nous permettre d’avoir un dialogue horizontal et démocratique avec toutes les
expériences pratiques ». Donc, l’ANA a dit qu’elle ne voudrait pas de la tutelle175 du
gouvernement. Nous l’avons compris. Le gouvernement l’a donc soutenue dans ses
démarches par le financement de ces activités et à travers la participation aux débats
(Entretien du 15/09/2015).

Cela corrobore notre perception que l’ANA a développé une « stratégie de participation »
fondée surtout sur la construction de propositions concrètes, sur des modes opératoires à
privilégier : « nous n’attendons pas être seulement consultés. Nous voulons présenter une
pièce de négociation… » (ANA, 2012a : p.9).

Des séminaires aux propositions concrètes


L’ensemble de ces événements a rassemblé environ 300 personnes parmi lesquelles des
représentants de mouvements sociaux (MST, CONTAG, MPA, MMC..), des associations et
organisations d’appui à l’agriculture familiale et agroécologique (AS-PTA, FASE…), des
réseaux régionaux (ASA, Ecovida…), ainsi que des professionnels liés aux universités,
agences gouvernementales de recherche et vulgarisation agricole (ANA, 2012b : p.1)176.
Enfin, ces rencontres ont abouti à la production de deux documents importants :
« Propositions de la Coordination nationale d’agroécologie — ANA pour la “Politique
nationale d’agroécologie et production biologique” » (ANA, 2012b) et « Précisions sur
certaines actions prioritaires pour la Politique nationale d’agroécologie et de production
biologique » (ANA, 2012c). Le premier consiste en un ensemble de propositions pour la
formulation du décret présidentiel qui devrait mettre en place la PNAPO ainsi que des
propositions pour l’approfondissement du « plan d’agroécologie ». Dans ce texte, il est
possible d’identifier des points « politico-stratégiques »177 qui positionnent la Coordination
dans le processus de construction de la politique ; neuf « lignes directrices » ayant chacune
des objectifs spécifiques et des actions prioritaires ; ainsi que des propositions en ce qui
concerne le mode de gestion et financement de la politique (ANA, 2012b). Les différentes
« lignes directrices » reflètent très clairement le système de croyances de l’agroécologie. Ainsi
elles font référence à différents sujets comme : le droit humain à une alimentation adéquate, la
souveraineté et sécurité alimentaire ; les circuits courts de commercialisation et marchés
locaux ; l’autonomie de l’agriculture familiale et paysanne, des peuples et communautés
traditionnelles ; la défense de l’agrobiodiversité ; la construction et la socialisation
participative des savoirs ; les instruments économiques et sociaux pour la transition

175
Compris ici dans le sens de dépendance étroite, contrainte.
176
La liste complète des participants des divers séminaires est disponible dans les annexes du document de l’ANA (2012b :
p.15-18).
177
Qui sont par ailleurs en accord direct avec le système de croyances de la coalition.
132
agroécologique ; la reconnaissance du rôle des femmes et de la jeunesse rurale ; l’accès à la
terre, la réforme agraire et l’accès à l’eau ; et enfin, l’assurance du travail digne.
Pour chacune de ces lignes directrices, des objectifs et actions spécifiques ont été
proposés comme : promouvoir l’augmentation de la production de base agroécologique et
assurer la sécurité hydrique des paysans ; stimuler le développement de marchés locaux,
régionaux et institutionnels axés sur la commercialisation de produits biologiques et
agroécologiques ; réorienter les services d’assistance technique en accord avec les principes
de la Pnater ; accroître l’offre de ressources et ajuster les instruments de financement pour la
production biologique et de base agroécologique ; créer un Forum de recherche en
agroécologie au sein de l’Embrapa ; promouvoir et élargir la réforme agraire ; entre autres.
Dans ce même document, l’ANA a présenté les rôles de la « société civile » et de l’État.
Dans la perspective de la Coordination, c’était aux acteurs non gouvernementaux de formuler,
accompagner, évaluer et contrôler la mise en œuvre de la politique. L’idée défendue par
l’ANA était celle d’établir un conseil d’agroécologie et de production biologique, inspiré dans
la structure CONSEA178, composé par une majorité d’acteurs non publics. Par ailleurs, le
conseil devrait être reproduit au niveau de tous les états.
Le conseil sera rattaché au Secrétariat de la présidence de la République, étant composé
par 2/3 de participants de la société civile, 1/3 de représentants des ministères et entités
gouvernementales appartenant sa présidence à la société civile. Doivent être assurées les
représentations des organisations et réseaux de l’ANA de plusieurs États, des réseaux
régionaux, des mouvements sociaux et représentants de différents groupes sociaux des
peuples ruraux et des forêts (ANA, 2012b : p.13).

La proposition d’un conseil dans ce format n’est pas sans prétention. La mise en place
d’un conseil institutionnalise la participation et formalise les cadres de l’interaction entre le
gouvernement et les acteurs non publics. D’après Abers, Serafim et Tatagiba (2011 : p.9) la
participation institutionnelle se caractérise par « l’interaction État/société à l’intérieur de
l’environnement gouvernemental, organisées selon des règles fixées préalablement et visant
une incidence partagée sur la construction des politiques publiques ». Dans ce cas, les « agents
du gouvernement » figurent souvent comme protagonistes. C’est notamment pour cela que
l’ANA a proposé la création d’un conseil majoritairement composé et présidé par des acteurs
non gouvernementaux. Cela serait un moyen de garder une marge de manœuvre, de cumuler
de forces. L’État à son tour s’occuperait de la gestion politique tout en créant des moyens
pour l’accomplissement du rôle des acteurs non publics à travers la mise en place d’une

178
Le Conseil national de sécurité alimentaire et nutritionnelle est un conseil à caractère consultatif. Il assiste la présidence
de la République dans la formulation de politiques et dans la définition de stratégies pour que le pays puisse assurer le droit
humain à l’alimentation. Le conseil est composé de soixante membres, titulaires et remplaçants dont deux tiers sont
représentants de la « société civile » (Brésil, 2014). Par ailleurs, la présidence du conseil est assurée par une personne non
attachée au gouvernement. Actuellement le CONSEA est présidé par Maria Emilia Pacheco, qui travaille pour l’association
FASE. Information disponibles sur : http://www4.planalto.gov.br/consea/acesso-a-informacao/institucional/quem-e-quem-1
133
Chambre ou d’un Groupe intergouvernemental composé d’une dizaine de ministères et
d’institutions179. La participation institutionnalisée fait déjà partie du « répertoire d’action »
des mouvements sociaux et acteurs collectifs brésiliens. En effet, depuis la fin des années
1980, avec le retour à la démocratie ces « canaux de participation » ce sont multipliés,
notamment dû à la demande des acteurs non gouvernementaux (Tomazini & Lukic, 2013 ;
Tatagiba, 2009 ; Goirand, 2013a, 2013b).
Si l’ANA avait pour intention d’élaborer un document complet, elle y est parvenue. En
ce qui concerne le deuxième document, il reprend certaines propositions considérées comme
prioritaires, les justifie et les développe180. Ces deux documents ont été présentés au
gouvernement et amplement débattus. En août 2012, la Politique nationale d’agroécologie et
de production biologique a été finalement mise en place par décret présidentiel (Brésil,
2012c). Ce denier a dans une certaine mesure mis fin au long processus de négociations181
pour la construction de la PNAPO et a établi les points structuraux de celle-ci. Nous nous
sommes donc proposés d'identifier ces points structuraux et de les comparer aux propositions
élaborées par l’ANA. Cela nous a amenés à nous interroger sur l’effet des propositions de la
Coordination sur la structure finale de la politique. Dans quelle mesure ses propositions ont-
elles été adoptées ? Quels ont été les enjeux entourant l’établissement des différents points
structuraux de la politique ? Quelle a été l’incidence de ces enjeux sur l’achèvement,
l’établissement de la version définitive de la politique ?

179
SG/PR, MMA, MDA, MDS, MAPA, MEC, MCTI, Casa Civil, MTE, MPOG, MF, SPM, MS, ministère de la Pêche,
Bureau des politiques pour les femmes du MDA, Conab, Embrapa, Incra, ICMBio, Funai et Anvisa.
180
Les actions considérés comme étant prioritaires étaient : la création d’un plan de transition agroécologique ; la
reformulation du programme national d’agrobiodiversité et de conservation ; la mise en place d’un Plan national de réduction
de l’utilisation des pesticides ; révision de la déclaration d’aptitude au Pronaf ; adaptation des instruments de crédit pour la
production biologique et agroécologique ; adaptation des instrument d’assurance de la production ; mise en œuvre d’une Ater
véritablement fondée sur les principes agroécologiques ; développement de la recherche en agroécologie ; création d’un
Fonds national d’appui et promotion de l’agroécologie et de la production biologique ; entre autres.
181
Cela ne signifie pas que les négociations soient arrêtées, car dans le contexte de dispute pour la construction de l’action
publique celle-ci ne peut se terminer tant qu’il existe des intérêts opposés ou des projets en concurrence. Ce que nous voulons
dire par là, c’est que le processus de négociation pour la construction de la structure institutionnelle de la politique a pris fin
avec la publication du décret. Les négociations en ce qui concerne l’opérationnalisation de la politique, par exemple, ont
continué.
134
Section 2
Un regard sur la politique achevée : reflet des contradictions et des disputes ?

Le cas de la création de la PNAPO est exemplaire en ce qui concerne la transformation


d’une question controversée et contradictoire en champ d’action et de réflexion pour le
gouvernement (Tomazini & Lukic, 2013). Comme nous l’avons vu jusqu’à présent, il est
évident qu’il existe des intérêts aussi nombreux que divers en jeu, des projets politiques en
opposition dont la concurrence occasionne des conséquences directes sur la construction et la
mise en place de cette action publique. L’institutionnalisation de celle-ci représente donc des
avantages ainsi que des risques aux deux coalitions182 qui s’opposent autour de la construction
de l’action publique pour le développement rural et agricole. De ce fait, le format final de la
PNAPO, l’adoption de ses « points structuraux » (comme ses instruments et ses instances de
gestion) résultent des diverses interactions entre les différents acteurs concernés. Ceux-ci,
dans des dynamiques de négociations et de disputes, agissant pour la défense de leurs projets,
de leurs causes et de leurs intérêts influent (ou non) sur le dessein et sur l’opérationnalisation
de l’action publique. En effet, la version institutionnalisée, si comparée aux propositions
initiales de l’ANA, a été vraisemblablement « allégée », mettant en évidence cette dynamique
concurrentielle et de dispute.
Ainsi, notre objectif dans cette section était celui d’identifier les similitudes et les
contrastes entre les « deux versions » de la politique tout en soulevant les points sensibles du
débat et en essayant de les expliquer. Le cas du Programme national de réduction de
l’utilisation des pesticides (Pronara) est en cela exemplaire (bien que pas le seul).

2.1) Négociations des différentes propositions et « compromis »

Selon le rapport du SG/PR sur les négociations pour la construction de la PNAPO


(Brésil, 2012a), les propositions élaborées par l’ANA ont été transmises et analysées par le
Groupe de travail interministériel. Ensuite, celles-ci ont été soumises aux différents ministères
concernés, débattues et quand considérées comme « viables »183 ont été incorporées à la

182
Comme nous l'avons déjà souligné dans les chapitre précédents, ces deux coalitions sont : la coalition de l’agrobusiness et
celle de l’agriculture familiale et agroécologique. Bien entendu, il s’agit d’une simplification de la réalité afin de rendre
possible l’analyse.
183
Quand nous avons lu ce terme, nous nous sommes tout de suite demandés ce qui rend une proposition viable ou pas. Bien
que les questions pragmatiques doivent être prises en compte, par exemple le budget demandé, l’évaluation des propositions
se fonde surtout sur le positionnement politique des différents ministères, sur les valeurs et intérêts que ceux-ci portent. Ainsi,
le ministère de l’Agriculture, peut ne pas avoir la même vision sur la « viabilité » d’une proposition que le ministère du
Développement Agraire. Ce sont aussi ces « différentes visions » qui sont mises en concurrence et en négociation dans la
dispute pour la construction de cette politique. Sachant que le MAPA possède de plus amples ressources, et un pouvoir
politique supérieur à celui du MDA au sein du gouvernement, il est probable que celui-ci soit arrivé à défendre ces intérêts en
certains moment, surmontant ceux défendus par le MDA.
135
« nouvelle version » du décret élaborée par ce même groupe (Brésil, 2012a). Cette « nouvelle
version » a été ainsi présentée aux acteurs non gouvernementaux lors de la rencontre
« Dialogue gouvernement et société civile : rendu de la Politique nationale d’agroécologie et
production biologique184 » dans l’objectif d’atteindre un compromis entre les différentes parts
et donner une continuité à l’officialisation de la politique. En effet, cette rencontre aurait eu
pour but de systématiser les « nouvelles propositions », d’organiser leur négociation,
permettant ainsi la révision du texte principal du décret pour ensuite élaborer une version
définitive185.
Selon Petersen (entretien du 12/06/2015), c’est à ce moment que le SG/PR a joué un
rôle plus actif dans la construction de la PNAPO, se positionnant en tant qu’« intermédiaire »
et organisant les relations entre le gouvernement et les acteurs non publics, rappelant en
quelque sorte le rôle développé par l’ANA aux débuts des négociations (un rôle de
médiateur). L’intervention du SG/PR dans une politique agricole s’explique par son rôle
institutionnel lié à la politique de participation sociale développée au sein du
gouvernement186. Cette politique aurait pour objectif de promouvoir le dialogue entre la
société et l’État en ce qui concerne la formulation, la mise en œuvre et le contrôle de l’action
publique, surtout en ce qui concerne les programmes stratégiques du gouvernement (Brésil,
2014). En « partenariat avec d’autres ministères, le SG/PR développe des actions afin de
diffuser la participation sociale comme méthode de gestion187 augmentant les canaux de
dialogue entre le gouvernement et les citoyens, en même temps qu’elle accompagne

184
Cette rencontre a été organisée par le MMA conjointement avec la SG/PR.
185
Un peu plus de cent personnes ont participé à ce séminaire. Nous avons considéré intéressant de comptabiliser la
participation des représentants des différents ministères, ainsi que des représentants non publics, à partir de la liste de
présence publiée dans le rapport officiel. Nous avons pu ainsi constater que le ministère ayant le plus de représentants était le
propre Secrétariat général, douze personnes (car il s’agissait du ministère organisateur) ; suivi du MAPA qui a été représenté
par trois personnes, plus deux représentants de la Conab et quatre de l’Embrapa (entités attachées à ce ministère). Le MMA
comptait huit représentants et le ministère du Développement Social (MDS) six. Enfin, le MDA et le ministère de l’éducation
ont été tous les deux représentés par cinq personnes. D’autres ministères ont également participé mais en plus faible nombre.
En ce qui concerne les acteurs non-gouvernementaux, l’ANA a été représentée par treize personnes. Neuf personnes de la
CNPOrg étaient également présentes. La CONTAG a envoyé quatre représentants, la Fetraf deux, le MMC deux et le MST
un. La différence du nombre de participation pourrait nous donner des indices sur l’importance accordée par toutes ces
institutions et organisations en ce qui concerne le processus de construction de la PNAPO. Or, il est important de signaler que
les différents mouvements sociaux ruraux cités font également partie de l’ANA, de ce fait, ceux-ci étaient déjà d’une certaine
manière représentés.
186
Bien que des différents mécanismes de participation institutionnalisés étaient déjà mis en œuvre par les gouvernements
antérieurs, c’est à la suite de l’élection de Luiz Inácio Lula da Silva, que les mécanismes et expériences participatives ont été
déployés à une plus grande échelle et dans différents secteurs de l’action publique. En effet, la propre SG/PR a été créée en
2003. À titre comparatif, avant 1988, 15 conseils de politiques publiques existaient. Lors du gouvernement Collor/Itamar
Franco 10 conseils et 2 commissions ont été composés. Pendant le gouvernement Cardoso, 21 conseils et 2 commissions ont
vu jour. À son tour, le gouvernement Lula a institué 22 nouveaux conseils, en a reformulé 17 autres et a créé 11 commissions
de politiques publiques (Brésil, 2014). En effet, “la viabilité et la cristallisation de ces espaces sont fortement liées à la
conjoncture politique, cela est clair par le va-et-vient” des différents conseils, commissions et conférences, selon
l’argumentation de Comerford et al. (2015).
187
Comme nous l’avons vu dans l’introduction, ainsi que dans le premier chapitre de ce mémoire, la participation sociale
institutionnalisée comme « méthode de gouvernance » se matérialise par la mise en place de différents mécanismes, espaces
ou canaux de participation au sein du gouvernement. Ils visent à « augmenter la qualité de la démocratie et la capacité des
gouvernement de répondre aux demandes sociales». Cette conception alimente le regard normatif, dépourvu de critique, en ce
qui concerne ces institutions (Goirand, 2010).
136
l’incorporation de propositions de la société civile dans le contenu des politiques publiques »
(Brésil, 2012a). Dans tous les cas, l’action du Secrétariat de la présidence de la République a
été vue de bons yeux par les représentants non gouvernementaux, notamment par l’ANA, qui
voyaient en elle un acteur conciliateur. Vu que le SG/PR est un ministère « non sectoriel » et
que son rôle majeur est d’assurer le dialogue entre l’État et la société, la PNAPO aurait plus
de chance d’avancer. Plus tard, le SG/PR viendrait à être chargé d’exercer la fonction de
« secrétariat exécutif » de la Commission nationale d’agroécologie et production biologique
(Cnapo), une des instances de gestion créées pour la PNAPO.
Le Secrétariat a joué un rôle très important en tant que secrétariat exécutif de la Cnapo,
celui de dialoguer avec les différents ministères du gouvernement fédéral… comme une
espèce de gardien de la participation de la société civile, faisant toujours attention
d’accueillir les demandes de la société civile. Ainsi, le fait que la Cnapo a été ancrée au
sein du SG/PR a été très positif, nous avons toujours souligné cela. C’est quelque chose
qui d’une certaine manière a assuré le compromis du gouvernement avec la politique,
malgré toutes les difficultés… (entretien du 16/09/2015).

Enfin, les activités du séminaire ont consisté dans la formation de trois groupes de
travail188 pour l’analyse du contenu de la proposition du décret élaborée par le gouvernement,
ainsi que du « Plan Brésil agroécologique » (première version du Planapo). À partir de ces
groupes, de nombreux changements ont été proposés comme l’adition et l’adéquation de
certains termes ou alinéas. Nous pouvons citer comme exemple la redéfinition du public
prioritaire de la politique, ou bien l’adition d’un alinéa sur la réforme agraire ou
« l’expropriation de terres » qui a été proposé par les acteurs non gouvernementaux (Brésil,
2012a).

2.2) La structure définitive de la PNAPO : dans quelle mesure les propositions de l’ANA
ont été-t-elles retenues ?

Le décret n° 7 794, du 20 novembre 2012, a ainsi officiellement institué la Politique


nationale d’agroécologie et production biologique. Celui-ci présente sous douze articles, au
long de cinq pages, les différents points structuraux de la politique, c’est-à-dire : ses objectifs,
ses lignes directrices, son public cible, ses instruments189 (comme le Plan national
d’agroécologie et production biologique), ainsi que ses instances de gestion (Cnapo et Ciapo).
Comparée aux anciennes versions, celle-ci est beaucoup plus succincte. En effet, Claudia
Souza, membre du conseil exécutif de la Ciapo, nous a affirmé que le décret final avait été
188
GT 1 : Directives, objectifs, et instruments de la PNAPO ; GT 2 : Mesures du Plan Brésil agroécologique ; GT 3 :
Structure de gouvernance.
189
D’après P. Lascoumes et P. Le Galès (2007) « un instrument d’action publique constitue un dispositif à la fois technique
et social qui organise les rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des
représentations et des significations dont il est porteur ». Dans ce sens, le choix d’un instrument n’est pas neutre et ne se
résume pas à l’efficacité technique.
137
très élagué car sa première version comprenait environ sept pages. Petersen (entretien du
12/06/2015) a également affirmé que la proposition de l’ANA était beaucoup plus « avancée
et audacieuse aussi bien en termes budgétaires, qu'en termes de déploiement ».
Cela a été justifié par le gouvernement comme étant une conséquence de la
reformulation participative, or nous savons très bien que le dépouillage du texte n’est pas un
simple détail technique. Comme cette dernière version du décret a dû être approuvée et
« autorisée » par les ministères intégrants le groupe interministériel, certaines
questions/propositions ont été exclues, d’autres allégées. Cela met encore plus en évidence les
contradictions, les objectifs multiples et parfois divergents poursuivis au sein du
gouvernement. Nous avons pu constater des différences significatives entre le décret finalisé
et les propositions construites par la Coordination nationale d’agroécologie. Dans le texte du
décret il est possible de lire l’objectif affiché suivant :
(…) intégrer, articuler et adapter les politiques, les programmes et actions incitatives de la
transition agroécologique et de la production biologique et de base agroécologique,
contribuant ainsi au développement durable et à la qualité de vie de la population, par le
biais de l’utilisation durable des ressources naturelles et de l’offre et de la consommation
d’aliments sains (Brésil, 2012c : p.1)190 .

Outre l’objectif de la politique, le décret a également énuméré ses différentes lignes


directrices, plus précisément sept191. Celles-ci se rapprochent de celles proposées par l’ANA,
qui s’élevaient au nombre de neuf, mais sont moins objectives et évitent l’utilisation de
certains termes. Par exemple, elle ne font pas directement référence à ceux qui sont considérés
par l’ANA comme étant les « sujets de droits » de la politique, c’est-à-dire les agriculteurs
familiaux paysans, les assentados de la réforme agraire et les peuples et communautés
traditionnelles. Dans le décret, le « public cible » de la politique n’est pas clairement défini.
Le texte fait une référence élargie aux « propriétaires et travailleurs » ruraux. Cela pourrait
être expliqué par une volonté d’élargir ce public cible à des agriculteurs qui ne sont pas

190
Traduction libre de l’auteure. Pour accéder au texte original voir le décret n°7.794, disponible sur
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/decreto/d7794.htm, consulté pour la première fois en 2014.
191
I) Promouvoir la souveraineté et la sécurité alimentaire et nutritionnelle par le biais de l’offre de produits biologiques ou
de base agroécologique ; II) Promouvoir l’utilisation durable des ressources naturelles en observant les dispositions légales
régissant les relations de travail et favoriser le bien-être des propriétaires et travailleurs ; III) Conserver les écosystèmes
naturels et recomposer les écosystèmes modifiés, par le biais de systèmes de production agricole et d’extractivisme forestier
fondé sur les ressources renouvelables, avec l’adoption de méthodes et pratiques culturelles, biologiques et mécaniques qui
réduisent les résidus polluants et la dépendance aux engrais externes à la production ; IV) Promouvoir des systèmes justes et
durables de production, distribution et consommation d’aliments, qui améliorent les fonctions économiques, sociales, et
environnementales de l’agriculture et de l’extractivisme forestier, et qui donnent la priorité à l’appui institutionnel aux
bénéficiaires de la Loi n°11.326, de 2006; V) Valoriser l’agrobiodiversité et les produits de la sociobiodiversité et stimuler
les expériences locales d’utilisation et conservation des ressources génétiques végétaux et animaux, spécialement ceux qui
impliquent la x de races et variétés locales, traditionnelles ou “créoles”; VI) Éteindre la participation de la jeunesse rurale
dans la production biologique et de base agroécologique; VII) Contribuer à la réduction des inégalités de genre, par le biais
d’actions et programmes qui favorisent l’autonomie économique des femmes.
138
forcements familiaux ou paysans, principalement en ce qui concerne la production
biologique192, dont une grande partie des producteurs ne s’encadre pas dans ces catégories.
Il a été également souligné lors des entretiens que la question de la réforme agraire ne
figure pas sur le décret. En effet, la question foncière qui est un problème historique au Brésil,
essentielle aux yeux de l’ANA et de ses membres pour le développement de l’agroécologie
n’a pas été considérée. L’explication de ce « non dit » peut être attribuée à la posture duale du
gouvernement en ce qui concerne l’action publique pour le développement rural et
l’agriculture. Le gouvernement du PT a construit des alliances et a trouvé du soutien dans le
secteur de l’agrobusiness. Approuver un décret faisant référence ouverte à la réforme agraire
pourrait déclencher des polémiques, causer des préjudices politiques, voire nuire à la
gouvernance. L’autre volet de la politique agricole et de développement rural du
gouvernement, celui soutenant l’agrobusiness possède d’autres prétentions, d’autres projets
qui ne sont pas compatibles avec la réforme agraire. Malgré le lien historique du Parti des
Travailleurs avec la question, comme nous l’avons déjà souligné dans le premier chapitre de
ce mémoire, la question n’a pas rencontré d’écho au sein du gouvernement Rousseff. Selon
des données de l’Incra de 2015, ce gouvernement est celui qui a le moins désappropriée
depuis le gouvernement Cardoso. Pendant les quatre premières années de gouvernement,
seulement 216193 désappropriations ont été effectuées pour la réforme agraire. Selon l'Incra,
ce « retard » pourrait être expliqué par un décret du gouvernement qui a soumis les
désappropriations à l’approbation du ministère de la Casa Civil, en 2013. À cause de cette
conjoncture, Dilma a été cible des critiques de plusieurs mouvements sociaux, comme le MST
et la CONTAG. Plusieurs chercheurs pointent comme principale cause de cette stagnation
l’option par le renforcement de l’agrobusiness. La nomination de Katia Abreu à l’agriculture,
au début du deuxième mandat de Dilma, est considérée comme symbolique (ISA, 2016).
Generosa Oliveira, lors de son entretien, a fait référence à cela : « Le gouvernement s’est fait
élire dépendant du PMDB194, de ces personnes bizarres aux positionnements incertains. De
ce fait, il y a une peur de désagrégation, de rupture de leur part… » (Entretien du
10/09/2015).
Petersen s’est également prononcé sur le sujet :
Bien que le MDA s’exprime en faveur de la réforme agraire, ce que nous voyons est un
renfoncement de la concentration foncière au Brésil. La réforme agraire est depuis
longtemps paralysée. Or nous l’affirmons : il est impossible d’avancer dans
l’agroécologie tant que nous n’avons pas démocratisé l’accès aux moyens de
production : à la terre, à l’eau (…) Nous sommes au courant de ces contradictions
192
Comme nous l’avons déjà souligné, celle-ci peut adopter une logique productiviste et adopter certains principes de la
modernisation agricole, comme la mécanisation, ou la monoculture.
193
Voir les donnée de l’Incra disponibles dans un article de la Folha de São Paulo :
http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/03/1754395-governo-dilma-congela-reforma-agraria.shtml
194
Parti démocratique brésilien. Pour plus de détails sur les alliances du parti revenir au Chapitre 1, partie 3.1 (p.47).
139
cependant nous avons fait le choix de participer, bien que sachant le contexte
extrêmement défavorable. Or c’est à partir de ce contexte même que nous pouvons
progressivement élargir nos marges de manœuvre pour causer un impact à partir de
l’intérieur de l’État (Entretien du 12/06/2015).

Le décret établit notamment les instances de gestion de la politique : la Commission


nationale d’agroécologie et production biologique (Cnapo) et la Chambre interministérielle
d’agroécologie et production biologique (Ciapo). Comme nous l’avons déjà vu, l’idée
défendue par l’ANA était celle d’établir, au lieu d’une commission, un conseil d’agroécologie
et de production biologique, inspiré dans la structure du CONSEA. Cette idée n’a donc pas
été adoptée.
Nous avons proposé l’élaboration d’un conseil avec une participation majoritaire de la
société civile et qui devait être présidé par la société civile. Ce qui a été stipulé dans le
décret c’est une commission paritaire rattachée à la SG/PR. (…) Nous avions comme
inspiration le CONSEA… (Denis Monteiro, entretien du 16/09/2015).

La Cnapo est donc une instance de participation institutionnelle, paritaire et


consultative, sans pouvoir décisionnel tangible. Elle est une instance de délibération, ayant
pour but officiel de promouvoir la participation de la société dans l’élaboration et dans
l’accompagnement de la PNAPO (et du Planapo), « aidant dans la prise de décision » en ce
qui concerne les thématiques spécifiques de la politique (Brésil, 2012c). Les différentes
réunions de la commission (les réunions plénières et des sous-commissions195) prennent place
dans l’annexe du Planalto, siège du pouvoir exécutif du gouvernement fédéral brésilien et
sont organisées par le secrétariat exécutif « dirigé » par le SG/PR. C’est à la suite de
l’institution de la Cnapo que des négociations sur l’élaboration d’une version finale du
Planapo ont débuté.

Encadré 5 — Poser le regard sur une réunion plénière de la Cnapo

La Neuvième réunion plénière de la Cnapo196, tenue le 20 novembre 2014 dans l’annexe du palais
présidentiel a constitué notre première observation. Ce moment peut être considéré comme la
première prise de contact direct avec le terrain et surtout avec les différents acteurs de la PNAPO.
Nous nous sommes alors présentés en tant qu’étudiants chercheurs, et cela ne semble pas avoir posé
problème. Nous avons pu observer comment la réunion s’organisait spatialement dans la salle
plénière (différente des salles où se tiennent les réunions des sous-commissions) et se déroulait
concrètement. Nous nous sommes alors questionnés sur de possibles inégalités d’accès à la parole
formelle, d’accès à l’estrade. Enfin, nous nous sommes également demandés : qui était assis où, avec
qui ? ; qui restait dans le public et qui était sur l’estrade ? ; quelle était la démarche à suivre pour
prendre la parole ? ; qui parlait ? comment ?…
Donc, les réunions plénières se font habituellement dans un amphithéâtre de l’annexe du Planalto.
La salle est grande et peut comporter environ 300 personnes. Au bout de l’amphithéâtre, il y a une

195
Consultez l’organigramme organisationnel de la PNAPO.
196
Pour l’agenda officiel de la réunion voir annexes, page II.
140
estrade où étaient disposées une grande table et des chaises. Les personnes qui étaient supposées
prendre la parole, c’est-à-dire celles qui avaient déjà une intervention programmée dans l’agenda de
la réunion, ont pris place dans ces chaises de l’estrade. Les participants de la réunion étaient
nombreux, plus d’une centaine. Nous avons pu reconnaître quelques personnes, comme c’est le cas de
Claudia Souza, Iracema Moura, Paulo Petersen et Denis Monteiro. La réunion a pris un peu de retard
et a commencé aux environs de 9 h 30. Les personnes arrivaient progressivement, parlaient de
manière décontractée entre elles et prenaient place de façon non organisée. Souvent, ceux qui sont
arrivés ensemble se sont assis ensemble. Par exemple, un groupe de personnes du MDA sont rentrées
et ont pris place dans la plénière les uns à côté des autres.
Les activités ont commencé de manière formelle : le secrétaire exécutif de la Cnapo, Selvino Heck
(SG/PR) a pris la parole pour recevoir les participants. Ensuite, le rapport de la 8e réunion a été
présenté et approuvé par la plénière. L’agenda des réunions est proposé par la coordination de la
Cnapo (qui est composée par 5 représentants du gouvernement et 5 représentants des mouvements
sociaux, associations et organisations). Selon les entretiens réalisés, elles sont le reflet des
thématiques qui doivent être traitées avec plus d’urgenc et fonctionnent comme un moment de
concertation entre les différents acteurs, un moment de partage entre les sous-commissions qui
« rendent compte », partagent sur leurs activités, sur leurs débats.
Dans un premier moment, le gouvernement a présenté le bilan de la première année du Planapo. La
plénière semblait accompagner l’exposition de façon intéressée, il n’y a pas eu beaucoup de
mouvement, de personnes qui sortaient ou des comportements qui pourraient indiquer un manque
d’intérêt. Ensuite, un débat sur le bilan eu lieu. Pour participer, il suffisait de « s’inscrire » auprès
d’une personne « chargée des inscriptions » qui était assise face à l’ordinateur comandant le
PowerPoint des expositions. Petersen a pris la parole en tant que représentant de l’ABA, ainsi que
Denis Monteiro pour l’ANA et Marcos Rochinski de la Fetraf. La prise de parole a été assez libre
dans sa forme ainsi que dans son contenu. Chacun a souligné des points différents. À la suite du bilan,
un long et intense débat sur le Projet de loi 7 735 sur la biodiversité a eu lieu. Ce projet de la chambre
des députés concernant les ressources génétiques avançait de manière accélérée au sein du Parlement.
Celui-ci s’opposait de manière tranchante au projet agroécologique et visait à faciliter l’accès aux
ressources génétiques aux chercheurs et industries agro-pharmaceutiques. Ce débat s’est prolongé
d’environ 11 h jusqu’à 13 h (bien que la pause déjeuner soit programmée pour midi). Pour
commencer, Romeu Leite197 a présenté une motion élaborée collectivement par les acteurs non
gouvernementaux sur le sujet, indiquant les points critiques ainsi que les revendications de la
« société civile » au sujet du projet de loi. Une grande diversité d’acteurs a alors pris la parole, tant du
gouvernement que de la société organisée. La position des acteurs du gouvernement sur la thématique
était moins tranchée, certains défendaient que le processus d’accès aux ressources génétiques était
effectivement trop bureaucratique ce qui rendait difficile le travail des chercheurs en général. Bien
que le débat était tendu et polémique, en aucun moment le ton ne s’est dégradé, c’est-à-dire les
interactions sont restés cordiales. À la fin du débat, Selvino Heck a suggéré que la motion écrite par
les organisations soit accueillie par la Cnapo pour ensuite être retransmise aux différentes entités du
gouvernement. Quelques mois plus tard, en février 2015, cette motion, signée par 80 associations,
mouvements sociaux et organisations agro-environnementalistes, a été publiée et officiellement
soumise au gouvernement (ISA, 2015198).
Pendant la pause, la plupart des participants de la Cnapo sont allés déjeuner au restaurant de
l’annexe du Planalto. C’est un moment où les participants se sont retrouvés et ont pu parler plus
librement. Nous avons pu observer que beaucoup d’entre eux se connaissaient, tant ceux du
gouvernement que les représentants des mouvements et associations. L’ambiance était très
décontractée, les personnes se saluaient par des accolades et s’embrassaient. En effet, ces personnes

197
Président de la CTAO et membre de la Coordination d’agroécologie de l'état de são Paulo.
198
Disponible sur : https://www.socioambiental.org/pt-br/noticias-socioambientais/movimentos-sociais-e-sociedade-civil-
condenam-projeto-sobre-recursos-geneticos
141
fréquentent les mêmes espaces institutionnels de participation et se retrouvent donc avec fréquence. À
table, nous avons pu remarquer que certains continuaient à discuter sur les thématiques soulevées
pendant la première partie de la réunion. La pause déjeuner a duré environ une heure. À la reprise de
la réunion, certains participants avaient quitté les lieux car la salle était légèrement moins pleine.
Au cours de l’après-midi, une longue exposition sur le processus de planification du gouvernement
a été faite par un représentant de la SG/PR. Cela avait pour but de préparer les participants à
l’élaboration du second Planapo, qui cette fois-ci devait être élaboré avant la mise en œuvre du Plan
pluriannuel du gouvernement. Un long débat a eu lieu et encore une fois différentes personnes ont
pris la parole (y compris Paulo et Denis). Enfin, la dernière partie de la réunion a été dédiée à la
présentation des retours des sous-commissions thématiques et groupes de travail. Chacune possède un
représentant qui a pris la parole, celui-ci peut être un « agent du gouvernement » ou un représentant
des organisations, mouvements et associations. Les différentes activités des sous-commissions ont été
alors exposées ainsi que les demandes.
Le dernier sujet traité dans cette réunion a été le Programme national de réduction des pesticides
(Pronara). Comme cela était une thématique difficile ne pouvant être traitée rapidement, Iracema
(secrétaire exécutive adjointe de la Cnapo et fonctionnaire de la SG/PR) a suggéré que la Ciapo
rapporte un positionnement du gouvernement par rapport au programme pour la prochaine réunion
plénière. À ce moment, nous avions pu mieux comprendre la position des « agents du
gouvernement ». Limités par l’action des entités qu’ils représentent, ceux-ci sont souvent écartelés
entre les compromis assumés au sein de la Cnapo et une incapacité de faire avancer les choses d’une
façon effective. Enfin, la réunion s’est terminée. Petit à petit, l’amphithéâtre s’est vidé, restant
seulement un groupe de personnes, du gouvernement et de la société qui parlaient de manière
chaleureuse, se disaient au revoir par une accolade et à la prochaine.

La structure organisationnelle de la PNAPO, accorde visiblement de l’importance à la


participation des acteurs non publics, cependant les instances décisionnelles, là où les
propositions de la Cnapo sont « approuvées ou rejetées », sont modifiées ou allégées, ne sont
pas clairement visibles dans l’organigramme (ci-dessous) car elles sont au sein des ministères
et des différentes entités exécutives du gouvernement. Comme nous pouvons le voir, les
débats sur les différentes thématiques soulevées par la PNAPO prennent place et sont
approfondies au sein des sous-commissions ou des groupes de travail. Ensuite, lors des
réunions plénières de la Cnapo, les délibérations sont faites. À la suite des délibérations, c’est
à la Chambre interministérielle (Ciapo) d’articuler les différentes entités du pouvoir exécutif
fédéral pour que ces délibérations, « propositions » puissent être exécutées. C’est ainsi que le
Plan national d’agroécologie a été élaboré. Claudia Souza, membre du secrétariat exécutif de
la Ciapo, nous a mieux expliqué cela :

Quand on reçoit un programme, il doit passer par l’analyse des ministères. Quand la
proposition passe par l’analyse des ministères, des questions qui ont été prévues par la
Cnapo (…) parfois le ministère dit qu’il « ne pourra pas exécuter » (…) Il affirme qu’il
n’a pas les ressources, l’équipe ou bien que la question ne fait pas partie de ses priorités.
(…) Le rôle de la Ciapo dans ces cas est de faire des nouvelles tentatives de réévaluation,
proposer des dialogues entre les entités qui veulent exclure des initiatives et la Cnapo.
(…) Parfois, nous avons du succès, parfois non. Tout dépend de la gestion des entités, de

142
leur capacité de répondre à la demande, cela dépend également de la priorité que celles-
ci donnent à la question (Entretien du 19/06/2015).

Organigramme 1 : Structure actuelle de la PNAPO199

Création personnelle
Source : Portaria n° 29 du Secrétariat général de la présidence de la République, publiée dans le Journal
officiel de l’Union le 21 octobre 2014.

Voici comment s'est élaboré le principal instrument d’exécution de la PNAPO, le Plan


national d’agroécologie et de production biologique : le gouvernement a présenté une
première version qui a été débattue, ensuite les acteurs non gouvernementaux ont proposé des

199
Plénière : Est l’instance maximale de délibération de la commission. Est composée par des membres désignés par les
différentes institutions. Attributions : proposer, discuter, voter et approuver des mesures concernant la Pnapo ; délibérer et
éditer des résolutions sur la Cnapo ; créer, reformuler, délibérer sur des propositions ou résultats, mettre fin à des sous-
commissions ou groupes de travail destinés à l’étude et à l’élaboration de propositions sur des thématiques spécifiques ; et
enfin, structurer et approuver le Plan stratégique de la Cnapo et accompagner son exécution ; Coordination : est composée
par 10 membres. 5 représentants du gouvernement et 5 représentants des organisations et mouvements sociaux. Le secrétaire
exécutif de la Cnapo est un membre permanent (à l’époque, Selvino Heck). Tous les représentants sont indiqués par la
plénière de la Cnapo. Mandat de deux ans. Est de responsabilité de la coordination :i) proposer, constituer et organiser le
fonctionnement des sous-commissions thématiques, des groupes de travail, à partir de ce qui est décidé à la Cnapo ; ii)
solliciter des études aux sous-commissions et aux GTs ; iii) envoyer à la Ciapo des propositions de la Cnapo, des directives et
action prioritaires du Planapo, y compris des exigences budgétaires ; iv) accompagner l’analyse et l’acheminement des
propositions de la Cnapo dans les instances responsables, et présenter un rapport à la commission ; v) convoquer les réunions
; vi) coordonner la planification annuelle de la Cnapo ; et enfin, vii) orienter le processus de renouvellement de la Cnapo à la
lumière des règles délibérés lors des réunions plénières et de la législation spécifique ; Secrétariat exécutif : Est composé
par un secrétaire exécutif, un secrétaire adjoint, et une coordination exécutive ; Rattachée à la présidence de la république
(SG/PR). Conduit les activités de la coordination, représente la Cnapo dans ses relations internes et externes ; établit les
échanges entre les entités gouvernementales et institution publiques pour l’accomplissement des délibérations de la Cnapo,
accompagne la commission dans la cartographie des données et analyses stratégiques, entre autres ; Sous-commissions
thématiques ; sont des instances de conseil à la plénière de la Cnapo, ont un caractère permanent et réunissent des
représentants d’administrations publiques et de la société organisée pour proposer et favoriser les débats et les prises de
décisions sur des thématiques spécifiques dans le cadre de la Panapo. À l’époque, elles étaient 7 : Savoirs ; Intrants agricoles
; Semences ; Sociobiodiversité ; Production, renforcement, crédit et agro- industrialisation ; Femmes et Production
Biologique ; Enfin, les Groupes de travail : sont des instances à caractère temporel. Sont mis en place afin de faciliter les
débats sur des thématiques spécifiques, par exemple le groupe de travail sur les pesticides lors de l’élaboration du
PRONARA.
143
changements. Ceux-ci ont été présentés aux différents ministères concernés par la Ciapo qui a
ensuite élaboré une « version finale » du plan.

Construire le Plan national d’agroécologie (Planapo)


Le Planapo a été lancé publiquement par la présidente Dilma Rousseff, en octobre 2013,
à Brasilia, en continuité des actions d’exécution de la PNAPO. Ont été alors présentées les
directives fondamentales du Plan. Celui-ci articule 125 initiatives (actions) reparties dans
quatre « axes stratégiques » : i) Production ; ii) Utilisation et conservation des ressources
naturelles ; iii) Savoirs ; et iv) Commercialisation et consommation200. Par contre, avant ce
« lancement officiel » un long processus de négociation a eu lieu. Denis Monteiro nous a
expliqué comment s’est donné ce processus de construction du premier Planapo :
Le gouvernement a présenté des versions à la société civile sur lesquelles nous avons
débattu, de façon semblable à ce qui se passe maintenant201. Le gouvernement présentait
un document et nous on le critiquait, on proposait l’incorporation de nouvelles initiatives
qui n’étaient pas incluses dans la version présentée. Par exemple, la proposition d’un
programme de réduction des pesticides est une initiative qui n’était pas présente dans les
premières versions. Nous avons beaucoup insisté pour que celle-ci soit incorporée. Alors,
la construction du Planapo s’est faite avec beaucoup « d’allées et retours ». (Entretien du
2015).

Au-delà de sa participation active au sein de la Cnapo lors de ce processus de


construction du Planapo, l’ANA a fait également appel à un autre mode d’action cherchant à
causer encore plus d’impact dans la construction de cette action publique. Elle a ainsi
organisé des réunions formelles avec les ministres du SG/PR (à l’époque Gilberto Carvalho)
et avec celui du ministère du Développement Agraire (Pepe Vargas). Selon Denis Monteiro,
ces deux ministres sont ceux qui ont eu les rôles les plus actifs dans la commission, les plus
ouverts au projet agroécologique. De ce fait, aller chercher de l’appui de leur côté était
important dans le but de cumuler des forces.
Au total dix ministères et plusieurs entités gouvernementales sont responsables par les
différentes initiatives du plan. Ceux qui ont reçu le plus de « responsabilités » sont le MDA
qui apparaît comme responsable ou co-responsable de 67 initiatives ; le MAPA de 30 ; le
MMA de 27 ; l’Embrapa de 17 ; et la Conab de 10. Ces différentes initiatives dans leur
majorité étaient déjà existantes et en exécution. Enfin, sommant le budget de toutes ces
initiatives, les ressources totales du Plan arrivent à 1,8 milliard de réais (Loi
budgétaire/BNDES) plus 7 milliards de réais rendus disponibles via des crédits, notamment
par le Pronaf (Ciapo, 2013). Or, un des problèmes posés par ce Planapo est le fait qu’il a été

200
La première version possédait 6 axes. Les deux qui ont été exclus sont : v) Cadre règlementaire et instruments ; et vi)
Genre et génération. Les objectifs et actions de ces deux axes ont été dilués dans les axes restants.
201
L’entretien avec Denis a été réalisé lors du Séminaire « Dialogue Brésil agroécologique » quand le processus de
construction du Planapo 2 était en déroulement.
144
créé à la suite du Plan pluriannuel202 (PPA) pour la période de 2012-2013. Cela limitait
considérablement la libération de ressources pour ces initiatives ainsi que l’intégration de
nouvelles actions.
En effet, l’objectif premier203 du plan était d’établir une synergie entre les initiatives
déjà existantes, comme c’est le cas du Pronaf, du PAA, de la politique d’assistance tehcnique,
en essayant de les améliorer… Mais aussi, comme l’a fait remarquer Monteiro, certaines
initiatives inédites ont été également formulées et incluses, comme c’est le cas du programme
Ecoforte204 et le Programme national de réduction de l’utilisation des pesticides (Pronara).
Nous devons tout de même souligner que cette incorporation ne s’est pas faite
automatiquement. Selon Monteiro, une forte tension a entouré l’introduction du Pronara dans
le plan. « Nous avons dû beaucoup insister pour que le programme soit incorporé dans le
plan… » (Entretien du 16/09/2015) car celui-ci n’était pas présent dans les premières versions
proposées par le gouvernement.
Ainsi, malgré les obstacles cités, la constante mobilisation des défenseurs du projet
agroécologique au sein de la Cnapo a fait que certaines questions considérées comme étant
essentielles à l’avancée de l’agroécologie (mais aussi perçues comme polémiques par le
gouvernement) ont été adoptées. Cela est le cas, d’une part, de la réforme agraire. Bien que de
manière extrêmement ponctuelle celle-ci apparait parmi les stratégies de l’axe 2, « Utilisation
et conservation des ressources naturelles », autrement dit il ne s’agit pas d’une initiative,
d’une cible tangible à atteindre. Comme nous l’avons déjà souligné, cette question n’était pas
considérée comme une priorité par le gouvernement Rousseff. D’autre part, une question
chère aux défenseurs de l’agroécologie, également polémique, a été adoptée : le Pronara (axe
1 « Production », Cible 5 : « Créer un programme national de réduction des pesticides »). En
dépit de leur incorporation dans le plan ces deux thématiques ont rencontré de grands
obstacles, tensions et blocages pour leur développement. Nous allons donc dans la prochaine
partie nous pencher sur le cas du Pronara.

202
Le Plan pluriannuel établi les directives, les objectifs, et cibles de l’administration publique fédérale surtout en ce qui
concerne le budget. Voir : http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil/ppa/ppa-2016-2019 .
203
Cela nous a été explicité lors des entretiens mais également dans les documents officiels du Planapo.
204
Le gouvernement fédéral a lancé joint au Planapo le programme Ecoforte de renforcement des réseaux sociaux
d’agroécologie, production biologique et extractivisme. Le programme prévoyait l’investissement de 175 millions de réais,
jusqu’à 2015, en appui aux réseaux, principalement en ce qui concerne des projets de production, commercialisation,
activités pluriactives et solidaires. Bien que la création du programme soit un point positif, le rythme de son exécution a été
très lent. En un an, des 157 millions prévus seulement 40 millions auraient été libérés par le gouvernement (Carneiro et al.,
2015).
145
2.3) Points sensibles, tensions et blocages : Le cas du Pronara

Depuis 2008, le Brésil est le pays qui consomme le plus de pesticides et engrais
chimiques au monde. Les spécialistes estiment que les Brésiliens consomment dans leur
alimentation une moyenne annuelle de 5,2 litres de pesticides (Carneiro et al., 2015 : p.532).
D’après l’Ibama (2012), la vente annuelle de pesticides et engrais chimiques a augmenté de
194 % entre 2000 et 2012 dans le pays. C’est pourquoi aujourd’hui une des revendications
centrales des défenseurs de l’agroécologie et d’un grand nombre de mouvements sociaux
écologistes et sanitaires reste la réduction de l’utilisation des pesticides dans la production
agricole au Brésil. La mobilisation autour de cette question remonte aux années 1980, comme
nous l’avons déjà évoqué, quand le mouvement écologiste a pris de l’essor dans le pays et
celui d’agriculture alternative s’est formé.
Ainsi, l’élaboration d’un programme de réduction des pesticides était une des
principales propositions de l’ANA pour le Planapo205. En effet, malgré les tensions qui ont
entouré cette question, elle a été adoptée dans le plan. Petersen nous en a parlé :
Nous avions la conviction que ni le gouvernement ni nous n’avions suffisamment de force
politique pour mettre en place ce que nous croyons devoir être fait dans le Planapo, tel
est la force de l’agrobusiness au sein des ministères, du Parlement… D’autre part, nous
n’étions pas prêts à renoncer à certaines propositions qui pour nous étaient des
propositions clefs. Par exemple le Programme national de réduction de l’utilisation des
pesticides. Pour nous, cette question était non négociable (Entretien du 12/06/2015).

Bien que le programme ait intégré les initiatives du Planapo, il fallait ensuite l’exécuter,
le faire « sortir du papier ». Pour ce faire, il a été créé en novembre 2013 un groupe de travail
sur les « Pesticides » au sein de la Cnapo. Celui-ci était chargé de l’élaboration d’une
première version du programme. Ce travail a compté avec la participation de représentants
des ministères concernés, de spécialistes et chercheurs sur le sujet, organisations, associations
et mouvements sociaux206. Cette première version devrait être ensuite approuvée par la Cnapo
pour enfin être retransmise à la Ciapo qui s’en chargerait des négociations auprès des
ministères et entités gouvernementales concernés.

205
Effectivement celle-ci figure dans le document « Précisions sur certaines actions prioritaires pour la Politique nationale
d’agroécologie et production biologique » accompagné de propositions d’action prioritaires à être mises en place.
206
Le groupe de travail a été composé par des représentants du gouvernements: deux représentants du SG/PR ; deux du
MAPA ; deux de l’Embrapa ; deux du MDA ; un du MDS ; cinq du ministère de la Santé ; un de l’Anvisa ; un de la Fiocruz ;
trois du MMA ; un du ministère public du Travail ; un du ministère du Travail et de l’Emploi ; ainsi que par des représentants
des organisations et mouvements sociaux : un de l’Abrasco ; deux de la Campagne permanente contre les pesticides et pour
la vie ; deux du Consea ; deux du Forum national du combat aux impacts des pesticides ; un représentant du député Padre
João ; un du Mouvement des petits agriculteurs (MPA), et enfin un représentant du Groupe d’études sur l’agrobiodiversite au
sein du MDA. Il est intéressant de souligner que la coordination du GT a été attribuée à Selvino Heck du SG/PR, à Rogério
Dias du MAPA et à Marciano Toledo du MPA (SG/PR, 2014b : p.5)
146
Le processus d’élaboration du programme a été long207, mais en août 2014 la version
élaborée par le groupe de travail a été approuvée par la Cnapo208. En résumé, cette proposition
comptait 6 axes thématiques, 42 stratégies et 153 initiatives. Elle a été élaborée avec la
participation de 8 groupes de travail transversaux, la collaboration de plus de 40 personnes, à
partir de trois réunions de la Ciapo et deux réunions générales avec le gouvernement209
(SG/PR, 2014b : p.4). De manière générale, le programme avait pour but de déclencher trois
processus : i) encourager ; ii) restreindre ; et iii) éduquer. Cette version comptait parmi ses
initiatives : la révision de la réglementation concernant la pulvérisation aérienne de
pesticides ; l’interdiction de certaines substances déjà interdites dans d’autres pays ; le retrait
immédiat de l’exemption de taxes sur la production et commercialisation d’engrais chimiques
et pesticide ; la promotion de la fabrication et certification d’engrais biologique ; entre autres.
À la suite de la présentation, certains participants de la Cnapo ont félicité le GT par la qualité
de la proposition affirmant que celle-ci était « très consistante », parmi lequel Valter Biachini,
du MDA.
Afin de donner continuité au processus de construction du programme, la Ciapo était
chargée de présenter cette proposition aux ministères et entités concernés afin que ceux-ci
soient en mesure de l’évaluer et de proposer des changements si nécessaire. Un retour était
donc prévu pour la 9e réunion de la Cnapo, réalisée le 20/11/2014, c’est-à-dire trois mois
après l’approbation de la première version du Pronara par la plénière (SG/PR, 2014b, 2014c).
Ce retour n’a pas eu lieu. La Commission nationale d’agroécologie espérait pouvoir lancer le
programme encore en 2015 pour que celui-ci puisse rentrer dans le Plan pluriannuel du
gouvernement pour la période (2015-2018). En revanche, l’avancée du plan a été paralysée.
En juin 2015, quand nous avons réalisé un entretien avec Claudia Souza, membre du
secrétariat exécutif de la Ciapo, celle-ci nous en a parlé de la réalisation d’une réunion
extraordinaire de la Chambre interministérielle ayant pour objectif débloquer les négociations
du Pronara voir réussir à lancer celui-ci :
Une réunion extraordinaire de la Ciapo a été appelée suite de la réception d’une
sollicitation venant du CONSEA, du CONDRAF et de la Cnapo pour que le Ministre du
développement agraire présente le Pronara lors de la cérémonie de lancement du Plan
Safra de l’agriculture familiale le 22 juin, c’est-à-dire, la semaine prochaine. Ainsi nou,
du secrétariat exécutif, nous avons essayé d’accélérer les choses. Cependant, nous
n’avons pas encore reçu un retour de toutes les entités gouvernementales concernées, en
relation à l’évaluation du programme (…) on a organisé cette réunion afin de voir si
nous avions les moyens de lancer le Pronara (Entretien du 19/06/2015).

207
Selon le rapport de la 8e réunion plénière de la Cnapo, quand la première version du Pronara a été appréciée, le groupe de
travail a élaboré le programme à partir de 14 réunions formelles et certaines réunions informelles.
208
Cette version est disponible sur : https://www.icict.fiocruz.br/sites/www.icict.fiocruz.br/files/pronara-programa-nacional-
de-reducao-de-agrotoxicos-aprovado-por-merito-na-cnapo-em-agosto-de-2014.pdf
209
Dans une stratégie d’articuler les autres secteurs du gouvernement pour que le programme ne soit pas reçu comme un
projet sectoriel et spécifique mais comme un projet gouvernemental.
147
Or, le programme n’a pas été présenté par le gouvernement à cette occasion.
Il est intéressant de souligner que l’année 2014 était une année électorale. Cela a
clairement posé un problème à l’avancée du Pronara au sein du gouvernement. Dû à la crise
économique, l’image de la présidente était fortement atteinte et celle-ci cherchait à retrouver
de l’appui dans certains secteurs notamment celui de l’agrobusiness. Corroborant cette idée,
plusieurs articles de journaux font référence aux tentatives de la part du gouvernement
Rousseff de rassurer le secteur, principalement annonçant l’augmentation des
210
financements . De ce fait, celle-ci ne pouvait pas mettre en danger l’appui de l’agrobusiness
en lançant un programme controversé. Laércio Meirelles avait souligné cela lors de son
entretien en affirmant qu’une des excuses pour le blocage du Pronara était effectivement liée à
la conjoncture : « non, ce sujet est bien trop polémique pour être soulevé maintenant » ou bien
« l’image de la présidente n’est pas assez bonne en ce moment » (entretien du 24/06/2015).
Cela est un exemple très clair des intérêts divergents au sein du gouvernement du Parti des
travailleurs. Celui-ci s’est caractérisé par une « bifurcation des alliances »211 bâties dans le but
de gouverner, mais aussi de se maintenir au pouvoir.
Enfin, à la suite des élections la conjoncture a changé et en ce qui concerne la coalition
agroécologique, pour le pire. Katia Abreu, figure importante du groupe parlementaire ruraliste
a été nommée par Rousseff elle-même à la tête du ministère de l’Agriculture212. Bien entendu,
les mouvements sociaux ruraux, les défenseurs de l’agroécologie ainsi que ceux de
l’agriculture biologique n’ont pas manqué de critiquer cette décision213, mais le coup était
joué. Abreu qui a toujours un positionnement clairement favorable aux intérêts de
l’agrobusiness n’a pas tardé à se positionner publiquement en regard du Pronara : elle ne le
signerait pas214. La ministre justifie son veto affirmant qu’un tel programme mettrait « la
crédibilité de la production brésilienne en jeu », qu’il serait « l’arrêt de mort de l’agriculture
brésilienne » et que cela serait insoutenable pour l’économie du pays. Elle a également
déclaré qu’il existerait un « préjugé » contre les produits agrochimiques et que celui-ci devrait

210
Brésil 247, « Dilma rassure l’agrobusiness : ‘il ne manquera pas de crédit’ », disponible sur :
http://www.brasil247.com/pt/247/agro/140312/Dilma-acalma-o-agronegócio-não-faltará-crédito.htm ; Huffpost Brasil,
« Dilma réunit le trio de l’agronégoce », disponible sur : http://www.brasilpost.com.br/2014/08/03/dilma-reune-
agronegocio_n_5645938.html.
211
Le parti essaie de maintenir ces alliances historiques avec les mouvements sociaux ruraux tout en alimentant ses
« nouvelles » alliances avec le secteur de l’agrobusiness.
212
Dans une tentative d’équilibrer l’Esplanada des ministères, Dilma a nommé à la tête du ministère du Développement
Agraire Patrus Ananias, envoyant Miguel Rossetto au SG/PR.
213
Globo.com, « MST diz que escolha de Katia Abreu para agricultura é equivocada », décembre 2014. Disponible sur :
http://g1.globo.com/politica/noticia/2014/12/mst-diz-que-escolha-de-katia-abreu-para-agricultura-e-equivocada.html ; O
Globo, « Para Contag, indicação de Katia Abreu para agricultura é péssima, mas não vai afetar negociação com o governo »,
décembre 2014. Disponible sur : http://oglobo.globo.com/brasil/para-contag-indicacao-de-katia-abreu-para-agricultura-
pessima-mas-nao-vai-afetar-negociacao-com-governo-14783928 .
214
Canal Rural, « Programa de redução de agrotóxicos sofre critiquas », décembre 2015. Disponible sur :
http://www.canalrural.com.br/noticias/rural-noticias/programa-reducao-agrotoxicos-sofre-criticas-59951 ; Agrolink, « Katia
Abreu condena programma de redução de agrotóxicos », novembre 2015. Disponible sur :
http://www.agrolink.com.br/noticias/katia-abreu-condena-programa-nacional-de-reducao-de-agrotoxicos_344471.html ;
148
être combattu215. Le positionnement d’Abreu était soutenu par le lobbying des industries
agrochimiques216, dont le chiffre d’affaires bat des records annuels au Brésil, et de manière
générale par les producteurs de l’agrobusiness, comme c’est le cas de l’Association
brésilienne des producteurs et exportateurs de fruits.
En effet, dans un Brésil en récession, l’exportation de produits agricoles est considérée
comme le relais de croissance indispensable. Aujourd’hui, les exportations agricoles,
forestières et agroalimentaires correspondent à 46 % des exportations totales. On assiste à la
poursuite d’une « reprimarisation » de l’économie brésilienne, c’est-à-dire à une stratégie qui
favorise la production et l’exportation des matières premières au détriment du développement
du secteur industriel et des services. Renforçant cette vision, le ministère de l’Agriculture
s’est fixé comme objectif d’augmenter les exportations brésiliennes de 7 % à 10 % du
commerce international de produits agricoles et alimentaires (MAPA, 2016 dans Aubertin &
Kalil, 2017). Ces prétentions de la ministre de l’Agriculture peuvent également expliquer son
positionnement défensif en ce qui concerne le Pronara.
Toutefois, l’espoir des défenseurs de l’agroécologie dans le lancement du Pronara
persistait dans le fait que la présidente pourrait le mettre en œuvre sans l’accord du ministère
de l’Agriculture. Veronica Santana, représentante du Mouvement des femmes travailleuses
rurales du Nordeste (MMTR-NE), a démontré clairement ses attentes lors d’une prise de
parole à la réunion finale du Séminaire Dialogue Brésil agroécologique :
Il y avait toujours une attente importante à l’égard du lancement du Pronara lors de la
Marcha das Margaridas, mais cela n’a pas eu lieu. Pendant la première prise de parole
de ce séminaire, Laudemir217 a dit que le Pronara allait être lancé en 2015, et
Fernanda218 l’a réaffirmé aujourd’hui. On y croit dans le gouvernement, on parie sur ça,
mais nous avons besoin d’un signal sur le lancement du Pronara encore cette année.
Cependant, on ne voit pas cette détermination… (SG/PR, 2015)

Malgré toute la mobilisation et pression exercée par les représentants non


gouvernementaux de la Cnapo, et d’autres associations et organisations219 mobilisées autour
de la campagne contre l’utilisation indiscriminée des pesticides, le Pronara n’a pas été signé
par la présidente Rousseff.

215
Época Negócios, « Katia Abreu pede empenho no combatte ao preconceito contra agroquímicos », novembre 2015.
Disponible sur : http://epocanegocios.globo.com/Brasil/noticia/2015/11/katia-abreu-pede-empenho-no-combate-ao-
preconceito-contra-agroquimicos.html.
216
Selon l’institut national du cancer, José Alencar, le chiffre d’affaires provenant de la vente de produits agrochimiques est
passé de 2 milliards de dollars en 2001, à 7 milliards en 2008, arrivant à 8,5 milliards de dollars en 2011 (Syndicat national
de l’industrie de produits des pesticides (SINDAG) dans INCA, 2011. Disponible sur :
http://www1.inca.gov.br/inca/Arquivos/comunicacao/posicionamento_do_inca_sobre_os_agrotoxicos_06_abr_15.pdf ).
217
Laudemir André Müller, alors secrétaire exécutif du MDA.
218
Fernanda Machiaveli, alors chef de cabinet du MDA.
219
En novembre 2015, 150 organisations, associations et mouvements sociaux ruraux ont signé un manifeste demandant la
signature immédiate du Pronara par la présidente. Manifeste disponible sur le site internet du MST :
http://www.mst.org.br/2015/11/23/movimentos-assinam-manifesto-pela-aprovacao-do-programa-de-reducao-de-
agrotoxicos.html
149
Conclusion du chapitre

La PNAPO malgré les limites soulevées est une politique innovante qui pourrait mettre
en échec les intérêts de certains groupes, principalement des acteurs de l’agrobusiness. De ce
fait, les acteurs que nous avions interviewés ont tous souligné l'existence de cette politique (et
de son principal instrument – Planapo) comme quelque chose de positif, une victoire de la
coalition agroécologique. Cependant, l’agronégoce et l’élite agraire et terrienne conservent
toujours un vaste pouvoir en ce qui concerne les disputes pour la construction des politiques
publiques. En effet, ils ont toujours su garder ce pouvoir ou bien le maintenir de leur côté par
le biais de stratégies d’action précises, notamment à travers le lobbying parlementaire. De ce
fait, le « pouvoir transformateur » de la politique s’est vu fortement limité. Les attentes des
organisations non gouvernementales, des associations et des mouvements sociaux au regard
de la PNAPO étaient plus ambitieuses et le résultat a pu être de ce fait décevant. La volonté
de ces acteurs était la mise en place d’une action publique qui pourrait promouvoir un
changement social concret. En dépit de la création de la PNAPO, des changements positifs
que celle-ci a pu apporter pour la « transition agroécologique » et l’avancée de la cause la
domination du projet de l’agrobusiness face au projet agroécologique persiste. Il y a
clairement un déséquilibre entre l’effervescence des propositions et des attentes de la part des
défenseurs du projet agroécologique et la capacité du gouvernement à accueillir et appliquer
ces propositions.
Ainsi, la création de la Politique d’agroécologie vient renforcer la dynamique de
dualisation de l’action publique pour l’agriculture et le développement rural au Brésil. Il est
important de le rappeler que cette dynamique de dualisation consiste dans un processus de
changement par superposition (Mayaux & Surel, 2010). En d’autres termes la création de
cette nouvelle politique n’implique pas la disparition de l’action publique déjà en vigueur, elle
vient se superposer aux politiques déjà existantes. La dualisation de l’action publique pour
l’agriculture et le développement rural au Brésil exprime ainsi les intérêts contradictoires des
acteurs sociaux concernés et met aujourd’hui en opposition deux coalitions de cause : la
coalition de l’agrobusiness vs la coalition de l’agriculture familiale agroécologique. De ce fait,
nous pouvons affirmer qu’effectivement la PNAPO est une « niche de changement » vu que
celle-ci n’implique pas de changement du statu quo, mais qu'elle est une occasion, une
ressource à mettre à profit par la coalition agroécologique afin de faire avancer cette cause et
influer sur la construction de l’action publique.

150
Conclusion

Dans un contexte qui donne priorité au développement de l’agriculture industrielle et


intensive, quels sont les facteurs qui permettent de rendre compte de la création de la
Politique nationale d’agroécologie et de production biologique (PNAPO) ? À la suite de ce
travail de réflexion, peut-on mieux comprendre pourquoi cette politique a été créée ? Notre
hypothèse sur le potentiel de changement de la politique s’est-elle confirmée ?
Dans une perspective plus globale, il nous semble qu’analyser la construction de
l’action publique pour le développement rural et l’agriculture au Brésil à partir de la PNAPO
a permis de rendre compte des changements à l’œuvre dans l’action publique contemporaine.
Cette étude nous a permis d’observer que l’action publique se construit au cours des
interactions sociales au sein desquelles l’État n’est plus qu’un des acteurs participant à cette
construction. Des acteurs individuels ou collectifs se mobilisent et orientent leurs stratégies
afin de défendre leurs idées, leurs projets politiques et leurs intérêts. Ainsi, en ce qui concerne
le champ de l’analyse des politiques publiques, notre étude vient s’ajouter aux études fondées
sur la sociologie politique de l’action publique (Hassenteufel, 2014 ; Lascoumes & Le Galès,
2007).

Comme nous l’avons vu au long de ce mémoire, plusieurs acteurs collectifs étaient


concernés par les enjeux soulevés par la PNAPO : les mouvements sociaux ruraux, les
organisations et associations d’appui, mais aussi les groupes d’intérêt liés à l’agrobusiness et à
l’industrie agroalimentaire. Ces acteurs sont porteurs de « projets politiques » en opposition,
qui dans un jeu de forces cherchent à influencer le dessein, les dynamiques et la mise en
œuvre de l’action publique (Tomazini, 2014, p.269). En effet, le format final qu’a pris la
Politique nationale d’agroécologie et de production biologique peut être considéré comme le
résultat des diverses interactions entre ces différents acteurs, le résultat de multiples
négociations et de disputes atour de la construction des politiques publiques. Ainsi, afin de
répondre à notre question de recherche nous avons identifié trois facteurs majeurs qui auraient
contribué à l’émergence de la PNAPO malgré le contexte fort défavorable : i) la mobilisation
des acteurs non gouvernementaux et la formation d’une coalition de cause autour d’un projet
politique commun fondé sur les principes de l’agroécologie ; ii) la « fenêtre d’opportunité »
offerte par les gouvernements du Parti des travailleurs (PT) ; et enfin, iii) l’affirmation du
pouvoir politique de coalition de l’agrobusiness et la tenue du statu quo.
Premièrement, nous avons pu observer que l’émergence et la consolidation d’une
diversité de mouvements sociaux ruraux ainsi que de mouvements critiques du modèle
151
agricole dominant dans les années 1980, impulsées par la période de réouverture
démocratique, ont contribué à la publicisation des problèmes engendrés par le modèle
conventionnel de développement rural et agricole. La convergence entre ces mouvements,
organisations et associations d’appui à l’agriculture familiale dans les années 2000 autour de
l’agroécologie a alors rendu possible la formation d’un projet politique alternatif, et plus tard
la composition d’une coalition de cause. Cette convergence a accru les moyens d’action de
ces acteurs. Ce projet politique se fonde non seulement sur des croyances et valeurs, mais
surtout sur des propositions de changement, des modes opératoires et des instruments à
privilégier dans la formulation de l’action publique. L’intention de ces propositions était de
causer un impact tangible sur le dessein et sur l’opérationnalisation de l’action publique pour
l’agriculture familiale et agroécologique. Avec la création de la Coordination nationale
d’agroécologie (ANA) en 2002, l’action de ces acteurs pour la construction de l’action
publique s’est intensifiée. C’est notamment à partir de ces actions que l’agroécologie intègre
l’agenda gouvernemental.
Cette intégration a été facilitée par l’accession au pouvoir du Parti des travailleurs.
Malgré la continuité de l’action publique en ce qui concerne l’agriculture et le développement
rural, les gouvernements du PT ont permis l’ouverture d’une « fenêtre d’opportunité » pour
l’action de la coalition de l’agriculture familiale agroécologique. Le dialogue entre le
gouvernement et les acteurs sociaux porteurs de projets alternatifs à l’agrobusiness a été
favorisé par la multiplication des espaces de participation ainsi que par la circulation d’acteurs
porteurs de ces projets, des militants, au sein même du gouvernement. Ces personnes
occupant de positions « stratégiques » ont pu se positionner en tant que médiatrices facilitant
ainsi l’accès des acteurs privés au système politique (Abers, Serafim & Tatagiba, 2011). Nous
avons pu observer cela très clairement avec le cas de Roberto Vizentin, ancien fonctionnaire
du ministère de l’Environnement.
Enfin, le fait que la coalition de l’agrobusiness ne se sente pas menacée par cette
politique peut-être également interprétée comme un facteur qui a rendu possible la création de
la PNAPO. Les acteurs de l’agrobusiness n’ont jamais perdu leurs privilèges et ont su
maintenir leur pouvoir. Les différents gouvernements du PT ont été marqués par une grande
continuité de l’action publique dualiste qui a été introduite lors du gouvernement Cardoso
(agrobusiness vs agriculture familiale). Bien que des changements soient survenus, comme
l’élargissement des politiques publiques pour l’agriculture familiale, les politiques déjà en
vigueur, celles créées au bénéfice de l’agriculture patronale intensive, n’ont pas été remises en
cause. Au contraire, celles-ci ont été renforcées. Pris par l’action de groupes d’intérêts
puissants, les gouvernements du PT n’ont pas été en mesure d’accomplir certains de leurs

152
engagements historiques, malgré leur proximité avec les mouvements sociaux ruraux, tels que
la réforme agraire notamment. En effet, au fil des années, les acteurs de l’agrobusiness ont
fortement investi le système politique et se sont fait élire députés, gouverneurs, sénateurs au
sein de différents partis. En investissant le système politique, ces acteurs ont pu présenter
leurs intérêts personnels comme relevant de l’intérêt général, renforçant l’idée de
l’agrobusiness pourvoyeur de devises commerciales, amplement diffusé par les médias. C’est
notamment pour cela que nous nous sommes permis de parler d’une « dépendance au sentier »
(path dependency).
Dans le cas de la PNAPO, comme le ministère de l’Agriculture (MAPA) fait partie des
ministères chargés de la mise en œuvre de cette politique, il est en mesure de s’opposer à
diverses questions — cela devient évident dans les négociations du Programme national de
réduction de l’utilisation des pesticides (Pronara)220. La coalition de l’agrobusiness, au-delà
de son action constante au sein du parlement, possède un moyen d’action direct au cœur
même de la Chambre interministérielle d’agroédcologie et de production biologique (Ciapo).
La chambre est une des instances de gestion de la PNAPO. Composée par différents
ministères comme le MAPA, le ministère de Science et Techonologie et le ministère du
Développement Agraire, cette entité a comme rôle « d’articuler les différentes entités du
pouvoir exécutif fédéral pour que les délibérations de la Commission nationale
d’agroécologie et de production biologique (Cnapo), les “propositions” puissent être
exécutées ». Ainsi, ayant une place au sein de la Ciapo, le MAPA peut bloquer l’avancée des
questions qui pourraient mettre en échec les intérêts de l’élite agricole.
Cela nous aide à revenir sur notre hypothèse de départ selon laquelle l’émergence de la
PNAPO ne marquerait pas un changement concret de modèle ou de projet politique pour
l’agriculture et le développement rural. En conséquence, la Politique nationale d’agroécologie
et de production biologique pourrait être caractérisée comme un espace marginal au sein du
gouvernement. C’est ce que nous pourrions appeler une « niche de changement221 » (Caporal
& Petersen, 2012) de l’action publique dont l’avènement ne consisterait pas une menace
tangible pour le statu quo. En effet, cette recherche nous a permis de confirmer que la création
de la PNAPO n’a pas été l’occasion de remettre en question l’action publique pour le
développement rural et agricole de manière globale. Celle-ci ne marque pas un changement
concret de projet politique qui orienterait l’action publique du gouvernement brésilien.

220
Programme que si approuvé pourrait avoir des effets directs sur la production de commodities telle que le soja.
221
La notion de « niche » se comprend ici comme un segment, un secteur peu développé pouvant être mis à profit pour
« l’innovation sociopolitique » (Caporal & Petersen, 2012). Soulève le réflexion sur le « potentiel transformateur » de ces
espaces. Fait référence notamment à la notion de « niche de marché » très utilisée en économie.
153
Comme nous l’avons vu, cette politique reste marginale comparée aux actions mises en œuvre
pour la promotion de l’agriculture patronale conventionnelle.
Actuellement, l’agrobusiness brésilien a incorporé à son discours, et peut-être même à
ses pratiques, la critique écologique qui lui été adressée de manière à reconstruire son image
— principalement à l’international — entachée par ses pratiques sociales et
environnementales (Aubertin & Kalil, 2017). Le MAPA a mis en place des actions dans ce
sens, cela est le cas du Plan pour la consolidation d’une agriculture à bas carbone (Plan ABC),
créé en 2012. Cette absorption des critiques, courante dans la manutention des pratiques
capitalistes (Boltanski & Chiapello, 1999) peut être interprété comme une stratégie d’action
de cette coalition afin de maintenir sa domination. Cela peut occasionner des barrières à
l’avancée du projet agroécologique vu que les critiques adressées au secteur finissent par
perdre de leur force, voir de leur pertinence, l’agrobusiness se targuant, comme nous l’avons
vu dans la présentation de sa contribution nationale (INDC) à la COP21 d’être le champion de
l’environnement et le principal acteur dans la lutte pour le changement climatique222.
Par ailleurs, nous avons observé que la Commission nationale d’agroécologie et de
production biologique ne possède pas de réel pouvoir décisionnel (au contraire de la Ciapo).
La Cnapo est donc une instance de participation institutionnelle, paritaire et consultative, sans
pouvoir décisionnel tangible. Elle est une instance de délibération, ayant pour but officiel de
promouvoir la participation de la société dans l’élaboration et dans l’accompagnement de la
PNAPO (et du Planapo), « aidant dans la prise de décision » en ce qui concerne les
thématiques spécifiques de la politique (Brésil, 2012c). Quand les propositions discutées et
négociées au sein de la commission arrivent au stade de la prise de décisions, comme c’est le
cas des ministères, elles sont souvent rejetées dû à un manque de priorité, mais surtout à une
incompatibilité d’intérêts. Cela a été clairement explicité dans le cas du Pronara, programme
qui met en avant la question de l’utilisation intensive de pesticides et produits phytosanitaires
en agriculture. Ainsi, les acteurs de l’agrobusiness ne se sentent pas directement menacés par
la PNAPO car ils ont gardé une large marge de manœuvre. Nous pouvons cependant
appréhender la Politique nationale d’agroécologie et de production biologique comme une
« niche de changement », dans le sens où celle-ci pourrait être mise à profit par la coalition de
l’agriculture familiale et agroécologique. Au moment de la réalisation du terrain de recherche,
nous avons posé quelques questions aux enquêtés sur leur « évaluation » personnelle de la
PNAPO. Ceux-ci ont souligné quelques points positifs : la propre existence de la Politique
nationale et du Plan national d’agroécologie sont considérés comme une victoire. Cette
institutionnalisation accorderait de la légitimité au projet agroécologique ; l’élargissement du

222
Pour un regard plus approfondi sur la participation de l’agrobusiness brésilien à la COP 21, voir Aubertin et Kalil (2017).
154
dialogue entre le gouvernement et les acteurs non gouvernementaux ; et surtout le
renforcement de la capacité mobilisatrice des mouvements sociaux et de la société organisée.
Cependant, cette vision des points positifs était rapidement nuancée par la perception des
limites et points négatifs de la politique : le manque de ressources et la quasi-absence dans le
Planapo de thématiques considérées comme centrales à l’agroécologie, comme l’accès à la
terre.

Nous devons garder à l’esprit les limites de ce travail, notamment parce qu’il s’agit d’un
exercice académique, la mise en pratique de notre apprentissage théorique et méthodologique
dans le cadre de notre formation de master. Ce travail étant notre première recherche
indépendante, consiste aussi en un travail de réflexion sur nous-mêmes, un regard sur notre
démarche d’apprentissage ainsi que sur notre objet de recherche. En dépit de ses limites, cette
recherche repose sur une démarche méthodologique solide et sérieuse et se propose d’apporter
des réponses aux questionnements soulevés. Cependant, il faudrait aller encore plus loin afin
de répondre aux questionnements qui ont émergé au long de la recherche et pour lesquels
nous n’étions pas en mesure d’apporter des réponses.
Une des questions qui a surgi au long du développement de ce mémoire est notamment
l’applicabilité pratique et à grande échelle du projet politique agroécologique. Il nous semble
indispensable de « problématiser » ce discours et de le confronter aux situations concrètes, sur
le terrain. Nous avons vu qu’effectivement les associations d’appui aux « technologies
alternatives », les réseaux et coopératives possèdent de multiples projets. Nous pouvons citer
par exemple le projet, qui ensuite est devenu un programme avec l’appui du gouvernement,
« un million de citernes » (P1MC). Ce projet a été développé par la Coordination du semi-
aride (ASA-Brésil) dans les années 2000 et a aidé à la construction de citernes, mettant à
disposition de l’eau pour la consommation et pour l’agriculture dans le milieu aride du
Nordeste brésilien. Or ces projets sont souvent très localisés et ne concernant qu’un nombre
restreint d’agriculteurs et travailleurs ruraux, présentant notamment des problèmes de
logistique. En outre, nous nous sommes également demandé dans quelle mesure les principes
agroécologiques (la moindre dépendance aux intrants externes ; la combinaison de cultures et
l’association avec l’élevage ; la conservation des ressources naturelles ; etc.) peuvent assurer
ce que le projet politique promet : une vie digne et autonome aux paysans et aux populations
rurales. Par ailleurs, comment les agriculteurs non engagés reçoivent-ils ces idées ? Comment
se positionnent-ils ? Ces « nouvelles » questions pourraient nous guider dans l’élaboration
d’un futur projet de thèse. Certains travaux ont déjà traité à un certain niveau ces questions,
comme c’est le cas du travail de Jalcione Almeida, « Agroécologie : entre mouvement social

155
et domestication du marché », ou encore les études d’Isabel Georges et Julien Blanc à l’instar
de « Agroécologie et agriculture familiale au Brésil : Pour un dépassement d’une conception
duale ». Dans cette étude les auteurs parlent d’une double dualité : d’une part celle de l’action
publique qui oppose l’agrobusiness à l’agriculture familiale et d’autre part « les forces
contradictoires à travers lesquelles tente de se (re)définir un projet pour l’agriculture familiale
elle même » (Georges & Blanc, 2015 : p.1). Notre travail pourrait collaborer à l’avancée de
ces recherches en apportant une vision à partir d’une approche de la sociologie politique. Il
s’agirait de nous pencher sur la réception du discours agroécologique par les agriculteurs
familiaux et travailleurs ruraux non mobilisés, non-engagés dans les mouvements sociaux et
associations afin d’appréhender leur propre perception de ces dualités.

En guise de conclusion, il nous semble indispensable de nous pencher sur la conjoncture


politique du Brésil. Dans notre perception, aujourd’hui, due au contexte d’instabilité politique
qui vit le pays, il sera encore plus difficile pour la coalition agroécologique de réussir à mettre
à profit cette « niche de changement ». La présidente Dilma Rousseff a été écartée de ses
fonctions depuis juin 2016 dans le cadre d’un processus de destitution. Cela a mené à la tête
du pouvoir le vice-président Michel Temer du Parti du mouvement démocratique brésilien
(PMDB). Le gouvernement intérimaire a depuis fermé le ministère du Développement
Agraire (MDA). Aujourd’hui, le MDA est devenu le secrétariat spécial de l’agriculture
familiale et développement agraire du ministère de la Casa Civil. Ce changement correspond
à une grande perte d’autonomie et surtout une perte de légitimité pour l’ancien ministère. De
ce fait, les mouvements sociaux ruraux, les organisations et associations d’appui ont très mal
vécu ces évènements. Ils voient l’actuel gouvernement comme une menace manifeste aux
avancées qu’ils considèrent avoir obtenues. Ils affirment qu’avec la fermeture du MDA, tout
ce qui a été construit en vingt ans a été déconstruit au bout de vingt jours.
Les remous politiques que connaît actuellement le Brésil illustrent bien l’hétérogénéité
des gouvernements et les nombreux intérêts divergents qui les composent. Malgré la stratégie
de rapprochement de l’agrobusiness mise en place par le gouvernement Rousseff — démontré
notamment par la nomination de Katia Abreu à la tête du MAPA — le processus de sa
destitution a été soutenu par ces acteurs. Encouragées par la récession économique, diverses
organisations et institutions de l’agriculture patronale se sont manifestées en faveur de la
destitution de Rousseff223, comme la Confédération nationale de l’agriculture et de l’élevage
(CNA). Au contraire, les acteurs porteurs du projet agroécologique, notamment la

223
Voir Valor Econômico, 2016, “ CNA defende impeachment de Dilma e critica Kátia Abreu”, disponible
sur :http://www.valor.com.br/politica/4513364/cna-defende-impeachment-de-dilma-e-critica-katia-abreu
156
Coordination nationale d’agroécologie (ANA) et la Coordination du semi-aride (ASA-Brésil)
se sont véhéments opposés224.
Le moment actuel est donc celui d’une grande incertitude. Nous ne sommes pas en
mesure de savoir si la PNAPO sera maintenue par le gouvernement Temer ou si cette
politique prendra fin. Nous nous questionnons sur les conséquences des remises en cause des
avancées sociales par le nouveau gouvernement. Comment les acteurs porteurs du projet
agroécologique feront-ils face à cette conjoncture ? Quelles seront les stratégies développées
afin de continuer la lutte pour la construction de l’action publique dans un contexte politique
qui se montre déjà encore plus défavorable à leur action que le précédent ?

224
Voir « Carta da ASA frente à conjuntura politica e ao governo interino », disponible sur :
http://www.agroecologia.org.br/2016/06/16/carta-da-asa-frente-a-conjuntura-politica-e-ao-governo-interino/ .
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_____, Relatório da 4a reunião da Comissão Nacional de Agroecologia e Produção


Orgânica – Cnapo, Brasília, octobre, 2013b.

_____, Relatório da 5a reunião da Comissão Nacional de Agroecologia e Produção


Orgânica – Cnapo, Brasília, 06 décembre, 2013c.

_____, Relatório da 6a reunião da Comissão Nacional de Agroecologia e Produção


Orgânica – Cnapo, Brasília, 14 décembre, 2013d.

_____, Relatório da 7a reunião da Comissão Nacional de Agroecologia e Produção


Orgânica – Cnapo, Brasília, 30 mai, 2014a.

_____, Relatório da 8a reunião da Comissão Nacional de Agroecologia e Produção


Orgânica – Cnapo, Brasília, 08 aout, 2014b.

_____, Relatório da 9a reunião da Comissão Nacional de Agroecologia e Produção


Orgânica – Cnapo, Brasília, 20 novembre, 2014c.

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178
TERRA DE DIREITOS, Boletim de avaliação e monitoramento do Programa Nacional
de Agrobiodiversidade, ANA, Grupo de trabalho agrobiodiversidade. Disponible sur :
http://www.agassessment.org/.

179
Table de Matières

Remerciements ……………………………………………………………………………. p.4


Résumé …………………………………………………………………………………….. p.5
Liste des sigles et des acronymes ………………………………………………………… p.6
Sommaire ………………………………………………………………………………….. p.9
Introduction ……………………………………………………………………………… p.10
L’agriculture industrielle au Brésil : une place dominante dans l’économie actuelle du pays …….. p.10
Le monde rural en mouvement : l’émergence des mouvements sociaux pour une agriculture familiale
et écologique et ses interactions avec le système politique ………………….................................. p.13
Action publique, acteurs collectifs et participation dans le tissage de connexions analytiques …… p.17
Méthodes de recherche et l’enquête de terrain …………………………………………………….. p.23

Chapitre I - Les continuités et ruptures historiques de l’action publique au Brésil


concernant le développement rural et l’agriculture …………………………………….. p.31

Section 1 - La modernisation de l’agriculture au Brésil, une « modernisation


conservatrice » ?................................................................................................................... p.33

1.1) La naissance d’un modèle agricole hégémonique …………………………………………... p.33


Le rôle de l’État dans la modernisation ……………………………………………………………. p.34
1.2) Conflits agraires et domination de l’élite terrienne : les enjeux politiques et sociaux de la
modernisation agricole ……………………………………………………………………………. p.36
1.3) Action publique, modernisation de l’agriculture et creusement des inégalités dans le monde
rural ………………………………………………………………………………………………... p.39

Section 2 - Faire face aux inégalités, faire face à l’État ……………………………………… p.44
2.1) Émergence de représentations variées dans le milieu rural ………………………………… p.45
La période de transition démocratique, un moment de mobilisations et d’oppositions …………… p.47
Encadré 1 — Le Mouvement des travailleurs ruraux sans terre (MST) …………………………… p.48
2.2) Convergence en temps de crise : les stratégies de mobilisation sociale ……………………. p.50
2.3) Entre dialogue et répression, une relation mouvementée entre État et société …………….. p.54

Section 3 - L’ascension d’un parti de gauche au pouvoir : entre opportunités et frustrations


………………………………………………………………………………………………………….p.57
3.1) Le Parti des travailleurs : De la contestation à l’arrivée au pouvoir ……………………….. p.57
3.2) Le PT et les mouvements sociaux ruraux : l’attente de la réforme agraire ………………… p.59
180
« Le dialogue sera la marque de notre gouvernement » …………………………………………… p.62
Le II Plan national de réforme agraire (PNRA) : une grande désillusion …………………………. p.63
3.3) Persistance de la dualité de l’action publique pour l’agriculture et le développement rural :
Agriculture d’entreprise (agrobusiness) vs. Agriculture familiale ………………………………. p.65
La représentation de l’agrobusiness dans le gouvernement ……………………………………….. p.66
L’action publique pour l’agriculture : entre continuité et nouveautés …………………………….. p.70
Conclusion du Chapitre …………………………………………………………………………… p.73

Chapitre II - Crise du modèle dominant ? Formation d’un projet politique alternatif


autour de l’agroécologie ………………………………………………………………… p.75

Section 1 - Critiques socioécologiques de la modernisation agricole : le mouvement


d’agriculture alternative ………………………………………………………………………….. p.77
1.1) Des problèmes aux solutions ? À la recherche d’alternatives ………………………………. p.77
1.2) La consolidation et la propagation des idées critiques dans les Rencontres brésiliennes
d’agriculture alternatives (EBAA) ………………………………………………………………... p.79
1.3) Quel futur pour l’agriculture alternative ? ………………………………………………….. p.82
1.4) Des technologies alternatives à l’agroécologie ……………………………………………… p.84
Le PTA/FASE, un acteur pionnier ………………………………………………………………… p.84
Un changement conceptuel, un changement cognitif ? ……………………………………………. p.86
Encadré 2 – L’agroécologie et les mouvements sociaux ruraux : l’exemple du Mouvement des
travailleurs sans terre ………………………………………………………………………………. p.89

Section 2 - Convergence autour de l’agroécologie : un projet politique commun, une


coalition ? ………………………………………………………………………………… p.91
2.1) Rencontre d’acteurs et convergences ………………………………………………………... p.92
Les Rencontres nationales d’agroécologie (ENA) comme lieux de production cognitive,
rassemblement et action …………………………………………………………………………… p.92
Encadré 3 : D’autres lieux de confluence, de construction et de diffusion de la matrice cognitive
agroécologique …………………………………………………………………………………….. p.98
2.2) La consolidation d’une alliance politique : la création de la Coordination nationale
d’agroécologie (ANA) ……………………………………………………………………………. p.100
Les différents fronts d’action de la coordination et sa structure organisationnelle ………………. p.101
2.3) Un regard sur la dimension cognitive du projet agroécologique ………………………….. p.104
Valeurs prioritaires et représentations sociales du monde ……………………………………….. p.105
Liens de causalité et perception du problème …………………………………………………….. p.108
Propositions de changements et impacts sur l’action publique …………………………………... p.110

181
Conclusion du Chapitre ………………………………………………………………………….. p.113

Chapitre III - La Politique nationale d’agroécologie et production biologique (PNAPO) :


une “niche de changement”? ………………………………………………………….. p.116

Section 1 - Enjeux autour de la construction de la PNAPO ………………………………... p.117


1.1) Le chemin vers une politique d’agroécologie ……………………………………………… p.117
Des militants dans le gouvernement ? …………………………………………………………… p.121
1.2) Entre mobilisations, engagements et compromis ………………………………………… p.123
Une stratégie pour équilibrer les rapports de forces ? ……………………………………………. p.126
Encadré 4 — L’ANA dans son rôle de médiateur. La réunion de la « société civile » lors du Séminaire
Dialoga Brasil agroecológico  …………………………………………………………………… p.126
1.3) Participer ou comment participer : telle est la question. La « stratégie de participation » de
la Coordination nationale d’agroécologie ……………………………………………………... p.128
Perception de risques et opportunités posés par la conjoncture politique ………………………... p.128
Les enjeux de la participation …………………………………………………………………….. p.130
Des séminaires aux propositions concrètes ………………………………………………………. p.132

Section 2 - Un regard sur la politique achevée : le reflet des contradictions et des disputes ?
………………………………………………………………………………………………………. p.135
2.1) Négociations des différentes propositions et « compromis » ….………………………… p.135
2.2) La structure définitive de la PNAPO : dans quelle mesure les propositions de l’ANA ont-elles
été retenues ? ……………………………………………………………………………………. p.137
Encadré 5 — Poser le regard sur une réunion plénière de la Cnapo ……………………………... p.140
Construire le Plan national d’agroécologie (Planapo) ……………………………………………. p.144
2.3) Points sensibles, tensions et blocages : Le cas du Pronara ………………………………... p.146
Conclusion du Chapitre …………………………………………………………………………. p.150

Conclusion ……………………………………………………………………………… p.151


Bibliographie …………………………………………………………………………… p.158
Table des illustrations …………………………………………………………………. p.180
Annexes ………………………………………………………………………………… p.183

182
Annexes

Tableau des entretiens :

Nom Occupation Lien avec la Parcours militant/professionnel Informations sur


PNAPO l’entretien

Paulo Coordinateur exécutif Représente l’ABA Ingénieur agronome diplômé par l’UFV 12/06/2015 – Skype ;
Petersen de l’AS-PTA (fait à la Cnapo ; en 1988, a travaillé dans le Réseau PTA
partie de la direction membre de la et ensuite au sein de l’AS-PTA. A Durée : 1h
de l’ABA) coordination toujours travaillé dans des associations
d’assistance technique à l’agriculture
familiale. Fait partie de la direction de
l’ABA et participe de la coordination de
l’ANA. Par ailleurs, participe, au niveau
international, du réseau Agricultural
Network qui regroupe différentes ONG et
associations qui travaillent dans la
production et systématisation
d’expériences en agroécologie.

Claudia Conseillère du PNUD Travaille au Ingénieure agronome diplômée par 19/06/2015– Brasilia
Souza au MDA travaillent en conseil exécutif de l’UFRRJ, a participé d’un groupe (MDA)
appui au conseil la Ciapo d’étudiants sur les agricultures
exécutif de la Ciapo. écologiques. A travaillé comme Durée : 38min
fonctionnaire temporaire à la SEDR-
MMA avant de devenir conseillère du
PNUD au MDA. Auparavant, a travaillé
dans des associations comme l’Abio.

Iracema SG/PR - Cnapo Secrétaire adjointe Ingénieure agroalimentaire, a travaillée 30/06/2015– Brasilia
Souza de la Cnapo pendant 4 avec le MST, à Sao Paulo, (SG/PR)
dans le domaine de l’assistance
technique. Dans les années 1990 a Durée : 34min
travaillé à l’Emater-DF dans des projets
sur les agro-industries familiales avant de
devenir fonctionnaire publique fédérale
en 2003.

Laércio Coordinateur de Rep. réseau Ingénieur agronome (UFV – 1987), 24/06/2015 – Skype
Meirelles l’association Centro Ecovida à la Laércio a travaillé à l’Emater-PR pendant
Ecológico (réseau Cnapo (membre 8 mois. A quitté son poste car la vision de Durée : 39min
Ecovida) de la coordination) l’institution ne lui permettait pas de
travailler avec « l’agriculture
écologique ». Ainsi, depuis 1988 travaille
au Centro Ecológico.

Claudia X Travaillait à la Ingénieure agronome diplômée en 1984 09/09/2015 – Skype


Calório SEDR-MMA ; a par l’UFMT. A travaillée pendant 10 ans
participé de la dans une association du Mato Grosso, Durée : 46min
construction de la articulée avec des mouvements sociaux
PNAPO ruraux, et 5 ans au sein du GNTA.
Ensuite, elle a travaillé dans le
gouvernement du Mato Grosso avant de
rejoindre le Ministère de
l’Environnement.

183
Roberto Doctorant en SEDR-MMA ; a Ingénieur agronome diplômé par l’UFMT 15/09/2015, Brasília –
Vizentin « Agroécologie, participé de la en 1989. A travaillé à la FASE avant UNB
sociologie et construction d’intégrer le ministère de
développement rural » PNAPO l’Environnement en 2003. Pendant 13 ans Durée : 1h05min
à l’Université de il a occupé différents postes au sein du
Cordoue - Espagne gouvernement, comme celui de directeur
de délimitation territoriale du MMA,
ensuite comme secrétaire du
développement rural durable (au sein du
même ministère) et enfin, comme
président de l’ICMBio (de 2012 à 2014).

Generosa Membre de l’Unicafes Rep. Unicafes Diplômée en Sciences Sociales par la 10/09/2015, Rio de Janeiro
de Oliveira CNAPO (membre PUC-Rio, a commencé à travailler au - domicile
de la coordination) sein de la CPT avant même de finir ces
étude. Ensuite, elle a travaillé à la Durée : 1h06min.
COPPE, un incubateur de coopératives de
l’agriculture familiale développé au sein
de l’UFRJ. Deviens ensuite directrice
exécutive de la Cedro (coopérative) et
ainsi aide à fonder l’Unicafes en 2004, en
opposition à l’OCB, organisation axée
dans l’agrobusiness.

Gabriel Ingénieur agronome Coordinateur de la Diplômé ingénieur agronome par l’USP 10/09/2015, Rio de Janeiro
Fernandes de l’AS-PTA sous-commission en 2001, travaille depuis 15 ans à l’AS- – cantine (vide) d’un lieu
de semences à la PTA. A établi un premier contact avec de réunion de l’AS-PTA
Cnapo l’agroécologie par le biais d’un groupe
d’études à l’université. Durée : 1h12 min.

Denis Secrétaire exécutif de Rep. ANA Ingénieur agronome (UFRRJ – 2001), a 16/09/2015, Brasília –
Monteiro l’ANA Cnapo ; membre milité dans le mouvement des étudiants Seminaire Dialoga Brasil
de la coordination. en agronomie et a participé de groupes Agroecológico
d’agroécologie à l’Université. Ensuite, a
travaillé à l’AS-PTA (travaillé la question Durée : 44 :18 min
des semences) ainsi que dans le MST
(promotion de l’agroécologie dans les
assentamentos de la réforme agraire).
Depuis 2009, est le secrétaire exécutif de
l’ANA.

Francisco Militant de la Rep. du MST à la Agriculteur, travailleur rural de Santa 18/09/2015, Brasília –
Dal coordination nationale Cnapo Catarina, Dal Chiavon est militant du Seminaire Dialoga Brasil
Chiavon du MST MST depuis la création du mouvement Agroecológico
dans les années 1980. A été diplômé
comme technicien en agroécologie en Durée : 22 :41 min.
2010 par l’Université du Paraná. À
l’époque de l’entretien, vivait à Brasilia
car il militait au sein de la coordination
national du Mouvement des sans terre.

184
Programmation de la 9e réunion plénière de la Cnapo :

PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
SECRETARIA-GERAL
COMISSÃO NACIONAL DE AGROECOLOGIA E PRODUÇÃO ORGÂNICA
Palácio do Planalto – Anexo II – Ala A – sala 114
70150-900 – Praça dos Três Poderes – Brasília-DF
Tel.: (61) 3411-3892/2403 – Fax: (61) 3226-9385 – e-mail: cnapo@presidencia.gov.br

Programação da 9ª Reunião da Comissão Nacional


de Agroecologia e Produção Orgânica - CNAPO

Dia 20.11.2014 – Quinta-feira


9ª Reunião Plenária da CNAPO
Local: Auditório do Anexo I do Palácio do Planalto

Horário Atividade
09h – 09h30 Abertura
Apreciação do Relatório da 8ª Reunião CNAPO
Apreciação da Pauta
Portaria de Funcionamento Secretaria-Executiva da CNAPO – Designação membro
sociedade civil para a Mesa Coordenadora
Portaria de Renovação dos Mandatos da Sociedade Civil

09h30 – 11h30 Balanço de 1 Ano do Planapo – CIAPO
11h30 – 12h30 Informes Ecoforte, Proposta de Programa Nacional de Redução de Agrotóxicos –
PRONARA e PL 7735 (Biodiversidade)
12h30 – 14h Almoço
14h – 14h30 Planejamento 2015
• Calendário

14h30 – 15h GT Monitoramento e Avaliação (Definições para o Seminário em 2015)


15h – 15h30 PPA 2016-2019 – Daniel Avelino (SG-PR)
15h30 – 16h30 Relatos das Subcomissões
16h30 – 17h Metodologia de Elaboração do Próximo Planapo
17h – 17h30 Informes e Encaminhamentos
17h30 Encerramento

Source : Secrétariat général de la présidence de la République, novembre 2014.

185
Programmation du séminaire Dialoga Brasil agroecológico :

Programação

Source : Secrétariat général de la présidence de la République, septembre 2015.

186

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