Med 190 0007

POLITIQUES DE L’EMPLOI DANS LE CADRE DES STRATÉGIES DE
RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ : ACTIVATION ET FLEXIBILITÉ.

PRÉSENTATION
Stéphanie Treillet
De Boeck Supérieur | « Mondes en développement »

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/05/2021 sur www.cairn.info par Azdine Aznag via CNRST Rabat (IP: 196.200.131.104)
2020/2 n° 190 | pages 7 à 25
ISSN 0302-3052
ISBN 9782807393721
Article disponible en ligne à l'adresse :
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https://www.cairn.info/revue-mondes-en-developpement-2020-2-page-7.htm
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DOI : 10.3917/med.190.0007
Politiques de l’emploi dans le cadre des Stratégies de

réduction de la pauvreté : activation et flexibilité.
Présentation
Stéphanie TREILLET1
Les politiques de l’emploi dans les pays en développement suivent, sur le plan
de la doctrine comme de l’application pratique, un cheminement parallèle à
celui qui a pu être observé au cours des dernières décennies dans les économies
industrialisées, notamment celles des pays membres de l’Union européenne.
Cependant, leur inscription dans le cadre des Stratégies de reduction de la
pauvreté implique certaines spécificités, et en font, en articulation avec les
politiques sociales et de formation, un axe central du nouveau consensus sur le
développement.
Mots-clés : politiques de l’emploi, flexibilité, activation, protection sociale,

formation
Classification JEL : I38, J24, J28
Employment policies under the Poverty Reduction Strategies:

Activation and flexibility. Introduction
Employment policies in developing countries follow, in terms of both doctrine

and practical application, a path parallel to that which has been observed in
recent decades in industrialized economies, particularly in the European Union.
However, their inclusion in the Poverty Reduction Strategies implies certain
specificities, and makes them, in conjunction with social and training policies, a
central axis of the new consensus on development.
Keywords: Employment policies, flexibility, activation, social protection,

training
1 Université Paris-Est Créteil, Centre d’Économie de l’Université Paris-Nord (CEPN-CNRS)

et Groupement pour l’étude de la mondialisation et du développement (GEMDEV).
stephanie.treillet@u-pec.fr
Mondes en Développement Vol.48-2020/2-n°190 7

8 Stéphanie TREILLET
partir des années 1990, une deuxième étape des politiques d’ajustement
À structurel s’ouvre dans la plupart des pays en développement (PED) :
après les déboires de la « décennie perdue » des années 1980 en termes de
retour de l’investissement et de la croissance (Fontaine, 1994 ; Hugon, 1989 ;
Lautier, 1989), les économies soumises à l’ajustement structurel s’engagent, sur
une période relativement courte, dans ce qu’on pourrait caractériser comme
l’étape « structurelle » des réformes : mesures visant à modifier en profondeur
et sur la durée le fonctionnement des économies, mais également à instaurer les
bases d’une nouvelle cohérence en rupture avec la période
« développementiste » des années 1950 à 1970. La décennie 2000 inaugure
ensuite la phase des Stratégies de réduction de la pauvreté (SRP), qui
prolongent cet horizon structurel en élargissant l’éventail des objectifs (Lautier,
2002 ; Cling et al., 2002).
Au cours de ces étapes, et jusqu’à aujourd’hui, les marchés du travail
apparaissent comme un terrain de réforme privilégié, en étroite articulation dans
la plupart des cas avec des réformes des systèmes de protection sociale et des
systèmes éducatifs.
Ces réformes s’adossent à un « nouveau consensus sur le développement »
(Treillet, 2016a, Assidon, 2000), fondé sur les élaborations théoriques et les
programmes des organisations internationales (OI) – Banque mondiale, Banque
interaméricaine de développement (BID), Commission économique pour
l’Amérique latine (CEPAL), Organisation pour la coopération et le
développement économiques (OCDE) –, et se concrétise dans les mesures de
politiques économiques mises en œuvre par les gouvernements, parfois en
collaboration avec les OI, en particulier la Banque mondiale.
Ce dossier se donne donc pour objectif d’analyser la cohérence générale – mais
aussi les éventuelles contradictions et hésitations, qu’il est possible de repérer
dans des écrits récents – de la doctrine qui sous-tend les politiques de l’emploi
dans les PED à partir de la fin des années 1990. Il en traitera donc ici les
soubassements théoriques, pour ensuite fournir quelques éclairages nationaux
(Afrique du Sud, Algérie, Amérique latine) et thématiques (législation de salaire
minimum, politique en direction du secteur informel). Un parallèle sera
également effectué avec la Stratégie européenne de l’emploi, mettant en avant la
convergence entre les politiques menées dans les PED et dans les économies
industrialisées sur ce terrain.
Dans cet article introductif, nous examinerons, dans un premier temps, de
quelle façon les réformes de marchés du travail, en articulation avec les
réformes des politiques sociales et des politiques de formation, s’incrivent dans
les Stratégies de réduction de la pauvreté, à partir des années 2000. Dans un
second temps, sera interrogée la cohérence de ces dispositifs, ave leurs
soubassements théoriques fondés en particulier sur la grille de lecture du corpus
néo-institutionnaliste, mais aussi les hésitations et les contradictions qu’il est
possible d’y trouver.
Mondes en Développement Vol.48-2020/2-n°190

Politiques de l’emploi dans le cadre des Stratégies de réduction de la pauvreté 9
1. DES RÉFORMES DES MARCHÉS DU TRAVAIL QUI

S’ARTICULENT AVEC LES POLITIQUES SOCIALES
ET DE FORMATION
1.1 De l’ajustement structurel aux Stratégies de réduction de

la pauvreté
La décennie 1990 marque pour la plupart des PED ce que l’on peut appeler
l’étape structurelle des politiques d’ajustement. La décennie 1980 a, en effet, été
caractérisée par les mesures d’urgence qui, après l’éclatement de la crise de la
dette mexicaine en août 1982, visent en premier lieu à restaurer la stabilité
financière, et en second lieu seulement à poser les bases d’une allocation jugée
plus efficiente des facteurs de production. L’application de la conditionnalité du
FMI passe donc d’abord par des mesures d’austérité visant à comprimer la
demande intérieure et à augmenter les recettes publiques (suppression des
subventions aux produits de consommation, augmentation des tarifs publics,
gel des salaires et suppressions d’emplois dans la Fonction publique). Les
premières mesures de libéralisation et de déréglementation concernent les
marchés de biens et services, sur le plan intérieur (libéralisation des prix) ou
extérieur (démantèlement, différencié selon les pays, des dispositifs
protectionnistes). C’est au cours de la décennie suivante que s’ouvre l’étape des
réformes destinées à modifier en profondeur et sur long terme le
fonctionnement des économies, avec l’objectif d’améliorer leurs performances
en termes de croissance et d’emploi, sur la base du constat de l’échec de la
première étape de l’ajustement à cet égard (la « décennie perdue » de l’Amérique
latine). Principalement en Amérique latine et en Afrique, mais également dans
certaines économies d’Asie du Sud (par exemple en Inde), sont mis en œuvre à
des rythmes variables des programmes de privatisation d’industries, de mines et
d’infrastructures, un processus de déréglementation des mouvements de
capitaux, ainsi que les réformes des systèmes de protection sociale, des systèmes
de formation et des marchés du travail.
En effet, si, au cours de l’étape « conjoncturelle » des années 1980, l’élimination
des différents « biais » diagnostiqués dans le cadre doctrinal du Consensus de
Washington prévaut (biais anti-exportateur, biais urbain, biais en faveur de
l’industrie lourde, biais contre la demande de travail) (Ocampo, 1998), c’est
seulement à partir de cette deuxième étape que les conditions de formation et
de mobilisation de la population active sont directement visées en tant que
telles par les réformes, avec des préoccupations qualitatives et sectorielles
croissantes (Cruces et Ham, 2010).
Par ailleurs, cette deuxième étape s’effectue pour plusieurs pays dans un cadre
financier et monétaire renouvelé, comportant à la fois la libéralisation partielle
ou totale des mouvements de capitaux et des politiques d’appréciation
monétaire (parfois d’ancrage plus ou moins strict au dollar), qui vont aboutir à

la désinflation et au retour d’une croissance fragile et instable comme l’ont

montré les krachs financiers successifs de plusieurs économies semi-
industrialisées au cours de la décennie 1990, conséquences de la financiarisation
(Salama, 1998).
La troisième étape est constituée par le lancement en 2000 des Stratégies de
réduction de la pauvreté qui, tout en prolongeant la logique structurelle des
réformes des années 1990, marquent une inflexion significative sur au moins
trois plans :
– Une modification dans l’approche théorique des rapports entre État et
marché, et plus généralement une préoccupation croissante de l’efficacité des
institutions qui encadrent le marché (thématique de la « bonne gouvernance »).
– Un élargissement des objectifs des politiques publiques, articulant
désormais réduction de la pauvreté et amélioration de l’équité avec croissance
économique et allocation efficiente des ressources.
– La promotion d’une conception multidimensionnelle de la pauvreté,
marquant une évolution par rapport à la conception antérieure, exclusivement
monétaire, et incluant non seulement l’amélioration des conditions de vie sur
différents plans mais également le renforcement de l’accès aux droits (Cling et
al., 2002).
C’est donc dans ce cadre théorique et politique renouvelé que les réformes
entreprises au cours de la décennie précédente se poursuivent.
1.2 Réformes des marchés du travail : de la flexibilité à

l’activation
Les politiques de réforme des marchés du travail menées dans plusieurs PED
s’effectuent à un rythme et selon un calendrier différents, et présentent des
éléments de diversité importants, en fonction des spécificités des situations
nationales au moment où elles ont été implantées. Cependant elles montrent
également des traits communs significatifs :
– En premier lieu elles se caractérisent par une flexibilisation des marchés
du travail, dans les différents sens de la flexibilité : des statuts, avec la
diversification des types de contrats de travail et, notamment, l’extension du
champ des contrats à durée déterminée (CDD), des horaires et des durées du
travail, et la libéralisation de la législation des licenciements.
– Ces mesures s’accompagnent de politiques de modération salariale
visant à faire diminuer le coût du travail (en phase avec les objectifs de
désinflation), et qui aboutissent dans la plupart des pays à une diminution du
salaire réel (Salama, 1998).
– Dans un grand nombre de pays, ces processus s’accompagnent de
réformes des systèmes de retraites, avec, comme au Chili, l’instauration de
régimes par capitalisation.
– Cependant, les spécificités des contextes politiques et institutionnels de
ces réformes aboutissent à l’observation de caractéristiques paradoxales

(Beccaria et Galin, 1998). Avec les processus de retour à la démocratie dans des
pays ayant connu au cours des décennies 1960, 1970, voire 1980, des dictatures
militaires (Amérique latine) ou des régimes autocratiques à parti unique
(Afrique), avec le cas particulier de l’Afrique du Sud de l’apartheid, se mettent
en place au cours des années 1990 non pas de façon unilatérale une
déréglementation mais, sur certains points, un renforcement de l’encadrement
des marchés du travail qui rompt avec des phases antérieures de répression
syndicale et de très large liberté patronale. Dans plusieurs pays d’Amérique
latine, on observe une certaine reconstruction d’un droit du travail, le
rétablissement des droits syndicaux (Chili, Argentine, Brésil) ou leur
renforcement (Colombie), l’instauration d’une assurance chômage (Argentine,
Brésil), l’instauration d’un congé maternité et l’augmentation des cotisations
patronales d’assurance maladie et de retraite (Colombie). Plus généralement, les
liens étroits entre État, parti au pouvoir et syndicat unique, hérités de la période
des régimes populistes, se relâchent avec la formation de syndicats
indépendants et parfois plus combatifs (Brésil, Mexique).
C’est également dans ce contexte qu’il faut replacer la politique d’instauration
d’un salaire minimum légal en Afrique du Sud, comme le détaillent Nicolas
Pons-Vignon et Gilad Isaacs dans ce dossier thématique, et ses effets
ambivalents.
Il n’en reste pas moins que le bilan de ces réformes, après une vingtaine
d’années, est décevant en termes quantitatifs : les créations d’emplois sont
largement insuffisantes par rapport à la croissance de la population active, et les
économies de la plupart des PED apparaissent au mieux comme caractérisées
par une « croissance sans emplois » (ILO, 2019), avec un chômage des jeunes et
des diplômés qui constitue un problème social explosif, particulièrement dans
les pays du Maghreb. De plus, l’objectif affiché de venir à bout du dualisme du
marché du travail en augmentant la part des emplois formels n’est pas atteint :
la part des activités informelles continue à croître dans tous les pays, comme le
montre l’article de Philippe Adair dans ce dossier, même dans les cas où on
assiste à une augmentation du nombre d’emplois formels en chiffres absolus,
pour une part en lien avec les investissements directs étrangers (IDE). Par
ailleurs la qualité des emplois, évaluée d’après les critères de l’« emploi décent »
formulés par l’Organisation internationale du travail (OIT) en 2015, ne
s’améliore globalement pas. Un grand nombre d’emplois créés restent
caractérisés par différentes formes de précarité, d’insécurité, voire d’insalubrité
dans les conditions de travail (ILO, 2015).
1.3 Évolution des politiques de formation et des politiques

sociales
L’inflexion dans les relations entre État et marché qui met fin à la phase de
déréglementation unilatérale des années 1980, ouvre la voie au renouvellement
de la conception des rapports entre État et marché, mais également à une

évolution du rôle dévolu à l’État. Les anciennes formes d’intervention sont

démantelées, qu’il s’agisse de l’État producteur ou planificateur des politiques
développementistes, ou des politiques conjoncturelles de réglage de l’activité
économique sur des bases keynésiennes. On passe à un État organisateur des
marchés ou « régulateur ». Cette évolution entre en phase sur le plan doctrinal
avec la montée en puissance du paradigme néo-institutionnaliste comme
doctrine dominante pour le développement (Treillet, 2016a, Prévost, 2004,
Banque mondiale, 2002). En effet le Rapport sur le développement dans le monde
(RDM) de 2002 de la Banque mondiale, qui s’appuie sur tout le corpus antérieur
des analyses du développement inspirées par la Nouvelle économie
institutionnelle (NEI) (Acemoglu et al., 2001), traite « d’institutions de marché
favorables à la croissance et au recul de la pauvreté » et analyse « comment les
institutions peuvent promouvoir des marchés ouverts à tous et intégrés et
assurer une croissance stable, conduisant par-là à une élévation spectaculaire
des revenus de la population et au recul de la pauvreté » (Banque mondiale,
2002, Avant-propos). Le rapport étudie ainsi comment les dispositifs
institutionnels peuvent faire la différence entre les performances de croissance
des pays, en recensant leurs trois fonctions principales : diffusion de
l’information, création et garantie des droits de propriété et de juridictions
assurant le respect des contrats, organisation de la concurrence.
Si dans la NEI la mise en avant des institutions, comme mode de coordination
des actions des agents alternatif au marché et complémentaire de celui-ci, atteste
que toutes les interactions ne peuvent passer exclusivement par l’échange
marchand, le postulat est bien que la concurrence constitue en dernier ressort le
principe d’efficacité, à même d’opérer une sélection entre les institutions les
plus efficaces. D’une façon générale, les institutions ont une influence sur
l’économie en modifiant le système d’incitations en information imparfaite et
donc les comportements des agents, en créant un besoin d’institutions
nouvelles, en favorisant l’égalité des chances et en stimulant l’innovation. La
philosophie générale est résumée par la citation de North (1990) placée en
exergue du rapport « Il nous faut encourager les individus à investir dans des technologies
plus efficaces, à développer leurs compétences et à organiser des marchés qui fonctionnent bien.
Les institutions sont l’expression concrète de ces incitations ». En exerçant les trois
fonctions recensées, les structures institutionnelles influent sur la répartition des
actifs, des revenus et des coûts. Il s’agit donc de mécanismes agissant
uniquement au niveau micro-économique : la croissance repose sur une
addition de comportements individuels efficaces (Collier et Gunning, 1999).
L’incitation à l’offre de travail des individus, à l’amélioration de leur formation,
prend place dans ce dispositif théorique.
Les incitations agissent sur les comportements des individus ou des ménages
tant sur le plan de l’activité productive que sur celui de la reproduction de la
force de travail : santé, éducation, formation,…
C’est la raison pour laquelle des réformes des systèmes d’éducation et de
formation, d’une part, des systèmes de protection sociale, d’autre part, sont

dans la plupart des pays inséparables des politiques de l’emploi et des réformes
des marchés du travail mentionnées supra.
1.3.1 Réformes des systèmes éducatifs
Les réformes des systèmes éducatifs, comme celles des marchés du travail, sont
donc lancées au cours de la deuxième étape de l’ajustement (le passage à la
phase « structurelle »), puis poursuivies et, le cas échéant, approfondies, au
cours de la mise en œuvre des Stratégies de réduction de la pauvreté. Ces
réformes ont porté sur différents aspects : administratif, budgétaire et réforme
des programmes, même si tous n’ont pas été menés simultanément.
Sur le terrain des projets de réforme éducative dans les PED, la Banque
mondiale a acquis une prééminence du fait de l’ancienneté de son élaboration,
synthétisée plus spécifiquement en 1986 par la publication d’un document
intitulé « Financing Education in Developing Countries: An Exploration of Policy
Options », qui propose aux gouvernements des diagnostics et des axes de
réformes. La puissance normative de cette élaboration apparaît dès ces
premières étapes. En effet, « du fait tant des moyens dont elle dispose pour
convaincre les pays emprunteurs, que de l'équipe réputée d'économistes de
l'éducation qu'elle a constituée et des difficultés de l'Unesco, la Banque
mondiale est actuellement la plus puissante organisation internationale dans le
domaine de l'éducation » (Vinokur, 1987, 919). Cette élaboration sera
systématisée dans le RDM de 1998, intitulé « Le savoir au service du
développement », puis dans celui de 2018, intitulé « Apprendre pour réaliser la
promesse de l’éducation ».
Selon ce rapport, le taux de rendement relativement élevé de l’investissement
scolaire dans les PED, la situation de sous-investissement et de rationnement
de l’offre publique d’éducation, constituent des raisons pour favoriser l’offre
privée et concurrentielle. Il faudrait réserver les ressources publiques à
l’enseignement primaire et rendre payantes pour les familles les études
secondaires et supérieures (avec un système de prêts pour les plus pauvres).
Pour rentabiliser leurs études, les étudiants choisiraient en fonction des signaux
du marché du travail et étudieraient plus efficacement. L’arrière-plan théorique
de cette analyse est la grille de lecture en termes de « capital humain » (cf. infra).
Même si on peut observer des différences dans les modalités qu’adoptent les
réformes selon les pays, on peut relever dans les PED un certain nombre de
tendances communes qu’on peut résumer en trois points principaux :
désengagement de l’État central de la gestion directe du système éducatif
(primaire dans la grande majorité des cas, et parfois secondaire),
décentralisation de cette gestion (soit auprès des gouvernements locaux dans les
États fédéraux, soit auprès des collectivités locales, départements ou
communes), et fréquemment délégation de l’organisation concrète de
l’enseignement à des acteurs non étatiques (associations, organisations non
gouvernementales (ONG), églises, groupements de parents) (Mulot, 2001, 63-
70 ; Tedesco, 2000), dans un contexte de pression sur les coûts. Ces

changements institutionnels se sont entre autres donnés pour but de mettre en

place des procédures d’appel d’offre visant à mettre en concurrence différents
organismes pour assurer localement les activités d’enseignement. Cette
autonomie s’est également étendue à la gestion du personnel enseignant, en
particulier en ce qui concerne les modalités de sélection et d’incitation. Parmi
les conséquences de ces réformes dans plusieurs pays, on peut donc observer
l’augmentation de la part du secteur privé dans l’offre scolaire, et dans bien des
cas, en dépit des avertissements y compris au sein même des OI, une
augmentation des inégalités territoriales, une intensification du travail des
enseignants et une précarisation de leur statut à l’origine, souvent, de conflits
sociaux importants.
1.3.2 Ciblage des politiques sociales et transferts monétaires conditionnels
Le cadre théorique général des SRP a abouti à recommander dans les PED des
politiques sociales ciblées sur les plus pauvres (sous conditions de ressources) et
fréquemment assorties d’une conditionnalité en termes de comportement
(Banque mondiale, 2015 ; Treillet, 2005 ; Lautier, 2002 ; Cling et al., 2002 ;
Banque mondiale, 2000/01). Ces recommandations se sont également appuyées
sur la thématique des effets pervers mise en avant avec les programmes
d’ajustement structurel (PAS) (Treillet, 1993) : les programmes sociaux à
vocation universaliste privilégieraient une minorité de salariés du secteur formel
en laissant de côté les plus pauvres, agriculteurs ou actifs du secteur informel.
Ces dispositifs, recensés sous le terme de « filets de sécurité sociaux », ont été
implantés, parfois antérieurement au lancement des SRP, dans un très grand
nombre de PED, en premier lieu en Amérique latine, depuis une quinzaine
d’années, en direction des populations repérées comme les plus pauvres et les
plus vulnérables (Barrientos et Scott, 2008). Certains de ces dispositifs ont en
effet pris place dans un contexte de remise en cause de systèmes antérieurs de
protection sociale dans le cadre des PAS et de libéralisation des économies. Par
la suite, leur existence a fréquemment été confirmée dans le cadre des SRP.
À partir de critères distinguant les modalités de l’aide (monétaire ou en nature)
ainsi que celles du ciblage des bénéficiaires et des formes de la conditionnalité,
la Banque mondiale (2015) établit une typologie, recensant ainsi six catégories
de dispositifs (Treillet, 2016a), dont deux concernent plus particulièrement
l’emploi : les prestations monétaires conditionnelles (Conditional cash transfers,
CCTs), les plus nombreuses et dont le nombre augmente le plus vite, qui sont
des transferts monétaires réguliers conditionnés à des comportements
considérés comme devant améliorer l’investissement en capital humain
(scolarisation, vaccination ou suivi médical des enfants, suivi d’une formation),
et les programmes d’emploi public (Public works programs, PWs), la deuxième
catégorie en nombre, engageant les participants dans des travaux destinés à
construire ou réparer des infrastructures publiques.
Le programme Oportunidades suivi de Prospera au Mexique, conçu en lien avec les
politiques actives sur le marché du travail, et l’emblématique Bolsafamilia au

Brésil, à une échelle large, appartiennent à la première catégorie. On observe

aujourd’hui le même type de programme en Afrique subsaharienne, par
exemple en Côte d’Ivoire.
2. UNE COHÉRENCE THÉORIQUE RÉELLE MAIS

FRAGILE
2.1 Des politiques structurelles

L’évolution des politiques de l’emploi dans les PED, à partir de la décennie
1990, s’inscrit dans une tendance globale qui concerne également les économies
industrialisées. En effet, comme le montre l’article de Bernard Conter dans ce
dossier, cette évolution est particulièrement caractéristique de la Stratégie
européenne de l’emploi lancée en 2000.
Cette évolution, qu’on peut dater en France de la publication du rapport du
Conseil d’analyse économique rédigé par Pisany-Ferry (2000), est fondée sur
l’hypothèse que les politiques conjoncturelles cherchant à agir principalement
sur la demande de travail (par le biais soit d’une réduction du temps de travail
ou d’un partage du travail, soit d’une diminution du coût du travail ou d’aides
aux entreprises) ne sont plus adaptées à une situation où le problème principal
serait non l’insuffisance de créations d’emplois, mais une insuffisance de la
croissance potentielle aboutissant à un chômage d’équilibre trop élevé, relevant
de politiques structurelles. En dépit des incertitudes théoriques autour de la
notion de chômage d’équilibre (L’Horty, 2005 ; Gordon, 1997 ; Sterdyniak et
al., 1997), c’est sur cette base qu’on assiste, à partir de la fin des années 1990, à
une inflexion centrale des politiques de l’emploi, désormais principalement
orientées dans le sens de mesures dites structurelles et d’actions sur l’offre de
travail, sur les plans à la fois quantitatif et qualitatif. Cette évolution s’inscrit
dans la promotion de politiques dites d’ « activation », visant à encourager chez
les inactif.ves la reprise d’une activité quelle qu’elle soit, et chez les chômeurs-
ses l’acceptation de tout type d’emploi. Ces politiques engagées antérieurement
dans les pays anglo-saxons ont pris de nom de politiques de « workfare », par
opposition à welfare. Le volet quantitatif comprend un renforcement des
contrôles et des sanctions envers les chômeurs, parfois des dispositifs de
dégressivité des allocations. On peut également ranger dans cette catégorie les
dispositifs destinés à augmenter le taux d’activité, comme les réformes des
retraites visant ou aboutissant à reculer l’âge de cessation d’activité ou à allonger
la durée requise de cotisation, les diverses incitations à l’activité des femmes
(même si elles entrent en contradiction avec tous les dispositifs mis en place par
ailleurs et encourageant le retour au foyer, tels les congés parentaux dans leurs
différentes variantes nationales). Le volet qualitatif s’attache à la question de
l’ « employabilité » des candidats à l’emploi, et se concentre donc sur les
réformes des systèmes éducatifs et de formation, dans le sens d’une adaptation

plus étroite aux attentes des entreprises. Cet aspect répond aussi aux questions
d’ « appariement » récurrentes dans le nouveau paradigme des politiques de
l’emploi (courbe de Beveridge). C’est également le thème de la formation tout
au long de la vie promu en phase avec celui de la « flexicurité » dans le cadre de
la Stratégie européenne de l’emploi, comme le montre Bernard Conter.
2.2 Intégration dans les SRP

Si on peut observer une convergence et des similitudes importantes entre les
politiques de l’emploi menées dans les économies industrialisées et celles mises
en œuvre dans les PED, les dispositifs dans ces derniers présentent, au-delà de
leurs différences, des spécificités significatives. En effet, le dispositif doctrinal
des SRP inclut différents mécanismes qui sont en phase avec la logique des
politiques de l’emploi développée supra. On y trouve une articulation de la
conception de la pauvreté empruntée à Sen avec le paradigme de la NEI
(Treillet, 2016a ; Prévost, 2004). Les notions d’ « empowerment » et de
« capabilities » se retrouvent dès lors en cohérence avec le paradigme de l’agence
et des incitations en information imparfaite : dans un cadre où le
fonctionnement des marchés, mais aussi celui des institutions, est le plus
souvent sous-optimal, comment les politiques publiques peuvent-elles délivrer
aux agents économiques (individus, ménages), des incitations les conduisant à
adopter les comportements les plus efficients possibles, que ce soit sur le plan
de la production ou de la reproduction, de façon à prévenir les trappes à
pauvreté ? L’approche est clairement micro-économique et laisse la plupart du
temps dans l’ombre les déterminismes sociaux et politiques, que la lecture néo-
institutionnaliste renvoie au problème de l’efficacité des institutions, elles-
mêmes comprises comme la coordination de multiples actions individuelles
destinées à compléter ou à suppléer les marchés. Cette approche de la pauvreté
met en avant le fait que l’augmentation du taux d’activité des pauvres et
l’amélioration de la productivité de leur travail constitue un mécanisme central
de sortie de la pauvreté. Pourtant, paradoxalement, les Objectifs du Millénaire
pour le développement (OMD) lancés en 2000 pour l’horizon 2015, laissent
assez largement dans l’ombre les questions se rapportant à l’emploi et au travail
(Treillet, 2016b). L’Objectif n° 8 des Objectifs de développement durable
(ODD), lancés en 2015, mentionne le plein-emploi productif et un travail
décent pour tous. On ne trouve, en revanche, aucune explicitation d’objectifs
quantitatifs : nombre d’emplois créés, augmentation des taux d’activité et des
taux d’emploi, etc., l’emploi n’étant par ailleurs pas mentionné dans les six
points clefs du programme (Nations Unies, 2014).
Ces spécificités de l’articulation de la logique d’ensemble des politiques de
l’emploi avec les mécanismes des SRP se fondent sur une caractéristique
essentielle de ces dernières : la référence omniprésente à la notion de capital
humain.

2.2.1 Centralité du capital humain
L’insuffisance de formation de la population d’âge actif et l’inadaptation de

cette formation aux exigences de l’appareil productif constituent un facteur
explicatif mobilisé pour expliquer les différents déséquilibres des marchés du
travail dans les PED. De plus, cette dimension de la formation est abordée
depuis la décennie 1990 en référence exclusive au paradigme du capital
humain ; Schultz (1961) incite à privilégier l’indicateur du taux de rendement de
l’investissement scolaire par rapport à des investissements alternatifs (Vinokur,
1987). Cette grille d’analyse est, par exemple, mobilisée de façon privilégiée
pour rendre compte de la persistance des inégalités et de leur reproduction
intergénérationnelle, depuis le RDM de 2006 de la Banque mondiale, qui
marque une inflexion centrale à cet égard.
En référence à ce cadre théorique, l’objectif affiché par les réformes des
systèmes éducatifs, détaillées supra, est d’améliorer non seulement la couverture
de la population par le service éducatif (donc à la fois le taux de scolarisation et
sa durée), mais surtout la qualité et l’efficacité (en référence aux évolutions de
l’appareil productif et des marchés du travail) du système scolaire et de la
formation initiale dans les différents pays du continent. Cet objectif s’appuie sur
le diagnostic selon lequel, si à la fin des années 1980 les taux de scolarisation
sont déjà relativement élevés, ayant augmenté considérablement en quelques
décennies, en revanche les performances du secteur public d’éducation ne sont
pas satisfaisantes, qu’il s’agisse du taux élevé de redoublements, des faibles taux
de réussite surtout pour les élèves des catégories sociales aux plus faibles
revenus, les inégalités se creusant avec les catégories ayant les moyens de
fréquenter des établissements privés.
Cependant, cette amélioration de la qualité doit se faire à coûts constants (voire
inférieurs) dans un contexte de contraction des dépenses publiques et,
notamment, des dépenses publiques d’éducation depuis le début de la décennie
1980 (dépenses d’investissement comme de fonctionnement), contrôle des
dépenses publiques qui, dans la plupart des cas, n’est pas remis en cause au
cours de la période suivante. Par ailleurs, une approche élargie de la notion de
capital humain (conduisant à l’élaboration d’un indice synthétique), qui intègre
en plus de la formation de la main-d’œuvre, également les différents aspects de
la reproduction de la force de travail, telles que la santé et les conditions
générales de la mise au travail (comme la garde des jeunes enfants), implique
que les analyses concernant les prestations et les politiques sociales soient
étroitement articulées aux préconisations concernant l’offre de formation
(Banque mondiale, 2019a).
2.2.2 Incitations en information imparfaite
L’ensemble du « nouveau consensus sur le développement », qui se constitue en

arrière-plan des SRP, présente une certaine cohérence, même si celle-ci, on le

verra, semble fragile, cohérence adossée en grande partie sur l’axe politiques de
l’emploi – politiques sociales – politiques de formation. L’appareillage doctrinal
autour des théories de l’agence et des incitations en information imparfaite
domine, en particulier pour les PED. En effet, le diagnostic dominant effectué
par les OI pour les PED peut être résumé par l’idée que les défaillances des
marchés, comme les défaillances des institutions, dominent et font obstacle à
une allocation efficiente des ressources (Banque mondiale, 2002), et que cela
constitue une spécificité des économies en développement par rapport aux
économies industrialisées. La centralité du paradigme des incitations, qui
seraient de nature à surmonter ou à contourner ces obstacles, explique, entre
autres, la place occupée par les prestations monétaires conditionnelles dans les
politiques sociales (cf. supra)2.
2.2.3 Formalisation de l’informel
Au cours des années 1980 et 1990, le paradigme libéral et néo-institutionnaliste

a commencé par considérer les activités informelles dans les PED comme
l’archétype de la libre entreprise visant à contourner les rigidités des
réglementations. Cette grille d’analyse se situe dans la lignée de l’approche dite
« légaliste » de De Soto (1989) et Feige (1990). Cette approche, pour reprendre
la typologie de Njifen (2015, 8-9), « caractérise l’informel comme un secteur
hautement productif, efficient et rentable, contournant les distorsions causées
par l’État ». Njifen classe également dans cette catégorie « Maloney (2004), qui
compare le secteur informel dans les PED à l’entrepreneuriat dynamique dans
les petites et moyennes entreprises dans les économies industrialisées, et
identifie ainsi un groupe volontaire et prospère dans le secteur informel ».
Au-delà des hypothèses du corpus néoclassique standard sous-tendant cette
analyse, l’entrée dans l’informalité étant lue comme résultant d’un choix
reposant sur un comportemen trationnel d’optimisation des agents
économiques, on repère les principaux concepts du paradigme néo-
institutionnaliste, à commencer par les coûts de transaction : c’est parce que
ceux-ci sont rendus trop élevés par des réglementations excessives que les
agents se réfugient dans l’informalité. Les coûts de transaction ainsi pointés
sont exclusivement ceux qui résultent des réglementations et des politiques
publiques.
C’est ainsi que dans cette approche est mis en avant le rôle des institutions en
tant que règles du jeu dans le processus d’allocation des ressources (Feige,
1990, 991) : « Le cadre conceptuel qui sous-tend cette analyse est l’approche
“néo-institutionnelle” qui concentre l’attention sur les relations critiques entre
2 Ainsi que sur le plan méthodologique la promotion en économie du développement des

expérimentations par assignation aléatoire (cf. Jatteau et Treillet, Esther Duflo ou l’adieu à
l’économie politique, http://leseconomistesatterres.blogs.liberation.fr/2019/10/29/esther-
duflo-ou-ladieu-leconomie-politique/).

les règles du jeu qui contraignent l’activité humaine et le processus de

développement économique. Il est à présent reconnu que les décisions de
politique économique exigent une connaissance empirique du réseau complexe
de relations qui relient le processus de développement aux institutions, et que
les instituions, en retour, déterminent l’évolution et la composition des
secteurs formel et informel. » À côté de la fonction de production
néoclassique traditionnelle est spécifiée une « fonction de transaction » qui
détermine les coûts associés à l’échange. La forme de ces deux fonctions
dépend de la disponibilité des facteurs de production et de l’efficience de leur
allocation dans l’économie, ces deux conditions dépendant elles-mêmes des
institutions formelles, telles que le droit et les réglementations administratives.
Or cette approche a fait l’objet de nombreuses critiques, sur la base d’études
empiriques solidement étayées. Leur approche peut être résumée par
l’introduction de Cling et al. (2012, 12-13) : « Un message-clé ressort des travaux
présentés. Les principales caractéristiques du secteur informel attestent de
profondes similarités entre PED », un fait déjà souligné par Cling et al. (2010) :
faible qualification et précarité des emplois ; médiocrité des conditions de travail
et des revenus ; atomisation des unités de production et manque d’articulation
avec l’économie formelle, etc. En l’absence de créations d’emplois en nombre
suffisant, le secteur informel constitue, pour l’essentiel, un refuge pour les
travailleurs cherchant un emploi ou quittant l’agriculture, conformément à
l’approche duale du marché dutravail qui semble jouer un rôle prédominant, quel
que soit le niveau de développement des PED. Nous partageons à cet égard les
conclusions de Banerjee et Duflo (2012), selon lesquels les pauvres créent leur
propre entreprise par défaut plus que par choix. Cette conclusion générale n’est
pas contradictoire avec l’observation d’une forte hétérogénéité du secteur et de
l’emploi informels au sein de chaque pays, confirmée par plusieurs parties de
l’ouvrage ». Plusieurs études de cas, très diverses, aboutissent ainsi à des
résultats contredisant l’hypothèse de choix volontaires.
À partir de la fin des années 1990 et surtout du lancement des SRP, l’approche
du secteur informel par les OI, et notamment la Banque mondiale, évolue de
façon significative. L’informalité est désormais considérée comme un obstacle à
une allocation efficiente des facteurs de production (faible productivité du travail
due à la faiblesse du capital par tête et du capital humain, à des technologies
rudimentaires, et à l’absence d’économies d’échelle, le tout conduisant à une
absence d’accumulation). L’informalité est également comme une source
d’aggravation des inégalités de genre. Des dimensions plus qualitatives du travail
sont aussi prises en compte. Le RDM de la Banque mondiale de 2013 souligne
l’absence de voix au chapitre (Voice) et de protection sociale des travailleurs du
secteur informel, et le lien entre cette absence et le faible niveau de vie ainsi
que les inégalités. Le message normatif change donc. L’objectif, toujours dans la
logique d’amélioration du capital humain, est désormais de faire reculer
l’informalité, le mot d’ordre de formalisation de l’informel découlant
logiquement de ce diagnostic, comme le constatent Charmes et Adair (2014) et

Philippe Adair dans ce dossier et devenant l’un des axes importants des SRP
(Treillet, 2014).
2.3 Hésitations et contradictions

Les élaborations récentes des OI témoignent d’une certaine fragilité de la
cohérence du soubassement théorique guidant les politiques de l’emploi et les
politiques sociales qui s’articulent à elles. Les hésitations et contradictions,
perceptibles de longue date entre grandes catégories d’OI (institutions de
Washington vs OIT et Programme des Nations Unies pour le Développement
(PNUD), peuvent être repérées également de façon plus récente dans
différentes publications et préconisations de la Banque mondiale. On peut les
repérer principalement à propos de deux questions : le degré de flexibilité requis
sur les marchés du travail et la pertinence de la poursuite des politiques
d’activation, d’une part ; la tension entre les principes d’universalisme ou de
ciblage des politiques sociales, d’autre part.
2.3.1 Poursuivre les politiques de flexibilité et d’activation ?
Le RDM de 2013 de la Banque mondiale, « Emplois (Jobs) », fait état

d’hésitations de l’institution sur l’efficacité des politiques d’emploi axées sur la
flexibilisation des marchés du travail et l’activation dans les PED et, au vu de
leur bilan, sur l’opportunité de les poursuivre. Les arguments sur lesquels
reposent ces hésitations sont de deux ordres. D’une part, l’organisation constate
que ces politiques ne résolvent pas la question de l’insuffisance de créations
d’emplois dans les PED. D’autre part, elle reconnaît que des garanties et une
consolidation des statuts de l’emploi peuvent contribuer à créer les conditions
d’une amélioration des qualifications et de la productivité du travail, tandis que
la flexibilisation risque d’aggraver la déqualification et la dégradation du capital
humain en organisant la précarité, ce qui rejoint l’évolution constatée sur la
conception de l’informel. Il faut noter que le premier argument fait droit aux
constats, réitérés année après année par l’OIT, d’une situation de sous-emploi
chronique dans le monde, et de l’insuffisance structurelle de créations
d’emplois, en particulier dans les PED. En ce sens, il constitue une inflexion
dans l’approche dominante de l’emploi, mettant à nouveau l’accent sur la
question de la demande de travail par les entreprises et non plus seulement sur
l’offre. Le deuxième argument conduit l’organisation à avancer la notion de
« plateau », pour caractériser une situation intermédiaire optimale dans une
économie, évitant l’excès de flexibilité du marché du travail pour les raisons
évoquées plus haut, comme l’excès de rigidité et d’encadrement pour les raisons
libérales habituelles. À noter que le curseur de ce plateau ne pourrait faire
l’objet d’une définition générale a priori, mais devrait être adapté aux conditions
spécifiques de chaque pays, dans l’optique du cas par cas caractéristique de
l’approche néo-institutionnaliste.

Cependant, il est difficile d’affirmer que cette analyse traduirait une inflexion
significative et surtout définitive de l’orientation de la Banque mondiale
concernant l’emploi. En effet, un RDM plus récent, celui de 2019, semble
marquer clairement un retour à des conceptions libérales plus traditionnelles
(Banque mondiale, 2019b, Anner et al., 2019).
2.3.2 Universalisme ou ciblage des politiques sociales ?
Une oscillation analogue semble caractériser l’approche des politiques sociales

qui restent, on l’a vu, articulées avec l’emploi, et dont les réformes sont de plus
en plus fréquemment mises au service des objectifs des politiques de l’emploi.
Par ailleurs, le débat sur le lien entre le statut d’emploi des actifs et leur accès à
la protection sociale, récurrent dans les économies industrialisées, se développe
également dans les PED.
Là encore, le débat semble ouvert entre la Banque mondiale d’un côté, le
PNUD et l’OIT de l’autre.
L’orientation développée aujourd’hui par la Banque mondiale consiste toujours
à encourager des programmes sociaux ciblés avec les mêmes arguments, et, par
ailleurs, à développer une l’approche libérale traditionnelle de la protection
sociale en termes de gestion du risque (2014).
De leur côté, le PNUD (2014), ainsi que l'OIT (2014-2015), affirment dans le
principe qu’il vaut mieux aujourd’hui renoncer aux prestations sociales ciblées
et rechercher leur universalisme. Les arguments en faveur ou en défaveur de ce
type de ciblage concernent à la fois son efficacité en termes d’incitations (débat
sur l’existence de trappes à inactivité), ainsi que les éventuels effets pervers par
rapport à l’objectif de réduction de la pauvreté lui-même. Le PNUD pointe les
risques de stigmatisation des bénéficiaires, de dualisme dans la fourniture des
services et d’érosion des recettes en raison de la diminution du consentement à
payer des classes moyennes, rejoignant sur ces points les conclusions de
nombre d’études antérieures portant sur les pays industrialisés (Barbier, 2010,
Warin, 2010). C’est le « paradoxe de la redistribution » souligné par Korpi et
Palme (1998). Le PNUD plaide donc pour une protection sociale universelle
qui apparaît plus efficace dans la lutte contre la pauvreté que des dispositifs
explicitement ciblés en direction des plus pauvres.
Cependant, l’opposition ne semble plus aussi tranchée à la fois dans les
élaborations théoriques et dans les leçons que l’examen de pratiques permet de
tirer. Sur le premier plan, l’approche de la Banque mondiale affiche aujourd’hui
l’objectif d’augmenter la couverture sociale de l’ensemble de la population
(2015) dans le cadre de sa Stratégie pour la protection sociale et l’emploi 2012-
2022. Il s’agit d’aller vers un système de sécurité sociale universel indépendant
du statut par rapport à l’emploi, qui permettrait d’étendre la couverture sociale à
des catégories de la population qui en sont souvent exclues : une partie des plus
pauvres, des habitants des régions rurales isolées et les actifs du secteur
informel. Cependant, tout cela s’applique dans un contexte d’offre fortement
contrainte au niveau des politiques sociales, surtout dans les économies à faibles

revenus (Barrientos, 2010). De plus, le PNUD, comme la Banque mondiale, fait

référence à des expériences nationales qui constituent de fait des dispositifs de
ciblage. Ainsi pourrait-on être amené à définit une forme d’universalisme
minimal dont un des effets pourrait être de conduire à une logique de filets de
sécurité (Treillet, 2016a).
CONCLUSION
La question des politiques de l’emploi dans les PED est encore assez peu traitée
dans la sphère académique en France, que ce soit en économie du
développement ou en économie du travail. Ce croisement des domaines de
recherche nous a paru fructueux et de nature à autoriser des parallèles avec des
travaux déjà existant concernant les économies industrialisées. Les ouvertures
internationales, à partir des travaux de l’OIT notamment, proposent également
des pistes prometteuses, tant il apparaît que la question de l’emploi, à travers les
dimensions qualitatives du travail décent et de la sécurité au travail, est
indissociable de celle de la protection sociale, sujet qui a acquis récemment une
actualité nouvelle pour les PED.
Dans l’immédiat, ce dossier thématique, forcément limité, a pour ambition
délimitée de souligner quelques axes des politiques de l’emploi dans le contexte
contemporain des Stratégies de réduction de la pauvreté, autour des
contradictions et des hésitations des politiques de déréglementation et
d’activation.
L’article de Nicolas Pons-Vignon et Gilaad Isaacs met l’accent sur le
contexte et les effets de la politique salariale dans l’Afrique du Sud post-
apartheid, et plus spécifiquement des débats qui ont accompagné la mise en
place d’un salaire minimum légal. Philippe Adair recense l’évolution des
définitions et caractérisations de l’abondante littérature sur le secteur informel,
ainsi que les incertitudes et les limites des politiques publiques en direction de
ce secteur mises en œuvre au cours de la dernière période. Bernard Conter
revient sur l’historique institutionnel, les considérants théoriques et les objectifs
de la Stratégie européenne de l’emploi, avec une importance particulière
accordée à l’impératif de « flexisécurité ». En Notes et Documents, Djamila
Mendil apporte un éclairage empirique sur la politique de l’emploi en Algérie,
et Javier Lindenboim met en relation, dans le cas de l’Argentine, l’évolution
de l’emploi et de sa précarité avec les fluctuations de la croissance et du partage
de la valeur ajoutée.
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POLITIQUES DE L’EMPLOI DANS LE CADRE DES STRATÉGIES DE

RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ : ACTIVATION ET FLEXIBILITÉ.

De Boeck Supérieur | « Mondes en développement »

Distribution électronique Cairn.info pour De Boeck Supérieur.

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Politiques de l’emploi dans le cadre des Stratégies de

Mots-clés : politiques de l’emploi, flexibilité, activation, protection sociale,

Classification JEL : I38, J24, J28

Employment policies under the Poverty Reduction Strategies:

Employment policies in developing countries follow, in terms of both doctrine

Keywords: Employment policies, flexibility, activation, social protection,

1 Université Paris-Est Créteil, Centre d’Économie de l’Université Paris-Nord (CEPN-CNRS)

Mondes en Développement Vol.48-2020/2-n°190 7

Mondes en Développement Vol.48-2020/2-n°190

1. DES RÉFORMES DES MARCHÉS DU TRAVAIL QUI

1.1 De l’ajustement structurel aux Stratégies de réduction de

Mondes en Développement Vol.48-2020/2-n°190

la désinflation et au retour d’une croissance fragile et instable comme l’ont

1.2 Réformes des marchés du travail : de la flexibilité à

Mondes en Développement Vol.48-2020/2-n°190

1.3 Évolution des politiques de formation et des politiques

Mondes en Développement Vol.48-2020/2-n°190

évolution du rôle dévolu à l’État. Les anciennes formes d’intervention sont

Mondes en Développement Vol.48-2020/2-n°190

1.3.1 Réformes des systèmes éducatifs

Mondes en Développement Vol.48-2020/2-n°190

changements institutionnels se sont entre autres donnés pour but de mettre en

Mondes en Développement Vol.48-2020/2-n°190

Brésil, à une échelle large, appartiennent à la première catégorie. On observe

2. UNE COHÉRENCE THÉORIQUE RÉELLE MAIS

2.1 Des politiques structurelles

Mondes en Développement Vol.48-2020/2-n°190

2.2 Intégration dans les SRP

Mondes en Développement Vol.48-2020/2-n°190

2.2.1 Centralité du capital humain

L’insuffisance de formation de la population d’âge actif et l’inadaptation de

2.2.2 Incitations en information imparfaite

L’ensemble du « nouveau consensus sur le développement », qui se constitue en

Mondes en Développement Vol.48-2020/2-n°190

2.2.3 Formalisation de l’informel

Au cours des années 1980 et 1990, le paradigme libéral et néo-institutionnaliste

2 Ainsi que sur le plan méthodologique la promotion en économie du développement des

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les règles du jeu qui contraignent l’activité humaine et le processus de

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2.3 Hésitations et contradictions

2.3.1 Poursuivre les politiques de flexibilité et d’activation ?

Le RDM de 2013 de la Banque mondiale, « Emplois (Jobs) », fait état

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2.3.2 Universalisme ou ciblage des politiques sociales ?

Une oscillation analogue semble caractériser l’approche des politiques sociales

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revenus (Barrientos, 2010). De plus, le PNUD, comme la Banque mondiale, fait

ACEMOGLU D., JOHNSON S., ROBINSON J. A. (2001) The Colonial Origins of

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