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e o Processo de Democratização
São Carlos
Fevereiro de 2003
II
Dedico
__________________________________
a minha família
a paz
a cidade
e ao futuro
é o agora e o aqui,
espacial e temporal
Miltom Santos
IV
Agradecimentos
__________________________________
A meu país, Felisberto e Aparecida, por vocês. E aos meus irmãos, pelo carinho
presente em todos os momentos deste trabalho: Elaine, Eliana e Júnior.
A dois grandes amigos: Rodrigo de Carvalho e Flávio Perboni - pelas ajudas sempre
providenciais.
A todos os anônimos e sinônimos que de algum modo foram aparteados por mim, ou
pelas linhas e entrelinhas este trabalho.
Ao entusiasmo,
Às madrugadas,
Sumário
Resumo.......................................................................................................... vii
Introdução ..................................................................................................... 01
Introdução ...................................................................................................... 16
Introdução....................................................................................................... 72
2.5 Uma nova agenda para os Movimentos Sociais nos anos 90.................... 99
Conclusão...................................................................................................... 134
VII
Resumo
Abstract
This work analyzes origins and unfoldings of the National Movement for the
Urban Reformation occurrence in middle of the decade of 80, relating the process of
democratization of the urban planning in Brazil, in view of that, this movement
appeared during the retaken of the democracy in the country and constituted as basic
element for the insertion Chapter of the Urban Politics in the Constituent of 1988. To
find originary points and put again the trajectory of signatory the urban reform while of
the social function of the property, had been recouped the resolutions of the seminary
Habitation and the carried through Urban Reformation in the year of 1963, in reason of
the debates of the reforms of base of the government João Goulart, and the first draft
of the law of urban development proposal in 1982 for the Ministry of the Interior, still in
the military government, beyond the emendation of the urban reform elaborated and
presented by the National Movement for the Urban Reformation in the Constituent
National Assembly. By means of the examination of determined the urban social
movements as well as for flowing of the planning urban it was possible to retrace the
conjuncture politics and technique, detaching excellent aspects of this process until the
approval of the recent Statute of the City in 2001, to which not only fit the regulation of
the cited chapter of the urban politics, as also the incorporation of new references town
playing instruments in recognized beddings of the urban reform.
1
Introdução
O Brasil, também, é cada vez mais urbano. Por volta do ano de 1940, a
população das cidades brasileiras era de um pouco mais de 30% do total de
habitantes. Na virada de século essa população chegou a 81,24 % em relação ao
total, de acordo com o censo demográfico do IBGE, 2000. Esta inversão populacional
provocou uma nova realidade para as cidades, que, por sua vez, não estavam
preparadas para suportar esse processo. E adiciona-se a isso o fato de o Brasil ter
sido colonizado pela via da exploração, função determinante da ordenação urbana de
então. A maior parte das cidades foi implantada ao longo das rotas de passagem e
dos rios, sem nenhum tipo de planejamento do território que pudesse comportar
grande contingente populacional.
2
1
Publicação da Câmara dos Deputados e Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior, III
Conferência das Cidades – Moradia digna para todos. Brasília, 2001.
4
2
O Seminário “Habitação e Reforma Urbana” foi evento realizado pelo Instituto de Arquitetos do Brasil -
IAB e pelo IPASE, no Hotel Quitandinha, na cidade do Rio de Janeiro, por ocasião das discussões em
torno das reformas de base do governo João Goulart.
9
Capítulo 1
__________________________________
Lacordaire
14
Introdução
3
Documento encontrado no formato de cópia datilografa feito pelo setor de publicações da Universidade
de São Paulo-USP, a partir da revista “Arquitetura”, nº15 de julho de 1963.
18
Nacional de Reforma Urbana e em encontros, seminários, debates, assessorias e cursos sobre o tema, por
ocasião da Aprovação do Estatuto da Cidade.
26
A definição de Áreas de Interesse Social, por sua vez contida no artigo 46, foi
justificada pelos técnicos como medida impositiva necessária, vinham no sentido da
“preservação de certas áreas a que a iniciativa privada, visando unicamente vantagens
individuais, daria destinação incompatível com as exigências sociais”. Além do
apontamento de vários instrumentos no artigo 47, que poderiam incentivar ou conter
obras ou atividades urbanísticas, vantajosas ou prejudiciais à comunidade, mediante
características tributárias e fiscalizadoras.
consideraram “tão bom quanto impraticável a sua transformação em lei e, muito mais, a
sua aplicação, porque ele deverá ferir altos interesses econômicos”. Por outro lado,
neste mesmo evento, o prefeito de São Bernardo do Campo, Antônio Tito Costa,
especialista em direito constitucional, julgou inconstitucional por ferir o direito de
propriedade, além de, no seu entender, “dar conotação exclusivamente física” em
detrimento a “aspectos econômicos e políticos do desenvolvimento urbano”, e ignorar
totalmente a participação da população na administração municipal”(Jornal O Globo,
2/07/1977).
O Jornal do Brasil, por sua vez, no dia 15 de maio, dedicou uma página
inteira com o título “Lei de Desenvolvimento Urbano em Debate”, colhendo opinião de
diferentes segmentos relacionados com a temática. Para o presidente da ADEMI –
Associação dos Dirigentes de Empresas do Mercado Imobiliário, os pontos
considerados positivos do anteprojeto foram a adoção do Imposto Predial e Territorial
Urbano progressivo, a proposta contida no artigo 10º, que concede ao proprietário de
6
Nesse momento, Cândido Malta, era vice-presidente do Instituto de Arquitetos do Brasil – seção São
Paulo – e membro da Comissão Justiça e Paz.
29
7
FAPERJ – Federação das Associações de Favelas do Estado do Rio de Janeiro, na época presidida por
Irineu Guimarães.
8
FAMERJ – Federação das Associações de Moradores do Estado do Rio de Janeiro, na época presidida
por Jô Resende.
9
IAB – Instituto de Arquitetos do Brasil.
30
realidade, tendo em vista que, naquele momento, dois terços dos 120 milhões de
habitantes viviam nas cidades, e as previsões indicavam que, no ano 2000, esse
volume chegaria a 160 milhões. O fenômeno da concentração urbana verificada nos
últimos 40 anos, segundo os técnicos da época, apesar de haver trazido vantagens ao
crescimento econômico, determinou um agravamento por desequilíbrios regionais e
uma profunda alteração na estrutura interna das cidades, que passaram a crescer de
forma desordenada e pobre. Nesse sentido, foram apresentadas as considerações e
justificativas técnicas, formuladas pela equipe do Ministério, uma minuta do projeto do
anteprojeto em formato de lei e uma lista contendo as principais medidas balizadoras.
Entre as considerações foram arroladas as razões de ordem jurídica – uma legislação
pertinente ao direito urbano entre nós - e outra de ordem social – a importância de o
Poder Público zelar pela comunidade, limitando as regalias dos proprietários urbanos
(Jornal da Tarde, 27/01/1982). Entre outros aspectos contidos nos termos da
justificativa, tem-se que:
"A malha urbana, espraiando-se sem limites rígidos pela rápida incorporação de
novos espaços ao perímetro urbano original, deu origem à presença de densidades
altas em determinados setores e muito baixas em outros. Ambos os padrões
geraram aumento do crescimento da infra-estrutura e maiores dificuldades de
atendimento, pela necessidade de equipamentos mais sofisticados e altos custos
operacionais"
dos autores do anteprojeto, era necessário impor uma nova visão de propriedade cujo
conteúdo seria estabelecido em decorrência do interesse comum objetivando o
ordenamento da cidade e a melhoria da qualidade de vida nas cidades.
“A descoberta de que o contexto em que ela se acha inserida é muito mais amplo
do que o interesse privado do seu titular”
Parágrafo primeiro – Quando a ação pública de que trata este artigo tiver por
objeto a impugnação de um ato, será decretada a suspensão liminar deste.
10
Artigo do Professor Candido Malta, datado de 17 de junho de 1983, referente à Análise do Projeto de
Lei Federal sobre Uso do Solo Urbano (Projeto de Lei nº 778/83) apresentado a Câmara Federal em Abril
de 1983.
36
desenvolver em nosso país cada vez mais urbano, uma sociedade mais justa
e por isso mais humana (MALTA, 1983).
Durante o período da Nova República, foi criado o Ministério do
Desenvolvimento Urbano – MDU – gerando expectativas positivas para o tema
urbano. O Ministério promoveu um seminário nacional para reformulação do Sistema
Financeiro da Habitação - SFH, no entanto o próprio governo extinguiu, além do BNH,
o próprio MDU. Nesse tempo, o PL 775/83 foi praticamente deixado de lado, mediante
a desconsideração da proposta em termos de uma nova formulação de políticas
públicas criada e abortada pelo próprio Executivo. No entanto, o referido projeto tem
aspectos relevantes a serem notificados conforme afirma a arquiteta Raquel Rolnik:
As tentativas de construção de um marco regulatório a nível federal para
a política urbana remontam as proposta de lei de desenvolvimento urbano
elaboradas pelo então Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, que
resultaram no PL nº. 775/83 (ROLNIK, 2001).
De outro modo, o Poder Legislativo atuou sobre o tema num caminho bem
diferente. É a partir da emenda da Reforma Urbana na Assembléia Nacional
Constituinte que o legislativo passou a interferir no processo, com a inclusão da
matéria, como registra o deputado Inácio Arruda:
A distinção, pelo menos no terreno legislativo e constitucional, vem em
1988: fruto do trabalho e debate da sociedade, a nova Constituição
brasileira é promulgada e inclui, no título Da Ordem Econômica e
Financeira, o capítulo consagrado à política urbana, detalhado em seus
artigos 182 e 183. Elege-se o plano diretor como referência do
cumprimento da função social da propriedade. É um momento importante
para os movimentos populares urbanos (ARRUDA, 2001).
Nesta passagem, o relator faz uma observação importante sobre o objeto em
estudo neste trabalho. Há um reconhecimento nos movimentos populares urbanos
com relação à inclusão da matéria no texto constitucional por eles motivado. Se, em
outro momento, foi válida a contribuição do PL 775/83, esta se refere principalmente
aos temas relevantes ali dispostos, como é o caso da função social da propriedade e
dos instrumentos:
Em 1983, ainda no regime militar, o Executivo envia ao Congresso o
Projeto de Lei nº 775/83, que pretende oferecer uma face legislativa à
questão urbana, materializando politicamente o princípio da função social
40
(...).
sujeitos, os quais, por sua vez, podem ser reconhecidos entre os integrantes do
Movimento Nacional pela Reforma Urbana.
182 e 182. Nos anos seguintes, o Movimento pela Reforma Urbana conseguiu aprovar
seus princípios e instrumentos nas constituições estaduais e nas Leis Orgânicas e
Planos Diretores dos principais municípios do país.
- da Política Habitacional;
Art. 1º - Todo cidadão tem direito a condições de vida urbana digna e justiça
social, obrigando-se o Estado a assegurar:
incluindo o controle da população local nesse processo através das suas entidades
representativas. E, estabeleceu um teto para o reajuste dos aluguéis residenciais,
pagamento de prestações e os débitos de financiamento, os quais passariam a ser
atualizados com periodicidade mínima de 12 meses, tendo como limite máximo o
índice de variação salarial.
Em relação aos conteúdos direcionados a reforma urbana até então, os
dois últimos blocos dedicados ao transporte e a gestão democrática da cidade. Temas
que até então não haviam sido incorporados em nenhuma formulação reformista
anterior. Seguindo a mesma lógica utilizada no reajuste dos alugueis na parte da
política habitacional, os aumentos nas tarifas dos serviços de transportes coletivos
urbanos foram condicionados a um percentual limite vinculado ao valor do salário
mínimo:
O Brasil entra no século XXI com a configuração mais urbana de toda a sua
história. Porém, não foi assim durante a maior parte dos seus quinhentos anos. Ao
contrário, até a década de 50 a população do campo era predominante, em termos
numéricos, em relação à das cidades. O fenômeno impõe uma inversão fantástica
51
resultando que, no ano 2000, tem-se cerca de 80% dos habitantes vivendo nas
cidades.
Hoje essa população urbana se encontra espalhada por uma vasta rede de
centros urbanos de vários tamanhos por toda a extensão do país. Além,
evidentemente, de a maioria das metrópoles se localiza principalmente mais próximo
da costa leste do território brasileiro, de acordo com a ocupação feita pelas
explorações desenvolvidas a partir do litoral adentro. Uma realidade que começa a
sofrer alterações desde o início da urbanização, sobretudo com a industrialização.
11
Ver texto de Francisco Oliveira intitulado “O Estado e o Urbano”, In Espaço e Debates, nº.6, 1982.
52
disposição atual do país retrata esta vasta rede de centros urbanos de vários
tamanhos constituída nesse período.
Para Luiz César de Queiroz Ribeiro (1996), de acordo com o seu modelo
13
analítico , a partir de 1950, o urbano entra na era do desenvolvimentismo, e passa a
ser tratado sob este ponto de vista. Segundo ele:
12
FELDMAN, Sarah. Planejamento e Zoneamento. Tese de doutoramento. USP. São Paulo, 1996.
13
Neste trabalho, Luis César de Queiroz Ribeiro procura construir um modelo analítico que permita
identificar os principais padrões de planejamento urbano historicamente formulados no Brasil e a sua
vigência em determinadas experiências. Por padrão, ele entende o conjunto dos princípios que orientam o
"diagnóstico da realidade urbana", bem como a definição da forma, objeto e objetivos da intervenção
proposta.
55
(RIBEIRO, 1996).
56
Existe uma contradição na sua proposta [da reforma urbana], marcada pelo
"autonomismo" dos movimentos sociais, por um lado, e por uma postulação de uma
presença "protetora" do Estado, o que nos levaria a ver neste movimento, de certa
maneira, traços do populismo. O campo de atuação desse padrão é essencialmente
o jurídico, colocando-se como eixo à produção de novos direitos sociais. Daí que o
seu ponto culminante tenha sido a luta em torno da Constituição Federal
(RIBEIRO, 1996).
(LEME, 1999)
(...)
14
Esse padrão, pelas definições de Ribeiro (1997), corresponde aos integrantes do Fórum Nacional de
Reforma Urbana, o qual será discutido no capitulo quatro.
58
Em outra passagem:
(VILLAÇA, 1995).
15
O estudo de Sarah Feldman compreende o Zoneamento e o Planejamento da cidade de São Paulo entre
1947 e 1972; no entanto, embora tenha se reportado a um exemplo, há de se considerar a importância
desta cidade, tendo em vista o efeito irradiante provocado nas demais localidades do país. Segundo Sarah
Feldman (1996, pág.72), “a partir de 1947, inicia um intenso processo de codificação técnica do
zoneamento que realiza deforma experimental no espaço urbano. O instrumento se constrói, por um lado,
através de leis que atingem parcelas do território urbano – como um mosaico de leis parciais – e, por
outro, através da elaboração de propostas de leis abrangentes ao conjunto da cidade, que se colocam como
um modelo de organização global da cidade(...) Entre 1947 e 1957 se constrói uma concepção do
instrumento consensual entre os funcionários do Departamento, referenciada nas leis americanas, que são
estudadas, analisadas e reproduzidas.”
60
importantes da legislação urbanística. Nessa linha, levanta a hipótese que a partir dos
anos 40 se consolida uma visão legalista do urbanismo brasileiro. 16
16
Extraído do texto de Sarah Feldman intitulado: Avanços e limites na historiografia d legislação
urbanística no Brasil baseado na pesquisa “legislação urbanística e Habitação Econômica no Brasil:
Nexos com o Movimento Moderno (1960-1964)”, desenvolvida no depto de arquitetura e Urbanismo –
EESCUSP.
61
Capítulo 2
no Brasil na década de 80
Anhaia Melo
62
Introdução
Autores como Castells, Maria da Gloria Gohn e Eder Sader, entre outros,
foram utilizados como referências da literatura técnica científica para estudo dos
movimentos sociais urbanos. A contribuição destes trabalhos veio no sentido de
fornecer parâmetros e definições sobre a ocorrência dos movimentos urbanos,
sugerindo reflexões acerca de suas principais causas.
17
Segundo os estudos de Renato Raul Boschi (1990) foram fundamentais as greves de maio de 1978 na
indústria automobilística, as quais contribuíram para o desencadear do movimento de profissionais
assalariados de classe média. A exemplo de uma manifestação de 500 médicos residentes em São Paulo,
em abril de 1977, a partir da qual seguiram-se quatro greves nacionais entre junho de 1978 e maio de
1981, ocasionando a paralisação de grandes hospitais no Rio, São Paulo, Porto Alegre e outras cidades.
66
com um certo tipo de organização. E que, por sua vez, provoca, por parte do sistema
urbano, um contra-movimento que não é senão a expressão de uma intervenção do
aparato político (integração-repressão que tende a manutenção da ordem).
(CASTELLS, 1974).
18
De acordo com Maria da Gloria Gohn, do ponto de vista teórico, a análise da bibliografia geral nas
ciências sociais usualmente inclui os movimentos sociais como uma sessão dos estudos sócio políticos e
tem como denominador analisá-los dentro da problemática da ação coletiva (GONH, 1997).
67
Maria da Gloria Gohn, por sua vez, retrata os movimentos sociais ocorridos
nesse período no Brasil realçando a contribuição dada por eles ao processo de
democratização:
Não nos resta a menor dúvida de que, no plano geral, a principal contribuição dos
diferentes tipos de movimentos sociais brasileiros dos últimos vinte anos foi na
reconstrução do processo de democratização do país (GONH, 1997).
Ao final da sua analise a autora afirma que não há uma teoria única, assim
como não há uma só concepção para o que seja um movimento social, e não há
também um só tipo de movimento social. Levando em conta que os movimentos são
fluidos, fragmentados, perpassados por outros processos sociais (GOHN, 1997). Estas
características podem ser observadas nos movimentos urbanos ocorridos no Brasil,
por volta do mesmo período já referenciado por Castells.
68
Assim, em nosso caso, na emergência dos novos atores sociais, das novas
configurações e identidades dos trabalhadores no cenário público, no que
parece o início de um outro período na história social de nosso país, nos
deparamos com o nascimento de formas discursivas que tematizam de um
modo novo os elementos que compõem as condições de existência desses
setores sociais (SADER, 1988).
70
No entanto, aqueles eram anos em que o obstáculo primeiro era ainda uma
repressão arbitrária, e que sempre poderia sufocar no nascedouro de qualquer
movimentação das classes populares. Foi o que aconteceu. Em 1974 ocorrem
várias prisões de militantes operários na periferia sul. Neste ano é preso Aurélio
Peres, membro da Pastoral Operária e marido de Conceição, uma das figuras
centrais do Clubes das Mães (SADER, 1988).
A segunda fase foi marcada pelo impacto dos movimentos sociais em 1978,
como fruto da experiência anterior, que de algum modo acumulou e reproduziu forças
sociais. Nesse momento, esses movimentos foram se fortalecendo e se tornando mais
politizados, reunindo condições e aos poucos ampliando a mobilização para outras
áreas de atuação.
19
Entrevista concedida para esta pesquisa.
76
20
Extraído do documento “Programas Alternativos de Habitação Popular: dilemas e perspectivas”
apresentado pelo professor Nabil Bonduki, no grupo de trabalho (GT) de Estudos Urbanos:
Representações e Políticas Públicas do 10º Encontro Anual da ANPOCS, em 1986.
21
Extraído do documento apresentado para discussão no 1º Encontro Nacional em Defesa da Moradia.
RAMOS, J.A.B. O sistema financeiro da habitação – crítica de uma política anti-social. Associação
de mutuários em luta comunitária, na cidade de Salvador, em 1987.
77
22
A CONAM, fundada em janeiro de 1982, é formada por Federações, Uniões e Conselhos municipais e
estaduais. No seu 3º Congresso realizado em 1986 reuniu cerca de 7500 delegados de todo o país e
priorizou entre várias propostas a atuação na Assembléia Nacional Constituinte, onde também participou,
entre outras, da subcomissão da reforma urbana. Elaborou propostas de emenda de iniciativa popular para
a coleta das 30 mil assinaturas: uma sobre moradia popular, outra sobre transporte coletivo e outra mais
geral sobre a suspensão do pagamento da divida externa. Junto a outras entidades em nível nacional
patrocinou outras duas emendas – a do voto proporcional e a de reformulação do papel constitucional das
forças armadas. Entre as principais questões abordadas por este movimento destaca-se quatro como
fundamentais: a luta pela moradia, pela reforma urbana, pelo transporte coletivo e contra a fome.
23
Na parte final do texto, consta a seguinte nota: “as propostas contidas neste documento são a síntese das
reivindicações dos movimentos de moradores com a assessoria técnica, entre outros, dos seguintes
profissionais: Arq. Sérgio Luis Ramos, Arq. Rosana H. Miranda, Arq. Vânia Moura Ribeiro, Arq.
Teresinha Maria B. Debrassi e a socióloga Conceição A.T. Bongiovani”.
24
Idem.
78
Para Maria Amélia Silva (1991), neste momento cria-se um novo significado
nas relações entre o campo jurídico-institucional e os movimentos sociais. Por conta
de uma nova Assembléia Constituinte, os movimentos passam a vislumbrar o aspecto
da legalidade em suas demandas. E, para tanto, novos fatores contribuem com este
processo, como a abrangência nacional, o foco de resistência ao regime estava em
plano nacional do mesmo modo que a constituinte e a unidade de proposição e ação.
Considerando-se que o texto constitucional é matéria unitária, indicava-se que a
inserção de qualquer medida seria negociada e dependeria da força social em torno
dela. E, finalmente, diante do novo tipo de embate colocado pelo processo
constituinte, era necessário um novo tipo de comportamento para o movimento que
passa a trabalhar com interlocutores dentro de um plano de negociação permanente.
O Movimento pela Reforma Urbana foi criado por setores da Igreja Católica
de tendência progressista, lideranças de movimentos urbanos, setores não
governamentais, técnicos de assessoria aos movimentos urbanos e intelectuais, com
79
2.4.1.1 A Ideologia
25
COELHO, Franklin Dias. A Reforma Urbana e a armadilha dos Planos Diretores.In: Gestão
Democrática da Cidade. Centro de Defesa dos Direitos Humanos, Petrópolis, RJ, 1989. Apud Ana
Amélia Silva, 1991.
83
2.4.1.2 Identidade
Por outro lado, várias críticas foram feitas a esse movimento, principalmente
após a promulgação da Constituição. No geral, elas tendem a reduzir a importância do
movimento, reconhecendo seus méritos apenas pelo que foi incorporado à Constituição.
Nessa mesma linha, observa-se que os movimentos populares têm tido uma atuação
muito fragmentada, em função de carências imediatas. Suas ações podem ter
repercussão mais ampla, se apropriadamente canalizadas para mudanças estruturais
através de instâncias representativas de unificação. Estas instâncias são as organizações
da sociedade civil com maior potencial para se transformarem em referências da
Reforma Urbana (CARVALHO PINTO, 1993).
Outros direitos também foram contemplados pela nova carta magna, como
fruto das mobilizações exercidas pelos movimentos sociais na Assembléia Nacional
Constituinte. Na verdade, o conteúdo expresso pelo Movimento Nacional pela Reforma
Urbana não se resumiu ao disposto no capitulo da política urbana, mas também
contribuiu para a inserção de outros artigos advindos de outras demandas populares.
Todavia, o quinto capítulo, a seguir, perfaz a abordagem destes enfoques relativos a
nova constituição de 1988 e as dimensões da legislação com este ordenamento jurídico.
26
A FASE – Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional, sediada no Rio de Janeiro,
possuía no início dos anos 90 uma rede com mais de 17 agências espalhadas pelo país. Dentre essas, oito
desenvolviam programas e produziam publicações, documentação e comunicação para assessorar os
movimentos populares urbanos. Atualmente a secretaria do Fórum Nacional pela Reforma Urbana está
sob a responsabilidade desta Instituição.
27
Entrevista concedida para esta pesquisa em janeiro de 2003.
86
continuidade. Assim, nesse processo o fórum passou a ter mais a cara das entidades28
nacionais e regionais que o compõe.
Na Rio 92, o Fórum lançou o tratado sobre cidades, vilas e provoados. Este
material, publicado pela FASE, girou mais em torno do direito a cidade. Segundo
Saulo, na Habitat II, realizada em Istambul, o Fórum teve uma participação importante,
influindo diretamente no documento brasileiro apresentado naquele evento. Entre os
pontos contidos nessa linha, foi incorporado no texto o reconhecimento da moradia
como um direito fundamental a todo cidadão. Já a atuação do Fórum nos anos de
1998, 1999 e 2000 ficou por conta do acompanhamento da tramitação e discussão do
Estatuto da Cidade no Congresso Nacional.
28
Idem.
88
Capítulo 3
A Reforma Urbana na
contraditoriamente,
a liberdade e a submissão.
Ferreira Goulart
89
Introdução
Os aspectos relativos à política urbana, inseridos na Constituição Federal
de 1988 e o Estatuto da Cidade aprovado em 200, compreendidos no terceiro capítulo,
encerram a abordagem temática deste trabalho.
Há juristas que fazem a análise sob este prisma, como é o caso do ex-juiz
do 1º Tribunal de Alçada Civil do Estado de São Paulo, em sua obra, ao tratar da
propriedade:
(...)
Com base numa visão restrita da cidade como um bem econômico, a ação dos
representantes desses agentes privados na Constituinte foi de impedir o
94
A busca pelo direito à cidade realizada pela população dos bairros carentes de
infra-estrutura e serviços urbanos notoriamente com as Administrações
Municipais para obtenção do fornecimento de água, esgoto, luz, escola, creche,
posto de saúde, hospital, iluminação pública, canalização de córrego, etc, se
somam com o processo geral de democratização do país canalizando esse desejo
cívico da campanha das diretas já em 1984, que viabilizou as condições para
reorganização político jurídica do país para a instituição de um Estado
Democrático através da Assembléia Nacional Constituinte realizada em
1978/1988. Para a Constituição de 1988 ser interpretada aplicada é
imprescindível que a esse processo histórico recentemente vivenciado sempre seja
reportado na investigação do significado de seus princípios e preceitos (SAULE,
1997).
das regras inferiores de direito, as quais vão estabelecendo a aplicação prática deste
princípio em casos mais específicos.
(...)
Resulta daí a ausência total de integração dos planos diretores municipais, que
vão surgindo isolada e esparsamente, quando é hoje pacífico que a planificação
urbanística deve ser feita a vasto raggio, interligando-se os planos menores aos
maiores, até obter-se a funcionalidade orgânica prevista na planificação nacional
(MEIRELLES, 1990 ).
Apesar de não haver uma previsão expressa para o Município legislar sobre direito
urbanístico, a competência do Município sobre a política urbana é preponderante
em relação a competência da União e dos Estados. (...) Esta preponderância
decorre da leitura das competências estabelecidas no artigo 30 e nas normas do
capítulo da política urbana (artigo 182) que definem o Município como o espaço
político institucional, para a realização constitucional das normas dirigentes da
política urbana em especial através do plano diretor (SAULE, 1997).
99
O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício
mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara
Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta
Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos.
(...)
Por outro lado, o Estatuto da Cidade não é tão somente um novo aparato
legal. Do ponto de vista histórico, significa a continuidade e a vivacidade dos conceitos
existentes em torno da reforma urbana desde a década de 60 como se viu no primeiro
capítulo. Embora tenha prevalecido a roupagem do campo jurídico no último período, o
conteúdo de crítica e denúncia foi mantido ao longo de todo esse tempo, inclusive
agregando novos temas como foi o caso da questão ambiental, entre outras. Os
questionamentos aliados à necessidade de novos padrões urbanos vêm de uma
trajetória de quase quarenta anos, iniciada pelo posicionamento dos setores técnicos
combinados com as demandas e reivindicações dos movimentos populares urbanos
durante toda essa trajetória.
29
ARRUDA, Inácio. Estatuto da Cidade, uma Conquista Histórica. Câmara dos Deputados. Centro de
Documentação e Informação, Coordenação de Publicações, Brasília, 2002.
103
30
SUIAMA, Sergio Gardenghi. Avaliação dos projetos de lei de desenvolvimento urbano em tramitação
no congresso nacional, publicação da ANSUR E POLIS. Novembro de 1995.
31
Lei Federal nº6.766 de 19 de dezembro de 1979, que dispõe sobre parcelamento do solo.
105
Projeto de Lei. O substitutivo passou a ser composto por vinte e nove artigos divididos
em cinco capítulos.
32
De acordo com SAULE (2001), no ano de 1999, pelo fato da Presidência da Comissão de
Desenvolvimento Urbano ter ficado sob a direção de partidos progressistas (Partido Comunista do Brasil
e Partido Socialista Brasileiro) e da relatoria do Estatuto ter sido assumida pelo próprio Presidente da
Comissão, Deputado Inácio Arruda (PCdoB-CE), foram possíveis o estabelecimento de uma parceria
entre a própria Comissão e o Fórum Nacional de Reforma Urbana; o desencadeamento de um processo
democrático envolvendo diversos atores da sociedade e órgãos governamentais visando a elaboração de
um substitutivo regulamentado os instrumentos de política urbana que contemplasse os interesses
essenciais de cada setor.
33
SAULE JÚNIOR, Nelson; ROLNIK, Raquel. Estatuto da cidade: novas perspectivas para a reforma
urbana. São Paulo, Polis, 2001.
34
Cf Declaração de voto do relator, 2001. Op cit.
109
das instâncias de poder constituídas no país. Como se via no início deste trabalho, nas
outras duas ocasiões em que a Reforma Urbana foi pautada, a iniciativa esteve
vinculada, de algum modo, com o poder executivo, sobretudo no Projeto de Lei nº
775/83 por meio do Ministério do Interior.
Cabe ressaltar que na figura do Plano Diretor, aos poucos, foram sendo
incorporadas proposições reformistas no sentido de constituí-lo no parâmetro básico
do cumprimento da função social da propriedade imobiliária urbana. A relevância
dessa observação se dá ao fato de a proposta de inserir o Plano Diretor na
Constituição ter sido motivada pelos setores mais conservadores durante a
Constituinte, mais especificamente pelo chamado "centrão".
35
Extraído do documento intitulado "Estatuto da Cidade – instrumento de reforma urbana", elaborado por
Nelson Saule Junior, Coordenador da Área de Política Urbana do Instituto Polis, e distribuído no
Encontro Nacional de Reforma Urbana, realizado no Colégio Pio XII, na cidade de São Paulo, em junho
de 2001.
113
urbano. Esta lei federal de desenvolvimento urbano vem a ser o Estatuto da Cidade,
aprovado em 2001.
36
ROLNIK, Raquel. Estatuto da Cidade-Instrumento para as cidades que sonham crescer com justiça e
beleza. In SAULE JÚNIOR, Nelson. Estatuto da cidade: novas perspectivas para a reforma urbana. São
Paulo, Polis, 2001.
114
37
Artigo 52, inciso II, III,IV,V,VI,VII e VIII do Estatuto da Cidade, lei federal nº.10.257/2001.
38
ROLNIK, Raquel (coord.geral). Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e
cidadãos. Instituto Polis/Câmara dos Deputados. Centro de documentação e Informação, Brasília, 2001.
116
Haja vista que vários municípios não esperaram a promulgação desta lei
federal para instaurar práticas e implementar os princípios expressos na constituição,
de tal forma que durante a década de 90, enquanto se discutia e costurava o estatuto,
acontecia, em âmbito local, um processo rico de renovação no campo da política e do
planejamento urbanos. A redação, finalmente aprovada e sancionada, de certa
39
idem
117
40
ibidem.
41
Declaração de voto do Deputado Federal Inácio Arruda (PCdoB), relator do projeto de lei do Estatuto
da Cidade na Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior da Câmara dos Deputados.
118
Conclusão
setores ligados a produção da cidade. O fato de não ter sido aprovado e relegado a
segundo plano com a instalação da Assembléia Nacional Constituinte não tira o mérito
de ter difundido novos parâmetros, muitos dos quais vieram a fazer parte dos debates
sobre a política urbana.
Assim, o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, por sua vez, surgiu
pelas condições objetivas reunidas neste contexto, em face de uma conjuntura política
favorável aos movimentos populares e a existência de proposições técnicas discutidas
e assimiladas anteriormente. Entre as razões principais dessa gênese está a
aproximação entre as reivindicações dos setores populares com o segmento dos
técnicos e intelectuais, consumados pelas articulações do movimento com vistas a
intervir na Assembléia Nacional Constituinte. Embora, tenha tido limitações no seu
percurso em termos de sustentação e distanciamento das suas bases, essa
aproximação em torno de um propósito bem definido registrou o êxito alcançado pelo
movimento ao conseguir polarizar o debate em torno das propostas da reforma urbana
e, conseqüentemente, inserir um capítulo que tratasse da Política Urbana, pela
primeira vez, na história constitucional brasileira.
120
Referências Bibliográficas
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Janeiro: IBAM / DUMA, 2001.
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RODRIGUES, Silvio. Direito Civil – Direito das coisas. São Paulo: Saraiva, 1978.
ROLNIK, Raquel. A cidade e a Lei. São Paulo: Studio Nobel / FAPESP, 1997.
______________ Morar, atuar e viver.In: Revista Teoria e Debate, São Paulo, nº.9,
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SADER, Eder. Quando novos personagens entraram em cena. Rio de janeiro: Paz
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SILVA, Ana Amélia. Reforma Urbana e o Direito à Cidade. In: Revista Pólis, n.1, São
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VENOSA, Silvio de Salvo. Direito Civil – Direitos Reais. São Paulo:Atlas, 2001.
Publicações
E AGORA? Boletim trimestral editado pela FASE - SP, SOF E PÓLIS, Nº6, São Paulo,
novembro 1991.
Documentos
Análise do projeto de lei federal sobre uso do solo urbano. Prof. Arquiteto Cândido
Malta Campos Filho. Documento apresentado à Câmara Federal, Brasília, em abril de
1983.
Plataforma da reforma urbana nos anos 90. Texto elaborado por Ana Clara Torres
Ribeiro, distribuído no Encontro Nacional do FNRU, em São Paulo, 1998.
ANEXO – I
Resolução Final
1. Que o problema habitacional na América Latina não se caracteriza como uma situação de emergência por não
decorrer de fatos incontroláveis que tenham construído bruscamente os equipamentos urbanos e a disponibilidade
habitacional, mas é o resultado das condições de subdesenvolvimento provocado por fatores diversos, inclusive
processos espoliativos a que se acham submetidos os países latino-americanos.
2. Que a situação habitacional do Brasil é de uma gravidade, caracterizando-se, essencialmente, pela desproporção
cada vez maior, nos centros urbanos, entre o salário ou a rena familiar e o preço de locação ou de aquisição de
moradia e pelo déficit crescente de disponibilidade de prédios residenciais, em relação à demanda do povo brasileiro,
uma vez que significativo número de habilitações construídas tem se destinado quase exclusivamente as classes
economicamente mais favoráveis.
3. Que o Brasil, o fenômeno de urbanização vem se processando de maneira vertiginosa e desordenada, sendo
fatores determinantes desse fenômeno, primordialmente, a estrutura subdesenvolvida do país, o intenso incremento
demográfico desacompanhado de medidas que, no interesse nacional ordenem e disciplinem o surto industrial e a s
arcaicas relações de produção agrária, que determinem fortes movimentos migratórios para os núcleos urbanos.
4. Que nos maiores centros urbanos do País, a população que vive em subhabitação – tais como favelas, cortiços,
mocambos, malocas, barracos – é grande e crescente, tanto em número absoluto como relativos.
5. Que mesmo a população que vive em habitação do tipo permanente, em sua maioria, se debate com problema
decorrentes de defasagem entre crescimento demográfico das cidades e o fornecimento dos mais rudimentares
serviços públicos, assim como da não complementação do acervo de moradias com o equipamento de utilização
comum, cada vez mais imprescindível em virtude da crescente complexibilidade urbana.
6. Que ocorre, para gravar o déficit de habitação na presente conjuntura brasileira, a incapacidade já demonstrada de
obter-se, pela iniciativa privada, os recursos e investimentos necessários ao aumento da oferta de moradias de
interesse pelo menos no ritmo em que se processa o crescimento das populações urbanas.
132
7. Que a gravidade da atual situação habitacional é confirmada pelos dados estatísticos e por outras fontes para
uma avaliação precisa da carência de habitação no Brasil.
8. Que se verifica o emprego de tecnologias novas no País, ainda que dispersas e limitadas, algumas apresentando
interessantes características regionais, graças ao conhecimento e ao espírito de iniciativa dos nossos técnicos.
9. Que a ausência de uma política habitacional sistemática – apesar de algumas medidas e movimentos isolados
bem sucedidos, mas insignificantes na sua expressão numérica, em face das necessidades nacionais vem ocasionando
efeitos maléficos ao desenvolvimento global do país, baixando de modo sensível o rendimento econômico-social
desse mesmo desenvolvimento.
Afirma:
1. Que, dentre os direitos fundamentais do homem e da família, se inclui o da habilitação e que a sua plena
realização, exigindo imitações ao direito de propriedade e uso do solo, se consubstanciaria numa reforma urbana,
considerada como o conjunto de medidas estatais, visando à justa utilização do solo urbano à ordenação e ao
equipamento das aglomerações urbanas e ao fornecimentos de habitação condigna a todas as famílias.
2. Que a habitação é um elemento fundamental de padrão de vida, constituindo não apenas o abrigo físico, mas
também um fator condicionante de interação entre seus moradores no seio da família e destes para com toda a
sociedade. Sua estrutura, organização, dimensões, equipamento e estéticas, devem atender a um mínimo de requisitos
que a tornem compatível com o estado de saúde, o nível de eficiência e as condições culturais, exigidos por uma
sociedade em desenvolvimento.
3. Que apesar de já existirem conhecimentos técnicos para resolver o problema de habitação em tempo relativamente
curto, apenas uma maioria da população brasileira usufrui desses benefícios, enquanto uma parte sempre crescente é
compelida a viver em condições de habitabilidade totalmente incompatíveis com o grau de civilização já atingido
pelo País, à margem do seu desenvolvimento econômico.
4. Que essa situação contrasta flagrantemente com os conceitos de democracia e justiça social e os poderá ser
superada, pela atualização da estrutura econômica nacional e por um considerável avanço construtivo, através da
coordenação de esforços e de racionalização de métodos de produção.
5. Que em conseqüência, as soluções do problema habitacionais e da reforma urbanas estão vinculadas á política de
desenvolvimento econômico e social – através da qual possa ser rapidamente elevado o padrão de vida do povo
brasileiro.
6. Que o problema da habitação é de responsabilidade do Estado, sendo que a sua intervenção deve ser no sentido de
equacionar o problema em sua totalidade; disciplinar as atividades no campo habitacional incentivar quaisquer
medidas que visem à solução do problema e suprir diretamente as deficiências que se manifestem.
7. Que a política habitacional do Estado não pode ser de ordem assistencial, concedendo apenas, paternalisticamente,
a casa, como até agora tem sido a ação governamental, mas ao contrário, deve ser relacionada ao desenvolvimento
global do país.
8. Que é de grande importância para a política habitacional a formação de uma consciência popular do problema e a
participação do povo em programas de desenvolvimento de comunidades.
9. Que a política habitacional deve concretizar-se através de planos nacionais, territoriais e de habilitação, com o
objetivo de corrigir a deficiências quantitativas e qualitativas de moradias e equipamentos sociais, integrados num
planejamento global, nos nível nacional, regional, estadual e municipal.
10. Que, no nível federal e nos demais, o planejamento territorial e de habitação deve ser devidamente considerado
pelos órgãos incumbidos da planificação sócio-econômica.
11. Que todo plano habitacional deve fundamentar-se no conhecimento a das necessidades de habitação, assim
entendidas como a demanda habitacional no momento atual e no futuro. O termo demanda não tem aqui o significado
de que os suprimentos de habitação sejam regulados pela capacidade de observação dos consumidores, por sua vez
correlacionada com os níveis de preços das construções e de aluguéis e os níveis de renda real. Particularmente no
setor de habitação destinada as populações econômicas do mercado têm-se mostrado incapazes de conduzir às
soluções desejadas.
12. Que tôo plano habitacional deve estabelecer metas de atendimento, através de critérios objetivos de prioridade, o
que supõe a fixação de diretrizes que levam em conta:
a) A capacidade de amortização ou pagamento das diversas camadas da população.
b) O estabelecimento de tipos e dimensões de moradias adequadas à realidade regional, econômica e
demográfica.
133
I - DO ÓRGÃO EXECUTOR DA
POLÍTICA HABITACIONAL E URBANA
1. A fim de disciplinar e coordenar todos os esforços necessários à correção da carência habitacional e de seus
problemas de aproveitamento do território, o Governo deve criar um Órgão Central Federal, com autonomia
financeira e com competência de jurisdição sobre todo o território nacional, incorporando-se a ele a Fundação da
Casa Popular e o Conselho Federal de Habitação.
2. Esse órgão deve ter as seguintes atribuições:
a) Fixar as diretrizes da política habitacional e de planejamento territorial do País, através da elaboração dos planos
nacionais, territorial e de habitação, de duração plurianual tomando todas as resoluções que lhe parecerem necessárias
para assegurar o seu pleno desenvolvimento, sendo que, sua execução, sempre que possível, deve ser descentralizada.
b) Encaminhar, por intermédio do Presidente da República, os planos nacionais, territorial e de habitação (tal como
são entendidas nos capítulos IV e V da presente proposta) o Congresso Nacional, para sua apreciação e aprovação.
c) Coordenar, assessorar e estimular a ação de todas as entidades governamentais, autárquicas, paraestatais e
privadas que exerçam atividade no setor habitacional, considerando os planos estaduais ou municipais existentes.
d) Centralizar e coordenar os recursos federais destinados à habitação.
e) Coordenar, supervisionar e distribuir os recursos e a assistência técnica proveniente de países estrangeiros ou
agências internacionais, destinados a programas de habitação e de aproveitamento do território.
f) Propor e executar medidas legais de desapropriação por interesse social, tanto para a habitação como para o
planejamento urbano e proporcionar aos órgãos responsáveis pela execução de planejamento territoriais e
habitacionais, recursos que facilitam a desapropriação por interesse social, observado o enquadramento prévio de tais
planejamentos os planos regionais a que pertencerem.
g) Propor estabelecer e executar medidas legais ou administrativas, necessárias à execução da política habitacional
do governo firmar convênios com entidades oficiais ou privadas.
134
II - no caso do item 2 deste artigo, de 3% sobre o valor da transferência de lotes até 300 m2 e mais 1% sobre cada 100
m2 ou fração que exceder;
III - no caso do item 3 deste artigo, na seguinte proporção sôbre o valor da transferencia de acordo com área total
construída:
- 1% para os imóveis de 100 a 150 m2;
- 2% para os imóveis de 150 a 200 m2;
- 3% para os imóveis de 200 a 300 m2;
- 5% para os imóveis de mais de 300m2;
IV - no caso do item 4 deste artigo, de 3% anualmente sobre o valor real do imóvel de acordo com a avaliação do
município onde estiver localizado, quando no perímetro urbano e 1% anualmente quando fora desse perímetro.
Os loteamentos que apresentem serviços e equipamentos na ocasião do registro terão as reduções seguintes no
imposto de habilitação previsto neste item:
135
a) - água: 20%;
b) - esgoto: 20%;
c) - rede de energia elétrica: 20%;
d) - equipamento das vias de acesso: 20%;
e) - transporte coletivo: 20%.
- Terá isenção do imposto de habitação previsto nos itens 2 e 4 deste artigo, o proprietário de um único lote de terreno
até 500m2 de área e que não possua outro imóvel.
a) arrecadação do selo de habitação a ser aposto nos contratos e recibos de locação, substituindo o selo comum
federal;
b) arrecadação proveniente do tributo cobrado na conformidade dos artigos 92 e 95 do Decreto nº 51.900, de
10/4/63;
c) arrecadação proveniente de operações imobiliárias realizadas por pessoas jurídicas;
d) renda líquida da Loteria Federal;
e) dotações orçamentárias, nunca inferiores a 5% da receita bruta da União, cobrindo inclusive as despesas com
desapropriação;
f) rendas de bens, serviços eventuais;
g) contribuição de entidades oficiais ou particulares, nacionais ou estrangeiras (recebidas exclusivamente pelo
Órgão Central para a sua aplicação de acordo com os planos nacionais, Territorial e de habitação).
6) com o Órgão Executor Financeiro devem passar à jurisdição do Órgão Central, às Caixas Econômicas Federais
(CEF) funcionarão como banco nacional de habitação, obedecendo às seguintes normas:
a) as disponibilidades das C.E.F., somente poderão ser aplicadas nas finalidades dos Órgão Central;
b) as agências e serviços das C.E.F., serão aproveitadas como órgão regionais e locais do Órgão central.
7. As verbas do Orçamento da União, destinadas ao Fundo Nacional de habitação, deverão ser globais e
automaticamente registradas no tribunal de Contas. As despesas com o pessoal administrativo do Órgão Central não
deverão ultrapassar de 10% (dez por cento) das dotações orçamentais.
8. As verbas do fundo Nacional de habilitação deverão ser aplicadas estritamente em conformidade com os critérios
de atendimento que forem estabelecidos para fins de elaboração dos planos nacionais Territorial e de Habilitação.
PLANEJAMENTO TERRITORIAL
1. Ficarão sujeitos à desapropriação por interesse social os bens considerados necessários à habitação, ao
equipamento dos centros urbanos e ao aproveitamento do território.
2. Poderá o Órgão Central promover a desapropriação do imóvel por interesse social, tomando como valor da oferta
inicial o declarado para fins tributários, eliminados os conflitos que possam existir em conseqüência da futura Lei de
Reforma Agrária.
3. Não havendo valor declarado pelo proprietário, o valor da oferta será fixado, na zona rural, por avaliação conjunta
do Órgão Central, SUPRA e Município; e na zona Urbana, pelo Órgão Central e pelo Município.
4. Os bens desapropriados pelo Órgão Central dentro dos seus objetivos ser transferidos a particulares, obedecidas às
condições especificadas nos planos nacionais territorial e de habilitação.
5. A transferência de bens feita em desacordo com os planos nacional, territorial e de habitação, será nula de pleno
direito.
136
3. Os imóveis adquiridos, constituídos ou financiados para os fins do Plano Nacional de Habitação, não poderão ser
usado a título gratuito, nem doadores a particulares,.
4. A alienação ou a locação desses imóveis obedecerá a normas e critérios previamente estabelecidos não sendo
permitido ao adquirente sua transferência pelo prazo de10 (dez) anos, a conta da aquisição.
5. Os referidos imóveis só poderão ser alimentados ou locados a pessoas que se enquadrem nos critérios de
atendimento do Planejamento de Habitação.
6. Os núcleos habitacionais enquadrados no Plano nacional de habitação deverão prever as instalações necessárias
aos serviços equipamentos urbanos.
7. Quando as construções referidas no item anterior se destinarem à venda ou ao aluguel a pessoas com
suficiente capacidade econômica, será cobrado no valor da venda ou locação um acréscimo sobre o preço fixado pelo
Órgão Central.
8. Nenhuma construção para fins do Plano nacional de Habitação será realizada sem que as obras de
urbanização correspondentes estejam de acordo com o planejamento dos municípios onde for executada.
9. A alienação dos imóveis enquadrados no Plano Nacional de Habitação poderá ser feita com reserva de
propriedade do solo, caso em que o financiamento cobrirá apenas o valor da edificação. Os registros imobiliários
transcreverão o edifício em nome do adquirente, com as averbações cabíveis.
10. O plano nacional de habitação deverá desde logo adotar medidas de emergência destinadas a melhorar as
condições de habilidade de agrupamento de subhabitação, tais como, favelas, mocambo, malocas e semelhantes.
11. As medidas de emergência serão consideradas uma etapa intermediária entre o estado atual dos
agrupamentos de subhabitações e os objetivos do Plano Nacional de Habitação.
12. O Plano Nacional de Habitação deverá considerar o aproveitamento social das áreas recuperadas das
subhabitações, para execução por seus proprietários, ou diretamente mediante desapropriação.
2. Será assegurado ao locatário o direito de adjudicação compulsório do imóvel vendido sem observância do disposto
no item anterior, satisfeitas as condições constantes da escritura.
4º Proposta - Que o Poder Executivo envie mensagem ao Congresso Nacional propondo modificações na Lei do
Imposto de Renda, de modo a permitir isenção de tributação para as economias aplicadas na aquisição da casa própria
(terrenos e edificação), por parte das pessoas cuja renda real não seja suficiente para a obtenção do primeiro imóvel,
dentro das Leis que atualmente regulam o mercado imobiliário.
5º Proposta - Que a política de investimentos estatais, na melhoria dos conjuntos de subhabitação, obedeça as
normas no sentido de:
a) organizar as comunidades disciplinando e orientando tecnicamente as construções, com o aproveitamento
também dos próprios recursos dos grupos sociais;
b) coordenar as obras de responsabilidade do Poder Público;
c) tornar produtiva toda a mão de obra ociosa local, mediante seu aproveitamento em oficinas de artesanato e
pequenas indústrias locais.
6º Proposta - Que para o estabelecimento de um Programa Habitacional seja adotada metodologicamente tendo em
conta o dimensionamento qualitativo e quantitativo da atual escassez, num processo que se baseia na projeção do
número de “unidade familiares” sendo cabível circunscrever a projeção de demanda futura com base nas prioridades
estabelecidas pela política habitacional.
7º Proposta - Que se encareça junto ao IBGE a urgência das seguintes providências:
a) que seja apurado com a máxima brevidade o Censo de População e Habitação de 1960;
138
b) que os dados completos sobre habitação, recolhidos nesse Censo, sejam apresentados, isoladamente, pelos
menos para as cidades importantes e, especialmente, para a conurbações;
c) que seja instituído um sistema de levantamento de estatísticas contínuas sobre a habitação, tanto do ponto de
vista quantitativo como do qualitativo, levando m conta ainda a qualificação socioeconômico da população
atendida;
d) Que o órgão incumbindo do levantamento destes dados elabore seus programas de atividade em íntimo
entrosamento com os órgãos de planejamento e execução da política habitacional.
8º Proposta - Que os órgãos da Providência Social, as Caixas Econômicas e outros da esfera governamental que
realizam programas habitacionais, mediante execução direta ou financiamento, procuram aplicar, desde já, os
princípios e normas estabelecidas neste Seminário.
Neste sentido, o Seminário dirige-se de forma particular ao IPASE, cuja Direção, ao co-patrocionar esta reunião,
demonstrou plena consciência de suas responsabilidades neste setor.
9º Proposta - Que o Congresso Nacional altere a legislação em vigor, de modo a que nas áreas de grande
concentração urbana, constituída territorialmente por municípios distintos, sejam criados órgãos de administração,
que consorciem as municipalidades, para a solução de seus problemas comuns, tendo em vista, particularmente, as
questões de organização do território e as habitacionais.
139
ANEXO – II
Capítulo I
Artigo 1º - A Política habitacional do Governo Federal obedecerá aos princípios estabelecidos nesta lei e as normas
de planejamento e execução, compreendidas/ no plano Nacional Territorial e no Plano Nacional de Habilitação com
objetivo de corrigir e resolver/sistematicamente os problemas de habilitação e das aglomerações urbanas.
II - Elaborar o Plano Nacional de habilitação, destinado a corrigir e déficit atual de moradias e a suprir a crescente
demanda habitacional.
III - Estimular e coordenar a elaboração de Planos Regionais, Estaduais e Municipais.
IV - Propor, estabelecer e executar as medidas legais tendentes a regularização e disciplinas do mercado imobiliário,
tais como/possibilitar a aquisição pelo locatário do imóvel residencial locado; a ampliação e facilidade do crédito
para aquisição da casa própria; o estudo e determinação de novos processos de financiamento.
V - Propor e executar as medidas legais destinadas à desapropriação por interesse social, necessárias a solução ao
problema habitacional.
VI - Estabelecer e ordenar as relações entre locador e locatário.
140
Artigo 7º - O Conselho Consultivo será constituído por membros representantes de outros Ministérios e entidades
relacionadas ou interessadas nos problemas de âmbito desta Lei, tais como o Instituto dos Arquitetos do Brasil - IAB,
Federação Brasileira de Associações de Engenheiros, Confederações Nacionais dos Empregadores.
1. Os membros do C.C. poderão participar das reuniões plenárias do conselho Deliberativo sem direito à voto;
2. O Conselho Consultivo poderá ser convocado pelo Superintendente da SUPURB ou pelo conselho/
Deliberativo, para o assessoramento no exame/ de materiais do âmbito desta Lei ou do interesse das classes
representadas;
3. Os membros do conselho consultivo poderão se reunir por convocação de um dos seus membros e sugerir
medidas relacionadas com a Política Habitacional.
4. Os membros do conselho Consultivo perceberão gratificação Poe sessão a que comparecerem.
Artigo 8º - O Superintendente, diretoras de departamento e demais servidores técnicos serão contratados pelo prazo
de 5 anos, enquanto bem servir, podendo ser renovado o contrato, e escolhido dentre pessoas de notórios
conhecimentos relacionados com a habitação e planejamento.
Parágrafo único - A remuneração do superintendente, que exercerá essa função em regime de tempo integral será
correspondente ao símbolo................. e a dos diretores ao símbolo ....................
Artigo 9º - A Estruturas e demais atribuições da Superintendência, do Conselho Deliberativo, do Conselho
Consultivo, dos Departamentos, Superintendências Regionais, constarão de Regulamento a ser aprovado pelo Poder
Executivo e ao seu pessoal administrativo e de obra ser admitido no regime da legislação trabalhista.
Artigo 12 - A SUPURB poderá receber em doação bens pertencentes a Governos estaduais ou Municipais, entidades
autárquicas, para estaduais e particulares, obrigando-se a União e incentivar, porto os meios, inclusive com isenções
fiscais e prioridade de licenciamento, a doação de terras para fins de criação de novas unidades residenciais,
melhoramentos oriundos dos planos habitacionais ou de abastecimento urbano.
Artigo 13 - Para financiamento da Política Habitacional estabelecida neta lei e para ocorrer as despesas de
funcionamento do órgão, fica criado o Fundo Nacional de Habitação – administrado pelo SUPURB, para a qual
contribuirão os recursos provenientes da seguintes fontes:
a) arrecadação do imposto de habitação, criado pelo art. 34 desta Lei;
b) arrecadação proveniente do tributo cobrado/na conformidade dos artigos. 92 e seguintes do Decreto 47 373,
e de 7 de dezembro de 1959;
c) arrecadação proveniente das operações imobiliárias realizadas por pessoas jurídicas;
d) dotações consignadas anualmente, no orçamento da União;
e) renda de bens, serviços e eventuais;
f) contribuições dos Governos estaduais e Municipais e de entidades nacionais ou internacionais;
g) renda líquida de Loteria Federal;
h) arrecadação proveniente do acréscimo a que se refere o parágrafo único do artigo 25 desta Lei.
Capítulo V - Da Desapropriação para Fins Habitacionais e de Planejamento Territorial
142
Artigo 14 - Ficam sujeitas à desapropriação por interesse social aos bens considerados dos centros urbanos e do
planejamento territorial.
Parágrafo primeiro - Compete à SUPURB realizar a desapropriação por interesse social no âmbito desta Lei
incorporando-se a seu patrimônio os imóveis que desapropriar.
Parágrafo segundo - Os bens desapropriados pelo SUPURB, dentro dos seus objetivos poderão ser transferidos a
particularidades, enquadrados no parágrafo 1º do artigo 22.
Parágrafo terceiro - A transferência de bens feita em descordo como o parágrafo anterior, é nula de pleno direito.
Artigo 15 - Para cobrir as despesas oriundas da indenização fixada, a União emitirá títulos especiais, resgatáveis pela
SUPURB até 20 (vinte) anos, em parcelas iguais anuais e sucessivas (dependendo de reforma do parágrafo 16 do art.
141 da Constituição Federal).
Parágrafo primeiro - Os títulos em questão vencerão juros de 6% (seis por cento) ao ano e conterão cláusulas de
correção do valor moninativo de cada parcela vencida a qual será reajustada de acordo com a taxa de redução do
poder de comprar da moeda. Os Títulos seguintes passarão a ter o valor reajustado e assim sucessivamente.
Parágrafo segundo - O prazo será reduzido a 5 (cinco) anos mantidos a forma de parcelas iguais e sucessivas e valor
nominal do crédito, sempre que o credor aceitar em pagamento ações de empresas estatais ou sociedades de economia
mista. De cujo capital a União de tenha a maioria.
Parágrafo terceiro - As parcelas vencidas dos títulos de que trata o presente artigo serão aceitas em pagamento de
impostos de taxas federais pelo respectivo valor nacional.
Parágrafo quarto - As despesas de emissão dos títulos correrão contra da União que conseguira a SUPURB, em seu
orçamento, dotação específica e ocorrer ao pagamento de juros e correção do valor referidos no 1º deste artigo.
Artigo 16 - Poderá a SUPURB promover a desapropriação de imóvel por interesse social, tomando como valor de
oferta inicial e declarado para fins tributários.
Parágrafo único – Não havendo valor declarado pelo proprietário, o valor da oferta será fixado na zona rural por
avaliação conjunto da SUPURB e SUPRA, na zona urbana, pela Prefeitura Municipal e SUPURB.
Parágrafo único – Para elaboração deste Plano e SUPURB terá livre acesso a todas as fontes de informação e dados
das diversas repartições federais, estaduais, municipais, autárquicas e paraestatais relativos à matéria do âmbito desta
Lei.
Artigo 22º - A população do país, para efeito de atendimento pelo Plano Nacional de Habitação será classificada em
grupos de acordo com a sua capacidade econômica.
Parágrafo primeiro - A SUPURB atenderá exclusivamente aos grupos que, integrados na região em função do seu
trabalho, não possuam capacidade econômica apara construção ou aquisição de moradia, por seus próprios meios.
Parágrafo segundo - A SUPURB estabelecerá as características de habitação, segundo a capacidade econômica e as
características regionais, devendo atualizá-las periodicamente.
Artigo 23 - Toda edificação financiada ou executada pela SUPURB somente poderá ser ocupada ou transferida,
mediante justa remuneração.
Artigo 24 - A alienação dos imóveis desapropriados será efetuada a prazo, na base do valor da desapropriação,
acrescido das despesas havidas com administração, projetos e urbanização.
Parágrafo primeiro - No caso de edificação em terrenos da União ou doados por particulares, o preço de alienação
será estabelecido com base nos valores do mercado.
Parágrafo segundo - O prazo de alienação, sujeito a período de carência de 3 (três) anos, será estabelecido em
função da capacidade de pagamento de adquirente.
Parágrafo terceiro - As prestações dos imóveis financiados pela SUPURB serão proporcionais à remuneração do
contemplado.
Parágrafo quarto - A SUPURB estabelecerá os critérios para a alienação ou locação de imóvel por ela financiado.
Parágrafo quinto - A SUPURB poderá entregar a comercialização de loteamento próprio a organizações particulares
que atuarão como administradoras.
Artigo 25º Os núcleos habitacionais construídos e financiados pela SUPURB deverão prover a instalações
necessárias ao equipamento urbano, inclusive moradias destinadas aos que vão desempenhar atividade necessárias à
funcionalidade do conjunto.
Parágrafo único – Quando estas construções se destinarem à venda ou aluguel a pessoas com suficiente capacidade
econômica, será cobrada sobre o valor da venda ou alocação um acréscimo fixado pela SUPURB.
Artigo 26º - A SUPURB estimulará por todos os meios técnicos e financeiros, inclusive financiamento e aval, a
iniciativa privada no setor da edificação, desde que os interessados se submetam às suas normas.
Artigo 27º - Nenhuma construção para a SUPURB será realizada sem que obras de urbanização correspondentes
estejam de acordo com planejamento dos municípios onde serão executados.
Parágrafo único – Não existindo planejamento nos Municípios onde devam ser construídos conjuntos do Plano
Nacional de Habitação a SUPURB, mediante acordo com as Municipalidades entendo em vista as características,
locais do aglomerado urbano, determinará as áreas e locais mais propícios a estas edificações.
Artigo 28º - Será permitido o financiamento e edificações em condomínio, de acordo com a lei civil, destinada nos
grupos previstos no parágrafo 1º do artigo 22º.
Artigo 29º - A SUPURB poderá alienar apenas a edificação, reservando-se a propriedade do solo. Neste caso, o
financiamento será apenas do valor da construção.
Parágrafo único - Os registros imobiliários transcreverão o edifício em nome do adquirente com as anotações
respectivas.
Artigo 30º - O Plano Nacional de Habitação proverá desde logo medidas de emergência, destinadas a melhorar o
estado sanitário de agrupamentos de habilitações anti-higiênicas, tais como favelas, mocambos, malocas e outros
semelhantes.
Parágrafo único – As medidas de emergências serão consideradas uma etapa intermediária entre o estado atual dos
agrupamentos de habitações anti-higiênicas e os objetivos do plano Nacional de Habitação.
Artigo 31º - A SUPURB deverá planejar e aproveitamento social das áreas recuperadas das habitações anti-
higiênicas para execução, por seus proprietários, ou diretamente mediante desapropriação.
144
1º No caso da letra “a “do item 1º do Art. 34, na mesma base do selo federal comum;
2º No caso da letra “b”, de 5% sobre o valor do loteamento, previamente fixado pela SUPURB;
3º No caso de letra “c” de 3% sobre o valor da transferência, para os imóveis até 300m2 e mais 1% sobre cada 100m2
ou fração que exceder;
4º No caso da letra “d”. de 3% sobre o valor de transferência;
5º No caso do item 2º do Art. 34 de 3% sobre o valor real do imóvel, quando no perímetro urbano e de 1% quando
estiver fora Desse perímetro.
Os loteamentos que apresentam serviços e agrupamentos por ocasião do registro terão as reduções seguintes no
imposto de habilitação previsto na letra “b”, item 1º do artigo anterior:
a) água: 20%;
b) esgoto: 20%;
c) rede de energia elétrica – 20%;
d) equipamento das vias de acesso: 20%;
e) transporte coletivo: 20%;
2º Não se inclui no item 2º o lote de terrenos de proprietário que não possuem outro imóvel.
145
ANEXO – III
ANTEPROJETO DE LEI DE
DESENVOLVIMENTO URBANO DE 1977
III – a melhoria da qualidade de vida, especialmente pelo acesso aos serviços básicos de infra-estrutura urbana e aos
equipamentos sociais;
IV – o condicionamento do uso do solo e do e do direito de construir à sua função social da propriedade;
V – a preservação do meio ambiente e do patrimônio cultural, histórico, paisagístico, artístico e arqueológico.
Artigo 2 – O Poder Público promoverá o desenvolvimento urbano mediante ação intergrada de órgãos e entidades
federais, estaduais, metropolitanos e municipais, observadas as seguintes diretrizes:
I – controle do processo de criação, expansão e renovação dos núcleos populacionais, preferentemente mediante:
a) prevenção e correção das distorções do crescimento de áreas urbanas;
b) contenção de excessiva concentração urbana;
c) indução, ordenação e correção das correntes migratórias;
d) fixação de áreas de interesse especial, vem como indução, ordenação e controle de sua ocupação;
e) fixação de áreas prioritárias, com indução e dinamização de sua ocupação urbana;
II – fomento ao exercício de atividades socioeconômicas e culturais próprias d acidade;
III – prestação de serviços públicos adequados às necessidades d população urbana;
IV – controle da utilização da propriedade visando especialmente a impedir:
a) o uso prejudicial ao desenvolvimento urbano;
b) a proximidade de usos incompatíveis, ou o uso desconforme com normas de zoneamento;
c) o parcelamento do solo e a edificação vertical desnecessária excessivos em relação à estrutura urbana
existente ou planejada;
d) o inadequado levantamento do imóvel urbano em relação à finalidade ou localização urbanas;
e) a ociosidade de terrenos edificáveis;
f) a deterioração de áreas urbanas;
g) a desfiguração e a destruição do patrimônio cultural, histórico, paisagístico, artístico e arqueológico;
147
Artigo 4 – Para os fins desta lei, considera-se urbanização toda atividade de beneficiamento do solo, sob qualquer das
formas seguintes:
I – execução de obras e serviços de infraestutura urbana;
II – construção destinada a atividades urbanas, especialmente habitação, trabalho, recreação e serviços;
III – renovação urbana;
IV – reserva de áreas de interesse especial, conforme previsto nesta lei;
V – incorporação imobiliária;
VI – amembramento, remembramento, desmembramento ou parcelamento de imóveis urbanos;
VII – o amembramento, remembramento, desmembramento ou parcelamento de imóveis rurais, para formação de
loteamentos urbanos, núcleos populacionais, industrialização, sítios de recreio ou outras destinações urbanas.
Parágrafo primeiro - A urbanização em áreas sujeitas à jurisdição militar dependerá da prévia apreciação das
autoridades competentes.
Parágrafo segundo - O disposto no inciso VII dependerá de prévia audiência do INCRA, da Região Metropolitana
onde se localiza o município e da aprovação da Prefeitura Municipal.
Parágrafo terceiro - Desde a aprovação, pela Prefeitura, do disposto no inciso VII, as respectivas áreas passam a ser
consideradas urbanas, ficando sujeitas à jurisdição municipal.
Artigo 5 – O território dos municípios será dividido unicamente em zonas urbanas, de expansão urbana e rural, e seu
núcleos populacionais classificar-se-ão em cidade, referente à sede do Município, vilas e povoados.
Parágrafo primeiro - Lei municipal delimitara os perímetros das zonas urbanas e de expansão urbana.
Parágrafo segundo - Os municípios integrantes de região metropolitana delimitarão suas zonas de expansão urbana e
de interesse especial, em conformidade com as diretrizes de planejamento territorial metropolitano.
Artigo 6 – Nas cidades, vilas e povoados o perímetro urbano abrangerá a área de edificação contínua, bem como a
áreas adjacentes que contenham pelo menos três dos seguintes equipamentos:
I – rede de abastecimento de água potável em um raio máximo de trezentos metros;
II – rede de esgotos sanitários ou pluviais;
III – rede de iluminação pública ou de distribuição domiciliar de energia elétrica;
IV – escola primária, em funcionamento, em área máximo de três mil metros;
V – posto de saúde, em funcionamento, em área máximo de três mil metros;
VI – linha regular de transporte coletivo, aprovado pelo município, a uma distancia máxima de mil metros.
148
Artigo 7 – Zona de expansão urbana é a destinada ao crescimento ordenado das cidades, vilas e povoados contíguos
ou não à zona urbana, abrangendo:
I – áreas previstas para ocupação urbana no qüinqüênio, com base nas taxas de crescimento populacional, nos
programas de urbanização ou de investimentos, ou em projetos de natureza especial;
II – áreas reservadas para urbanização (artigo 4).
Artigo 8 – Solo urbano é o contido no perímetro das zonas urbanas, de expansão urbana e de áreas de interesse
especial.
Parágrafo único – imóvel urbano é o localizado dentro de qualquer dos perímetros referidos neste artigo.
Artigo 9 – Consideram-se conurbações:
I – as Regiões Metropolitanas, instituídas por lei complementar, na forma do artigo 164 da Constituição Federal;
II – as aglomerações urbanas, constituídas por núcleos urbanos de dois ou mais municípios, com contigüidade, atual
ou potencial, de suas zonas urbanas ou de expansão urbana, ou com serviços de interesse comum.
Parágrafo primeiro - As regiões metropolitanas regem-se pela legislação que lhes é própria;
Parágrafo segundo - As aglomerações urbanas reger-se-ão por legislação federal específica, adequada às suas
necessidades.
Artigo 10 – Áreas de Interesse Especial são as que, por suas características próprias ou por exigências de programas,
requeiram tratamento específico.
Artigo 11 – As áreas de interesse especial classificam-se exclusivamente, em:
I – áreas de interesse urbanístico:
a) para renovação urbana;
b) para urbanização prioritária;
c) para uso industrial;
d) não edificáveis.
II – área de lazer ou turismo;
III – área de proteção ambiental;
IV – áreas de preservação cultural, histórica, artística, paisagística ou arqueológica;
V – áreas de margem de águas públicas.
Artigo 12 – consideram-se Áreas de Renovação Urbana às destinadas à realização de projetos de reurbanização, em
especial as referentes a:
I – revitalização e recuperação de áreas urbanas deterioradas;
II – reutilização de áreas adjacentes a obras públicas;
II – adensamento de áreas edificadas.
Artigo 13 – áreas para Urbanização Prioritária são aquelas estabelecidas para:
I – promover a implantação de serviços públicos;
II – induzir ou acelerar a ocupação de terrenos edificáveis nas zonas urbanas e de expansão urbana;
III – promover a implantação de núcleos habitacionais de interesse social;
IV – implantar ou expandir núcleos relacionados a programas de desenvolvimento;
V – ordenar e direcionar expansão de núcleos urbanos de valor cultural, histórico, artístico ou paisagístico.
Artigo 14 – Áreas para Uso Industrial são as destinadas à localização de indústrias e atividades complementares,
atendidos os requisitos desta lei.
Artigo 15 – Áreas não Edificáveis são as que, por suas características de solo, declividade, sujeição a intempéries ou
calamidades, climas e outros fatores, não oferecem condições mínimas par construção mínima para construção ou
execução de obras.
149
Artigo 16 – Áreas de Lazer ou Turismo são as que, por localização e características, devam ter seu uso e ocupações
sujeitas às diretrizes e normas de programas específicos.
Artigo 17 – Áreas de Proteção Ambiental são as que se caracterizam pela existência de recursos hídricos ou minerais,
acidentes geográficos, comunidades bióticas, formações geológicas e outros elementos de importância para a
preservação da ecologia.
Artigo 18 – Áreas de Preservação Cultural, histórica, artística, paisagística ou arqueológica, são aquelas sujeitas a
regime urbanístico próprio, visando à sua preservação (Constituição da República, artigo 180, parágrafo único).
Artigo 19 – Áreas de Margem de Águas Públicas são as contíguas à orla marítima, fluvial ou lacustre, estabelecidas
para ordenamento de sua urbanização.
Artigo 32 - Todo cidadão deve concorrer para o desenvolvimento urbano e impedir lesão ao patrimônio urbanístico,
inclusive por meio de ação popular, com suspensão liminar do ato impugnado.
Parágrafo único - O Ministério Público também é parte legítima para promover a ação prevista neste artigo.
Artigo 34 – O planejamento urbano, como atividade do Poder Público, visa à aplicação ordenada de recursos
humanos, técnicos e financeiros, para a consecução dos objetivos previstos nesta lei.
Artigo 35 – A União, Estados, Regiões Metropolitanas e municípios estabelecerão o seu sistema de planejamento
com a finalidade de formular, executar e controlar a implantação dos planos de desenvolvimento urbano previsto
nesta lei.
Artigo 36 – O planejamento urbano será expresso em planos, programas e projetos de âmbito nacional, estadual,
regional, metropolitano, municipal, setorial e outros instrumentos especiais, adequados.
Artigo 37 – Elaborados pelos órgãos técnicos competentes, os Planos de Desenvolvimento Urbanos serão
necessariamente aprovados por lei.
Artigo 38 – O Poder Público poderá declarar, quando d formulação do Plano de Desenvolvimento Urbano, a
suspensão, por prazo não superior a doze meses, das licenças de construção, parcelamento e desmembramento.
Artigo 39 – A execução do plano poderá ser cometida a entidades públicas ou privadas, cabendo sua fiscalização ao
Poder Público e a iniciativa privada, sob formas associativas e comunitárias.
Artigo 40 – Os órgãos superiores de planejamento da União e do Estado indicarão as zonas e áreas a serem
obrigatoriamente planejadas, especificando o seu objetivo, o prazo, as limitações a que ficarão sujeitas e os
organismos responsáveis por sua formulação e execução.
Parágrafo primeiro – Decretada a Área de Planejamento Obrigatório, caberá ao órgão competente para a elaboração
do respectivo plano formulá-lo, no prazo e nas condições fixadas.
Parágrafo segundo – Os empréstimos, incentivos e repasses feitos por órgãos federais e estaduais a entidades
públicas ou privados, operando nas Áreas de Planejamento Obrigatório, deverão ser previamente aprovados pelos
órgãos superiores de planejamento.
Artigo 41 – O Poder Público, no condicionamento da propriedade à sua função social, para promoção do
desenvolvimento urbano, poderá utilizar os instrumentos seguintes:
I – desapropriação;
II – servidão administrativa;
III – limitação administrativa;
IV – ocupação temporária;
V – requisição;
VI – tombamento;
VII – direito de preferência para aquisição de imóvel;
VIII – urbanização compulsória;
IX – constituição de reserva de terrenos;
X – decretação de Áreas de Interesse Especial.
Artigo 42 – A desapropriação, a servidão administrativa, a limitação administrativa, a ocupação temporária, a
requisição e o tombamento de bens de interesse urbanístico reger-se-ão pela legislação que lhes é própria.
Artigo 43 – O direito de preferência para aquisição de imóvel localizado em Área de Interesse Especial, será exercido
pelo Poder Público decretante que, para esse fim, deverá ser notificado pelo proprietário para manifestar a sua opção
e efetuar o depósito em igualdade de condições com o pretendente à aquisição, no prazo, sem a manifestação e o
depósito, entende-se desinteressado da aquisição.
152
Parágrafo primeiro - Se o Poder público discordar do preço constante da notificação, requererá o arbitramento
judicial previsto nos artigos 606 e 607 do Código do Processo Civil, para o depósito subseqüente.
Parágrafo segundo – Se a alienação se realizar sem a notificação prevista neste artigo, o Poder Público poderá
iniciar a ação anulatória de transcrição, no prazo de seis meses de sua efetivação, depositando o preço constante da
escritura.
Artigo 44 – A urbanização compulsória incidirá exclusivamente sobre terrenos localizados em Áreas de Interesse
Especial e constituirá no cumprimento, pelo particular, dos encargos impostos para beneficiamento da área, nas
condições e prazos fixados pelo Poder Público.
Parágrafo primeiro – O proprietário e o compromissário comprador, que não cumprirem os encargos urbanísticos,
ficam sujeitos, solidariamente, a:
I – execução, em seus terrenos, das obras de urbanização, pelo Poder Público, diretamente ou por contratação com
terceiros, com cobrança executiva de seu custo corrigido monetariamente;
II – taxação progressiva do imóvel até a conclusão das obras;
III – desapropriação para fins de urbanização, com direito de alienação a terceiros que se proponham a executar a
obras de beneficiamento.
Parágrafo segundo – A avaliação para a desapropriação prevista no parágrafo anterior considerará o valor do imóvel
no estado em que se encontra na data fixada para início das obras, ou na em que foram paralisadas;
Parágrafo terceiro – o prazo para início de urbanização compulsória não poderá ser inferior a um ano e nem
superior a cinco.
Artigo 45 – Mediante lei, a União, o Estado e o Município poderão instituir reserva de terrenos, destinada a atender
às seguintes finalidades:
I – execução de planos e programas de urbanização;
II – construção de habitações de interesse social;
III – indução do crescimento de núcleos populacionais ou urbanização em Áreas de Interesse especial;
IV – regulação de preços de terrenos no mercado imobiliário.
Parágrafo primeiro – A reserva de terrenos será construída mediante:
I – desapropriação;
II – aquisição, sob qualquer das formas civis;
III – arrecadação de imóveis urbanos abandonados como bens vagos, na forma da lei civil;
Parágrafo único – A utilização dos instrumentos previstos neste artigo reger-se-á pela legislação geral e especial das
entidades estatais competentes.
Parágrafo primeiro – a legitimação de ocupação desses terrenos por particulares será feita pela prefeitura mediante
prévio assentimento da União.
Parágrafo segundo – As praias, margens de rios, lagos e logradouros paisagísticos serão, para todos os efeitos,
considerados áreas públicas, de livre acesso a toda a população.
Artigo 57 – Os estados e municípios, dentro de trezentos e sessenta dias, deverão adaptar suas legislações às normas
e diretrizes desta lei, sob pena de invalidade das disposições conflitantes.
Parágrafo único – A elaboração dos planos estaduais contará com apoio financeiro da União durante 2 (dois) anos
após a promulgação da presente lei.
Artigo 58 – Esta lei entrara em vigor na data de usa publicação, revogadas as disposições em contrário.
155
ANEXO – IV
ANTEPROJETO DE LEI DE
DESENVOLVIMENTO URBANO DE 1982
Artigo 2 – O Poder Público promoverá o desenvolvimento urbano mediante ação integrada da União, Estados,
Distrito Federal, Territórios e municípios, observadas as seguintes diretrizes:
I – redução dos desequilíbrios regionais do desenvolvimento pela ordenação do processo de criação e expansão dos
núcleos urbanos, especialmente mediante: a) a prevenção e correção das distorções e disfunções do crescimento
urbano; b) contenção da excessiva concentração urbana; c) a indução, ordenação e reorientação das migrações
internas;
II – expansão ordenada e socialmente desejável das zonas urbanas;
III – condicionamento da propriedade imobiliária urbana à sua função social mediante: a) igualdade de oportunidade
de acesso à propriedade urbana, garantido-se o direito de moradia a todas as camadas da população; b) justa
distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização; c) repressão ao abuso do poder econômico
no mercado imobiliário urbano, inclusive com vistas a evitar a valorização indevida dos terrenos; d) regularização
fundiária e urbanização específica de áreas urbanas ocupadas por população de baixa renda; e) subordinação do
direito de construir aos interesses urbanísticos; f) fortalecimento do direito de posse às populações de baixa renda;
IV – controle do uso do solo urbano de modo a evitar; a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; b)
proximidade de usos incompatíveis, ou indesejáveis; c) o parcelamento do solo urbano e edificação vertical excessivo
com relação à infra-estrutura e aos serviços e equipamentos sociais urbanos; d) a ociosidade do solo urbano
edificável, inclusive com vistas a evitar a indesejável valorização dos terrenos; e) a deterioração das áreas
urbanizadas;
V – adequação dos investimentos públicos, notadamente no sistema viário, nos transportes, em habitação e em
saneamento, aos objetivos do desenvolvimento urbano;
VI – recuperação, pelo poder público, dos investimentos de que resulte a valorização dos imóveis urbanos;
VII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente e do patrimônio cultural e paisagístico e controle da
poluição;
156
Capítulo II – Da Urbanização
Artigo 4 – Para os fins desta lei, considera-se urbanização toda atividade de:
I – expansão das zonas urbanas;
II – parcelamento ou remembramento de imóveis urbanos;
III – execução da infra-estrutura e serviços e equipamentos sociais urbanos;
IV – construção destinada a atividades urbanas, especialmente à habitação, ao trabalho e à recreação e lazer;
V – renovação urbana.
Parágrafo único – A urbanização depende de ato ou de previa autorização do poder público.
Artigo 5 – O território dos municípios será dividido unicamente em zonas urbanas e rurais e os seus núcleos urbanos
serão classificados em cidades, vilas e povoados.
Parágrafo primeiro – Lei municipal delimitará as zonas urbanas, que poderão conter área de expansão urbana.
Parágrafo segundo – Os municípios que constituem regiões metropolitanas delimitarão suas zonas urbanas em
conformidade com as normas e diretrizes do planejamento metropolitano e mediante prévia anuência do Conselho
Deliberativo de que tratam as Leis complementares nº14, de 8 de junho de 1973 e nº27, de 3 de novembro de 1975.
Artigo 6 – As zonas urbanas dos municípios serão delimitadas de modo a abranger:
I – áreas de edificação contínua;
II – áreas que contenham, pelo menos, quatro dos seguintes serviços e equipamentos sociais urbanos; a)
abastecimentos regular de água potável; b) esgotos sanitários ou pluviais; c) iluminação pública e distribuição
domiciliar de energia elétrica; d) escola primária em funcionamento; e) unidade de saúde pública em funcionamento;
f) transporte coletivo, autorizado pelo município.
Parágrafo primeiro – Área de expansão urbana é a parcela da zona urbana destina ao crescimento das cidades, vilas
e povoados.
Parágrafo segundo – A área total das zonas urbanas não poderá ultrapassar a área suficiente para a localização da
população urbana e suas atividades, prevista para o período não superior a dez anos (e calculada considerando a
densidade média da área de urbanização continua).
Artigo 7 – Solo urbano é o contido nas zonas urbanas e imóvel urbano, o que nelas se localiza.
Artigo 8 – O Poder Público poderá estabelecer como de interesse especial, para fins do desenvolvimento urbano:
I – áreas de urbanização preferencial;
II – áreas de urbanização limitada;
III – áreas de regularização fundiária e de urbanização específica;
IV – áreas de renovação urbana;
V – áreas de planejamento obrigatório.
Artigo 9 – Áreas de urbanização preferencial são as destinadas a:
I- ordenação e direcionamento da urbanização;
II- implantação prioritária da infra-estrutura e dos serviços e equipamentos sociais urbanos;
157
Artigo 11 – Áreas de regularização fundiária e urbanização especifica são as habitadas por populações de baixa renda
e que devam, no interesse social, ser objeto de ações visando à legalização da ocupação do solo e à regulamentação
especifica da urbanização, bem como da implantação prioritária dos equipamentos e serviços.
Artigo 12 – Áreas de renovação urbana são as destinadas a recuperação, reutilização e a revitalização, com base em
programas ou projetos de urbanização.
Artigo 13 – Áreas de planejamento obrigatório são as assim estabelecidas pelo poder público, no interesse do
desenvolvimento urbano, especificados no ato de seu estabelecimento e prazo para sua execução.
Artigo 14 – Sem prejuízo do disposto no artigo 5º e 8º, o Poder Público estabelecerá zoneamento da urbanização
especificando o tipo da intensidade das atividades urbanas em cada zona, em especial as relativas à habitação, à
indústria, ao comércio, à recreação e lazer, à preservação do patrimônio cultural e paisagístico e à proteção do meio
ambiente, particularmente das águas públicas.
II – estabelecer normas gerais e diretrizes relativas a: a) transformação de solo rural em urbano; b) uso, ocupação e
parcelamento e remembramento do solo urbano; c) uso do espaço aéreo e do subsolo para fins de desenvolvimento
urbano; d) recursos hídricos; e) transportes, f) saneamento; g) habitação; h) localização das atividades produtivas, em
especial as indústrias; i) proteção do meio ambiente; j) patrimônio cultural e paisagístico;
III – regulamentar a implantação (estabelecer) das regiões metropolitanas;
IV – estabelecer critérios para definição (regulamentar o estabelecimento) de aglomerações urbanas (e de cidades de
porte médio);
(V – IV – prover sobre matéria de desenvolvimento urbano de interesse interestadual);
V – estabelecer e regulamentar as aglomerações urbanas localizadas em território de mais de um estado ou território
federal ou que sejam de especial interesse para a execução da política nacional de desenvolvimento urbano (muito
vago) e (parágrafo único);
VI – delimitar a região geoeconômica de Brasília e dispor sobre as condições de sua urbanização;
VII – estabelecer, nos termos do artigo 8, as áreas de interesse especial (limitar os itens II, III e V) que sejam de
relevância para a execução da política nacional de desenvolvimento urbano.
Artigo 17 – Observado o disposto nesta lei, compete aos Estados e ao distrito Federal (no âmbito dos respectivos
territórios), supletiva e complementarmente à União:
I – definir e implementar as políticas de desenvolvimento urbano estadual e micro-regional (e estabelecer as
estratégias, programas e projetos visando à sua execução);
II – estabelecer normas gerais e diretrizes relativas aos assuntos a que se referem às alíneas “a” a “j” do item II do
artigo anterior;
III – regulamentar a implantação das regiões metropolitanas, elaborar, aprovar e implementar os respectivos planos
de desenvolvimento;
158
II – exercer supletiva e complementarmente (à União ou Estados e territórios), todos os poderes concedidos por esta
lei ao Poder Público (bem como as demais competências constitucionais e legais relativas ao desenvolvimento
urbano);
Artigo 19 – (incluído no 22) – Os planos de desenvolvimento metropolitano, para efeito de compatibilização dos
instrumentos incentivos, repasse e financiamento da administração pública, direta e indireta, deverão obedecer às
diretrizes e normas de ações metropolitanas, bem como aos elementos de procedimentos mínimos a serem baixados
pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano. (Parágrafo único – Substituído por inclusão de “aprovar” no
item III do artigo 17).
Artigo 20 – Inclui-se entre os serviços reputados de interesse metropolitano, mencionados no Artigo 5º da lei
complementar nº14, de 8 de junho de 1973, a habitação.
Artigo 21 – Os planos municipais de desenvolvimento urbano deverão atender às diretrizes federais e estaduais, em
especial as metropolitanas quando parte de uma região metropolitana (alternativa – colocar no artigo 16: Compete à
União “prover sobre os procedimentos de elaboração, aprovação e conteúdo mínimo dos planos de desenvolvimento
municipal e metropolitano)”.
Parágrafo único – Os planos municipais de desenvolvimento urbano e suas alterações deverão ser de iniciativa do
Poder Executivo, que os encaminhará ao Poder Legislativo para exame e aprovação.
Parágrafo segundo – (alternativa eliminar) – Os municípios que constituem regiões metropolitanas, antes de enviar
os seus planos de desenvolvimento municipais, previamente à sua aprovação serão submetidos ao Conselho
Deliberativo para fins de compatibilização com o plano metropolitano.
Artigo 22 – Todos os órgãos e entidades federais, estaduais e municipais com atuação nas regiões metropolitanas
deverão compatibilizar sua atuação com os planos, diretrizes e prioridades do planejamento metropolitano (ver artigo
19).
Artigo 23 – Os órgãos e entidades federais estaduais com atuação nos municípios que disponham de planos de
desenvolvimento urbano deverão atender às diretrizes e prioridades nelas estabelecidas na localização e execução de
seus projetos e atividades.
Artigo 24 – Os municípios de os Estados poderão associar-se para criar empresas públicas ou de economia mista
destinadas à realização de obras ou à prestação de serviços de interesse comum no campo do desenvolvimento
urbano.
Artigo 25 – Os proprietários ou compromissários compradores de imóveis poderão com ou sem participação do
Poder Público, associar-se, sob qualquer das formas legais para a execução de projetos de urbanização.
Artigo 26 – O Poder Público incentivará a formação de associações comunitárias, sem fins lucrativos, visando ao
desenvolvimento urbano.
Parágrafo único – O Poder Público poderá prestar apoio técnico e financeiro aquelas associações reconhecidas como
de utilidade pública.
Artigo 27 – Na elaboração dos planos, das normas, diretrizes e programas de desenvolvimento urbano, o Poder
Público contará com a participação das comunidades, possibilitando-lhes o acompanhamento de sua execução (cairá
se aceita a alternativa do artigo 21).
Artigo 28 – O Ministério Público é parte legitima para promover ação visando à aplicação e execução desta lei,
quanto ao cumprimento dos objetivos e diretrizes do desenvolvimento urbano.
Parágrafo primeiro – Quando a ação pública de que trata este artigo tiver por objeto a impugnação de um ato, será
decretada a suspensão liminar deste.
159
Parágrafo segundo – Qualquer cidadão poderá representar ao Ministério Publico par promover a ação referida neste
artigo.
Artigo 28 - A – Para fins desta lei, o Poder Público utilizará, como instrumentos de atuação: o planejamento urbano,
o condicionamento da propriedade à sua função social, a política fiscal e os incentivos financeiros.
Artigo 28 - B – Durante a elaboração de planos de desenvolvimento urbano, metropolitanos ou municipais, o Poder
Público poderá suspender, mediante lei, a autorização para urbanização de parcelas do solo urbano, por prazo não
superior a doze meses.
Artigo 28 – C – O Poder Público, no condicionamento da propriedade urbana à sua função social, poderá utilizar-se
dos instrumentos seguintes:
I – desapropriação;
II – servidão administrativa;
III – limitação administrativa;
IV – ocupação temporária;
V – requisição;
VI – tombamento;
VII – direito de preempção;
VIII – edificação ou utilização compulsória;
IX – direito de superfície;
X – direito real de concessão de uso;
XI – legitimação de posse;
XII – usucapião especial.
Parágrafo único – A desapropriação, a servidão administrativa, a limitação administrativa, a ocupação temporária, a
requisição, o tombamento de bens de interesse urbanístico, e o direito real de concessão de uso reger-se-ão pela
legislação própria, regendo-se os demais instrumentos referidos neste artigo peãs disposições constantes desta lei.
Artigo 28 – D – O Poder Público, na promoção do desenvolvimento urbano, disporá de instrumentos fiscais e
financeiros, especialmente:
I – tributação sobre o imóvel urbano, progressiva e regressiva, e sobre o lucro imobiliário;
II – taxação diferenciada, progressiva e regressiva;
III – contribuição de melhoria;
IV – incentivos fiscais e financeiros;
V – financiamento e subsídios;
VI – fundos e recursos públicos destinados ao apoio ao desenvolvimento urbano.
Parágrafo único – A utilização dos instrumentos previstos neste artigo reger-se-á por legislação própria.
Artigo 29 – O proprietário poderá construir em seu terreno de acordo (o direito de construir será exercido em
conformidade) com as normas legais e administrativas pertinentes.
160
Artigo 30 – A construção, a reforma e a demolição ficam condicionadas à licença do município, bem como dos
órgãos estaduais e federais competentes, quando for o caso.
Parágrafo primeiro – Os prazos para início e término das obras serão fixados pelo município.
Parágrafo segundo – São nulas de pleno direito as licenças expedidas em desconformidade com esta lei e a
legislação pertinente, sujeitando-se as obras a embargo, mediante processo administrativo ou judicial.
Artigo 31 – Na licença para construir, n solo urbano, deverá ser considerada a existência ou programação de
equipamentos e serviços públicos compatíveis, podendo o Poder Público municipal negá-la caso sua capacidade
financeira seja insuficiente para prover aquelas despesas.
Parágrafo único – A licença poderá ser outorgada, em condições especiais, se o interessad9 se dispuser a executar e
operar os equipamentos referidos neste artigo.
Artigo 32 – A construção, realizada no limite máximo dos índices urbanísticos de ocupação do solo, impede o
desmembramento do terreno, devendo tal restrição constar do registro de imóveis (tornar mais geral).
Artigo 33 – Lei municipal poderá determinar compensação pecuniária por parte do proprietário do terreno, quando
este tiver valorização em virtude da alteração dos índices urbanísticos relativos ao uso e ocupação (aproveitamento)
do solo, expressos em planos de uso do solo e respectiva legislação (data da cobrança).
Parágrafo único – Compensação de igual natureza poderá ser exigida pelo município, do proprietário, pela alteração
de uso rural para urbano.
Artigo 34 – Lei municipal, baseada em plano de uso do solo e respectiva legislação, poderá determinar a edificação
ou a utilização compulsória de terreno urbano vago, fixando as áreas, condições e prazos para sua execução.
Parágrafo primeiro – O prazo para início da edificação ou utilização referida no caput deste artigo não poderá ser
inferior a um ano, a contar da notificação do proprietário.
Parágrafo segundo – O proprietário será notificado pela Prefeitura para o cumprimento da obrigação, devendo a
notificação ser averbada no registro de imóveis.
Artigo 35 – O não cumprimento da obrigação de edificar ou utilizar, por parte proprietário, facultará ao Poder
Público a desapropriação do imóvel, com direito de alienação a terceiro que se comprometa a realizar a edificação.
Parágrafo primeiro – A notificação produzirá os mesmos efeitos da declaração de utilidade pública, par os fins de
desapropriação.
Parágrafo segundo – A avaliação do imóvel par a desapropriação prevista neste artigo considerará seu valor no
estado em que se encontra na data da notificação.
Parágrafo terceiro – A alienação do imóvel, posterior à data da notificação, não interrompe o prazo fixado para a
edificação ou utilização.
Artigo 43 – O direito de preempção confere ao Poder Público preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de
transação entre particulares.
Parágrafo primeiro – O Poder Público definira previamente, por lei, as áreas em incidira o direito de preempção e
que poderão vigorar por prazo determinado ou indeterminado.
Parágrafo segundo – As transações referidas neste artigo abrangem as alienações gratuitas e onerosas, vem como as
adjudicações.
Artigo 44 – O direito de preempção será exercido para atender às seguintes finalidades:
I – realização de projetos habitacionais;
II – criação de áreas públicas de lazer;
III – realização de obras de infra-estrutura e demais equipamentos urbanos;
IV – constituição de reserva fundiária (estoque de terras);
V – ordenamento de expansão urbana;
VI – constituição de áreas de preservação ecológica ou paisagística;
VII – outras finalidades de interesse social.
Artigo 45 – O proprietário deverá notificar sua intenção de alienar o imóvel, mencionando o preço desejado para
que o Poder Público manifeste sua opção de compra, no prazo, sem manifestação, entende-se estar o Poder Público
desinteressado da aquisição, podendo o proprietário realizar a alienação conforme o preço previsto.
Parágrafo primeiro – Caso o Poder Público discorde do preço constante da notificação, e nem em composição
amigável com o alienante, poderá requer o arbitramento judicial previsto na lei civil.
Parágrafo segundo – Realizado o arbitramento judicial, a parte que não concordar como o preço poderá desistir do
negócio, responsabilizando o Poder público pelo pagamento das custas.
Parágrafo terceiro – Se a desistência for do Poder Público, o proprietário poderá realizar a alienação de acordo com
o preço previsto inicialmente.
Artigo 46 – No arbitramento do preço, o juiz devera considerar o uso efetivo e estado do imóvel à data da definição
da área de incidência do direito de preempção, não se considerando a valorização decorrente de investimentos
públicos na área ou da alteração da legislação urbanística.
Artigo 47 – A alienação efetuada em desacordo com os preceitos deste capitulo é nula de pleno direito.
* este capítulo esta sendo objeto de estudo por um grupo de trabalho constituído pelo Ministério do Interiro, que
proporá medidas necessárias de aperfeiçoamento, simplificação e agilização dos instrumentos e procedimentos para
efetivar a regularização fundiária, com as seguintes diretrizes:
- buscar soluções com o objetivo de assegurar a propriedade à população já ocupante de áreas, sempre
buscando não remover as pessoas;
- quanto às áreas públicas, já foi mensagem ao Congresso Nacional dispondo sobre a entrega ao BNH de
terrenos públicos da União e das autarquias federais para execução de programas habitacionais e regularização
fundiária;
- quanto as áreas particulares ocupadas por favelas, a regularização fundiária poderá dispor de diversos
mecanismos já existentes, como o usucapião, a desapropriação e as situações de perda de propriedade por abandono
admitidas em lei.
162
Artigo 51 – Os órgãos e entidades da administração direta e indireta, responsáveis pelas ações relativas ao
desenvolvimento urbano, constituirão o “Sistema Federal de Desenvolvimento Urbano – SIDURB”.
Artigo 52 – Integram o SIDURB:
I – o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU, criado pelo Decreto nº83.355, de 20 de abril de 1979,
como órgão de decisão superior;
II – a Secretaria Geral do Ministério do Interior, através da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano –
SEDURB, como órgão central;
III – as secretarias gerais dos demais ministérios como órgãos setoriais;
IV – as unidades que, em cada entidade da administração federal direta e indireta, desempenhem as funções de
planejamento, vinculadas ao desenvolvimento urbano, como órgãos seccionais.
Artigo 53 – As superintendências regionais de desenvolvimento deverão atuar conforme as diretrizes da política de
desenvolvimento urbano, objetivando contribuir para a compatibilização ente os programas federais e os estaduais.
Artigo 54 – O órgão central do SIDURB articular-se-á com os Estados, o Distrito Federal, os territórios e os
municípios, no sentido de promover a integração das ações voltadas para o cumprimento das diretrizes da política
nacional de desenvolvimento urbano.
Artigo 55 – O Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU – funcionará com apoio de uma secretaria
executiva, a ser exercida peal Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano – SIDURB.
Parágrafo único – De acordo com a legislação em vigor, é o Poder Executivo autorizado a criar uma fundação de
apoio técnico e cientifico às atividades do CNDU.
Artigo 56 – Incluir-se-ão entre as atribuições do CNDU:
I – propor diretrizes, estratégias, prioridades e instrumentos da política nacional de desenvolvimento urbano;
II - propor aos programas anuais e plurianuais de investimentos e a programação do apoio financeiro oficial ao
desenvolvimento urbano;
III – aprovar a programação e recursos destinados a programas de desenvolvimento urbano, a serem dispendidos pela
União, através de órgãos setoriais do SIDURB, vem como os transferidos aos Estados, Distrito Federal, territórios,
regiões metropolitanas e municípios, especificamente os relativos à habitação, saneamento básico, transportes e
sistema viário, administração metropolitana e municipal;
IV – propor os instrumentos fiscais, financeiros e creditícios;
V – aprovar a programação de estudos e pesquisas relacionadas com o desenvolvimento urbano, bem como o
estabelecimento de convênios e acordos de cooperação técnica com entidades especializadas na matéria;
VI – aprovar os critérios para a definição das categorias especiais;
VII – propor a legislação complementar necessária à elaboração e implementação da política nacional de
desenvolvimento urbano;
VIII – expedir normas e diretrizes relativas ao desenvolvimento urbano.
* Alternativa do artigo 18:
Artigo 18 – Aos municípios, observado o disposto nesta lei, compete:
I – Definir a políticas, estratégias e programas de desenvolvimento urbano.
II – Estabelecer normas e diretrizes, obedecida a legislação federal e estadual, sobre:
a) uso, ocupação e parcelamento do solo;
b) transportes e sistema viário urbano;
c) habitação;
d) saneamento básico;
e) patrimônio cultural e paisagístico;
f) proteção do meio ambiente;
163
ANEXO – V
EMENDA DA
REFORMA URBANA EM 1988
Capítulo I - Dos Direitos Urbanos
Artigo 1 - Todo cidadão tem direito à condição de vida urbana digna e justiça social, obrigando-se o Estado a
assegurar:
I – Acesso à moradia, transporte público, saneamento, energia elétrica, iluminação pública, comunicações, educação,
saúde, lazer e segurança, assim como preservação do patrimônio ambiental e cultural.
II – A gestão democrática da cidade.
Artigo 2 - O direito a condições de vida urbana digna condiciona o exercício do direito de propriedade ao interesse
social no uso dos imóveis urbanos e o subordina ao principio do estado de necessidade.
Artigo 9 - Cabe ao poder público municipal exigir que o proprietário do solo urbano ocioso ou sub-utilizado promova
seu adequado aproveitamento sob pena de submeter-se à tributação progressiva em relação ao tempo e à extensão da
propriedade, sujeitar-se à desapropriação por interesse social ou ao parcelamento e edificação compulsórios.
Artigo 10 - À União, aos Estados e aos Municípios, visando o interesse social, cabem obrigatoriamente adotar as
medidas administrativas necessárias à identificação e recuperação de terras públicas e à discriminação das terras
devolutas, sendo garantida a participação das representações sindicais e associativas.
Artigo 11 - No exercício dos direitos urbanos consagradas no Art. 1º, todo cidadão que, não sendo proprietário
urbano, detiver a posse não contestada, por três anos, de terras públicas ou privadas, cuja metragem será definida pelo
poder municipal até o limite de 300m2, utilizando-a para sua moradia e de sua família, adquirir-lhe-à o domínio,
independente de justo título e boa fé.
Parágrafo primeiro - O direito de usucapião urbano não será reconhecido ao mesmo possuidor mais uma vez.
Parágrafo segundo - Os terrenos contínuos ocupados por dois ou mais possuidores são suscetíveis de serem
usucapidos coletivamente através de entidade comunitária e obedecerá a procedimento sumaríssimo.
Parágrafo terceiro - Ao ser proposta ação de usucapião urbano, ficarão suspensas e proibidas quaisquer ações
reivindicatórias ou possessórias sobre o imóvel usucapido.
Artigo 17 - As tarifas dos serviços de transportes coletivos urbanos serão fixadas de modo que a despesa dos
usuários não ultrapasse 6% do salário mínimo mensal.
Parágrafo primeiro - Lei ordinária disporá a criação de um fundo de transportes, administrado pelos municípios e
Estados para cobertura da diferença entre o custo do transporte e o valor da tarifa paga pelo usuário.
Parágrafo segundo - No reajuste de tarifas de serviços públicos será observada a autorização legislativa e garantida a
ampla divulgação dos elementos inerentes ao cálculo tarifário.
ANEXO – VI
Entrevista
1. Qual era o principal conflito entre esses movimentos populares urbanos e o governo militar?
Ailton - Era a questão da moradia. Foi no bojo do Movimento Contra a Carestia que a luta contra a alta do custo de vida,
que foi possível direcionar este movimento que em princípio começou nas comissões de moradores que lutavam pelas
questões urbanas. E esses movimentos, essas comissões canalizaram para grandes movimentos ligados a questão da
moradia. Foi nessa época que nos tivemos as chamadas ocupações que ainda não tinha na cidade. O que havia até meados
de 70 eram favelas grandes, Heliópolis, Barrafunda na marginal e alguns outros agrupamentos de favelas que eram
palafitas, barracos mesmo! E aí,a partir dessa época teve o envolvimento das pessoas que não podiam mais pagar aluguel,
devido a chamada denuncia vazia que houve na época, o proprietário pedia o imóvel a qualquer momento sem
justificativa já dava denuncia vazia e era obrigado a sair. Não tinha salário para alugar um outro lugar então as pessoas
começaram arrumar as suas próprias formas de ir morar. Então as pessoas se organizaram nesses movimentos, já baseados
no exemplo que foram dados pelas comissões de moradores e aí ocupavam configurando as primeiras ocupações.
Ailton - As principais e maiores ocupações se deram entre 78 e 79. Houve a ocupação do Centreville em Santo André, que
foi enorme, gigantesca, com mais de 5 mil pessoas, que culminou numa grande vitória em 1982 quando o governador
Montoro assinou a entrega da área e a construção dos prédios para as pessoas que estão lá até hoje. Houve a ocupação na
zona sul do chamado movimento itupuiapas numa área grande do IAPAS na zona sul com mais de 15 mil pessoas onde
houve uma repressão violenta da policia militar, já no governo do Paulo Maluf. Era uma fazenda que tinha o nome de
Itupu, e Iapas que pertencia ao instituto do antigo inps que é o INSS hoje – Instituto da previdência. Então as pessoas
ocuparam lá. Esse movimento foi vitorioso, se tornou o chamado Conjunto Adventista construído pelo governo do estado
com inúmeros apartamentos, verticalizados, onde hoje se chama Conjunto Adventista Um, Conjunto Adventista Dois,
onde ali moram essas 15 mil famílias que ocuparam e terminaram conseguindo concretizar o seu objetivo. Teve também
na zona leste de São Paulo, a ocupação 1º de outubro, também gigantesca, onde se teve inclusive a morte de um
companheiro, chamado Adão, trabalhador que participava desse movimento, assassinado pela repressão durante a
ocupação, que inclusive foi vitoriosa e o pessoal continua lá até hoje. Nela não se construiu prédios verticalizados, mas as
pessoas permaneceram lá e construíram as suas próprias casas de alvenaria. Atualmente é uma ocupação consolidada,
integrada no perímetro de Guaianazes.
2
3. Além da luta política, existia algum tipo de iniciativa no campo da legalidade jurídica nesse processo das
ocupações?
Ailton - Ela se deu depois. Nessa época, a luta estava mesmo na concretização do espaço. era ocupar
o espaço e construir a casa da maneira que desse, com palafita, com madeira, com tijolo. A partir do
final da década de 80, no bojo dessas lutas vitoriosas foram se dando outras ocupações de áreas
públicas e privadas, e esse é o problema. É aí que então o pessoal começou a pensar em ter uma luta
mais direcionada pela legalização jurídica. Era a chamada regularização fundiária dessas áreas. E isso
organizou vários movimentos que nos participamos, onde você lutava pela regularização fundiárias
das áreas por interesse social, ou seja, a grande maioria das áreas publicas eram áreas de uso
comum. Porque há dois tipos de áreas publicas: a área de uso comum que é todo povo que para ter
outro tipo de uso é passível de lei para que possa transformar em área dominial que permite você
alocar para outras pessoas. E você tinha as áreas desapropriadas que são áreas públicas porque
estão sobre a guarda da prefeitura, mas não áreas de uso comum áreas destinadas a construção de
equipamentos que inclusive foram ocupadas. Só que estas áreas permitiam que você transferência de
posse para as famílias. O poder público pode. Já as áreas de uso comum que era a grande maioria das
áreas ocupadas, já não podiam. Precisava fazer um processo de desafetação dessa área com um
projeto de lei que teria que passar pela câmara municipal. Então estas áreas deixavam de ser de uso
comum para ai então o poder público transferir a posse para as famílias ocupadas. Então esse foi um
processo de luta chamada de regularização destas áreas por interesse social.
7. Mas o governo rebatia também com esta argumentação de era área de mananciais, etc?
8. Quem eram as pessoas que participavam da ocupação? Famílias, crianças? haviam algum tipo de cadastro das
famílias?
Ailton - Trabalhadores, assalariados dos extremos da periferia, nos chamados rincões, muitas vezes em áreas de riscos e
esse era outro problema. Nesse caso não havia como lutar pela regularização desta área. Cerca de 40% dessas ocupações
se deram em áreas de mananciais o que é pior ainda, em áreas de proteção ecológica, represas, etc.. No cadastro havia
nome, endereço, renda familiar, número de adultos, número de crianças, traçando um perfil sócio econômico da família.
Ailton - A própria massa que estava participando ali já excluía aquele que por oportunismo já possuíam moradia e vinha
pegar uma outra. E isso ocorria muito. Mas o controle também era efetivo e constante para evitar ao máximo essa situação
dada a própria situação de resistência e enfrentamento das ocupações.
10. Qual a relação dos movimentos populares urbanos com as associações de moradores durante o regime
militar ?
Ailton - Desde meados da década de 30 ate 40 com apogeu em 50 já existiram as chamadas “Sociedade Amigos de
Bairro”, que lutavam por melhoramentos localizados das vilas e regiões da cidade. A partir de 1974, em plena ditadura,
teve o início do “Movimento Contra a Carestia”, que se desenvolveu a partir de um núcleo de mulheres que viviam na
zona leste da cidade em conjunto com outras da zona sul e norte da cidade de São Paulo. Foi então, a partir daí que os
movimentos populares das associações de moradores se fortalecem, tendo seu ponto culminante em 1978 com o apoio da
igreja católica, sobretudo pelos setores mais progressistas como os Franciscanos chamado setor dominicano da igreja
católica, reivindicando melhores condições de vida e servindo de resistência a ditadura.
14. Qual fato marcante poderia caracterizar o enfrentamento desempenhado por estes movimentos ao regime e a
situação política daquele momento?
Ailton - Sim durante a vinda do chamado “governo integração”, do então governador Paulo Maluf. Uma comissão de
moradores, constituída por representantes de 55 Vilas de toda a região da freguesia se organizou e foi despachar com
Maluf durante o seu governo no dia 21 de junho de 1980 por ocasião da sua vinda aqui na Freguesia do Ó. Eram
Parlamentares da oposição, padres, donas de casa, trabalhadores e estudantes levavam suas reivindicações principalmente
era a construção de um pronto socorro na Freguesia do Ó, proposta que unia essas 55 Vilas. De repente, de maneira
inesperada foram atacados violentamente por uma equipe de choque constituídas por militares e paramilitares que não
deixaram essas pessoas se aproximarem da administração regional onde o governador despachava. Este episódio
sangrento, de repercussão até internacional, culminou numa barbárie, onde vários companheiros foram violentamente
espancados e sendo atendidos inclusive por outros hospitais da cidade.. Parlamentares como Benedito Cintra, Sérgio
Santos e Geraldo Siqueira foram também violentamente espancados. Houve todo um movimento de resistência, a igreja,
através de D. Paulo Evaristo Arns, na época ele começava como cardeal da arquidiocese de são Paulo. Daí, o pessoal se
juntou e começou a fazer um trabalho de luta contra o fim do regime militar, do regime de exceção. E a favor da luta pela
eleição direta para governador que culminou com a eleição em 1982 do então governador Franco Montoro já por vias
diretas e ainda tendo a luta pelas eleições diretas em 1985.
15. Qual a relação que existia entre as associações de moradores e os partidos políticos?
Ailton - Nessa época, como fruto do regime de exceção, os partidos tradicionais, constituídos na chamada República
Velha ocorrida na redemocratização de 1945, foram extintos de maneira arbitraria, pelo golpe de 31 de março de 64.
Foram criados dois agrupamentos políticos, dois partidos, a ARENA e o MDB – Movimento Democrático Brasileiro.
Estas legendas abrigavam lideranças oriundas desses partidos que foram extintos que tinham sua expressão máxima no
MDB na figura do então deputado Ulisses Guimarães presidente do MDB e na ARENA, dentre outras figuras,
sobressaíram-se Paulo Maluf, Delfim Neto e o General Golbey Couto e Silva que era o grande mentor desse
bipartidarismo que perdurou ate 1985. Até 1979, com a reformulação partidária que aí se constituiu o PT. O MDB deixou
de ser movimento e passou a ser partido PMDB. E aí foi o seguinte: os parlamentares vinculados a, de feição mais
progressista, tiveram papel preponderante na ajuda e na retaguarda, na vanguarda destes movimentos. Certamente, sem a
contribuição e a liderança deles dificilmente teria se conseguido caminhar. Sem dúvida nenhuma, a contribuição do MDB
no acompanhamento foi de fundamental importância.
17. Qual era o perfil, a composição social dos integrantes desses movimentos associação de moradores?
Ailton - Era basicamente a massa assalariada que morava na periferia em péssimas condições de vida, setores de classe
média vinculados a áreas estudantis com elementos oriundos da USP, dentre varias correntes e tendências ideológicas
(“Libelu”, “Caminhando”, “Refazendo”, etc) e intelectuais.
Ailton - Eu acho que poderia ser mais unitário, mas percebo que já existe um grau maior de unidade, e isso é importante.
Diferente de etapas anteriores em que cada um andava no seu caminho. Claro que conjunturalmente, com, por exemplo,
ocorreu no Estatuto da Cidade, na luta pela aprovação do Fundo Nacional para Moradia Popular que, embora, ainda não
tenha sido aprovado. Duas lutas recentes que teve a marca de alto grau de unidade.
seja possível construir no futuro uma sociedade diferente da que existe hoje, uma sociedade que permite a apropriação
individual daquilo que é produzido por todos de modo desigual.