EL CHILE DESCENTRALIZADO QUE QUEREMOS

Hacia un nuevo municipio

Diciembre 2002

SUBSECRETARIA DE DESARROLLO REGIONAL Y ADMINISTRATIVO

© MINISTERIO DEL INTERIOR
SUBSECRETARIA DE DESARROLLO
REGIONAL Y ADMINISTRATIVO

1ª Edición

Impreso en los Talleres de

Santiago de Chile
Diciembre 2002

2
 TABLA DE CONTENIDOS

Presentación del Presidente de la República..................................................... 5

Introducción ...................................................................................................... 7

Primera Parte

El Proceso de Descentralización Como Marco General de las

Propuestas de Política Municipal.................................................................. 13

1. Evolución Histórica del Proceso de Descentralización..................... 16

2. Alcances del Proceso de Descentralización .................................... 21

Caracterización y Diagnóstico del Municipio Chileno ................................. 23

1. Ciudadanía y Actores Locales......................................................... 28

2. Autoridades y Distribución del Poder............................................... 33
3. Rol y Competencias Municipales .................................................... 36
4. Finanzas Municipales ..................................................................... 42
5. Gestión y Recursos Humanos Municipales ..................................... 50
6. Dimensión de Equidad Intermunicipal ............................................. 55
7. Conclusiones.................................................................................. 63

Segunda Parte

Visión del Nuevo Municipio........................................................................... 71

1. Objetivos de las Propuestas de Políticas en Materia

Municipal ........................................................................................ 72
2. Orientaciones para las Propuestas de Política según
Ambito
2.1 Ciudadanía y actores locales........................................................... 75
2.2 Autoridades Municipales: Distribución y Ejercicio del
Poder ............................................................................................. 78
2.3 Rol y Competencias Municipales..................................................... 79
2.4 Finanzas Municipales...................................................................... 81
2.5 Gestión Municipal y Recursos Humanos ......................................... 83
2.6 Equidad Intermunicipal .................................................................... 85

Propuestas ..................................................................................................... 87

1. Ciudadanía y Actores Locales ........................................................ 87

2. Autoridades Municipales y Distribución del Poder .......................... 91
3. Rol y Competencias Municipales ................................................... 93
3
 4. Finanzas Municipales .................................................................... 96
5. Gestión y Recursos Humanos Municipales ................................... 100
6. Dimensión de Equidad Intermunicipal ........................................... 103
7. Resumen de Propuestas ............................................................... 105
8. Propuesta de Agenda de Gobierno ............................................... 110

Bibliografía ................................................................................................... 115

Anexos

Nº1 Metodología utilizada ...............................................................................

Nº2 Talleres realizados ...................................................................................
Nº3 Implementación, Seguimiento y Evaluación de las
Propuestas de Política .............................................................................
Nº4 Avances en Materias Municipales de los Gobiernos de la
Concertación............................................................................................
Nº5 Estructura del Sector Público Chileno.......................................................

4
Presentación

5
6
 Introducción

El Chile Descentralizado que queremos: Hacia un nuevo municipio, presenta, de

una manera concreta, el proceso a través del cual se ha elaborado un conjunto de
propuestas de políticas en materias municipales. Este documento oferta un
conjunto de soluciones específicas para el manejo de asuntos públicos propios de
la institucionalidad municipal y su vinculación con otros órganos del Estado y con
los actores privados.

La metodología utilizada para la confección de propuestas, consideró procesos de

retroalimentación que han ido acumulando nuevos antecedentes y modificando
orientaciones para la acción en el campo municipal.

En su primera parte, el documento asume, como marco general para las

propuestas de política municipal, el proceso de descentralización en marcha,
deteniéndose en su evolución histórica, sus objetivos y los alcances del proceso
en su conjunto.

A continuación se establece el estado actual de los municipios chilenos

enfatizando la caracterización y el diagnóstico de su situación. Para ello, la
reflexión y el análisis se estructuran en seis ámbitos de trabajo, a saber:
ciudadanía y actores locales; autoridades y distribución del poder; rol y
competencias municipales; finanzas municipales; gestión y recursos humanos
municipales, y dimensión de equidad intermunicipal. Es sobre estos componentes
que se generan distinciones relativas a sus limitaciones y problemas que
posteriormente se traducen en propuestas de solución.

En la segunda parte se presenta la visión del municipio para el 2010, y se

establece como objetivo general de la política municipal fortalecer al municipio
como principal representante del Estado en la gestión del desarrollo comunal; ello
se enmarca en los principios de profundización de la democracia, respeto a la
autonomía, equidad y valoración de la heterogeneidad comunal. Se enfatiza la
transformación del municipio en la principal puerta de entrada de los ciudadanos al
Estado y la consolidación de su rol de prestador de servicios vinculados a
estándares de calidad y cantidad.

Luego se señalan las orientaciones políticas que cada uno de los ámbitos de
trabajo diagnosticados debe asumir, para ser presentadas inmediatamente como
conjunto de propuestas.

Las propuestas para cada componente aquí desarrolladas, recogen la pluralidad

de posturas que se establecen respecto a cada tema, pudiendo darse propuestas
que enfatizan un carácter conservador y que proponen consolidar a los municipios
como entidades administradoras y otras en la lógica de promover gobiernos
locales.

Por otra parte las propuestas adquieren diferentes modalidades para su

implementación y gestión, alcanzando en algunos casos el carácter de reformas
7
legislativas y en otros la modalidad de instructivos, generación de instrumentos de
apoyo y programas de fortalecimiento, que pueden ser originados en cada
municipio, o en otras entidades públicas y/o privadas.

Del mismo modo, los plazos de gestión varían en cada caso pudiendo ubicarse
acciones de aplicación inmediata y aquellas que por su naturaleza suponen
mayores plazos. A partir de las modalidades y plazos para la gestión de las
propuestas se esbozan las bases para un plan de acción.

Por último y como parte de los anexos, el documento detalla la metodología

utilizada, y presenta la totalidad de los resultados de cada taller y reuniones de
trabajo que se realizaron durante el proceso de elaboración.

Dentro de los anexos se sitúa también la propuesta de evaluación y seguimiento

que deberá poner en práctica la gestión de cada propuesta una vez consolidado el
Plan de Acción definitivo.

Se anexa de manera complementaria, un acápite referido a los, avances en

materias municipales de los gobiernos de la Concertación, y un capitulo ilustrativo
respecto a la estructura del sector público chileno, que sirve como marco de
referencia para la comprensión de las funciones de las entidades subnacionales.

La propuesta de políticas en materias municipales se ha elaborado como un

diseño sustentado en la participación de los actores involucrados en los temas
locales: Alcaldes y Concejales de todo el país, quienes fueron consultados a
través de talleres realizados de manera conjunta con la Asociación Chilena de
Municipalidades y con el apoyo metodológico de la Agencia para la Cooperación
Alemana, GTZ; expertos políticos y académicos, usuarios institucionales y
consultores especializados en la gestión municipal, entregaron sus opiniones y se
plantearon críticamente frente a propuestas elaboradas por los equipos técnicos
de la Subsecretaría, de manera de ir construyendo un conjunto de propuestas que
deberán ser objeto de la necesaria validación política para llegar a constituirse en
la agenda de gobierno en materias municipales, para el corto, mediano y largo
plazo.

La elaboración del documento y la conducción del proceso participativo de

generación de las propuestas, estuvo a cargo del Departamento de Estudios
Municipales, de la División de Políticas de la Subsecretaría de Desarrollo Regional
y Administrativo. Participaron Jorge Caro Fernández, Jefe de la División, María
Ignacia Jiménez Suárez, Jefa del Departamento, y los profesionales Lucía Tomic
Coopman, Pilar Campero Soffia, María José Allende Pastén, Carlos Caro Salas,
Roberto Castillo Jara, Alejandra de la Barra Manríquez, María Antonieta
Sepúlveda, Luis Carvajal Galleguillos y Luciano Ortiz Cabrera. En la realización de
los talleres participó Osvaldo Bernales Rivas, Jefe del Departamento de Estudios
Regionales de la misma División.

La coordinación del proceso metodológico de cada taller estuvo a cargo de

Joaquim Goske, representante de la GTZ.

8
Por otra parte, en los anexos, se detalla la lista de los participantes de cada uno
de los talleres y reuniones, que se desarrollaron durante el año 2002, y que
contribuyeron a hacer de éste, un proceso informado, participativo y con la
legitimidad que otorga la opinión de los actores involucrados en la resolución de
sus propias materias de interés.

9
10
PRIMERA PARTE

11
12
 EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN COMO MARCO
GENERAL DE LAS PROPUESTAS DE POLÍTICA MUNICIPAL
Las propuestas de política de gobierno en materias municipales se insertan en el
marco del proceso de descentralización chileno. Sobre este proceso el Presidente
Ricardo Lagos ha manifestado su intención de avanzar, exponiendo su visión de
país a alcanzar en nuestro bicentenario. Ese Chile del 2010 mostraría, entre sus
facetas, la de un país "que supere siglos de centralismo y discriminación a las
regiones, en el cual la unidad de la República se fortalezca con la existencia de
gobiernos regionales con auténtico poder político y económico, que contribuyan a
1
acercar el poder a los ciudadanos, integrar a la nación y difundir el desarrollo" ,
donde "las comunidades regionales y comunales puedan decidir sus propios
programas de desarrollo, existan reales mecanismos de colaboración entre el
gobierno nacional, los municipios y los gobiernos regionales, para dar vida no sólo
2
a la visión de la región, sino también a un proyecto integrado de país"

Una visión global y sistémica sobre este proceso se hace manifiesta en el

documento que contiene la política de descentralización impulsada por la
Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo durante el año 20013,
referida esencialmente a la forma en que se estructura el Estado para cumplir su
rol y a la distribución del poder político entre las distintas instituciones resultantes
de esa estructura.

Dicha formulación de política plantea que la distribución del poder tiene directo
reflejo en las competencias y funciones que se atribuyan a las distintas instancias
del Estado, y en las atribuciones legales y los recursos financieros con que cuente
cada una para cumplir su rol. Se expone allí que la naturaleza de la distribución de
poder da origen a diversas categorías de descentralización del Estado:

a) Descentralización Administrativa, donde se distingue entre:

1) Descentralización Funcional, que consiste en traspasar competencias

desde la administración central del Estado, a nuevas personas jurídicas de
derecho público, las cuales están dotadas de un patrimonio propio.
2) Desconcentración Territorial, que consiste en transferir competencias de
una instancia superior a otra inferior en un ámbito territorial distinto.

b) Descentralización Política, entendida como la facultad de los ciudadanos de

participar en la elección de sus representantes subnacionales. La
descentralización política tiene sentido sólo sobre la base de una
descentralización territorial e implica obviamente algún grado de descentralización
funcional.

1 Discurso del Presidente de la República, Ricardo Lagos Escobar, con motivo de la instalación de la Comisión
Bicentenario, Santiago de Chile, Viernes 16 de Octubre de 2000.
2 Palabras del Presidente de la República en Encuentro con la Comunidad de Concepción, Concepción, Chile, Jueves 11
de Marzo de 2000.
3 Elaborada a través de una metodología participativa y publicada el año 2001 por la Subsecretaría de Desarrollo Regional
y Administrativa bajo el título "El Chile descentralizado que queremos: Un proyecto de todos" y ,

13
3) Descentralización Fiscal, referida a la transferencia de competencias fiscales
sobre determinados ingresos y gastos públicos desde un nivel de gobierno a otro
nivel menor, junto con la capacidad de decidir sobre el manejo de esos recursos.

A partir de estas categorías se exponen en el cuadro 1 algunos ejemplos de

descentralización para Chile.

Cuadro 1
Ejemplos de Descentralización para Chile

Categorías de Descentralización Ejemplo

Administrativa Territorial Política Fiscal Municipalidad

Administrativa Territorial Política 4 Gobierno Regional

Servicios de Salud, Corporación Nacional Forestal, Servicio de

Administrativa Territorial
Vivienda y Urbanismo
Administrativa Instituto Nacional de Estadísticas, Servicio Agrícola Ganadero
Fuente: elaboración propia

Tal como muestra el cuadro anterior, las municipalidades son las instituciones más
avanzadas en el contexto de la descentralización, lo cual expresa la vocación
municipalista del proceso chileno. Sin embargo, este proceso aun no se encuentra
consolidado, por cuanto la mayoría de las definiciones presentes en la literatura5,
así como aquella asumida en la formulación de política mencionada6, le otorgan al

4 Se refiere a la elección indirecta de consejeros regionales efectuada por los concejales municipales en cada región.
5 Para Ruiz (1995), descentralización implica una redistribución del poder del Estado y por ende una reforma del mismo. El
límite entre descentralización y desconcentración está dado en el hecho que las autoridades que han recibido las
competencias desde la administración central, hayan sido elegidas por la soberanía popular, único requisito que garantiza la
autonomía de decisión.
§ Para Rufián (1993), descentralización es una redistribución del poder del Estado entre otros entes públicos
§ Para Palma (1985), descentralización consiste en una multiplicación de las arenas políticas de decisión, a través de la
distribución del poder a subcoletividades espacialmente menores.
§ De acuerdo a Boisier (1990), la descentralización es un concepto cercano al concepto de democratización, entendido como
un mejor y más extendido ejercicio de la soberanía por parte de los ciudadanos.
§ Tobar (1997), define la descentralización del Estado como un proceso de dispersión del poder político que implica
transferencias de poder desde la cima hacia la base o desde el Estado hacia la sociedad civil.
§ Angulo y Ábalos (1996), asumen la descentralización como un proceso orientado a debilitar y reperfilar el papel del núcleo
decisional central, de fragmentar las instancias de generación política, de multiplicar y relocalizar el liderazgo. En resumen, de
reformular la distribución territorial del poder.
§ Rivera (1997) establece que descentralización implica una reorganización y redistribución de la autoridad estatal en un
territorio determinado. La descentralización agrega niveles de decisión y parcela el poder político, por lo tanto puede aumentar
la eficacia y la estabilidad del sistema político a través de desmovilizar actores sociales y fragmentar sus demandas, o bien de
estimular formas más democráticas de representación y/o de autogobierno.
§ Rivera cita a Von Haldenwang, quien define descentralización como intervenir en la estructura institucional político
administrativa, con el fin de modificar la forma y el grado de la regulación estatal en determinados campos políticos.
§ Heyermann (1994) menciona que la descentralización en términos funcionales consiste en aumentar el poder, la autonomía
de decisión, el control de recursos, las responsabilidades y competencias de las colectividades locales en detrimento de los
órganos del Estado central. Implicaría, por tanto, una reforma de carácter político, jurídico y administrativo, en la cual el poder
se redistribuye en base a órganos definidos por límites territoriales.
6 Subsecretaría de Desarrollo regional y Administrativo, "El Chile Descentralizado que queremos, un proyecto de todos",
2001.
14
proceso de descentralización un carácter eminentemente político, donde lo que se
juega es una división territorial equilibrada de un sistema de toma de decisiones.
El proceso se consolida cuando se alcanza una efectiva y equitativa distribución
de poder entre las distintas entidades territoriales, cuyas autoridades son elegidas
democráticamente7.

El carácter político del proceso se asocia a ciertos principios, valores y prácticas

que contienen implicancias y requerimientos para los municipios chilenos y
orientan la formulación de políticas públicas en esa dirección.

En primer lugar, es preciso que los municipios puedan actuar con autonomía en el
ámbito de sus decisiones y para ello lo básico es garantizar, desde el punto de
vista político, que las autoridades sean elegidas democráticamente. Ello, por una
parte, legitima la voluntad de otorgar competencias para que los municipios las
desarrollen sin la intervención de niveles superiores del Estado y, por la otra, la
voluntad de transferir recursos fiscales cuyo gasto se decida autónomamente.

En segundo lugar, debe entenderse al municipio como una institución fundamental

para la profundización de la democracia, íntimamente ligada a la vigorización de
los asuntos locales, al incremento y consolidación las libertades y derechos
políticos de la ciudadanía y a una mayor participación y control ciudadano en el
accionar del Estado.

En tercer lugar, el proceso de descentralización debe entenderse como un

mecanismo que contribuye a la modernización del Estado, principalmente por la
reducción de las distancias entre la toma de decisiones y los ciudadanos. El
acercamiento refuerza la pertinencia, focalización, eficacia y eficiencia de las
decisiones, reduciendo la burocracia innecesaria, aumentando la eficiencia en el
uso de los recursos y el gasto público, y ampliando la prestación de servicios
básicos que mejoren las condiciones de vida de la comunidad. En esta
perspectiva, el municipio es eficaz si reduce la distancia física y psicológica de
actitud, entre el Estado y los ciudadanos, a través de una gestión más eficiente y
adecuada a las características locales.

Por último, cuando el Presidente Lagos señala: “Queremos que todos los chilenos,
no importa su lugar de residencia, tengan las mismas oportunidades” 8, allí radica
el mayor aporte que la descentralización puede hacer a la democracia, en cuanto

7 Los objetivos de la política propuesta, pueden resumirse en lo siguiente:

Contribuir al desarrollo democrático del país, traspasar poder de decisión y recursos desde el centro a los
representantes e instituciones de la ciudadanía regional y comunal para la gestión del desarrollo económico, social y
cultural de sus respectivos territorios, en un marco de valores y prácticas sociales, que impulsa el crecimiento con más
autonomía y equidad.
Los objetivos específicos principales que se desprenden de este objetivo general pueden resumirse en:
a. Mejorar las formas de democracia representativa y participativa.
b.Traspasar competencias, funciones y atribuciones a los representantes de la ciudadanía regional y comunal.
c. Consolidar un sistema financiero descentralizado más autónomo y equitativo.
d. Incrementar la eficacia y eficiencia de la gestión subnacional.

8 Mensaje Presidencial del 21 de mayo 2000 según texto publicado por el Gobierno de Chile, página XXII, último párrafo.
15
perfecciona el sistema de distribución del poder, logrando una mayor equidad
representativa entre los territorios y una mayor vinculación entre el ciudadano y
muchas de las decisiones que cotidianamente le afectan.

La percepción general de los actores involucrados en el proceso de

descentralización en Chile, da cuenta de un proceso con avances sustanciales
ocurridos de manera selectiva y gradual, donde se han desarrollado diversas
iniciativas, mas sin un horizonte explícito y un liderazgo que conduzca el proceso
global. Además, algunos sectores hablan de un proceso de descentralización con
avances insuficientes, donde básicamente las leyes han impuesto un criterio de
descentralización más administrativo que político, y por tanto no una efectiva
redistribución del poder.

A continuación se presenta un panorama del proceso de descentralización chileno

en que se insertan las presentes propuestas de política, mostrando el contexto
histórico en que se desarrolla, sus objetivos y alcances.

1. Evolución histórica del proceso de descentralización 9

La historia de la descentralización es la historia de la distribución del poder en la

organización de los pueblos y naciones. A pesar de que la organización del pueblo
mapuche presentaba altos niveles de descentralización, la historia de Chile se ha
caracterizado desde los albores de la República –con mayores o menores grados
de intensidad y legitimidad- por un fuerte centralismo y presidencialismo.

La Constitución de 1814 estableció que el Cabildo (antecedente del municipio)

fuera presidido por el Intendente que a su vez era representante del Ejecutivo. Las
Constituciones posteriores (1818, 1822 y 1828) mantuvieron este principio.

La Constitución de 1833, que duraría hasta 1924, pone fin al período conocido
como "La Anarquía" e instaura un régimen presidencialista que significó la
conformación de una organización Estatal política y administrativamente
centralizada, estructurada en torno al Presidente de la República. Durante este
período, existieron tímidos avances en la descentralización efectiva del Estado,
siendo los más importantes la promulgación de la primera Ley Orgánica de
Municipalidades, en 1854 y la Ley de la Comuna Autónoma, de 1891. La primera,
fijaba amplias atribuciones y funciones a los municipios, pero subordinaba las
corporaciones municipales a la autoridad de gobernadores e intendentes. La
segunda, que independizaba a las municipalidades de la tutela del ejecutivo, fue
letra muerta debido a la falta de recursos.

A su vez, puede mencionarse la Ley del 12 de septiembre de 1887, en virtud de la

cual varios servicios, que antes dirigía el Gobernador, pasaron a depender de las
municipalidades. Se suprimió además la aprobación presidencial en el
nombramiento y destitución de los empleados municipales y se encargó al Alcalde
la ejecución de los acuerdos municipales y presupuestos de gastos.

9 Este apartado está basado en Luis Hernández Olmedo, "La descentralización en el ordenamiento constitucional chileno",
Revista Chilena de Derecho, vol.20, Santiago, (1993).
16
En la Constitución de 1925, se encuentra el primer intento de incorporar de
manera explícita el concepto "descentralización". En ella se separan las funciones
de “gobierno” y “administración”, acotando de alguna manera todo intento
descentralizador al aspecto exclusivamente administrativo, basado en el
razonamiento de que la naturaleza jurídica de Estado unitario del país, descartaría
toda forma de descentralización política.

Se conservó la estructura para efectos de administración interior compuesta por

provincias, a cargo de un Intendente designado y comunas, a cargo de un Alcalde
elegido democráticamente y bajo la tuición de las Asambleas Provinciales. Debido
a la escasa funcionalidad de este esquema y a la idea de que el centralismo
significaba un freno al desarrollo, la Oficina de Planificación ODEPLAN
(antecedente del Ministerio de Planificación y Cooperación) fue la encargada de
realizar estudios técnicos sobre regionalización de la ejecución de políticas
públicas.

El Gobierno Militar (1973-1989) ideó e implementó el llamado proceso de

regionalización, cuyas ideas iniciales se relacionan con un "reordenamiento
espacial que busca la articulación económico-social-geopolítica y administrativa en
ámbitos territoriales determinados, todo ello con la finalidad de alcanzar el
desarrollo autosostenido de grandes unidades territoriales"10.

Estas unidades, que en definitiva serían las trece regiones en que actualmente se
divide el país, quedaron a cargo de un Intendente designado por el Presidente de
la República y dotadas de instituciones de gobierno, administración pública, de
participación de la colectividad territorial, de planificación del desarrollo económico
y social y de desarrollo de la comunidad, todo ello sin traspasar recursos propios a
estas regiones.

Desde el punto de vista funcional, el proceso de regionalización adquirió en un

principio la forma de desconcentración administrativa con centralización política,
pues en la práctica más que un traspaso de poder a las nuevas instancias
regionales, hubo más bien una delegación de funciones a las instituciones
regionales y locales.

En esta materia, la acción del Gobierno Militar estuvo marcada por un claro acento
municipal; las municipalidades pasaron a ser servicios públicos funcional y
territorialmente desconcentrados e integrados a la administración del Estado, en
que el Alcalde era un funcionario de confianza del Presidente de la República. El
Municipio se convirtió en un instrumento de política social y ejecución de políticas
públicas, ampliándose su rango de competencias, con la contrapartida de ingresos
de beneficio municipal mediante el D.L. Nº3.063 sobre Rentas Municipales, de
1979.

En 1980, se consagra el proceso de municipalización de determinados servicios

sociales, al transferirse al Municipio las responsabilidades por la prestación de

10 “Chile Hacia un Nuevo Destino”, elaborado en 1974 por la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa (CONARA)
17
servicios de educación, salud primaria y ciertos establecimientos de menores, a
financiar mediante aportes y subvenciones del Gobierno Central.

Las competencias de las autoridades regionales se centraron en el área de

proyectos de inversión física, concentrados en los ámbitos de educación, salud,
caminos y electrificación. En las postrimerías del Gobierno Militar, se designaron
Concejos de Desarrollo Regional (CODERE) integrados básicamente por
empresarios, quienes deliberaban la asignación de recursos para estos fines.

En materia de recursos financieros se crearon, en 1974, el Fondo Nacional de

Desarrollo Regional (FNDR) concebido como mecanismo financiero
compensatorio entre las distintas regiones y, en 1979, el Fondo Común Municipal
(FCM) fondo solidario entre los municipios que también contemplaba la posibilidad
11
de aporte fiscal . Se crearon además universidades regionales por la vía de
fusión entre las ex sedes de las Universidades de Chile y Técnica del Estado.

Mirado en su integralidad, el sistema de administración consagrado en la

Constitución de 1980 reafirma el carácter de Estado unitario, estableciendo
centralización política y, al mismo tiempo, una administración funcional y
territorialmente desconcentrada12.

Descentralización en Democracia

El retorno a la democracia en 1990 marca el comienzo del proceso

descentralizador al democratizar la elección de alcaldes, lo cual constituyó una
innovación que rompió con la tradición establecida del sistema constitucional
chileno, que reservaba al Presidente de la República la designación de los
alcaldes en los municipios más importantes, atendiendo a su población y ubicación
geográfica. Además, se modificó la estructura municipal creando los Concejos
Municipales, elegidos democráticamente en forma directa13.

Formalmente, el proceso de descentralización en esta última década ha sido

guiado a través de lo que se ha llamado la política de modernización de la gestión
pública chilena, la que se articula sobre la base de tres ejes que se ligan a una
reorientación sustantiva del Estado y que son:

11 Hasta la fecha no se ha concretado este aporte fiscal al Fondo Común Municipal.

12 Se refiere a desconcentración y no a descentralización principalmente por cuanto no contemplaba elecciones
democráticas de las autoridades subnacionales y concentraba las decisiones en el nivel central.
13 Las primeras elecciones municipales fueron en 1992, en las cuales los concejales se eligieron por votación directa y los
alcaldes por votación indirecta, puesto que accedía al cargo de Alcalde el candidato a Concejal más votado de la lista
más votada; mas, en caso de no superar el 35% de los votos válidamente emitidos, el Alcalde era escogido por el
Concejo mediante votación en sesión constitutiva.
En 1996, se modificó el sistema, permitiendo la elección directa para alcaldes, a través de un sistema en que se
presentan diversas listas por coalición política y aquel candidato que obtenga la mayoría absoluta, o el más votado de la
lista más votada, dependiendo del caso, se constituye en el alcalde electo. Finalmente, se aprobó en el Congreso
Nacional un proyecto de ley para establecer en el país un sistema electoral municipal que contempla, expresamente,
elecciones separadas para los cargos de Alcaldes y Concejales, sistema que debutará en las elecciones municipales de
2004.

18
(i) mayor democracia, entendida como mayor participación ciudadana,
profundización del proceso de descentralización y mayor transparencia en
la gestión pública;
(ii) gestión eficaz, orientada a resultados y a la calidad de servicios en la
atención al ciudadano, lo cual hace apropiada la utilización de metas,
indicadores y evaluaciones de gestión;
(iii) mayor eficiencia en la gestión pública, entendida como economía de
recursos.

La consecuencia que ha traído el énfasis del proceso como fortalecedor de la

democracia ha sido la legitimación del municipio ante los ciudadanos y la
dirigencia política, lo que le ha permitido adquirir nuevas competencias, abandonar
su rol centenario de mero gestor del ornato y aseo, potenciarse en áreas
relacionadas con el desarrollo de la comuna y posicionarse ante los usuarios como
14
la institución del Estado más cercana a los ciudadanos .

La mayor legitimidad alcanzada por los municipios democráticos y el consecuente

acercamiento a la comunidad local, ha significado enfrentar nuevas y crecientes
demandas ciudadanas y por tanto realizar mayores funciones que requieren de
nuevas capacidades de gestión, de relación con los actores locales y
particularmente de coordinación con el resto del Estado.

Por lo anterior, junto con la democratización del nivel local, se han creado nuevas
instancias e instrumentos de participación como la ordenanza municipal de
participación, que debe considerar las características particulares de cada
comuna; el Concejo Económico Social Comunal (CESCO) cuya integración,
competencias y organización serán determinadas por cada Municipalidad; y el
fortalecimiento de los plebiscitos comunales, permitiendo su realización -sujeta a
quórum- por iniciativa del Alcalde, del Concejo o de los ciudadanos inscritos en los
registros electorales de la comuna.

Un hito en este proceso lo constituye la aprobación, en marzo de 1999, de la

Reforma a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, lo cual significa en
principio un avance en el área de la gestión municipal que amplía las capacidades
de asociativismo municipal, establece la obligatoriedad de coordinación de los
servicios públicos en el territorio comunal, otorga mayor capacidad de fiscalización
del Concejo Municipal y establece mecanismos de planificación.

Este aumento de funciones se ha visto fortalecido a través de la aprobación de las

modificaciones a la Ley de Rentas Municipales de 1995 y de 2000, que en
conjunto significaron un aumento de los recursos municipales de más de $40.000
millones de pesos.

14 Estudio de Satisfacción al Usuario, Comité de Modernización del Estado-MORI, 2000.

19
El carácter modernizador y democratizador que ha adoptado el proceso y los
avances realizados15 durante los últimos 12 años, permiten plantearse nuevos
desafíos en torno a la profundización de la democracia y las formas de gobierno
local, específicamente hacen posible hoy vislumbrar nuevas formas de
participación ciudadana y de relación entre las instituciones subnacionales y los
territorios.

Adicionalmente, la importancia del gasto territorial dentro del total del gasto público
chileno todavía es inferior al promedio de los países de la OECD, e incluso de
América Latina, demostrando que aún existe un amplio margen para transferir
competencias y recursos a los niveles subnacionales en Chile. Ello se muestra en
el gráfico 1.

Gráfico 1
Importancia del gasto territorial como porcentaje del sector público

Suecia 59

Argentina 49

Brasil 46

Noruega 45,2

Colombia 38

Estados Unidos 36,8

Canadá 35,7

Reino Unido 32,7

Irlanda 30,5

Alemania 28,4

Bolivia 26

México 25

Venezuela 19

Chile 16

Uruguay 14,5

Honduras 13

Perú 10,5

Guatemala 10

Ecuador 8

Paraguay 7

El Salvador 6

Nicaraga 5

Panamá 3,5

Costa Rica 3

0 10 20 30 40 50 60 70

Fuente: CEPAL-GTZ para países iberoamericanos, 1997 y Catalina Victory, Gobiernos

municipales y desarrollo local en Iberoamérica en Revista Cidob D'afers Internacionals, 47,
octubre 1999, para el resto de los países.

15 Para conocer avances específicos de los gobiernos democráticos ver anexo 4.

20
También es necesario distinguir entre los avances formales y los avances
efectivos de la autonomía municipal, ya que la cultura política es muy centralista y
en las relaciones entre los municipios y el Estado central no siempre predominan
la cooperación y coordinación, si no más bien los conflictos de poder. El Estado
unitario tiende a favorecer la injerencia e influencia del Ejecutivo sobre el municipio
y las normas municipales aprobadas en el Parlamento regulan su organización
administrativa y sus funciones, restringiendo las posibilidades de auto-
organización y los intereses locales no especificados en las competencias. Ello
constituye una de las causas de que muchas de las funciones que la ley
encomienda a los municipios no se han llevado de manera eficaz a la práctica.

2. Alcances del proceso de descentralización

La evolución histórica del proceso de descentralización chileno, se ha desarrollado

en el marco de ciertos aspectos prácticamente inamovibles de nuestro sistema
político y cultural. Estos límites determinan el alcance de las propuestas de política
que pueden formularse para el proceso de descentralización en general y para los
municipios chilenos en particular.

Dentro de los factores políticos, queda fuera de cuestionamiento el régimen

presidencial como sistema de gobierno, entendiendo que éste es un debate hoy
inexistente; tampoco está en discusión la permanencia del carácter unitario del
Estado y la condición del Presidente de la República como Jefe de Estado. Ello no
obsta que, en la medida que surjan las reformas necesarias, habrá instancias
territoriales autónomas con facultades de gobierno y administración según la
división territorial del país y, en consecuencia, una redefinición o supresión de las
tutelas administrativas.

El planteamiento de Chile como Estado unitario es un marco inamovible del

proceso descentralizador. Esta estructura, sin embargo, se reconoce como
compatible con un Estado descentralizado, en la medida que los organismos
subnacionales estén diseñados como otro nivel de ejercicio del poder y no
meramente como un servicio público.

Entre los limitantes internos, el más importante lo constituye el predominio de una

cultura centralista que genera resistencias al proceso descentralizador. Si las
transferencias de poder son en si procesos complejos, la cultura centralista limita
más aun las posibilidades, puesto que condiciona la demanda por dichos
traspasos de poder. Seguramente este es el factor más importante que explica la
visión de una carencia de voluntad política en torno al tema de la descentralización
y de una falta de consenso sobre los limitantes y desafíos del proceso.

Esta cultura se ha generado junto con un patrón inarmónico y desigual en el

desarrollo del país, donde la Región Metropolitana presenta concentración en
todos los ámbitos, en particular concentración económica y productiva. Una
estructura similar se presenta al interior de las regiones, donde se genera una

21
especie de centralismo intraregional que favorece, a las capitales regionales como
polos de desarrollo relativamente.
También, la estructura centralizada de partidos políticos y el sistema binominal de
elecciones, marcan una tendencia a la conformación de dos bloques, lo cual se
muestra contrario a la intencionalidad manifiesta de conformar una multiplicidad de
escenarios que retraten la diversidad política de cada territorio. Lo anterior ha
dificultado la posibilidad de generar agrupaciones regionales o locales que luchen
legítimamente por sus intereses territoriales. En definitiva, no existe un subsistema
partidario regional fuerte, con las consiguientes desventajas en lo que se refiere a
participación ciudadana y validación del sistema democrático.

Por último, es necesario mencionar que existe un desarrollo teórico suficiente y

una experiencia internacional acumulada, aspectos que de una u otra manera
inciden en el proceso chileno, como por ejemplo las malas experiencias de otros
países en materia de endeudamiento subnacional, que han generado resistencias
en Chile para abordar este tema.

Con todo lo anterior, es factible que las propuestas de política que desarrolla este
documento impliquen modificaciones legales, así como también cambios en el
diseño y ejecución de planes y programas gubernamentales, toda vez que ello no
escape a los alcances mencionados en este apartado.

22
CARACTERIZACIÓN Y DIAGNÓSTICO DEL MUNICIPIO CHILENO
De acuerdo al orden institucional y jurídico chileno, cada comuna -y eventualmente
agrupaciones de comunas- es administrada por una municipalidad, según queda
señalado en la Ley Nº16.895 Orgánica Constitucional de Municipalidades, y
asimismo en la Constitución Política de Chile, donde se definen los municipios
como: “corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y
patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad
local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las
respectivas comunas". En la práctica, el municipio puede abordar casi la totalidad
de los temas vinculados al desarrollo, aunque principalmente se aboca a las
tareas de garantizar ciertos servicios y atender los déficits y carencias
fundamentales que se presenten en la comuna.

Chile está organizado administrativamente en el nivel local en 342 comunas, 341

16
de las cuales cuentan con un municipio que administra el territorio comunal . El
número de habitantes de cada comuna presenta importantes variaciones que
oscilan entre la más pequeña con 316 habitantes17 y la de mayor tamaño
poblacional con 501.042 habitantes18. Del total de comunas del país, 225 son
territorios rurales y 116 son urbanos. Sin embargo, cerca del 80% de la población
vive en territorios urbanos. El cuadro 2 muestra una agrupación de comunas
según tamaño.

Cuadro 2
Agrupación de comunas según tamaño

Rango de población en habitantes Número de comunas

Menos de 10.000 101

Entre 10.000 y 50.000 165
Entre 50.000 y 150.000 49
Entre 150.000 y 250.000 18
Entre 250.000 y 300.000 4
Mas de 300.000 5
Total: 15.050.341 Total: 342

Fuente: Datos preliminares Censo de población 2002, Instituto Nacional de Estadísticas.

La relación entre población total y número de municipios todavía es insuficiente,

denotando la presencia de una región submunicipalizada, sobre todo si la
comparamos con Europa, Canadá y los Estados Unidos. Ello se muestra en el
cuadro 3.

16 La excepción es la comuna de la Antártica Chilena, administrada por el municipio de Cabo de Hornos de acuerdo a la ley
Nº19.726 del 26 de mayo de 2001.
17 Comuna de Ollagüe, Región de Antofagasta.
18 Comuna de Puente Alto, Región Metropolitana.
23
 Cuadro 3
Población promedio por Municipio

País Población promedio por municipio

Uruguay 167.030
Cuba 64.732
Venezuela 63.297
República Dominicana 60.729
Ecuador 56.672
Costa Rica 41.574
Chile 39.727
Panamá 34.258
Brasil 32.344
Colombia 31.206
México 30.563
Nicaragua 30.049
América Latina 28.160
Guatemala 25.248
Bolivia 20.646
El Salvador 19.537
Paraguay 18.802
Honduras 15.376
Argentina 15.001
EEUU 12.917
Perú 12.168
Canadá 5.626
Europa 4.658

Fuente: Catalina Victory, Gobiernos municipales y desarrollo local en Iberoamérica en Revista

Cidob D'afers Internacionals, 47, octubre 1999.

24
Los elementos que componen el municipio son el territorio, la población y su
organización interna. Los dos primeros elementos son caracterizados en la figura 1
y el tercero en la figura 2.

En cuanto al territorio, la figura 1 caracteriza la institución municipal como una

institución del Estado que actúa exclusivamente en un territorio llamado comuna19,
el cual a su vez pertenece a una región.

Figura 1
Relación entre el municipio y otros actores comunales

Estado

Municipio

Organismos Sector
Internacionales Privado

Sociedad
Civil

La figura 1 destaca la relación del municipio con la población presente en su

comuna, la que puede tomar una forma bilateral o unilateral, implícita o explícita.
Dentro de la población existen actores pueden ser públicos, privados o de la
sociedad civil, todos los cuales contribuyen en mayor o menor medida al desarrollo
de ese territorio e inciden en la calidad de vida de su población. Dichos actores no
sólo están presentes en la comuna sino en el resto de las regiones y del país y por
cierto se relacionan entre sí, dentro y fuera del territorio comunal.

Dentro de los actores del sector público se encuentran los Gobiernos Regionales,
los Gobiernos Provinciales, el Gobierno Central con sus Ministerios y Servicios

19 O eventualmente en una agrupación de comunas.

25
Públicos20, el Parlamento, y en general todos los organismos públicos que tengan
incidencia en el territorio como las universidades públicas y los hospitales
públicos. El municipio, como parte del Estado, comparte diversas funciones con
estas instituciones del sector público, como la educación y la salud. Además,
recibe recursos de los otros niveles del Estado, es regulado por las leyes que se
dictan en el Parlamento y desarrolla programas en conjunto con otros organismos
públicos, entre otros. Esta relación entre el municipio y el resto del Estado
determina el grado de coordinación con que el sector público en su conjunto actúa
en el territorio y el grado de autonomía con que puede actuar el municipio.

Dentro de la sociedad civil se incluyen los ciudadanos, las organizaciones sociales

y en general toda la comunidad local. La actuación del municipio en el territorio
está orientada a satisfacer las necesidades de bienes y servicios públicos de toda
la comunidad, incluyendo vecinos y ciudadanos que eligen a sus autoridades, y
que a su vez demandan información, participación y servicios de calidad. En
algunos casos la comunidad local se organiza para canalizar estas demandas y
para contribuir al desarrollo comunal de manera paralela o conjunta con el
municipio. Esta relación entre el municipio y la sociedad civil es el eje principal de
actuación de aquél por cuanto determina la profundidad de la democracia en el
territorio comunal, al estar involucradas las relaciones de poder entre los
ciudadanos y la institución municipal.

Dentro del sector privado se considera principalmente al empresariado local, cuyo

pago de patentes comerciales contribuye a financiar al municipio a cambio de
determinados servicios. Estas empresas en muchos casos son contratadas para
ejecutar proyectos municipales y a la vez las mismas empresas requieren de
permisos municipales para operar. La función municipal de fomento productivo
implica necesariamente una coordinación para enfrentar el desarrollo territorial en
conjunto con el sector privado presente en la comuna.

Los organismos internacionales han jugado un rol importante en el desarrollo

territorial, a través de ofrecer fondos para proyectos y programas y, en muchos
casos desarrollando directamente proyectos de desarrollo con o sin convenios con
el municipio correspondiente.

20 Ver organización del sector público chileno en anexo 2.

26
 Figura 2
Organización Interna del Municipio

Autoridades

Recursos
Financieros Competencias

Recursos
Humanos

La Figura 2 muestra los elementos que configuran la organización interna de los

municipios, los que a su vez condicionan las relaciones con otros actores
comunales. Los aspectos más importantes de esta organización son las
autoridades, elegidas por los ciudadanos para conducir la gestión municipal y
representarlos en las decisiones públicas, las competencias, funciones y
atribuciones tanto de las autoridades como del municipio propiamente tal
orientadas a cumplir el rol de éste, y los recursos humanos y financieros con que
cuenta para el cumplimiento de dichas funciones.

La organización interna, es decir, la forma de asignar los recursos municipales y

las relaciones entre las autoridades, las competencias y recursos, determinan el
grado de eficiencia de la gestión municipal. La eficiencia se define en función del
cumplimiento de ciertos objetivos de la institución municipal, que pueden ser
distintos a los objetivos en otros países u otras épocas de la historia nacional, o
incluso distintos entre municipios.

Finalmente, al analizar la estructura interna del municipio y las relaciones entre

éste y otros actores municipales, no puede obviarse el hecho de que la realidad
intercomunal presenta importantes heterogeneidades geográficas,
socioeconómicas y culturales, lo que obliga a introducir necesariamente la

27
dimensión de equidad en la determinación de las competencias, los recursos y las
políticas públicas relacionadas con los municipios.

En el apartado siguiente se realiza un diagnóstico de cada uno de los elementos

descritos, explicando su marco normativo, la experiencia práctica desde la
perspectiva municipal y los principales desafíos que debiese recoger la
formulación de propuestas de políticas en cada ámbito.

Para efectos de ordenar el análisis, los ámbitos se han ordenado comenzando por
la ciudadanía y los actores comunales, es decir con la relación entre la institución
municipal y la comunidad local entendida como el fundamento de la existencia de
la institución. Posteriormente se analizan los elementos internos de la
organización municipal: las autoridades, las competencias, las finanzas
municipales y la gestión municipal. Finalmente se desarrolla el ámbito de la
equidad intermunicipal para dar cuenta de los instrumentos existentes orientados a
este objetivo.

En cada ámbito se menciona el marco legal correspondiente basado

principalmente en la Ley Nº16.895 Orgánica Constitucional de Municipalidades y
un diagnóstico basado en estudios empíricos y en los talleres participativos
realizados a lo largo de todo el país que forman parte integrante de este
documento.

1. Ciudadanía y actores comunales

Marco Normativo21

De acuerdo a la Ley Nº18.695, cada municipalidad deberá establecer en una

ordenanza las modalidades de participación de la ciudadanía local, teniendo en
consideración las características singulares de cada comuna, tales como la
configuración del territorio comunal, la localización de los asentamientos humanos,
el tipo de actividades relevantes del quehacer comunal, la conformación etárea de
la población y cualquier otro elemento que, en opinión de la municipalidad,
requiera una expresión o representación específica dentro de la comuna y que al
municipio le interese relevar para efectos de su incorporación en la discusión y
definición de las orientaciones que deben regir la administración comunal.

Cada municipalidad debe regular en la ordenanza municipal de participación, las

audiencias públicas por medio de las cuales el alcalde y el concejo22 conocen
acerca de las materias que estimen de interés comunal, como asimismo las que
no menos de cien ciudadanos de la comuna les planteen.

Sin perjuicio de lo anterior, cada municipalidad debe habilitar y mantener en

funcionamiento una oficina de partes y reclamos abierta a la comunidad en
general. La ordenanza de participación debe establecer un procedimiento público
para el tratamiento de las presentaciones o reclamos, como asimismo los plazos

21 Ley Nº 16.895 Orgánica Constitucional de Municipalidades.

22 Un análisis de las autoridades municipales se presenta en el capítulo siguiente.
28
en que el municipio deberá dar respuesta a ellos, los que, en ningún caso, pueden
ser superiores a treinta días.

El alcalde, con acuerdo del concejo, o a requerimiento de los dos tercios del
mismo o por iniciativa de los ciudadanos23 inscritos en los registros electorales de
la comuna, debe someter a plebiscito las materias de administración local relativas
a inversiones específicas de desarrollo comunal, a la aprobación o modificación
del Plan Comunal de Desarrollo, a la modificación del Plan Regulador u otras de
interés para la comunidad local, siempre que sean propias de la esfera de
competencia municipal.

Además, en cada municipalidad debe existir un Concejo Económico y Social

Comunal (CESCO), compuesto por representantes de la comunidad local
organizada y presidido por el Alcalde. Se trata de un órgano asesor de la
municipalidad, el cual tiene por objeto asegurar la participación de las
organizaciones comunitarias de carácter territorial y funcional, y de actividades
relevantes en el progreso económico, social y cultural de la comuna. La
integración, organización, competencias y funcionamiento de estos consejos, son
determinados por cada municipalidad, en un reglamento. Con todo, los consejos
deben pronunciarse respecto de la cuenta pública del alcalde, sobre la cobertura y
eficiencia de los servicios municipales de la comuna, y pueden además interponer
el recurso de reclamación.

Las atribuciones municipales en materia de participación ciudadana, no obstan a

la libre facultad de asociación que le corresponde a todos y a cada uno de los
habitantes de la comuna, en cuyo ejercicio el conjunto de los habitantes o una
parte de ellos, pueden darse las formas de organización que estimen más
apropiadas para el desarrollo de sus intereses, con la sola limitación del pleno
respeto a las leyes vigentes y al orden público.

Un ejemplo son las juntas de vecinos, organizaciones representativas y de

participación ciudadana que tienen por función y derecho representar a los
habitantes ante cualquier autoridad, institución o persona para celebrar actos,
contratos, convenios o gestiones conducentes al desarrollo integral de la unidad
vecinal en la que tienen influencia. Esto abarca los aspectos urbano, social,
seguridad, opinar y proponer iniciativas locales sobre ambiente, cultura, deportes,
recreación, patentes de alcoholes, emergencias, proposición y ejecución de obras
de adelanto y otras áreas.

En cuanto a la obligación de dar cuenta pública, corresponde al alcalde dar cuenta

pública al concejo municipal de su gestión anual y de la marcha general de la
municipalidad.

23 Para la procedencia del plebiscito a requerimiento de la ciudadanía, deberá concurrir con su firma, ante notario público u
oficial del Registro Civil, a lo menos el 10% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna al 31 de
diciembre del año anterior, debiendo acreditarse dicho porcentaje mediante certificación que expedirá el Director
Regional del Servicio Electoral.
29
La cuenta pública debe efectuarse mediante informe escrito, el cual debe hacer
referencia a lo menos a los siguientes contenidos:
a) El balance de la ejecución presupuestaria y el Estado de situación
financiera, indicando la forma en que la previsión de ingresos y gastos se ha
cumplido efectivamente;
b) Las acciones realizadas para el cumplimiento del plan comunal de
desarrollo, así como los Estados de avance de los programas de mediano y
largo plazo, las metas cumplidas y los objetivos alcanzados;
c) Las inversiones efectuadas en relación con los proyectos concluidos en el
período y aquellos en ejecución, señalando específicamente las fuentes de
su financiamiento;
d) Un resumen de las observaciones más relevantes efectuadas por la
Contraloría General de la República, en cumplimiento de sus funciones
propias, relacionadas con la administración municipal;
e) Los convenios celebrados con otras instituciones, públicas o privadas, así
como la constitución de corporaciones o fundaciones, o la incorporación
municipal a ese tipo de entidades;
f) Las modificaciones efectuadas al patrimonio municipal, y
g) Todo hecho relevante de la administración municipal que deba ser conocido
por la comunidad local.

Un extracto de la cuenta pública del alcalde debe ser difundido a la comunidad. El

no cumplimiento de ello puede ser causal de notable abandono de sus deberes
por parte del alcalde.

Diagnóstico

En la práctica, desde el retorno a la democracia se ha observado un proceso de

disminución de las organizaciones sociales y en general de organismos no
gubernamentales, configurando la preocupación por una ciudadanía sin expresión
visible para el Estado.

En efecto, existe una visión generalizada por parte de diversos actores políticos,
académicos y sociales, de los ciudadanos apartados de la gestión municipal,
transformados en meros y exigentes demandantes de bienes y servicios ilimitados,
lo que favorece el surgimiento de ofertas asistencialistas y populistas. Ello se
constata en la falta de operatividad de las ordenanzas de participación24, en
instancias como el CESCO, que en muchos casos no se constituye o bien opera
con una visión corporativista por parte de sus miembros25, y en las Juntas de
Vecinos, donde predominan las desconfianzas y falta de voluntades26.

24 Christián Matus, "Análisis del proceso de implementación de ordenanzas de participación ciudadana en doce comunas
de la Región Metropolitana", mayo de 2001.
25 Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, “Evaluación de la Implementación de las Modificaciones a la Ley
Orgánica Constitucional De Municipalidades", 2001.
26 A modo de ejemplo, aunque en el país hay más de 5 mil juntas de vecinos, muchas tienen problemas para hacerse oír
por los alcaldes, quienes suelen decidir solos sobre temas incluso polémicos, como en el caso de la carta de vecinos que
solicitaba al municipio de La Reina una consulta por la modificación del Parque Intercomunal, que no fue tomada en
cuenta. Similar es el caso de El Golf Norte, comuna de Las Condes, que también se ha visto modificado últimamente por
decisión de las autoridades y de empresas inmobiliarias.
30
Pese a ser la tercera fuerza ciudadana organizada, tras las parroquiales y
deportivas, hay lugares en que las juntas de vecinos funcionan muy bien y otros
donde simplemente no existen. En este último caso, los vecinos deciden actuar
por cuenta propia, debilitándose el vínculo entre las partes. Además, si se realizan
consultas populares, los resultados no obligan a la autoridad. Adicionalmente, sólo
en el 54% de las municipalidades se ha intentado implementar el Fondo de
Desarrollo Vecinal, con cargo al presupuesto Municipal, para financiar proyectos
presentados por las juntas de vecinos27.

En el ámbito de las cuentas públicas, se han detectado variados elementos de

diagnóstico, los cuales se refiere particularmente a la relación existente entre el
28
espíritu legislativo y las prácticas imperantes :

a. Aproximadamente un 92% de municipios del país realiza Cuentas Públicas.

b. Es fácilmente reconocible la similitud que presentan los conceptos de informe

de gestión y cuenta pública por parte de quienes la elaboran.

c. Si bien la ley es clara en señalar los contenidos mínimos que esta debe
contener, esto no se refleja en la mayoría de los casos.

d. Existe poca claridad frente al concepto “hecho relevante”, exigido por la ley,

e. Ausencia de las temáticas referidas a los avances de los Planes de Desarrollo

Comunal y las modificaciones a éste en el transcurso del tiempo.

f. La cuenta pública en si misma, no permiten al ciudadano realizar un efectivo

control social puesto que existe el instrumento mas no el mecanismo para
controlar o fiscalizar de manera efectiva.

g. En general la cuenta pública no provee de información respecto de cual ha

sido el grado de responsabilidad con que el municipio ha enfrentado su
administración.

Sin duda la causa más importante de la desvinculación entre el municipio y la

ciudadanía es la inexistencia concreta de un instrumento, que cumpla con alguno
de los requisitos básicos de participación ciudadana: transparentar información al
ciudadano, participación del ciudadano y/o ejercicio del control ciudadano. Este
instrumento podría eventualmente ser el plan de desarrollo, el plan regulador, el
presupuesto municipal, la cuenta pública o incluso un plan de gobierno municipal.
Sin embargo, hoy día estos instrumentos o simplemente no se elaboran, o bien se
elaboran pero prácticamente no se utilizan, o bien se utilizan pero no se informan
al ciudadano ni se les permite participar o ejercer algún tipo de control.

27 Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, “Evaluación de la Implementación de las Modificaciones a la Ley

Orgánica Constitucional De Municipalidades", 2001.
28 Estudio elaborado por el departamento de Cuentas Públicas de SUBDERE durante 2001
31
El proceso electoral constituye en la actualidad la única forma por la cual la
ciudadanía puede hacer responsable a las autoridades por las decisiones tomadas
en el transcurso de su gestión. Sin embargo, para que la elección ciudadana sea
efectiva necesita que se cumplan las condiciones de que sea libre, secreta e
informada, y en nuestro país esta última condición es extremadamente débil,
puesto que los mecanismos para informar respecto de los candidatos y sus
propuestas no están suficientemente desarrollados. Aún así, las elecciones por si
solas no permiten la formación de ciudadanía y por tanto la profundización de la
democracia, así como tampoco genera incentivos para mejorar la gestión
municipal.

En cuanto a la relación con el sector privado, la falta de cohesión y unidad entre

los empresarios locales dificulta la interlocución con el municipio con la
consiguiente pérdida de sinergia entre los esfuerzos públicos y privados. Por otra
parte, mientras el municipio percibe que los empresarios no valoran justamente los
servicios que le brinda como alumbrado público o retiro de basura, los
empresarios demandan una actitud por parte del municipio que facilite el
emprendimiento privado en contraposición a la actitud pasiva y burocrática que
perciben actualmente29. Ello se refleja por ejemplo en la falta de una
estandarización intermunicipal de los trámites que deben realizar las empresas en
los municipios, donde los días que éstos tardan pueden variar entre uno y diez
para el mismo trámite sin causa justificada30.

Respecto a los organismos internacionales, en la generalidad de los casos ha

faltado por parte de los municipios una actitud proactiva y una voluntad manifiesta
de buscar fondos externos y de establecer alianzas con estos organismos para
potenciar en conjunto el desarrollo local31.

En definitiva, si lo que está en juego, es la capacidad de la institucionalidad, por

responder a las demandas de la comunidad en materias sentidas para el
desarrollo local, la democracia, y todo lo que conlleva, aún no está
apropiadamente desarrollada en nuestro país. En la cultura ciudadana aún no se
instala la imagen completa de la institucionalidad municipal si no que aún subsiste
la idea de que el Gobierno Central es el responsable de la gestión de las políticas
públicas.

Lo que está detrás, además de la pobre conciencia cívica de la ciudadanía, es la

falta de confianza en las capacidades políticas y técnicas de los municipios, lo que
constituye un serio problema para el fortalecimiento de la democracia en tanto
sistema participativo de resolución de controversias.

29 Ver anexo 2 Taller de Usuarios.

30 Cámara Chilena de la Construcción-Centro de Investigación aplicada para el desarrollo de la Empresa de la Universidad
de Chile CIADE, "Actualización del Estudio del Costo de la Burocracia en el desarrollo de la edificación en el Gran
Santiago", 2002.
31 Ver anexo 2 Taller Consultores Programa de Fortalecimiento Institucional Municipal.
32
2. Autoridades Municipales y distribución del poder

Marco Normativo

Chile adoptó el modelo del municipio hispano, sin mayores innovaciones y

aplicando recetas externas a menudo sin confrontarlas con la realidad de un fuerte
presidencialismo en nuestro país. El municipio hispano se caracteriza por estar
constituido por un gobierno dual, formado por un órgano unipersonal denominado
alcalde, intendente o prefecto, y por un organismo colegiado, constituido por los
concejales o regidores. Estos dos órganos constituyen el poder del municipio y
ejercen las funciones que les asignan los marcos constitucionales y legislativos.

Dependerá de cómo se produzca la distribución de funciones y competencias

entre el órgano unipersonal y el colegiado, así como el sistema de las mayorías y
minorías que forman parte de los órganos de gobierno y del sistema electoral
combinado con el sistema de partidos, para que se creen o establezcan mayorías
de gobierno en la municipalidad.

Predominan en Chile las municipalidades con alcaldes fuertes y concejos débiles,

es decir, hay una ausencia de pactos de gobierno local y de estrategias o alianzas
de grupos políticos para asegurar la gobernabilidad. De acuerdo a la Constitución
chilena, el alcalde es la máxima autoridad de la municipalidad y en tal calidad le
corresponderá su dirección y administración superior y la supervigilancia de su
funcionamiento. En cada municipalidad existe un concejo de carácter normativo,
resolutivo y fiscalizador, encargado de hacer efectiva la participación de la
comunidad local32.

Respecto a las atribuciones del Alcalde, las más importantes son:

a. Nombrar y remover a los funcionarios de su dependencia de acuerdo con las

normas estatutarias que los rijan.
b. Administrar los bienes y recursos financieros de la municipalidad.
c. Otorgar, renovar y poner término a permisos municipales.
d. Dictar resoluciones obligatorias de carácter general o particular.
e. Delegar el ejercicio de parte de sus atribuciones exclusivas.
f. Coordinar el funcionamiento de la municipalidad con otros órganos de la
Administración del Estado.
g. Ejecutar los actos y celebrar los contratos.
h. Convocar y presidir, con derecho a voto, el concejo; como asimismo, convocar
y presidir el concejo económico y social comunal.
i. Someter a plebiscito las materias de administración local.
j. Remitir oportunamente a la Contraloría General de la República un ejemplar
de su declaración de intereses.

Dentro de sus atribuciones, el alcalde requiere del acuerdo del concejo para:

32 Los sistemas electorales de estas autoridades se muestran en el capítulo 2.2

33
a. Aprobar el plan comunal de desarrollo, el presupuesto municipal, y el plan
regulador comunal.
b. Establecer derechos.
c. Aplicar tributos.
d. Adquirir, enajenar, gravar, arrendar o traspasar a cualquier título, el dominio o
tenencia de bienes inmuebles municipales o donar bienes muebles.
e. Expropiar bienes inmuebles para dar cumplimiento al plan regulador comunal.
f. Otorgar subvenciones y aportes a personas jurídicas de carácter público o
privado, sin fines de lucro, y ponerles término.
g. Otorgar concesiones municipales, renovarlas y ponerles término.
h. Dictar ordenanzas y reglamentos municipales.
i. Omitir el trámite de licitación pública en los casos de imprevistos urgentes.
j. Convocar, de propia iniciativa, a plebiscito comunal.
k. Otorgar, renovar, caducar y trasladar patentes de alcoholes.
l. Fijar el horario de funcionamiento de los establecimientos de expendio de
bebidas alcohólicas existentes en la comuna.

Las materias que requieren el acuerdo del concejo son de iniciativa del alcalde.
Sin perjuicio de lo anterior, si el alcalde incurriere en incumplimiento reiterado y
negligente de su conducta podrá ser considerada como causal de notable
abandono de deberes

Los concejales por su parte, además de tener derecho a ser informados

plenamente por el alcalde , tienen atribuciones exclusivas dentro de las cuales las
más importantes son:

a. Pronunciarse respecto del Plan de Desarrollo Comunal, el plan regulador y el

presupuesto municipal
b. Fiscalizar las actuaciones del alcalde, el cumplimiento de los planes y
programas de inversión municipales , la ejecución del presupuesto municipal y
las unidades y servicios municipales. La fiscalización que le corresponde
ejercer al concejo comprende también la facultad de evaluar la gestión del
alcalde, especialmente para verificar que los actos municipales se hayan
ajustado a las políticas, normas y acuerdos adoptados por el concejo, en el
ejercicio de sus facultades propias.
El concejo, por la mayoría de sus miembros, puede disponer la contratación
de una auditoría externa que evalúe la ejecución presupuestaria y el estado de
situación financiera del municipio. Esta facultad podrá ejercerse sólo una vez
al año en los municipios cuyos ingresos anuales superen las 6.250 unidades
tributarias anuales, y cada dos años en los restantes municipios.
Sin perjuicio de lo anterior, el concejo puede disponer la contratación de una
auditoría externa que evalúe la ejecución del plan de desarrollo, la que deberá
practicarse cada tres o cuatro años, respectivamente, según la clasificación de
los municipios por ingresos señalada anteriormente.

34
 En todo caso, las auditorías pueden contratarse por intermedio del alcalde y
con cargo al presupuesto municipal. Los informes finales de estas auditorías
deben ser de conocimiento público33.
c. Aprobar la participación municipal en asociaciones, corporaciones o
fundaciones;
d. Recomendar al alcalde prioridades en la formulación y ejecución de proyectos
específicos y medidas concretas de desarrollo comunal;
e. Elegir, en un sólo acto, a los integrantes del directorio que le corresponda
designar a la municipalidad en cada corporación o fundación en que tenga
participación, cualquiera sea el carácter de ésta o aquélla. Estos directores
deben informar al concejo acerca de su gestión, como asimismo acerca de la
marcha de la corporación o fundación de cuyo directorio formen parte;
f. Otorgar su acuerdo para la asignación y cambio de denominación de los
bienes municipales, poblaciones, barrios, etc.
g. Supervisar el cumplimiento del plan comunal de desarrollo.

Diagnóstico

El punto de partida para la elección de concejales es la determinación del número

de ellos en proporción al número de electores. Este número varía entre un mínimo
de seis hasta un máximo de diez, cifras extremadamente bajas en relación a
indicadores internacionales. Estos límites han producido un gran déficit
democrático, sobre todo en los grandes municipios, donde el coeficiente de
habitantes por concejal puede llegar a las 50.000 personas. En las
municipalidades de los países europeos y anglosajones, las relaciones de
ciudadanos por cada concejal son significativamente inferiores. Por ejemplo: en
Francia hay 110 habitantes por concejal, en Suecia 270, en Alemania 400, en
Estados Unidos 490, en España 602, en Japón 1.600 y en Gran Bretaña 1.80034.

La consecuencia de ello es que los mecanismos de representación democrática

corresponden a estructuras centralizadas de grandes partidos con poca
representación de la ciudadanía y escaso control del electorado sobre el concejal
o cargo público elegido.

El déficit de elegidos en proporción a los electores requiere medidas como ampliar

el número de concejales o constituir circunscripciones más pequeñas y
agrupaciones de electores. Todas estas disposiciones han de ir encaminadas a
reforzar la gobernabilidad y la representación lo más amplia posible de la
ciudadanía, a fin de conseguir para los gobiernos municipales una mayor
representatividad y pluralismo.

Por otra parte, el poder y la responsabilidad política del alcalde es

considerablemente mayor que el del concejo, lo que queda de manifiesto en las

33 La Contraloría también cumple un rol fiscalizador pero las resoluciones municipales están exentas de toma de razón
salvo para lo referido a funcionarios municipales .
34 Fuente: Catalina Victory, Gobiernos municipales y desarrollo local en Iberoamérica en revista cidob d'afers internacionals,
47, octubre 1999
35
atribuciones que la ley otorga a uno y otro órgano. El Alcalde tiene amplias
facultades para gobernar la comuna; tiene igualmente la iniciativa exclusiva en
determinadas materias a resolver por el concejo y facultad de veto. Aunque está
sujeto a la fiscalización del concejo, no es censurable o removible salvo por
impedimento grave, por contravención de igual carácter a las normas sobre
probidad administrativa, o notable abandono de sus deberes35.

En este esquema, el Alcalde no depende del concejo, el cual a su vez, no puede

intervenir en la administración interna del Municipio, sin perjuicio de que deba
aprobar su presupuesto u, optativamente, un programa de trabajo. En general, los
acuerdos del concejo se adoptan por la mayoría absoluta de los concejales
asistentes a la sesión respectiva. Sin embargo, si se mantienen los empates,
corresponderá al alcalde el voto dirimente para resolver la materia.

Si se considera que una de las características de origen de las municipalidades es

su colegialidad, que es reconocida y conservada en nuestro ordenamiento jurídico
cuando en el art. 107 de la Constitución Política se las define como
“corporaciones”, otorgarle el rol protagónico en ellas al órgano unipersonal
conlleva, en la práctica, a una actuación no colegiada.

Sin perjuicio de lo anterior, puede estimarse también como contradictorio el actual

rol “secundario” del concejo frente al Alcalde, ya que la Carta Fundamental36 le
asigna a aquél la condición y mandato de “hacer efectiva la participación de la
comunidad local”, tanto más cuando una de las dos finalidades de la existencia del
municipio es precisamente asegurar la participación de la comunidad local en el
progreso económico, social y cultural de la comuna.

Finalmente, para ser elegido alcalde o concejal no se requieren estudios formales

de ningún tipo, así como tampoco requisitos relativos a conocimientos técnicos
sobre conducción, gestión o normas legales que regulan a las municipalidades.
Ello, sumado al ampliado poder de la figura del alcalde, genera un estilo de
gestión burocrático, poco eficaz, y un cuerpo de concejales que se siente
desvinculado del resto del equipo municipal, demostrando escaso interés en un
mejor desempeño y escasa responsabilidad política37.

3. Rol y Competencias Municipales

Marco Normativo

En los códigos municipales latinoamericanos, generalmente se encuentra un

primer listado de competencias sobre los servicios clásicos que son las funciones
del municipio por excelencia y las que están relacionadas con la prestación de
servicios como el alumbrado de calles, tránsito vehicular, recolección de basura,
parques y jardines, mercados, cementerios, urbanismo, etc.

35 Los concejales, por su parte, pueden además cesar el ejercicio de sus cargos por incapacidad psíquica o física para el
desempeño del cargo.
36 Artículo 108 de la Constitución Política de la República
37 Ver anexo 2 , talleres regionales
36
Una nueva área de competencias introducida en las últimas décadas en el ámbito
latinoamericano es la de los servicios sociales, con un nuevo enfoque más dirigido
a la prestación de servicios esenciales como son la salud primaria, la educación y
las políticas sociales. Los municipios se enfrentan a estas nuevas competencias
como parte integrante del Estado y de las políticas nacionales de desarrollo. Sin
embargo, es un proceso que no está carente de conflictos y contradicciones entre
un Estado central que cede algunas funciones y pocos recursos, y unos
municipios que tienen que atender con pocos medios la demanda de una
población necesitada.

En el caso chileno, las competencias municipales, pueden clasificarse según si

son de responsabilidad completa de los municipios -privativas-, o si comparten con
otros órganos del Estado su ejecución y responsabilidad.

Las funciones de carácter privativo de los municipios dentro del ámbito de

jurisdicción de su comuna son:

1. Elaborar, aprobar y modificar el Plan de Desarrollo comunal cuya aplicación

deberá armonizar con los planes regionales y nacionales.
2. La Planificación y regulación de la comuna y la confección del Plan Regulador
Comunal, de acuerdo con las normas vigentes.
3. La Promoción del desarrollo comunitario.
4. Aplicar las disposiciones sobre transporte y tránsito públicos, dentro de la
comuna, en la forma que determinen las leyes y las normas técnicas de
carácter general que dicte el ministerio respectivo.
5. Aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización, en la forma que
determinen las leyes, sujetándose a las normas técnicas de carácter general
que dicte el ministerio respectivo.
6. El aseo y ornato de la comuna.

Por otra parte, se establecen ámbitos de competencia que son compartidos, sin
especificación del alcance de estas competencias o de las condiciones para
ejercerlas, estas son:

1. La educación y la cultura.
2. La salud pública y la protección del medio ambiente.
3. La asistencia social y jurídica.
4. La capacitación, la promoción del empleo y el fomento productivo.
5. El turismo, el deporte y la recreación.
6. La urbanización y la vialidad urbana y rural.
7. La construcción de viviendas sociales e infraestructura.
8. El transporte y tránsito público.
9. La prevención de riesgos y la prestación de auxilio en situaciones de
emergencia o catástrofes.
10. El apoyo y el fomento de medidas de prevención en materia de seguridad
ciudadana y colaborar en su implementación.
11. La promoción de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.
12. El desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local.

37
Diagnóstico

Por de pronto, la unidad por excelencia para implementar las políticas sociales es
la Municipalidad; educación; salud; subsidios a la pobreza; equipamiento y
mobiliario urbano; áreas verdes; residuos domiciliarios; medio ambiente; deportes;
en fin, prácticamente todas las iniciativas que están dirigidas a los grupos más
desprotegidos son de responsabilidad municipal. Para el desempeño adecuado de
dichos servicios, la municipalidad recibe aportes de diverso orden, importancia y
regularidad. Algunos son permanentes, otros ocasionales; algunos son directos,
otros son indirectos, algunos condicionados y otros de libre disposición.

Como se desprende del listado de funciones, la gran mayoría de las funciones

municipales son compartidas con otro ente del Estado o bien deben enmarcarse
dentro de las leyes que se dictan en el parlamento o a las normas de niveles
superiores del Estado, quedando sólo el aseo, como la única función, en la
práctica, privativa del municipio.

Adicionalmente, la Municipalidad cumple un rol clave en la coordinación de la

gestión de actores públicos que invierten en el territorio de administración
comunal. La determinación de las prioridades de inversión pública a nivel comunal
es una de las principales tareas que deben realizar los equipos técnicos
vinculados con la planificación municipal. Lo anterior en el entendido que existan
estos equipos técnicos, porque la realidad de la mayoría de los municipios es que
sencillamente no disponen de recursos monetarios para contratar profesionales38.

El régimen legislativo para cumplir con sus funciones es igual para todos los
municipios del país, independiente de los recursos con que cuenta, de su
población, de su base económica o de su localización, es decir, independiente de
su heterogeneidad geográfica, de conectividad, social, económica, etc.

Los procesos de municipalización han sido de carácter homogéneo, sin tener en

cuenta que las capacidades de los municipios son distintas entre sí. Las reformas
legales no han tenido en consideración las características particulares de los
territorios, los aspectos socioeconómicos y los recursos municipales de los
distintos municipios y comunas. Por todo ello, es necesario una íntima
coordinación de la actuación municipal con otras administraciones para la
prestación de los servicios públicos, así como identificar claramente el rol de la
administración central, con el objetivo de asegurar el financiamiento de dichos
servicios. El Estado central no debería seguir transfiriendo competencias a los
municipios sin los oportunos recursos y sin asumir el principio de subsidiariedad.

Merecen especial mención por su importancia económica dentro del municipio, los
servicios de educación y salud municipal.

La cobertura de la educación municipal alcanza en Chile el 58% de la oferta

educativa total. Esto equivale a 2.000.000 de niños y 4.600 establecimiento

38 Ello explica, en parte, el éxito del Programa Servicio País.

38
educacionales. El 34% corresponde a educación subvencionada por el Estado
Central y el 8% restante a educación particular pagada. En síntesis, el 92 % de los
niños en edad escolar son cubiertos por el sistema público a través de
subvenciones estatales.

En el caso de la atención primaria de salud, 63 comunas del total del país atienden
universos de menos de 3.500 habitantes. En el otro extremo la comuna con mayor
inscripción de población para ser atendida por el sistema municipal atiende
240.000 personas39. A su vez, el 70% de los gastos son financiados por el
Ministerio de Salud, y el 30 % restante directamente por los municipios del país.
Los municipios administran dentro del sistema de atención primaria, 403
consultorios, de los cuales 240 son urbanos y 163 son rurales. A ello se agrega la
administración de 1.113 postas rurales. La suma de los servicios de salud
municipal atiende a una población de 7.400.000 personas lo que equivale en la
práctica al 50% de los habitantes del país.

Para analizar el grado de descentralización de funciones, se han escogido tres

sectores de importancia para los municipios: Educación, salud y fomento
productivo. El Cuadro 4 muestra la distribución de funciones generales entre los
niveles central, regional y local, para los tres sectores y, entre paréntesis, el año
en que dicha función ha sido transferida desde el nivel central a los niveles
subnacionales.

De acuerdo al cuadro, el traspaso de los consultorios de salud a los municipios

significó cierto grado de autonomía municipal en la administración de los mismos,
aunque las políticas de salud se mantienen en el nivel nacional, en algunos casos
por razones obvias como es la vacunación infantil. Algo similar ocurre en el ámbito
de la educación. El traspaso de los establecimientos de educación a las
municipalidades, significó que actualmente éstas tienen formalmente autonomía
de decisión en la administración de los establecimientos. Sin embargo, las
remuneraciones de los profesores se negocian con el nivel central.

Se puede concluir que el grado de descentralización en el sector salud no es alto

ya que los municipios no poseen suficiente autonomía programática ni flexibilidad
en la gestión. El rol que juega el municipio es el de un intermediario financiero
entre el Ministerio de Salud y los prestadores últimos directos e indirectos del
servicio, vale decir, trabajadores de la atención primaria de salud y proveedores de
insumos médicos.

Es necesario señalar que el nivel central está dando muestras de recentralización

en la medida que está definiendo algunos aspectos operativos (tales como los
servicios de atención telefónicos, la instalación de Servicios de Atención primaria
de Urgencia SAPU en los Consultorios, atención en días sábados de salas de
Infecciones Respiratorias Agudas IRA, etc); y que son coherentes con las ventajas
que tiene todo sistema de salud de funcionar en redes, desde el contacto primario
con la población (tanto a nivel de medicina curativa como de educación en salud) y

39 Puente Alto.
39
las derivaciones a hospitales de la red secundaria y de especialidad (con el
concepto de economías de escala propio de la Políticas Económicas en Salud).

Algo similar ocurre en el caso de educación, donde es importante mencionar que

el nivel central impone una serie de reglas y normas que involucran
infraestructura, contenido curricular, estructura de salarios y pagos por
experiencia, las que afectan directamente las posibles innovaciones educacionales
y que afectan principalmente los resultados obtenidos por el sector educativo
municipal. Entre las restricciones detectadas se puede mencionar: el Estatuto
Docente, el apoyo técnico otorgado a través del Ministerio de Educación y
restricciones Constitucionales.

En general, en todos los ámbitos se aprecian funciones compartidas por dos o

más niveles de la administración. El nivel central, además de establecer las leyes
que regulan todos los ámbitos, establecen normas técnicas y de regulación y
fiscalización para todos los sectores. Además sigue siendo el principal impulsor de
las políticas públicas. El nivel local, en general, administra los establecimientos
educacionales y consultorios, asigna recursos, y ejecuta acciones y programas
diseñados centralmente.

El cuadro Nº4 ha sido confeccionado tomando en consideración la formalidad

vigente, lo cual no quiere decir necesariamente que el cuadro refleje la realidad
territorial. En el caso de fomento productivo, por ejemplo, en teoría los Gobiernos
Regionales debiesen establecer las políticas, planes, programas y todo lo
referente al fomento productivo de las regiones. En la práctica sin embargo, la falta
de capacidad técnica y experiencia relativa, la falta de claridad en las funciones y
atribuciones de los gobiernos regionales respecto al Servicio de Cooperación
Técnica (SERCOTEC) del Ministerio de Economía y la Corporación de Fomento
Nacional (CORFO), hacen que las decisiones territoriales respecto de este tema
sean bastante débiles. Más bien, se realizan acciones en los territorios producto
de decisiones centrales o a veces tomadas por comités de autoridades
territoriales40 en conjunto con SERCOTEC donde el gobierno regional participa
fundamentalmente en el terreno de focalización de las políticas, planes y
programas.
En 1999 se incorporó a las municipalidades la función compartida en el área de
fomento productivo, sin atribuciones específicas para este sector. Sin duda el nivel
local tiene un rol importante en esta materia aunque aún los municipios no tienen
en la práctica un papel bien perfilado en esta materia.

40 Comités para el Desarrollo del Fomento Productivo.

40

Distribución de funciones entre niveles de Gobierno
Nivel Local: Municipalidades
Educación, Ciencia y Cultura
• Administrar establecimientos de
educación primaria: provisión del
servicios, contratación-despido
docentes, financiamiento, supervisión
pedagógica)
§ Administrar servicios sociales de
deporte y recreación. (1980)
§ Establecer Planes Anuales de
Desarrollo de la educación Municipal
(PADEM).(1996)
§ Elaborar y aprobar currículum sujeto a
las objetivos fundamentales y
contenidos mínimos establecidos por el
nivel central. (1996)
Salud y Salubridad
• Administración de establecimientos de
salud primaria (contrata personal, fija
dotaciones, otorga incentivos salariales)
• Proponer y ejecutar medidas. Políticas,
planes, programas, acciones y
financiamiento en el ámbito de la salud
primaria.
• Realizar acciones de recuperación,
fomento y protección de la salud y
rehabilitación de enfermos a través de
consultorios generales o postas
urbanas y rurales, y estaciones médico
rurales. (1980)
• Administración de los servicios de
atención primaria de Urgencia (SAPU).
(1991)
Fomento Productivo
• Compartir funciones en el ámbito del
territorio (Dic. 1998)
Fuente: SUBDERE
Otro ejemplo lo constituye la competencia del medio ambiente, que se transfiere
en 1999, de manera compartida con otras instancias y administraciones. No
obstante ello no exime a la municipalidad del importante papel que debe
desempeñar al respecto, podemos afirmar que aún son pocos los municipios que
están encarando el tema de la gestión medioambiental.
Cuadro 4
Nivel Regional: GORE
• Promover la investigación y
preocuparse por el desarrollo de la
educación superior y técnica en la
región.
• Participar en acciones destinadas a
facilitar el acceso de la población de
escasos recursos y lugares aislados.
• Control de la normativa central y
apoyo técnico. En materias de
regulación y evaluación.
• Fomentar las expresiones culturales,
establecer prioridades, cautelar el
patrimonio histórico, artístico y
cultural de la región, incluidos los
monumentos nacionales , y velar por
la protección y el desarrollo de las
etnias originarias. (marzo 1993)
• Participar en acciones destinadas a
facilitar el acceso de la población de
escasos recursos y lugares aislados.
(marzo 1993)
• Contribuir a la formulación de las
políticas nacionales y desarrollar y
aplicar políticas nacionales en el
ámbito regional.
• Establecer prioridades sectoriales,
preocupándose especialmente por
una explotación racional de los
recursos naturales, coordinando a
los entes públicos competentes y
concertando acciones en el sector
privado. Fomentar el turismo (marzo
1993)
Nivel Central: Gobierno Central
• Planificar y fomentar desarrollo de la
educación en todos sus niveles.
• Apoyar y estimular la investigación científica
y tecnológica.
• Proponer y evaluar políticas y planes de
desarrollo educacional y cultural. Normas
generales aplicables al sector.
• Otorgar a educación primaria subsidio por
alumno con correcciones por costo de
provisión del servicio
• Establecer el Estatuto docente y negociación
sueldos con los profesores
• Objetivos fundamentales y contenidos
mínimos obligatorios de la educación
escolar+calendario escolar.
• Pronunciarse sobre proyectos institucionales
de universidades e institutos privados.
• Otorgar becas y alimentación
complementaria. Coordinación
interuniversidades en docencia, investigación
y extensión.
• Concejo nacional de televisión.
• Formular y fijar políticas. Dictar normas
técnicas administrativas y financieras.
Coordinar, supervisar, controlar políticas,
planes y programas.
• Todo lo relativo a edificios destinados a
hospitales de los servicios de salud.
• Determina contenido de la actividad de los
consultorios. Administra los servicios de
atención primaria de urgencia.
• Negocia salarios según la Ley
• Control de calidad de medicamentos.
• Recaudar, administrar y distribuir recursos
financieros de servicios de salud. Administrar
modalidad de atención por libre elección.
Financiar subsidios y otras prestaciones
pecuniarias de los beneficiarios del sistema.
• Formulación de políticas.
• Fomento del cooperativismo.
• Promover desarrollo de las actividades
productivas del país a través de actividades
de fomento, gestión de empresas,
investigación.
• Otorgar créditos para incrementar producción
y productividad.
41
Por último, el modelo chileno de funciones compartidas entre el municipio y los
niveles nacional y regional, se traduce en conflictos de coordinación y en un
cuestionamiento a la verdadera autonomía que la Ley consagra a los municipios.
Ello se manifiesta de diversas maneras entre las que destacan las siguientes:

• No existe ningún instrumento legal que garantice a las municipalidades la

participación en las decisiones que la afectan tomadas por Ministerios,
Gobiernos Regionales o Parlamento. Asimismo, las municipalidades carecen
de mecanismos que le permitan reclamar antes situaciones que vulneren sus
competencias siendo los únicos entes estatales que no están facultadas para
solicitar a Contraloría que se pronuncie en esos casos.

• La falta de coordinación en materias de planificación e inversión, también es

vista como una intervención de otros niveles del Estado puesto que la mayoría
de las veces se trata de inversiones de carácter estrictamente local en el cual
el municipio no participa. Ello se debe en parte a que no se han establecido
roles claros para cada uno de los niveles del gobierno.

• Existen funciones que debieran ser estrictamente locales, tales como la

pavimentación de las calles. El nudo crítico que explica esta contradicción se
relaciona con que aún parece subsistir en nuestros alcaldes y concejales la
idea que el Estado debe hacerse cargo de todo, y que basta "presionar" al
nivel regional, para lograr que le aporten fondos para equipamientos o
servicios, trasladando la responsabilidad política hacia un nivel superior de la
administración.

Asimismo, diversos cambios en la realidad económica del país, como las

privatizaciones de servicios públicos, la masificación de la televisión por cable
y del uso del gas natural generó un vacío legal a nivel municipal por cuanto
no están claras las atribuciones municipales en estas materias,
particularmente en el cobro de servidumbres e incluso el cobro de las propias
patentes comerciales debido a interferencias de la Ley General de
Urbanismo.41

4. Finanzas municipales

Marco Normativo42

Para el cumplimiento de sus funciones, la Ley dispone que los municipios

dispongan en su presupuesto de tres fuentes principales: los ingresos propios, el
Fondo Común Municipal y las transferencias provenientes tanto del sector público
como del privado.

El impuesto territorial es un impuesto de beneficio municipal pero su

administración y recaudación es responsabilidad del nivel central. De su recaudo,
el 40% es de beneficio directo para el municipio donde se encuentra el bien

41 Ver taller directores de Administración y Finanzas

42 Ver sectores Educación y Salud Municipal en el apartado especial
42
inmobiliario y el 60% restante hace parte de lo destinado al Fondo Común
Municipal (la excepción corresponde a Santiago, Las Condes, Vitacura y
Providencia que aportan al FCM el 65% de lo recaudado por concepto de
impuesto territorial). Las patentes comerciales son la segunda fuente de ingresos
municipales y gravan a todas las actividades lucrativas de carácter industrial,
comercial, de profesión u oficio. Su base imponible va de 2,5 a 5,0 por mil de cada
capital propio, y deben ser canceladas en el propio municipio. En la actualidad, el
tope para las patentes comerciales es de 8.000 UTM. Finalmente, los permisos de
circulación tienen una tasa progresiva de acuerdo con el valor del vehículo y el
62.5% de su recaudo debe ser girado al Fondo Común Municipal.

A su vez, los derechos son los pagos o prestaciones que deben hacer personas
naturales o jurídicas que obtengan del municipio algún servicio o permiso y las
concesiones de bienes municipales o nacionales de uso público dentro del radio
urbano que administre el municipio sobre los cuales éste puede hacer un uso
preferente o con carácter de cierta permanencia.

En el nivel municipal no existe autorización legal para endeudamientos de ninguna

categoría, más allá de los casos de autorización por parte del Ministerio de Hacienda
de arrendamiento por leasing.

Diagnóstico

El Cuadro 5 presenta la evolución de la estructura porcentual de los ingresos

municipales para el período 1991-1999.

Cuadro 5
Estructura Porcentual de los Ingresos Municipales por año (en %)

91 92 93 94 95 96 97 98 99
Impuesto Territorial * 9 8 8 7 7 7 8 7 7
Permisos de Circulación * 4 5 5 5 4 4 4 4 3
Patentes* 7 6 6 6 7 7 7 7 7
Derechos de Aseo 1 1 2 1 1 2 2 2 2
Derechos Varios 4 5 5 5 5 4 4 4 4
Otros Ingresos propios 3 3 4 4 3 3 3 3 3
Fondo Común Municipal 20 19 20 16 17 17 16 17 16
Total Ingresos Propios 48 47 48 44 44 45 44 45 42
Transferencias para Inversión 14 15 16 19 14 13 13 12 14
Subvención Educación Municipal 33 31 32 33 35 35 36 36 37
Percapita Salud Municipal 5 5 4 6 6 6 6 6 7
Subsidio De Agua Potable 0 0 1 1 1 1 1 1 1
Total Transferencias 52 53 52 56 56 55 56 55 58
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100
*Impuestos de beneficio local
Fuente: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo

43
El cuadro muestra que más de la mitad de los ingresos municipales corresponde a
transferencias del nivel central y que esta proporción se muestra creciente el
tiempo, es decir los municipios son cada vez más dependientes de las
transferencias de otros niveles de gobierno.

En términos de la distribución del gasto de estos recursos, el siguiente cuadro Nº 6

presenta la evolución de su estructura porcentual entre los años 1991-1999.

Cuadro 6
Estructura Porcentual del Gasto Municipal por año (en %)

91 92 93 94 95 96 97 98 99

Gasto En Personal Municipal 10 10 11 12 13 12 13 13 13

Gasto en Personal Educación 35 35 34 37 36 35 35 34 34

Gasto en Personal Salud 5 5 6 7 6 6 6 6 5

Servicios a la Comunidad 14 11 12 11 12 11 12 12 11

Gastos Administrativos 8 9 8 8 8 8 8 8 7

Gasto en Funcionamiento Educación 5 4 4 4 4 4 4 4 4

Gasto en Funcionamiento Salud 2 2 2 2 2 2 2 2 2

Transferencias al Sector Publico y Privado 5 6 5 6 6 6 7 6 8

Inversión Real Ejecutada 13 13 14 11 12 14 12 13 13

Otros Gastos 2 5 2 2 3 2 2 3 3

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Fuente: SUBDERE

Esta estructura ha permanecido sin variaciones en los último años, reflejando que
no ha existido un cambio estructural con mayor orientación a la prestación de
servicios sociales e inversión social. La mayor parte de los recurso municipales se
concentran en los gastos de personal, especialmente de personal de educación.

En términos del gasto público total, el gasto territorial que incluye los niveles
regional y local, presenta un fuerte crecimiento aumentando su participación de
3.5% del total en 1980 a 19.0% en 1998.

Los recursos municipales han crecido substantivamente a partir de la Ley de

Rentas de 199543, pasando de $890.143 millones en 1994 a $1.530.000 millones
en el año 2000, es decir, se han incrementado en 72% en términos reales. De este
aumento, los ingresos presupuestarios municipales, compuestos principalmente
por el impuesto territorial, los permisos de circulación, las patentes comerciales y

43 Explicada en más detalle en el anexo 4

44
los derechos municipales, se han incrementado en 43%. Por su parte, las
transferencias para educación y salud municipales y el subsidio de agua potable
se han incrementado en más de 85% en términos reales en igual período. El
gráfico 2 muestra como los ingresos municipales han crecido en mayor proporción
que el PIB.

Gráfico 2
Ingresos Municipales como porcentaje del PIB

20,00%

18,00%

16,00%

14,00%

12,00%

10,00%

8,00%

6,00%

4,00%

2,00%

0,00%
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Ingresos Municipales 12,58% 13,30% 13,64% 14,48% 15,30% 15,89% 16,47% 16,37% 17,47% 17,86%

Fuente: SUBDERE

Sin embargo, el desarrollo económico y social conlleva un incremento de los

costos de servicios y de mantención de equipamientos e infraestructuras. Es
inevitable que un pavimento se deteriore, así como es inevitable la obligación de
mantener un área verde o una escuela construida. Además, los municipios
enfrentan demandas ciudadanas, funciones y costos de provisión crecientes
particularmente en los servicios de extracción de basura y alumbrado público, con
la consecuente reducción en la autonomía financiera municipal que generan el
riesgo hacia la centralización de funciones, la disminución en la calidad de los
servicios y también de iniquidades en la prestación de los mismos. Se suma a todo
lo anterior, un sistema de transferencias intergubernamentales que no incorpora
los costos reales de operación del servicio.

Las sucesivas leyes de rentas no han sido aparentemente suficientes para

satisfacer la demanda por mayores recursos. Estas demandas se concretizan en
la petición de un incremento del peso de los recursos municipales dentro del
sector público, hacia un nivel similar al de otros países del mundo44.

44 Ver gráfico 1 en primera parte

45
Recalcar la necesidad de mayores recursos es muy importante atendiendo a los
problemas que hoy se viven con los servicios de educación y salud, que significan
para los municipios una transferencia importante de recursos propios, alrededor de
$100.000 millones de pesos anuales, que limitan su capacidad para diversificar
sus prestaciones o realizar mayores servicios en otros ámbitos.

El financiamiento de Educación y salud Municipal

El mecanismo diseñado para subvencionar la educación municipal es un subsidio

a la demanda canalizado por la oferta, vale decir, el pago de un subsidio estatal a
escuelas básicas y medias, gratuitas y semi gratuitas, que se entrega en forma de
suma de dinero por alumno que se calcula y paga trimestralmente en base a la
asistencia mensual promedio, tanto a sostenedores municipales como
particulares. El monto de subsidio –Unidad de Subvención Escolar U.S.E.- y los
mecanismos de reajustabilidad se fijan a través de Decretos Ley. El monto del
subsidio es uniforme para cada tipo o nivel de enseñanza, y tiene variaciones
territoriales que benefician a las regiones alejadas del centro del país y, en menor
escala, a escuelas rurales.

Este mecanismo de entrega de subsidio ha dado origen a una competencia por

“captar” matrícula entre establecimientos –de un municipio a otro municipio, o de
sostenedores particulares y municipios-, ya que la subvención se hace
relativamente suficiente en la medida que se acerque al nivel máximo de alumnos
permitidos por clase (45 alumnos/aula). En esta competencia los establecimientos
municipales han ido perdiendo matrícula desde un 75% al 58%. Adicionalmente,
un municipio puede realizar aportes al sistema escolar que de él depende, de
forma voluntaria, ya sea para cubrir déficits o realizar inversiones adicionales.

Por su parte, el Ministerio entrega ciertos materiales de apoyo indirecto al

funcionamiento de centros escolares –textos de estudios, material de estudios
para Red Enlaces, etc.- y proyectos de mejoramiento de la calidad educativa –por
ejemplo, P.M.E., P-900, MECE-Media, MECE-Rural, etc.-.

Una introducción a este sistema de financiamiento fue la creación del

financiamiento compartido. Bajo esta modalidad, se realizan cobros mensuales a
padres y apoderados, los que se suman al financiamiento fiscal con el objeto de
colaborar con la educación de los hijos. El acceso a esta modalidad es voluntario
para los sostenedores particulares, en tanto que para la educación municipalizada
esta alternativa es sólo permitida en enseñanza media. Allí, que el establecimiento
funcione bajo este esquema depende de la aprobación de los apoderados del
establecimiento. Esta modalidad prevee un descuento a la subvención fiscal en
función del apoyo familiar.

En 1998, el 71,8% de la matrícula de los establecimientos particulares

subvencionados había ingresado a esta modalidad de financiamiento; en tanto que
en el sector municipal, sólo un 4,6% de la matrícula se había adscrito a él.

46
El sistema Chileno es único en América Latina, porque adjudica los recursos
escolares sobre la base del número de estudiantes y porque permite a escuelas
privadas competir por obtener estudiantes y fondos públicos. Más que ningún otro,
el sistema educacional chileno altera la distinción tradicional entre escuelas
privadas y públicas.

En cuanto al financiamiento del sistema de salud primaria, éste ha sido modificado

en varias oportunidades desde su diseño original. Primero, se estableció un
sistema de reembolsos a los consultorios en función del gasto del período anterior
valorado con una estructura de aranceles según tipo de prestación. Este esquema
se modificó rápidamente, porque derivó en una inflación de costos no prevista por
el ministerio. A éste, siguió un esquema de Facturación por Atenciones Prestadas
en Establecimientos Municipales (FAPEM), diseño que intentó compatibilizar
eficiencia con contención de costos y equidad en la atención de salud.

Posteriormente, en el segundo semestre de 1994, el sistema de financiamiento fue

modificado por el sistema de capitación. Bajo este esquema de pagos capitados,
quien financia las prestaciones de salud –el Estado- establece un pago per cápita
periódico por la población beneficiaria adscrita al prestador para financiar el costo
de las prestaciones. La contraparte natural a este pago recibido, es el compromiso
del prestador de otorgar las prestaciones que sean potencialmente requeridas por
la población adscrita. En términos teóricos, uno de los aspectos más importantes
de este mecanismo de pago es que el prestador –en este caso, los municipios que
son dueños de la red de establecimientos primarios de salud en cada comuna- se
constituye propietario de los recursos totales y, por esto, de cualquier excedente
que se genere cuando las prestaciones entregadas son de menor costo que el
total percibido. Esto se torna como un incentivo –pecuniario- a la eficiencia:
promover al control de costos, innovar tecnológicamente e introducir técnicas
terapéuticas costo efectivas.

De acuerdo a lo establecido, los objetivos buscados con esta reforma fueron

obtener una mayor equidad en la asignación de los recursos a nivel primario,
lograr una mejor gestión de la salud a nivel municipal, reflejada tanto en un mayor
énfasis en las acciones de prevención, como en una mejora en los resultados de
salud y en una mayor satisfacción de los usuarios. Los aspectos centrales de la
reforma fueron los siguientes:

• Se definió un monto a pagar en función de un Plan de Salud Familiar. El pago

recibido por las Unidades de Salud se hace depender de la población
voluntariamente adscrita a una Unidad de Salud.
• Se utilizan compromisos de gestión.

Una parte importante de la implementación de la metodología consistió en definir y

valorar el Plan de Salud Familiar. Los valores per cápita se diferenciaron
inicialmente para tener en cuenta las diferencias comunales en términos del grado
de pobreza (pobres y no pobres) y el grado de ruralidad de la comuna (rural y
urbana). Lo anterior permitió identificar cuatro tipos de comunas: Comunas
urbanas no pobres (UNP), Comunas urbanas pobres (UP), Comunas rurales no
pobres (RNP) y Comunas rurales pobres (RP).
47
Un caso especial lo conformaron las comunas con una población beneficiaria
menor a 3.000 personas las que no recibirían recursos sobre la base de la nueva
modalidad, debido a que de hacerlo no alcanzarían a cubrir sus costos de
operación. Este tipo de comuna fue clasificada como de costo fijo.

Un segundo aspecto importante fue el determinar la población beneficiaria

estimada, la que potencialmente se adscribiría a las Unidades de Salud mediante
un proceso de libre inscripción de la población en los establecimientos. La base
para esta estimación fue la población asignada que cada uno de los
establecimientos tenía de manera previa a la reforma.

El análisis del Indice de Privación Promedio (IPP), el cual es el indicador utilizado

para corregir por pobreza actualmente, muestra que es un indicador de cálculo
complejo y difícil de actualizar. Con la información que se dispone de otros
indicadores que miden pobreza en distintos niveles y con variados instrumentos,
se concluye que el IPP no es un buen indicador para medir la pobreza de los
individuos porque no se correlaciona bien con los indicadores que habitualmente
miden esta situación. El IPP refleja mejor la pobreza en el nivel de las comunas,
pero esta medición es muy gruesa para dar cuenta de las diferencias al interior de
la comuna y no refleja adecuadamente la realidad de los grupos humanos a
quienes se desea proteger.

Se observa que los profesionales que trabajan en el sistema de salud no manejan

suficiente información sobre la forma de asignación de los recursos a la atención
primaria, ni de los factores de corrección que se aplican en el cálculo. Consideran
que hay muchas actividades que deben realizar los establecimientos y que no son
contempladas en el cálculo del "Per Cápita". Ellos desearían tener una
participación más activa en el proceso de definición de todos los componentes: el
plan de salud que debe ser cubierto, la definición precisa de los beneficios en los
diferentes grupos poblacionales y el cálculo de los montos de base y sus factores
de corrección.

Los servicios de educación y salud no son los únicos que presentan problemas de
financiamiento. En general, se han aprobado leyes y se han traspasado
programas públicos sin los necesarios recursos para sustentar los gastos en el
tiempo. Ejemplos de ello son las funciones de medio ambiente y fomento
productivo que fueron agregadas en la reforma legal de 1999 sin recursos
adicionales para cumplirlas. Del mismo modo el gobierno central determina a
través de las leyes los tramos exentos de contribuciones, recursos que son de
pleno beneficio municipal.

Los niveles de morosidad de los municipios, que no pueden atribuírseles a la

gestión administrativa solamente, son cada vez más altos. Las deudas de arrastre,
como resultados de procesos incompletos de traspaso tales como las derivadas
de demandas judiciales de profesores, sumadas a las que son resultado de
aumentos de costos de servicios que no pueden ser traspasados completamente
al usuario, como es el caso del aseo domiciliario, especialmente en comunas con
fuerte presencia de sectores sociales empobrecidos, configuran una situación
48
cada vez más compleja45. En el año 2000 se pudo observar que el 20% de los
municipios presentó déficit operacional.

Otro elemento que caracteriza los recursos económicos de los municipios es su

capacidad de generar recursos propios a partir de los impuestos, tasas y
transferencias, que posibilitan las normas legales. Su generación depende
fundamentalmente de dos elementos: disponer de un catastro actualizado para así
poder ejercer una presión fiscal sobre la propiedad; y una dinámica de actividad
industrial y comercial, es decir, un desarrollo económico y social. Ambos
elementos escapan hoy del control de las municipalidades, ya que los catastros en
la mayoría de los municipios o no están actualizados o no reflejan los valores de
mercado, o prácticamente no existen, y en cuanto al desarrollo económico y
social, éste se halla localizado generalmente en muy pocos municipios, que son
46
los que concentran la riqueza .

Al mismo tiempo, la dinámica del mercado no ha permitido utilizar de manera

importante, en la práctica, el mecanismo de concesiones de bienes públicos
municipales para generar ingresos, así como tampoco otras formas de asociación
estratégica con el sector privado a fin de lograr aportes frescos para el desarrollo
de infraestructuras o equipamientos. Escasas son las experiencias en las que el
municipio ha orientado sus acciones hacia el sector privado en forma coherente
con los Planes de Desarrollo Comunal y otros instrumentos de gestión municipal.
Lo más frecuente es que el municipio sea un notario de iniciativas del sector
privado más que un conductor47.

El hecho que más del 80% de los predios estén actualmente exentos por Ley y el
consiguiente bajo rendimiento de los esfuerzos por mayor recaudación de
contribuciones, además de que los permisos de circulación de vehículos no sean
de claro beneficio local y la crisis económica que ha afectado la recaudación por
patentes comerciales, derivan a un bajo dinamismo y en desincentivos para
realizar esfuerzos para recaudar mayores ingresos48.

En lo que respecta al control financiero y la función de auditoría, el gobierno

central ejerce un control financiero determinado sobre el municipio. Para ello, se
utilizan varios mecanismos como: el uso de exigencias o condicionalidad sobre el
gasto municipal; las políticas de inversión mediante planes o programas fijadas
desde organismos centralizados; la configuración del sistema impositivo municipal;
límites a la potestad municipal de variar las tasas; e imposibilidad de
endeudamiento y acceso al crédito.

El control financiero presupuestario de las municipalidades lo ejerce la Contraloría

General de la República, una entidad de mucha autoridad asentada en la tradición
hispánica de las leyes administrativas. El objetivo primordial es casi siempre el de
asegurar la legalidad del gasto y de los ingresos municipales. Esta vigilancia

45 Ver anexo 2, talleres Directores Administración y Finanzas.

46 Ver anexo 2, talleres Directores Administración y Finanzas.
47 Ver anexo 2 Talleres.
48 Ver anexo 2, talleres Directores Administración y Finanzas.

49
consiste en una auditoría previa o bien posterior de las cuentas municipales,
controlando tanto la elaboración y ejecución del presupuesto, como la compra y
venta de activos municipales. Sin embargo la Contraloría sólo toma razón de los
actos que afectan a los funcionarios municipales. Con todo, esta forma de control
financiero es esencialmente reguladora de las actividades y muy poco tiene que
ver con intenciones de apoyarlas en su gestión ordinaria. Ofrece, por tanto, poca
información referente a la eficacia y efectividad de la prestación de servicios por
parte de los gobiernos locales.

5. Gestión Municipal y Recursos Humanos

Marco Normativo

Es la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades la que, en conjunto con los

estatutos Administrativo de funcionarios municipales, docente y de atención
primaria, regulan la carrera funcionaria y establece las normas a que está afecto el
personal de las municipalidades.

La planta funcionaria municipal fijada por ley mantiene la tradicional estructura de

carrera funcionaria (al igual que el estatuto de atención primaria en salud y el de
educación) basada en la antigüedad de sus funcionarios más que en la calidad de
su desempeño. Así, el mejoramiento de sus remuneraciones no está ligado al
desempeño del funcionario y de ahí la carencia de motivos para actuar con
eficacia. Los sistemas de evaluación de los funcionarios municipales (incluidos
salud y educación) se han caracterizado en función del cumplimiento de normas y
reglamentos y no en el cumplimiento de los objetivos por lograr. La actual
estructura de plantas municipales y las limitaciones al gasto en personal pone
impedimentos a la contratación de profesionales capacitados para la gestión
municipal. El resultado son plantas poco profesionalizadas y motivadas
provocadas por las bajas remuneraciones.

La actual ley Orgánica de Municipalidades fija que las municipalidades dispondrán

de una Secretaría Municipal y una Secretaría Comunal de Planificación y
Coordinación. Se establece además que existirán unidades encargadas del
cumplimiento de funciones de prestación de servicios y administración interna,
relacionadas con las funciones tanto privativas como compartidas del municipio.

Esta estructura orgánica municipal viene operando desde el año 1986, con la
dictación de la ley 18.695, sin haber sufrido cambios sustanciales. La estructura es
básicamente la misma para todas las comunas, no importando las enormes
diferencias que existen entre ellas (tanto desde la perspectiva municipal como
comunal. Al respecto, la ley de Municipalidades, en materia de estructura interna,
sólo hace una distinción de las comunas de acuerdo al número de habitantes. Así,
las comunas de más de cien mil habitantes deben contar con las tres secretarías
antes mencionadas y aquellas comunas que tengan menos de esa población
deberán incluir en su estructura interna sólo la Secretaría Municipal y “todas o
algunas de las unidades encargadas de las funciones genéricas.”, aunque las
atribuciones y funciones municipales son universales.
50
La estructura administrativa de los servicios de salud primaria y de educación
pública, es diferente en los casos en que los municipios cuentan con una
corporación privada municipal para su gestión, o bien se han incorporado como
departamentos dentro de la estructura municipal. Del total de 341 municipios, 53
administran la salud primaria y la educación municipal, y, eventualmente otros
servicios traspasados en el mismo período como centros de menores y
cementerios, a través de corporaciones municipales de derecho privado que
gestionan políticas y fondos públicos bajo un régimen jurídico especial. El resto
realiza su administración a través de la estructura municipal tradicional,
incorporándolos bajo la forma de departamentos de educación y salud
respectivamente ya sea bajo la dependencia de la Dirección de Desarrollo
Comunitario, o con dependencia directa del Alcalde. Dentro de las ventajas que
presenta la administración por la vía de corporaciones están la posibilidad de
hacer alianzas con otros actores que incluyen la compra y venta de servicios
conjuntos, la flexibilidad de la gestión presupuestaria, y esencialmente regirse por
el derecho privado.

A partir de 1988 se prohibió la creación de nuevas corporaciones municipales, a

excepción de aquellas de derecho privado sin fines de lucro destinadas a la
promoción y difusión del arte y la cultura.

El personal que trabaja en los municipios incluidos los servicios de salud y

educación se muestran en el cuadro 7. Cada uno de estos grupos se rige por
estatutos jurídicos diferentes, lo que le agrega una complejidad administrativa y de
gestión a la prestación de estos servicios:

Cuadro 7
Funcionarios Municipales

Servicio Numero de funcionarios aproximado Estatuto

Funcionarios Municipales (planta y contrata 38.000 Estatuto Administrativo de
no asignados a educación y salud) Funcionarios Municipales
Salud Primaria 20.000 Estatuto de atención primaria.
Educación 88.000 (70.000 docentes y 18.000 no Estatuto
docentes) Docente
Funcionarios municipales en educación y 38.000 Estatuto Administrativo de
salud Funcionarios Municipales

TOTAL 184.000 Tres Estatutos

Fuente: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo

Diagnóstico

En la realidad de los escenarios locales se comprueba una notable diferencia

entre las competencias o atribuciones traspasadas al municipio y su capacidad
institucional para ejecutarlas. Existe una clara contradicción ya que, por una parte,
las municipalidades reciben cada vez más competencias (muchas veces sin los
recursos correspondientes) y, por otra, su capacidad de autorganización aún está

51
limitada, lo que dificulta su desarrollo institucional y, por tanto, ejercer
correctamente estas competencias49.

En cuanto a los recursos humanos, se requiere no sólo una programación y

eficiente administración de éstos, sino también su capacitación, a fin de que
asuman los cambios y nuevos ámbitos de actuación que han de ejercer los
municipios. La política de personal constituye un capítulo decisivo de la gestión
municipal y, por consiguiente, desde una perspectiva interna, pone sobre la mesa
el tema de la organización institucional, la planificación eficiente, la carrera
funcionarial y el sistema de remuneraciones. Y, desde una perspectiva externa,
sitúa la relación de la institución con la ciudadanía. Sin un personal motivado,
capacitado, comprometido con la vida municipal, es muy difícil profundizar las
relaciones democráticas en el ámbito municipal y promover el involucramiento de
la comunidad en las políticas de desarrollo local. En consecuencia, la acción de
capacitar y programar en materia de recursos humanos resulta estratégica para
mejorar la gestión.

Numerosas iniciativas y propuestas se han llevado a cabo, a través de cursos

tradicionales, de formación de instructores, o utilizando métodos de educación a
distancia. En cualquiera de estas modalidades, la capacitación ha estado
relacionada con ofertas externas al municipio. Todavía no se configura una
demanda local definida en función de la realidad comunal.

Por lo anterior, cada vez son mayores las opiniones a favor de elaborar sistemas
nacionales de capacitación en el ámbito del municipio que se diferencien entre el
personal electo, el personal civil, los líderes sociales y el funcionariado público
ligado al nivel municipal50.

Esta capacitación tampoco ha tomado formas distintas a la de la contratación de

empresas típicas de capacitación como podría ser un sistema más permanente de
"benchmarkig" o de difusión permanente de buenas prácticas entre municipios
nacionales e internacionales, lo cual debería ser parte de un sistema nacional de
capacitación.

El cuadro 8 muestra las características del personal municipal. Es posible

visualizar que del total de los funcionarios de planta un 20% alcanza niveles de
profesionalización y un 60% se compone de personal administrativo y auxiliar con
menores niveles de preparación formal.

La distribución del personal municipal51 entre las diferentes comunas, presenta un

cuadro de extremas diferencias. Así, el municipio con menos personal, tiene cinco
funcionarios52 y el que tiene el mayor número de funcionario llega a 1.94053.

49 Ver anexo 2 talleres regionales, comisiones de competencias y gestión.

50 Ver talleres, comisiones de gestión y recursos humanos.
51 Se excluye personal de educación y salud.
52 O'Higgins.
53 Santiago.
52
 Cuadro 8
Estadística sobre personal municipal

NÚMERO DE FUNCIONARIOS DE PLANTA A

CARGO PORCENTAJE
DICIEMBRE DE 1999*
Alcaldes 341 1, 2
Directivos 2.764 9, 4
Profesionales 3.503 11, 9
Jefaturas 1.888 6, 4
Técnicos 4.323 14, 7
Administrativos 8.005 27, 2
Auxiliares 8.626 29, 3
TOTAL 29.450 100, 0

Fuente: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo

*A ellos debe se agrega un número de 8.000 funcionarios empleados en una modalidad denominada a contrata.

En consecuencia, no todos los municipios tienen una estructura adecuada de

acuerdo a sus características particulares, y además se les obliga, por ley, a
realizar funciones o asumir responsabilidades que no se ajustan a los
requerimientos propios de su entorno físico-espacial lo que evidentemente afecta
la eficiencia y la calidad de la gestión y de las prestaciones que entrega a sus
habitantes.

Si la totalidad de los municipios tienen competencias, funciones y atribuciones

homólogas, se está también estableciendo a priori, a pesar de que la ley sugiere
flexibilidad, una cierta estructura interna tipo. Todo ello sin mencionar además la
actual Ley de plantas de funcionarios municipales, la que especifica el número y
grado de directivos, profesionales, técnicos, auxiliares, etc. que debe tener cada
uno de los municipios. A ello se puede agregar el estatuto docente y el estatuto de
los funcionarios de la atención primaria de salud, que poco distinguen entre las
realidades comunales.

La falta de impulso a iniciativas como el asociativismo entre municipios,

fundamentalmente porque no existe reconocimiento de personalidad jurídica a
estas instancias, dificultan el fortalecimiento de la institución como tal, y por tanto
el poder flexibilizar la gestión y la estructura municipal a través del acceso a una
escala mayor al territorio comunal.

En cuanto a la gestión de la educación, la literatura empírica en Chile54 que evalúa

la eficiencia relativa de los distintos colegios que reciben fondos públicos no es
concluyente. Sin embargo, evidencia de tipo anecdótica sugiere diferencias en la
gestión de estos establecimientos. Así, los incentivos de los directores de los
establecimientos difieren ya que una escuela privada subvencionada es
administrada más directamente por el sostenedor y su Director tiene límites
presupuestarios bien definidos e inflexibles. En cambio las escuelas municipales

54 Resumen obtenido del "Estudio Equidad y Eficiencia en las transferencias a los Municipios" que actualmente está siendo
elaborado por la Universidad Alberto Hurtado para la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.
53
usualmente reciben un suplemento, financiado con recursos municipales, frente a
cualquier escasez de fondos. Esta flexibilidad presupuestaria redunda en poca
recompensa por un mejor desempeño y en menores sanciones por un mal
rendimiento. Los Directores constituyen un elemento sumamente importante para
las escuelas en términos de liderazgo, selección y gerencia del personal, toma de
decisiones presupuestarias y definición de prioridades. Su capacidad para cumplir
estas funciones depende, a su vez, de sus conocimientos, libertad de acción,
incentivos, mecanismos para obtener recursos y responsabilidad. En general se
observa un manejo más flexible e informado en los colegios privados
subvencionados.

El mayor grado de autonomía de los colegios privados subvencionados permite

mayores innovaciones como cambios de los métodos de enseñanza, cambios en
los libros utilizados y cambios en los contenidos para responder mejor a las
necesidades de los estudiantes. A su vez los Directores de estos establecimientos
tiene una mayor libertad de acción en el manejo de los recursos humanos ya que
se rigen por el código del trabajo.

En las escuelas municipales en cambio, se tiene que cumplir con obligaciones de

las que está exento el sector privado, entre ellas el ofrecimiento de cursos
especiales y docencia para niños menos privilegiados, o el hecho de que los
colegios privados subvencionados puedan “seleccionar” a su alumnado.

En cuanto a la gestión de los consultorios de salud, el año 1995 se implementó la

ley Nº 19.378, más conocida como el Estatuto de la Atención Primaria Municipal,
el cual se divide en tres partes. La primera se refiere a las normas generales del
régimen laboral de la atención primaria de salud municipal. La segunda dice
relación con la carrera de los funcionarios del sector municipalizado que se
desempeñan en establecimientos de atención primaria. Por último, la tercera
sección incorpora un conjunto de disposiciones acerca del financiamiento y la
administración de la atención primaria de salud municipal. En particular, el artículo
49 de la Ley determina que la forma de pagar a los proveedores de salud primaria
municipal es por medio de un aporte fijo por persona beneficiaria. De esta forma,
la ley, que se aprobó con posterioridad de Privación Promedio Municipal, que es
un indicador compuesto que mide la capacidad de cada municipio de generar
recursos propios –o menor dependencia del FCM- calculado sobre la base de
información que entrega la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo
a la implementación del per cápita, proporcionó a través del artículo 49°, un
respaldo legal al nuevo sistema de pago.

La implementación, en noviembre de 1995, del Estatuto de Atención Primaria

Municipal produjo los siguientes efectos en el sistema de pago per cápita:

• En primer lugar, generó un cambio en el valor de los per cápita, lo que

significó una ampliación de las posibilidades en los valores de los per cápita
basales existentes, pasando de cuatro valores posibles a 16, los que ya no
sólo se diferenciarían por tipo de comuna, sino además por tramos de
asignación de zona. En este sentido se corrige el problema de que si hay una
comuna con una mayor asignación de zona, independiente del tipo de
54
 comuna, esta tiene mayores costos asistenciales asociados con la entrega del
Plan de Salud Familiar.

• En segundo lugar, la Ley N°19.378 crea el ítem denominado Fondo

Complementario, el cual tiene por objeto llevar a los funcionarios de la
atención primaria municipal a un piso mínimo de remuneraciones, esto es, si
un funcionario gana menos que lo que estipula la Ley, entonces tiene derecho
a recibir un monto de recursos, denominado fondo complementario, tal que le
permitan cubrir dicha diferencia. Esto hace que tendrán el derecho a Fondo
Complementario sólo aquellas comunas cuyos funcionarios reciban
remuneraciones por debajo del piso que estipula la Ley.

• El tercer aspecto lo constituyen los compromisos de gestión el cual consiste

en un acuerdo entre las municipalidades quienes administran la mayoría de
los establecimientos de atención primaria en Chile y los Servicios de Salud, a
través del cual se negocia anualmente y permite controlar y evaluar el logro de
resultados de las Unidades de Salud.

6. Dimensión de equidad intermunicipal

En cuanto a la equidad entre los distintos municipios de Chile, hoy día existe
básicamente tres instrumentos genéricos utilizados para implementar políticas de
equidad y compensar las desigualdades estructurales existentes entre las distintas
comunas:

1. El Fondo Común Municipal

2. Las transferencias y programas para educación y salud
3. Las transferencias para inversión e infraestructura

Estos instrumentos son permanentemente cuestionados por diversos actores

comunales incluyendo las propias autoridades y funcionarios municipales55. A ello
debe agregarse que en general, las leyes que se dictan y los programas que se
implementan no incorporan como variable la heterogeneidad intercomunal e
intermunicipal, por lo cual el impacto de estas iniciativas corre el riesgo
permanente de generar inequidades en este nivel.

El Fondo Común Municipal es la principal transferencia municipal, de tipo no

condicionada, que tiene por objetivo afectar positivamente la brecha fiscal y de
diferencia en los beneficios fiscales en las diferentes comunas, debidas a
problemas de deseconomías de escala y concentración de las principales fuentes
de ingresos en algunas comunas, tal como lo muestra el cuadro 9. Este Fondo ha
sido concebido como un mecanismo de redistribución solidaria de ingresos
destinado a equilibrar el sistema presupuestario municipal, apoyando
financieramente a las municipalidades de menores recursos.

55 Ver anexo 2 comisiones de finanzas de los diversos talleres.

55
 Cuadro 9
Distribución por deciles de los principales ingresos municipales
(Deciles ordenados de mayor a menor ingreso propio municipal), 2000

Permisos de Patentes Impuesto

Decil
Circulación Comerciales Territorial

Santiago, Las Condes,

Providencia y Vitacura 20,7% 38,6% 36,2%
1 38,5% 49,1% 53,6%
2 13,0% 13,4% 10,8%
3 14,5% 11,7% 11,5%
4 8,3% 7,7% 8,4%
5 8,9% 7,4% 6,2%
6 3,9% 3,8% 3,3%
7 3,5% 2,2% 2,4%
8 3,6% 2,1% 1,9%
9 3,6% 1,6% 1,3%
10 2,2% 1,0% 0,6%
Total 100,0% 100,0% 100,0%

Fuente: Subdere

La distribución del Fondo Común Municipal se realiza a través de indicadores de

población comunal, pobreza comunal, diferencia de beneficios fiscales per-cápita
respecto del promedio nacional y restricciones a la base impositiva local (predios
exentos del impuesto territorial). Al mismo tiempo un 10% de este fondo se
distribuye en relación a indicadores de eficiencia en la gestión y emergencias
financieras.

El FCM corrige las inequidades existentes en forma importante, en términos de

equiparar los ingresos municipales per cápita, tal como lo muestra el Cuadro 10.

56
 Cuadro 10
Efecto redistributivo del Fondo Común Municipal Miles de pesos de 2000
(deciles ordenados de mayor a menor ingreso propio percápita)

Ingreso Ingreso
Decil Propio sin el Propio con
FCM FCM
1 169 100
2 48 44
3 36 35
4 30 36
5 26 34
6 22 36
7 19 37
8 15 35
9 11 33
10 7 34

Fuente: SUBDERE

Sin embargo, permanentemente y desde su creación, se cuestiona la capacidad

del FCM para reducir inequidad en las bases tributarias y es más bien visto como
un mecanismo solidario que consagra las desigualdades. Adicionalmente, se
cuestiona la oportunidad y transparencia con que los municipios reciben la
información necesaria para efectuar sus presupuestos en cuanto al monto del
Fondo Común que le corresponde recibir cada año56.

Por su parte, las transferencias para inversión en infraestructura, están

compuestas básicamente por las inversiones de decisión regional dentro de las
cuales se encuentra el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR)57, las
Inversiones Sectoriales de Asignación Regional (ISAR) y las Inversiones
Regionales de Asignación Local (IRAL). Estos fondos se inserta en un proceso de
inversión netamente regional que se distingue por:

• Prácticamente el 100% de los proyectos son formulados por organismos

regionales y locales entre los que se incluyen servicios sectoriales regionales,
municipalidades y universidades.
• La gran mayoría de los proyectos son evaluados por el organismo de
planificación y coordinación regional (SERPLAC).
• Los proyectos son seleccionados por el Consejo Regional.
• Los proyectos son encomendados para su ejecución generalmente a
organismos técnicos regionales.

56 Ver anexo 2 comisiones de finanzas de los diversos talleres.

57 Fondo de Inversión compensatorio interregional cuyas fuentes de recursos de este instrumento la constituyen recursos
fiscales que conforman el FNDR tradicional y el FNDR BID financiado con recursos provenientes del crédito 853/OC-CH
del Banco Interamericano de Desarrollo.
57
• El control financiero está en manos del Gobiernos Regionales aunque en el
caso del FNDR BID la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo
está obligada a efectuar control financiero.

En el caso del FNDR, su distribución opera considerando dos variables: las de

orden socioeconómico y las geográficas. Se asigna el 90% de los recursos a
comienzo del año presupuestario a objeto que el 10% restante se destine a cubrir
situaciones de emergencia y de estímulo a la eficiencia. El presupuesto del FNDR
ha mantenido un crecimiento estable manteniéndose entre 10% y 15 % de la
inversión pública total.

El FNDR tradicional financia todo tipo de proyectos, independientemente del

sector y la tipología: proyectos de infraestructura básica, de saneamiento, estudios
de preinversión, diseños de ingeniería e investigaciones en múltiples ámbitos entre
otros. El FNDR BID restringe los proyectos a determinadas áreas consideradas
elegibles por el Banco. En el Cuadro 11, se muestran los principales sectores
financiados por el FNDR en 2001.

Cuadro 11
Distribución del FNDR según sector 2001

Monto
Sector %
(miles de pesos 2001)
Educación 52.775.476 35
Energía 10.156.310 7
Salud 12.307.478 8
Vialidad 36.902.503 24
Saneamiento 9.208.639 6
Fomento Productivo 5.066.613 3
Otros 25.460.473 17
Total 151.877.492

Fuente: Subdere

Además del FNDR, se encuentran los programas ISAR que son entregados a las
regiones por parte de un Ministerio o uno de sus Servicios. Este instrumento
permite impulsar iniciativas ministeriales de apoyo a un área determinada, dejando
la asignación territorial al nivel regional descentralizado. El monto asignado a cada
región es distribuido por el Consejo Regional entre los proyectos sometidos a su
consideración formalmente por el Intendente Regional. Actualmente, los
programas ISAR y la Institución que los administra son:

a) Programa de Mejoramiento de Barrios (Subsecretaría de Desarrollo Regional y

Administrativo)
b) Programa Infraestructura Deportiva y Recreativa (Instituto Nacional del
Deporte).
c) Programa de Caminos Secundarios (MOP).
d) Programa de Agua Potable Rural (MOP).

58
e) Programa de Pavimentación Urbana (MINVU).

Los programas IRAL han operado a través de transferencias del nivel central al
nivel comunal para el financiamiento de proyectos de impacto local. En su
distribución, el nivel central fija los presupuestos regionales, los Gobiernos
Regionales fijan los marcos comunales y finalmente los Municipios deciden sobre
los proyectos a financiar. En la actualidad, los programas IRAL son:

a) Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal (PMU).

b) Programas Desarrollo Productivo, Generación Capacidades en
Localidades Pobres y Apoyo Grupos Vulnerables del Fondo Solidario de
Inversión Social (FOSIS).

Estas transferencias son evaluadas como excesivamente centralistas, en el

sentido de no incorporar adecuadamente las necesidades locales, aludiendo a la
descoordinación entre los niveles central y regional y el municipio para planificar
las inversiones que en definitiva son de carácter local. A ello debe agregarse la
creciente dependencia de los municipios de estos fondos para financiar inversión
en infraestructura, la complejidad que perciben los municipios para acceder a
estos fondos y la utilización de criterios de decisión que privilegian en exceso la
cantidad de población beneficiaria en desmedro de comunas pequeñas, aisladas y
de baja densidad poblacional. Incluso se ha hablado del surgimiento de un
centralismo intraregional, donde las capitales regionales presentan mayores
oportunidades de captar recursos para inversión, en desmedro de las comunas
más pequeñas y aisladas58.

Las transferencias para educación y salud municipales son permanentemente

cuestionadas en su monto y en su distribución59. Aún cuando se han introducido
continuamente mejoras en este campo, ha sido hasta ahora imposible ampliar el
esquema de negociaciones con los gremios cada vez que se plantean cambios en
el financiamiento de estos sectores, en circunstancias que los municipios tienen
escaso poder en ese tipo de negociaciones. Una de las causas que limitan este
esquema es que los distintos municipios y el gobierno no cuentan con mayores
elementos de negociación como podrían ser los costos de las prestaciones de
educación y salud o al menos los factores que inciden en ellos.

En general, el tema de la equidad entre comunas ha estado ausente en el debate

sobre los servicios traspasados, aún cuando la definición de transferencias para
salud y educación establecen una metodología de asignación de subsidios que
consideran las especificidades geográficas y socioeconómicas generales de la
población atendida.

De acuerdo al sentir de parte importante de los actores municipales, éstas no

permiten enfrentar los reales costos de prestación de dichos servicios, generando

58 Ver anexo 2 Talleres.

59 El análisis de la equidad se basa en el citado "Estudio Equidad y Eficiencia en las transferencias a los Municipios" que
actualmente está siendo elaborado por la Universidad Alberto Hurtado para la Subsecretaría de Desarrollo Regional y
Administrativo.
59
así la necesidad de que los municipios realicen aportes permanentes desde sus
ingresos propios hacia estos servicios sectoriales, a fin de cubrir los déficits que se
originan en la operación de los sistemas. Sin embargo, de acuerdo al sentir de
parte importante de los actores del nivel central, existe un serio cuestionamiento
de la capacidad técnica municipal de administrar y gestionar los recursos que
dispone.

Todo lo anterior hace urgente revisar y reformar, de ser necesario, los sistemas de
transferencias desde el nivel central hacia los municipios, para que contemplen
criterios de diferenciación, selectividad, flexibilidad y gradualidad, teniendo en
cuenta la enorme heterogeneidad de los territorios y sus habitantes.

Equidad intermunicipal en salud

En primer lugar, existe una crítica general de los operadores municipales relativa
al monto del per cápita, el cual es considerado insuficiente. En segundo lugar, las
comunas aspiran a ser clasificadas como rurales y/o pobres con el objeto de
obtener un monto más alto para el pago per cápita, lo cual se traduce en continuas
presiones para una reclasificación. En tercer lugar, algunos expertos en Salud
Pública han criticado el contenido del Plan de Salud Familiar, considerado como
restrictivo. En cuarto lugar, existe una resistencia a la libre adscripción por parte
de los profesionales de la salud al alterarse el principio de la territorialidad, esto ya
que dificulta la estimación de tasas y desincentiva las iniciativas locales de tipo
preventivo. En quinto lugar, la base de cálculo de los montos a repartir a cada
comuna y los indicadores para clasificación de las comunas según su condición
relativa de pobreza no han sido actualizados desde 1994.

Adicionalmente, existe la percepción de que el indicador de Ingresos Municipales,

empleado en la distribución intermunicipal, no da cuenta integral del concepto de
pobreza por lo que se ha plantea la necesidad de revisar el mecanismo de
corrección por pobreza utilizado, con el objetivo de determinar un indicador que
permita clasificar comunas en pobres y no pobres y que se constituya en base
para la indexación del valor del plan de salud familiar.

Es importante mencionar que al momento de implementar la reforma, la autoridad

asumió el compromiso de garantizar que el sistema per cápita no implicaría, en el
corto plazo, una reducción de recursos. Esto obligó al Ministerio de Salud a cubrir
cualquier diferencia en caso que el nivel de transferencia que de forma previa
recibían los municipios fuese mayor a los aportes vía per cápita, dando origen a la
existencia de brechas financieras. La justificación para este compromiso fue la de
generar los grados de libertad necesarios para la adecuación de los municipios al
nuevo sistema. Sin embargo, este compromiso no es consistente con los objetivos
del sistema per cápita, por cuanto ampara situaciones de inequidad al entregar
recursos a los municipios sólo debido a que ellos recibían mayores aportes
históricos, criterio que precisamente se intenta eliminar con la implementación del
sistema per cápita. Así, la mantención de las brechas en el tiempo por parte del
Ministerio de Salud compromete la viabilidad y consolidación del sistema per
cápita.
60
 Cuadro 12
Brecha Total a Diciembre de 1996 por Tipo de Comuna (en pesos corrientes)

Tipo de Comuna Nro. De Comunas Brecha Participación Per Cápita de Brecha

Rural No Pobre 102 62.577.603 23,2% 42

Rural Pobre 65 33.841.951 12,5% 54
Urbana No Pobre 43 134.472.003 50,0% 47
Urbana Pobre 20 38.500.772 14,3% 25
Total 230 269.392.330 100% 40

Fuente: Saldías (1996)

A objeto de analizar el impacto sobre equidad del Sistema Per Cápita, Saldías
(1996) comparó las transferencias por persona recibidas por cada municipalidad a
través del tiempo. Las comunas fueron ordenadas de acuerdo a los ingresos
municipales, debido a que esta variable estaba correlacionada con la capacidad
de los municipios para entregar servicios de salud de manera autónoma. El
análisis se centró en determinar la evolución de la entrega de recursos por
persona, de las comunas más ricas con relación a las comunas más pobres. Se
utilizaron cuatro momentos del tiempo.

Los resultados se presentan a continuación:

1. El quintil de las comunas de mayores ingresos poseen un ingreso propio

promedio mensual por beneficiario que es más de cinco veces mayor al de las
comunas del quintil de menores ingresos. Estas cifras son netas de las
personas que se han inscrito pero que han sido eliminadas al comprobarse que
no son beneficiarios del sistema ya sea por ser cotizantes del sistema de
seguros privados ISAPRE o por otra razón justificada. Se excluyeron del
análisis las comunas de costo fijo debido a que no se les entregan
transferencias en base al sistema per cápita.
2. Se puede advertir que la implementación del sistema per cápita ha tenido un
efecto progresivo, aún cuando éste ha sido bastante débil, situación que ha
llevado a que los beneficiarios de las comunas de mayores recursos reciban lo
mismo o cerca del 10% de recursos adicionales, respecto a los beneficiarios de
las comunas de menores recursos, dependiendo de si la población beneficiaria
es la estimada o la corregida.
3. Un elemento importante a destacar dice relación a que la implementación de la
Ley 19.378 no habría tenido impacto redistributivo respecto al período previo,
entre las comunas de mayores recursos y las más pobres.
4. Se puede apreciar que el fondo complementario, como una transferencia
adicional al per cápita, no ha generado efectos redistributivos entre las
comunas de mayores recursos y las de menores recursos.

61
 Cuadro 13
Transferencias per cápita promedio mensual por quintil de ingresos municipales
(Valores nominales)

Ingreso 2do
Quintil de 1er semestre Noviembre Diciembre
Promedio por semestre
Ingresos 1994 1995 1995
Beneficiario 1994
1 11,331 471 553 662 747
2 5,027 420 582 714 800
3 3,588 429 561 670 765
4 2,763 378 488 606 675
5 2,081 342 494 597 691
Ratio 1,38 1,12 1,11 1,08

Ratio= Aportes Comunas Ricas/Aportes Comunas Pobres

Fuente: Saldías (1998)

En resumen, el cambio en la modalidad de financiamiento en la atención primaria

municipal ha tendido a resolver parcialmente los problemas de regresividad en la
asignación de recursos que caracterizaban al sistema previo. Sin embargo, la
progresividad observada al momento de implementarse el nuevo sistema, es
insuficiente en sus esfuerzos de considerar directamente en el diseño de los
valores per cápita parámetros asociados a equidad.

Esto, por una parte, ha estado asociado a que una importante cantidad de nuevos
recursos financieros han sido incorporados al sistema por vías alternativas al
Mecanismo Per Cápita. Por otra parte, esto se debe a deficiencias al momento de
incluir explícitamente consideraciones de equidad para indexar los valores per
cápita.

Finalmente, es preciso mencionar que en la actualidad se encuentra en discusión

una reforma a la salud, la que tendrá efectos de importancia para el estudio al
incrementar la relevancia de la Atención Primaria de Salud. Esto se base en que si
bien los indicadores a nivel nacional muestran cifras satisfactorias en muchos
aspectos, en Chile existen grandes diferencias en la situación de salud, tanto a
nivel geográfico como por estrato socioeconómico.

En particular se pretende mejorar la situación de salud y de vida de los sectores

más pobres en esta década, con el fin de disminuir las brechas existentes en
cuanto a mortalidad infantil, esperanza de vida y años de vida potencialmente
perdidos.

Equidad en Educación

En el diseño del sistema, los colegios que experimentan disminuciones en

asistencia y por ende de ingreso, deberían cerrar o fusionarse, lo cual es una
conducta que se observa en el sector privado subvencionado. Sin embargo, en el
sector municipal y en el ámbito central esto es considerado políticamente costoso
por las autoridades, por lo que no ha sido inusual observar en el pasado tanto

62
transferencias directas desde los municipios hacia sus colegios como del nivel
central hacia los municipios con el objetivo de cubrir estos déficits financieros.

De esta manera, los colegios municipales reciben, además de los ingresos por
subvención, aportes voluntarios de los municipios, mientras que los colegios
privados subvencionados deben financiar todos sus gastos, incluyendo de capital,
con los ingresos por subvención o bien recibir contribuciones privadas. Debido a lo
anterior se considera que los colegios municipales, en general, enfrentan una
restricción presupuestaria más blanda que los colegios privados subvencionados.

Una parte importante en el diseño de un sistema de subvenciones educacionales

a las escuelas es el conjunto de arreglos institucionales según los cuales se
ofrecen los servicios de apoyo sujeto a economías de escala supra-escuela. Se
estima que el diseño del esquema de subvenciones utilizado en el país no ha
considerado este tema. Es importante mencionar que en zonas urbanas de alta
población, la oferta de algunos insumos educacionales sujeta a economías de
escala supra-escuela puede ser perfectamente obtenida a través de oferentes
especializados privados con recursos provistos por las escuelas (por ejemplo,
entrenamiento de profesores, asesoría en problemas específicos de los alumnos y
medición de problemas de aprendizaje).

Finalmente, para atender a los problemas de equidad en educación primaria el

Ministerio de educación ha elaborado un estudio que pretende analizar y generar
propuestas de entrega de recursos diferenciados al sistema para mejorar la
equidad, estableciendo qué es lo que se debe compensar y cómo efectuarlo.

7. Conclusiones

La necesidad de afrontar los cambios económicos, políticos y sociales que está

acaeciendo internacionalmente, con las consiguientes desarticulaciones de las
sociedades locales, invita a revalorizar el territorio como un espacio geográfico
delimitado por una comunidad de intereses, como un espacio para las prácticas
sociales y un espacio económico con identidad social e histórica y con un
potencial solidario interno para desarrollar el empleo.

Uno de los actores importantes de estas iniciativas locales son los municipios,
quienes como instancia primera de gobierno tienen que responder a las demandas
de la población, que cada vez sufre más precarias condiciones de vida.

El conocimiento que el municipio tiene de lo local, la articulación de los recursos

propios, las competencias tradicionales y las nuevas actividades en favor de la
economía local, posibilitan la coordinación interna, y la gestión de planes y
políticas de otras administraciones superiores en sintonía con la programación
municipal, así como la colaboración intercomunal o regional. Asimismo, la
municipalidad debe constituir una pieza clave en el proceso de concertación local
con las organizaciones representativas de empresarios y organizaciones sociales.

63
Es cierto que los municipios han comenzado a tener más importancia política
durante los últimos doce años. Esta revalorización ha sido consecuencia de los
procesos de democratización, reformas del Estado, descentralización y
desconcentración administrativa, así como de la aplicación de políticas
compensatorias para aliviar la pobreza. El rol del municipio es un rol definido y
legitimado por la ciudadanía y la dirigencia política; los municipios son reconocidos
como la puerta de entrada al Estado y como promotores del desarrollo comunal
más que meros prestadores de servicios de aseo y ornato. Para ello cuentan con
variadas funciones y atribuciones, privativas y compartidas.

Sin embargo, la municipalidades aún carecen de la institucionalidad e

instrumentos adecuados para ejercer estos nuevos desafíos, siendo necesario que
no sólo dispongan de un reconocimiento teórico de la autonomía, sino que ésta se
plasme en la práctica mediante competencias, recursos suficientes y personal
cualificado para la materialización de las políticas propias de servicios públicos. La
descentralización se ha fortalecido en aspectos administrativos, pero
frecuentemente el traspaso de competencias se ha hecho sin la correspondiente
cesión de autoridad efectiva, ni el acceso a recursos financieros adecuados. El
proceso de democratización ha creado mecanismos de participación ciudadana y
comunitaria, pero con escasa capacidad efectiva de respuesta a las necesidades
de la población.

El Cuadro 14 resume los principales nudos críticos encontrados en cada ámbito

municipal. En él se muestra que en el ámbito de la ciudadanía y los actores
comunales, el principal problema es la falta de vinculación entre el municipio y la
comunidad. Por su parte, las autoridades no actúan de manera colegiada ni con
una adecuada responsabilidad política. Muchas de esas responsabilidades son
producto de los conflictos competenciales entre el nivel municipal y el resto de los
niveles del Estado y de la falta de recursos que enfrentan, relativos a sus
competencias y funciones. Las rigideces en la normativa impuesta por el nivel
central y la falta de recursos también se reflejan en una gestión municipal muy
cuestionada por la gran mayoría de los actores. Por último, la equidad
intermunicipal, aún cuando es un tema que no ha sido ampliamente investigado
presenta permanentes cuestionamiento y es material de discusión especialmente
en materias de educación, salud y servicios sociales.

64
 Cuadro 14
Nudos críticos encontrados en el diagnóstico municipal

Ciudadanía y Actores Comunales Autoridades y Distribución del poder

• Escasa operatividad de instrumentos actuales de
participación
• Ciudadanos desvinculados del municipio
• Cuenta pública sin responsabilidad política por parte de
autoridades
• Falta gestión orientada a facilitar acciones privadas y
conseguir fondos externos
• Cultura ciudadana con escasa orientación a la
participación
Rol y Competencias Municipales
• Roles asignados a municipios sin funciones privativas
• Normativa homogénea para municipios y comunas
heterogéneas
• Escasos avances en descentralización administrativa
particularmente en educación y salud
• Diferencia entre lo ideal y la realidad municipal; muchas
funciones no se desarrollan en la práctica
• Conflictos de poder y coordinación entre el municipio y
otros niveles del Estado
• Conflicto entre las distintas leyes que regulan al municipio
Gestión y Recursos Humanos Municipales
• Falta capacidad de gestión para ejecutar nuevas
funciones
• Falta de competencias en gestión interna
• Recursos humanos con bajos grados
profesionalización, capacitación y motivación
• Estructuras y estatutos inflexibles
• Plantas municipales rígidas
• Escasa orientación de la gestión a objetivos y resultados
• Desarrollo organizacional débil
• Escasa representatividad democrática en autoridades
• Desequilibrio de poder entre alcaldes y concejales,
actuación no colegiada
• Falta de capacidades de dirección y gestión en
autoridades
• Baja motivación, desvinculación del resto del equipo
municipal y falta de responsabilidad política por parte del
Concejo Municipal
Finanzas Municipales
• Escaso dinamismo en generación de ingresos propios
• Bajo grado de descentralización fiscal en relación a otros
países
• Leyes de renta no satisfacen requerimientos de nuevos
recursos
• Déficit financiero en educación y salud municipal
• Morosidad de municipios a trabajadores y proveedores
• Falta de fiscalización a los municipios
Equidad Intermunicipal
• Instrumentos de equidad cuestionados permanentemente
• Pérdida de legitimidad del Fondo Común Municipal
• Centralismo de las inversiones en infraestructura
de • No existe cuantificación de los costos de las prestaciones
municipales

La municipalidad tiene que ser además parte integrante de la organización

territorial del Estado y, por lo tanto, referente territorial para la prestación de las
funciones estatales que requieren este nivel de proximidad. Una íntima
coordinación de la actuación municipal con otras administraciones para la
prestación de los servicios públicos, y la identificación del rol de la administración
central para asegurar el financiamiento de los servicios en el territorio, son dos
requisitos necesarios para la vertebración de la municipalidad en el Estado.

En consecuencia, las municipalidades, como parte del Estado y del sistema

nacional, tienen que adoptar una forma de gobernar que tenga en cuenta el
contexto global y las nuevas áreas o temas en las que tienen que intervenir,
propiciando una redistribución del poder entre la sociedad y el Estado, otra
manera de hacer política y una cultura donde los gobiernos locales complementen
su dimensión representativa con la participativa.

Por todo ello ¿Cuáles deben ser las propuestas de política por parte del Estado
para fortalecer ese rol y el cumplimiento efectivo y eficiente de esas funciones?

65
En primer lugar, resulta clave una comprensión de la vida local, de manera que
tanto los cambios como las innovaciones tengan en cuenta los rasgos culturales y
mecanismos de funcionamiento particulares de esa sociedad concreta.

Las estructuras administrativas, políticas y sociales no se han adaptado a los

cambios en la realidad del municipio, realidad que se expresa tanto en una
economía cada vez más globalizada, como en el empobrecimiento y polarización
de la sociedad civil, resultado de los cambios económicos mundiales y del ajuste
estructural. Por ello, el desarrollo sostenible del municipio implica una
incorporación efectiva de los conflictos sociales y de las demandas emergentes de
la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones sobre la gestión del desarrollo
por parte de la municipalidad.

La nueva manera de gestionar estas entidades locales, implica la construcción de

un municipio democrático; el pensar de manera estratégica la dimensión política y
económica del municipio, considerando su inserción en el ámbito global, nacional,
regional, local etc. La gestión de los servicios públicos deben encararse bajo
principios de eficacia social y eficiencia administrativa; constituyéndose en una
instancia de gobierno que responda a las necesidades sociales que se plantean
en su ámbito. El municipio implica tener un proyecto de éste, la creación de una
visión compartida con los actores públicos y privados, y un compromiso de largo
plazo para su ejecución.

El ejercicio político por parte de la municipalidad requiere dos aspectos:

democracia y coordinación con otros actores en el ámbito local.

a) Democracia

Existe una ciudadanía latente que se hace visible en circunstancias particulares:

en situaciones limites (como desastres naturales, emergencias locales, crisis
políticas, carencias extremas); en las elecciones; en movimientos sociales
urbanos; en celebraciones o conmemoraciones patrias, etc.

La municipalidad tiene un rol protagónico, ya que puede propiciar este interés por
incidir en la vida local, estableciendo mecanismos de participación donde
realmente se otorgue poder a la población en la gestión de los servicios,
negociación y realización de actividades conjuntas. La municipalidad debe
comunicarle a la ciudadanía no sólo sus deberes, sino sus derechos en la gestión,
y el ciudadano no sólo ha de votar, sino que ha de ocupar los canales que le
posibilitan incidir en el municipio.

El nivel local es un espacio que posibilita la diversidad y la identidad, por tanto su

expresión es el pluralismo político e ideológico. La municipalidad ha de ser una
fuente impulsora del fortalecimiento de actores políticos no tradicionales, y la
posibilitadora de un nuevo campo político para la democracia.

66
b) Coordinación

La municipalidad, como parte integrante del Estado y referente territorial para la

prestación de los servicios, requiere que los recursos en manos del Estado central,
sean objeto de una reforma fiscal. Esto es, que la descentralización política se
acompañe de la descentralización fiscal. Develar la naturaleza del sistema de
financiamiento municipal requiere de una revisión completa del conjunto de leyes
que fundamentan aportes a los municipios, y ello es una tarea pendiente.

El municipio es un lugar de confluencia de los diferentes niveles de gobierno,

donde deben articularse intereses y negociar políticas en distintos niveles.
Además, no hay que olvidar que muchas de las competencias de las
municipalidades son compartidas con otras administraciones, y que las
capacidades económicas y de gestión de éstas dependen de la cooperación con
otras instancias públicas.

Por ello, y con objeto de establecer una gestión racional, se requiere establecer
mecanismos de coordinación y cooperación entre las administraciones implicadas,
así como programas de equidad que tienen su justificación en el compromiso del
Estado subsidiario para garantizar la prestación de servicios esenciales en un
ámbito territorial.

La existencia de planes directores de inversiones locales como mecanismo para

impulsar la coordinación de todos los sectores implicados en el territorio con las
obras y servicios de competencia municipal es, entre otros, un imperativo
racionalizador. Solidaridad y autonomía han de ser los principios inspiradores en la
gestión de estos planes o instancias para la coordinación.

En conclusión, la capacidad de gobernar requiere de un Estado descentralizado

que haya traspasado poder real al municipio, y que éste lo ejerza con capacidad
de mando y liderazgo, coordinando la toma y ejecución de sus decisiones. Un
municipio requiere tener definidas sus prioridades y estrategias y actuar como
ámbito de confluencia de los diferentes niveles de gobierno, articulando intereses
y negociando políticas de distintos niveles. Ha de ejercer la autoridad y liderazgo
para ejecutar políticas, programas y proyectos.

Por ello los desafíos más importantes se centran en operativizar reforzar y

profundizar lo que la ley ya le ha encomendado al municipio, enfatizando
políticamente:

• Mayor autonomía, menos intervención del Estado y mayor coordinación

• Mayor acercamiento a la ciudadanía
• Mayor responsabilidad política por parte de los representantes
• Políticas de equidad más trasparentes
• Posibilidades concretas de realizar una mejor gestión

67
68
SEGUNDA PARTE

69
70
 VISION DEL NUEVO MUNICIPIO
Al analizar la situación que atraviesan las distintas realidades comunales a lo largo
del país, no se detecta un único problema que entraba el fortalecemineto del
municipio como gestor del desarrollo comunal, sino un conjunto de nudos críticos
relacionados. 60
La rigidez de la estructura municipal, donde coexisten competencias compartidas
con otros niveles del estado y con los cuales no existe eficiencia en la coordinación
para ejercerlas; la escasez de recursos financieros para lograr invertir en el
desarrollo comunal y romper el círculo de sostener sólo los gastos operativos; la
falta de un recurso humano calificado y un desarrollo organizacional municipal
acorde con la gestión del desarrollo comunal y la desvinculación que existe entre
los ciudadanos y las autoridades electas, arroja una esfera de obstáculos que
impide fortalecer al municipio como gestor del desarrollo.

Para continuar avanzando en el proceso de descentralización y establecer

coherentemente aquellas acciones y orientaciones de las propuestas de política,
se ha planteado como horizonte de acción el año 2010; visualizando al municipio
como un efectivo gestor del desarrollo comunal. Esto significa que la comuna,
espacio de desarrollo de la vida cotidiana de los habitantes, se potenciará y
privilegiará como ámbito de participación ciudadana, de prestación de servicios
públicos y principal puerta de entrada de los ciudadanos al Estado.

Lo anterior, requiere determinar claramente las funciones y atribuciones exclusivas

para los municipios, adecuando de manera flexible el marco competencial que
recoja la heterogeneidad municipal y comunal, asegurando equidad intermunicipal
a través de estándares mínimos, estableciendo los mecanismos de financiamiento
correspondientes, para todos aquellos programas, servicios y atribuciones que les
sean transferidos. De esta forma, en el 2010 se debería contar con municipios
más autónomos, que optimizarán la coordinación con otras instancias y mejorarán
la eficiencia de su gestión al flexibilizarse las plantas municipales, según las
competencias, funciones y atribuciones para cada uno en particular.

El ámbito de autonomía municipal permitirá, al mismo tiempo, una mayor y efectiva

injerencia en la formulación de programas públicos e incluso la descentralización
total o parcial de servicios, bienes, programas y fondos de impacto comunal.
Además, se podrán conformar corporaciones en temáticas diversas, según
necesidades y requerimientos; como también se habrá fortalecido el asociativismo
municipal como un nuevo nivel donde radicar funciones y atribuciones. Los
municipios contarán con las capacidades efectivas para asociarse con privados,
crear corporaciones de desarrollo, definir y gestionar planes de desarrollo, generar
ingresos propios para dirigir el ordenamiento territorial, entre otros.

El Municipio del 2010 podrá modificar su planta de acuerdo a su realidad, suprimir

y crear empleos, tener una escala de remuneraciones que considere incentivos al

60 Ver anexo 2
71
desempeño y capacitar a sus funcionarios; en otras palabras, podrá mejorar su
gestión interna y aumentar su nivel de desarrollo organizacional.

En el ámbito de la gestión financiera, el municipio del bicentenario orientará sus

finanzas al servicio de un plan de gobierno, del cual los ciudadanos serán
partícipes, garantizando recursos suficientes para la prestación de un estándar
mínimo de servicios sociales junto a un nivel de autonomía suficiente en la toma
de decisiones. Por otra parte, la gestión financiera municipal se habrá fortalecido,
al existir una coordinación apropiada con otros organismos de la administración
pública, especialmente en materias de inversión pública territorial y de formulación
de proyectos.

El municipio del 2010 será dirigido por autoridades que contarán con atribuciones
claras, diferenciadas y compensatorias, según sus distintos pesos políticos y que a
través de procedimientos vinculantes, permitirán una efectiva participación
ciudadana a lo largo del país.

En el 2010, existirán economías locales más dinámicas, estimuladas por un

acentuado traspaso de atribuciones para la gestión del desarrollo comunal, una
política de fomento territorial que identificará aquellos instrumentos más efectivos
para evitar la concentración de los actuales núcleos empresariales y generará los
estímulos para una mayor descentralización de polos de desarrollo local. De esta
forma, se enfrentará de mejor manera los desafíos que impone la globalización de
la economía.

Las propuestas de política para el municipio del 2010 propenden al desarrollo

comunal integral, pues facilitan el resurgimiento de la riqueza de la vida local; que
se reconozcan las características de los territorios; que se valoren las
peculiaridades de sus economías; que se respeten las especificidades de sus
comunidades; que se aprovechen las potencialidades que permiten su desarrollo.

1. Objetivos de las propuestas de política en materia municipal

Actualmente el rol del municipio es un rol definido y legitimado por la ciudadanía y

la dirigencia política; siendo reconocidos como la puerta de entrada al Estado y
como gestores del desarrollo comunal más que meros prestadores de servicios de
aseo y ornato.

La necesidad de revitalizar el espacio local para enfrentar la globalización por una

parte y canalizar las demandas ciudadanas hacia el Estado por otra, invitan a
repensar la institucionalidad municipal en el contexto del Estado unitario chileno.

El diagnóstico efectuado en el contexto del proceso de descentralización en la

primera parte de este documento, da cuenta de falencias en el funcionamiento del
municipio, así como también de nuevos desafíos que pueden plantearse sobre los
avances ya alcanzados. Estos avances han sido consecuencia de los procesos de
democratización, reformas del Estado, descentralización y desconcentración
72
administrativa, así como de la aplicación de políticas compensatorias para aliviar
la pobreza.

Los nudos críticos encontrados en dicho diagnóstico y las diversas propuestas

presentadas por los actores convocados a los talleres participativos, a través de
los cuales se elaboró este documento, permiten sintetizar los elementos que
deben contener las propuestas de política en materia municipal.

En primer lugar, se debe reorientar la institución municipal hacia la ciudadanía,

teniendo como objetivo primordial profundizar la democracia hacia una esfera más
participativa, donde exista un genuino acercamiento e involucramiento entre el
Estado, a través del municipio, y los ciudadanos. Para que ello sea posible, las
propuestas de política para un nuevo municipio deben garantizar una mayor
transparencia que genere confianza e interés por parte de la ciudadanía y por
ende, una mayor responsabilidad por parte de las autoridades y de la institución
municipal, en general.

Sin embargo, el municipio como parte del Estado, para poder estrechar su relación
con la ciudadanía, requiere de autonomía para intervenir en el territorio, de lo
contrario no puede hacerse efectivamente responsable de lo que ocurra en ese
territorio. De la misma manera, si las formas de gestión que le impone el marco
legal son inflexibles y extremadamente restrictivas, tampoco puede hacerse
responsable completamente por su gestión. A su vez, los elementos de mayor
transparencia, autonomía, flexibilidad de la gestión no se resuelven solamente en
reformas legales o modificaciones a los marcos normativos que lo regulan. Es
necesario fortalecer al municipio para poder efectivamente llevar a la práctica
estas intenciones con mayores instrumentos, capacidades, recursos financieros y
apoyo subsidiario y coordinado con los otros niveles de gobierno y administración.

Todas estas necesidades detectadas pueden sistematizarse en la necesidad de

un fortalecimiento integral del municipio, que le permita intervenir
convenientemente en el territorio local, propendiendo a un desarrollo global
sustentable de dicho territorio.

De esta manera, el objetivo general propuesto para orientar las propuestas de

política de este documento está eminentemente enfocado al fortalecimiento
municipal como efectivo gestor en su territorio. Más apropiadamente, el objetivo
general de las propuestas de política municipal es:

Fortalecer al municipio como el principal representante del

Estado en la gestión del desarrollo comunal

Las propuestas para la política municipal presentadas en este documento

constituirán una política de fortalecimiento municipal, que aportará una visión del
municipio como uno de los principales responsables en el desarrollo comunal.

73
En las comunas, concurren diversos actores que promueven e inciden en el
desarrollo del territorio. En este contexto, el municipio debe ser fortalecido en su rol
de institución del estado descentralizado encargada de gestionar el desarrollo
comunal y eso significa mejorar la eficiencia con que éste cumple su rol. Por esta
razón, la política municipal debe constituirse en una plataforma tal, que motive y
permita una gestión municipal eficiente, oportuna y clara.
El desarrollo comunal es el propósito y, simultáneamente, el origen de la existencia
del municipio. Los municipios gestionan acciones para alcanzarlo, definiendo para
ello como punto de partida las necesidades ciudadanas, y como punto de llegada
su satisfacción, a través del logro del bienestar, a diferente escala, según cada
comuna.

Se entenderá el desarrollo como un proceso cuyo objetivo es elevar la calidad de

vida de las personas que viven en una comuna desde lo económico-productivo,
social-cultural hasta lo físico-ambiental. Éste se manifiesta a través de la creación,
retención o distribución de las riquezas humanas, culturales y materiales a lo largo
y ancho del territorio, sobre el cual se actúa. Para ser sustentable, este desarrollo
debe basarse en la equidad en la distribución y acceso a los recursos; en la
autonomía, en la democracia y en la participación, que asegura la gobernabilidad.

Los siguientes principios que se desprenden de la definición anterior de desarrollo

comunal orientarán la formulación de las propuestas de política:

Profundización de la democracia: está ligado al fortalecimiento de las instancias

territoriales, incrementando y consolidando las libertades y derechos políticos de la
ciudadanía, como también el de las instituciones representativas; posibilita la
progresiva incorporación de los sectores excluidos y marginados a las
instituciones representativas locales y, a la vez, permite una mejor participación y
control ciudadano en su accionar territorial.

Autonomía: ser gestor del desarrollo requiere también de mayor autonomía, es

decir, más funciones, instrumentos, actores, atribuciones, recursos, y mayor
injerencia en la toma de decisiones de dichos factores. Esta autonomía se debe
compatibilizar con la acción subsidiaria del Estado que le permite intervenir y
corregir todos aquellos aspectos anómalos que atentan contra un desarrollo
armónico y equilibrado del territorio.

Equidad: el fundamento de estas orientaciones para la política municipal es el

desarrollo equilibrado de todos los territorios del país, por lo que es necesario
reducir las brechas existentes entre los chilenos, en cuanto a oportunidades de
desarrollo y acceso a bienes y servicios públicos; desde un punto de vista territorial,
esto requiere la existencia de estándares mínimos de calidad, cantidad y costo.

Heterogeneidad comunal: reconocer las diferencias geográficas, culturales,

sociales, de potencial desarrollo económico de cada realidad comunal para la
construcción de las orientaciones de política.

Eficiencia: lograr que la gestión municipal impacte positivamente en el desarrollo

comunal, significando un mínimo costo económico y social.
74
Objetivos específicos de las propuestas de política

Los principios enunciados anteriormente se integrarán en las propuestas de la

política municipal, pero además están implícitos, en cada uno de ellos, los
objetivos específicos tendientes a fortalecer al municipio para que sea el
gestor del desarrollo comunal:

1. Transformar al municipio en la principal puerta de entrada de los ciudadanos al

Estado, acercándoles la prestación de servicios públicos de carácter local.

2. Mejorar la calidad en la prestación de los servicios públicos, a través de una

gestión eficiente, que incluya estándares de calidad y cantidad que aseguren
equidad para todos los habitantes del país.

3. Entregar más autonomía, garantizando menos intervención de otras instancias

institucionales en las decisiones que generan impacto en el municipio y
procurar una mayor y eficiente coordinación interinstitucional.

4. Concertar un mayor acercamiento entre el municipio y la ciudadanía y mejorar

la formación de ésta, en materias de carácter municipal.

5. Determinar el nivel de responsabilidad política por parte de los representantes

del municipio ante los ciudadanos, delimitando correctamente las funciones y
atribuciones que les corresponda.

2. Orientaciones para las propuestas de la política según ámbito

Ciudadanía y Relación con Actores Comunales

El municipio del 2010 deberá funcionar como una instancia facilitadora, que
estimule la acción participativa de los diversos agentes sociales, promoviendo una
relación innovadora entre las organizaciones sociales y el municipio como
expresión de los intereses y preocupaciones de los ciudadanos.

La cooperación y la relación entre los ciudadanos, la administración local, las

organizaciones sociales y los empresarios, se basan en la accesibilidad a toda la
información necesaria y la posibilidad de participación para todos. La forma en que
la información se pone a disposición puede variar desde la amplia difusión de
diversos informes y estadísticas, hasta estudios sobre calidad de las prestaciones
básicas. La relación entre los actores se produce en las distintas plataformas,
reuniones periódicas, visitas, etc. que se organizan al interior de la comuna y no
solamente en la municipalidad. Estas condiciones de información y participación
son importantes para lograr un proceso de negociación más racional entre
municipio y usuarios, una toma de decisiones más eficaz, decisiones de mayor
calidad y más democráticas. En esta situación, los ciudadanos son, de alguna
manera, socios en el proceso de mejorar la calidad de vida de la comuna.
La idea central es pasar de una democracia representativa a una democracia
participativa, que se entiende como un régimen político que pone especial énfasis
75
en la distribución del poder en la sociedad, un poder que debe ser compartido por
gobernantes y gobernados, es decir, autoridades y ciudadanía.

Cuando hablamos de fortalecimiento de la democracia cobran importancia algunas

ideas fuerza, en primer lugar la descentralización, porque implica una dispersión
del poder a los distintos entes públicos regionales y locales, por lo tanto, se le
entrega mayor poder de decisión a la propia ciudadanía.

En segundo lugar, es importante también, la participación ciudadana en los

asuntos públicos, dando la posibilidad a la comunidad de que no sólo sean
receptores de políticas públicas, sino también colaboradores en la creación y
ejecución de las mismas. La forma más directa donde se debería dar la
participación ciudadana es a nivel local, porque el municipio es el ente de mayor
autonomía y más cercano a la comunidad. Es así como el municipio, parte de la
administración del Estado, debe crear mecanismos para que la ciudadanía
participe.

En una sociedad compleja y cambiante como la nuestra, la sociedad civil y sus

organizaciones están llamadas a ser el estímulo y la base del poder social y, al
mismo tiempo, promover y asegurar la riqueza que hay en la diversidad de los
grupos humanos.

La experiencia de otras naciones más desarrolladas, ha enseñado que la sociedad

civil es una pieza clave en el desarrollo económico. A través del control ciudadano
se perfeccionan y complementan las maneras con que el Estado regula las
dinámicas del mercado en dirección a los intereses generales de la comunidad,
como también la forma en que se aplica el poder.

Para los ciudadanos, significa no sólo la elección de representantes sino que

además el control sobre los mismos, es decir, el derecho y deber de involucrarse
en los asuntos públicos. El hecho de que los ciudadanos sean responsables y
partícipes de lo público es un punto que fortalece el sistema democrático, por que
lleva a construir políticas públicas más ajustadas a las necesidades de la
población, autoridades responsables frente a las decisiones que toman y asuntos
que prometen y transparencia en el manejo de los recursos públicos.

En tercer lugar, fortalecer la democracia implica entregar mayor información a la

opinión pública y ciudadanía en general sobre las actividades desarrolladas por el
gobierno, tanto a nivel central, regional y local, porque refleja mayor transparencia
en la gestión y manejo de recursos ejecutados.

La idea de proveer información está muy ligada a lo que es el control social sobre
los gobernantes, esto porque en un sistema democrático la ciudadanía es la titular
del poder soberano; por lo tanto, quienes gobiernan lo hacen en representación de
ella y se les debe dar cuenta sobre las acciones realizadas. Es así como en el
sistema democrático chileno existen distintas instancias de control social, legal y
político. El presidente de la República una vez al año da cuenta sobre la marcha
general del gobierno, las metas cumplidas, los desafíos pendientes, los anuncios a
realizar, etc. A nivel regional, el Intendente da cuenta pública al Consejo Regional
76
una vez al año y a nivel local, el Alcalde debe dar cuenta pública, una vez al año,
al concejo quedando el documento a disposición de la ciudadanía.

La cuenta pública está ligada con la idea de "accountability" o control social, es

decir, la capacidad de la ciudadanía para hacer responsables de sus actos a las
autoridades, y que éstas se comprometan con la población a dar cuenta de su
accionar, para que su trabajo sea transparente. Las cuentas públicas permiten
profundizar la democracia, acercando el gobierno a la gente. Busca además,
contar con ciudadanos formados e informados que ejercen sus derechos ante un
servicio público efectivo.

Parece muy importante poder devolver a la ciudadanía parte del poder que
transfirió a las autoridades a través de un proceso democrático (directa o
indirectamente), fortaleciendo la capacidad de “evaluar” en qué medida su
comportamiento se ajusta a las expectativas que se generaron a partir de los
compromisos establecidos en el proceso eleccionario y su Programa de Gobierno.

3. Autoridades Municipales: Distribución y ejercicio del poder

La democracia es el sistema que obliga a un equilibrio permanente entre el poder

y la gobernabilidad. El poder lo entrega el ciudadano soberanamente, a través del
voto, cuando elige, a los alcaldes y a los concejales, quienes, cada uno en su
entorno, ejercen ese poder por un lapso previamente establecido. Dicho poder,
permite dirigir y gestionar al municipio respetando las leyes vigentes y buscando la
aceptación de la mayoría, en las acciones que se tomen en nombre de ese poder.
Allí es donde entra en juego la gobernabilidad.

Esa gobernabilidad no es otra cosa que la interrelación entre quienes ejercen el

poder y las instituciones y los ciudadanos afectados por éste. El centro de la
democracia participativa es que la ciudadanía reaccione ante los actos concretos
emanados del poder. El vector que resulta de la relación entre quienes tienen el
poder y quienes soportan el peso fáctico de su presencia en la vida real es un
indicativo tangible y mesurable del tal gobernabilidad.

Como en cualquier equilibrio, éste puede fallar cuando uno de los factores en
juego apabulla al otro o cuando no se cumple el marco legal vigente. Allí, la
democracia no funciona porque la voluntad de la ciudadanía es vulnerada. Por
otra parte, si lo que se atrofia es el desempeño válido del poder, la gobernabilidad
sucumbe ante el desorden social.

El análisis de estos problemas resulta extraordinariamente complejo, pero hay que

citar factores como los sistemas de partidos, sistemas electorales, la estructura
social y la cultura política, el surgimiento de líderes políticos, cuyo apoyo electoral
se fundamenta a veces en el carisma y otras en su actitud más o menos populista
o demagógica. En este contexto, el análisis de los poderes dentro del municipio y
de sus relaciones, así como de los diversos factores que condicionan de forma
determinante el funcionamiento del sistema municipal, deben resultar en
propuestas para un buen gobierno que se orienten a modificar el actual sistema
77
que replica el presidencialismo como sistema de gobierno a nivel municipal,
estableciendo modelos que den mayor gobernabilidad y reduzcan los conflictos al
interior de la entidad colegiada, como son los gobiernos de mayoría.
Simultáneamente, las orientaciones se centran en modificar el actual sistema de
representación democrática, aumentando el número de concejales y revitalizando
el consejo económico y social.

La nueva realidad municipal después de doce años de democracia, también da

cuenta de que son necesarias mayores obligaciones por parte de las autoridades
electas y a la vez mayores derechos por parte de la ciudadanía. Ello requiere a su
vez de autoridades mejor preparadas para enfrentar sus cargos.

4. Rol y Competencias Municipales

La asignación legal de funciones y atribuciones, y la estructura de los municipios

viene operando desde hace más de veinte años sin haber sufrido cambios
sustanciales y son básicamente las mismas para todas las comunas, no
importando las enormes diferencias que existen entre ellas (heterogeneidad tanto
desde la perspectiva municipal como comunal).

En consecuencia, no todos los municipios tienen la estructura más adecuada a

sus características particulares donde, además, se les obliga por ministerio de la
ley, a realizar funciones o asumir responsabilidades que no se ajustan a los
requerimientos propios de su entorno físico- espacial, lo que evidentemente afecta
la eficiencia y la calidad de la gestión y prestaciones que otorgan.

Si la totalidad de los municipios tienen competencias, funciones y atribuciones

homólogas, se está también estableciendo a priori, a pesar de que la ley sugiere
flexibilidad, una cierta estructura interna tipo. Todo ello sin mencionar además la
actual ley de plantas de funcionarios municipales, la que especifica el número y
grado de directivos, profesionales, técnicos, auxiliares, etc. que debe tener cada
uno de los municipios. A todo lo anterior, habría que sumar el estatuto docente y el
estatuto de los funcionarios de la atención primaria de salud, que poco distinguen
entre las realidades comunales.

Además, el marco jurídico-normativo de la institucionalidad local vigente

condiciona la gestión municipal de tal forma que la mayor parte de las funciones
son compartidas con otras instancias de gobierno. A pesar que la LOCMUN
distingue seis funciones privativas del municipio, en la práctica, cinco de estas
funciones se ven mermadas debido a una fuerte intervención, en el territorio
comunal, de otras instancias de gobierno, dejándole al municipio sólo la
exclusividad respecto de la gestión y administración del aseo y ornato.

Todo lo anterior, dificulta y resta autonomía a la gestión del territorio, atentando

contra su eficacia y eficiencia, debido a la superposición de funciones y
atribuciones y a la descoordinación en la implementación de políticas, planes y
programas de impacto local; lo cual redunda en un aumento enorme de los costos
de inversión que realiza el Estado en su conjunto en el territorio.
78
Por lo anterior, las propuestas en materia de competencias municipales deben
tener como principio fundamental reconocer e incorporar la heterogeneidad
municipal y local, con la finalidad de:

1. Garantizar la equidad entre territorios, estableciendo un mínimo de

prestaciones garantizadas (con financiamiento) que deben otorgar todos los
municipios, con la fijación de estándares mínimos de calidad de éstas.

2. Ordenar los niveles competenciales territoriales de la administración del

Estado, definiendo claramente qué funciones y atribuciones le corresponderá
al nivel nacional, al regional y al comunal. Ello, con el objeto de:

a) fomentar la descentralización territorial del Estado, fortaleciendo la

autonomía municipal,
b) evitar la superposición y duplicidad de funciones y atribuciones entre el
municipio y otras instancias de gobierno, ahorrando recursos del Estado y
mejorando la eficacia y eficiencia de la gestión y administración municipal,
c) evitar la descoordinación en la aplicación de políticas, planes y programas
emanados desde otras instancias de gobierno que tienen una
implementación en la comuna y que impactan la gestión y administración
del municipio.

3. Entregar funciones exclusivas a los municipios para disminuir la intervención

de las instancias de gobierno, de modo de aumentar su autonomía en la
gestión y administración del territorio, evitar la superposición y duplicidad de
funciones y disminuir la descoordinación interinstitucional.

4. Distinguir entre autonomía municipal y diferencias territoriales versus equidad

en la prestación de servicios. Esto significa reconocer el principio de
subsidiariedad del Estado, donde aquellas funciones y atribuciones que no
pueden ser entregadas por un nivel, deben ser asumidas por el nivel superior.
Esto significa que aquellas funciones por sobre las mínimas, que no puedan
estar a nivel municipal, deben ser asumidas por Asociaciones Municipales o
por el nivel regional o central.

5. Otorgar mayor autonomía y flexibilidad a los municipios en la administración y

gestión del territorio en función de sus necesidades, demandas y realidades,
estableciendo tipologías de municipios asociadas a la definición de funciones
y atribuciones mínimas que estén en directa relación con las características
más relevantes de cada tipo definido, donde los municipios podrán:

a) ir adquiriendo nuevas competencias, funciones y atribuciones a medida

que avanzan en su proceso de desarrollo. Evidentemente, este avance
siempre tendrá un máximo dado por aquellas funciones y atribuciones
que son efectivamente descentralizables hacia el nivel municipal.
b) o bien devolver competencias a otros niveles de gobierno, en función de
las demandas y características comunales y municipales (subsidariedad).
79
6. Otorgar mayor autonomía para la administración y gestión de la propia
institución municipal, en función de sus necesidades, demandas y realidades,
de manera que puedan definir su propia estructura de funcionamiento y
administración.

7. Redefinir el rol del municipio frente al tema del fomento productivo y realizar
adecuaciones institucionales para garantizar que efectivamente el municipio
esté cada vez en mejores condiciones de asumir un papel más activo como
gestor del desarrollo económico local.

5. Finanzas Municipales

De acuerdo a los principios y objetivos que rigen las propuestas de política

municipal, las finanzas municipales debieran propender a profundizar el proceso
de descentralización financiero que ha venido desarrollándose gradualmente
desde el retorno a la democracia. Cualquier avance en la descentralización política
o en la descentralización administrativa debe ir acompañado de los
correspondientes recursos para constituir una realidad concreta con impacto en la
calidad de vida de los ciudadanos.

Asegurar la continuidad de este proceso, significa garantizar equitativamente a

todos los municipios del país los recursos mínimos acordes a las crecientes
funciones y cada vez más costosas prestaciones que les ha encomendado la ley.
De lo contrario, surgen constantes presiones por centralizar competencias y
funciones, la percepción de mala calidad de los servicios e incluso inequidades en
la prestación de los mismos.

Otro elemento que caracteriza los recursos económicos de los municipios es su

capacidad de generar recursos propios a partir de los impuestos, tasas y
transferencias, que posibilitan los códigos o regímenes municipales. Su
generación depende fundamentalmente de dos elementos: disponer de un
catastro actualizado para así poder ejercer una presión fiscal sobre la propiedad; y
una dinámica de la actividad industrial y comercial, es decir, un desarrollo
económico y social. Ambos elementos escapan, hoy por hoy, del control de las
municipalidades, ya que los catastros en la mayoría de los municipios o no están
actualizados o no reflejan los valores de mercado, o prácticamente no existen, y
en cuanto al desarrollo económico y social, éste se ha desarrollado generalmente
en muy pocos municipios, que son los que concentran la riqueza.

La gran cantidad de predios exentos y el consiguiente bajo rendimiento de los

esfuerzos por mayor recaudación de contribuciones, el hecho de que los permisos
de circulación no sean de claro beneficio local y la crisis económica que ha
afectado la recaudación por patentes comerciales derivan en un bajo dinamismo y
en desincentivos para realizar esfuerzos para recaudar mayores ingresos. Por ello
es necesario fortalecer y dinamizar la capacidad de generar ingresos por parte de
los municipios.

80
La descentralización fiscal es un ingrediente imprescindible en el proceso de
descentralización, puesto que constituye la única manera de que los gobiernos
subnacionales gocen de una real autonomía en la toma de decisiones, y por tanto
que tengan sentido los procesos de descentralización política y administrativa.

Sin embargo, a la descentralización fiscal a menudo subyacen las mayores

tensiones y conflictos que se experimentan durante el proceso, justificando la
actitud cautelosa de las autoridades económicas. Por ello, es imprescindible que la
institución municipal acreciente sus niveles de legitimidad frente a la ciudadanía
demostrando mayores grados de responsabilidad frente a los recursos públicos
con que cuentan de acuerdo a la ley.

Esta necesidad de potenciar al municipio como institución responsable ante la

ciudadanía conlleva necesariamente a fortalecer la participación ciudadana. En el
ámbito financiero particularmente, un resultado esencial del análisis económico de
las decisiones colectivas subraya que la capacidad del proceso democrático de
producir opciones presupuestarias eficientes, conforme a las expectativas de los
ciudadanos, depende de la información puesta a disposición entre los votantes sobre
los costos de las prestaciones ofrecidas. El medio más simple y exacto de sensibilizar
a los electores frente a las cargas colectivas consiste precisamente en vincular las
demandas de prestaciones al pago de una contribución pecuniaria. La existencia de
un vínculo entre servicios prestados y financiamiento otorgado por los ciudadanos
parece indispensable para la expresión democrática eficaz de las opciones colectivas.

En los países en vías de desarrollo debe hacerse un gran esfuerzo por asegurar
que los gobiernos locales asuman la responsabilidad por financiar los gastos por
los cuales ellos son políticamente responsables. En este sentido, es importante
que la ciudadanía conozca la oferta mínima a exigir al municipio, es decir debe
haber absoluta claridad pública de los recursos con que el municipio cuenta y el
estándar de servicios públicos municipales a entregar.

Sin duda que el escrutinio público se hace sobre la base de la información. En

este sentido, un elemento esencial para lograr determinar la correspondencia de
ingresos y gastos, para la eficiente toma de decisiones presupuestarias, es el
conocimiento de los costos de las prestaciones por parte de la población y de
cuáles son las contribuciones que efectúa la ciudadanía para esas prestaciones
específicas.

La necesidad de formar e informar al ciudadano desde el municipio responsable y

transparente, en una realidad dinámica y heterogénea como es la realidad
municipal actual, propone al gobierno central el desafío principal de otorgar las
herramientas a los municipios para que sean efectivamente responsables ante la
ciudadanía. Estas herramientas están sin duda centradas en el fortalecimiento de
la gestión pública, pero también en aquellos instrumentos legales y financieros que
den cuenta de las nuevas realidades económicas y las crecientes demandas
ciudadanas que enfrenta la institución municipal.

81
6. Gestión Municipal y Recursos Humanos

Actualmente, existe un consenso en que lo permanente es el cambio. Desde esta

premisa, es cada vez más necesario que las personas y las instituciones
desarrollen mecanismos que les permita asumir aquellos cambios que busquen
mejorar la eficiencia y efectividad en el cumplimiento de los objetivos
institucionales. Desde la perspectiva del principio de la eficiencia, el desarrollo
organizacional busca generar las condiciones para que las instituciones
prestadoras de servicios incorporen los cambios necesarios que les permita
entregar servicios de excelencia a sus clientes o usuarios. Los especialistas en
desarrollo organizacional lo definen como: “... una respuesta al cambio, una
compleja estrategia educativa cuya finalidad es cambiar las creencias, actitudes,
valores y estructura de las organizaciones, en tal forma que éstas puedan
adaptarse mejor a nuevas tecnologías, mercados y retos, así como al ritmo
vertiginoso del cambio mismo.”

Para desarrollar las capacidades organizativas de las personas y de los nuevos

requerimientos de cualificación de los trabajadores es necesario desarrollar planes
de formación continua que posibiliten el mejoramiento continuo de la eficiencia y la
productividad. El reciclaje del conocimiento, mediante programas estructurados de
capacitación, permitirá trabajadores más flexibles y adaptables a las exigencias de
los cambios, con calificaciones en distintos ámbitos, con mayor autonomía
individual para la toma de decisiones al resolver los problemas de los clientes o
usuarios, con mayor adaptabilidad a las nuevas formas de organización del trabajo
y a una mayor propensión al trabajo en equipo.

De esta forma, la atención se concentra en la modalidad de acción de ciertos

grupos y de su eficiencia, en mejorar las relaciones humanas, en los factores
económicos y de costos, en las relaciones entre grupos, en el desarrollo de los
equipos humanos, en el liderazgo. En otros términos, se estará actuando sobre los
valores, actitudes, relaciones y clima organizacional; es decir, para cumplir
adecuadamente los objetivos de la institución debemos preocuparnos primero de
desarrollar a las personas, del factor humano y su entorno laboral.

La eficiencia en la asignación de recursos representa uno de los pilares básicos de

la gestión pública moderna. Resulta innegable que la restricción de recursos de los
municipios para cubrir la totalidad de necesidades que demanda la sociedad,
reclama, cada vez con mayor urgencia, la búsqueda de mecanismos orientados
hacia la maximización de la eficacia y de la eficiencia en el empleo de los medios.

Por gestión pública, se entiende el proceso que articula las acciones de una
organización con su misión y objetivos. Por lo tanto, una buena gestión es aquella
que permite lograr los objetivos propuestos. En esta medida, la capacidad de
evaluar gestión dependerá, tanto de la claridad en la definición de objetivos y
estrategias realizada en la planeación como del despliegue de la adecuada
capacidad institucional, que permita acciones eficaces y eficientes, es decir, de
una gestión pública orientada a resultados.

82
El concepto de gestión puede abordarse desde dos perspectivas. Una se refiere a
las funciones de la gestión que se desprenden de la definición expuesta y otra a
los atributos de los responsables de la gestión dentro de los municipios.

En cuanto a las funciones de la gestión éstas serían:

1. Conocer y aprender acerca del municipio.

2. Determinar la misión, objetivos, planes y acciones que debe realizar el
municipio.
3. Fomentar maneras innovativas de realizar lo que el municipio necesita hacer.
4. Desplegar incentivos para convencer a los funcionarios sobre lo qué hay que
hacer.
5. Representar las aspiraciones de los ciudadanos.

Para lo anterior, los responsables de la gestión en un municipio requieren contar

con los siguientes atributos:

1. Liderazgo.
2. Habilidades para aprender.
3. Una personalidad adecuada a la organización.
4. Habilidades en el ejercicio del poder; habilidades para influenciar a través del
manejo emocional.
5. Habilidad de identificar objetivos apropiados; habilidades de estratega.
6. Habilidades para comunicar.
7. Creatividad.
8. Habilidades para inspirar y motivar.

La efectividad en la gestión, aún cuando dependa de las diversas situaciones y

municipios, se relaciona con dar forma a ambientes políticamente vagos, a
moldear la historia más que dejarse moldear por ella. Por ello, sigue siendo válido
relacionar una buena gestión con la capacidad de anticipar los hechos (capacidad
estratégica) e influenciar a los funcionarios para avanzar en la dirección correcta
(motivación), realizar buen manejo de la información, creatividad, etc..

En el caso específico de la gestión pública local, en general existen otros aspectos

que son muy importantes y que se relacionan directamente con los estilos de
gestión:

1. Participación ciudadana
2. Transparencia en la gestión
3. Probidad
4. Cobertura y calidad en la entrega de servicios
5. Accountability
6. Equidad (redistribución de los recursos hacia los más pobres y vulnerables)
7. Pertinencia de las acciones (si se responde o no a las necesidades)
8. Sostenibilidad (armonía con el medio ambiente, con los recursos futuros).

El proceso de democratización de los municipios a partir de 1992 y las posteriores

reformas tendientes a profundizar tal proceso y avanzar a una mayor
83
descentralización, han perseguido fortalecer la autonomía municipal, mejorando la
capacidad de gestión de las mismas y por ende, la calidad de los servicios
prestados a la ciudadanía.

Todas esta medidas han tenido un impacto importante en el quehacer municipal,

aumentando la complejidad de las tareas que se les asignan. Asimismo, los
municipios tienen actualmente una mayor responsabilidad política en su gestión,
producto de nuevas competencias y recursos destinados a ellas como también
debido a una creciente demanda ciudadana.

La mala evaluación que se hace a la gestión municipal se debe, en parte, al

modelo centralizado de gestión que caracterizó a la administración pública chilena
por largo tiempo, donde los municipios cumplían un rol más bien pasivo por cuanto
los programas eran y siguen siendo en su mayoría sectorizados, homogéneos y
estandarizados.

El gran desafío que tiene por delante la gestión municipal es fortalecer la

correspondencia entre oferta y demanda de servicios públicos, mejorar su
capacidad de innovación, promover la cooperación público-privada, la
participación social, lo que pasa necesariamente por desarrollar el capital humano
requerido para ello.

Para efectos de este documento, entenderemos gestión como el conjunto de

procesos y las actividades secuenciales dentro de estos procesos, que permiten
producir servicio de buena calidad en forma eficiente. Es importante señalar que
para los municipios, por tratarse de administración pública, algunos de estos
procedimientos están normados directamente por una ley o son afectados por
normativas legales, como es el caso de la estructura organizacional y las plantas
de personal. Por otra parte, existe un conjunto de procesos dentro de los
municipios que depende exclusivamente del tipo de liderazgo y de las cualidades
del recurso humano, es decir, depende de la actitud de las personas.

7. Equidad Intermunicipal

Las orientaciones en el ámbito de la equidad se centran en cuatro puntos

principales:

1.) Transparentar hacia los municipios y la ciudadanía las políticas de equidad

que se impulsan desde el nivel central: esto significa dar transparencia y
oportunidad a los recursos involucrados en el FCM, en las transferencias a
salud, educación municipal y para inversión.
2.) Participación de los municipios en la elaboración de proyectos de ley que los
afectan en el diseño de programas públicos donde estén involucrados los
municipios y en la coordinación de la inversión pública de impacto local. Ello,
por cuanto las leyes y programas tienden a ser homogéneos, sin reconocer la
heterogeneidad entre comunas y municipios y las inversiones de carácter
local no se efectúan con la necesaria participación de los municipios. La
participación debe tender a aminorar el impacto inequitativo de las iniciativas
84
 del nivel central, recogiendo las diferencias estructurales entre las comunas y
municipios.

3.) Incorporar el concepto de costo de las prestaciones municipales de manera

que las transferencias se efectúen en base este parámetro, asegurando un
financiamiento más justo y equitativo.

4.) Incorporar el concepto de costos estándares mínimos de gestión.

85
86
 PROPUESTAS PARA LA POLITICA MUNICIPAL

1. Ciudadanía y Actores Comunales

Relación entre el Municipio y la Ciudadanía

Hay que lograr que las personas se identifiquen positivamente con el lugar donde
viven y su historia, de manera de que cada habitante se sienta actor o heredero de
la misma. En el caso de que esta identificación positiva no exista, hay que
comenzar a construirla utilizando los hitos físicos espaciales (plazas, monumentos,
espacios públicos etc.), generando una cultura propia a través de campañas,
fiestas, eventos, etc. Y, por supuesto, asegurando una dotación básica de bienes y
servicios. Con la segunda medida, hay que desarrollar el interés por incidir en la
vida del lugar y valorar la satisfacción personal e influencia positiva de la
comunidad que puede tener una acción, por pequeña que sea. La municipalidad
tiene aquí un rol protagónico, ya que puede propiciar este interés por incidir en la
vida local, estableciendo mecanismos de participación (apertura al público de los
debates, referéndum municipales, publicidad de las sesiones del concejo, oficina
municipal de información, mesas territoriales de coordinación, consejos de
participación, promoción de las asociaciones ciudadanas, etc.), donde realmente
se otorgue poder a la población en la gestión de los servicios, negociación y
realización de actividades conjuntas. En este sentido, no existe tradición y cultura
de que una agrupación de base discuta, negocie un proyecto, y llegue a un
acuerdo con un concejal o varios de la municipalidad. La municipalidad debe
comunicarle a la ciudadanía no sólo sus deberes, sino sus derechos en la gestión,
y el ciudadano no sólo ha de votar, sino que ha de ocupar los canales que le
posibilitan incidir en el municipio.

Generar canales efectivos de Participación Ciudadana

1. Incorporar los principios del instructivo presidencial sobre participación

ciudadana a modo de derechos de todos los ciudadanos en las ordenanzas
de participación. En este Instructivo, el Presidente ha señalado cuatro
principios básicos para la formulación de los compromisos gubernamentales
con la Participación Ciudadana, a saber: a) Buen trato, fundado en la dignidad
de todas las personas y en el deber de servicio del sector Público
b)Transparencia en la gestión, a través de la mayor información y apertura a
la ciudadanía c)Igualdad de oportunidades para la participación, generando
condiciones de acceso para los más vulnerables y d) Respeto a la autonomía
y diversidad de las organizaciones de la sociedad civil, evitando toda forma de
discriminación e instrumentalización. Lo anterior se logrará, desarrollando un
trabajo mancomunado con organizaciones locales, comunales e
intercomunales en la difusión y enseñanza de los derechos y espacios de
participación que tiene cada ciudadano y que aparecen garantizados en la
Ordenanza.

2.- Aplicar el Enfoque de la Calidad en la relación municipio-ciudadanía, cuya

finalidad, aplicado al ámbito local, consiste en que los municipios consulten a
87
 los ciudadanos por sus demandas y diseñar luego todos los procesos de
servicio y de producción de acuerdo con ello, a través de instrumentos como
el referéndum, encuestas ciudadanas, cuyos resultados sean vinculantes
para el municipio.

3.- Incorporar procedimientos participativos en los procesos de formulación de

políticas, planes y programas que involucren al usuario y al ciudadano.

4.- Establecer incentivos a los municipios a través de un Premio Nacional para

aquellos que implementen canales efectivos de Participación Ciudadana.

5. Establecer que todos los habitantes deban aportar con recursos al municipio
en la prestación de servicios, aunque sea con un monto mínimo, y de esta
forma, estrechar la relación servicio-información-pago entre ciudadanos y los
servicios municipales.

6. Creación descentralizada de la institución de Defensoría del Ciudadano:

instancia autónoma, donde la comunidad pueda establecer sus reclamos y
exigir soluciones, resguardando los derechos ciudadanos frente a deficiencias
en la prestación de servicios municipales.

7.- Reconocer y fortalecer a las Juntas de Vigilancia a través de la Legislación de

Organizaciones Comunitarias, como una de las nuevas formas de habitar de
los ciudadanos que inciden enormemente en las formas de participar.

8.- Los Municipios deben implementar cursos de Educación Cívica, que formen a
las nuevas generaciones en una "cultura" de mayor participación ciudadana a
nivel local. Se debiera incluir en mallas curriculares de los establecimientos
municipalizados, temas relacionados con la participación ciudadana. Éste
debiera ser el eje para superar a futuro otros problemas relacionados con la
participación, en especial la apatía de la comunidad.

9. Financiamiento complementario por parte de los niveles central o regional que

aumente los recursos del FONDEVE en municipios con menos de 100 mil
habitantes.

Privilegiar la transparencia de la gestión municipal y la Información

oportuna a la ciudadanía

10. Generar Cartas Ciudadanas Locales de servicios públicos básicos

municipales. Cada municipio deberá elaborarlas a través de un documento
breve, esquematizado, incluyendo indicadores determinados de cobertura y
calidad del servicio, indicadores de capacidad estratégica, gestión financiera,
recursos humanos, prestación de servicios y participación ciudadana. Este
documento debe ser publicado y dado a conocer a todos los vecinos y, en los
casos que sea factible y pertinente, dichos indicadores deberán presentarse
comparados con estándares de gestión. Es primordial que el objetivo central
sea atingente a la realidad comunal, considerando al ciudadano como un actor
relevante en el desarrollo y que dentro de este programa, sean fijados a la vez
88
 los micro objetivos para todos los departamentos municipales y de las
principales áreas de desarrollo, para promover el desarrollo dentro de un plan
maestro de la región. Estas cartas ciudadanas estarán vinculadas a las
herramientas de planificación disponibles, haciendo participar a la comunidad
en su gestión, seguimiento y evaluación, evitando el enfoque simplificado de
“simple satisfacción de usuario”.

11.- Por Ley, toda información relacionada con la cuenta pública mencionada en la
anterior propuesta: el presupuesto municipal, los indicadores de gestión, las
licitaciones, la información financiera y estados de avance de la carta
ciudadana deben estar disponibles y actualizadas anualmente en internet y
otro medio de difusión escrito.

Capacidad ciudadana de evaluar la gestión municipal

12.- Establecer mecanismos o instrumentos para efectivamente controlar y

fiscalizar al municipio por parte de la ciudadanía. Al respecto, los vecinos
deberán contar con una forma de evaluar la cuenta pública presentada a
través de indicadores estandarizados, así como también para objetarla, por
ejemplo a través de una demanda judicial.

13.- Revisar el carácter consultivo del CESCO, constituyéndolo en una instancia

fiscalizadora, dada su naturaleza representativa.

14.- Establecer procedimientos de participación cuyos resultados sean vinculantes

para el municipio en aquellos casos donde la ciudadanía, representada en
proporción significativa, establezca una demanda o solicitud por necesidad de
una obra o percepción de perjuicio en un determinado proyecto.

15.- La enajenación de bienes municipales debe ser oportunamente informada por

parte de los municipios a los ciudadanos, para evitar dicha acción si se corre
un alto riesgo en las finanzas municipales o bien, sancionar a la autoridad
después de cometida la acción.

16.- Construir los espacios concretos para que los diferentes actores asociados a
la problemática de la participación ciudadana (ONG, Universidades,
parlamentarios, etc.) aporten a crear opinión en torno a la necesidad de tomar
medidas que obliguen y sancionen a los municipios que no han puesto en
práctica sus respectivas Ordenanzas de Participación Ciudadana.

17. Delegar funciones desde el municipio hacia las organizaciones sociales y

consecuentemente otorgar un mayor porcentaje del presupuesto destinado a
la modalidad de subvención para financiar las iniciativas y programas sociales.
Lo anterior será evaluado con un indicador, construido para este efecto y
previamente incorporado en la cuenta pública municipal, que obligará a
transparentar hacia la ciudadanía quién está ejecutando los programas
sociales, con qué recursos y con cuáles costos.

89
Relación entre el Municipio y el Sector Económico-Productivo

Fortalecer órganos de diálogo social y participación para la formación y

el empleo

La consolidación de la estrategia de desarrollo económico tiene como requisito

indispensable conseguir el máximo nivel de cooperación entre el sector público y
el privado. Este proceso de diálogo y colaboración ha de ir orientado a facilitar un
entorno que propicie la innovación permanente, la mejora de la producción y la
competitividad del tejido económico.

El crecimiento y el empleo provienen fundamentalmente de las pequeñas y

medianas empresas, y por ello merecen una atención especial en las actuaciones
de desarrollo económico local, ya que éstas aportan flexibilidad y capacidad
innovadora, a la vez que contribuyen a diversificar la economía y la ocupación.
Conseguir una amplia participación de los agentes económicos y fomentar un
clima de confianza y consenso son factores determinantes para consolidar una
estrategia de desarrollo económico local.

18.- Fortalecer en las municipalidades el observatorio económico y de empleo

local, que tiene como objetivo analizar y difundir los datos sobre la oferta y la
demanda de las empresas en el mercado de empleo y las calificaciones
requeridas sobre los recursos y sobre los grupos sociales con dificultad. Crea,
en definitiva, los lazos entre los emisores y los usuarios de informaciones
estadísticas y más allá de las actividades de información. Este análisis de las
condiciones locales permite también comparar datos con las zonas vecinas.

19.- Las empresas también son clientes que el municipio debe atender. En este
sentido, es indispensable generar una cultura de servicio y de facilitar el
desarrollo. Fomentar la práctica del sector privado (con y sin fines de lucro),
constituyendo un estímulo para la acción municipal, según la experiencia de
cooperación o conflicto que se tenga en materia de desarrollo territorial. La
iniciativa de las organizaciones privadas tiene enorme influencia en la
configuración del territorio, por eso se deben explicitar áreas de trabajo en
conjunto, capaces de generar rentabilidades acordes con los objetivos que
cada uno por separado busca materializar. Por lo tanto, se debe constituir un
Equipo Gestor en Asuntos de Desarrollo Económico Local, encargado de
crear las condiciones para desarrollar al sector privado en la comuna,
facilitando trámites, creando redes de microempresarios en sectores
rentables, creando corporaciones de desarrollo empresarial que canalicen la
participación y comunicación; estableciendo incentivos tributarios a las
empresas y captando fondos externos, entre otros.

20.- Es indispensable entregar los servicios municipales de una manera

estandarizada para facilitar el contacto de los clientes con las
municipalidades, sin importar la comuna que éstas encabecen. Esta
estandarización le entregaría al cliente la certeza y seguridad requerida para

90
 llevar adelante sin demoras excesivas, por ejemplo, sus proyectos de
inversión.

2. Autoridades Municipales: Distribución y ejercicio del poder61

Cambio en la distribución del poder entre las autoridades políticas

21.- Establecimiento de gobiernos municipales de mayoría, como una forma de

aumentar el poder del Concejo y mantener el buen gobierno, donde el Alcalde
pueda gobernar junto a los concejales electos que pertenezcan a su misma
coalición política, delegándoles funciones asociadas a temáticas clave,
conformando de esta manera el Ejecutivo del municipio. De esta forma se
distribuyen las responsabilidades políticas. A cargo de un Concejal seguiría
existiendo el jefe de la unidad en particular, el cual deberá cumplir todos los
requisitos que dicta la Ley para ocupar ese cargo. El resto de los concejales
seguirían ejerciendo las mismas funciones que tienen hoy, enfatizando
aquellas de fiscalización.

22.- Complementaria a la anterior o aplicable de manera exclusiva es la elección

de Concejales con representatividad territorial, electos de acuerdo a alguna
división territorial administrativa concordada, que pudiera ser cercana a la
jurisdicción de una o más unidades vecinales territorialmente dentro de la
comuna, alternativa que implica en algunos casos un aumento del número de
concejales.

23.- Tematización de las funciones de los Concejales, asignando a cada uno la

fiscalización en específico de un área de trabajo dentro del municipio.

24.- Transformar a impar el número de Concejales, de manera de subsanar la

situación actual en que el Alcalde dirime cuando existe un empate.

25.- Aumentar el número de los Concejales municipales, en un rango que a lo

menos triplique su tamaño actual, permitiendo la expresión de la ciudadanía,
sin representación en los partidos políticos, y simultáneamente dispersando
las eventuales relaciones de conflicto al interior de los Concejos.

26.- Fusión del Cesco y el Concejo en una sola entidad colegiada, que cumpliendo
las actuales funciones de fiscalización contenga representatividad ciudadana y
garantice la participación de mayor diversidad de actores.

Fortalecimiento y precisión de las funciones actualmente establecidas

27.- Fortalecer de manera sustancial el quehacer del Concejo, permitiendo que

fiscalice eficientemente la actividad del municipio y de las unidades
municipales y en la programación de su trabajo.

61 Las medidas que implican como resultado de su aplicación, ya sea un aumento de funciones, o un incremento del
número de concejales, deberán contemplar sus correspondientes análisis de financiamiento.
91
28.- Obligatoriedad de capacitación a las autoridades electas, a través de un
Sistema Nacional que garantice el aprendizaje estandarizado de los roles y
funciones que desempeñarán las autoridades políticas. La responsabilidad en
uno u otro período recae de manera diferente en los partidos políticos y en el
sistema de la administración pública. Esta capacitación puede fortalecerse a
través de la creación de un Sistema Nacional de Formación para autoridades
políticas y funcionarios municipales y, de manera obligatoria al menos para las
autoridades electas. Con este sistema, se podrían reforzar las competencias
que deben tener las autoridades y funcionarios municipales y logrando así
homogeneizar los aspectos generales de la capacitación municipal.

29.- Establecer nuevos requisitos de escolaridad a quienes postulen a estos cargos

de elección popular municipal.

30.- Crear un instrumento legal cuyo objeto sea hacer valer la responsabilidad
política de los concejales en el cumplimiento del rol que les es propio
(equivalente a la causal “notable abandono de deberes del alcalde”).

31.- Establecer limitaciones a la reelección de las autoridades municipales, de

forma que no puedan ejercer por más de dos períodos sucesivos. Para esto se
señala como argumento fundamental, que las reiteradas reelecciones de
autoridades debilitan la creatividad de la gestión y frenan el surgimiento de
nuevos liderazgos.

32.- Obligatoriedad de elaboración de un programa de gobierno exigible al alcalde

electo en su período inicial de administración municipal: la fiscalización
ciudadana efectiva debe tener como punto de partida objetivos, metas y
compromisos definidos por quienes aspiran a ser autoridad. Es necesaria,
entonces, la presentación e inscripción formal de un programa de gobierno
anualizado por parte de los recién elegidos alcaldes, que permita el control
tanto institucional como ciudadano (rendición de cuentas), fortaleciendo la
transparencia de la gestión pública regional y municipal. El programa de
gobierno debe ir asociado directamente con indicadores de gestión, a través
de los cuales en instancias como la cuenta pública sea puesta a disposición
de la ciudadanía por parte del alcalde el detalle de los avances y problemas de
su gestión.

33.- Dotar al Concejo de un equipo técnico de asesoría permanente, pudiendo éste

ser interno o externo y, eventualmente, compartido entre más de un municipio,
que permita el cumplimiento del rol fiscalizador.

Nuevos Derechos Ciudadanos

34.- Crear un Procedimiento Arbitral Municipal, el cual garantice el derecho de los

habitantes a que el municipio asuma su protección frente a las compañías
públicas y privadas prestadoras de servicios públicos.

35.- Exigencia al Concejo de mantener informada a la ciudadanía de la realización

de la auditoría externa a la que está facultado una vez en su período, de
92
 manera tal que de no cumplirse en un determinado plazo, la ciudadanía en
algún rango de representación pueda hacerla exigible.

36.- Fortalecimiento del plebiscito y la consulta: En el nivel municipal existe la

figura del plebiscito comunal cuya normativa permite, cumpliendo las
formalidades que exige la ley, someter a consideración ciudadana una amplia
gama de materias, cuyos resultados comprometen la toma de decisiones.

3. Rol y competencias municipales

Modelo de adquisición y devolución autónoma de funciones y atribuciones

37.- Determinar claramente las funciones y atribuciones exclusivas para todos los
municipios. Dentro de la definición de este rango propio de lo local y de
acuerdo a sus características y necesidades, mediante la celebración de
convenios, los municipios podrán: a) asumir el máximo de las funciones
locales o b) asumir el mínimo o sólo una parte de las funciones y atribuciones,
devolviendo las que no puedan ejercer a otros niveles de la administración del
estado. De cualquier modo se fija un mínimo de prestaciones sociales que los
municipios deberán cumplir, estableciendo estándares mínimos de calidad de
las prestaciones, a través de lo cual se asegura la equidad territorial. Esta
propuesta permite dotar al municipio de más flexibilidad y autonomía en el
ejercicio de sus funciones, adecuándolas a su propia realidad comunal y a la
visión que tenga y/o quiera de su territorio. Se respeta la autonomía municipal
y se recoge la heterogeneidad, se aumentan las atribuciones de manera de
vincular el poder de decisión del municipio con las nuevas funciones
exclusivas (privativas). Por otra parte, para quienes han argumentado en
contra de esta opción, ello puede mantener e institucionalizar la inequidad,
cuestión que se puede resolver fijando estándares mínimos para el
cumplimiento de una prestación y, frente a situaciones de clara ineficiencia en
la prestación de algún servicio, la devolución del mismo hacia otro nivel, puede
manejarse por medio de incentivos.

38.- Establecer una tipología de municipios (basados en indicadores de

características comunales y/o municipales), asignándole a cada municipio, de
acuerdo a su clasificación, cumplir las funciones y otorgar las prestaciones que
le corresponda.
Así, cada municipio tendrá, por ley, que cumplir con un mínimo según su tipo,
pero podrá acceder a mayores funciones y otorgar más prestaciones dentro de
un marco predefinido como propiamente local, por medio de instrumentos
como el asociativismo, la creación de corporaciones, generación de convenios
tripartitos, entre otros, y en el caso en que ninguno de estos instrumentos sean
posibles de aplicar, se devuelve al nivel siguiente dentro de la administración
del estado. Por esta vía se alivian las cargas de los municipios más débiles y
recoge la heterogeneidad municipal. Para quienes no están a favor de generar
tipologías, se argumenta que puede implicar una suerte de discriminación,
originando una estigmatización de los municipios, lo cual puede corregirse
evitando un modelo de tipificación estático. Desde otro punto de vista, esta
93
 definición de tipologías implica una forma de discriminación que estaría
institucionalizando la inequidad que además, conlleva el riesgo de
recentralizar funciones, y que se contrapone al rol del municipio de “gestor del
desarrollo”. Pero cabe señalar, que las funciones que “devuelva” el municipio
serán siempre hacia lo “propiamente local” y, sólo en casos donde no sea
posible mantener los estándares mínimos de calidad, se “devolverán” hacia
otro nivel de la administración del estado.

39.- Determinar cuáles son las competencias máximas que serán descentralizadas
hacia los municipios. Dichas competencias estarán evidentemente asociadas
a funciones y atribuciones correspondientes. En un principio, esta cota
máxima estará dada por la LOCMUN actual.

40.- Establecer un mínimo de prestaciones que deben otorgar los municipios, con
sus respectivos estándares de calidad, para garantizar la equidad a lo largo
del país: su financiamiento debe estar garantizado, ya sea vía ingresos
municipales, fondo común municipal y/o transferencias desde otros niveles de
gobierno. Ello requerirá establecer el costo por tipo de municipio para poder
asegurar dicho financiamiento. Estas prestaciones mínimas evidentemente
estarán asociadas a un mínimo de competencias, funciones y atribuciones que
serán en principio más reducidas a la LOCMUN actual. Adicionalmente, estas
competencias mínimas deberán establecer una estructura municipal mínima,
de manera similar a la estructura establecida en la LOCMUN actual. Las
prestaciones por sobre las mínimas deberán estar a cargo de otros niveles de
Gobierno si el estado desea asegurar dichas prestaciones a los habitantes.

Superposición de funciones entre niveles de gobierno

41.- Determinar funciones y atribuciones exclusivas del municipio, adecuando, de

manera flexible, el marco competencial de modo que este acoja la
heterogeneidad tanto municipal como comunal: ello dará más autonomía al
municipio, disminuirá la intervención de otras instancias de gobierno, evitará la
superposición de funciones y atribuciones, facilitará la coordinación con otros,
y mejorará la eficiencia de la gestión.

42.- Aumentar las atribuciones de manera de vincular el poder de decisión del

municipio con las nuevas funciones privativas.

43.- Creación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, diseñado como una

instancia de instrumentos que permita a las municipalidades apelar en caso
que otros intervengan e interfieran con sus competencias.

44.- Implementar a la brevedad el marco legal regulatorio de la obligación

constitucional de coordinación de los servicios públicos, cuando desarrollen su
labor en el territorio comunal con el municipio correspondiente, en conformidad
a lo señalado en el artículo 107, inciso 8º ,de la Constitución Política.

94
45.- Necesidad de una mayor injerencia del municipio en la confección de las leyes
que les afectan a través de convenios y mecanismos de concertación entre
quienes tienen iniciativa legal y los municipios.

Descentralización de programas públicos y función de fomento productivo

46.- Traspaso de programas que hoy se realizan desde variados servicios hacia la
administración de cada municipio: en la focalización del gasto público y en el
ataque a la pobreza, el municipio podría jugar un rol protagónico, mediante el
traspaso de programas sociales y fondos de inversión del nivel central (de
administración sectorial nacional y/o regional), de claro impacto e
implementación en el territorio comunal, para que sean administrados y
gestionados directamente por los municipios. El municipio es la instancia del
sector público con la capacidad para identificar a los grupos de beneficiarios
objetivos y focalizar la entrega de beneficios y servicios a la comunidad. Se
debe maximizar la existencia de servicios sociales descentralizados, que hoy
están bajo la tuición o potestad de entes distintos al gobierno nacional.

47.- Crear una Ley Maestra que ordene todas las políticas de fomento productivo
hoy dispersas en varias leyes y que se complemente con los planes
estratégicos de desarrollo de cada comuna.

48.- Redefinir el rol del municipio frente al tema del fomento productivo y realizar
adecuaciones institucionales para garantizar que efectivamente el municipio
esté cada vez en mejores condiciones de asumir un papel más activo como
gestor del desarrollo económico local:

a) Mediante la constitución y/o creación de una unidad, departamento u

oficina especializada en materias de desarrollo económico.
b) Facilitar el aporte de recursos humanos capacitados para planificar,
supervigilar y evaluar las acciones de fomento productivo y desarrollo
local, con una orientación clara hacia el territorio como unidad de análisis.
c) Fortalecer financiamiento a los municipios, entregándoles más autonomía
en las decisiones de gasto para que puedan promover una actividad
municipal más práctica al fomento productivo.
d) Adecuar el marco legal e institucional a fin de clarificar las competencias,
funciones y atribuciones en su rol como agentes económicos y fortalecer
los respectivos equipos técnicos para que puedan asumir estas nuevas
responsabilidades.

Coordinación e Instrumentos para ejercer las competencias

49.- Diseño de nuevos instrumentos propios y exclusivos, acordes a las nuevas

funciones privativas y atribuciones. Por ejemplo, Planes de Ordenamiento
Territorial Comunal (planificación físico-territorial, socioeconómica y
ambiental).

95
50.- Permitir la Conformación de Corporaciones en temáticas diversas, según
necesidades y requerimientos.

51.- Otorgar personalidad jurídica a las Asociaciones Municipales, fortaleciendo

esta instancia como un nuevo nivel donde radicar funciones y atribuciones.

52.- Incorporación de las Municipalidades en la definición de las concesiones de

obras de infraestructura pública en el territorio comunal.

53.- Dar competencia directa y expresa a la municipalidad, a su concejo municipal,

para determinar el número de patentes de alcoholes permitidos en la comuna
y facultarlo expresamente para rechazar una solicitud de dichas patentes.

54.- Crear en la legislación municipal la figura de las Comunas con Régimen

Especial: Éstas deben contar con un marco regulatorio acorde con la efectiva
razón de ser de dichas comunas, fundadas más en el interés nacional
(geopolítico), que en el esquema administrativo tradicional y de común
aplicación. La escasa población de dichas comunas, más la imposibilidad
absoluta de generar recursos propios, el carácter fronterizo, la expansión
territorial, etc. hace necesario modificar el modelo competencial y de
financiación de dichas comunas.

4. Finanzas Municipales

Plan de Descentralización Fiscal para los próximos años

55. Impulsar un plan de descentralización fiscal, gradual y pactado entre el

gobierno central y las municipalidades, que comprenda la transferencia de
funciones, atribuciones y programas, al estilo del programa de compromisos
de desconcentración que opera desde 1998, y que asegure financiamiento
para todos aquellos programas, servicios, funciones y atribuciones
transferidos a los municipios. El plan debe incorporar la descentralización de
recursos financieros, según sea la naturaleza de la función que se transfiera y
puede corresponder a fondos concursables, subvenciones, transferencias
(condicionadas y no condicionadas), creación de ingresos propios,
concesiones, creación de corporaciones, patentes, sobretasas, cobro de
contribuciones de mejoras, servidumbres, nuevos derechos, según sea el
caso, etc. Estos nuevos programas, servicios y funciones debiesen estar
orientadas hacia el nuevo rol del municipio como promotor del desarrollo, es
decir predominantemente en inversión social. Para anclar la propuesta de
mayor descentralización financiera a un indicador concreto, se propone
establecer una meta de descentralización fiscal tomando en consideración el
gasto municipal como porcentaje del gasto público total similar a la meta de la
inversión de decisión regional o una meta en función del Producto Interno
Bruto.

96
Nuevos Ingresos Municipales

56.- Devolución del IVA a los municipios: consiste en que el Fisco devuelva a los
municipios el IVA pagado por éstos por los bienes y servicios que adquiere, de
manera que parte de este impuesto sea de beneficio municipal y no estatal.

57.- Permitir la coparticipación de impuestos nacionales: se propone que una

proporción del IVA o el impuesto a la renta sea de beneficio municipal de
manera no condicionada. La proporción de beneficio municipal puede tener
relación con la actividad económica que se genera en el territorio comunal.

58.- Permitir el Endeudamiento Municipal: Implementar el endeudamiento,

permitiendo emisión de bonos para financiar infraestructura local. No parece
razonable seguir manteniendo la intervención del ministerio de hacienda en el
otorgamiento de permiso para acceder a un leasing. Lo que parece
aconsejable es que sean las mismas instituciones financieras las evaluadoras
del financiamiento solicitado. De hecho, existen leasing aprobados por
hacienda y que de todos modos han generado morosidad, por lo que discutible
la efectividad de esta intervención. Esto hace pensar que el acceso al crédito
debe estar condicionado a las reglas del mercado, por lo tanto a los
requerimientos financiero que defina cada institución. Es importante que los
municipios sean transparentes en la información que muestren, por lo que es
importante introducir algunos cambios a los informes contables y financieros
que los municipios hacen públicos y determinar el organismo fiscalizador de
esta contabilidad.

Por otra parte, parece ser una interesante idea la posibilidad de que los
municipios emitan bonos, como posibilidad de financiamiento de largo plazo y
fundamentalmente en bienes de capital e instalaciones de utilidad pública que
ellas mismas generan la renta para autofinanciarse. Esta alternativa
demandaría cambios importantes en su contabilidad y estados financieros,
puesto que se deben cumplir ciertos requisitos para poner los bonos en el
mercado.

59.- Ley de donaciones para el desarrollo urbano: Permitir que las empresas
puedan descontar de impuestos las donaciones que efectúen a los municipios
con fines de desarrollo urbano.

60.- Creación del impuesto a la plusvalía: Con el fin de asegurar que los aportes de
las personas al financiamiento del desarrollo urbano sean justos y
proporcionales a los beneficios, se propone crear una sobretasa al impuesto
territorial a aquellas propiedades que aumente su avalúo producto de la
inversión pública. De esta manera se financiaría una obra pública con el
aporte de los propios beneficiarios.

61.- Permitir el cobro de servidumbres: se propone que los municipios puedan

cobrar la servidumbre por la ocupación de bienes nacionales de uso público, a
las empresas que los utilicen como las empresas de electricidad, gas de
cañería, televisión por cable y otras, telefónicas y sanitarias.
97
62.- Permitir el cobro de alumbrado público: Establecer un cobro adicional dentro
del consumo en electricidad de los hogares para financiar el gasto en
alumbrado público.

63.- Creación de Impuestos ambientales de beneficio local: creación de nuevos

impuestos de beneficio local que amortice el impacto ambiental o la pérdida de
recursos naturales por la explotación de los recursos naturales.

64.- Donación de Faenas mineras: en el caso de las faenas mineras, se propone

que al final de su explotación, estas instalaciones pasen al municipio a modo
de compensación, para que se puedan desarrollar actividades turísticas.

65.- Creación de empresas municipales para prestación de servicios. Para ello es

necesario flexibilizar la legislación vigente de manera de permitir asociaciones
entere el municipio y el sector privado para emprender en conjunto obras de
interés público, impulsar programas de ordenamiento urbano y en general
mejorar servicios públicos.

66.- Concesiones de bienes municipales: impulsar las concesiones de bienes

municipales.

Transferencias desde el nivel central

67.- Creación de un Fondo Social concursable, financiado a través de los recursos

públicos que hoy se destinan gasto social, como por ejemplo los recursos del
FOSIS. Este Fondo debe ser redistribuido por el nivel central y asignado por
los municipios.

Mejorar el rendimiento de los actuales impuestos y transferencias

68.- Traspasar a los municipios la facultad de determinar, cobrar y administrar el

impuesto territorial, eliminando la mayor parte de sus actuales exenciones.

69.- Otorgar a los municipios mayores atribuciones en cuanto a fiscalización de

empresas que pagan patentes comerciales, en cuanto a su capital propio y el
número de trabajadores.

70.- Compensación financiera del gobierno central a las municipalidades por las
pérdidas resultantes de la aplicación de políticas fiscales nacionales, de
convenios internacionales, de la aprobación de leyes o cualquier decisión del
gobierno central que reduzca los ingresos municipales.

98
Fortalecer la inversión municipal

71.- Incorporar a los municipios en la coordinación de la inversión pública

territorial. Se propone que el proceso institucional de decisión de la inversión
pública tenga como primera etapa la exposición por parte de los municipios
de sus necesidades de inversión. Para institucionalizar estos métodos se
debe diseñar un nuevo proceso que defina la programación de iniciativas de
inversión pública sectorial y regional armonizadas, en concordancia explícita
con los municipios. Implica un proceso intra-regional de consultas y
coordinación de prioridades tiene como requisitos estar en concordancia con
los Planes de Desarrollo Comunal. Cada Región establecerá su propia
metodología y definirá los mecanismos, plazos, eventos y cronograma que
guíe este proceso de consultas y armonización entre diversas perspectivas de
priorización para construir un ranking con el listado de proyectos comunales

72. Aumentar la cobertura del servicio país.

73. Creación de un fondo para que los municipios puedan efectuar estudios y
anteproyectos de inversión y sus correspondientes necesidades de
información estadística.

Simplificar la burocracia que enfrentan los municipios para postular a

proyectos de inversión

74. Mejorar los sistemas de información desde el nivel central hacia los
municipios respecto del financiamiento que se ofrece para proyectos de
inversión, instrumentos para el fomento del desarrollo económico.

75. Reducir los plazos y requisitos para postular a los proyectos agilizando y
transparentando las tareas que realiza el ministerio de planificación.

76. Reducir la cantidad, variedad y complejidad de los fondos concursables, para

destinar la mayor parte de estos recursos de manera no condicionada.

Incorporar criterio de sostenibilidad de las inversiones

77. Transferir financiamiento no sólo para las inversiones sino también para los
gastos operacionales que se deriven de dicha inversión, como los costos de
inspección de las obras.

Nuevo instrumento de planificación financiera municipal

78. Crear un Plan Financiero Municipal, que oriente la formulación, elaboración,

aprobación y ejecución del plan de gobierno municipal. Este plan debe
coordinar los diferentes instrumentos de planificación municipal, tales como:
PLADECO, PADEM, Planes de Salud, Plan Regulador y Planificación
Presupuestaria. Asimismo, debe contener la planificación plurianual de las
inversiones (lo que requiere modificación a la legislación actual) y los
99
 programas públicos del resto de las instituciones, los cuales tienen impacto
local. De esta manera, ninguna otra instancia pública podrá efectuar gastos
que no estén contenidos en este plan financiero. Este plan debe ser dado a
conocer a la ciudadanía.

79. Publicación del balance de activos y pasivos, vía internet u otro medio escrito,
para darlo a conocer a los habitantes de la comuna.

5. Gestión Municipal y Recursos Humanos

Flexibilización Administrativa Municipal

80. Aplicación de las modificaciones del Artículo 110 de la Constitución Política de

la República que permita a la municipalidad aprobar anualmente a través del
presupuesto, su planta de personal especificando el tipo de puesto y
remuneraciones, de acuerdo a su realidad específica; suprimir y crear empleos
y tener una escala de remuneraciones que considere incentivos al
desempeño. Puede ser aplicable también a los ámbitos de salud y educación
por tratarse de norma constitucional.

81. Formular una ley que norme la concursabilidad pública para los cargos
municipales. Mejorar los criterios utilizados por la autoridad para la
contratación de funcionarios de confianza, tratando de incorporar criterios
técnicos; se debieran definir claramente las facultades de los concejales en la
gestión municipal.

82. Facultar a las municipalidades más pequeñas y carentes de profesionales y

técnicos para contratar dicho personal mediante jornadas parciales que den
derecho a la totalidad de la remuneración.

83. Unificar los diferentes regímenes laborales del ámbito municipal, el de los
funcionarios municipales con los estatutos de atención primaria de salud y
docente. Complementariamente, se propone unificar los estatutos municipales,
docente y de atención primaria.

84. Existencia en cada uno de los municipios de una modalidad de administración

de recursos y administración de personal.

85. Instaurar un sistema de evaluación de la gestión de los funcionarios

municipales, evaluando su calidad y conocimientos, considerando la
otorgación de certificados que avalen lo anterior. Se podría otorgar, cuando
corresponda, un certificado de permanencia, el cual tendrá cierta duración, lo
que garantizaría la estabilidad en el empleo, además de que motivaría al
empleado y funcionario a su permanente capacitación.

86. Facultar a las municipalidades para financiar nivelación de estudios y la

obtención de títulos técnicos y profesionales de pre y post grados de los
funcionarios municipales, mediante un sistema de co-financiamiento entre el
100
 beneficiario y la municipalidad respectiva, con obligación de permanencia en el
municipio acorde con la cantidad de recursos públicos invertidos. Dicha
obligación de permanencia sólo puede ser compensada con la restitución de
los recursos públicos invertidos en la obtención de dichos títulos.

87.- Crear la oficina de Atención Integral al Contribuyente, mediante la "Ventanilla

Emprendedora": el municipio debe estar al servicio de los usuarios
inmobiliarios y agentes productivos y usuario social. Éste deberá concentrar
en un sólo espacio físico la atención al usuario y sus demandas hacia la
institución, en las áreas de las patentes comerciales, permisos de edificación,
pago de diversos derechos, entre otros servicios. La ventanilla es el ente
coordinador del Municipio frente al usuario, con el objeto de otorgar una
atención eficiente y oportuna. Si bien se trata de mejorar la atención del
usuario, la "Ventanilla Emprendedora" tiene objetivos más amplios que
cambios en los lugares físicos: i) Disminución de los plazos de trámites; ii)
Simplificación de formularios; iii) Normalización de funciones; iv) Aplicación de
nuevas tecnologías; v) Sensibilización del funcionario para enfrentar nuevos
cambios; vi) Mejoramiento de la imagen corporativa; (vii) Descongestión del
espacio físico de las direcciones involucradas, como consecuencia del
traslado de las oficinas de partes y por la disminución del flujo de público.
También puede implicar convenios con otras reparticiones públicas (SESMA,
Tesorería General de la República) que intervienen en los trámites que se
realizan en la Municipalidad, con el objeto de centralizar su atención en las
dependencias de la "Ventanilla Emprendedora", evitando desplazamientos del
usuario a otras entidades y disminuyendo los tiempos de tramitación.

Capacitación a Funcionarios Municipales

88.- Implementar un Sistema Nacional de Formación de Funcionarios y

Autoridades municipales, reconociendo las competencias y habilidades
requeridas para cada cargo, de modo de propiciar el cambio de las actitudes y
comportamientos de la gestión municipal en función de un continuo
perfeccionamiento y una mejora sostenida de servicios. Para poder llevar a
cabo una acción nacional importante en esta materia se requiere un
diagnóstico de necesidades por tipo de municipio (metropolitano, urbano,
medio o rural) y por región. A partir de dicho diagnóstico, se requiere
desarrollar los materiales de formación adecuados involucrando las
instituciones educativas y de capacitación que han desarrollado estudios y
propuestas al respecto. Por último, el financiamiento de dicho programa
deberá constituirse a partir de bolsas cofinanciadas entre municipios y
gobiernos regionales.

Es indispensable que el municipio sea una contraparte técnica con las

habilidades y competencias para interactuar con el mundo empresarial. Surge
así la necesidad de capacitar a funcionarios y autoridades políticas
municipales en temas relacionados con la economía local, de fomento
productivo y en las finanzas municipales.

101
 Capacitar a las municipalidades en materias de gestión, fiscalización y
coordinación con otros organismos de la administración pública,
principalmente el Servicio de Impuestos Internos y la Tesorería General de la
República y aquellos involucrados en la transferencia de recursos para
inversión.

A los empresarios, concejales, funcionarios municipales y organizaciones

sociales se les debe capacitar en temas municipales y ordenanzas de
participación.

Líneas de Fortalecimiento Municipal y Generación de Incentivos a la Nueva

Gestión

89.- Difundir a través de una sola vía institucional todos aquellos premios,
concursos o fondos existentes a los que las municipalidades pueden postular
con sus experiencias exitosas e innovadoras en temáticas como participación
ciudadana, finanzas, recursos humanos y desarrollo organizacional,
asociativismo municipal, trabajo efectivo con el sector privado de la comuna,
nuevas tecnologías y otras temáticas de gestión; evitando la dispersión de la
información y abriendo más oportunidades a las municipalidades.

90.- Establecer un Sistema Nacional de Benchnamrking (Difusión de Buenas

Prácticas o de Experiencias Exitosas en Gestión Municipal), y de esta forma ir
estableciendo metodologías de gestión empíricamente efectivas, y difundir al
mismo tiempo, aquellos programas comunales destacados en temas
innovadores en participación ciudadana, desarrollo del sector privado local y
asociativismo municipal, entre otros.

91.- Crear el Observatorio de la Innovación, el que determinará y premiará

iniciativas de los propios funcionarios y funcionarias municipales, orientadas a
mejorar la calidad del servicio al usuario y fortalecer a la ciudadanía.

92.- Crear un Fondo de Incentivo a la Gestión municipal, independiente del FCM.

102
6. Dimensión de Equidad Intermunicipal

Perfeccionar el Fondo Común Municipal

93.- Transparentar el FCM: Habilitar en Internet todas las variables y fórmulas de

cálculo que requiere cada municipio para conocer anticipadamente los
recursos que recibe a través del FCM.

94.- Promover rediseño del FCM orientado a acentuar la equidad territorial,

explorando por ejemplo variables como la ruralidad, hoy ausentes en la
distribución del FCM

95.- Explorar nuevos mecanismos que promuevan la equidad en las bases

tributarias: Los mecanismos de financiamiento también pueden ser novedosos
como la modificación al sistema tributario, que permita a los municipios cobrar
directamente impuestos o incrementar su participación en ellos, a las
empresas que desarrollan actividades en el territorio. Del mismo modo,
debería facultarse a los municipios a establecer incentivos, beneficios o
franquicias para atraer inversiones productivas a la comuna.

Aumentar la equidad en la prestación de servicios

96.- Generar costos estándares por tipo de municipio: En base a estándares

mínimos de cantidad y calidad en la prestación de servicios y contando con los
costos de estas prestaciones, se pueden establecer los costos mínimos para
ellas. Evidentemente, estos costos serán distintos por tipos de municipio en
relación al tamaño de la población, la densidad poblacional, la ruralidad, los
niveles de pobreza y otras características estructurales que afecten los costos.
Poder contar con costos estándar para cada municipio permitirá asignar mejor
los recursos entre municipios y contar con medidas objetivas de gestión que
permitan transparentar dicha asignación hacia la ciudadanía. Permite corregir
las subvenciones, proponer modificaciones a los estatutos y el
perfeccionamiento de las modalidades de gestión. Una aproximación al
estudio de los costos puede obtenerse a partir de generar un sistema que
incentive a cada municipio a establecer centros de costos y transparentar sus
costos, particularmente en educación y salud.

Aumentar la equidad en la inversión municipal

97.- Favorecer criterios de equidad en las decisiones de inversión de impacto local,

por ejemplo privilegiando inversiones en tecnología de comunicaciones en
comunas aisladas.

98.- En el caso de la administración de la salud proponer asociaciones de

municipios, asociaciones con los respectivos servicios, concesión a privados,
traspaso a escala provincial, etc.

103
99.- Generar un indicador de pobreza válido para todas las comunas: Actualmente,
el indicador de pobreza del Ministerio de Planificación y Cooperación presenta
sólo 286 comunas autorepresentadas. A su vez, el indicador de pobreza con
que se distribuye el FCM, obtenido de la JUNAEB, es altamente cuestionado,
pues la muestra no es representativa de la situación comunal: los factores de
talla, peso, edad y escolaridad materna están obsoletos para medir pobreza.

Igualdad de Género

100. Incluir en el texto de la LOC de Municipalidades, las frases “ o Alcaldesa” y “o

Concejala”, según corresponda en los ámbitos de autoridades.

104
7. Resumen de Propuestas

Ciudadanía y Actores Comunales

Nudo Crítico Objetivo Propuesta Tipo62 Tiempo

Escasa Generar canales Incorporar los principios del Instructivo Presidencial sobre
operatividad de efectivos de Participación Ciudadana a modo de derechos ciudadanos en las N.L. C/P
instrumentos Participación ordenanzas de participación.
actuales de Ciudadana. Aplicar el Enfoque de la Calidad en la relación municipio- N.L. C/P
participación. ciudadanía.
Incorporar procedimientos participativos en los procesos de N.L. M/P
formulación de políticas, planes y programas que involucren al
usuario y al ciudadano.
Crear un Premio Nacional para los municipios que implementen N.L. M/P
canales efectivos de participación.
Establecer que todos los habitantes deban aportar con recursos al N.L. L/P
municipio en la prestación de servicios.
Creación descentralizada de Defensoría del Ciudadano. Legal L/P

Reconocer y fortalecer a las juntas de vigilancia a través de la N.L. M/P

Legislación de Organizaciones Comunitarias.
Los municipios deben implementar cursos de Educación Cívica. Legal L/P
Financiamiento complementario para el FONDEVE por parte del N.L. L/P
estado central o regional.
Ciudadanos Privilegiar la Diseño estandarizado de la cuenta pública municipal. C/P
desvinculados del transparencia de la N.L.
municipio. gestión municipal y Obligatoriedad de información de la cuenta pública en internet. C/P
la Información N.L.
oportuna a la
ciudadanía.
Ausencia de Capacidad ciudadana Establecer mecanismos o instrumentos para efectivamente N.L. M/P
responsabilidad de evaluar la gestión controlar y fiscalizar la cuenta pública del municipio por parte
política. municipal. de la ciudadanía.
Revisar el carácter consultivo del CESCO. Legal M/P
Legal L/P
Establecer procedimientos de participación cuyos resultados
sean vinculantes para el municipio por parte de la ciudadanía.
Legal M/P
Obligatoriedad municipal de informar respecto de la
enajenación de bienes municipales.
Legal M/P
Posibilidad de que actores sociales obliguen y sancionen a los
municipios que no han implementado sus respectivas
Ordenanzas de Participación Ciudadana.
N.L. M/P
Delegar funciones desde el municipio hacia las
organizaciones sociales.
Falta de gestión Creación del observatorio económico y de empleo local.
orientada a Creación de N.L. C/P
facilitar acciones órganos de diálogo
social y participación Constituir un Equipo Gestor en Asuntos de Desarrollo Económico
privadas. Local. N.L. M/P
para la formación y
el empleo. Entrega estandarizada de servicios municipales.
N.L. C/P

62
C/P : 2003-2004
M/P : 2005-2006
L/P : 2009-2010
N.L. : No Legal

105
106
 Autoridades Municipales: Distribución y ejercicio del poder63

Nudo Crítico Objetivo Propuesta Tipo Tiempo

Existe asimetría Cambio en la Establecer gobiernos municipales de mayoría. Legal L/P
entre las distribución del poder
competencias del entre las autoridades Elección de Concejales con representatividad Legal L/P
Alcalde y el Concejo políticas. territorial.
Municipal que Tematización de las funciones de los Concejales. Legal L/P
entorpece la
gobernabilidad. Transformar a impar el número de Concejales. Legal M/P

Escasa Aumento del número de Concejales Municipales. Legal M/P

representatividad
democrática. Baja Hacer del Cesco y el Concejo una sola entidad Legal L/P
colegiada.
motivación,
desvinculación del
resto del equipo
municipal y falta de
responsabilidad
política por parte del
Concejo Municipal.
Falta de Fortalecimiento y Fortalecer de manera sustancial el quehacer del Legal L/P
capacidades de precisión de las Concejo.
gestión y dirección funciones actualmente Obligatoriedad de capacitación a los candidatos a Legal M/P
de las autoridades establecidas. Concejales.
municipales.
Establecer requisitos de escolaridad a los Legal M/P
Concejales.
Establecer causal de notable abandono de Legal C/P
deberes para Concejales.
Establecer limitaciones a la reelección de las Legal L/P
autoridades municipales.
Obligatoriedad de elaboración de programas de Legal L/P
gobierno a los Alcaldes electos.

Dotar al Concejo de un equipo técnico de asesoría Legal M/P

permanente.
Ciudadanos Necesidad de Nuevos Aplicar el Procedimiento Arbitral Municipal. C/P
N.L.
desvinculados del Derechos Ciudadanos.
quhacer municipal. Exigencia de mantener informada a la ciudadanía C/P
N.L.
de la realización de la auditoría externa.

Fortalecimiento del plebiscito y la consulta. Legal L/P

63 Las medidas que implican como resultados de su aplicación, ya sea un aumento de funciones, o un incremento del
número de concejales, deberán contemplar sus correspondientes análisis de financiamiento.
107
 Rol y Competencias Municipales

Nudo Crítico Objetivos Propuestas Tipo Tiempo

Actualmente, las Establecer Modelo de Diseñar instrumentos legales para que las Legal L/P
funciones y adquisición y devolución municipalidades puedan asumir el máximo de
atribuciones son las autónoma de funciones y las funciones locales o asumir el mínimo o
mismas para todos los atribuciones. sólo una parte de las funciones y
municipios, sin atribuciones, devolviendo aquellas que no se
considerar la pueden ejercer a otros niveles de
heterogeneidad, lo que administración del estado.
trae problemas de Establecer una tipología de municipios. N.L. L/P
gestión y precariedad
en la prestación de Determinar cuáles son las competencias Legal L/P
servicios. máximas que serán descentralizadas hacia
los municipios.
Establecer un mínimo de prestaciones que Legal L/P
deben otorgar los municipios para garantizar
la equidad a lo largo del país.

Roles asignados a Disminuir superposición Determinar funciones y atribuciones Legal L/P

municipios sin de funciones entre niveles exclusivas del municipio.
funciones privativas. de gobierno.
Conflicto entre las Aumentar las atribuciones de manera de Legal L/P
distintas leyes que vincular el poder de decisión del municipio
regulan al municipio. con las nuevas funciones privativas.
Conflictos de poder y
coordinación con otros
niveles del Estado. Creación del Tribunal de lo Contencioso Legal M/P
Administrativo.
Establecer marco legal regulatorio de la Legal C/P
obligación constitucional de coordinación de
los servicios públicos.
Establecer convenios de trabajo conjunto C/P
N.L.
entre los Municipios y aquellas instancias que
tienen iniciativas de Ley que los afectan.
Son muchos los Descentralización de Traspaso de programas que M/P
N.L.
programas públicos programas públicos.
que no contemplan en
hoy se realizan desde
su diseño la realidad varios servicios hacia la
comunal ni el administración de cada
financiamiento municipio.
adecuado. Crear una Ley Maestra que ordene todas las Legal M/P
políticas de fomento productivo.
Redefinir el rol del municipio frente al tema M/P
N.L.
del Fomento Productivo.
Falta de instancias Establecer Coordinación Diseño de nuevos instrumentos propios y Legal L/P
eficientes para realizar efectiva e Instrumentos exclusivos, acordes a las nuevas funciones
las funciones para ejercer las privativas y atribuciones.
exclusivamente competencias. Posibilidad de Conformación de Legal M/P
municipales. Corporaciones en temáticas diversas.
Diferencia entre lo Otorgar personalidad jurídica a las Legal M/P
ideal y la realidad Asociaciones Municipales.
municipal, esto es,
muchas funciones no Incorporación de las municipalidades en la C/P
Legal
se desarrollan en la definición de las concesiones de obras de
práctica. infraestructura comunal.
Competencia para determinar patente de C/P
Legal
alcoholes de la comuna.
Crear la figura de Comunas con Regimen M/P
Legal
Especial.
108
 Finanzas Municipales

Nudo Crítico Objetivo Propuesta Tipo Tiempo

Bajo grado de Establecer un plan de
Impulsar un plan de descentralización fiscal, N.L. M/P
descentralización descentralización fiscal.
centrado en la transferencia de funciones y
fiscal en relación programas sociales, que será evaluado en
a otros países. función de una meta de descentralización fiscal.
Escaso Creación de nuevos Devolución del IVA a los municipios. Legal L/P
dinamismo en la ingresos propios. Permitir la coparticipación de impuestos Legal L/P
generación de nacionales (IVA, Renta).
ingresos propios. Permitir Endeudamiento municipal. Legal M/P
Ley de donaciones para el desarrollo urbano. Legal M/P
Creación del impuesto a la plusvalía. Legal M/P
Permitir cobro de servidumbres. Legal M/P
Permitir cobro de alumbrado público. Legal M/P
Creación de impuestos ambientales. Legal M/P
Donación de faenas mineras a los municipios. Legal M/P
Creación der empresas municipales. Legal L/P

Leyes de Renta Transferencias desde el Impulsar las concesiones de bienes municipales. N.L. C/P
no satisfacen nivel central
requerimeintos de
nuevos recursos.
Creación del Fondo Social Municipal Concursable. Legal M/P
Escaso Mejorar el rendimiento de Traspasar a los municipios facultades para Legal L/P
dinamismo en la los actuales impuestos y determinar y administrar el impuesto territorial,
generación de transferencias. eliminando la mayor parte de sus actuales
ingresos propios. exenciones.
Otorgar a los municipios mayores atribuciones en Legal C/P
cuanto a fiscalización de empresas.
Compensación por parte del Gobierno por las Legal L/P
pérdidas resultantes de la aplicación de políticas
fiscales nacionales.
Falta de Fortalecer la inversión Incorporar a los municipios en la coordinación de C/P
N.L.
autonomía para municipal: la inversión pública territorial.
destinar a la Mejorar la capacidad Aumentar la cobertura del servicio país. C/P
inversión técnica y el nivel de N.L.
municipal. recursos que asegure Creación de un fondo para que los municipios C/P
igualdad de oportunidades puedan efectuar estudios y anteproyectos de N.L.
para acceder a fondos inversión.
externos y simplificar la Mejorar los sistemas de información desde el nivel C/P
burocracia para postular a central. N.L.
proyectos de inversión.
Reducir los plazos y requisitos para postular a los N.L. M/P
proyectos.
Reducir la cantidad, variedad y complejidad de los C/P
N.L.
fondos concursables.
Transferir financiamiento no solo para las N.L. M/P
inversiones sino también para los gastos
operacionales que se deriven de dicha inversión.
No existe Fortalecer la relación Crear un Plan Financiero Municipal. Legal L/P
vinculación entre entre las finanzas y el
los ciudadanos y Ciudadano.
las finanzas del
municipio.
Falta fiscalización Fortalecer control Publicar el Balance de Activos y Pasivos. Legal C/P
contraloría en el fiscalizador por parte de
uso de recursos. contraloría.

109
 Gestión Municipal y Recursos Humanos

Nudo crítico Objetivo Propuesta Tipo Tiempo

Plantas municipales Flexibilización Aplicación de las modificaciones del Artículo
Legal M/P
rígidas. Administrativa 110.
Estructura y estatutos Municipal. Formular una ley que norme la concursabilidad
inflexibles. pública para los cargos municipales. Mejorar los
criterios utilizados por la autoridad para la Legal C/P
contratación de funcionarios.

Permitir contratar personal en jornadas

Legal M/P
parciales, en las municipalidades pequeñas.
Unificar los estatutos municipales, docente y de
Legal L/P
atención primaria.
Creación de una modalidad de administración
N.L. M/P
de recursos humanos en todos los municipios.
Instaurar un sistema de evaluación de la
gestión. N.L. M/P

Facultar a las municipalidades para financiar

nivelación de estudios de los funcionarios. Legal L/P

Creación de la Oficina de Atención Integral al

N.L. M/P
Contribuyente.
Actualmente, el Capacitación a Implementar un sistema nacional de formación
recurso humano Funcionarios para funcionarios y autoridades municipales.
disponible en el nivel Municipales.
municipal, tanto a
nivel de las
autoridades como de
los funcionarios N.L. M/P
municipales no ha
actualizado sus
conocimientos para
ser validados
técnicamente ante el
mundo comunal.
Falta de capacidad Líneas de Difusión de los premios a los que pueden
N.L. C/P
para ejecutar nuevas Fortalecimiento postular los municipios.
funciones. Municipal. Establecer sistema de Benchmarking a nivel
Desarrollo N.L. C/P
Municipal.
organizacional débil. Crear Observatorio de la Innovación.
N.L. M/P
Crear un Fondo de Incentivo a la Gestión
N.L. C/P
Municipal.

110
 Equidad Intermunicipal

Nudo Crítico Objetivo Propuesta Tipo Tiempo

Pérdida de legitimidad Perfeccionar el Transparentar el FCM.
N.L. C/P
del FCM.
FCM.
Promover rediseño del FCM. Legal C/P
Explorar nuevos mecanismos que promuevan
N.L. C/P
la equidad en las bases tributarias.
No existe Aumentar la equidad Generar costos estándares por tipo de
cuantificación de los en educación y salud. municipio.
costos de las N.L. C/P
prestaciones
municipales.
Centralismo de las Aumentar equidad en Favorecer criterios de equidad en las
inversiones en la inversión. decisiones de inversión. N.L. C/P
infraestructura.
En el caso de la administración de la salud,
proponer asociaciones de municipios,
asociaciones con los respectivos servicios,
N.L. C/P
concesión a privados, traspaso a escala
provincial, etc.

Generar un indicador de pobreza válido para

todas las comunas. N.L. C/P

Alcaldesas y Incorporar la igualdad Incluir en los textos de la LOC de

Concejalas no son de género en la LOC Municipalidades, las palabras
reconocidas de Municipalidades “Alcaldesa” y “Concejala”, según Legal C/P
legalmente. corresponda en los ámbitos de las
autoridades.

8. Propuesta para una agenda de Gobierno 2003-2005

El objetivo de este apartado es presentar una propuesta de agenda de gobierno

que contemple las medidas prioritarias y sus correspondientes acciones,
escogidas de las 100 propuestas fundamentadas que presenta este documento.

En primer lugar, es necesario considerar el plazo en que serán implementadas las

propuestas, el cual en este caso corresponde al periodo 2003 al 2005.

En segundo lugar, es necesario, para efectos de elaborar una agenda de

gobierno, determinar si las propuestas requieren necesariamente reformas
constitucionales o legales para su implementación. Otras propuestas requerirán
solamente de instructivos presidenciales o ministeriales o reglamentos que regulen
la implementación.

A su vez, existen propuestas que requerirán de estudios que analicen la

factibilidad de su implementación, las características que debe requerir su puesta
en práctica, las implicancias económicas y políticas y en general de una
investigación previa a la presentación de un proyecto de ley o programa de acción
propiamente tal. Por último, existen propuestas que pueden implementarse a
través de programas gubernamentales municipales, como el PROFIM, programas
111
FOSIS, Programas de Capacitación u otro nuevo programa creado para tales
fines, que no requieren de estudios previos de envergadura ni reformas legales
para su implementación.

Por otra parte, es útil clasificar las propuestas según el ámbito de la municipalidad
que se desea intervenir, sea este el ámbito institucional, en el que se incluyen los
aspecto de las autoridades municipales y la relación entre el municipio y la
ciudadanía, que dice relación con mayores derechos para los ciudadanos y mayor
participación, el ámbito de la gestión, que se refiere a mayor flexibilidad y
transparencia o el ámbito propiamente financiero, que promueve una mayor
descentralización efectiva garantizando la equidad intermunicipal.

Las prioridades se han establecido tomando en cuenta la metodología participativa

que convocó a numerosos actores municipales quienes además de plantear sus
conflictos y propuestas de solución, manifestaron sus preferencias e importancia
de los problemas y propuestas presentados. En algunos casos, se consideró
además el criterio de seleccionar aquellas propuestas que ya presentan algún
nivel de discusión y debate público.

A partir de estas propuestas priorizadas y clasificadas deberá realizarse un

proceso de cuantificación de sus impactos económicos y políticos y en general de
profundización del análisis de las mismas, así como el establecimiento de los
responsables de la elaboración del plan de acción y los responsables de su
implementación, seguimiento y evaluación.64

La fundamentación y explicación en mayor detalle de las propuestas aquí

seleccionadas puede encontrase en los capítulos 1 y 2 del presente documento.

64 El anexo 3 presenta un modelo de implementación de las propuestas

112
Propuestas que requieren reformas constitucionales

1. Creación descentralizada de la Defensoría del Ciudadano.

2. Otorgar personalidad Jurídica a Asociaciones Municipales. En el caso de la
administración de la salud proponer asociaciones de municipios, asociaciones
con el respectivos servicios, concesión a privados, traspaso a escala
provincial, etc.
3. Compensación por parte del Gobierno por las pérdidas resultantes de la
aplicación de políticas fiscales nacionales.
4. Creación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
5. Establecer nuevo modelo competencial municipal flexible (depende de estudio
previo).
6. Establecer Gobiernos de Mayoría en municipios (depende de estudio previo).

Propuestas que requieren reformas legales

Ambito Institucional

1. Incorporar procedimientos participativos para los planes, presupuestos y

programas de desarrollo municipal.
2. Establecimiento de Cartas Ciudadanas municipales.
3. Establecer instrumentos para controlar y fiscalizar la cuenta pública por parte
de la ciudadanía, incluida la obligatoriedad de información en internet por parte
de los municipios.
4. Incorporar palabras Alcaldesa y Concejala en la Ley.
5. Reforma Concejo Municipal: Evitar que el alcalde dirima en caso de empates,
aumento del número de concejales, establecimiento de un equipo técnico de
asesoría permanente para concejales y de la causal de notable abandono de
deberes para concejales.
6. Reconocer y fortalecer a las juntas de vigilancia a través de la Legislación de
Organizaciones Comunitarias.

Ámbito de la Gestión

7. Aplicación de las modificaciones del Artículo 110.

8. Entrega estandarizada de servicios municipales.
9. Incorporación de las municipalidades en la definición de las concesiones de
obras de infraestructura comunal.
10. Establecer marco legal que regula de la obligación constitucional de
coordinación entre servicios públicos y municipios.

Ámbito Financiero

11. Modificar transferencias a los municipios en función de los costos de las

prestaciones.
12. Establecer impuesto a la plusvalía.
13. Crear la figura del Plan Financiero.

113
14. Otorgar a los municipios mayores atribuciones en cuanto a fiscalización de
empresas.
15. Promover rediseño del FCM , incluyendo, entre otros la creación de un fondo
de incentivo a la gestión independiente de este fondo solidario.
16. Permitir endeudamiento municipal.
17. Permitir cobro de servidumbres.
18. Donación de Faenas mineras a los municipios.
19. Establecer aportes de todos los habitantes por la prestación de servicios
municipales.

Propuestas que requieren instructivos y reglamentos:

Ambito Institucional

1. Crear Instituto de la Innovación a nivel nacional.

2. Mejorar la entrega de información desde el nivel central hacia los municipios,
incluyendo explícitamente la transparencia del FCM, la difusión de premios y
recursos a los que puede acceder el municipio y, adicionalmente, evaluación
de la gestión municipal a través de indicadores de manera transparente.
3. Regular la aplicación del procedimiento arbitral municipal..
4. Establecer un Premio de Gobierno a las iniciativas municipales que
promuevan la Participación

Ámbito de la Gestión

5. Implementar un Sistema Nacional de Formación para Funcionarios y

Autoridades Municipales.
6. Aumentar la cobertura del servicio país.
7. Incorporar explícitamente a los municipios en la coordinación de la inversión
pública territorial.
8. Modificar los plazos y requisitos para postular a los proyectos de inversión.

Ámbito Financiero

9. Impulsar un plan de descentralización fiscal, centrado en la transferencia de

funciones sociales y sus recursos asociados, el cual será difundido y evaluado
periódicamente en función de un indicador de descentralización fiscal.
10. Financiamiento complementario para el FONDEVE por parte del estado
central o regional.
11. Transferir financiamiento no sólo para las inversiones municipales sino
también para los gastos operacionales que se deriven de dicha inversión.
12. Creación de un fondo para efectuar estudios y anteproyectos de inversión
municipal.
13. Reglamentar la obligatoriedad de publicación del balance de activos y pasivos
municipales, la obligatoriedad municipal de informar a la ciudadanía de la
enajenación de bienes municipales y de la auditoría externa.

114
Propuestas que requieren acciones y programas de fortalecimiento:

Ámbito de la Gestión

1. Establecer sistema de Benchmarking o difusión permanente de buenas

prácticas a nivel Municipal.
2. Creación de la Oficina de atención Integral del Contribuyente.
3. Creación de la figura de comunas con régimen especial.
4. En general , todas aquellas derivadas de las reformas legales y reglamentos
presentados en este capítulo que requieran de programas o acciones de
fortalecimiento municipal.

Propuestas que requieren estudios

1. Estudio Reforma Autoridades Municipales, con el objetivo de establecer

gobiernos de mayoría, establecer Cesco y el Concejo como una sola entidad
colegiada, fortalecer de manera sustancial el quehacer del Concejo, y
establecer la obligatoriedad de capacitación y requisitos de escolaridad de los
candidatos a autoridades municipales.
2. Estudio de un nuevo modelo competencial municipal flexible que incorpore:
asumir el máximo de o mínimo o sólo una parte de las funciones y atribuciones
locales, devolviendo aquellas que no se pueden ejercer a otros niveles de
administración, determinar funciones y atribuciones exclusivas del municipio y
aumentar las atribuciones correspondientemente, establecer una tipología de
municipios, diseño de nuevos instrumentos propios y exclusivos, acordes a las
nuevas funciones.
3. En general todas aquellas que se deriven de las reformas legales y
reglamentos aquí presentados y que requieran de estudios para su
implementación.

115
Bibliografía

1. Aghon Gabriel “Análisis Descentralización Fiscal en Chile”. Borrador estudio

preparado para Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, 1998.
2. Al-Ali Fahad, “Descentralization and Local Development, General
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en Congreso Internacional CLAD sobre la Reforma del Estado y la
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3. Angulo, Luis & Abalos, José. “Descentralización y Desarrollo Rural”. Curso de
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90/05 Serie Ensayos ILPES. Enero 1990.
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Santiago", 2002
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Informe preparado para el coloquio técnico sobre descentralización fiscal en
los países del cono sur desarrollado en Asunción 2-4 diciembre 1997.
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América Latina: Un análisis Comparativo” Serie Reforma de Política Pública
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12. Comisión Nacional de la Reforma Administrativa “Chile hacia un nuevo
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13. Comité de Modernización del Estado-MORI, "Estudio de Satisfacción al
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14. Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública. “Compromisos
de Desconcentración de Ministerios y Servicios Públicos”. 1998-2000
15. Constitución Política de la República, 1980
16. Di Gropello Emanuela, “Descentralización de la Educación en América Latina:
Un análisis Comparativo”, Serie Reforma de Política Pública 57, CEPAL, 1997.
17. Discurso del Presidente de la República en Encuentro con la Comunidad de
Concepción , Concepción, Chile Jueves 11 de Marzo de 2000.
18. Discurso del Presidente de la República, Ricardo Lagos Escobar, con motivo
de la instalación de la Comisión Bicentenario , Santiago de Chile Viernes 16
de Octubre de 2000.
19. Espinoza, José & Marcel, Mario. Descentralización Fiscal: El caso de Chile.
Serie Política Fiscal.Nº57 de CEPAL-GTZ.
20. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, "Evaluación de la
implementación de las modificaciones a la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades”, 2000

116
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Constitucional chileno”, en Revista Chilena de Derecho, vol 20, Santiago, 1993
22. Heyermann G, Beatriz, “Municipio, Descentralización y Salud”, Documento de
trabajo Ilpes, abril 1994.
23. Lahera, Eugenio, "Apuntes para el Séptimo Curso Internacional sobre
Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica, CEPAL/ILPES,
Santiago, 1999"
24. Ley Nº18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, texto refundido,
coordinado, sistematizado y actualizado de 1999.
25. Ley Nº19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración
Regional, Santiago de Chile, 1995.
26. Ley Nº19.653 de Probidad Administrativa, 1999
27. Matus, Christián, "Análisis del proceso de implementación de ordenanzas de
participación ciudadana en 12 comunas de la Región Metropolitana", mayo de
2001.
28. Mensaje Presidencial del 21 de mayo 2000 según texto publicado por el
Gobierno de Chile, página XXII, último párrafo.
29. Ministerio de Hacienda-Dirección de Presupuestos. Estadísticas de las
Finanzas Públicas varios años.
30. Ministerio De Hacienda-Dirección de Presupuestos. Ley de Presupuestos del
Sector Público. Varios años.
31. Ministerio de Planificación y Cooperación, Subsecretaría de Desarrollo
Regional y Administrativo, Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo. “Reflexión y análisis sobre el proceso de descentralización en
Chile. Seminario Aspectos político-institucionales del proceso de
descentralización. La Serena, septiembre 1997.
32. Nogueira, Humberto. Un modelo de Estado Unitario Descentralizado
Administrativamente y Políticamente para Chile: Reflexiones Prospectivas de
los Gobiernos Regionales a Mediano Plazo. Seminario “Hacia un modelo de
Estado Descentralizado Chileno”, Viña del Mar, 5 y 6 de Noviembre de 1997.
33. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo "Accountability
Participación ciudadana y fortalecimiento de los municipios en Chile ", agosto
1999
34. Palma, Eduardo, “La Descentralización de la Política Social: Participación e
Intersectorialidad”, en Documento CPS-48, Ilpes, octubre 1985.
35. Revista BID. “Gobiernos Centrales que optan por delegar”. Enero – Febrero
1998
36. Rivera O, Anny, “Descentralización y Reorganización de la esfera política
Liberal Contemporánea”, en Documento Ilpes, marzo 1997.
37. Rufián Dolores, “La Descentralización, un proceso vigente en América Latina”,
en Seminario Internacional: Descentralización y Regionalización, publicado por
CIRES (Centro de Investigaciones de la Realidad Social), agosto 1993.
38. Ruiz F, Julio, “Municipio y Servicios Sociales, la experiencia chilena 1980-
1993”. En La Municipalización de los Servicios Sociales en Chile, Ilpes-
Ministerio de Salud-OMS, febrero 1995.
39. Saldías, R. “Brechas en el financiamiento de la atención primaria municipal
chilena”, Documento de Trabajo del Departamento per cápita de FONASA,
1996.

117
40. Saldías, R. “Evaluando la implementación de sistemas capitados en la
Atención Primaria: La experiencia municipal Chilena”, Tesis para optar al
grado de Master of Arts in economics, Georgetown University, 1998.
41. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. "El proceso de
Descentralización en Chile 1990-1993". 1997
42. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. "Guía de Ministerios
1997".
43. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. "Gobiernos
Regionales: Legislación y Jurisprudencia Administrativa". 1997.
44. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. "Manual de Gestión
Municipal".1993
45. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. Indice
Desconcentración de los Servicios Públicos.1998
46. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, "El Chile
descentralizado que queremos: Un proyecto de todos", 2001
47. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, Departamento de
Cuentas Públicas, "Diagnóstico de las Cuentas Públicas Municipales"
diciembre de 2001
48. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo - Universidad Alberto
Hurtado, "Estudio Equidad y Eficiencia en las transferencias a los Municipios",
actualmente está siendo elaborado.
49. Tobar Leiva, Manuel. “Hacia un Modelo de Descentralización en Chile”.
Documento no publicado, 1997.
50. Victory, Catalina, "Gobiernos municipales y desarrollo local en Iberoamérica"
en revista cidob d'afers internacionals, 47, octubre 1999.

118
119
 ANEXOS

120
121
 ANEXO Nº1

Metodología Participativa para la elaboración

de la Propuesta de Políticas en materia municipal

Lahera65 destaca que...”para algunos, el Estado sería el responsable de

determinar por sí solo las políticas a seguir y debería ser también su único
ejecutor. Para cumplirlas debería utilizar los instrumentos y modalidad
tradicionales ya conocidos en el pasado. El principal método de evaluación de las
políticas serían las elecciones. Pero las políticas públicas se caracterizan hoy por
la diversidad de agentes y recursos que intervienen en su cumplimiento. Su
diseño, gestión y evaluación incluyen la participación del Estado, pero también -y
de modo creciente en algunos casos- de las organizaciones sociales y del sector
privado.”

“La comunidad, en la que se encuentra el origen del poder democrático,

legítimamente busca ejercerlo también en este terreno; las personas se interesan
y participan en la solución de sus inquietudes, a nivel nacional y a nivel municipal
o regional. Por supuesto que siempre puede existir la tentación de
comportamientos oportunistas o corporativistas. Por eso es indispensable la
transparencia. Por otra parte, se incrementa la participación del sector privado en
el diseño, gestión y evaluación de diversas políticas públicas. De ese modo,
siempre que no exista menoscabo de su capacidad para desarrollar sus funciones
superiores de regulación, control y evaluación, el sector público puede utilizar
mejor su capacidad de gobernar, que es un bien escaso, y liberar recursos para
concentrarlos en sus tareas principales.”

Es claro que la formulación y gestión de políticas públicas está en el centro de las

tareas de gobierno y ejercicio del poder que condiciona la Administración. El plan
de gobierno y los problemas emergentes de coyuntura van generando una mezcla
en la agenda de gobierno, con problemas de políticas que se transforman en
temas prioritarios para el análisis de políticas y otros que pasan directamente a la
negociación con actores sociales, agentes privados y públicos para ajustar
políticas existentes o generar otras nuevas como solución inmediata.

Los problemas de políticas surgen sólo cuando los actores formulan juicios acerca
de sus deseos de alterar alguna situación problemática. Por lo tanto, son producto
del juicio humano subjetivo. También son aceptados como definiciones legítimas
de condiciones sociales objetivas. Los problemas de políticas son socialmente
construidos, mantenidos y cambiados. No tienen existencia fuera de los individuos
y grupos y, en definitiva, de los actores que los definen, lo que significa que no hay
estados naturales de la sociedad que por sí mismos constituyan problemas de
políticas.

Bajo estas premisas se elaboró un diseño para la elaboración de propuestas de

Políticas de Gobierno en Materias Municipales, como un proceso sumativo, en que

65 Eugenio Lahera, apuntes para el Séptimo Curso Internacional sobre Reformas Económicas y Gestión Pública
Estratégica, CEPAL / ILPES, Santiago, 1999
122
a partir de un esquema inicial se van profundizando las diferentes áreas de
contenido, tanto por la vía de la elaboración y análisis de los equipos de trabajo
internos de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, como a
través de la incorporación de los insumos generados en el conjunto de talleres de
consulta y reflexión que se realizaran durante todo el proceso.

La elaboración de la Propuesta de Políticas en materia Municipal de Gobierno se

ha diseñado como un proceso participativo, en que a través de etapas en el
tiempo se van generando espacios de discusión con los actores relevantes,
quienes retroalimentan de manera permanente los escenarios y visiones que irán
conformando el contenido final de la propuesta de política.

Para ello se inició un trabajo de formulación inicial de contenidos a cargo del

equipo profesional del Departamento de Estudios Municipales, estructurado en
base a la definición de un diagnóstico inicial en cuatro ámbitos de trabajo:
Autoridades y ciudadanía, Finanzas Municipales, Gestión y recursos humanos y
Competencias municipales. En cada ámbito se identificaron los principales nudos
críticos y las propuestas para enfrentarlos. A partir de esta primera versión de
trabajo, se ejecutaron talleres con los diferentes actores involucrados en el tema
municipal.

Los talleres tuvieron como objetivo socializar el análisis de nudos críticos y de

líneas de acción respectivas, analizar e incorporar nuevos elementos que surjan
como aporte de los participantes, analizar conflictos, reseñar argumentos pro y
contra que contribuyeran a generar políticas y la estrategia gubernamental para su
implementación.

El proceso de elaboración, presentación y consultas en torno a proposiciones de

política mantuvo un carácter flexible, permanentemente retroalimentado por la
nueva información proveniente de los diferentes actores, de forma tal que se
recibieron y confrontaron ideas durante todo el trabajo.

La técnica específica utilizada para la conducción de los respectivos talleres,

llamada Metaplan o método Zopp, fue contratada externamente a la Agencia de
Cooperación Alemana GTZ.

Se trabajó en grupos de cerca de 20 personas cada uno (en el caso de los talleres
con alcaldes y concejales se realizaron entre tres y seis grupos de manera
simultánea). La moderación de estos grupos estuvo a cargo de facilitadores
provistos por GTZ, que emplearon la técnicas especiales de visualización de las
ideas presentadas por los participantes.

En los casos en que se solicitó validar una política pre-existente se elaboró un

documento borrador y una presentación en power point, la cual a su vez se fue
enriqueciendo a medida que avanzaron los talleres.

123
Reuniones y Talleres realizados:

a) Talleres Regionales de Alcaldes y Concejales

Se realizaron 13 talleres con alcaldes y concejales, uno en cada región, en que se

trabajó de manera conjunta con la Asociación Chilena de Municipalidades:

q Iquique
q Calama
q Vallenar
q Ovalle
q Viña del Mar
q Santa cruz
q Maule
q Concepción
q Temuco
q Puerto Montt
q Coyhaique
q Punta Arenas
q Comunas rurales Región Metropolitana

b) Talleres y reuniones de carácter específico:

q Taller de Trabajo con Alcaldes en Chillan

q Reuniones de trabajo con profesionales del Departamento de Estudios
Regionales de la División de Políticas de la SUBDERE.
q Reunión con profesionales de las distintas áreas de trabajo de la SUBDERE
q Reunión con los Jefes de División y Departamento de la SUBDERE
q Cuatro Talleres con expertos, vinculados al ámbito municipal.
q Directores de Administración y Finanzas de la Región Metropolitana
q Actores Institucionales Usuarios de los servicios municipales.
q Consultoras que hubieran desarrollado proyectos para el Programa de
Fortalecimiento Municipal PROFIM.
q Reunión con representantes de Institutos de Investigación en asuntos
públicos.

La metodología permitió recoger la opinión de todos los actores invitados a

participar, de forma de poder finalmente incorporarlas al presente documento.

A partir de cada taller se generó un informe que se presenta a continuación en el

anexo 2, el cual incluye fechas, participantes, descripción general y resultados

124
125
 ANEXO 2
Resultados Obtenidos a través de la Metodología Participativa

ANEXO Nº2
Talleres y Reuniones de Trabajo Política Municipal

El presente anexo expone los resúmenes o actas (según el caso) de los distintos
talleres realizados en regiones, y las diferentes reuniones de trabajo efectuadas
con diversos actores interesados o que tienen injerencia en el tema de la
formulación de una Política Municipal.

Los contenidos de los textos siguientes fueron revisados y considerados al

momento de la redacción del documento central de esta publicación, esto es, la
Política Municipal.

Para el caso de los talleres regionales, éstos fueron denominados

“Descentralización y el Nuevo Municipio” y organizados por la Agencia de
Cooperación Alemana GTZ, en concordancia con el acuerdo suscrito entre la
Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) y la Asociación
Chilena de Municipalidades (ACHM). La Agencia puso a disposición sus
profesionales y metodologías de conducción de trabajos grupales o talleres, las
que en general correspondieron a un método participativo basado en la
visualización de tarjetas (ZOPP).

Otros encuentros fueron organizados y conducidos directamente por personal de

la SUBDERE y, por último, algunos correspondieron a reuniones de trabajo menos
formales con actores claves en el tema.

Nota: Los listados de asistencia se recogieron de las listas de inscripción de cada

evento, las que no siempre se encontraban en formato digital. Por este motivo,
pueden existir algunas omisiones que responderían, a que dichas listas se
encontraban incompletas, o bien a que las inscripciones no eran legibles.

126
127
 TALLERES REGIONALES

128
 Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región de Tarapacá,
Iquique, 29 de octubre 2002

Programa:

Presentación de participantes
Presentación del método
Identificación de obstáculos
Levantamiento de propuestas
Plenaria

A continuación, se presentan los resultados del Congreso Regional

“Descentralización y el Nuevo Municipio” de la Región de Tarapacá, en lo que se
refiere al trabajo de las dos comisiones que funcionaron simultáneamente durante
la tarde de esa jornada.

Los aproximadamente 30 participantes se dividieron en las comisiones “Nuevas

Competencias Municipales” y “Educación y Salud”.

El programa de trabajo de ambas comisiones se centró en la identificación de

obstáculos y, posteriormente, en la elaboración de propuestas de solución para
apoyar a las municipalidades en las áreas temáticas señaladas.

Las comisiones alcanzaron los objetivos previamente definidos entre la

SUBDERE, la ACHM y la Asociación Regional de Municipalidades. Tanto las
preguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaron
adecuados.

Comisión Nuevas Competencias y Roles Municipales

Modera: Jorge Quezada

La comisión se configura, principalmente, con la participación de autoridades

electas –Alcaldes(as) y Concejales(as)–, contando también con funcionarios
municipales.

El trabajo de taller se inicia realizando un levantamiento de los problemas

observados y/o experimentados por los y las integrantes. Inicialmente este punto,
dado el tiempo disponible, fue diseñado como un momento de intercambio oral de
opiniones, sin registro. No obstante, entre el momento inicial –que comprende
básicamente la presentación del programa y método de trabajo, más la
presentación ejecutiva de los y las integrantes– y el inicio del guión, el moderador
estimó necesario realizar un registro, para dar cuenta de la diversidad expresada y
facilitar un ordenamiento en áreas de interés compartidas o en desacuerdo, que
fuera útil a la conversación inmediatamente posterior. Se pretendió lograr así la
máxima apertura, tanto a los obstáculos como a las propuestas de solución y una
mejor expresión del abanico de preocupaciones de los participantes.

129
En cuanto a los obstáculos, la pregunta orientadora fue: ”En el ámbito de las
nuevas competencias y roles municipales, ¿qué problemas observamos?” En
relación con las propuestas, se preguntó: ”En el área de las competencias
municipales, ¿qué nuevos roles necesitamos?”

Ante la primera pregunta se registraron los siguientes aspectos:

Ø El Municipio es un mero administrador y no tiene recursos: En este punto

se da una intensa participación, cuyo planteamiento domina gran parte del
taller, sobre las débiles facultades, atribuciones, instrumentos y calificación
técnico-política con que cuentan los municipios para ejercer efectivamente
el Gobierno Comunal. Se establece una estrecha relación entre la toma de
decisión sobre los recursos –nivel de la administración del Estado– y la
aprobación de las inversiones en el nivel local.
Ø Baja participación del municipio en la inversión sectorial: Aquí se registra
una sentencia compartida sobre la relación directa observada entre
centralismo y pobreza. Destaca la mención de la dificultad que provoca la
no consideración y escasa incidencia municipal en los servicios
provisionados por el Estado, las inversiones materializadas y la relación
con la comunidad.
Ø Descoordinación con servicios públicos: Este aspecto se vincula
directamente con los problemas anteriormente mencionados. Se hizo
hincapié en la existencia de competencias compartidas, relevándose la
desconfianza que gobierna la relación de los otros niveles del Estado con
el Municipio, la que se traduce en coordinaciones débiles, con acento en
aspectos de forma más que de fondo, no constatándose la existencia real
de una coordinación efectiva entre las acciones institucionales del nivel
local con las de ámbito superior.
Ø Normativa de funcionamiento es considerada difusa: Este aspecto está
referido a vacíos e indefiniciones en el rol, facultades y recursos de los
Concejales en cuanto a las funciones reguladoras del Ejecutivo Comunal y
la participación en materias consideradas como propias.
Ø No distinción de Comunas: Este es un tema más bien aislado, en que se
señala básicamente la no diferenciación entre municipios rurales y
urbanos, aún cuando en la discusión se amplía a otras distinciones, que
produce serios inconvenientes en la administración municipal.

En cuanto a las propuestas de solución, surgieron las siguientes ideas:

Ø Dotar de facultades ciertas para ejercer el Gobierno municipal como tal,

abordándose proposiciones destinadas a dotar de mayores recursos a los
municipios, y elevar la participación y facultad de estos en las decisiones
de inversión y asignación de fondos radicados hoy en otros niveles de la
Administración del Estado. Tales iniciativas concitan un marcado interés
de los participantes, produciéndose un extenso debate hacia el final del
taller..
Ø El tema que genera una discusión fuerte y sobre el cual no se logra
consenso, es la conformación del Consejo Regional, CORE, en tanto
órgano esencial del proceso de descentralización. Las posiciones en
130
 debate parten de reconocer que éste, en su actual configuración, no
aporta y requiere modificaciones sustantivas. Por una parte, se expresa la
urgente necesidad de que el CORE se constituya en una entidad de
representación de intereses institucionales, más corporativos, en donde
confluyan los poderes del Estado del nivel regional y local. Por otro lado se
proponen acciones de mayor perfeccionamiento democrático –elección
directa y universal– en la línea de lo existente hasta ahora. Esta última es
entendida, por quienes se oponen, como un paso hacia el federalismo y
anulación de los Gobiernos Locales. El contrargmento se concentra en la
necesidad de hacer propuestas realistas, cercanas a las posibilidades que
ofrece el contexto político- institucional actual.
Ø En otro orden de propuestas, se señalan aquellas orientadas a: resolver
aspectos de fiscalización y participación del Concejo en áreas de trabajo
acordes con el rango de autoridad municipal que la ley otorga a ese
cuerpo colegiado; por otra parte, se defiende la igualdad entre alcaldes de
diferentes municipios (lo cual debería reflejarse en el grado que ocupan en
el escalafón municipal); también se demanda una retribución y
sostenimiento del cargo de concejal(a) con una dieta adecuada para
desempeñar sus funciones.
Ø Dotar de atribuciones administrativas a los municipios para realizar una
mejor gestión de los recursos (técnicos, humanos y financieros).
Ø Introducir mejoras en la provisión de los servicios, transfiriendo a la
competencia de los municipios aquellos más cercanos a su esfera de
acción y que son de beneficio directo de la comunidad.
Ø Disminuir la externalización o subcontratación de servicios: Eliminar la
existencia de agencias públicas que demandan un gasto elevado de
operación cuando éste es susceptible de ser ostensiblemente disminuido
bajo administración directa del municipio; con el ahorro se podrían
incrementar los beneficios a la población atendida.

Registro de asistencia comisión:

1.- Raúl Salas Asesor Alcaldía I. Municipalidad de Arica

2.- Freddy Mamani Concejal I. Municipalidad de Camiña
3.- Raúl Chura Concejal I. Municipalidad de General Lagos
4.- Edmundo Cáceres Concejal I. Municipalidad de Huara
5.- Jorge Soria Alcalde I. Municipalidad de Iquique
6.- Sandra Hidalgo Concejal I. Municipalidad de Huara
7.- Martín Coñajagua Concejal I. Municipalidad de Camiña
8.- María Risco Concejal I. Municipalidad de Arica
9.- Iván Infante Alcalde I. Municipalidad de Pica
10.- Rodolfo Pérez Secopla I. Municipalidad de Iquique
11.- Nemesia Torqui Concejala I. Municipalidad de General Lagos
12.- Sonia Salgado Alcaldesa I. Municipalidad de Camarones
13.- Gregorio Mendoza Alcalde I. Municipalidad de General Lagos
14.- Francisco García Concejal I. Municipalidad de Huara
15.- María Luisa Pozo Concejal I. Municipalidad de Pica

131
Comisión Educación y Salud
Modera: Daisy Zamorano

La comisión se abocó a identificar propuestas para mejorar la gestión en las áreas

de educación y salud municipal. Para ello los integrantes enunciaron algunos de
los problemas fundamentales que enfrentan los municipios en estas dos áreas.

A juicio de los participantes, el obstáculo más importante dice relación con

dificultades económicas. El financiamiento que perciben los municipios de parte
de los ministerios respectivos, no alcanza a cubrir los gastos de funcionamiento
de los servicios municipalizados. De esta manera, para poder cumplir con la
misión que se les ha encomendado, los municipios deben realizar aportes con
fondos propios, los que en algunos municipios llegan a representar un importante
porcentaje de los fondos totales.

Se estima que los demás problemas, sean técnicos, administrativos o de gestión,

se desprenderían de la escasez de recursos económicos:

Ø Se observaría una discriminación en la selección de alumnos. Los

alumnos más pobres, con más dificultades para asistir al colegio, con
problemas de rendimiento y conducta, asisten al sistema público; en
cambio, los colegios subvencionados y privados, con mayores recursos,
seleccionan a sus alumnos.
Ø El sistema de financiamiento no considera el costo de la carrera
funcionaria de los profesores, por lo que no se alcanza a cubrir el sueldo
de aquellos que, por su antigüedad, deben recibir sueldos superiores.
Ø Existe disparidad entre los municipios. Los municipios más pequeños no
tienen la capacidad para contar con un director técnico de área.
Ø En salud y educación llegan programas nuevos con financiamiento, pero
no siempre se consideran los gastos reales implicados en cumplir con las
actividades requeridas por dichos programas. Por ejemplo, en salud, se
financia la consulta médica de la extensión horaria, pero no se consideran
los gastos requeridos por la administración de dicho servicio.
Ø El sistema per cápita que financia la atención en salud considera la
población validada, la cual es efectivamente menor que el número de
personas inscritas y realmente atendidas en los centros de salud. En este
mismo sentido, existen centros de salud municipal que atienden a
personas que no están inscritas y que están adscritas a centros de salud
de otras comunas; generalmente son pacientes que están “de paso” o
turistas. Esta situación afecta a aquellas comunas que reciben población
“flotante”, ya sea por trabajo de temporada, comercio o turismo (por
ejemplo la comuna de Pica).
Ø En la comuna de General Lagos se especifica claramente que existe una
carencia de profesionales para la atención en salud.
Ø El per cápita se calcula sobre una canasta básica diseñada en el año
1995. Las demandas han aumentado y el valor de esta canasta no se ha
actualizado.
132
 Ø En los sectores más pobres se daría un mayor número de alumnas que se
embarazan y que abandonan sus estudios.

Frente a estas situaciones, se propone:

Ø Que los profesores, en especial en zonas rurales, tengan posibilidades de
rotar. Esto disminuiría el stress laboral y mejoraría la calidad de la
educación.
Ø Que el financiamiento cubra la carrera funcionaria de todos los
trabajadores y que se incremente considerando la mayor antigüedad de
los funcionarios.
Ø Que el financiamiento de educación se calcule sobre la base de la
matrícula y no sobre la base de la asistencia, ya que las comunas más
pobres se ven desfavorecidas con el actual mecanismo: los alumnos
disminuyen la asistencia en invierno, cuando no siendo beneficiarios del
sistema de alimentación escolar no cuentan con alimentos para llevar al
colegio; cuando las escuelas se encuentran muy alejadas de sus
domicilios, lo que ocurre en el caso de comunas rurales.
Ø Se señala que los municipios se ven “amarrados de mano”. Por razones
económicas no se habría podido mejorar la gestión, no se habría podido
ejecutar ideas y proyectos innovadores. Todo esto incidiría en un menor
impacto de la educación y salud a nivel comunal.
Ø Se considera que de continuar esta situación, el sistema educacional
debiera volver a la responsabilidad del gobierno central.

Registro de asistencia comisión:

1.- Raúl Salazar Director Educación Corp. Mun. I. Municipalidad de Iquique

2.- Carmen Cayo Jefa Finanzas Municipales I. Municipalidad de Pica
3.- Jenny Núñez Subdirectora DAS Corp. Mun. I. Municipalidad de Iquique
4.- Iván Barbaric Secretario Gral. Corp. Mun. I. Municipalidad de Iquique
5.- Ernesto Soto Concejal I. Municipalidad de Huara
6.- Nilo Carvajal Dir. Dpto. Salud Corp. Mun. I. Municipalidad de Iquique
7.- Fco. Querquezana Concejal I. Muni. de General Lagos
8.- Rigoberto Jiménez Sectorialista SECPLAC I. Municipalidad de Iquique
9.- Hugo Romero Corporación Municipal I. Municipalidad de Iquique
10.- Rosa Campillay Finanzas Corp. Municipal I. Municipalidad de Iquique
11.- Mario Matis Concejal I. Municipalidad de Pica
12.- Carlos González Concejal I. Municipalidad de Pica

133
 Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región de Antofagasta,
Calama, 22 de junio 2002

Programa:

Presentación de participantes
Presentación del método
Identificación de obstáculos
Levantamiento de propuestas
Plenaria

Los aproximadamente 60 participantes, se dividieron entre las comisiones de

“Finanzas Municipales”, “Participación Ciudadana” y “Competencias Municipales”.

El programa para cada una de estas comisiones, se estructuró en los siguientes

dos bloques:

1. La identificación de aquellos obstáculos en cada una de las áreas que

impiden que el municipio pueda promover mejor el desarrollo de la
comuna;
2. El levantamiento de propuestas de solución para resolver los problemas
detectados.

Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamente
definidos entre la SUBDERE, la ACHM y su Capítulo Regional. Tanto las
preguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaron
adecuados, con la salvedad de que algunos participantes expresaron su
cansancio debido a las reiterativas consultas sobre sus problemas como
representantes de los municipios de la región. Esas dudas dejaron de manifiesto
una cierta desconfianza con respecto a la posibilidad de la posterior
implementación de soluciones. De ahí que se hagan las siguientes
recomendaciones:

Ø En cuanto al manejo metodológico, debería procurarse limitar el tiempo

disponible para la detección de problemas, en virtud de incrementar las
posibilidades de debatir acerca de posibles soluciones. Al respecto, es
indispensable guiar la discusión de tal manera que los participantes
también identifiquen acciones cuya realización dependa en gran medida
de los propios actores municipales.
Ø Tanto este informe como las respuestas concretas a los problemas
señalados deberían ser ampliamente difundidos, para permitir que los
actores perciban los avances y esfuerzos desplegados para mejorar las
posibilidades de los municipios para asumir el desafío de promover el
desarrollo de sus comunas.

134
Comisión Finanzas Municipales
Modera: Paul Vallejos

Considerando al municipio como un “promotor del desarrollo comunal”, el grupo

distinguió seis grandes ámbitos de problemas:

Ø Falta de mayor autonomía para la administración de sus recursos,

obstáculo que se ligó, principalmente, a la existencia en el país de una
política centralista y de concentración de recursos.
Ø La disponibilidad de recursos escasos frente a necesidades múltiples, lo
cual se relaciona con la asignación a las municipalidades de mayores
responsabilidades, sin que se asignen, desde el nivel central, recursos
suficientes y sin que los recursos propios resuelvan el problema.
Ø La crisis económica ha repercutido negativamente en las finanzas
municipales.
Ø Dificultad para generar recursos propios en comunas pequeñas,
principalmente en comunas rurales sin tejido productivo, lo que las hace
dependientes, exclusivamente, del Fondo Común Municipal.
Ø Desconocimiento en los municipios de otras fuentes de recursos, lo que
dificultaría la obtención de ingresos adicionales.
Ø La existencia de una alta morosidad y omisión en el pago de derechos
municipales dificulta el manejo de mayores recursos.

Algunos de estos obstáculos dependen casi exclusivamente de factores externos,

lo que requeriría de cambios estructurales; en cambio hay otros obstáculos que
dependen más de la organización y gestión interna del municipio.

Si bien el acento puede ser puesto en lo externo o interno, es indudable que para
la superación de muchos obstáculos inciden ambos factores. Es así que, frente a
la particular situación de las comunas pequeñas de carácter rural, se propone que
se creen políticas acordes al medio rural y se generen programas endógenos de
desarrollo local.

Otras propuestas de solución se refieren a:

Ø Obtención de mayor descentralización de recursos, reglamentando, en

ciertos casos, la distribución según el tipo de comuna;
Ø Gestionar recursos monetarios en organismos externos para hacer frente
a efectos de crisis económicas;
Ø Identificar y difundir fuentes de financiamiento, a través de catastros y de
acercamientos entre los gobiernos regionales y locales.
Ø Incentivar la creación de economías locales.

Se considera que una de las vías para obtener ingresos es el “combate” a la

morosidad y omisión de pago de derechos municipales. Para ello se propone
establecer políticas de fiscalización con apoyos internos (planta municipal) y
externos (carabineros). Se considera que el Alcalde debe aplicar sanciones
cuando corresponda (clausuras). En este ámbito, se propone estudiar la
“externalización” de las tareas de fiscalización en las comunas.
135
Registro de asistencia comisión:

1.- Eduardo Ahumada Serplac I.M. María Elena

2.- Belco Molina Abogado I.M. María Elena
3.- Eduardo Ildefonso Administración y Finanzas I.M. San Pedro de Atacama
4.- Ricardo Gómez Administrador Municipal I.M de Sierra Gorda
5.- Carlos Reygadas Alcalde I.M de Ollagüe
6.- Jorge Pereira Depto. De Finanzas I.M de Sierra Gorda
7.- José Cid Concejal I.M de Ollagüe
8.- Elvira Urrelo Encargada de Finanzas I.M de Ollagüe
9.- Celeste Arce Directora de Finanzas I.M de Calama
10.- M. Cristina Olivares Concejal I.M de Tocopilla
11.- Octavio Villarroel Director Ejec. Zona Franca Gobernación de Tocopilla
12.- Patricia Tapia EOB Tocopilla Gobernación de Tocopilla
13.- Gloria Vergana Secretaria de Alcalde I.M de Mejillones
14.- Jorge Espineda Concejal I.M de San Pedro de Atacama
15.- Guillermo Hidalgo Alcalde I.M de Tal-Tal
16.- Mauricio Víng Dideco I.M de Tal-Tal

Comisión Participación Ciudadana

Modera: Daisy Zamorano

A partir de la premisa, compartida por todos, de que el “municipio es un promotor

del desarrollo comunal”, el grupo distinguió obstáculos de carácter externo e
interno.

Entre los primeros, se concordó respecto a:

Ø Falta de compromiso ciudadano, principalmente de los dirigentes y

representantes de las organizaciones sociales.
Ø Desmotivación y desconfianza de la ciudadanía, ámbito que se relaciona
con el anterior e incidiría en la participación ciudadana.

Entre los obstáculos de carácter interno se mencionó la:

Ø Desinformación de la legislación relativa a la participación ciudadana.

Ø Falta de recurso humano especializado y comprometido, debido a
dificultades para aumentar la planta y mejorar su calificación.
Ø Falta de recursos financieros para destinar a la participación.
Ø Falta de una mejor comunicación entre Alcaldes y Concejales.

El grupo consideró que existían problemas de gestión, en especial, en el ámbito

de la gestión de recursos financieros, ya que no existía asignación de recursos
destinados a la participación ciudadana.

Otra idea fuerza que se dio en el grupo dice relación con la:

Ø Falta de autonomía de los municipios. Este obstáculo se relaciona con

factores externos e internos, referidos tanto a los insuficientes avances en

136
 materia de descentralización, como a las capacidades y autonomía de los
municipios para administrar sus propios recursos. Todo esto incidiría en la
ejecución de una real política de participación.

En relación con una eventual “falta de mejor comunicación” entre las autoridades
municipales (Alcaldes y Concejales), no hubo pleno acuerdo. Para algunos, esta
dificultad existe en la mayoría de los municipios, en términos genéricos, pero no
en la municipalidad a la cual ellos mismos pertenecen. Otros participantes
señalaron que esta dificultad se da más que nada en sentido vertical, vale decir,
de los Alcaldes hacia los Concejales; pero en este aspecto, si bien se mencionó,
tampoco hubo pleno acuerdo.

En el segundo bloque, el grupo se dedicó a realizar un levantamiento de

propuestas de solución. Se proponen, entre otras:

Ø Impulsar programas especiales de participación ciudadana;

Ø Propender a un mayor acercamiento entre las autoridades comunales y la
comunidad;
Ø Capacitación de concejales, dirigentes sociales y funcionarios
relacionados con la participación ciudadana;
Ø Destinar recursos financieros especiales para ejecutar y difundir
programas comunales de participación ciudadana.

Se considera que uno de los aspectos relevantes, para que el municipio pueda
ejercer en mejor forma su rol de “promotor del desarrollo comunal”, es poder
lograr una autonomía plena en la toma de decisiones.

Registro de asistencia comisión:

1.- Tomás Véliz Concejal I.M de Ollagüe

2.- Rosalía Ramírez Concejal I.M de Sierra Gorda
3.- Dagoberto Echegaya Concejal I.M de Mejillones
4.- Esteban Velásquez Alcalde I.M de Calama
5.- Marcelino Carvajal Alcalde I.M de Mejillones
6.- María Inés Verdugo Analista SEREMI de Planificación
7.- Mario Escobar Diputado Congreso Nacional
8.- Sixto Sepúlveda Concejal I.M de Antofagasta

Comisión Competencias Municipales

Modera: Joaquín Göske

Sobre la base de la premisa de que el municipio es un “promotor del desarrollo

comunal”, el grupo distinguió los siguientes grandes ámbitos de problemas:

Se requiere de modificaciones legales urgentes y pertinentes a la realidad

municipal, para resolver un conjunto de nudos críticos identificados en los ámbitos
que se señalan a continuación:

137
 Ø La falta de agilidad de las normativas (leyes, reglamentos, etc.) impediría
una gestión municipal más eficiente, en cuanto a la rapidez de respuestas
a los problemas de la comunidad.
Ø La falta de recursos, que afecta sobretodo a los municipios más
pequeños, así como la generalizada poca flexibilidad en el uso de los
mismos restringen la autonomía municipal.
Ø A pesar de las expectativas que existen en torno a la reformulación del
artículo 110, se expresó la necesidad de acompañar esta reforma con un
aumento de recursos, así como instrumentos de apoyo a la capacidad de
gestión.
Ø Por otra parte, muchos municipios adolecen de plantas profesionales
demasiado pequeñas para hacerse cargo del conjunto de sus funciones.
Nuevamente, se subrayó que este problema afectaba en mayor grado a
los municipios pequeños.
Ø Los problemas de coordinación y comunicación entre los alcaldes y
concejales, que se presentan en una cantidad significativa de municipios,
agudizan el problema de la escasez de recursos humanos.
Ø Los problemas anteriormente mencionados, se traducen en dificultades
para el acceso y el aprovechamiento de instrumentos para la promoción
del desarrollo comunal. Al respecto, los participantes hicieron hincapié en
la generación de oportunidades de empleo e ingreso.

En cuanto a las propuestas, destacan las siguientes:

Ø Para asegurar mayores posibilidades de impactar sobre las necesarias

reformas legales, se instó a la ACHM a que fortaleciera los vínculos con
los actores políticos y los legisladores. Por otra parte, los propios actores
regionales, a juicio de los participantes, deberían realizar un seguimiento
al cumplimiento de los compromisos de la asociación nacional.
Ø Con relación a las modificaciones legales, resaltan las propuestas de
reformar la Ley Orgánica Municipal, entre otros, para otorgar mayores
facultades para la contratación del personal municipal, así como
implementar un sistema de evaluación de la gestión, entendiendo este
como una herramienta de gestión. Para contribuir a su adecuado uso, se
sugirió establecer incentivos que premien la buena gestión. Además, se
propuso crear un fondo concursable reservado para los municipios
pequeños.
Ø Con respecto al artículo 110, se pidió mayor celeridad.
Ø De la implementación de las propuestas anteriormente señaladas, se
esperan impactos positivos sobre el problema relacionado con las plantas
profesionales. Como propuesta específica se recomendó realizar una
política permanente de capacitación para los funcionarios. Ello redundaría
en una mayor capacidad de generar proyectos con impacto social en las
comunas.
Ø Ello se liga directamente, con la propuesta de perfeccionar el instrumento
de los PLADECO, con un énfasis especial en el aspecto de la
participación ciudadana.
Ø Otra propuesta que apunta a mejorar la capacidad operativa de los
municipios, dice relación con el rol de los concejales. Al respecto, se
138
 argumentó que la Ley Orgánica debería incrementar las facultades de los
concejales. Sin embargo, un grupo de participantes insistió en que,
actualmente, los concejos tendrían muchas facultades no debidamente
aprovechadas, razón por la cual la propuesta debería consistir en hacer
más efectivas estas atribuciones.

Registro de asistencia comisión:

1.- Hilda Alfaro Concejal I. Municipalidad de Tocopilla

2.- Marcelo Valdovino Concejal I. Municipalidad de Mejillones
3.- Juan Rojas Concejal I. Municipalidad de Tal-Tal

139
 Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región de Atacama,
Vallenar, 5 de noviembre 2002

Programa:

Presentación de participantes
Presentación del método
Identificación de obstáculos
Levantamiento de propuestas
Plenaria

A continuación, se presentan los resultados del Congreso Regional

“Descentralización y el Nuevo Municipio” de la Región de Atacama, en lo que se
refiere al trabajo de las dos comisiones que funcionaron simultáneamente durante
la mañana de esa jornada.

Los aproximadamente 40 participantes (alcaldes, concejales, funcionarios

municipales, líderes y dirigentes de la sociedad civil, dirigentes gremiales), se
dividieron entre las comisiones de “Nuevas Competencias Municipales” y
“Finanzas Municipales”.

El programa de trabajo de ambas comisiones se centró en la identificación de

obstáculos y, posteriormente, en la elaboración de propuestas de solución para
apoyar a las municipalidades en las áreas temáticas señaladas.

Las comisiones alcanzaron los objetivos previamente definidos entre la

SUBDERE, la ACHM y la Asociación Regional de Municipalidades. Tanto las
preguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaron
adecuados.

Comisión Nuevas Competencias y Roles Municipales

Modera: Jorge Quezada

La composición bastante diversa de la asistencia convierte a la comisión Nuevas

Competencias y Roles Municipales en un espacio de intercambio amplio y también
diverso, dadas las distinciones de los observadores e inserción social de los
mismos en la temática municipal. Si bien ello, pudiera haber representado una
dificultad en la identificación de obstáculos y proposiciones desde el interior del
Municipio, más favorece la apertura en el tratamientos de los temas, lo que se
traduce en ricos aportes a la discusión. El trabajo transcurre armónicamente, luego
de la presentación del programa, método y reglas, propias del inicio de la
conversación.

Con respecto a la pregunta sobre ¿Qué problemas observamos en el área de las

Nuevas Competencias y Roles Municipales para ser un Municipio promotor del
desarrollo comunal?, los participantes identificaron ocho áreas de dificultades.
Estas son:

140
 Ø Baja coordinación del Municipio con servicios públicos.
Ø Predominio de un centralismo intrarregional.
Ø Deficiente rol municipal en el fomento productivo.
Ø Falta de atribuciones de los Concejales.
Ø Baja calificación de los recursos técnicos y humanos.
Ø Vínculo débil del municipio con la ciudadanía.
Ø Débil proyección de largo plazo.
Ø Vínculo laboral de autoridades municipales.

Las distinciones describen problemas que van desde aquellos más propios de la
gestión interna, como la calificación técnica, las relaciones de gobierno y de
fiscalización que se establecen al interior del municipio, hasta la calidad de los
servicios a la comunidad aprovisionados por éste y/u otros servicios públicos.

Surgen aquí aspectos necesarios de abordar y mejorar. Los participantes hacen

hincapié en la descoordinación, ausencia de planificaciones que den cuenta de un
proyecto colectivo a desarrollar a la hora de implementar los distintos programas, y
escasas facultades reales e instrumentos de promoción del desarrollo. Merece
particular mención la preocupación por la participación ciudadana y relaciones del
municipio con la ciudadanía.

En cuanto a ¿Qué soluciones proponemos, para enfrentar los problemas

enumerados?, las respuestas se refieren a aspectos legales –modificación de la
Ley Orgánica de Municipalidades, LOCMUN– y de gestión intrarregional y local.

El taller destina una atención importante a las propuestas en el ámbito del fomento
productivo, la participación de la ciudadanía y coordinación con agencias o
servicios públicos. Se levantan iniciativas para buscar una mayor sinergia de la
acción pública, dotando de mayores atribuciones al Municipio, a sus distintos
órganos del Ejecutivo y del Concejo, para asumir con más plenitud y
oportunidades el desarrollo de sus comunas.

Los participantes mostraron particular motivación por los aspectos relativos a la

promoción económica, sugiriendo que el municipio debiera contar con
posibilidades de realizar una gestión empresarial, asociarse con privados y
disponer de instrumentos y fondos para favorecer el desarrollo de las actividades
productivas independientes en el territorio comunal.

Por otra parte, desde el reconocimiento de debilidades en las capacidades y

habilidades de gestión, se propone la realización de programas de capacitación
permanentes, incorporación de tecnología, flexibilidad y atribución de organización
de las plantas, asignación especifica de roles y funciones, integración o mayor
participación de concejales en programas y áreas del quehacer del municipio,
estímulos a la participación de la comunidad en cabildos e instancias orgánicas del
municipio para mejorar el quehacer de éste e incrementar los beneficios, entre
otros aspectos.

141
Registro de asistencia comisión:

1.- Claudio Loader Director regional SERNATUR

2.- Luis Villena Concejal – Sec. ARMCH I. M. de Diego de Almagro
3.- Edgardo Toledo Pdte de JJ de VV Comunas Rurales Domeyco
4.- Sergio Iribarren Concejal I. M. de Vallenar
5.- Raúl Montecino Concejal I. M. de Diego de Almagro
6.- Blanca Gascón Director Control I. M. de Vallenar
7.- Célica Medina Dir. Asesoría Jurídica I. M. de Vallenar
8.- Raúl Espejo Secretario Ejecutivo ARMCH Atacama
9.- Rodolfo Figueroa Vice Pdte. Cám. de Com. Vallenar
10.- Eduardo Peralta Jefe Proyectos I. M. de Vallenar
11.- Jacqueline Villegas Pdta. J de V Sector Rural Camarones, Vallenar
12.- Jorge Torres Director de Tránsito I. M. de Vallenar
13.- Danilo Antivilo Concejal I. M. de Caldera
14.- Pedro Pablo Ogalde Concejal I. Municipalidad de Vallenar
15.- Germán Arriaza Concejal I. Municipalidad de Freirina
16.- Juan González Profesional Asesor Gobierno Regional
17.- Romà Martí Gerente F. Trabajo para un Hermano Atacama
18.- Lina Maldonado Secretaria Municipal I. Municipalidad de Vallenar
19.- Norma Torrejón Pdte de J. De VV Nº 4 H. Carrera, Vallenar

Comisión Finanazas Municipales

Modera: Paul Vallejos

La comisión identificó los siguientes ocho grandes ámbitos de problemas:

Ø Carencia de recursos humanos capacitados, lo que se expresaría en una

inadecuada o falta de capacitación del personal del área de finanzas,
repercutiendo en una carencia de profesionales idóneos para las tareas
propias de esta área del trabajo municipal.
Ø Traspaso de funciones sin financiamiento. Existiría una desproporción
entre la asignación de recursos en relación al aumento de las funciones y
al crecimiento de la población comunal. Existen muchas funciones que
deben ser asumidas por los municipios: salud, educación, cultura, etc..
Ø Debilidad en el manejo de instrumentos de gestión, lo que se expresaría
en la carencia de planificación en la elaboración del presupuesto
municipal; se asumiría una actitud más bien reactiva en la elaboración del
presupuesto municipal; en muchos municipios no funcionaría una Unidad
de Control Interno que facilite el control del manejo presupuestario, lo que
se derivaría de las limitaciones generadas por la no aplicación del llamado
artículo 110.
Ø Falta de leyes que permitan financiamiento descentralizado a las
comunas. Este ámbito de problemas está referido casi exclusivamente a
la carencia de dispositivos legales que permitan a los municipios captar
más recursos mediante la vía impositiva de nivel comunal.
Ø Falta de incentivos desde el nivel central según indicadores de gestión.
Se plantea que faltan premios que reconozcan la buena gestión de
algunos municipios.

142
 Ø Aplicación de leyes sin considerar las realidades regionales. Se estima
que tanto las leyes como las políticas de desarrollo no consideran
realmente las realidades particulares de cada región (por ejemplo las
diferencias entre comunas rurales y comunas urbanas).
Ø Instrumentos de diagnóstico socio-económico inadecuados. Se cuestiona
la vigencia de algunos instrumentos, en particular la ficha CAS II.
Ø Legislación restrictiva impide la generación de recursos desde los
municipios. Se considera que existen impedimentos legales para que el
municipio pueda generar recursos mediante actuaciones de carácter
empresarial o económico.

En la segunda parte del trabajo de taller, la comisión centró su trabajo en el

levantamiento de propuestas de solución para resolver los problemas detectados.
En forma previa, el grupo concordó algunas premisas básicas:

Ø Considerar que el municipio es un promotor del desarrollo, pero no de

cualquier desarrollo, sino de un desarrollo sustentable desde el punto de
vista económico, ambiental y social.
Ø Considerar la necesidad de desburocratizar la administración municipal.
Ø Propender a la creación de redes de turismo regional.
Ø Crear alianzas estratégicas entre la administración municipal y los
funcionarios.
Ø Potenciar la asociatividad entre municipios.

Junto a estas premisas, y particularmente frente a los obstáculos ya señalados, se

plantea, entre otras sugerencias:

Ø Realizar diagnósticos de RR.HH. para detectar necesidades de

capacitación, lo cual debe traducirse en planes de capacitación reales; se
debiera crear una alianza estratégica entre los municipios y las entidades
de educación superior a objeto de promover capacitación a funcionarios y
directivos municipales; se debiera promover la aprobación definitiva del
llamado Art. 110, lo que daría mayores atribuciones a los municipios en
materia de gestión de RR.HH.
Ø Realizar un estudio en la asignación de recursos, consecuente con el
otorgamiento de nuevas funciones y el crecimiento poblacional de las
comunas.
Ø Fortalecer los instrumentos existentes en los municipios para mejorar la
gestión; mejorar los procesos de planificación y control presupuestario.
Ø Promover leyes que permitan aplicar tributos más altos a las empresas
registradas como sucursales; generar leyes que permitan reintegrar a las
regiones un mayor porcentaje de lo que generan con sus recursos
naturales; generar leyes que permitan a los municipios premiar a los
buenos contribuyentes.
Ø Generar leyes, considerando indicadores, para premiar la buena gestión
de los municipios.
Ø Considerar en la generación de leyes y políticas de desarrollo la realidad
particular de cada región.

143
 Ø Generar nuevos instrumentos o actualizar los existentes para realizar
adecuados diagnósticos socioeconómicos, introduciendo nuevas
variables acordes con el crecimiento general del país y con las
particularidades regionales.
Ø Introducir modificaciones legales que permitan a los municipios generar
sus propios recursos mediante acciones de tipo empresarial.

Por último, cabe señalar que entre los obstáculos identificados y las respectivas
propuestas de solución, se pueden distinguir aspectos de carácter externo al
municipio, principalmente relacionados con el ámbito legislativo y económico
(desde el nivel central). Por otra parte, se distinguen aspectos de carácter interno
al municipio, como es el caso de la calificación de los recursos humanos o la
debilidad que se aprecia en algunos municipios en cuanto a los procesos y
mecanismos de gestión, en particular, en lo relativo al manejo presupuestario.

Registro de asistencia comisión:

1.- Juan Escobar Concejal I. Municipalidad de Freirina

2.- Carmen Bou Bou Alcaldesa I. Municipalidad de Alto del Carmen
3.- Patricio Rojas Concejal I. Municipalidad de Alto del Carmen
4.- Leonel Cepeda Alcalde I. Municipalidad de Freirina
5.- Rubén Araya Dir. M. Amb. y A. y Ornato I. Municipalidad de Vallenar
6.- Gabriel Galleguillos Jefe Ejec. Proyectos DOM I. Municipalidad de Vallenar
7.- Hipólito López Concejal I. Municipalidad de Caldera
8.- Cristián Guzmán Concejal I. Municipalidad de Copiapó
9.- Juan Carlos Morales Jefe OMIL
10.- Jorge Pino Concejal I. Municipalidad de Vallenar
11.- Raúl Zamarca Concejal I. Municipalidad de Freirina
12.- Hugo Astorga Dir. Finanzas I. Municipalidad de Vallenar
13.- Ester Agular Encar. Control Interno I. Municipalidad de Vallenar
14.- Freddy Araya Director ARMM
15.- Patricia Herrera Directora SECPLAC I. Municipalidad de Vallenar

144
145
 Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región de Coquimbo,
Ovalle, 6 de septiembre 2002

Los aproximadamente 30 participantes se dividieron entre las comisiones de

Finanzas Municipales, Gestión Interna y Competencias Municipales.

Debido a la restricción del tiempo, el espacio para el trabajo en comisiones no

superó la extensión de una hora. De ahí que el programa para cada una de estas
comisiones considerase como único tema el levantamiento de propuestas de
solución para apoyar a las municipalidades en las áreas temáticas señaladas.

Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamente
definidos entre la SUBDERE, la ACHM y su Capítulo Regional. Tanto las
preguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaron
adecuados.

Sin embargo, cabe enfatizar que la escasez del tiempo disponible para el trabajo
en comisiones limitó seriamente la participación de los asistentes, también en
desmedro de la calidad de los resultados obtenidos.

Comisión Nuevas Competencias Municipales

Modera: Jorge Quezada

El taller queda conformado por Concejales y Concejalas de distintas comunas de

la Región de Coquimbo, contando en total con nueve autoridades municipales. Se
inicia con retraso en relación a lo programado, lo que incide en el tratamiento del
tema asignado.

No obstante las condiciones de contexto poco amigables para el trabajo, éste se

desarrolla por parte de las autoridades comunales en un nivel de intervención
crítica, que permite una aproximación interesante a las propuestas sobre Nuevas
Competencias y Roles Municipales.

Sin duda, las dificultades sobre las que surgen las proposiciones son observadas
desde la gestión de los integrantes en tanto concejales(as). Este marco de
referencia está presente a lo largo de toda la conversación, aún cuando se
expresan de manera disímil, acorde a las experiencias concretas de cada uno de
los participantes.

De este modo, se concentra la discusión en las facultades de Fiscalización del

Concejo, con respecto a las acciones u omisiones del ejecutivo municipal, mirada
que se amplía hacia las competencias de la Contraloría General de la República
en la Administración del Gobierno Comunal.

También concita interés la Administración Municipal, en cuanto operar con un

marco de mayor flexibilidad y autonomía en las decisiones que le competen como
gobierno local.

146
Otro aspecto relevante de la discusión es la responsabilidad sentida y asumida en
la Promoción del Desarrollo en su Territorio, levantando proposiciones para
mejorar la utilización de los recursos propios y de terceros en el logro de objetivos
de mayor alcance, mediante el establecimiento de prioridades, metas y
modalidades de trabajo, participativas e integradas.

Finalmente, y con relación al punto anterior se pronuncian, con contradicciones al

interior del grupo, sobre las Competencias de los Servicios Públicos y las
municipales, para hacerse cargo en plenitud de las demandas y provisión de
servicios a la población, e implementación de proyectos de inversión públicos.
Esto basado en que el municipio tiene o se asigna una responsabilidad social y
política en el bienestar de sus habitantes, pero no necesariamente los medios para
resolver e intervenir a favor de los mismos.

Se destaca que en el transcurso de la conversación se manifiestan experiencias

no sólo distintas, sino contrapuestas en cuanto a las relaciones con el Alcalde y a
la gestión que se da en el seno del órgano de Gobierno Municipal.

En cuanto a propuestas específicas, vale la pena rescatar las siguientes:

Ø Injerencia del Concejo en la elección del Juez de Policía Local.

Ø Más control del Concejo sobre el cometido de los jefes y funcionarios
municipales.
Ø Asesoría legal externa para el Concejo en tanto fiscalizador.
Ø Existencia de Unidad de Control Interno en todos los municipios.
Ø Eliminación de procedimientos puramente burocráticos.
Ø Mayor financiamiento para la creación de cargo SECPLAN (SECPLAC)
en todos los municipios.
Ø Ampliación de facultades municipales para la creación de instrumentos de
fomento productivo.
Ø Mayor compromiso funcionario para con el servicio a la comunidad.
Ø Claridad en la diferenciación de competencias municipales versus
aquellas de otros organismos públicos.
Ø Retorno al Estado Central de las funciones de Salud y Educación.

Finalmente, se sugiere revisar los tiempos para desarrollar la consulta, en

particular cuando se planifica media jornada para el conjunto de las actividades
concordadas entre SUBDERE y ACHM. Es necesario considerar, por parte de los
organizadores o anfitriones, el natural agotamiento y saturación de los asistentes
en ponencias extensas y talleres comprimidos.

Registro de asistencia comisión:

1.- Jorge Rojas Concejal I. Municipalidad de Ovalle

2.- Hermes Díaz Concejal I. Municipalidad de Punitaqui
3.- Gil Araya Concejal I. Municipalidad de Monte Patria
4.- Carol Albiña Concejala I. Municipalidad de La Higuera
5.- Verónica Mandiola Concejala I. Municipalidad de Combarbalá

147
6.- Sonia Thenoux Concejala I. Municipalidad de La Serena
7.- Laura Pizarro Concejala I. Municipalidad de Ovalle
8.- Lidia Zapata Concejala I. Municipalidad de Río Hurtado
9.- Amador Muñoz Concejal I. Municipalidad de La Serena

Comisión Finanzas Municipales

Modera: Felipe Rieutord

Considerando al municipio como un “promotor del desarrollo comunal”, el grupo de

alcaldes y concejales integrantes de la comisión identificó los siguientes ámbitos
de acción para mejorar las finanzas municipales:

Ø La modificación al sistema tributario, que permita a los municipios cobrar

directamente impuestos o incrementar su participación en ellos, a las
empresas que desarrollan actividades en el territorio, aparece en opinión
de los participantes como la principal posibilidad de incrementar los
ingresos del municipio. Del mismo modo, debería facultarse a los
municipios a establecer incentivos, beneficios o franquicias para atraer
inversiones productivas a la comuna.
Ø En este contexto se plantea, además, la creación de un impuesto que
amortice el impacto ambiental o la pérdida de recursos naturales por la
explotación de los mismos. Por ejemplo, en el caso de las faenas
mineras, se propone que al final de su explotación, estas instalaciones
pasen al municipio a modo de compensación, para que se puedan
desarrollar actividades turísticas.
Ø Los municipios demandan al gobierno central el financiamiento del 100%
de los gastos de los servicios traspasados de educación y salud. El
derivar recursos municipales para financiar sueldos, gastos operacionales
y a veces proyectos de inversión, ha disminuido los pocos recursos para
el ítem inversión de los que se disponía.
Ø La mayoría de los programas de gobierno están demandando de las
municipalidades aportes financieros, recursos humanos o gastos para la
operación. Se plantea que éstos deberían financiarse completamente
desde la instancia que los genera.
Ø Se requiere mejorar la legislación municipal respecto de las facultades
para el cobro de derechos municipales que son establecidos en las
ordenanzas. Por ejemplo, el cobro de derechos a las empresas
concesionarias de caminos por extracción de áridos o a las empresas y
servicios estatales exentos (cobro por aseo, contribuciones, permisos de
edificación, etc.).
Ø Se requiere transparentar el FCM, tanto en su método de asignación,
como en la información que se entrega respecto de los montos y
oportunidad de las cuotas. Se requiere, además, que este fondo, del cual
depende la gran mayoría de los municipios, sea solidario y reconozca la
diversidad de los territorios, especialmente el factor de ruralidad.
Ø Se requiere capacitación adecuada para los funcionarios municipales y
para la comunidad respecto de temas de desarrollo económico y fomento
productivo.

148
 Ø Se demanda también, mejorar los sistemas de información respecto de
los instrumentos para el fomento del desarrollo económico y las
oportunidades de apoyo financiero para el desarrollo de actividades
empresariales.
Ø Finalmente, se propone fortalecer la “autonomía municipal” entregándoles
competencias y los recursos necesarios, y además las facultades
necesarias para generar ingresos propios, desarrollando por ejemplo una
política de asociación con el sector privado para desarrollar proyectos de
alto impacto social, otorgar concesiones a privados de determinados
servicios u obras de infraestructura comunal, etc.

Comisión Gestión Municipal y Recursos Humanos

Modera: Evelyn Navarrete

Esta comisión, integrada por aproximadamente 15 personas, en su totalidad

concejales, abordó propuestas para potenciar la gestión municipal. El taller, dado
el escaso tiempo (60 minutos para trabajar en el grupo), se estructuró en torno al
siguiente objetivo:

Ø Levantar propuestas orientadas a potenciar la gestión municipal

El resultado del trabajo de comisión arrojó un total de siete propuestas, que de ser
implementadas, mejorarían la gestión municipal. Ellas son las siguientes:

Ø Mayores facultades legales para los concejos, en cuanto a que el Concejo

tenga más atribuciones en la priorización y asignación de recursos para la
comuna y, al mismo tiempo, una mayor participación del mismo en la
toma de decisiones que involucran temas comunales o locales.
Ø Mejorar las relaciones humanas: se detecta una debilidad en el ámbito de
relaciones entre los alcaldes, concejales y funcionarios municipales. Si
bien esto no aparece claramente como una propuesta, se piensa que una
vez que se implementen las otras medidas, como por ejemplo
capacitación en relaciones humanas, tendería a mejorar el clima interno y
las relaciones entre los distintos estamentos.
Ø Involucrar a todos en un objetivo común: Esta propuesta se orienta a
generar espacios, al interior de los municipios, que tengan como objetivo
establecer una visión común y compartida respecto de la misión de cada
municipalidad. Este aspecto permitirá tener una mejor sintonía respecto
del quehacer institucional.
Ø Capacitación integral: En general, se planteó la necesidad de implementar
planes de capacitación que involucren al conjunto de los actores, es decir,
a los funcionarios municipales, alcaldes, concejales y comunidad. Se
plantearon temas relevantes para ser abordados en los programas de
capacitación que se diseñen: comunicación interna, gestión, relaciones
humanas, atención de público y formulación de proyectos para las
organizaciones sociales.

149
 Ø Dignificar el trabajo municipal: Esto se logrará en la medida que se
establezcan condiciones de trabajo aptas, mejoría en las remuneraciones
y se diseñe una descripción clara de cargos para todos.
Ø Política comunicacional de las municipalidades hacia la comunidad:
Establecer mecanismos claros y oportunos de información y
comunicación desde el gobierno local hacia la ciudadanía, en aquellos
temas que son relevantes no sólo para el municipio sino que también en
áreas de interés de la comunidad.
Ø Capacitar a organizaciones sociales en comunicación y gestión municipal:
Esto en el entendido de que la sociedad civil debe conocer el quehacer
municipal y sus ámbitos de competencia. Ello permitirá tener una mejor
comunicación y entendimiento mutuo respecto de la tarea del gobierno
local.

150
 Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región de Valparaíso,
Viña del Mar, 3 de septiembre 2002

Objetivo del taller:

Definir propuestas para potenciar el rol del municipio en los temas tratados

Programa del Taller:

Presentación de participantes
Presentación del Método
Levantamiento de propuestas
Elección de un representante
Plenaria

Los aproximadamente 70 participantes se dividieron entre las comisiones de

“Relaciones entre los Municipios, el Parlamento y el Gobierno Regional”,
“Proyectos de Inversión con Impacto sobre el Desarrollo Regional”, “Gestión
Interna” y “Competencias Municipales”.

Debido a la restricción del tiempo, el espacio para el trabajo en comisiones no

superó la extensión de una hora. De ahí que el programa para cada una de estas
comisiones considerase como único tema el levantamiento de propuestas de
solución para apoyar a las municipalidades en las áreas temáticas señaladas.

En torno a este aspecto, los participantes (alcaldes, concejales y funcionarios

municipales) hicieron sus aportes.

Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamente
definidos entre la SUBDERE, la Asociación Regional de Municipalidades y la
ACHM. Tanto las preguntas que guiaban la discusión como el método utilizado
resultaron adecuados.

Sin embargo, cabe enfatizar en que la excesiva escasez del tiempo disponible
para el trabajo en comisiones limitó seriamente la participación de los asistentes,
también en desmedro de la calidad de los resultados obtenidos.

Comisión Las relaciones entre las municipalidades, el Parlamento y el

Gobierno Regional
Modera: Evelyn Navarrete

Esta comisión, integrada por aproximadamente 15 personas, en su mayoría

concejales comunales, abordó la relación entre los municipios, por un lado, y el
Parlamento y Gobierno Regional, por el otro. El taller, dado el escaso tiempo (sólo
50 minutos para trabajar en el grupo) se estructuró en torno a un único objetivo:

151
 Ø Levantar propuestas orientadas a mejorar la relación entre los distintos
estamentos señalados anteriormente.

En primer lugar, los participantes decidieron abordar la relación no desde el

municipio como se había planteado originalmente sino que desde la Asociación de
Municipalidades con el Parlamento y Gobierno Regional. En este sentido, se logró
agrupar los temas en tres propuestas generales, que permitirán mejorar la relación
entre la Asociación y el Parlamento. Ellas son las siguientes:

Ø Acercamiento a la comuna, en función de generar una mayor pertinencia

respecto de las leyes que se abordan para asegurar un conocimiento más
acabado de la comuna y desde las necesidades de las personas que en
ellas habitan.
Ø Institucionalizar coordinación regulada, formal y sistemática: Este aspecto
se refiere, fundamentalmente, a establecer mecanismos permanentes de
coordinación entre la Asociación y el Parlamento, que tengan periodicidad
(cronograma) y agenda establecida.
Ø Mayor participación en los temas de contingencia municipal: Que aquellos
temas en los cuales están involucrados los municipios, o que tienen un
impacto comunal, sean definidos con los distintos actores que actúan a
nivel local y no sólo por las cúpulas.
Ø Otras propuestas no agrupadas: Que al momento de redactar las leyes se
consideren los acuerdos emanados a través de la Asociación de
Municipalidades; que previo a esto el Parlamento conozca en profundidad
la realidad municipal con las diferencias que se presentan en cada una de
ellas y que las leyes una vez aprobadas salgan con los respectivos o
necesarios financiamientos para su operacionalización por parte del
Municipio.

Con respecto a la relación con el Gobierno Regional, el grupo no alcanzó a titular.

Sin embargo, el representante del grupo, elegido para exponer los resultados,
estableció titulación para cada una de las columnas de tarjetas agrupadas. El
resultado de este ejercicio fue el siguiente:

Ø Coordinación más fluida y sistemática con el Gobierno Regional: Esta

propuesta alude a establecer cronogramas de trabajo con una cierta
formalidad y periodicidad, que incluyan temas relevantes y prioritarios
para la comuna.
Ø Mayor participación de la ACHM en la asignación de los recursos
regionales: Que en la asignación de los recursos se contemple como
criterio el de las comunas pobres, con menores ingresos, con la finalidad
de cumplir las demandas de los habitantes. Para ello es necesario que
exista una mayor participación en estas decisiones de los gobiernos
comunales.
Ø Que los CORES actúen con visión regional y no política provincial: Que
exista una representación en esta instancia de las comunas pequeñas.
Por el otro lado, se plantea que esta instancia sea integrada o
reemplazada por representantes municipales.

152
 Ø Mayor participación en los planes, programas y proyectos: Que los
municipios tengan una mayor participación y, por ende, injerencia en el
diseño de planes, programas y proyectos comunales.
Ø Información oportuna y fluida de proyectos: Que la información respecto
de estas materias sea oportuna, con un período de anticipación, que
permita ejecutar los proyectos en función de la pertinencia.

Finalmente se propuso una mayor coordinación entre Alcaldes y Concejales para

la Asociación de Municipalidades.

Comisión Nuevas Competencias Municipales

Modera: Joaquín Göske

Sobre la base de la premisa de que el municipio es un “promotor del desarrollo

comunal”, el grupo distinguió las siguientes propuestas para potenciar las
competencias municipales y crear un verdadero gobierno comunal:

Ø Municipio y comunidad: Con la finalidad de conocer mejor las

necesidades de la comunidad y, en consecuencia, poder ofrecer políticas
comunales adecuadas, se propuso mejorar los canales de comunicación
e información. Además, el grupo estimó necesario capacitar a las
organizaciones y dirigentes vecinales, para contar con interlocutores
mejor preparados. Por otra parte, se sugirió que las municipalidades
dispongan de instrumentos y recursos que sean flexibles en su
focalización. Otro aspecto destacado fue reforzar los mecanismos de
participación ciudadana para hacer a ésta vinculante. Por último, el grupo
puso énfasis en la posibilidad de crear instancias de participación acordes
a las realidades comunales, como una medida de dotarlas de la necesaria
institucionalización y sustentabilidad.
Ø Los instrumentos deben adecuarse a las realidades locales: Los
participantes hicieron mucho hincapié en la necesidad de adaptar los
programas e instrumentos de corte nacional y regional a las realidades
heterogéneas de las comunas. Para lograr este objetivo, sería pertinente
traspasar servicios del área social y fomento productivo al dominio
municipal, al igual que las competencias en materias de desarrollo
urbano, regulación del tránsito y planes reguladores.
Ø Reforzar las posibilidades del municipio para planificar el desarrollo a
largo plazo: Al respecto, hubo consenso acerca de la necesidad de
reforzar las municipalidades en su capacidad de elaborar buenos planes
de desarrollo local.
Ø Mayor autonomía y recursos: En términos generales, los participantes
reclamaron mayores niveles de autonomía y recursos financieros para las
municipalidades. Ideas más específicas se referían al financiamiento
íntegro de los servicios traspasados, sobre todo, de educación y salud.
Además, se propuso generar más fuentes de ingresos propios, así como
eximir a las municipalidades del pago del IVA. Por otra parte, se enfatizó
en la necesidad de disponer de asignaciones especiales para
municipalidades pequeñas que, por lo general, tienen más dificultades
153
 para acceder a fuentes de financiamiento. Finalmente, se hizo la
propuesta de crear un fondo de desarrollo comunal (similar al Fondo de
Desarrollo Regional) en la estructura presupuestaria del Estado.

Comisión Gestión Municipal y Recursos Humanos

Modera: Daisy Zamorano

Esta comisión estuvo conformada por Concejales y Alcaldes de distintas comunas

de la Región de Valparaíso. El grupo tenía por objetivo realizar un levantamiento
de propuestas para mejorar la gestión interna municipal.

Las distintas propuestas fueron agrupadas en los siguientes cuatro ámbitos:

Ø Mejoramiento de los canales de comunicación: Como una forma de

abordar diversos problemas de gestión interna, se propone mejorar los
canales de comunicación entre los funcionarios y los diversos
Departamentos Municipales, de manera tal de poder realizar un
verdadero trabajo de equipo, logrando un traspaso más rápido de
información y una comunicación más fluida al interior del municipio.
Ø Capacitación al Personal: Se considera que uno de los mayores
problemas que enfrentan los municipios y que influye negativamente en
su imagen, es la mala atención al público. Si se considera que la gente
acude al municipio para demandar un servicio, para realizar trámites, para
resolver distintos problemas, se requiere de personal capacitado para
realizar adecuadamente estas tareas.
Ø Se plantea que la calidad de atención debe mejorar, en especial en
aquellos servicios donde se recibe mucha gente, como es el
Departamento Social. En esta área debe “disminuir la burocracia”, se
debe escuchar mejor a la gente, puesto que son las personas más
necesitadas. Para ello, la clave fundamental es la capacitación del
personal, se proponen acciones concretas de capacitación en este tema,
como, por ejemplo, a través de cursos y seminarios realizados por el
Instituto de Seguridad del Trabajo.
Ø Fortalecimiento de la Gestión Municipal: Se estima necesario fortalecer la
gestión municipal a través de la modernización en diversas áreas, como,
por ejemplo, modernizar el sistema de administración integrando recursos
físicos, materiales y recursos humanos; racionalizar la prestación de
servicios, a objeto de evitar gastos adicionales y lograr una gestión más
eficiente. También se propuso la modernización a través de la
incorporación de programas computacionales para ayudar a la gestión.
Ø Mejoramiento de la Infraestructura: Se considera que la infraestructura
inadecuada (lugares estrechos) favorece el estrés laboral y la mala
atención al público. Se propone que los municipios adecuen su
infraestructura en función de los servicios que se entregan a la
comunidad.

154
Comisión Proyectos de Inversión con Impacto sobre el Desarrollo Regional
Modera: Paul Vallejos

Esta comisión, integrada por Concejales y Alcaldes de comunas de la Región de

Valparaíso, se abocó exclusivamente a identificar ideas de proyectos de inversión,
que tuviesen como característica ser de impacto regional.

Luego de identificar una serie de proyectos, el grupo consideró necesario

destacar la imagen objetivo de la Región, la cual se define en la Estrategia de
Desarrollo Regional como una “Región Saludable”.

Al respecto, los integrantes de la Comisión consideran que es necesario

institucionalizar, proyectar y materializar dicha identidad. En otros términos, se
plantea que los proyectos que se promuevan deben estar enmarcados en dicho
principio orientador, cualquiera sean las autoridades que dirijan la región.

Las ideas de proyectos, que se identificaron, fueron agrupadas en 8 ámbitos o

áreas estratégicas para la región:

Ø Plan integral para asegurar el recurso hídrico: Esto implica alcanzar un

mayor nivel de seguridad respecto al recurso hídrico, lo que es vital para
el desarrollo de las actividades productivas y la calidad de vida en la
región. Se plantea la necesidad de ejecutar un plan integral de
infraestructura de obras hidráulicas. Los proyectos concretos se refieren,
principalmente, a la construcción de embalses y tranques en diferentes
puntos estratégicos de la región.
Ø Proyecto camino borde costero V Región: Se plantea la idea de conectar
el litoral norte y el litoral sur de la región, de manera de contar con una vía
costera única, teniendo como centro el litoral de Valparaíso-Viña. Para
ello, se destacan los caminos Algarrobo-Valparaíso y Viña-Papudo.
Ø Proyecto camino interior Putaendo-Cabildo-Illapel: A objeto de conectar la
región interior se plantea la habilitación del camino Putaendo (Valle de
Aconcagua) Cabildo (Valle de Petorca), conectando a la Región de
Valparaíso con la Región de Coquimbo a través del camino Cabildo-
Illapel.
Ø Tren rápido Santiago-Valparaíso: Esta sería otra de las obras
emblemáticas de la Región de Valparaíso, para mejorar la conexión con
la Región Metropolitana a través de un tren rápido entre Santiago y
Valparaíso.
Ø Consolidar corredor bioceánico: En la perspectiva de mejorar las
relaciones comerciales con Argentina y Brasil, consolidando un área
comercial de importancia, se propone la ejecución de diversas obras
viales y de comunicación, tales como: túnel baja altura, aduana, doble vía
en camino internacional, habilitación tren Valparaíso-Mendoza.
Ø Consolidar región turística, integrada a la macro-región andina: Se
plantea necesidad de contar con un plan de turismo de carácter global,
considerando la ubicación de la Región en un espacio más grande: la
macro-región andina (Argentina, Uruguay, Brasil).

155
 Ø Consolidar áreas económicas, proyectando nuevos polos para alcanzar
desarrollo económico sustentable: A partir de la constatación de que la
región tiene una economía diversa, con presencia de distintos sectores
económicos, se plantea proyectar nuevos polos de desarrollo
consolidando los existentes. Se estima que el desarrollo económico debe
estar basado en la identidad proyectada en la región, vale decir: Región
Saludable.
Ø Desarrollo social y educacional: Por último, en el área social-educacional,
se plantea la implementación de un internado regional para alumnos
universitarios provenientes de localidades de la región más alejadas.

Registro general de asistencia:

1.- Luis Bustamante Concejal I. Municipalidad de Petorca

2.- Osvaldo Toro
3.- Eduardo Cerda
4.- María T. Cerda
5.- Alicia Delgado
6.- Teresa Pinilla
7.- Eugenio Castillo
8.- Fernando Toro
9.- Juan Ibacache
10.- Raúl Sánchez
11.- Juan Robles
12.- Santiago Saavedra
13.- Benito Olmos
14.- Wilson Astudillo
15.- Rosa Prieto
16.- Nilo Vargas
17.- Jaime Ahumada
18.- Roberto Chahuán
19.- Trinidad Rojo
20.- Margarita Osorio
21.- Eduardo Martínez
22.- Ricardo Aliaga
23.- Santos Martínez
24.- Tomás Aranda
25.- Rolando Pacheco
26.- Ismael Vargas
27.- Maite Larrondo
28.- Hernán Anguita
29.- Luis Mella
30.- Julio Lobos
31.- Mario Sottolichio
32.- Ricardo Serey
33.- Mesala González
34.- Manuel Maldonado
35.- Mario Marillanca
36.- María Sánchez
37.- María Calvo
38.- Lucía Menares
Concejal I. Municipalidad de Petorca
Alcalde I. Municipalidad de Cabildo
Concejala I. Municipalidad de Cabildo
Concejala I. Municipalidad de Cabildo
Concejala I. Municipalidad de Cabildo
Concejal I. Municipalidad de Cabildo
Concejal I. Municipalidad de Cabildo
Alcalde I. Municipalidad de La Ligua
Concejal I. Municipalidad de La Ligua
Concejal I. Municipalidad de La Ligua
Concejal I. Municipalidad de La Ligua
Concejal I. Municipalidad de La Ligua
Concejal I. Municipalidad de La Ligua
Alcladesa I. Municipalidad de Papudo
Concejal I. Municipalidad de Papudo
Concejal I. Municipalidad de Papudo
Alcalde I. Municipalidad de La Calera
Concejala I. Municipalidad de La Calera
Concejala I. Municipalidad de La Calera
Concejal I. Municipalidad de La Calera
Concejal I. Municipalidad de La Calera
Concejal I. Municipalidad de La Calera
Alcalde I. Municipalidad de Olmué
Alcalde I. Municipalidad de Hijuelas
Concejal I. Municipalidad de Hijuelas
Alcaldesa I. Municipalidad de La Cruz
Concejal I. Municipalidad de La Cruz
Alcalde I. Municipalidad de Quillota
Concejal I. Municipalidad de Los Andes
Concejal I. Municipalidad de San Felipe
Alcalde(s) I. Municipalidad de Llay Llay
Concejal I. Municipalidad de Llay Llay
Concejal I. Municipalidad de Llay Llay
Concejal I. Municipalidad de Llay Llay
Concejala I. Municipalidad de Catemu
Concejala I. Municipalidad de Catemu
Alcaldesa I. Municipalidad de San Antonio

156
39.- Rubén Meza Concejal I. Municipalidad de San Antonio
40.- Alfredo Oyanedel Concejal I. Municipalidad de Algarrobo
41.- Vicente Uribe Concejal I. Municipalidad de Algarrobo
42.- Harry Álvarez Concejal I. Municipalidad de Algarrobo
43.- Alex Mella Concejal I. Municipalidad de Algarrobo
44.- José Carrasco Alcalde I. Municipalidad de El Quisco
45.- Luis González Concejal I. Municipalidad de El Quisco
46.- Luis García Alcalde I. Municipalidad de El Tabo
47.- Emilio Jorquera Concejal I. Municipalidad de El Tabo
48.- Claudio Sariego Concejal I. Municipalidad de El Tabo
49.- Evaristo Avilés Concejal I. Municipalidad de El Tabo
50.- José Pérez Concejal I. Municipalidad de El Tabo
51.- Raúl Bustamante Alcalde I. Municipalidad de Villa Alemana
52.- Juan Espinoza Concejal I. Municipalidad de Villa Alemana
53.- Jorge Vergara Concejal I. Municipalidad de Villa Alemana
54.- Carolina Pfaff Concejala I. Municipalidad de Villa Alemana
55.- Christian Véliz Concejal I. Municipalidad de Villa Alemana
56.- Juan Figueroa Concejal I. Municipalidad de Villa Alemana
57.- Manuel Vera Alcalde I. Municipalidad de Casablanca
58.- Pedro Caussade Concejal I. Municipalidad de Casablanca
59.- Laura Reyes Concejala I. Municipalidad de Casablanca
60.- Ricardo Molina Concejal I. Municipalidad de Casablanca
61.- Roberto Burgos Concejal I. Municipalidad de Casablanca
62.- Máximo Silva Concejal I. Municipalidad de Valparaíso
63.- Roberto Gutiérrez Concejal I. Municipalidad de Valparaíso
64.- Marina Huerta Concejala I. Municipalidad de Valparaíso
65.- Óscar Sumonte Alcalde I. Municipalidad de Concón
66.- Antonio Troncoso Concejal I. Municipalidad de Concón
67.- Carlos Cisternas Concejal I. Municipalidad de Puchuncaví
68.- Amelia Herrera Alcaldesa I. Municipalidad de Quilpué
69.- Gabriel Campos Concejal I. Municiaplidad de Quintero
70.- Róbinson Vergara Concejal I. Municiaplidad de Quintero
71.- José A. Núñez Concejal I. Municipalidad de La Cruz
72.- Alicia Rojas Concejala I. Municipalidad de Llay Llay
73.- Héctor Silva Concejal I. Municipalidad de Petorca
74.- Patricio Trujillo Asoc. Profesionales Valpo.
75.- Ennio Giglio Concejal I. Municipalidad de El Quisco
76.- Jaime Anson Alcalde I. Municipalidad de San Felipe
77.- Mauricio Viñombres Concejal I. Municipalidad de Quilpué
78.- Carlos Valcarce Alcalde i: Municipalidad de Arica
79.- José Fernández Concejal I. Municipalidad de Cartagena
80.- Enrique Jiménez Concejal I. Municipalidad de Cartagena
81.- Luis Alcalde I. Municipalidad de Cartagena
82.- Fernando Rodríguez Alcalde I. Municipalidad de Santo Domingo

157
 Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región del Libertador Bernardo O´Higgins
Santa Cruz, 26 y 27 de abril 2002

Objetivos del Taller:

Ø Identificar los principales problemas de gestión local en los ámbitos

abordados en cada comisión de trabajo.
Ø Identificar y acordar mecanismos de solución para los problemas
detectados

Programa del Taller y Nómina de Moderadores por Comisión:

Viernes 26 de abril 2002

9:00 horas: Orientaciones y metodología de trabajo en comisiones
Ø Sr. Jorge Caro F., Jefe de División de Políticas de Regionalización y
Descentralización de la SUBDERE
Ø Sr. Marcelo Morales J., Director de Asistencia Técnica de ACHM
10:00 horas: Trabajo de Taller
Ø Gobierno Local para el Nuevo Municipio
• Francisco Vicencio
Ø Financiamiento Municipal
• Marcelo Morales
Ø Modernización de Gestión
• Paul Vallejos
Ø Desarrollo Económico Social
• Juan Carlos Hernández.
Ø Participación Social y Ciudadanía
• Daisy Zamorano
12:00 horas: Café
12:30 horas: Segunda parte del trabajo de los talleres
13:30 horas: Cierre trabajo de taller y presentación de conclusiones

El taller se realizó de acuerdo a la metodología diseñada, no obstante realizar una

primera ronda respecto sobre qué entendemos por el desarrollo de las economías
locales, en que se observó que la comprensión de este tema es aún muy genérica.
La moderación permitió identificar algunas causas de los problemas más
recurrentes. Se requiere indagar más sobre el diagnóstico territorial de los
problemas, para identificar sus causas.

Respecto de las soluciones propuestas, éstas son más difusas: los participantes
plantean soluciones que los municipios ya están incorporando a la gestión; queda
la impresión que al menos los concejales(as) tienen propuestas innovadoras, pero
ellos no se ven involucrados en la gestión o participando de iniciativas de
promoción económica local.

A partir de las dos horas de trabajo de comisiones, se puede concluir que más allá
del tema específico de cada una, los concejales(as) revelan que el sistema

158
municipal no les ofrece mayores espacios de participación. Manifiestan también
que más allá de las carencias de recursos y limitaciones estructurales del
municipio para incidir en la dinámica de las economías locales, existe creatividad y
voluntad para impulsar iniciativas de desarrollo comunal, que es necesario
canalizar por alguna vía más orgánica de la institucionalidad municipal.

No obstante, como resultado del taller, queda claro que no hay claridad respecto
del rol de los concejales en la gestión municipal, así como sobre el rol del
municipio como articulador de procesos de desarrollo. Esto es evidente cuando se
induce la moderación al tema de cómo pueden resolver los problemas que ellos
mismos identifican, qué acciones se podrían emprender, qué alianzas son
necesarias de hacer, etc..

En resumen, se observa una ausencia de capacidad emprendedora para avanzar

o agregarle valor al rol que los concejales(as) pueden ejercer. Se percibe un
conjunto de barreras que no hacen más que reflejar el predominio de una fuerte
“cultura alcaldicia”, como estilo de conducción unipersonal que no promueve la
participación, fenómeno muy arraigado al menos en municipios pequeños y
rurales, y que expresa nudos críticos que es necesario descomprimir desde la
propia institucionalidad municipal, asignando responsabilidades más precisas a los
concejales, como autoridades locales.

Comisión Gobierno Local para el Nuevo Municipio

Modera: Francisco Vicencio

¿Cuál es el principal problema que identifica usted respecto de un diseño de

gobierno local para el Nuevo Municipio?

Estructura inadecuada:

Ø Legislar para dar más atribuciones a los concejales sin pasar sobre la
autoridad del alcalde.
Ø Atribuciones del alcalde y concejales.
Ø Legislación vigente inadecuada para la toma de decisiones de manera
colectiva.

Falta incentivo a la participación:

Ø Ciudadanía con una cultura de no participación.

Ø Que la comunidad participe en la toma de decisiones sobre proyectos a
realizar.
Desinterés de concejales:

Ø Desinterés de concejales para desempeñar sus cargos.

Descentralización de los recursos:

Ø Descentralización de los recursos y autonomía en su administración.

159
 Ø Endeudamiento municipal sólo permite administrar y no hacer gobierno
local.

Falta de conocimiento y capacitación técnica:

Ø Falta de instancias de capacitación para labor más técnica y profesional.

¿Cuáles son las soluciones a los problemas identificados?

Estructura municipal inadecuada:

Ø Legislar para aumentar atribuciones y responsabilidad de los concejales.

Ø Políticas y estructura adaptadas a una realidad de distintos tipos de
comunas (ej: tamaño, recursos, necesidades y estructura productiva).
Ø Reformar el art. 110 de la Constitución.

Falta de descentralización de recursos:

Ø Que el Municipio reciba y administre recursos que hoy están en el nivel

regional y central.

Falta de incentivo a la participación de la comunidad:

Ø Que el Municipio fomente la participación y toma de decisiones de la

comunidad organizada.
Ø Que el Municipio traspase recursos a organizaciones sociales.

Falta de conocimiento y capacitación técnica:

Ø Que exista una instancia de capacitación técnica.

Desinterés de los concejales:

Ø Establecer un reglamento de deberes y derechos de los concejales.

Comisión Finanzas Municipales

Modera: Marcelo Morales

¿Cuál es el principal problema que identifica usted, respecto del Financiamiento

Municipal?

GESTION

Ø La falta de manejo idóneo en las políticas administrativas de los

municipios (administración).
Ø Planificación de los Ingresos y Gastos.
Ø Falta incorporar algunos servicios al organigrama municipal.
Ø Mirada común entre autoridades políticas municipales.
160
 Ø Deficiencias legales para ser Gobierno Comunal.
Ø Descentralización de los ingresos que hay en la comuna
Ø Particular interés en las notarías, administración municipal.
Ø Dificultad para solucionar problemas como intercomunas.
Ø Rigidez de procedimientos (legalización).
Ø Legislación rígida y recursos humanos con actitud más propositiva
(flexibilidad), apoyo permanente.
Ø Falta capacidad para crear o innovar en nuevos negocios.

FUNCIONES NO FINANCIADAS

Ø A los municipios se les ha entregado mayores responsabilidades,

prácticamente todas ellas sin financiamiento, debiendo asumirlas con
recursos propios.
Ø La descompensación entre la entrega de recursos y el gasto real de la
función, sea ésta netamente municipal o la de los servicios traspasados.
Ø El gasto social resulta excesivo debido a la extrema necesidad de las
familias más sensibles de la comuna (temporeros venidos de regiones
entre otros).
Ø Aumento de población (temporeros y turistas) aumenta gastos.

SERVICIOS TRASPASADOS

Ø Falta de financiamiento en Educación por parte del Gobierno Central.

Ø Falta de Financiamiento en Salud por parte del Gobierno Central.

ORIGEN DE LOS RECURSOS

Ø Fuentes de Financiamiento.
Ø Falta de recursos provenientes de ingresos propios, ejemplo:
1. Patentes Comerciales.
2. Recaudación impuesto territorial.
3. Permisos circulación.
Ø Heterogeneidad de las comunas debe concordarse con lugares de pago de
los contribuyentes.
Ø Revisión uso de suelos para el cobro del impuesto territorial.
Ø Falta apoyo técnico en Depto. Finanzas; con el desarrollo económico
algunos municipios quedan marginados porque las grandes empresas
tributan en Santiago u ocultan sus gestiones financieras en varias
empresas de traspaso de productos o capital, siendo los mismos
propietarios.
Ø FCM castiga a municipalidades chicas por razones de gestión.

¿Cuáles son las soluciones que usted propondría a los problemas identificados?

ORIGEN DE RECURSOS

Ø Los municipios no ingresan el IVA o su devolución.

161
 Ø Gratuidad a los municipios empresa privada, electricidad, teléfonos,
compensación 1% - 100%.
Ø Revisar tributación de la empresa privada y el pago de derechos de
Servicios Públicos.
Ø Actualizar en conjunto las ordenanzas municipales enriqueciendo con esto
este instrumento, regulador y de ingresos.
Ø FCM: que se tome en cuenta la superficie o territorio de la comuna, como
factor a analizar.
Ø Modificación a las leyes orgánicas, referidas al impuesto territorial,
redistribución del fondo común, ejemplo mayor % de los P.C.
Ø Fiscalización de los tributos en la comuna.
Ø Descentralizar ingresos a favor de la municipalidad, servicio público.
Ø Financiamiento:
a) Impulsar Rentas II.
b) Establecer mecanismos reales de captación de pagos de derechos
municipales.
Ø Platas de las ONG deben pasar a las municipalidades.
Ø Profundizar en la regionalización.
Ø Que aunque tributen las empresas en la Región Metropolitana, el
Gobierno Central devuelva esos tributos a la región y comuna donde
tengan su actividad económica.
Ø Promover iniciativas con el área privada preferenciando el incentivo antes
de la multa.
Ø Todos los permisos sean cobrados por la municipalidad.
Ø Recursos que sean administrados por la municipalidad, por ej. vialidad.
Ø Reestudiar la distribución del FCM de forma tal que se atienda y
reconozca la diversidad de los municipios.

SERVICIOS TRASPASADOS

Ø Considerar por parte del Gobierno el aporte a la Salud y la Educación

como inversión real.
Ø Que las jubilaciones que deben pagar los municipios sean subsidiadas por
el Gobierno Central.
Ø Mayor financiamiento para Salud y Educación, financiar cada ley. Aportar
a los proyectos que se efectúen en las comunas.
Ø En Salud y Educación debería entregarse los recursos reales para liberar
el presupuesto municipal a gestión real en bien de la comunidad.
Ø Los servicios traspasados deberán ser financiados por el Gobierno
Central, que el per cápita y la subvención de Educación sean entregados
en UTM y UF de tal manera que mantengan su valor constante (después
de un estudio que determine el valor de c/u de ellos).
Ø Mayor financiamiento de los ministerios para su áreas respectivas.

FUNCIONES NO FINANCIADAS

Ø Que cada responsabilidad que se le entregue a los municipios esté

debidamente financiada.

162
Ø Crear alianzas estratégicas con el sector privado. Crear incentivos tributarios
para crear industrias, empresas en el territorio comunal.
Ø Programas ministeriales deben ser financiados total y permanentemente.

GESTION

Ø Preparación de alcaldes y concejales.

Ø Capacitar a funcionarios municipales reconociendo las experiencias.
Ø Preparación y capacitación de alcaldes y concejales en políticas
financieras y administrativas.
Ø Más capacitación para funcionarios municipales, alcaldes y concejales.
Ø Capacitación real para una buena gestión, tanto en alcaldes, concejales,
personal de los diferentes departamentos municipales.
Ø Que alcaldes, concejos municipales y funcionarios sean un sólo equipo.
Ø Aplicación de la capacitación debe ser funcional a la tarea.
Ø Capacitación asociada a visión comunal.
Ø Movilidad de funcionarios, personal idóneo.
Ø Mejor profesionalismo en los municipios, planificación, coordinación con
los entes municipales y Estado.
Ø Que las municipalidades tengan profesionales especializados en cada
área, cancelando sus honorarios con aporte del municipio.
Ø Hacer convenio con el SII, para normalizar la propiedad y nuevas
construcciones, postular este proyecto a la SUBDERE.

OTRAS

Ø Para postular a Concejal exigir cuarto medio.

Ø La mirada no política, sino de bien común en las decisiones de gestión por
parte del Concejo y particularmente de los alcaldes.
Ø Menos palabras y más acción y trabajo directo en la comunidad.
Ø Mayor flexibilidad para movilidad del personal (ej.: finanzas).
Ø Más recursos.

Comisión Desarrollo Económico Local

Modera: Juan Carlos Hernández

¿Cuáles son los principales problemas que identifica Ud. Para promover el
desarrollo económico local?

Ø Falta priorizar las necesidades más urgentes: falta identificar las

necesidades de cada comuna.
Ø Falta trabajo por innovación productiva y tecnológica: falta capacitación
laboral en nuevos rubros.
Ø Falta comercializar lo que la comuna produce: organización para vender
productos; no hay organización de pequeños productores agrícolas.
Ø Falta funcionamiento del CESCO y mayor interés ciudadano: falta mayor
fiscalización por el cumplimiento de las leyes vigentes (para obtener
mayores ingresos municipales).
Ø En cuanto a la oferta de servicios turísticos:
163
 § Falta infraestructura para industrias y turismo.
§ Se requiere la construcción de una carretera conectada a la ruta de la
fruta.
Ø En cuanto al rol de los concejales:
§ Requieren mayores atribuciones.
§ Se requiere un mayor compromiso en la gestión de parte de ellos.
§ Falta voluntad para atraer recursos.
Ø Visión del desarrollo:
§ No existe una idea clara sobre el tema.
§ Falta un organismo que promueva las riquezas naturales.
§ Se plantea la creación de una oficina comunal de asesoría.

¿Cuáles son las soluciones posibles a los problemas identificados?

Ø Voluntad y compromiso:
§ Compromiso real de las autoridades locales y regionales.
§ Mayor voluntad política para una visión comunal no sectorizada.
Ø Oficina municipal de fomento productivo:
§ Crear oficinas comunales de desarrollo económico local.
§ Que el municipio cuente con recursos para contratar profesionales
idóneos.
Ø Participación de la comunidad:
§ Incentivar la participación ciudadana con ideas y propuestas.
§ Información a todos los agentes de la comunidad local.
§ Canalizar educación técnica a las necesidades comunales.
§ Incorporar a los actores económicos en los proyectos productivos.
Ø Priorizar e identificar necesidades:
§ Hacer un diagnóstico y estudiar la forma de generar recursos.
§ Contar con PLADECO.
Ø Rol de los concejales:
§ Podrían asumir responsabilidades por área.
§ Mayor comunicación e integración en el Concejo.

Registro de asistencia comisión:

1.- José González Concejal I. Municipalidad de Lolol
2.- Iván Vivar Concejal I. Municipalidad de Quinta de Tilcoco
3.- Pablo Larenas C. Concejal I. Municipalidad de Santa Cruz
4.- Carlos Acuña B. Concejal I. Municipalidad de Machalí
5.- Ximena Valdés O. Concejal I. Municipalidad de Pichidegua
6.- Mercedes J. Farías G. Concejal I. Municipalidad de Peralillo
7.- Victor Muñoz Concejal I. Municipalidad de Pumanque

164
Comisión Participación Social y Ciudadanía
Modera: Daisy Zamorano

La Comisión de Participación Social y Ciudadanía estuvo conformada,

principalmente, por concejales de diversos municipios de la región. Al inicio del
trabajo de taller se compartieron conceptos básicos relativos a los temas a tratar,
vale decir, participación social y ciudadanía. Luego de mostrar las reglas básicas
de la metodología de moderación, se realizó una breve presentación de los
participantes en el taller. Enseguida se procedió a responder a la pregunta que
orientaba la discusión de la comisión:

¿Cuál es el principal problema que identifica Ud. respecto a la participación social

y ciudadanía?

Las respuestas se centraron principalmente en mostrar la “desconfianza” existente

entre líderes políticos y sociales, y entre éstos y la comunidad. Esta desconfianza
se atribuye principalmente a condicionantes de orden político.

Otro de los problemas que se mencionaron dice relación con la falta de

información de la comunidad respecto al Municipio, y del Municipio respecto a
otras instituciones del Estado. Esto último se derivaría de la escasa coordinación
entre los servicios públicos y el Municipio.

Se mencionó, además, el escaso involucramiento de la comunidad en la

elaboración de los Planes de Desarrollo Comunal (PLADECO).

Uno de los aspectos en que no se produjo acuerdo, es si el funcionario municipal

debe estar integrado activamente a la comunidad, para lograr una mayor
participación social. Para algunos, esta situación se produce de manera natural en
las comunas pequeñas. Para otros el funcionario debe limitarse al desempeño
eficiente de sus funciones sin buscar una mayor vinculación con la comunidad.

Luego de la identificación de problemas relacionados con la participación social,

se plantearon soluciones posibles para cada uno de los problemas identificados.
Estas soluciones se basan en:

Ø Búsqueda de mayor coordinación entre los distintos actores,

Ø Mayor comunicación e información a la comunidad (creación de radios y
diarios locales),
Ø Capacitación a líderes políticos y sociales,
Ø Mejor distribución de recursos,
Ø Integrar a la escuela a la tarea de formar ciudadanía desde la niñez.

Comisión Modernización de la Gestión

Modera: Paul Vallejos

La Comisión de Modernización de la Gestión estuvo integrada por las mismas

personas de la Comisión Participación Social, vale decir, concejales de diversos
municipios de la región.
165
Conociendo ya las reglas, y habiendo ya experimentado la discusión relativa al
otro tema, el grupo se abocó rápidamente a identificar los problemas respecto a la
modernización de la gestión.

Las respuestas se centraron principalmente en la escasez de recursos para llevar

adelante un plan de modernización. Del mismo modo, la discusión se centró en los
aspectos legislativos, señalándose que la legislación vigente estaba caduca. Por
último, se señaló la falta de capacitación de los directivos y funcionarios
municipales en el ámbito de la modernización.

En cuanto a las soluciones posibles, éstas tuvieron también un gran consenso y

giraron en torno a:

Ø Obtención y descentralización de mayores recursos,

Ø Actualización de la ley, en especial aquella relativa al Fondo Común
Municipal,
Ø Creación de Departamento de Capacitación dedicado a la modernización
de la gestión,
Ø Creación de Programas de Mejoramiento de la Gestión a nivel municipal.

Registro de asistencia comisiones “Participación Social y Ciudadanía” y

“Modernización de la Gestión”:

1.- Flor Arriaza Concejala I. Municipalidad de Chimbarongo

2.- Ricardo Beas Concejal I. Municipalidad de La Estrella
3.- José Burgos Concejal I. Municipalidad de Santa Cruz
4.- Marcial Claro Concejal I. Municipalidad de Requinoa
5.- Ángel Labra Concejal I. Municipalidad de Doñihue
6.- Julio Inostroza Concejal I. Municipalidad de Chimbarongo
7.- Santiago Baeza Concejal I. Municipalidad de Pumanque
8.- Cosme Mellado Alcalde I. Municipalidad de Chimbarongo
9.- Luis Morales Concejal I. Municipalidad de Palmilla
10.- Mario Ogaz Concejal I. Municipalidad de Malloa
11.- Miguel Pérez Jefe Gabinete I. Municipalidad de Palmilla
12.- Claudio Segovia Concejal I. Municipalidad de Graneros
13.- Sonia Urzúa Jefa Dpto. Coord. Gobierno Regional

166
 Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región del Maule
Maule, 10 de agosto 2002

Los participantes se dividieron entre las comisiones de Finanzas Municipales,

Gestión y Recursos Humanos, así como El Nuevo Rol y Competencias
Municipales.

El programa para cada una de estas comisiones, se estructuró en los siguientes

dos bloques:

1. La identificación de aquellos obstáculos en cada una de las áreas que

impiden que el Municipio pueda promover mejor el desarrollo de la
comuna;
2. El levantamiento de propuestas de solución para resolver los problemas
detectados.

En torno a estos dos bloques temáticos, los participantes (alcaldes, concejales y

funcionarios municipales) hicieron sus aportes.

Cabe señalar que, aunque todas las comisiones lograron dar cuenta de los
objetivos previamente definidos entre la SUBDERE, la ACHM y su Capítulo
Regional, hubo dos inconveniencias:

Ø El poco tiempo disponible para el trabajo en comisiones (1 ½ hora) obligó

a los grupos a un esfuerzo de síntesis en desmedro de la profundidad de
los temas.
Ø Al igual que en otras regiones, los participantes manifestaron su interés
en un trabajo más orientado a resultados concretos y atingentes a su
realidad, en vez de realizar una discusión sobre tópicos ya tratados en
muchos otros seminarios anteriores.

De allí que se recomiende que, en el marco del diseño de los programas de

trabajo que regirán los futuros encuentros regionales, se vele por un espacio más
extenso del trabajo en comisiones, de acuerdo a aquellos temas que sean de
relevancia concreta para los actores municipales regionales y que, además,
satisfagan el interés de la SUBDERE y de la ACHM de obtener resultados que
orienten la definición de propuestas de políticas que ambas instituciones están
realizando.

Al respecto, cabe hacer hincapié en el hecho de que las conclusiones obtenidas

en las diferentes regiones han sido sumamente coincidentes. Por lo tanto, puede
afirmarse que ya existe un consolidado de las líneas argumentativas gruesas. Por
el otro lado, un reenfoque temático de las comisiones podría aportar elementos
nuevos que enriquezcan el debate al interior de cada una de las instituciones
convocantes.

167
Comisión Competencias Municipales
Modera: Felipe Rieutord, Gennaro Mucerino

Sobre la base de la premisa de que el Municipio es un “promotor del desarrollo

comunal”, el grupo distinguió los siguientes grandes ámbitos de problemas:

Ø La falta de recursos económicos, que afecta especialmente a los

municipios más pequeños, aparece como la principal dificultad para
asumir sus roles y competencias y restringe la autonomía municipal.
Ø Se requiere de modificaciones legales urgentes y pertinentes a la realidad
municipal. Esta legislación debe ser capaz de reconocer las distintas
realidades territoriales.
Ø La débil capacidad institucional (falta de profesionales, personal poco
capacitado y escasez de recursos económicos), impide tener una
verdadera proyección del Municipio acorde a las reales demandas de la
comunidad.
Ø La centralización de las decisiones y la falta de coordinación entre los
servicios y programas del sector público agrava la situación anterior. Esta
centralización es vista como uno de los principales obstáculos para que el
municipio pueda ser un agente promotor del desarrollo comunal.
Ø Los instrumentos de planificación y de participación son ineficientes por la
poca capacidad de gestión de los municipios, debido a una falta de
autonomía real y efectiva.

A continuación, se presentan las principales propuestas de solución hechas por

los participantes de la comisión:

Ø La autonomía municipal, no sólo es el traspaso de mayores

competencias. Ello implica, además, una legislación adecuada,
descentralización de las decisiones y asignación de los recursos
financieros necesarios.
Ø Se requiere una modificación en la legislación, de modo tal que las
regiones y las comunas puedan retener un mayor porcentaje de los
tributos que se generan en sus territorios.
Ø Tanto la legislación como las políticas públicas, deben ser capaces de
reconocer las particularidades de los diferentes territorios, especialmente
la realidades de las comunas rurales.
Ø Para una efectiva descentralización, se necesita modificar la ley de
municipalidades con el objeto de traspasar las competencias y los
recursos, que en el ámbito de su territorio comunal comparten con otros
organismos públicos, estableciendo con claridad cuáles son atribuciones
del Alcalde y del Concejo.
Ø Se necesita legislar para evitar que las decisiones de los alcaldes y de los
concejales sean impuestas desde los partidos, para efectivamente
corresponder a determinaciones cuyo interés sea el desarrollo local.

168
Comisión Finanzas Municipales
Modera: Leda Bakovic

Considerando al municipio como un “promotor del desarrollo comunal”, el grupo

distinguió siete grandes ámbitos de problemas:

Ø Presupuestos insuficientes para hacer frente a las múltiples necesidades,

lo cual se relaciona con la asignación a las municipalidades de mayores
responsabilidades, sin que se asignen, desde el nivel central, recursos
adecuados para cumplir con los compromisos del municipio.
Ø Gestión inadecuada en el manejo de los presupuestos aduciendo falta de
capacitación de los funcionarios municipales y, a la vez, las autoridades
comprometen recursos inexistentes para hacer frente a compromisos
políticos. Inadecuada fiscalización interna frente a la distribución
presupuestaria por desconocimiento de sus atribuciones y por no estar
capacitados profesionalmente.
Ø Desconocimiento en los municipios de otras fuentes de ingresos, lo que
dificultaría la obtención de ingresos adicionales y a la vez falta de
iniciativa de las autoridades a fin de generar mayores recursos esperando
leyes que los apoyen.
Ø El no pago de derechos municipales por parte de grandes empresas
localizadas en las comunas respectivas, pero cuyas oficinas centrales
están en Santiago limita el ingreso de mayores recursos, ya que dichos
derechos se pagan en la capital. A la vez, situaciones como la de Aguas
Sur, empresa que ha cerrado sus oficinas en zonas rurales para no pagar
sus patentes en los Municipios correspondientes, merman aún más el
ingreso de recursos a las arcas municipales.
Ø Falta de mayor autonomía para la administración de sus recursos,
obstáculo que se ligó, principalmente, a la existencia en el país de una
política centralista y de concentración de recursos sin considerar las
realidades de cada municipio.

Algunos de estos obstáculos dependen casi exclusivamente de factores externos,

lo que requeriría de cambios estructurales, en cambio hay otros obstáculos que
dependen más de la organización y gestión interna del municipio.

Es indudable que para la superación de muchos obstáculos inciden factores

externos e internos. Es así que, frente a la particular situación de las comunas
pequeñas de carácter rural, se propone que se creen políticas acordes al medio
rural y se generen programas de desarrollo local. Se hizo hincapié en la necesidad
de capacitar a funcionarios como a concejales a fin de contribuir en el proceso de
gestión interna.

169
Otras propuestas de solución se refieren a:

Ø Obtención de mayor descentralización de recursos, reglamentando la

distribución presupuestaria de acuerdo al tipo de comuna
Ø Se considera que una de las vías para obtener ingresos es evitar la
omisión de pago de derechos municipales y en relación a las funciones
“traspasadas” que sean responsabilidad de los ministerios
correspondientes o financiadas en su totalidad por el Estado.

Comisión Gestión Municipal y Recursos Humanos

Modera: Paul Vallejos

Considerando al Municipio como un “promotor del desarrollo comunal”, el grupo

distinguió siete grandes áreas de problemas:

Ø Falta de transparencia en la contratación de personal, lo que provocaría

ciertos sesgos en la misma, incidiendo en la falta de profesionales
idóneos (calificados) en los municipios;
Ø Excesivo sectarismo político en la administración y gestión municipal. La
preeminencia de las divisiones políticas en los municipios, genera
acciones sectarias que perjudican la gestión;
Ø Carencia de recursos en municipios para realizar su gestión. Se considera
que la disponibilidad de recursos financieros determina la disponibilidad
de recursos humanos, por ende, la carencia de recursos económicos
perjudicaría la gestión municipal;
Ø Falta de políticas para el desarrollo económico local. No existirían a nivel
local políticas y/o estrategias tendientes a revertir la carencia de unidades
económicas en las comunas, lo que implica el mantenimiento de elevadas
tasas de cesantía;
Ø Legislación sin consulta a interesados (actores locales). Se otorgan
mayores responsabilidades a los municipios sin la entrega de mayores
recursos; por otra parte, existirían normativas “mal dictadas” (CAS 2);
Ø Poca integración de las fuerzas vivas de la comunidad. Se constata una
muy poca integración de la comunidad en el desarrollo de las comunas;
Ø Entrega de recursos para programas locales sin participación de los
municipios (IRAL). Se realiza la entrega de recursos a las Gobernaciones
para tareas propias del Municipio.

En la segunda parte del trabajo de taller, la comisión centró su trabajo en el

levantamiento de propuestas de solución para resolver los problemas detectados.
Se plantea, entre otras sugerencias:

Ø Promover una mayor participación del Concejo Comunal en la

contratación del personal.
Ø Mejorar los criterios utilizados por la autoridad para la contratación de
funcionarios de confianza, tratando de incorporar criterios técnicos; se
debieran definir claramente las facultades de los concejales en la gestión
municipal.

170
 Ø Las tareas asignadas al municipio deben estar acompañadas de recursos
por quienes las asignan, enviando los recursos directamente a los
municipios y no a otras instancias; se deben racionalizar los gastos,
evitando aquellos gastos inútiles.
Ø Se debe entregar mayores facilidades para la instalación de empresas en
las comunas (exención de patentes), disminuyendo la excesiva
burocracia.
Ø Los parlamentarios deben realizar consultas en sus comunas al momento
de legislar.
Ø Para lograr una mayor integración de la comunidad, se deben realizar
cabildos populares consultivos; trabajar con organizaciones comunitarias,
promoviendo la transparencia y la capacitación desde las autoridades a la
comunidad.
Ø Por último, se deben entregar los recursos para programas locales
directamente a los municipios.

Luego de revisar las propuestas, el grupo concluyó que para hacer frente a los
distintos obstáculos de manera integral, se requiere “definir una nueva
institucionalidad municipal” y “modernizar los procesos de gestión municipal”.

171
 Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región del Biobío,
Concepción, 9 de agosto 2002

Objetivos del Taller:

Identificar obstáculos;
Levantar propuestas de solución.

Programa:

Presentación de participantes
Presentación del método
Identificación de obstáculos
Levantamiento de propuestas
Plenaria

Las aproximadamente 70 personas que participaron durante la tarde, se dividieron

entre las comisiones de Finanzas Municipales, Participación Ciudadana,
Competencias Municipales, Gestión y Recursos Humanos, Municipios y Servicios
Públicos, así como Descentralización y Organización Regional de Asociaciones de
Municipios.

El programa para cada una de estas comisiones (con la excepción de la comisión

“Descentralización”), se estructuró en los siguientes dos bloques:

1. La identificación de aquellos obstáculos en cada una de las áreas que

impiden que el municipio pueda promover mejor el desarrollo de la
comuna;
2. El levantamiento de propuestas de solución para resolver los problemas
detectados.

En torno a estos dos bloques temáticos, los participantes (alcaldes, concejales y

funcionarios municipales) hicieron sus aportes.

Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamente
definidos entre la SUBDERE, la ACHM y su Capítulo Regional. Tanto las
preguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaron
adecuados. Reflejo de ello es la expresa petición de muchos participantes de
recibir este informe.

Por otra parte, es preciso señalar que el grado de deserción de los participantes
fue alto, ya que solamente la mitad de las personas inscritas estuvieron presentes
durante la tarde del congreso.

172
Comisión Municipios y Servicios Públicos
Modera: Jorge Quezada

La comisión se constituye en taller con funcionarios municipales y de servicios

públicos, concejales y una concejala. Luego de la habitual presentación, que
conforma parte del momento inicial, se da inicio a la conversión sobre problemas y
soluciones a la relación entre municipios y servicios públicos, para terminar con un
levantamiento de observaciones o peticiones de los participantes, incluído en este
informe.

Con respecto a los problemas se detectan ocho áreas o nudos críticos, a saber:

Ø Descoordinación
Ø Planificación Deficiente
Ø Incomunicación
Ø Liderazgos Negativos
Ø Relaciones Despersonalizadas
Ø Falta Visión de Desarrollo
Ø Tecnologías Precarias
Ø Expectativas Dispares.

Las intervenciones giran en torno a identificar aquellos aspectos que dificultan o

producen perjuicio, no deseados. En ello es particularmente recurrente la queja-
denuncia de intervenciones aisladas de cada entidad, sin reparar o situarlas en el
contexto territorial, debido a los déficit en los procesos de planificación,
burocracias propias de cada cual, estilos de conducción y relacionamientos de las
personas, en el ejercicio de las funciones y liderazgos institucionales. Estos, con
frecuencia, priman por sobre los otros, desplazando al bien común y a las
autoridades locales en el desarrollo de los proyectos.

Se percibe que los servicios públicos carecen de confianza en los municipios para
implementar y ejecutar los compromisos y planes de cada repartición, y por la cual
son evaluados. Conjuntamente, se representa la imagen que éstos van a la
comuna, hacen lo suyo y se retiran sin ocuparse o preocuparse de los efectos o
productos de sus intervenciones. Sin duda, ello provoca un desencuentro en
órdenes diferentes, insatisfacción creciente y sentimiento de exclusión,
neutralizando o disminuyendo los impactos (+) sobre la población comunal y
comunidad local.

En relación con las soluciones que el grupo encuentra, éstas se orientan en

función de lograr diseñar, construir imágenes compartidas del ¿qué, cómo, por
qué y cuándo? realizar las intervenciones. Se expresa el deseo que respondan a
objetivos de mediano y largo plazo, y por tanto sean parte de una planificación
más integral y participativa, de modo de disminuir la pérdida de oportunidades y
aumentar la optimización de los recursos en los servicios y bienes que la
población consume o produce.

También tiene interés el tema de los estilos de gestión y conducción que se

materializan en el territorio, y el clima o ambiente relacional que se da entre las
173
instituciones, proponiéndose acciones para lograr acercamientos, espacios de
confianza y compromisos comunes, que permitan evaluar la marcha global –
procesos- y particular -cumplimiento de actores- de una planificación, tanto a nivel
de los equipos técnicos, como de las autoridades, y de cara a la comunidad. Se ve
como necesario el funcionamiento regular y estable, con poder decisional, de
instancias –mesas– de coordinación y operación, que oriente las intervenciones e
identifique el desarrollo de competencias o capacidades técnicas de funcionarios y
autoridades de servicios públicos o municipios.

Para terminar, se incorporan las peticiones que realizan los participantes a la

organización del evento, la gran mayoría referidas a la devolución del informe para
conocer las conclusiones y debate del taller.

Registro de asistencia comisión:

1.- Freddy Castro Concejal I. Municipalidad de Laja
2.- Camilo Cabezas Concejal I. Municipalidad de Yumbel
3.- Luis Bascuñan L. Concejal I. Municipalidad de Yumbel
4.- Cristián Campos Gestor Regional Zonaempresas.cl
5.- Gudelia Segura Concejala I. Municipalidad de Talcahuano
6.- Héctor Ortiz V. Concejal I. Municipalidad de Chillán
7.- Manuel Lagos E. Secretario Municipal I. Municipalidad de Concepción
8.- Vicky Isla R. Asistente en representación de Concejal Gastón Saavedra
9.- Jorge Quezada O. Moderador Taller
10.- Hugo Candia Dpto. Inversiones, Fomento Productivo y Universidades GORE
11.- Esmeralda Espinoza C.

Comisión Gestión Municipal y Recursos Humanos

Modera: Marcelo Morales

Este informe presenta los resultados obtenidos en la Comisión de GESTIÓN

MUNICIPAL DE RECURSOS HUMANOS, en el marco del Congreso para el
Nuevo Municipio de la Región del Biobío. Participaron dos alcaldes, cuatro
concejales y 18 funcionarios de la región, entre los cuales había dirigentes de la
Asociación de Funcionarios Municipales.

A continuación se presenta un resumen de las respuestas en cada una de las

preguntas.

1.- Obstáculos en la gestión municipal de recursos humanos, RRHH.

Las principales dificultades declaradas se clasificaron en las siguientes categorías:

Ø Gestión del RRHH. Los problemas que afectan en este ámbito se pueden
resumir en la inexistencia de políticas de RRHH, excesiva rotación de
personal, poca integración entre funcionarios, desconfianza, baja
calificación del personal para realizar sus funciones, carencia de métodos
de gestión en esta área de la gestión municipal.

174
 Ø Capacitación. En este aspecto de la gestión, los obstáculos se resumen
en carencia de políticas y planes de capacitación del personal e incluso
del estamento político.
Ø Políticas de Gestión. Los problemas presentados se pueden resumir en
carencia de políticas, desconocimiento de la ley orgánica de
municipalidades y poca capacidad de los directores de área para liderar e
impulsar sus proyectos.
Ø Recursos. Los obstáculos se refieren principalmente a la carencia de
recursos financieros.
Ø Legislación. Los problemas se refieren a la rigidez legal para el manejo y
gestión del RRHH, pocas atribuciones de concejales y confusión de ellos
en sus roles.
Ø Coordinación con servicios públicos. Se constata la carencia de
coordinación de la oferta pública en materia de gestión del RRHH.
Ø Infraestrucutura y equipamiento. Se constata que no contar con
equipamiento e infraestructura adecuada para el personal genera
dificultades a la gestión.

2.- Soluciones propuestas.

En cada una de las categorías acordadas se propusieron las siguientes

soluciones:

Ø Gestión del RRHH. Se recomienda cumplir con lo que propone la ley,

crear un instituto de capacitación y que las autoridades creen los espacios
y la confianza para el desarrollo funcionario.
Ø Capacitación. Se propone elaborar plan anual de capacitación, crear
convenios de capacitación entre la ACHM y la ASEMUCH, acreditar la
capacitación con universidades e institutos, realizar pasantías e
intercambio de experiencias.
Ø Políticas de Gestión. Se propone formular una ley que oriente la gestión
en RRHH y que los funcionarios sean validados técnicamente y no por
filiación política.
Ø Recursos. En este aspecto se propone la aprobación de la Ley de Rentas
II y avanzar en materia de gestión de recursos en diferentes fuentes de
financiamiento.
Ø Legislación. Las soluciones se refieren a descentralizar y regular la
aplicación del artículo 110.
Ø Coordinación con servicios públicos. En este aspecto se recomienda
realizar reuniones periódicas de coordinación entre los servicios públicos.
Ø Infraestrucutura y equipamiento. Se propone permitir el endeudamiento a
los municipios, para construir inmuebles destinados a oficinas
municipales.

Registro de asistencia comisión:

1.- Pedro Cisterna Concejal I. Municipalidad de Concepción

2.- Carlos Lagos Concejal I. Municipalidad de Tomé
3.- Juan Quijada Secretario Municipal I. Municipalidad de Quirihue

175
4.- Irma Saavedra Secretaria Municipal I. Municipalidad de Penco
5.- Luis Mora Concejal I. Municipalidad de Tucapel
6.- Raúl Cáceres Concejal I. Municipalidad de Cabrero
7.- Juan Araneda Dirigente Fed. Func. Mun. Curanilahue
8.- Domingo Garrido Alcalde I. Municipalidad de Ñiquén
9.- Jaime Soto Concejal I. Municipalidad de Tomé
10.- Diego Contreras Jefe Div. Admin. y Finanzas Gobierno Regional
11.- Rubén Sandoval Jefe Div. Anális. y Cont. Gest.Gobierno Regional
12.- Ana María Herrera Asesor AMRBB
13.- Aldo Aguayo Relaciones Públicas I. Municipalidad de Penco
14.- Hernán Pino Concejal I. Municipalidad de Talcahuano
15.- Daniel Iraira Concejal I. Municipalidad de Santa Bárbara
16.- G. Placencio SECPLAN I. Municipalidad de Cobquecura
17.- L. Tapia Secretario Municipal I. Municipalidad de Chiguayante
18.- Tomás Sáez Alcalde I. Municipalidad de Chiguayante
19.- Nelson Islas SEREMI Hacienda
20.- Neftalí Ortiz Concejal I. Municipalidad de Penco
21.- Cristián Campos FOSIS
22.- Modesto Sepúlveda Alcalde I. Municipalidad de Portezuelo
23.- Miguel Hinojosa Concejal I. Municip. San Pedro de la Paz
24.- Luis De la Peña Concejal I. Municipalidad de Curanilahue
25.- Freddy Castro Concejal I. Municipalidad de Laja
26.- Ricardo Cuevas Concejal I. Municipalidad de Laja
27.- Jaime Catalán Alcalde I. Municipalidad de Quillón
28.- Jorge Urrea Relaciones Internacionales Gobierno Regional
29.- Ciro Aedo Concejal I. Municipalidad de San Ignacio
30.- Héctor Ortiz Concejal I. Municipalidad de Chillán
31.- Gudelia Segura Concejala I. Municipalidad de Talcahuano
32.- Luis Vásquez DAEM I. Municipalidad de Talcahuano
33.- Víctor Francesconi Concejal I. Municipalidad de Chiguayante

Comisión Competencias Municipales

Modera: Gennaro Mucerino

Frente a la pregunta: ¿Cuales son los mayores obstáculos que enfrenta el

Municipio en el tema del “Rol del Municipio y nuevas competencias”?, el grupo
quiso aclarar el significado preciso de “nuevas competencias”.

Después de un breve debate se acordó interpretar las “nuevas competencias” en

un sentido muy amplio, incluyendo tanto las competencias y funciones ya
establecidas por ley, como eventuales nuevas atribuciones que deberían ampliar
el ámbito de la gestión municipal.

Sin embargo el trabajo del grupo se focalizó sobre el análisis de la situación

actual, como fue evidenciado y registrado durante el taller.

En consecuencia, el grupo identificó los obstáculos que se detallan a continuación:

Ø Falta de propuestas estratégicas capaces de delinear los cambios

fundamentales para que el Municipio se vuelva el actor principal del

176
 desarrollo local con programas, financiamiento y metodología
autogestionados.
Ø Estructura orgánica y planta técnica del Municipio reducidas con respecto
a la carga de trabajo existente.
Ø Falta de recursos humanos calificados para enfrentar las nuevas
competencias.
Ø Excesiva ingerencia de los servicios públicos y del Gobierno Regional en
las funciones pertenecientes al Municipio.
Ø Inadecuada coordinación entre distintos estamentos públicos y el
Municipio, que conlleva un desperdicio de energía y recursos.
Ø Las nuevas competencias municipales, que en el trascurso del tiempo se
van estableciendo a través de modificaciones a la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades, no van acompañadas por nuevos
recursos financieros, obligando al Municipio a contar sólo con su
capacidad de generar recursos propios.
Ø Inadecuado conocimiento de roles, funciones y atribuciones que la ley
asigna respectivamente al Alcalde, concejales y funcionarios municipales.

Llamado a levantar propuestas para superar los obstáculos identificados, el grupo

destacó los siguientes conceptos:

Ø Los municipios deberán concertar y elaborar propuestas estratégicas para

la definición de sus nuevos roles y competencias, apuntando fuertemente
a políticas y acciones para el fortalecimiento de los recursos humanos
municipales, a través de programas de formación y capacitación.
Ø Crear una estructura orgánica municipal moderna y flexible, capaz de
adecuarse y responder eficazmente a las diferentes realidades y
necesidades.
Ø Establecer programas de capacitación para alcaldes, concejales y
funcionarios municipales, recortados en base a las distintas funciones que
ellos cumplen al interior del Municipio.
Ø Mejorar la comunicación y coordinación entre servicios públicos y
municipios, para construir líneas de acción sinérgicas y coherentes.
Ø Los municipios deberán tener poder decisorio en los asuntos que tienen
un fuerte impacto en el desarrollo económico y social local, como es el
caso de la construcción de una ruta pública.
Ø Asignar al Municipio parte de los recursos financieros destinados a los
servicios públicos, para poder cumplir con las funciones y tareas que ya le
pertenecen y para ejecutar directamente los programas y proyectos
públicos que las afectan.
Ø Una modificación a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades
debería conferir a los concejales mayores atribuciones, para incidir con
más eficacia en la gestión municipal.
Ø Promover al interior del Municipio breves encuentros de
perfeccionamiento sobre temáticas puntuales, como por ejemplo roles y
funciones de Alcalde, concejales y funcionarios municipales.

177
Registro de asistencia comisión:

1.- Delfín Vidal Concejal I. Municipalidad de Arauco

2.- Magdalena Marín Protocolo
3.- C.Gloria Bustos Protocolo
4.- Angela Luna Protocolo
5.- Lily Rojas Protocolo
6.- Ahimalec Silva Alcalde I. Municipalidad de Curanilahue
7.- Héctor Fernández Concejal I. Municip. de San Pedro de la Paz
8.- Sandra Valentín Alcaldesa I. Municipalidad de Pinto
9.- Mario Osorio Sec. Municipal I. Municipalidad de Pinto
10.- Alonso Alarcón Concejal I. Municipalidad de Quillón
11.- Fernando Urrutia Alcalde I. Municipalidad de Trehuaco
12.- Claudio Riquelme Concejal I. Municipalidad de Trehuaco
13.- Liliana Gómez Contador Auditor I. Municipalidad de Concepción
14.- Fernando Varela DIDECO I. Municipalidad de Talcahuano
15.- Juan Vergara Alcalde I. Municipalidad de Florida
16.- Guillermo Rivera Medio Ambiente I. Municipalidad de Talcahuano
17.- Gabriel Morales Concejal I. Municipalidad de Bulnes
18.- F. Silva ASEMUCH Biobío I. Municip. de San Pedro de la Paz
19.- Pedro Venegas DIDECO I. Municipalidad de Lota
20.- Juan Villalobos Concejal
21.- Miriam Vargas Sec. Municipal I. Municipalidad de Quilaco
22.- M. Elena Bückle I. Municipalidad de Concepción
23.- Ivonne Rivas Concejala I. Municipalidad de Tomé
24.- Esmeraldo Espinoza Concejal I. Municipalidad de Tomé
25.- Hernán Sabag Alcalde I. Municipalidad de Calbuco
26.- Luis Viveros Alcalde I. Municipalidad de Cañete
27.- Carlos Covarrubias Concejal I. Municipalidad de Portezuelo

Comisión Descentralización y Organización Regional de Asociaciones de

Municipios
Modera: Joaquín Göske

Esta comisión de trabajo estuvo conformada por aproximadamente 15 personas,

la mayoría de las cuales alcaldes y algunos concejales. Es preciso destacar que
se contó con la presencia del Presidente de la Asociación de Municipalidades de
la Región del Biobío, así como los presidentes de varias de las asociaciones
territoriales de municipios.

La existencia de un gran número de asociaciones territoriales de municipios

constituye una particularidad en el caso de la Región del Biobío. De este hecho se
deriva el desafío de alcanzar altos niveles de coordinación entre los diferentes
actores municipales para así fortalecer el movimiento municipalista de la Región,
en beneficio de sus municipios asociados. De ahí que el programa de esta
comisión fuera diferente al de las demás, sobre la base de los siguientes objetivos:

Ø Identificar los beneficios brindados por las diferentes formas de

asociatividad municipal
Ø Visualizar aquellos temas que requieren ser potenciados

178
 Ø Elaborar un listado de propuestas de acción en torno a los temas
anteriormente identificados.

Con respecto a los beneficios de las diferentes formas asociativas, los

participantes pusieron el énfasis en los siguientes aspectos:

Ø La interlocución válida ante el nivel regional, en cuanto todas las

asociaciones, ya sea del nivel regional o territorial, representan los
intereses de los municipios asociados. Además, la interlocución válida es
fruto de los aportes hechos por las asociaciones a la eficiencia de la
inversión pública en cuanto a su focalización.
Ø Promover la asociatividad en un sentido amplio, permite un tratamiento de
los temas de preocupación municipal a la luz de las realidades
específicas de cada comuna, sobre la base de intereses comunes. De
este modo, se contribuye a la integralidad en el abordaje de los temas.
Además, la asociatividad facilita un acceso más equitativo a fondos
financieros por parte de los municipios. La existencia de redes de
cooperación intermunicipales, a su vez, establece una ventaja en
términos de poder de negociación.
Ø El aspecto de la transversalidad dice relación con el ahínco de los
municipios asociados para fijar posiciones comunes que trasciendan la
pertenencia de las autoridades comunales a determinados partidos
políticos.
Ø En el tema del desarrollo local, destacaron la eficiencia en los procesos
de gestión estratégica de los municipios y, por otra parte, de la inversión
pública, gracias al hecho de promover una lógica territorial del desarrollo.

Sin embargo, para potenciar estos beneficios, los integrantes de esta comisión
visualizaron un conjunto de temas que requieren de un tratamiento específico:

Ø Con respecto al tema de la promoción de la personalidad jurídica para las

asociaciones municipales, se propuso adquirir el compromiso de los
parlamentarios y apoyar a la ACHM para presionar a que la SUBDERE
promueva la presentación de la necesaria reforma legal.
Ø En relación con la apertura de canales de comunicación con el Consejo
Regional, se sugirió pedir sesiones formales con el CORE, impulsar un
trabajo en comisiones, activar el control social sobre los consejeros y
recordarles que son mandatarios de las autoridades comunales.
Ø Apuntando a la promoción de un cambio de enfoque en la implementación
de la Estrategia Regional de Desarrollo, se propuso reestudiar la
institucionalidad regional, velar por una mayor representación de las
provincias y los territorios en el CORE, así como incorporar demandas y
proyecciones comunales y territoriales a la planificación regional.
Ø Con relación al tema de impulsar reformas estructurales, se hizo hincapié
en fortalecer los contactos con los parlamentarios y los partidos políticos,
respaldar a la ACHM en la propuesta que está construyendo actualmente
en cooperación con las asociaciones/capítulos regionales y proponer un
giro hacia el fomento productivo con recursos canalizados a través de los
municipios.
179
 Ø Para fortalecer el contacto con el sector privado, se sugirió promover la
participación activa del empresariado local en las mesas temáticas de
algunas AT, promover alianzas con instituciones del fomento productivo y
buscar un acercamiento con los empresarios en torno a temas específicos
como, por ejemplo, la evasión tributaria, protección ambiental, etc.
Ø La constitución de mesas de trabajo con el Gobierno Regional e
instituciones sectoriales debe darle mayor contenido a los PDT y nutrir de
esta manera los convenios de programación.
Ø Por medio de la creación de equipos profesionales de las AT, el
fortalecimiento de los vínculos con las universidades regionales y la
conformación de un “Servicio Región”, se pretende fortalecer a las AT
financieramente y en sus recursos humanos.
Ø La elaboración de proyectos comunes debe lograrse mediante la
divulgación de experiencias exitosas de municipios y sus asociaciones,
así como a través del diseño de propuestas con enfoque territorial.
Ø Finalmente, la creación de instancias de las tareas abordadas
conjuntamente por municipios, asociaciones y el Gobierno Regional
requiere de un cronograma de trabajo que contenga indicadores de
monitoreo.

Registro de asistencia comisión:

1.- Raúl Betancur Alcalde I. Municipalidad de Yumbel

2.- Marcelo Rivera Concejal I. Municipalidad de Talcahuano
3.- Rolando Tirapegui Alcalde I. Municipalidad de Quilaco
4.- Salvador Rodríguez Alcalde I. Municipalidad de San Carlos
5.- Ramón Fuentealba Alcalde I. Municipalidad de Penco
6.- Loreto Carvajal Concejala I. Municipalidad de Cabrero
7.- Héctor Bravo Concejal I. Municipalidad de Arauco
8.- José Pinto Alcalde I. Municipalidad de Laja
9.- Héctor Fernández Concejal I. Municip. de San Pedro de la Paz
10.- Henán Álvez CORBIOBIO
11.- Renato Galán I. Municipalidad de Hualqui
12.- Fernando Chandía Alcalde I. Municipalidad de Trehuaco
13.- Adrián Viveros Alcalde I. Municipalidad de Cañete
14.- Modesto Sepúlveda Alcalde I. Municipalidad de Portezuelo

Comisión Finanzas Municipales

Modera: Paul Vallejos

Esta comisión, integrada principalmente por concejales de distintas comunas de la

Región del Biobío, trabajó primero en la identificación de los “mayores obstáculos
que enfrenta el Municipio en el tema del financiamiento municipal”.

Luego de la presentación y discusión de cada una de las tarjetas propuestas por

los participantes, el grupo delimitó siete ámbitos de problemas en el área de las
finanzas municipales:

180
 Ø El centralismo no considera las realidades locales, lo que se traduciría,
principalmente, en la forma de distribución y asignación de recursos
desde el nivel central a los municipios en regiones. A juicio de los
integrantes de la comisión, no se consideran ni las carencias locales ni el
carácter estratégico de algunas comunas, vale decir, no se toman en
cuenta las realidades locales;
Ø Aplicación de leyes y funciones sin financiamiento. Se asignan a los
municipios una serie de funciones que no cuentan con financiamiento; por
otra parte, el municipio debe hacerse cargo, o continuar, tareas
correspondientes a otros organismos públicos;
Ø Falta de vinculación entre lugar de producción y lugar de tributación, lo
que implica que las comunas no puedan acceder a recursos generados
por cargas tributarias de empresas localizadas en sus territorios;
Ø Recursos Humanos no capacitados y/o insuficientes para la gestión
municipal. La gestión financiera está determinada por la disponibilidad de
funcionarios calificados; sin embargo, existiría carencia de recursos
humanos, tanto del punto de vista cuantitativo como cualitativo;
Ø Falta de fiscalización en el pago de impuestos del sector forestal y otros
sectores. Existiría morosidad y omisión en pagos de derechos
municipales debido, principalmente, a falta de fiscalización;
Ø Falta de mecanismos apropiados para cobros de derechos de aseo.
Existen muchas propiedades que no pagan derechos de aseo por estar
exentas o por no contar, el municipio, con mecanismos apropiados para
su cobro;
Ø Inexistencia de ley que permita endeudamiento (créditos). Existirían
restricciones legales para que los municipios puedan acceder a créditos o
empréstitos nacionales e internacionales.

En la segunda parte del trabajo de taller, la comisión centró su trabajo en el

levantamiento de propuestas de solución para resolver los problemas detectados.
Se plantea, entre otras sugerencias:

Ø Promover ley de descentralización; obtener mayor participación de la

Asociación de Municipios en asignación de recursos; lograr una mayor
vinculación entre municipios y GORE para definir procesos de inversión;
considerar las características locales (por ej. condiciones climáticas) en
los flujos de recursos desde el nivel central;
Ø La transferencia de funciones debiera estar acompañada de transferencia
de recursos; se debe requerir la entrega oportuna de recursos o, en caso
de incumplimiento, hacer demandas correspondientes ante tribunales;
Ø El pago de impuestos debiera realizarse en el lugar en que las empresas
realizan sus actividades productivas;
Ø En materia de recursos humanos se deben generar “bancos de asesoría
profesional a los municipios”; el Estado debiera subsidiar la contratación
de profesionales en municipios de menores recursos;
Ø Para la Región del Biobío la tributación y/o eventuales evasiones de
impuestos del sector forestal adquiere mucha importancia; por lo tanto, la
ACHM. debe ocuparse de este tema. Se debe lograr un mejor manejo de

181
 información por parte de organismos relacionados, tanto con los sectores
productivos como con las funciones de fiscalización;
Ø Se debiera extender el cobro de derechos de aseo a todas las
propiedades, fortaleciendo la fiscalización y los procedimientos de
cobranza.

Por último, se debiera legislar claramente respecto a derechos de los municipios

para contratar empréstitos, difundiendo, además, las posibilidades ya existentes.

Registro de asistencia comisión:

1.- Ciro Aedo Concejal I. Municipalidad de San Ignacio

2.- Jaime Soto Concejal I. Municipalidad de Tomé
3.- Ricardo Cuevas Concejal I. Municipalidad de Laja
4.- Raimundo Pinto SECPLAN I. Municipalidad de Cañete
5.- Iris De la Peña Concejala I. Municipalidad de Curanilahue
6.- Luis Vásquez Director DAEM I. Municipalidad de Talcahuano
7.- Neftalí Ortiz Concejal I. Municipalidad de Penco
8.- Carlos Lagos Concejal I. Municipalidad de Tomé
9.- Luis Mora Concejal I. Municipalidad de Tucapel
10.- Víctor Francesconi Concejal I. Municipalidad de Chiguayante
11.- Ana María Herrera Asesor Financiero ACHM Biobío
12.- Miguel Hinojosa Concejal I. Municip. de San Pedro de la Paz
13.- Irma Saavedra Secretaria Municipal I. Municipalidad de Penco
14.- Hernán Pino Concejal I. Municipalidad de Talcahuano
15.- Aldo Aguayo RRPP I. Municipalidad de Penco
16.- Raúl Torres I. Municipalidad de Cabrero
17.- Flor Weise Sec. Municipal I. Municipalidad de Cañete
18.- Ivonne Rodríguez Concejala I. Municipalidad de Negrete
19.- Mauricio Enríquez Asesor AMRBB
20.- Erika Muñoz Directivo Salud I. Municipalidad de Santa Bárbara
21.- Patricio Marchant Alcalde I. Municipalidad de Lota
22.- Jovanna Silva Jefa Finanzas Dpto. Salud Lota
23.- Germán Acuña Gobernación Concepción
24.- Luis Cifuentes Director Nacional ASEMUCH
25.- José Moore Dir. Asesoría Jurídica I. Municipalidad de Talcahuano
26.- Tomás Irribarra Concejal I. Municipalidad de Quirihue
27.- Juan Carlos Peña Secretario Municipal I. Municipalidad de San Fabián
28.- Nelson Aedo Alcalde I. Municipalidad de San Ignacio
29.- Patricio Aedo Concejal I. Municipalidad de Quilleco
30.- Justo Inzunza Concejal I. Municipalidad de Penco
31.- Jaime Bahamondes Concejal I. Municipalidad de Chiguayante
32.- Ivonne Poblete Concejala I. Municipalidad de Mulchén
33.- Rolando Figueroa DAEM I. Municipalidad de Chiguayante
34.- Alejandra Monsalve Adm. Municipal I. Municipalidad de Arauco
35.- G. Jiménez Adm. Municipal I. Municipalidad de Mulchén
36.- Luis Cuevas Concejal I. Municipalidad de Trehuaco
37.- Nivia Rivera Concejala I. Municipalidad de Chiguayante
38.- Mª Cristina Yáñez Concejala I. Municipalidad de Lebu
39.- Nelson Rozas Dirigente Nacional ASEMUCH
40.- René Matamala Concejal I. Municipalidad de Lebu
41.- Samuel Venegas Del. Hualpencillo I. Municipalidad de Talcahuano
42.- Mario Urra Concejal I. Municipalidad de Bulnes

182
43.- Víctor Concha Dirigente Federación Funcionarios Mun. Lota
44.- Rosemarie Zencovich Concejala I. Municipalidad de Talcahuano
45.- Juan Pardo Dir. Adm. y Finanzas I. Municipalidad de Lota
46.- Rosa Valenzuela Dirección Control I. Municipalidad de Lota

Comisión Participación Social y Ciudadanía

Modera: Daisy Zamorano

La comisión “Participación Social y Ciudadanía”, estuvo integrada, principalmente,

por concejales de distintas comunas de la Región del Biobío.

En la primera parte de taller, el grupo se centró en la identificación de los mayores

obstáculos que enfrenta el municipio en estos temas, delimitando seis ámbitos de
problemas:

Ø La concentración del poder no facilita la participación. Se considera que el

punto de partida de la participación está determinado por la actitud de los
alcaldes: si están motivados, la participación social se daría con mayor
éxito en la comuna. Sin embargo, los concejales no contarían con
herramientas jurídicas específicas para intervenir directamente, es decir,
para “gestionar” las demandas concretas de la comunidad;
Ø Apatía de la sociedad en general frente al tema de la participación. La
comunidad demostraría apatía, desinterés, falta de compromiso. Se
señala que la comunidad sólo participa cuando ve que sus demandas van
a ser resueltas;
Ø La gestión inadecuada produce descontento en la comunidad. El exceso
de burocracia desmotiva la participación de la gente; las organizaciones
comunitarias consideran que sus propuestas de solución no son
acogidas;
Ø Falta de capacitación (de las organizaciones en general), lo que incidiría
en la falta de información y conocimiento respecto a la participación social
y derechos ciudadanos. En las zonas rurales los líderes no manejan los
temas específicos de sus territorios, como, por ejemplo, aspectos
relacionados con actividades productivas (cultivos, riegos, etc.);
Ø La cultura patriarcal influye en la participación de la mujer. Este aspecto
fue discutido ampliamente, considerándose que la participación de la
mujer, especialmente en zonas rurales, estaría limitada por el predominio
de una cultura de carácter patriarcal. Este problema también existiría en
zonas urbanas, pero en menor grado y de distinta manera. El tema de la
violencia intrafamiliar influiría también en la participación, ya que existiría
discriminación de parte de instituciones ligadas a la justicia. Por otra
parte, cuando las mujeres participan en organizaciones comunitarias, no
asumen cargos directivos, a pesar de ser mayoritarias;
Ø Falta de recursos económicos para la participación, especialmente para
apoyar a las organizaciones sociales y a las comunidades más alejadas y
de menores recursos.

183
A partir de la identificación de estos grandes ámbitos de problemas, la comisión
procedió a realizar un levantamiento de propuestas de solución. Se plantea:

Ø Desconcentrar poderes de decisión a nivel local, incorporando

mayormente a los concejales y organizaciones comunitarias, evitando así
la concentración del poder de decisión sólo en los alcaldes.
Ø Se debiera incluir en mallas curriculares de los colegios temas
relacionados con la participación ciudadana. A juicio de la comisión, éste
debiera ser el eje para superar a futuro otros problemas relacionados con
la participación, en especial la apatía de la comunidad.
Ø Se debe mejorar la gestión municipal, incentivando a los funcionarios e
implementando a los municipios con mayores tecnologías.
Ø Fortalecer a las organizaciones de base para que mantengan
funcionamiento estable, ojalá con monitores que se dediquen a motivar y
a educar a la comunidad.
Ø Se deben realizar actividades (talleres, charlas) tendientes a abordar el
tema de la violencia intrafamiliar y la participación social de la mujer. Se
propone modificar ley de votaciones introduciendo principio de
discriminación positiva, para lograr mayor representatividad de las
mujeres en cargos de elección popular.
Ø Se debiera crear un fondo concursable para incentivar la participación
ciudadana en la resolución de los problemas.
Ø Existe poca capacidad de los directores de área para liderar e impulsar
sus proyectos.

Registro de asistencia comisión:

1.- Aurora Zurita Concejala I. Municipalidad de San Ignacio

2.- José Ramón Pérez Concejal I. Municipalidad de Cañete
3.- Miguel González DIDECO I. Municipalidad de Cañete
4.- Gastón Vergara Concejal I. Municipalidad de Cañete
5.- Osvaldo Guíñez Concejal I. Municipalidad de Tucapel
6.- Alejandro Chávez Concejal I. Municipalidad de Santa Juana
7.- Luisa Molina Concejala I. Municipalidad de Portezuelo
8.- Carlos Almanza Asesor Jurídico SERNAM
9.- Teresa Vianelli Asistente social I. Municipalidad de Sanata Juana
10.- José Pedro Haady Concejal I. Municipalidad de Quirihue
11.- Marcelino Saavedra Concejal I. Municipalidad de Yumbel
12.- José Léniz Concejal I. Municipalidad de Cañete
13.- Luis Bascuñán Concejal I. Municipalidad de Yumbel
14.- Camilo Cabezas Concejal I. Municipalidad de Yumbel
15.- Manuel Concejal I. Municipalidad de Quilleco
16.- Juan Osvaldo Guíñez Concejal I. Municipalidad de Tucapel
17.- Domingo Sagredo Concejal I. Municipalidad de Quillón
18.- Jorge Vidal Concejal I. Municipalidad de Pinto
19.- Manuel Guzmán Concejal I. Municipalidad de Pinto
20.- Wene Wite Asesor DEP
21.- Hugo Gallardo Concejal I. Municipalidad de Trehuaco
22.- Bernardo Rivas Concejal I. Municipalidad de Tirúa
23.- Antonio Fernández Concejal I. Municipalidad de Quirihue
24.- Ramón Fuentealba Alcalde I. Municipalidad de Penco

184
25.- Manuel Lagos Secretario Municipal I. Municipalidad de Concepción
26.- Igor Bacigaluppi Asesor AMRBB
27.- Luis Alarcón Concejal I. Municipalidad de Penco
28.- Jaime Quilodrán Concejal I. Municipalidad de Quilleco
29.- Esteban Osorio Directivo Gobierno Regional
30.- Esmeralda Espinoza Representante Director CONACE
31.- Virginia Isla Asistente Concejal I. Municipalidad de Talcahuano
32.- Miguel Lovea Gestión Gobierno Regional

185
 Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región de la Araucanía
Temuco, 8 de noviembre 2002

Objetivo:

Levantar propuestas de solución

Programa:

Presentación del método

Presentación de participantes
Levantamiento de propuestas
Plenaria

A continuación, se presentan los resultados del Congreso Regional

“Descentralización y el Nuevo Municipio” de la Región de la Araucanía, en lo que
se refiere al trabajo de las dos comisiones que funcionaron simultáneamente
durante la mañana de esa jornada.

Los aproximadamente 50 participantes (alcaldes y concejales), se dividieron entre

las comisiones de “Relación entre Municipios y Parlamentarios” y “Municipios en
su Rol de Promotor del Desarrollo Comunal”.

Debido a la escasez de tiempo, el programa de trabajo de ambas comisiones se

centró en la identificación de propuestas de acción, para apoyar a las
municipalidades en las áreas temáticas señaladas.

Las comisiones alcanzaron los objetivos previamente definidos entre la

SUBDERE, la ACHM y la Asociación Regional de Municipalidades. Tanto las
preguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaron
adecuados.

Merece un especial reconocimiento el apoyo brindado por la Asociación de

Municipios de la Región de la Araucanía, tanto en la logística del evento como en
el diseño del programa, así como en la moderación de los talleres.

Comisión Relación entre Municipios y Parlamentarios

Modera: Joaquín Göske

Se identificaron los siguientes problemas:

Ø En general, se puede afirmar que las relaciones entre los municipios y los
parlamentarios son poco fluidas. Ello se manifiesta, por ejemplo, en el
hecho de que el contacto se suele limitar a épocas de campañas
electorales.
Ø Por otra parte, se registró una preocupación en torno a un excesivo
protagonismo en los medios de comunicación por parte de los
186
 parlamentarios, en lo que se refiere a denuncias en torno a supuestas
irregularidades en la gestión municipal.
Ø Además, se dejó constancia de los peligros que la labor de lobby de los
parlamentarios implica, en aquellos casos en que algunos de ellos
intervienen en la focalización de recursos fiscales, para favorecer
comunas de su distrito electoral.

Con la finalidad de superar estos y otros problemas, los participantes hicieron las
siguientes propuestas:

Ø Hubo un amplio consenso acerca de la necesidad de reforzar los canales

de comunicación, información e intercambio entre los parlamentarios y los
municipios. Estos canales podrían ser plazas ciudadanas, reuniones con
los concejos municipales, reuniones con las bancadas políticas, así como
jornadas con asociaciones de municipios. Salvo la propuesta de realizar
encuentros de bancada, la totalidad de las sugerencias apunta a un lazo
de colaboración más allá de lazos de afinidad partidaria.
Ø Por otra parte, se propuso iniciar un trabajo de sensibilización con los
partidos políticos, para que éstos incentiven a sus parlamentarios a
buscar un mayor contacto con las autoridades comunales.
Ø Además, hubo consenso de la pertinencia que los parlamentarios se
presentasen ante los electores con una plataforma de propuestas para el
desarrollo de sus distritos.
Ø Otro grupo de propuestas está relacionado con la idea de sensibilizar a
los parlamentarios con respecto a su misión legislativa. Esta no incluye
una labor de fiscalización de los actos administrativos de las
municipalidades.
Ø Por último, se propuso que los parlamentarios abordasen aquellos temas
que afectan directamente la situación de los concejales, en cuanto dieta,
previsión social, etc. Esta propuesta apunta a reforzar el rol de los
concejos municipales.
Ø Cabe señalar que se produjo un intenso debate al interior del grupo sobre
las facultades de los concejos municipales que, finalmente, llevó a que se
propusiera aclarar en la Ley Orgánica Municipal cuáles son las funciones
y atribuciones del Concejo.

Comisión El Municipio y su Rol de Promotor del Desarrollo Comunal

Modera: Patricia Herrera

Se propone aumentar la autonomía municipal por medio de mayores atribuciones

y facultades tanto en la administración de recursos financieros como en cuanto a
aspectos legales y a la aplicación de competencias.

En cuanto a propuestas puntuales relacionadas con la planificación estratégica se

planteó lo siguiente:

Ø Actualizar los PLADECO.

Ø Mejorar la eficiencia y aumentar la planificación en el uso de los recursos,
en la perspectiva de la misión del municipio.
187
 Ø Mejorar la coherencia y vinculación de los distintos instrumentos de
planificación de resorte comunal.
Ø Generar un instrumento que permita acomodar las necesidades
coyunturales a las estrategias comunales de largo plazo.

En cuanto a los recursos financieros se propuso:

Ø Crear una estrategia que permita a los municipios captar mayor número
de matrículas escolares para financiar el sistema educativo municipal.
Ø Que los ingresos como los permisos de circulación queden en un 100%
en la comuna.
Ø Financiamiento completo (nacional) de la salud y la educación, de manera
que el municipio pueda dedicar sus esfuerzos a planificar el desarrollo
comunal en el área de fomento productivo.
Ø Aumentar las competencias municipales en la administración de recursos
financieros.
Ø Mejorar el mecanismo operativo del Fondo Común Municipal, de manera
que los municipios cuenten siempre con liquidez.
Ø Aumentar los recursos municipales.
Ø Que toda función tenga asociado el financiamiento respectivo.
Ø Mayores atribuciones en cuanto a la administración de los bienes.

Se propone también fortalecer al Concejo Municipal en relación con su vinculación

con los funcionarios municipales y a la capacitación de los concejales.

En cuanto a la coordinación don servicios públicos y privados se propone:

Ø Coordinación permanente entre entes públicos y conciliación de objetivos

de los mismos en beneficio de los habitantes de la comuna y de acuerdo,
por lo tanto, a lo establecido en el PLADECO.

En el tema de los recursos humanos se propuso:

Ø Aclarar o ampliar las atribuciones de Alcalde y concejales en la definición

de las plantas municipales.
Ø Mayor flexibilidad en la organización interna del municipio.
Ø Mayor capacitación de los funcionarios municipales desde el nivel
regional.
Ø Aumentar las remuneraciones de los funcionarios.

188
En otras áreas, se planteó:

Ø Para el desarrollo económico local se propone implementar un

departamento de desarrollo económico local, que apoye a la
microempresa. Para ello se requiere fortalecer a los equipos encargados
dentro del municipio.
Ø La necesidad de un municipio fiscalizador de la educación municipal y
particular subvencionada.
Ø Fortalecer el área del medio ambiente dentro del municipio.
Ø La necesidad de mayores ingresos para el desarrollo agrícola.
Ø Vinculación del quehacer municipal con lo establecido en la Agenda 21 en
cuanto a desarrollo económico y financiamiento.

189
 Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región de Los Lagos
Puerto Montt, 11 de octubre 2002

Objetivos del Taller:

Identificar obstáculos;
Levantar propuestas de solución.

Programa:

Presentación de participantes
Presentación del método
Identificación de obstáculos
Levantamiento de propuestas
Plenaria

Debido a la muy baja concurrencia del evento, ninguno de los grupos de trabajo
superó la cantidad de 10 personas. De ahí que las cuatro comisiones
consideradas en el programa fueran reducidas a tres. Los aproximadamente 25
participantes, se dividieron entre las comisiones de Desarrollo Económico,
Educación y Salud, así como Municipios y Gobierno Regional.

Cada una de estas comisiones centró su trabajo en la identificación de problemas

y, con posterioridad, en la elaboración de propuestas de solución en las áreas
temáticas señaladas.

En torno a estos temas, los participantes (alcaldes, concejales y funcionarios

municipales) hicieron sus aportes.

Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamente
definidos entre la SUBDERE, la ACHM y su Capítulo Regional. Tanto las
preguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaron
adecuados.

Comisión Desarrollo Económico

Moderan: Francisco Vicencio, Joaquín Göske

La comisión estuvo integrada por el alcalde de la comuna de Río Negro,

concejales de las comunas de Maullín y Los Lagos, además del jefe de gabinete
de la Municipalidad de Chaitén.

Al iniciar el trabajo de comisión, se acordaron los siguientes objetivos del trabajo

de taller, partiendo de la premisa de concebir al Municipio como promotor del
desarrollo comunal:

1. Identificar los principales obstáculos en el marco del desarrollo económico

para que el Municipio pueda promover el desarrollo de la comuna.
190
 2. Identificar propuestas de solución para los obstáculos detectados.

Frente a la pregunta respecto de los obstáculos en el área del desarrollo

económico, los participantes identificaron los siguientes temas:

1. Falta de recursos para apoyar fomento productivo

2. Falta de recurso humano calificado
3. Falta de participación de la comunidad
4. Falta de mecanismos que incentiven la inversión privada
5. Falta de infraestructura vial adecuada para el fomento del turismo
6. Burocracia administrativa y legal
7. Desconocimiento de la función de promotor del desarrollo
8. Desconocimiento de los actores acerca de su propia comuna
9. Municipalidades sin atribuciones frente al problema de la sobreexplotación
de recursos naturales

Respecto de las propuestas de solución, los participantes identificaron las

siguientes (el número entre paréntesis corresponde al del obstáculo abordado con
esa solución):

Ø Crear/fortalecer Departamentos de Fomento Económico (1)

Ø Traspaso de servicios públicos de fomento a municipios (1)
Ø Flexibilizar planta para contratar personal idóneo (2)
Ø Fomentar asociatividad municipal para que profesionales cubran todo el
territorio (2)
Ø Asociar a municipalidades para atraer a profesionales cesantes de
centros urbanos (2)
Ø Educación para la capacitación (3)
Ø Nexo con propuesta relativa a conocimiento de la comuna (3)
Ø Planes comunales de desarrollo productivo (4)
Ø Dar la atribución de ofrecer terrenos municipales para colocación de
empresas (4)
Ø Catastro de mano de obra con especialidad técnico profesional (4)
Ø Incorporar/promover demandas por nuevos caminos secundarios (5)
Ø Bajar requerimiento normativo respecto de la anchura de caminos nuevos
(5)
Ø Buscar mecanismos que faciliten tener planes de desarrollo que sean
cartas de navegación (7)
Ø Ofrecer a través de las asociaciones municipales cursos de
perfeccionamiento (8)
Ø Adaptar currículum escolar a realidad local (8)
Ø Planes de educación con énfasis en cuidado de recursos naturales (9)
Ø Pacto de manejo sustentable de los recursos naturales con empresas (9)
Ø Establecer líneas específicas de cuidado de recursos naturales en planes
de desarrollo (9)
Ø Descentralizar la función de otorgamiento de concesiones marítimas (9)
Ø Gravar concesiones marítimas con beneficio económico para Municipio
(9)

191
 Ø Buscar formas que permitan mejorar el control de grandes embarcaciones
pesqueras (9)

Registro de asistencia Comisión:

1.- Arnoldo Toledo Concejal I. Municipalidad de Los Lagos

2.- Juan Rollo Correa Jefe de gabinete I.Municipalidad de Chaitén
3.- Hugo Hauiquián Alcalde I. Municipalidad de Río Negro
4.- José Perez Concejal I.Municipalidad de Maullín
5.- Eduardo Maldonado Concejal I. Municipalidad de Maullín
6.- Joaquín Goske Moderador GTZ
7.- Francisco Vicencio Moderador GTZ

Comisión Coordinación Municipio - Gobierno Regional

Modera: Paul Vallejos

A partir de la premisa que reconoce al Municipio como un promotor del desarrollo

comunal, esta comisión identificó, en un primer momento, los mayores obstáculos
que enfrentan los municipios en el ámbito de la coordinación con el Gobierno
Regional.

El grupo delimitó siete ámbitos de problemas:

Ø Falta de equidad en distribución de recursos regionales. Se considera que

la escasez de recursos se ve agravada por la falta de fiscalización en el
uso de recursos e inversiones municipales, y por la inexistencia de
políticas claras de distribución y asignación a las comunas;
Ø Excesiva rotación de cargos de Intendente y SEREMI. A nivel político, se
menciona las dificultades originadas por la excesiva rotación de
autoridades de nivel regional. Además, se produjo una discusión, no
compartida por todos los participantes, respecto a una relativa mayor
accesibilidad a recursos por parte de municipios cuyos alcaldes tienen
más relación con el Gobierno Regional;
Ø Falta de mayor presencia del GORE en terreno. Se considera que los
distintos estamentos del Gobierno Regional (consejeros
regionales/Intendente/funcionarios) no mantienen una estrecha relación
con las distintas comunas. Esto se traduciría en la implementación de
proyectos que no concuerdan con la realidad local, y en la elaboración de
políticas y programas sin considerar la opinión de los concejos
municipales;
Ø Falta de comunicación entre el GORE y los gobiernos locales. Este
ámbito está relacionado con el anterior y dice relación con la escasa
comunicación y falta de coordinación entre los diferentes estamentos del
GORE y de los municipios. En este punto, se produjo también una larga
discusión respecto a si las dificultades de comunicación de los municipios
se acotaban al CORE o al conjunto del Gobierno Regional. Finalmente,
más que precisar a qué nivel se daban las dificultades en la región, se

192
 estimó que era necesario mantener una buena comunicación con el
GORE en su conjunto (CORE e Intendente);
Ø Falta de profesionales en oficinas del GORE en comunas cabeceras de
provincias. Se plantea que a pesar de mantener oficinas descentralizadas
en la región, el GORE no contaba con los profesionales necesarios para
su funcionamiento;
Ø Centralismo nacional y regional, lo que se traduciría en retardos, poca
claridad y baja participación en la formulación e implementación de
programas y proyectos impulsados por los distintos ministerios;
Ø Falta de instrumentos de diagnóstico de situación social. Se sugiere la
actualización y generación de instrumentos de medición y diagnóstico de
la situación social de las comunidades a nivel local.

Frente a estos obstáculos se plantea, entre otras sugerencias:

Ø Mayor información a los alcaldes y concejos comunales respecto al

presupuesto regional y a los grandes proyectos a ejecutar en las distintas
comunas; mayor equidad en la distribución de recursos, considerando la
opinión y los diagnósticos elaborados por los propios municipios;
Ø Que los intendentes sean elegidos directamente; evitar excesiva rotación
de cargos de confianza; realizar evaluación de Intendentes, en el sistema
actual, cada dos años, evitando así la salida anticipada;
Ø Impulsar una mayor presencia del GORE en terreno, para lo cual debiera
establecerse una programa de visitas a terreno, debidamente
calendarizado;
Ø Establecer mecanismos de comunicación y coordinación entre el GORE y
los concejos municipales; que las actas de sesiones del CORE sean
remitidas a los concejos comunales;
Ø Promover contratación de profesionales calificados en el GORE,
manteniendo mayor contacto con las comunas (visitas a terreno);
Ø Descentralizar trabajo de las Secretarías Regionales Ministeriales; que los
municipios asuman sus propias responsabilidades en la generación de
propuestas de descentralización.

Modernizar la ficha CAS II y diversificar instrumentos para el otorgamiento de

beneficios sociales.

Registro asistencia Comisión:

1. Javier Oyarzo Alcalde I. Municip. de San Juan de la Costa

2. María Cristina Pérez Concejal I. Municipalidad de Corral
3. Ada Tuchie Concejal I. Municip. San Juan de la Costa
4. Miguel Hernández Concejal I. Municip. De San Juan de la Costa
5. Carlos Dupré Concejal I. Municipalidad de Hualaihue
6. René Fernández Concejal I. Municip. De San Juan de la Costa
7. Omar Monsalves Concejal I. Municipalidad de Maullín
8. Omar Alvarado Alcalde I. Municipalidad de San Pablo
9. Gastón Burgos Concejal I. Municipalidad de Los Lagos
10. Pedro Asencio Concejal I. Municipalidad de Maullín
11. Ramón Andrade Concejal I. Municipalidad de Calbuco
193
Comisión Educación y Salud
Modera: Daisy Zamorano

El taller se dividió en dos fases. En la primera parte, el grupo identificó los

mayores obstáculos que enfrenta el Municipio en las áreas de educación y salud
municipal. Posteriormente, se realizó un levantamiento de propuestas para
abordar los obstáculos. A objeto de lograr una mayor precisión, se trabajó ambas
áreas por separado. De esta manera, los ámbitos de problemas identificados en el
área de salud fueron los siguientes:

Ø Déficit de recursos financieros. Se plantean dos niveles de problemas

relacionados con los recursos financieros: Escasez de recursos y
deficiencia de los indicadores utilizados para la asignación de recursos,
debido, principalmente, a nula o relativa consideración de características
geográficas de las comunas (urbanas/rurales, distancia y accesibilidad);
Ø Falta de capacitación y de compromiso de los trabajadores de la salud
municipal. Si bien se realiza una distinción entre ambas variables, se
estima que tanto la capacitación como la motivación por el trabajo se
influyen mutuamente;
Ø Mala gestión en la Dirección del Area de Salud Municipal. Lo que se
derivaría de la falta de autonomía de los directores de los departamentos
de Salud frente a las autoridades políticas (alcaldes);
Ø Infraestructura deficiente. Se considera que las condiciones físicas de los
centros de atención en salud son deficitarias;

Los ámbitos de problemas en el área de educación son:

Ø Déficit de recursos económicos. Junto a la escasez de recursos se

cuestiona, igualmente, los instrumentos utilizados para su asignación. Se
estima que la subvención por asistencia media se ve fuertemente
afectada por el ausentismo y deserción escolar derivada de las
condiciones de aislamiento que afectan a muchas comunas de la región;
Ø Falta de compromiso de los trabajadores de la educación, lo que se
expresa en el poco entusiasmo de los profesores con los programas
introducidos por la reforma educacional;
Ø Mala gestión de Directores DAEM, lo que se derivaría de una situación de
conflicto (latente o manifiesto) entre autoridades políticas y responsables
técnicos del área;
Ø Mala gestión de los concejos municipales, principalmente en cuanto a la
aplicación de mecanismos de evaluación de políticas y programas, por
ejemplo, el significado de la Jornada Escolar Continua.

Es posible constatar que, a pesar de haber trabajado en forma separada la

problemática de estos dos servicios traspasados a los municipios, en ambas áreas
los tipos de problemas son similares. Se destaca, por ejemplo, la carencia de
recursos, pero principalmente la inadecuación de los mecanismos de asignación
financiera (subvención por asistencia media/ingreso per cápita) a las
características geográficas de muchas comunas de la región (11 islas).
194
Se destaca, también, las dificultades de gestión en los departamentos respectivos,
debido a dificultades de relación con la autoridad política, lo que se expresa en la
escasa autonomía de los directores en el plano político-administrativo.

Por último, hay que señalar, que a nivel municipal se percibe como una
“imposición”, de parte de los Ministerios de Salud y Educación, la incorporación de
nuevos programas, los cuales, generalmente, no estarían acompañados de
financiamientos requeridos.

A modo de propuestas se plantea:

Ø Incrementar recursos, reestudiando los mecanismos de asignación, para

lo que se debiera considerar, entre otros, criterios de
ruralidad/distancia/vulnerabilidad social y geográfica.
Ø Estimular el compromiso de los trabajadores de la educación y salud, a
través de la capacitación y estímulos económicos.
Ø Profesionalizar los cargos de Directores de Departamento de Salud y
Educación, otorgándoles mayor autonomía.
Ø Impulsar proyectos para mejorar infraestructura.
Ø Mayor injerencia del Concejo Municipal en procesos de supervisión de
normas y evaluación de programas.

Registro asistencia Comisión:

1. Simón Mansilla Alcalde I. Municipalidad de Los Lagos

2. Erika Yáñez Sec. Ejecutiva Capítulo Provincial ACHM
3. Gabriel Muñoz Concejal I. Municipalidad de Maullín
4. Silvia Pugin Concejal I. Municipalidad de Valdivia
5. Emilio Klein Concejal I. Municipalidad de Calbuco
6. Nelson Villarroel Concejal I. Municipalidad de Calbuco
7. Mónica Vejar Concejal I. Municip. de San Juan de la Costa
8. Excequiel Gallardo Concejal I. Municipalidad de Lago Ranco
9. Pedro Yáñez Concejal I. Municipalidad de Quemchi

195
 Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región de Aysén,
Coyhaique, 3 de octubre 2002

Objetivo del Taller

Levantar propuestas sobre “nuevas competencias municipales” y “gestión

y RR.HH”.

Programa

Presentación del método

Presentación de participantes
Levantamiento de propuestas
Elección Relator
Plenaria.

Los aproximadamente 30 participantes, se dividieron entre las comisiones de

Gestión Municipal y Recursos Humanos, así como Nuevas Competencias
Municipales.

Debido a la restricción del tiempo, el espacio para el trabajo en comisiones no

superó la extensión de una hora y media. De ahí que el programa para cada una
de estas comisiones considerase como único tema el levantamiento de propuestas
de solución para apoyar a las municipalidades en las áreas temáticas señaladas.

En torno a este aspecto, los participantes (alcaldes, concejales y funcionarios

municipales) hicieron sus aportes.

Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamente
definidos entre la SUBDERE, la ACHM y la Asociación Regional de
Municipalidades. Tanto las preguntas que guiaban la discusión como el método
utilizado resultaron adecuados.

Comisión Gestión y Recursos Humanos

Modera: Leda Bakovic

Considerando al municipio como un “promotor del desarrollo comunal”, el grupo se

abocó a la tarea de plantear propuestas de mejoramiento en el área de Gestión y
Recursos Humanos:

Ø La importancia de disponer por parte de las autoridades de un programa

de gobierno cuyo objetivo central sea atingente a la realidad de la región y
la comuna considerando al ciudadano como un actor relevante en el
desarrollo de la comuna. Dentro de este plan de gobierno, deben ser
fijados a la vez los micro objetivos para todos los departamentos
municipales como a la vez de las principales áreas de desarrollo, para
promover el desarrollo de la comuna dentro de un plan maestro de la
región.
196
 Ø Una mayor disponibilidad de recursos. Ello permitiría tanto enfrentar el
problema de falta de personal frente a las mayores responsabilidades y
diversidad de funciones, como capacitar a los funcionarios municipales.
En este aspecto es indispensable tomar en cuenta las falencias del
Municipio en aquellos ámbitos donde se requiere mayor
perfeccionamiento considerando a la vez la realidad de la región y de la
comuna.
Ø Fortalecer y mejorar las formas de comunicación fue considerado un
factor importante para el mejor desempeño por parte de los funcionarios.
Además, contribuiría a una relación con los concejales más coordinada y
organizada. Es indispensable que los planes de gobierno sean
socializados tanto al interior del Municipio como entre la comunidad. La
participación de los funcionarios y de la comunidad ayudaría a un mayor
compromiso de ambos en la premisa del Municipio como promotor del
desarrollo comunal.
Ø La flexibilidad en la estructura del Municipio entregando un mayor nivel de
decisión a los funcionarios y concejales.
Ø Articular la coordinación entre la comunidad, Municipio y Estado,
mejorando los sistemas de información y comunicación para generar
mayor innovación en las propuestas de desarrollo de la comunidad.
Establecer nexos entre los distintos actores.
Ø Modernizar a los entes fiscalizadores como contraloría.

Se hizo hincapié en que estos obstáculos dependen tanto de factores externos,

que requieren de cambios estructurales y legales, como en algunos casos de
factores internos. Estos están relacionados con la organización y gestión interna
del Municipio. Hubo disparidad de opiniones sobre la forma en cómo se
comunican al interior del Municipio. La opinión sobre la disminución de poder de
los alcaldes quedó consignada pero con reparos de algunos alcaldes.

Frente a la particular situación de las comunas pequeñas de carácter rural, se

propone que se creen políticas acordes a las realidades de cada Municipio y de la
región sobre todo de aquellas que se ven afectadas por las leyes de exención
tributaria y que sean compensadas económicamente para poder realizar mejor su
labor.

Se hizo especial mención del aumento de remuneraciones y de la creación de

incentivos económicos para que los funcionarios pudiesen trabajar con mayor
compromiso en los objetivos del Municipio. En este punto, en el cual estaban
muchos de acuerdo, se solicitó dejar consignado que otra de las formas de lograr
el compromiso de los funcionarios era establecer un mejor trabajo en equipo
mejorando la comunicación entre los funcionarios y con el Alcalde y los
concejales. Por ello se manifestó que era necesario un programa de trabajo
discutido y aprobado por el Municipio y la comunidad.

197
Registro de asistencia Comisión:

1.- Ladislao Valdés Concejal I. Municipalidad de Cisnes

2.- René Alinco Concejal I. Municipalidad de Coyhaique
3.- Luperciano Muñoz Concejal I. Municipalidad de Chile Chico
4.- José M. Vera Alcalde I. Municipalidad de Tortel
5.- Miriam Lagos Enc. Rentas y Patentes I. Municipalidad de Coyhaique
6.- Alejandro Huala Enc. Perm. Circulación I. Municipalidad de Coyhaique
7.- Janet Rojas Finanzas I. Municipalidad de Coyhaique
8.- Paola Villegas Enc. de Remuneraciones I. Municipalidad de Coyhaique
9.- Soledad Pizarro Dirig. ASEMUCH, secr. DOM I. Municipalidad de Coyhaique
10.- Manuel Balboa Subdirector Tránsito I. Municipalidad de Coyhaique

Comisión Nuevas Competencias Municipales

Modera: Jorge Quezada

El taller se estructura con la participación de autoridades locales, alcaldes y

concejales, funcionarios municipales y un dirigente vecinal, provenientes de siete
comunas del interior. Después del momento inicial habitual de estos talleres, se
inicia la consulta y conversación sobre proposiciones referidas a Nuevas
Competencias Requeridas, desde la perspectiva del Municipio como promotor del
desarrollo comunal.

Sin duda, cada asistente recorre aquellas situaciones o problemas que observa en
el ejercicio de sus funciones, a partir de lo cual enuncia iniciativas para resolverlas
y prevenirlas. De todas maneras, se manifiestan los problemas o demandas que
subyacen a cada intervención, registrándolas en una sub-agrupación propia dada
la naturaleza más de problema que de solución.

El nivel de participación alcanzado logra identificar áreas de preocupación y

proposiciones, sin introducirse en soluciones específicas para cada tema
planteado. Es así como surgen distintos ámbitos competenciales, con relación a la
gestión municipal, en:

Ø Administrativo y Normativo, la demanda por avanzar en definiciones más

precisas sobre las atribuciones propias y compartidas, poniendo el acento
en un rol coordinador efectivo del Municipio, en aquellos servicios a la
comunidad que no sólo dependen de él, sustentado en potenciar la
transferencia de funciones a los niveles locales (comuna-región) con
autonomía para adecuarse a las particularidades de cada territorio
subnacional.
Ø Ordenamiento del Territorio, expresado como incremento de las
facultades y participación del Municipio en todas aquellas decisiones que
afectan al territorio, como los permisos de instalación, de explotación, de
concesión o de otros recursos. En la actualidad, en la mayoría de las
comunas, al gobierno local no le cabe participación alguna, debiendo
asumir las situaciones o hechos como datos creados, teniendo impacto
significativo en los planes municipales.

198
 Ø Captación de Recursos, incremento en las atribuciones y competencias
que poseen para retener o generar ingresos por actividades económicas
que se realizan en la comuna. Modificación del sistema de tributación de
filiales de empresas que poseen su casa matriz en otra región,
normalmente en la capital nacional. Establecer la posibilidad de
asociaciones entre municipios y privados para la constitución de
empresas de servicios.
Ø Fomento Productivo, dotar de instrumentos de promoción e inversión en
la base económica local, de modo de estimular el tejido productivo,
facilitar su desarrollo y crecimiento, mejorando el entorno para las
actividades económicas de la comuna. Centralizar en el municipio todos
los trámites para iniciar o resolver dificultades de las empresas.
Ø Gestión Social, ampliar el radio de acción y decisión del Municipio en la
provisión de los servicios sociales del Estado en beneficio de los
habitantes de la comuna. Supervisión educacional, transferencia de
programas sociales como el FOSIS, entrega de viviendas, red de
subsidios sociales, entre otras forman parte de esta área de
preocupación. En la conversación, este aspecto se presenta como no ser
meros buzones de canalización de la demanda.
Ø Problemas y Demandas, en este punto se reflejan aquellas opiniones más
relacionadas con los problemas que subyacen a algunas de las
proposiciones señaladas. Predominan las indicaciones por más
presupuesto para las distintas áreas de servicios. No obstante, es
relevante la mención recurrente en la conversación sobre la superposición
de funciones con otros servicios, y el escaso margen de gobierno o
manejo que le compete al municipio en la entrega de los beneficios
ofrecidos u otorgados a la población.
Ø Finalmente, al momento de concluir, se ofrece el panel para registrar
peticiones u observaciones para identificar aspectos no directamente
relacionados con el tema de la comisión. Estas no son sometidas a
intercambio, ni debate alguno, sólo se recogen y se anotan para el
conocimiento de los organizadores y la tramitación que pudiera
corresponder.
Ø Gran parte de ellas se refieren a demandas por recursos o habilitación del
Municipio para incrementarlos, algunas a ámbitos de la gestión municipal,
que pasan por contar con recursos adicionales para introducir cambios,
como modificación o renovación de los equipos municipales en distintas
áreas del quehacer del Gobierno Local.

Se cierra el trabajo de taller de la comisión Nuevas Competencias Municipales,

con la exposición que hace el relator elegido, en sesión plenaria presidido por la
Intendenta Regional, la Vicepresidenta Nacional de la ACHM y el Presidente del
Capítulo Regional de la misma.

Registro de asistencia Comisión:

1.- Justo Muñoz Contabilidad I. Municipalidad de Coyhaique

2.- Cristián Reyes Funcionario Educ. Municipal I. Municipalidad de Coyhaique
3.- José Bórquez Concejal I. Municipalidad de Coyhaique

199
4.- Nelly Stange Dir. Adm. y Finanzas I. Municipalidad de Coyhaique
5.- David Sandoval Alcalde I. Municipalidad de Coyhaique
6.- Gastón Toledo Concejal I. Municipalidad de Río Ibáñez
7.- Arsenio Valdés Alcalde I. Municipalidad de Laguna Verde
8.- Maura Maldonado Directora Obras I. Municipalidad de Coyhaique
9.- Juan Carmona Secretario Municipal I. Municipalidad de Coyhaique
10.- Ali Cruzat Alcalde I. Municipalidad de Chile Chico
11.- Mario Arias Concejal I. Municipalidad de Chile Chico
12.- Heriberto Moreno Concejal I. Municipalidad de Coyhaique
13.- Omar Muñoz Secretario Municipal I. Municipalidad de Cochrane
14.- Naishla Laibe Dir. Tránsito y Transp. Público I. Municipalidad de Coyhaique
15.- Miguel Gatica Concejal I. Municipalidad de Chile Chico
16.- Bernardo López Concejal I. Municipalidad de Tortel
17.- Emilio Vega Unión Com. de Juntas de Vecinos

200
 Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Región de Magallanes,
Punta Arenas, 19 de julio 2002

Programa:

Presentación de participantes
Presentación del método
Identificación de obstáculos
Levantamiento de propuestas
Plenaria

Los aproximadamente 60 participantes, se dividieron entre las comisiones de

Finanzas Municipales, Autoridades y Ciudadanía y Competencias Municipales.

El programa para cada una de estas comisiones, se estructuró en los siguientes

dos bloques:

1. La identificación de aquellos obstáculos en cada una de las áreas que

impiden que el municipio pueda promover mejor el desarrollo de la
comuna;
2. El levantamiento de propuestas de solución para resolver los problemas
detectados.

En torno a estos dos bloques temáticos, los participantes (alcaldes, concejales y

funcionarios municipales) hicieron sus aportes.

Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamente
definidos entre la SUBDERE, la ACHM y su Capítulo Regional. Tanto las
preguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaron
adecuados.

Comisión Competencias Municipales

Modera: Francisco Vicencio

Sobre la base de la premisa de que el municipio es un “promotor del desarrollo

comunal”, el grupo distinguió los siguientes grandes ámbitos de problemas:

Ø La existencia de una fuerte burocracia tanto desde el punto de vista

administrativo como legal, lo que impide el desarrollo de iniciativas que
permitan abrir al Municipio a nuevas áreas de trabajo.
Ø La existencia de duplicidades de funciones entre los niveles local,
provincial y regional.
Ø La falta de recursos, que afecta sobre todo a los municipios más
pequeños, así como la generalizada poca flexibilidad en el uso de los
mismos restringen la autonomía municipal.
Ø La poca integración del cuerpo de concejales al resto del Municipio, lo
que impide visualizarse a sí mismo como un solo equipo de trabajo.
201
 Ø El bajo nivel de información y participación de la comunidad en la
determinación de las acciones que el Municipio emprende.
Ø La existencia de un número importante de comunas con una baja
densidad poblacional que impide o reduce las posibilidades para el
financiamiento con fondos regionales de los proyectos de desarrollo
presentados por estos municipios.
Ø La situación de aislamiento de varias comunas tanto en lo relativo a falta
de conectividad con ciudades más grandes como por la falta de equipos
de comunicación tales como teléfonos celulares, red fija e internet.
Ø La falta de una capacitación adecuada para el personal municipal que
permita generar capacidades nuevas y una cultura innovadora.
Ø La falta de recursos para capacitar y/o contratar personal idóneo.
Ø La inexistencia de un ordenamiento territorial coherente y coordinado con
los niveles regionales que permita planificar inversiones y líneas de
trabajo en el mediano y largo plazo.

A nivel de soluciones, los participantes identificaron propuestas para cada

problema, entre las que destacan:
.
Ø Programas de capacitación a cargo de equipos multidisciplinarios que
trabajen por un tiempo suficiente en diversos ámbitos.
Ø Aumentar la cobertura de celulares, fibra óptica e internet para acercar a
las comunidades aisladas.
Ø Incentivar la realización de Plazas Ciudadanas para posibilitar la
información y participación de la comunidad en la definición de las
estrategias de desarrollo comunal.
Ø Abogar por una mayor voluntad política del Ejecutivo y Legislativo en
orden a eliminar prácticas centralistas y burocráticas que impiden el
desarrollo comunal.
Ø Ordenar las diferentes legislaciones de fomento regional existentes para
posibilitar una Ley Maestra que ordene las políticas de incentivo
productivo de la región y se complemente con los planes estratégicos de
cada comuna.
Ø Generar actividades y políticas que permitan integrar a los concejales al
funcionamiento del resto del equipo municipal.
Ø Para paliar en parte el aislamiento de algunas comunas, fortalecer la
inversión en caminos y sendas de penetración con una perspectiva de
desarrollo turístico.
Ø Promover el desplazamiento de población urbana a comunas rurales
mediante la generación de ofertas laborales.

Registro de asistencia Comisión:

1.- M. Cristina Vargas Secretaria Municipal I.M. de Primavera

2.- Víctor Oyarzo Secretario Municipal I.M. de Torres del Paine
3.- Roberto Sahr Concejal I.M. de Punta Arenas
4.- Edita Perez A. Concejala I.M. de San Gregorio
5.- Aquiles Barría Concejal I.M. de San Gregorio
6.- Eugenio Beríos Concejal I.M. de Cabo de Hornos

202
7.- Isabel Herrrera Concejala I.M. de Río Verde
8.- Cristina Villaurre Secretaria Municipal I.M. de Punta Arenas
9.- José Ahumada Concejal I.M. de Laguna Blanca
10.- Isabel Herrera Concejala I.M. de Río Verde
11.- Aidé Gonzalez Concejala I.M. de Laguna Blanca
12.- Oscar Bravo H. Concejal I.M. de Punta Arenas

Comisión Finanzas Municipales

Modera: Leda Bakovic

Considerando al Municipio como un “promotor del desarrollo comunal”, el grupo

distinguió ocho grandes ámbitos de problemas:

Ø La falta de recursos financieros.

Ø La disponibilidad de recursos escasos frente a mayores
responsabilidades y diversidad de funciones, sin que se asignen, desde el
nivel central, mayores recursos.
Ø La dependencia de los municipios al Fondo Comunal Municipal en la
asignación de los recursos y la incertidumbre relacionada a la falta de
información oportuna de la asignación de los recursos.
Ø La intervención del Estado en áreas del territorio comunal sin otorgarle
beneficios al Municipio pero exigiéndole responsabilidades en el
funcionamiento de los territorios.
Ø Falta de mayor autonomía en gestión y administración financiera, hecho
relacionado con la limitación legal para poder generar recursos más allá
de los que la ley les otorga, obstáculo que se ligó, principalmente, a la
existencia en el país de una política centralista y de concentración de
recursos.
Ø La perversidad en la redistribución del ingreso del FCM está directamente
vinculada a una distribución presupuestaria sin considerar las realidades
de los municipios y acentuada por la dificultad que se manifiesta con
mayor intensidad en la imposibilidad para generar recursos propios,
problema que se acentúa en comunas pequeñas, principalmente en
comunas rurales sin tejido productivo, lo que las hace dependientes,
exclusivamente del Fondo Común Municipal.
Ø Falta de compensación en Ley de excepciones ha generado una merma
en los recursos municipales acentuada por una falta de regulación
diferenciada en la distribución de los recursos.
Ø Dificultad en capacitar a los funcionarios por no disponer de presupuesto
adecuado a las necesidades requeridas.

Se hizo hincapié en que estos obstáculos dependen casi exclusivamente de

factores externos, lo que requeriría de cambios estructurales y legales. No se
consideró que los obstáculos dependan más de la organización y gestión interna
del Municipio.

Para la superación de los obstáculos se hizo más manifiesta la opinión de

cambios externos estructurales y legales más que los cambios internos en gestión

203
y administración. Es así que, frente a la particular situación de las comunas
pequeñas de carácter rural, se propone que se creen políticas acordes a las
realidades de cada Municipio y que aquéllas que se ven afectadas por las leyes
de excepción tributaria sean compensadas económicamente.

Otras propuestas de solución se refieren a:

Ø Obtención de mayor descentralización de recursos, reglamentando la

autorización de creación de corporaciones de desarrollo económico o
apoyando la legislación a favor de una gestión empresarial autónoma de
los municipios.
Ø Gestionar aumento de financiamiento de parte del Estado para educación
y salud.
Ø Gestionar la entrega de recursos por parte del Estado cuando se les
asignen nuevas funciones a los municipios y la entrega de recursos
correspondientes a funciones deficitarias que no son de exclusiva
responsabilidad del municipio.
Ø Eliminar la excepción de derechos en usos de bienes públicos como lo es
el caso de los usos de bienes nacionales como los postes que en forma
indiscriminada son usados por distintas empresas sin pagar por este
beneficio otorgado.
Ø Derivar a los municipios parte de los fondos que se generan en reservas
forestales propias y son enviados a Santiago.

Se considera que una de las vías para obtener ingresos es el “combate” a la

morosidad y omisión de pago de derechos municipales. Para ello se propone
establecer políticas de fiscalización con apoyos internos (planta municipal) y
externos (carabineros). Se considera que el Alcalde debe aplicar sanciones
cuando corresponda (clausuras). En este ámbito, se propone estudiar la
“externalización” de las tareas de fiscalización en las comunas.

Registro de asistencia comisión:

1.- Ricardo Olea C. Alcalde I.M. de Primavera

2.- Juan P. Mancilla P. Finanzas I.M. de Primavera
3.- Sergio Avila Finanzas I.M. de Puerto Natales
4.- Rosa Finanzas I.M. de Porvenir
5.- Juan Contreras Finanzas I.M. de Porvenir
6.- Casto Ulloa G. Concejal I.M. de Primavera
7.- Juan Barria B. Finanzas I.M. de Torres del Paine
8.- Vicente Caselli R. Concejal I.M. de Cabo de Hornos
9.- Juan Barria P. Administrador Municipal I.M. de Primavera
10.- Claudio Oyarzo P. Finanzas I.M. de Punta Arenas
11.- Ricardo Barria B. Finanzas I.M. de Punta Arenas
12.- Marisol Lara Finanzas I.M. de Laguna Blanca
13.- Adrián Mayorga Consejal I.M. de Primavera
14.- Cecilia Aguila Administrativo I.M. de Primavera
15.- Fernando Paredes Alcalde I.M. de Torres del Paine

204
Comisión Gestión Municipal y Recursos Humanos
Modera: Jorge Quezada

El trabajo de taller sucede en el marco de lo programado, con una asistencia

media de 30 personas provenientes de distintas comunas de la Región de
Magallanes y de la Antártida Chilena convocadas por el Capitulo Regional de la
Asociación Chilena de Municipalidades y la Subsecretaría de Desarrollo Regional
y Administrativo. Según se puede observar en registro o nómina de participantes
predominan los y las funcionarios, alcanzando una representación menor el de
autoridades electas municipales, en particular de concejales y una concejala, no
contando con alcaldes(as). Luego de una breve introducción a la sesión y
presentación de los integrantes a objeto de crear un ambiente básico de
conversación, se da inicio a la consulta propiamente tal, distinguiéndose dos
momentos de trabajo guiados por dos preguntas orientadoras de la reflexión y
diálogo. En cada una de ellas se logra una adecuada intervención y extensa
participación, registrándose las opiniones de cada miembro del taller.

Con respecto a ¿Cuál es el mayor obstáculo para que el Municipio pueda

promover mejor el desarrollo de la comuna?, las intervenciones las anotan y
registran, estableciéndose siete (7) nudos críticos o áreas que concitan el interés,
a saber: 1, Conocimiento e Información Interna; 2, Formación de los Recursos
Humanos; 3, Gestión de los Recursos Humanos; 4 Difusión y Extensión de
Programas Públicos; 5, Infraestructura Municipal; 6, Gestión Municipal, y; 7, Clima
Organizacional. Como lo muestra la transcripción de las tarjetas, el grupo se
inclina por hacer una distinción más rigurosa en el ámbito de los recursos
humanos, probablemente inducido por la composición del él. No obstante ello, la
atención de los participantes tiene una mirada desde el interior del Municipio,
como ambiente y organización del trabajo cotidiano, hacia el servicio que prestan
a la comunidad, asumiéndose como servidores públicos que se deben a la
población comunal. Llama la atención, la no manifestación polémica de lo relativo
a las plantas municipales, observándose una sensibilidad positiva al cambio de la
situación actual, que flexibilice la gestión y administración de personal. Por otra
parte, no se identifican relaciones significativas con el entorno institucional del
Estado, exceptuando referencias al déficit amplio de recursos para cubrir la
atención de la población y consecuentemente las demandas del municipio.

En relación al segundo momento de diálogo, precedido por la pregunta ¿Qué

propuestas de solución hacemos para resolver los problemas detectados?,
abordados en torno a la agrupación de tópico de problemas e intereses
compartidos en fase anterior, se logra una participación amplia, con mayor
presencia de los aspectos de personal y recursos humanos. En este ámbito, las
proposiciones van desde revisar procesos y organización del trabajo, hasta las
habilidades con que cuenta el Municipio para desarrollar su labor, pasando por
una recurrente demanda de un plan de capacitación anual coherente con los
desafíos y objetivos de desarrollo que el Municipio -en forma participativa- debiera
planificar y conducir en su comuna. En este sentido, es una proposición implícita
de diseñar y aplicar un plan de desarrollo de competencias alineado e integrado a
una estrategia de desarrollo local (por ej. PLADECO), con facultades de adecuar
la estructura funcionaria a las necesidades de cada comuna. Esto se lee también
205
en una tarjeta, que concita la atención del grupo, sobre la necesidad de establecer
una coordinación y planificación municipal eficiente. Las tareas asociadas al
ambiente interno o sistema de interacción de las personas son asumidas con
iniciativas de bajo costo, basadas en la voluntad interna, como cambio de
conductas y manejo adecuado de la información, aspectos sujetos a la
gobernabilidad propia de los equipos municipales. Son interesantes las
proposiciones de intercambio de experiencia y asistencia técnica (incluida la
capacitación) entre servicios públicos.

Finalmente se reitera, en distintos momentos de trabajo en el taller, la necesidad

de apoyo que los municipios requieren para mejorar su labor, dependiendo
algunos de elevar los niveles de coordinación y cooperación entre las agencias e
instituciones públicas de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena,
integrando y complementando recursos y esfuerzos en beneficio de la comunidad.

Registro de asistencia comisión:

1.- Sergio Aguilar O Dirección de Cementerios M. de Punta Arenas

2.- José M. Llancabur Secretario Municipal M. de Río Verde
3.- Ximena Álvarez M. de Primavera
4.- Julio Morales C. Concejal M. Cabo de Hornos
5.- María Melipillán V. M. de Puerto Natales
6.- Luis López Concejal M. Torres del Paine
7.- Sonia Cárdenas M.de Puerto natales
8.- José Vera G. M. de Natales
9.- Hugo Silvia Concejal M. de Torres del Paine
10.- Ángel Carrasco M. de Puerto natales
11.- Claudio Ruiz O. M. de Punta Arenas
12.- Viviana Oyarzo Administrativa M. de Puerto Natales
13.- Jaime Sánchez H M. de Punta Arenas
14.- Hina Carabantes Directora de Obras M. de Punta Arenas
15.- Marlene Lira Directora Dº Comunitario M. de Punta Arenas
16.- Gloria Barra M. de Primavera
17.- Mónica Salinas Concejala M. de Primavera
18.- Carlos Mandriaza Concejal M. de San Gregorio
19.- Segundo Vásquez Concejal M. de San Gregorio
20.- Patricia Cárcamo M. de Primavera
21.- Juan Cárcamo M. de Río Verde
22.- Silvia Aguila G. Control Interno M. de Punta Arenas
23.- Maritza Díaz M. de Puerto Natales
24.- Nency Pérez V. Administrativa M. de Puerto Natales
25.- Víctor Oyarzo Secretario Municipal M. de Torres del Paine
26.- Elsa Alvarado M. de Puerto Natales
27.- Jorge Quezada Moderador taller Consultor GTZ-Subdere

206
 Taller “Descentralización y el Nuevo Municipio”
Municipios Rurales de la Región Metropolitana,
Santiago, 2 de agosto 2002

Programa:

Presentación de participantes
Presentación del método
Identificación de obstáculos
Levantamiento de propuestas
Plenaria

A diferencia de los eventos anteriores, se pudo trabajar solamente en una

comisión, debido a la muy baja convocatoria que excedió los 20 participantes
durante la tarde. Por lo tanto, esta comisión única abordó el conjunto de temas
que habían sido tratados en los demás eventos: competencias, finanzas, gestión y
participación ciudadana.

El programa del taller, se estructuró en los siguientes dos bloques:

1. La identificación de aquellos obstáculos que impiden que el municipio

pueda promover mejor el desarrollo de la comuna;
2. El levantamiento de propuestas de solución para resolver los problemas
detectados.

En torno a estos dos bloques temáticos, los participantes (alcaldes, concejales y

funcionarios municipales) hicieron sus aportes.

Cabe señalar que la comisión alcanzó los objetivos previamente definidos entre la
SUBDERE y la ACHM. Tanto las preguntas que guiaban la discusión como el
método utilizado resultaron adecuados.

Resumen trabajo de comisión

Moderan: Leda Bakovic, Paul Vallejos

Este taller, efectuado el viernes 2 de agosto 2002 en la ciudad de Santiago, reunió

a representantes, principalmente Alcaldes y Concejales, de comunas rurales de la
Región Metropolitana.

Considerando el escaso número de participantes, se trabajó en una sola

comisión, la que se abocó a identificar obstáculos a la misión del municipio como
“gestor del desarrollo comunal”. En efecto, a partir de esta premisa que ha
orientado la realización de los distintos congresos regionales, el grupo discutió
respecto a los mayores obstáculos que enfrenta el municipio rural en los distintos
ámbitos de su quehacer: finanzas, gestión y recursos humanos, competencias y
participación ciudadana.

207
Con el apoyo de la metodología de visualización de tarjetas el grupo distinguió
ocho grandes áreas de problemas:

Ø Centralismo, el que se traduciría en una discriminación hacia los

municipios rurales. Se mencionan los efectos negativos que implica la
aplicación del principio de “rentabilidad social” en los proyectos y
programas públicos. Al ligar este criterio a la cobertura de los mismos,
determinada por la población beneficiada, se perjudica a las comunas de
menor tamaño, como es el caso de las comunas rurales;
Ø Falta de participación ciudadana, lo que se expresaría en la poca
motivación de la comunidad y en la apatía demostrada ante las
autoridades;
Ø Falta de recursos económicos, se considera que la carencia de recursos
económicos constituye uno de los mayores obstáculos para responder a
demandas de los ciudadanos. De acuerdo a los planteamientos
consignados en las tarjetas, este obstáculo tiene tanto un carácter externo
(los recursos aportados por el nivel central y/o regional) y un carácter
interno (la imposibilidad de generar recursos propios);
Ø Traspaso de funciones sin recursos, este obstáculo se relaciona tanto con
la falta de recursos económicos como con el hecho de que se legisle sin
considerar financiamientos correspondientes, se expresa en las
dificultades para cubrir necesidades de servicios traspasados (por
ejemplo, educación y salud);
Ø Legislación sin financiamiento, este obstáculo expresa, además, la
sensación de falta de consideración de la opinión de gobiernos locales
por parte del poder legislativo, lo que se relaciona también con la falta de
coordinación entre ambas instancias;
Ø Falta de modernización de la gestión, lo que implica una administración
poco eficiente en los municipios;
Ø Falta de política de recursos humanos, lo que dificulta tanto la
capacitación como la motivación de los funcionarios municipales;
Ø Falta de autonomía, derivada de un excesivo “tutelaje” del nivel central, lo
que incidiría, entre otros aspectos, en la falta de autonomía para generar
y gestionar recursos propios.

En una segunda etapa del taller, los participantes, en tanto representantes de

comunas rurales, realizaron un levantamiento de propuestas para superar los
obstáculos antes mencionados. Cabe señalar, que a este nivel se propusieron
algunas acciones concretas, pero muchas de las propuestas se refieren a
aspectos generales, a aspiraciones o principios respecto a lo que debiera ser la
gestión municipal.

Se plantea impulsar, entre otras:

Ø La aprobación de la Ley de Rentas II; el aumento de recursos para la

gestión de los municipios en el “Presupuesto Nacional”; la recuperación
del IVA por los municipios. En este ámbito, se sugiere realizar una mayor
difusión de alternativas de financiamiento, como por ejemplo, el aporte

208
 que las empresas privadas pueden hacer a las comunas a través de
Corporaciones de Desarrollo;
Ø Propender a una mayor descentralización en las decisiones, priorizando
la participación de lo municipios (“municipalizar”);
Ø Fortalecer las organizaciones comunitarias para lograr una mayor
participación; mejorar las relaciones en partidos políticos para lograr
mayores niveles de confianza en la comunidad;
Ø Lograr una mayor comunicación entre los distintos poderes del Estado y
el nivel municipal, en materias relacionadas con las políticas de desarrollo
local;
Ø Establecer políticas que promuevan la innovación y participación de
funcionarios; permitir uso a nivel municipal de franquicia SENCE;
Ø Modernizar la gestión municipal otorgando mayores atribuciones a
concejales; capacitar a concejales y alcaldes e introducir nuevas
tecnologías en la administración municipal;
Ø Asumir decisión política de traspasar más poder a los gobiernos locales,
ampliando su participación en la toma de decisiones.

Por último, se formula la petición de otorgar mayor tiempo a la discusión de estas

materias en los distintos talleres y seminarios que se organizan.

209
 Taller “Descentralización y Municipio”
Directores de Finanzas Municipales
de la Región Metropolitana
Santiago, 11 de octubre 2002

Objetivos del Taller:

Identificar obstáculos;
Levantar propuestas de solución.

Programa:

Presentación de participantes
Presentación del método
Identificación de obstáculos
Levantamiento de propuestas
Plenaria

El evento contó con la participación de 16 directores de finanzas y de integrantes

del equipo técnico de la División de Políticas de la SUBDERE, específicamente,
del Departamento de Estudios Municipales, encargado de diseñar una propuesta
política para el fortalecimiento municipal en el marco del proceso de
descentralización en curso.

Ambas comisiones abordaron los mismos temas centrando su trabajo en la

identificación de problemas y, con posterioridad, en la elaboración de propuestas
de solución en el áreas financiera.

En torno a estos temas, los participantes hicieron sus aportes.

Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamente
acordados por la SUBDERE y la GTZ. Tanto las preguntas que guiaban la
discusión como el método utilizado resultaron adecuados.

Comisión Nº1
Modera: Jorge Quezada

El taller se estructura con un grupo de siete jefes(as) de Administración y Finanzas

de municipalidades de la Región Metropolitana, un asesor financiero municipal y
dos observadoras de la SUBDERE. Luego del usual momento inicial, propio de la
metodología aplicada en los eventos de la consulta, se da la conversación en
torno a las dificultades u obstáculos relacionadas con el tema de las Finanzas
Municipales, seguida de las soluciones y/o proposiciones para hacer frente a los
problemas identificados, desde la perspectiva del Municipio como promotor del
desarrollo comunal. Los temas planteados son agrupados por similitud o relación
directa con el contenido expresado. Así se establecen seis categorías, áreas o
nudos críticos en la gestión y administración financiera de los municipios

210
presentes. Con respecto a éstas, los temas enfatizados por los participantes, en
cada una de ellas fueron:

1. Rigidez de la normativa vigente: En este se aborda la tensión y dificultad

observada sobre las limitaciones que les impone el ordenamiento jurídico
vigente para dar curso a las solicitudes o permisos -certificados- específicos
que son materias radicadas en el municipio (Ley de Rentas, normas de
administración), en cuanto a la obligación de contar con certificados de otros
servicios (Ley de Urbanismo, salubridad, impuestos entre otras).
Se menciona la ausencia de mecanismos para regular y controlar los tiempos
en que éstos ocurren, y la falta de facultades para verificar los antecedentes
aportados por los particulares, perdiéndose celeridad en la tramitación de la
solicitud, llegando incluso a una suspensión indefinida. Por cierto, esto afecta
las arcas municipales, al restarse los derechos involucrados, y a los propios
usuarios de la comuna, quienes terminan por operar irregularmente. También
el grupo destaca el uso inadecuado en materia de exención de derechos
municipales de aseo, otorgándose sin claridad de los criterios
socioeconómicos que fundan tal acción.

Algunas acciones de solución han sido enfrentadas por medio de convenios

con instituciones públicas, como por ejemplo con el SII, para la obtención de
información relevante de los contribuyentes. Por otra parte, se propone hacer
una revisión exhaustiva de toda la normativa aplicable en el territorio comunal,
a objeto de eliminar las inconsistencias, los trámites innecesarios, los
conflictos de reglamentación, y las dualidades de funciones estableciendo un
mecanismo de resolución expedito para resolverlos, transfiriendo mayor
autonomía al gobierno comunal para asumir aspectos de administración y
normativa legal de competencia comunal, y dictaminar la imposibilidad de
tomar decisiones, sin el concurso municipal, que inciden en éste y no se
compensan. Aumento de facultades del municipio en todas aquellas
decisiones de aplicación e impacto preferentemente comunal.

2. Traspaso de competencias desfinanciadas, siendo en este acápite los

servicios de salud y educación los más sensibles, aún cuando se refieren a
otros programas comprendidos en la oferta pública de servicios y beneficios
en general (drogadicción, medio ambiente). Se manifiesta la urgencia de
reglamentar la imposibilidad efectiva de traspasar lo que no se encuentre
íntegramente financiado, de modo que los aportes del municipio sean
adicionales, destinados a incrementar la calidad del servicio, y no a la
mantención de los gastos operacionales básicos. También se pronuncian por
dotar de autonomía en la administración y gestión de los servicios, con
estándares mínimos comunes, de modo de mejorar la calidad de éste,
mediante la estimulación o castigo al desempeño de las unidades municipales
y del personal. Se propone promover la constitución de corporaciones
municipales para lograr espacios de libertad en la provisión de los servicios, y
dejar a los municipios en condición de mayor equidad con respecto a
operadores privados que hacen uso de las mismas subvenciones, sin tener las
restricciones que poseen las municipalidades.

211
3. Planificación y coordinación deficientes: En este punto, se menciona como
aspecto crítico la alta descoordinación observada y la no aplicación efectiva de
una estrategia o planificación consensuada entre los agentes públicos, en
materia de inversiones y servicios. Se sugiere avanzar en la constitución cierta
de un sistema de planificación integrada entre los distintos niveles de la
Administración del Estado, con la participación de los municipios en las
instancias decisorias de inversiones con impacto comunal.

Se agrega la indicación de promocionar la agrupación de comunas para

abordar áreas de desarrollo en el territorio socioeconómico que les es común.
También se pronuncian por introducir mejoras en el ámbito interno de la
municipalidad, para evitar las acciones duales, similares o contrapuestas, la
dispersión de recursos y la pérdida de oportunidades por desaprovechamiento
de sinergias bajo su dominio.

4. Falta de eficiencia: En este apartado se hace mención a las ineficiencias

internas y externas al municipio, como la superposición de programas, la falta
de personal especializado en finanzas públicas municipales, ausencia de
incentivos, entre otros. Se proponen acciones orientadas a modificar los
indicadores de distribución municipal, dotar de autonomía para la
configuración de las plantas de personal, introducir una intervención de
capacitación para elevar las habilidades y competencias de los equipos
municipales, constituyendo un instituto especializado y con un programa
nacional de formación, que dé cuenta de las exigencias de los cargos;
incorporar la evaluación regular y permanente, con aplicación de las
consecuencias y acciones que de ella se derivan.

5. Información central deficitaria: Básicamente, aquí el grupo identifica como una

gran dificultad la incertidumbre en la elaboración y ejecución presupuestaria
por no poseer la información adecuada sobre aspectos que son gravitantes en
el financiamiento del municipio, en el momento oportuno. Lo que se propone
es simple y llanamente contar con ésta en los términos establecidos o
convenidos con las instancias correspondientes, y contar con medios que
aseguren tales compromisos.

6. Inversiones no financiadas totalmente (recursos escasos): En este punto, se

registran las opiniones relativas a la escasez de recursos, tanto de las
inversiones realizadas, que no consideran el total de los gastos de
funcionamiento, como la brecha existente entre la demanda de la comunidad y
las posibilidades presupuestarias de atenderlas. En definitiva, se vive la
tensión crítica entre los ingresos -bajos- y las salidas presionadas
constantemente al alza. Surgen proposiciones tales como que los proyectos
sectoriales sean financiados íntegramente, que se faculte al municipio para
recuperar el IVA, contraer deudas, aplicación de los impuestos territoriales sin
excepción, incorporar un cobro mínimo al consumo público de electricidad.

El trabajo de taller culmina con la exposición en plenaria de los resultados

alcanzados en ambas comisiones, realizada por la relatora elegida para tales
efectos.
212
Registro de asistencia Comisión:

1. Nancy Cepeda Directora DAF I. M. de S. J. de Maipo

2. Nora González Directora DAF I. M. de Q. Normal
3. Sylvia Ortega Directora DAF I. M. de La Granja
4. Juan Ángel Rivera Director DAF I. M. de Alhué
5. Luis Moreno Analista Financiero DAF I. M. de Pte. Alto
6. Luisa Espinoza Directora DAF I. M. de Recoleta
7. Aliro Caimapo Director DAF I. M. de Colina
8. Rossana Narvaez Directora DAF I. M. de Quilicura

Comisión Nº2
Modera: Leda Bakovic

Partiendo de la premisa de considerar al municipio como un “gestor del desarrollo

comunal”, el grupo distinguió los siguientes ámbitos de problemas:

Ø El municipio actualmente actúa como promotor de los programas del

gobierno.
Ø La falta de recursos económicos para cumplir con los diversos
compromisos que se relacionan tanto con la asignación de programas
desde el nivel central, sin que se aporten los recursos suficientes, como
con la crisis económica que ha repercutido negativamente en las finanzas
municipales limitando la obtención de los recursos propios.
Ø La dificultad para los municipios pequeños de tener acceso a soporte
tecnológico, lo que contribuye a disminuir su eficiencia y a la vez le impide
acceder a información que podría facilitarle sus labores y toma de
decisiones.
Ø Falta de mayor autonomía para la administración de sus recursos,
obstáculo que se ligó, principalmente, a la existencia en el país de una
política centralista, de concentración de recursos, de asignación de
programas y de aprobación de leyes que afectan directamente a los
municipios.
Ø Dificultad para generar recursos propios en comunas pequeñas,
principalmente en comunas rurales sin tejido productivo, lo que las hace
dependientes, exclusivamente, del Fondo Común Municipal;
Ø El exceso de los gastos corrientes está afectando cada vez más al
desarrollo de las comunas solventando adicionalmente la sustentabilidad
de los programas estatales.
Ø La falta de una normativa adecuada y de control en los procedimientos
adaptada al sistema financiero actual dificulta entre otros ejemplos, el
cobro de los derechos municipales, lo que conlleva a la disminución de
obtención de mayores recursos;
Ø Rigidez en las normativas actuales del tratamiento de las finanzas impide
a los municipios generar nuevas fuentes de ingresos propios. Este último
punto está directamente asociado a otros problemas: un bajo nivel de
coordinación e integración; la falta de criterios comunes entre los
municipios, las diversas instituciones públicas y contraloría en aunar
esfuerzos en la búsqueda de soluciones legislativas y procedimientos
213
 adecuados para poder hacer más fluido los procedimientos de obtención
de recursos sin que las directrices dadas por una institución estén en
desacuerdo con las normas de contraloría.
Ø Aumento creciente de los aportes a educación y salud por parte del
municipio con ingresos variables y además las negociaciones de
aumentos salariales acordadas por el nivel central las paga el municipio
sin que exista un aporte acorde a las nuevas disposiciones. Afecta en un
porcentaje muy alto a las arcas municipales.

Algunos de estos obstáculos dependen casi exclusivamente de factores externos,

lo que requeriría de cambios estructurales y legales. En cambio, hay otros
obstáculos que dependen más de la organización y gestión interna del municipio.
Las propuestas de solución se refieren a:

Ø Obtención de mayor descentralización de recursos, reglamentando, en

ciertos casos, la distribución según el tipo de comuna beneficiando a las
comunas pequeñas.
Ø Buscar fórmulas para la recuperación del IVA cancelados por los
municipios y gravar servicios municipales.
Ø Mejorar normas y procedimientos financieros en coordinación entre los
distintos servicios.
Ø Analizar experiencias de otros municipios similares para crear nuevos
derechos municipales.
Ø Identificar y difundir fuentes de financiamiento, a través de catastros y de
acercamientos entre los gobiernos regionales y locales.
Ø Se considera que una de las vías para obtener ingresos es lograr un
mayor porcentaje del impuesto territorial para los municipios y combatir la
alta morosidad de pagos de derechos municipales. Para ello se propone
que el SII a través de la Tesorería General cobre los derechos de aseo
inclusive a los predios exentos.
Ø Lograr una mejor coordinación de recursos humanos y materiales para
optimizar la gestión entre las diversas instituciones con el Municipio.

Registro de asistencia Comisión:

1. Elena Gormaz Directora DAF I. Municipalidad de Talagante

2. Magali Figueroa Directora DAF I. Municipalidad de María Pinto
3. Vittorio Giovanetti Jefe de Rentas y Finanzas I. Municipalidad de Conchalí
4. Ana María Silva Directora DAF I. Municipalidad de Providencia
5. Isabel Vivian Rocco Encargada de Finanzas I. Municipalidad de Til-Til
6. Jorge Ayala Director DAF I. Municipalidad de El Bosque
7. Eduardo Shepherd Director DAF I. Municipalidad de Est. Central
8. José Luis Queyenpán Director DAF I. Municipalidad de Pudahuel
9. Rafael Retamales Director DAF I. Municipalidad de Buin

214
REUNIONES ESPECIALES

215
216
 Taller “Primer Encuentro de Alcaldes de Chile”
Chillán, 26 de julio 2002

Objetivos del Taller:

Identificar obstáculos;
Levantar propuestas de solución.

Programa:

Presentación de participantes
Presentación del método
Identificación de obstáculos
Levantamiento de propuestas
Plenaria

Considerando las intensas discusiones políticas previa y posteriormente al evento,

cabe señalar enfáticamente que el compromiso asumido conjuntamente por la
SUBDERE y el equipo técnico de la GTZ se refería exclusivamente a apoyar el
debate de los alcaldes en torno a temas relacionados con el rol de los municipios,
y particularmente de los ediles.

Es en este sentido que se había percibido el encuentro de Chillán como una

excelente oportunidad para que los propios alcaldes aportasen información y
opiniones importantes al Departamento de Estudios Municipales de la División de
Políticas de la SUBDERE, en el marco de su actual labor: la elaboración de una
política municipal en el contexto de la descentralización.

Para evitar duplicidades entre este evento y los congresos regionales realizados
en conjunto con la Asociación Chilena de Municipalidades y sus capítulos
regionales, así como atendiendo la particularidad de contar con participantes
exclusivamente alcaldes, se determinó trabajar en las siguientes comisiones de
trabajo:

1. La relación entre alcaldes y los empresarios locales

2. La relación entre los alcaldes y la comunidad
3. La relación entre los alcaldes y los servicios públicos
4. La relación entre el alcalde y los equipos municipales.

Estas comisiones funcionaron simultáneamente durante la mañana de esa jornada

y contaron con la participación activa de aproximadamente 80 alcaldes de la
mayoría de las regiones del país.

El programa para cada una de estas comisiones, se estructuró en los siguientes

dos bloques:

1. La identificación de problemas que enfrentan los alcaldes en su relación

con los distintos actores;

217
 2. El levantamiento de propuestas de solución para resolver los problemas
anteriormente detectados.

En torno a estos dos bloques temáticos, los participantes hicieron sus aportes.

Cabe señalar que todas las comisiones alcanzaron los objetivos previamente
definidos entre la SUBDERE y la comisión organizadora del evento. Tanto las
preguntas que guiaban la discusión como el método utilizado resultaron
adecuados, con la salvedad de que algunos participantes expresaron la
sugerencia dirigida a los organizadores de consultar en futuros eventos la opinión
de los participantes con respecto a los temas a tratar.

Comisión La Relación entre el Alcalde y los Equipos Municipales

Modera: Felipe Rieutord

De acuerdo a la percepción de los alcaldes participantes en la comisión, los

principales problemas que ellos tienen con el personal municipal son:

Ø Mayoritariamente el personal municipal tiene una baja calificación para

desarrollar adecuadamente la función que desempeña.
Ø En las comunas pequeñas, especialmente rurales, la baja calificación del
personal se hace más evidente. La mayor parte del personal municipal,
luego de salir del liceo, ingresa al municipio sin mayor preparación para
desarrollar su función.
Ø Debido a la falta de recursos económicos, los municipios tienen pocas
posibilidades de destinar recursos para capacitación del personal.
Ø Existe una gran oferta de capacitación hacia los municipios, pero la
mayoría de ella no es pertinente con las necesidades municipales. Es una
oferta muy académica y poco aplicable en la práctica diaria.
Ø En general, hay poca coordinación entre el personal municipal y entre las
diferentes unidades. La poca capacidad de trabajar en equipo no es sólo
del personal menos calificado sino que se da también a nivel profesional.
Ø La diversidad de funciones que hoy día cumple el municipio requiere de
un estilo de gestión diferente, menos burocrático y con mayor integración
de la comunidad. El personal municipal es en general muy temeroso a
cambiar el modo de hacer las cosas, por el contrario presenta una gran
resistencia a la innovación, aludiendo como excusa la rigidez de la
normativa, especialmente los dictámenes e instrucciones de la
contraloría.
Ø Existe una falta de capacidad resolutiva de los cargos de jefatura.
Ø Las bajas remuneraciones del personal municipal, especialmente
técnicos, administrativos y auxiliares, tienen un gran impacto en la falta de
motivación por mejorar o asumir mayores responsabilidades.

A continuación, se presentan las propuestas hechas por los alcaldes:

218
 Ø Los municipios deben tener las facultades y los recursos económicos para
establecer sus propias plantas de personal, adecuadas a su realidad
territorial, social y económica.
Ø Los municipios deben establecer una política de capacitación y
perfeccionamiento de su personal que sea equitativa y transparente para
todo el personal, además de pertinente a los intereses institucionales y no
personales.
Ø Las Asociaciones de municipios juegan un rol importante en la
elaboración e implementación de una oferta de capacitación, pertinente,
adecuada a la práctica y factible en términos del tiempo y del costo.
Ø Los municipios deben tener una legislación que les permita establecer
sistemas de bienestar y política de incentivos ajustada a sus realidades, y
no normas que son aplicables sólo a grandes comunas urbanas (Se
menciona también la posibilidad de un sistema de jubilación anticipada).
Ø La asociación entre municipios para mejorar las capacidades del
personal, así como para intercambiar experiencias y desarrollar pasantías
del personal en comunas que tienen una mejor capacidad de gestión
debería tener un financiamiento del gobierno.
Ø Debería existir un único estatuto laboral para los funcionarios municipales
y aquellos de los “servicios traspasados”.
Ø Deben atenuarse las grandes diferencias de ingresos entre funcionarios.

Comisión La Relación entre el Alcalde y los Servicios Públicos

Modera: Gennaro Mucerino

En esta Comisión, que enfrentó el tema de la relación entre Alcaldes y Servicios

Públicos, se generó un debate preliminar para aclarar el significado de la palabra
“relación”. Consecuentemente, varios alcaldes precisaron que no percibían ningún
obstáculo personal o de relacionamiento con los representantes de los servicios
públicos, así como resulta del registro de los resultados del taller, adjunto al
presente informe.

En relación con los principales obstáculos que afectan la relación entre alcaldes y
servicios públicos, se identificaron las siguientes grandes áreas:

Ø La existencia de una excesiva burocracia de los servicios públicos para la

implementación de proyectos con impacto local, que implica un
correspondiente gasto de energía en la gestión política del Alcalde.
Ø La falta de coordinación que impide el diseño de propuestas normativas
para fomentar eficazmente la iniciativa empresarial.
Ø La ingerencia de los Servicios Públicos en el ámbito de las atribuciones
pertenecientes al Municipio.
Ø La falta de coordinación y comunicación en la distribución y asignación de
los recursos públicos.
Ø El cambio frecuente de personal de los servicios públicos (particularmente
los cargos de confianza) por coyuntura política, dificulta la implementación
de soluciones técnicas adecuadas.

219
 Ø Los programas de los servicios públicos no tienen debidamente en cuenta
las necesidades locales y, por tanto, no contribuyen a resolver los
problemas concretos.
Ø La existencia de vacíos y vicios normativos, que son la causa de la
descoordinación entre servicios públicos y municipio, de la falta de
planificación y gestión conjunta y que determinan duplicidad y
superposición de funciones.

Al término de esta primera etapa del trabajo, los alcaldes concordaron que los
obstáculos definidos, particularmente el excesivo protagonismo de los servicios
públicos en la implementación de los proyectos locales, dificulta una efectiva
autonomía municipal en la gestión de los recursos.

Al momento de levantar propuestas para superar los obstáculos identificados,

algunos alcaldes manifestaron expresamente una falta de interés para la dinámica
de trabajo que se perfilaba. Además lamentaron que las temáticas propuestas no
habían sido previamente consensuadas.

Se salió del impasse acordando explicitar este malestar en la plenaria y

reservando un espacio para registrar temáticas adicionales de interés concreto del
grupo, para luego llevarlas a la atención de todos los otros participantes.

Sin embargo, se decidió dar la prioridad a la segunda etapa del trabajo, de

acuerdo al programa establecido, y posteriormente fijar algunos tópicos a ser
profundizados durante el transcurso del encuentro.

En relación al levantamiento de propuestas, como solución a los obstáculos

identificados, los participantes plantearon:

Ø La creación de la carrera funcionaria pública, para la planta entera de los

servicios públicos.
Ø La creación de instancias de coordinación entre municipio y servicios
públicos (así como entre autoridades locales, provinciales y regionales)
para definir planes, programas, acciones y presupuestos en beneficio del
desarrollo comunal (planes anuales de trabajo).
Ø La necesidad de una mayor injerencia del municipio en el diseño de los
programas públicos, por ejemplo a través de convenios con los servicios.
Ø La asignación de parte de los recursos públicos a las Asociaciones
Territoriales de Municipios para el fortalecimiento de su propia capacidad
de gestión.
Ø La desburocratización del aparato administrativo del Estado, a través de
una efectiva descentralización, tanto administrativa como financiera.
Ø Constitución de una comisión normativa para la elaboración de
propuestas concretas de descentralización, con consecuente atribución
de nuevas funciones y recursos financieros al municipio.

Finalmente, con respecto a los temas de interés específico, que los integrantes de
la comisión quisieron proponer a la sesión plenaria de alcaldes se destacan los
siguientes:
220
 Ø La agrupación o asociación de alcaldes que se pretende crear por efecto
del “Primer Encuentro Nacional de Alcaldes” quiere ser una instancia
complementaria a la Asociación Chilena de Municipios y sus respectivos
Capítulos Regionales, con objetivos y funciones distintos.
Ø Tema de interés principal del encuentro de alcaldes debería ser un
acuerdo sobre la estructura orgánica que regirá la agrupación de alcaldes.
Ø El alcalde debería jugar el papel de coordinador de los varios servicios
públicos que se dirigen a la municipalidad, para mejor orientar los
programas y decidir las prioridades.
Ø Las temáticas tratadas por las distintas comisiones deberían ser
consensuadas y conocidas previamente para que reflejen los reales
intereses y prioridades de los alcaldes.

Comisión La Relación entre el Alcalde y los Empresarios Locales

Modera: Marcelo Morales

1.- Dificultades en la relación Alcalde - empresarios locales.

Las principales dificultades en la relación entre Alcalde y empresarios locales,

declaradas por los primeros, se clasificaron en las siguientes categorías:

1.1. Organización y Participación.

Los problemas presentados se pueden resumir en:

Ø Falta de organización de los empresarios locales dificulta la interlocución

con el municipio.
Ø Desconocimiento de leyes y ordenanzas municipales por parte de
empresarios locales.
Ø Diversidad productiva dificulta la conformación de organizaciones de
representación.
Ø No siempre están representados en el Consejo Económico y Social,
CESCO.
Ø La desconfianza entre ellos los hace ser muy individualistas y esto afecta
las posibilidades de organización.

1.2. Gestión Municipal.

Los problemas presentados se pueden resumir en:

Ø La cultura funcionaria (administradora más que gestora) afecta la calidad

del servicio y la relación con el empresariado
Ø No siempre el emplazamiento geográfico de las comunas es atractivo para
los inversionistas.
Ø El desconocimiento, por parte de los funcionarios, de los diferentes
instrumentos de gestión del desarrollo, cuando existen, afecta la calidad
del servicio.
221
1.3. Legislación.

Los problemas presentados se pueden resumir en:

Ø Muchas atribuciones y roles del Estado no se cumplen, lo que dificulta el

buen desempeño empresarial y también municipal.
Ø La legislación debería velar por una distribución más equitativa de los
recursos.
Ø La legislación municipal es restringida, poco flexible e insuficiente para
promover y ayudar al desarrollo empresarial y económico de las comunas.
Ø La inamovilidad funcionaria no estimula la preocupación por mejorar la
eficiencia del servicio municipal.
Ø Los CESCO han sido superados por la realidad y son insuficientes como
instrumentos de representación social y económico de las comunas.

1.4. Comunicación.

Los problemas presentados se pueden resumir en:

Ø No siempre los empresarios tiene la información adecuada respecto de

las competencias municipales.
Ø Los gobiernos regionales no siempre conocen los problemas locales.
Ø La diversidad productiva dificulta la comunicación.

2.- Soluciones propuestas.

En cada una de las categorías acordadas se propusieron las siguientes

soluciones:

2.1. Organización y Participación.

Ø Crear Corporaciones de desarrollo empresarial que canalicen la

participación y comunicación.
Ø Crear redes de microempresarios en sectores rentables.

2.2. Gestión Municipal.

Ø Capacitar a funcionarios y autoridades políticas municipales en temas

relacionados con la economía local.
Ø A los empresarios y organizaciones sociales capacitarlos en temas
municipales y ordenanzas.
Ø La inspección del trabajo que actúe una vez por semana en cada comuna.

2.3. Legislación.

Ø Que las empresas tributen en las comunas en que realizan la actividad

económica

222
 Ø Modificar la legislación orgánica municipal y otras pertinentes, con la
participación de los alcaldes, otorgando más flexibilidad, atención al
desarrollo económico local, procurando probidad y velando por la relación
público - privada.

2.4. Comunicación.

Ø Establecer mesas de trabajo entre municipio y actores económicos

Ø Informar a la comunidad por diferentes medios de comunicación.

Por otra parte, cabe señalar que el trabajo de esta comisión finalizó con el
levantamiento de un conjunto de temas relevantes en el contexto de la creación de
una Asociación de Alcaldes. Los aspectos más destacados fueron los siguientes:

Ø Se insistió en la creación de la Asociación de Alcaldes, al interior de la

Asociación Chilena de Municipalidades.
Ø La función de esta Asociación debería consistir en atender los intereses
específicos de los ediles. Se nombraron los temas de capacitación para
alcaldes, remuneraciones más equitativas, así como velar por una base
ética en el ejercicio del cargo.

Registro de asistencia taller:

1. Gregorio Mendoza I. Municipalidad de General Lagos

2. Iván Infante I. Municipalidad de Pica
3. Carlos Reygada I. Municipalidad de Ollagüe
4. Guillermo Hidalgo I. Municipalidad de Tal Tal
5. Santiago Lambert I. Municipalidad de María Elena
6. Carlos Salinas I. Municipalidad de Los Vilos
7. Marcelina Cortés I. Municipalidad de Andacollo
8. Norman Araya I. Municipalidad de Canela
9. Raúl Bustamante I. Municipalidad de Villa Alemana
10. René Ahumada I. Municipalidad de Panquehue
11. Ricardo Santander I. Municipalidad de Petorca
12. Roberto Chaguán I. Municipalidad de La Calera
13. Juan Ibacache I. Municipalidad de La Ligua
14. Luis García I. Municipalidad de Cartagena
15. José Morales I. Municipalidad de Lolol
16. Luis Barra I. Municipalidad de Malloa
17. Mirenchu Beitia I. Municipalidad de San Francisco de Mostazal
18. Myriam Rodríguez I. Municipalidad de Chépica
19. Pablo Díaz I. Municipalidad de Graneros
20. Eduardo Escanilla I. Municipalidad de Nancagua
21. Gerardo Cornejo I. Municipalidad de Peralillo
22. Joaquín Latorre I. Municipalidad de Placilla
23. Tadeo Vilches I. Municipalidad de Codegua
24. Tulio Campos I. Municipalidad de Litueche
25. Virginia Troncoso I. Municipalidad de San Vic. de Tagua Tagua
26. Arturo Palma I. Municipalidad de Villa Alegre
27. Gonzalo Tejos I. Municipalidad de Empedrado
28. Gunter Wettke I. Municipalidad de San Rafael
29. Manuel Lara I. Municipalidad de Colbún
223
30. Ramón Rioseco I. Municipalidad de Quilleco
31. Raúl Andrade I. Municipalidad de Quirihue
32. Raúl Betancur I. Municipalidad de Yumbel
33. Renato Galán I. Municipalidad de Hualqui
34. Rolando Tirapegui I. Municipalidad de Quilaco
35. Salvador Rodríguez I. Municipalidad de San Carlos
36. Sandra Valentín I. Municipalidad de Pinto
37. Tomás Salinas I. Municipalidad de Chiguayante
38. Víctor Toro I. Municipalidad de San Nicolás
39. Julio San Martín I. Municipalidad de Chillán Viejo
40. Leocán Portus I. Municipalidad de Talcahuano
41. Luis Cárdenas I. Municipalidad de Yungay
42. Luis Eduardo Aguilera I. Municipalidad de Tomé
43. Manuel Fuentes I. Municipalidad de Cobquecura
44. Modesto Sepúlveda I. Municipalidad de Portezuelo
45. Nelson Aedo I. Municipalidad de San Ignacio
46. Ovidio Sepúlveda I. Municipalidad de San Rosendo
47. Ramón Fuentealba I. Municipalidad de Penco
48. Aldo Bernucci I. Municipalidad de Chillán
49. Anfe Cortez I. Municipalidad de Ninhue
50. Ángel Castro I. Municipalidad de Santa Juana
51. Benito Bravo I. Municipalidad de Ránquil
52. Claudio Solar I. Municipalidad de Antuco
53. Daniel Badilla I. Municipalidad de Los Ángeles
54. Domingo Garrido I. Municipalidad de Ñiquén
55. Edwin Von-Jestschyk I. Municipalidad de Negrete
56. Fernando Chandía I. Municipalidad de Trehuaco
57. Fernando May I. Municipalidad de Coihuevo
58. Francisco Jara I. Municipalidad de Mulchén
59. Hasan Sabag I. Municipalidad de Cabrero
60. Iván Contreras I. Municipalidad de San Fabián
61. Jaime Catalán I. Municipalidad de Quillón
62. Jaime Soto I. Municipalidad de San Pedro de la Paz
63. Johnson Guíñez I. Municipalidad de Pemuco
64. José Pinto I. Municipalidad de Laja
65. Juan Díaz I. Municipalidad de El Carmen
66. Juan Riquelme I. Municipalidad de Coelemu
67. Luis Arias I. Municipalidad de Freire
68. Manuela Salas I. Municipalidad de Nueva Imperial
69. Marcos Hernández I. Municipalidad de Galvarino
70. Pablo Sola I. Municipalidad de Curacautín
71. Patricio Misterteiner I. Municipalidad de Cunco
72. Pedro Lizama I. Municipalidad de Pitrufquén
73. Abel Painefilo I. Municipalidad de Curarrehue
74. Alejandro Pacheco I. Municipalidad de Perquenco
75. Carlos Barra I. Municipalidad de Pucón
76. Eduardo Navarrete I. Municipalidad de Melipeuco
77. Enrique Sanhueza I. Municipalidad de Angol
78. Guido Siegmund I. Municipalidad de Gorbea
79. Héctor Figueroa I. Municipalidad de Carahue
80. Juan Fuentes I. Municipalidad de Lonquimay
81. Rolando Flores I. Municipalidad de Lumaco
82. Valentín Vidal I. Municipalidad de Ercilla
83. Carlos Gómez I. Municipalidad de Queilen

224
84. Eduardo Sanhueza I. Municipalidad de Hualaihue
85. Mª Angélica Fernández I. Municipalidad de Máfil
86. Omar Santana I. Municipalidad de Lanco
87. Guillermo Mitre I. Municipalidad de Mariquina
88. Luis Curumilla I. Municipalidad de Curaco de Vélez
89. Ramón Farías I. Municipalidad de San Joaquín
90. Roberto Sepúlveda I. Municipalidad de Maipú
91. Mario Olavarría I. Municipalidad de Colina
92. Eduardo Ramírez I. Municipalidad de San Miguel
93. Francisco Miranda I. Municipalidad de San Bernardo
94. Gonzalo Cornejo I. Municipalidad de Recoleta

225
 Taller “Usuarios Municipales”
Santiago, 2 de septiembre 2002

El evento se enmarcó en los esfuerzos de la División de Políticas de la

Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, para formular una nueva
propuesta en materias de políticas municipales. Se contó con la presencia de
participantes en representación de la Cámara Nacional de Comercio, la Cámara
de Comercio de Santiago, CONUPIA y la Corporación Habitacional de la Cámara
Chilena de Construcción, así como funcionarias y funcionarios de la SUBDERE.

El principal objetivo del taller consistió en recoger la percepción de actores no

municipales sobre el sistema municipal, tanto con respecto a los problemas que
existen en el vínculo con estas entidades como en lo que se refiere a posibles
soluciones.

Para estos efectos, se estructuró el siguiente programa de trabajo:

Ø Identificar las características del municipio ideal

Ø Visualizar los mayores obstáculos percibidos por los usuarios municipales
Ø Elaborar propuestas de solución.

Con respecto a las características del municipio ideal, los participantes destacaron
los siguientes aspectos:

Ø Como premisa básica se adoptó que la municipalidad tiene dos clientes:

la comunidad y el empresariado comunal.
Ø Como gestor del desarrollo comunal, la municipalidad debe guiarse por
una visión territorial, para incentivar la coordinación entre los servicios
públicos que intervienen en la comuna, y para establecer vínculos
efectivos con los actores locales no gubernamentales. Para ello, la
participación directa de estos actores en la gestión municipal es clave.
Ø La municipalidad debería ser, en consecuencia, un centro de servicios a
disposición de esos actores.
Ø Para ello, es indispensable entregar los servicios de una manera
estandarizada que facilite el contacto de los clientes con las
municipalidades sin importar la comuna que éstas encabecen. Esta
estandarización le entregaría al cliente la certeza y seguridad requerida
para llevar adelante sin demoras excesivas, por ejemplo, sus proyectos
de inversión.
Ø Por otra parte, los trámites deberían caracterizarse de un alto nivel de
transparencia y agilidad.
Ø Para ello, se requiere de una entidad municipal financieramente
consolidada.
Ø El punto anterior permitiría contar con la infraestructura adecuada y el
personal idóneo para atender a los usuarios municipales.

Sin embargo, los participantes expresaron que, desde su punto de vista, el actual
sistema municipal no da cuenta con las aspiraciones anteriormente reflejadas.
226
Entre los problemas identificados, resaltan los siguientes:

Ø Muchas municipalidades entienden su rol como fiscalización, hecho que

explicaría la actual falta de orientación al cliente.
Ø Además, se registra una notable escasez de recursos financieros,
problema que provoca lo siguiente:
Ø En muchos casos, los funcionarios municipales adolecen de una
preparación profesional especializada.
Ø Los atrasos tecnológicos dificultan la atención oportuna de los clientes.
Ø Un exceso de burocracia alarga los trámites y los hace imprevisibles en
sus resultados.
Ø En oportunidades, se toman decisiones erradas por el hecho de
desconocer las materias tratadas.
Ø Reflejo de lo anterior es el hecho de que en muchas municipalidades no
existen departamentos que se encarguen específicamente de la relación
con el empresariado local.

En cuanto a las propuestas que podrían ayudar a resolver los problemas, el grupo
puso énfasis en los siguientes temas:

Ø Impulsar una mayor vinculación entre las municipalidades y los servicios

públicos, incluso con la posibilidad de ubicar oficinas de las instituciones
del Estado en la misma municipalidad (ventanillas únicas de empresas).
Ø Promover la asociatividad municipal para hacer frente a los problemas
derivados de la escasez de recursos. Esta propuesta se inscribe
plenamente en el enfoque territorial enfatizado por los participantes y
beneficiaría, sobretodo, a las municipalidades pequeñas y rurales.
Ø Incentivar la creación de una cultura de servicio, mediante capacitaciones
al personal municipal y la flexibilización normativa.
Ø Territorializar la gestión municipal, a través de oficinas ubicadas en los
barrios y localidades alejados del centro comunal.
Ø Modernizar la gestión de los recursos humanos para alcanzar un modelo
de gestión que contribuya a la atención rápida y oportuna de los clientes.
Ø Establecer mecanismos de evaluación de la gestión municipal, con la
fuerte participación de la comunidad y del empresariado local.

Finalmente, cabe señalar que los participantes manifestaron un altísimo interés de

colaboración con la SUBDERE en su deseo de fortalecer el sistema municipal,
tanto mediante la participación en seminarios y talleres como a través de la
colaboración en procesos de trabajo en terreno.

Registro de asistencia taller:

1. Bárbara Aubert Cámara Nacional de Comercio

2. Carlos Tromben Cámara de Comercio de Santiago
3. Roberto Seguel CONUPIA
4. Rolando Pacheco Corporación Habitacional Cámara Chilena de la Construcción

227
 TALLERES DE EXPERTOS

228
229
 Primera Reunión de Expertos para la Formulación de la
Política Municipal de Descentralización
Santiago, 6 de mayo 2002

Modera: Joaquín Göske (GTZ)

Comentarios generales:

Ø Para algunos siempre es bueno discutir, aunque otros están cansados de

nunca concretar aunque sea en aspectos menores. Todos agradecen ser
invitados.

Antecedentes históricos:

Ø Los costos de proveer servicios municipales han subido y los ingresos se

han estancado, generando una crisis financiera.
Ø La libertad de fijar plantas que existía antes de 1973 fue un fracaso, ya
que el 110% de los recursos se empleaban en personal, había falta de
recursos.
Ø Durante todo el siglo pasado se fueron centralizando las funciones
municipales debido a la falta de recursos.
Ø La centralización fue una política progresista frente a la cultura de
terratenientes imperante durante los siglos pasado y antepasado.

Principios:

Ø Se hizo mucha mención de la heterogeneidad municipal, como principio

que debiese cruzar todo el espectro de políticas; los municipios son muy
diversos, se debe revisar en qué nivel debe estar la salud y educación, los
municipios no son todos capaces de prestar buenos servicios, etc.
Ø La descentralización debe partir desde el sector privado y la sociedad civil.
Ø No se pueden aumentar las funciones municipales si no son pedidas por el
municipio y deben en cualquier caso traspasarse con las correspondientes
atribuciones.
Ø Las asociaciones no debiesen politizarse.
Ø Los municipios son incapaces de tener una dinámica de cambio constante,
no hay tiempo para consolidar las leyes que se promulgan. No es
necesario crear un nuevo modelo municipal.

Elementos de diagnóstico:

Ø Los municipios no tienen funciones sociales, que son justamente las que
la gente quiere.
Ø Existe un mal uso de recursos, los municipios sólo pagan favores políticos,
¿Quién debe pasarle la cuenta al municipio? Ni el voto ni la cuenta pública
sirve para esto.

230
Elementos de propuesta:

Ø Debe existir compromiso del Estado con la descentralización.

Ø Aumentar la participación política.
Ø Analizar qué democracia queremos, por ejemplo, hoy la gente participa vía
chat, internet.
Ø Establecer el rol de la ACHM y las fundaciones y otras organizaciones en
el proceso.
Ø Deben existir diagnósticos y estudios más explícitos, ojalá por región para
contar con bases más objetivas y técnicas sobre los temas municipales.
Ø Mejorar las preguntas del diagnóstico.
Ø Revisar historia reciente del municipio.
Ø Fortalecer el asociativismo como un nuevo nivel donde radicar funciones y
prestaciones.
Ø Revisar las relaciones y vínculos del municipio con los niveles regional y
central.
Ø Articular estado con la sociedad civil; dando contenido a lo que
entendemos por ciudadanos, organizaciones sociales, es decir introducirlo
como tema sociopolítico.

Respecto del documento que entregó la Subdere:

Ø Es muy difícil fortalecer al concejo pues los concejales compiten con el

alcalde para la siguiente elección.
Ø También los concejales no serían personas idóneas en su origen para
ejercer funciones de gestión.
Ø Mejor sería fortalecer las facultades fiscalizadoras del concejo y contar con
concejales más formados.

231
 Segunda Reunión de Expertos para la Formulación de la
Política Municipal de Descentralización
Santiago, 13 de mayo 2002

Modera: Joaquín Göske (GTZ)

Esta reunión tenía, principalmente, dos objetivos:

1. Recoger las opiniones de los expertos relativas a un planteamiento

preliminar hecho por la SUBDERE en torno al tema de las finanzas
municipales.
2. Identificar posibles soluciones a los problemas detectados en dicha área
temática.

En el marco de la breve presentación de la SUBDERE, se identificaron los

siguientes nudos críticos:

Ø En muchos municipios, los recursos financieros disponibles alcanzan sólo

para entregar servicios básicos.
Ø La dotación precaria de recursos financieros, entre otros aspectos,
también dice relación con la falta de libertad para generar ingresos
propios.
Ø Por otra parte, se registra una falta de información y profundidad en el
análisis que dificulta dimensionar la real magnitud del problema, así como
visualizar adecuadamente sus causas.
Ø De lo anterior se desprende el desafío de definir las reales necesidades
financieras de los municipios con respecto a las áreas de educación y
salud.
Ø Por otra parte, es preciso definir los niveles competenciales de los
municipios.
Ø Los cambios que se realicen, deberán enmarcarse en el propósito de
incrementar los niveles de equidad al interior del sistema municipal.
Ø Una vía de acción podría consistir en transformar procesos de
participación y de fomento a la democracia en soluciones presupuestarias
eficientes.

Con respecto a los comentarios y preguntas de los expositores, luego de la

presentación de la SUBDERE, destacan las siguientes ideas:

Ø Recoger la heterogeneidad de los municipios, por un lado, podría permitir

un avance debido a una mayor pertenencia de la política. Por el otro lado,
podría acarrear riesgos por la segmentación de los municipios, en
desmedro de los municipios más débiles y sus habitantes.
Ø Por otra parte, se hizo hincapié en las dificultades para fijar estándares
mínimos para la prestación de servicios municipales desde el centro.
Ø Se sugirió involucrar a la comunidad, en el marco de un modelo de
participación.
Ø Además, se propuso asumir una visión que no se restrinja al municipio,
sino que ponga énfasis en una mirada sistémica. Esta se basa en la
232
 articulación entre los municipios e instituciones del Estado, ya sean
servicios regionales, gobierno regional o instituciones nacionales.
Ø Al respecto, se destacó el potencial de esquemas asociativos de
cooperación intermunicipal, para aprovechar efectos de economías de
escala.
Ø Lo anterior, reportaría ventajas con relación a la movilización de recursos
locales para el desarrollo.

A continuación, las sugerencias hechas para enriquecer la redacción del

documento base:

Ø Profundizar los objetivos generales que inspiran el planteamiento de la

SUBDERE.
Ø Explicar el contexto político de los últimos años, en materias municipales
y descentralización.
Ø Incorporar más antecedentes empíricos que sostengan la argumentación
acerca de la heterogeneidad.

Finalmente, se recogieron propuestas de acción, que podrían resumirse de la

siguiente manera:

Ø Es imprescindible crear mecanismos de compensación que vayan en

ayuda de los municipios más débiles y de sus habitantes.
Ø Se debe diseñar la política municipal bajo el punto de vista del desarrollo
territorial. Ello se expresaría en promover la participación ciudadana,
desde la transparencia en la gestión hasta el involucramiento directo en la
toma de decisiones. A la vez, este enfoque llevaría al fomento de
esquemas asociativos, tanto entre municipios como entre éstos y otros
actores.
Ø En algunos casos, ha quedado evidenciado que la presión social es capaz
de provocar cambios en los niveles competenciales. Por lo tanto, debería
hacerse uso de este potencial.
Ø Una posible salida a los problemas financieros de los municipios, dice
relación con mejoras en la gestión, como modo de asegurar un gasto
financiero más adecuado.

233
 Tercera Reunión de Expertos para la Formulación de la
Política Municipal de Descentralización
Santiago, 22 de mayo 2002

Modera: Joaquín Goske (GTZ)

El tema de la reunión se formuló debido al alto peso que había adquirido en las
dos jornadas anteriores (autoridades comunales y ciudadanía; finanzas
municipales), en las cuales no había sido posible profundizarlo adecuadamente.
Más allá de constatar un consenso acerca de la necesidad de diferenciar la
política municipal según las particularidades de cada una de las municipalidades,
no se había aclarado cuáles serían maneras oportunas de recoger la citada
heterogeneidad. De ahí que esta tercera reunión tuviera los siguientes propósitos:

1. Visualizar las ventajas de una política diferenciada;

2. Identificar probables obstáculos para la implementación de una política
mediante la cual se pretende dar cuenta de la heterogeneidad;
3. Levantar propuestas que permitan aprovechar las ventajas, así como
hacerse cargo de los obstáculos.

Por otra parte, cabe señalar que en esta ocasión el equipo profesional de la
SUBDERE, a diferencia de las reuniones anteriores, participó de la misma manera
de la discusión que los demás asistentes. Ello enriqueció el debate, gracias a un
intercambio más fluido de opiniones.

Con relación a los comentarios y preguntas, luego de la introducción temática por

parte de la SUBDERE, destacan los siguientes aspectos:

Ø La existencia de un municipio, como institución, se basa en un territorio,

una población que habita en él, así como de una actividad económica que
lo sustente.
Ø Es en este marco que se hizo hincapié en que hay municipios que no son
viables, ya sea por una vasta extensión geográfica de la comuna, con baja
densidad poblacional, o por una muy precaria base económica.
Ø De allí que el reconocimiento de la heterogeneidad de los municipios deba
plasmarse en una política diferenciada que asigne variados niveles
competenciales, acorde a la particular capacidad de gestión que tenga
cada uno de los municipios.
Ø No obstante lo anterior, la política también debe caracterizarse por el
respeto a la autonomía municipal, en vez de caer, precisamente, en
esquemas centralistas que ya se han identificado como nocivos.
Ø Además, tal como había sido subrayado en las reuniones anteriores, la
heterogeneidad de los municipios no debe conducir al extremo de dejar
desamparados a aquellos ciudadanos que viven en comunas con
municipios relativamente débiles en su capacidad de gestión.
Ø Por ello, se insistió en centrar el debate en los ciudadanos, considerando
su activa participación en el quehacer local, así como sus necesidades
relacionadas con la prestación de servicios por parte del municipio.

234
 Ø A su vez, el postulado de la autonomía obligaría a buscar soluciones al
interior del sistema municipal, en caso de aquellos municipios que no
pueden asumir cabalmente el conjunto de competencias legalmente
disponibles.
Ø Lo anterior sugiere la promoción de esquemas asociativas, tanto entre el
municipio y otros actores locales, como entre municipios aledaños, así
como entre estos y actores del Estado, ya sean gobiernos regionales u
otros.

A continuación, se realizó un levantamiento de los impactos positivos que una

política diferenciada podría generar:

Ø La asignación de competencias con una mirada territorial promovería una

articulación más eficiente entre el municipio y otros actores.
Ø En función del aspecto anteriormente mencionado, se podrían esperar
impulsos para el asociativismo y la subsidiariedad.
Ø Además, probablemente habría un mejor rendimiento de los recursos
financieros.
Ø Por otra parte, se esperaría una mejor calidad de los servicios prestados
a la comunidad.
Ø Otra ventaja sería una mayor transparencia en el sistema.

Con respecto a estos aspectos, se hicieron las siguientes propuestas:

Ø Crear mecanismos que permitan que los ciudadanos se pronuncien sobre

los niveles competenciales que debería asumir su municipio.
Ø Perfeccionar el fondo común municipal, subsidios y otros correctores de
la desigualdad entre los municipios, con la finalidad de asegurar niveles
mínimos de las prestaciones de servicios a la comunidad.
Ø Concordar un set de competencias privativas mínimas que los municipios
deberían asumir, mientras que el conjunto de funciones generalmente
compartidas debería negociarse en cada caso para determinar cuáles
podrían ser traspasadas íntegramente al municipio.

Con relación a los obstáculos que una política basada en la heterogeneidad, en

los términos planteados, tendría que sortear, se destacan los siguientes temas:

Ø Sobretodo, los alcaldes de municipios que recibirían menos

competencias, opondrían resistencia política.
Ø Por el otro lado, cabe esperar que la mayoría de los ministerios no
estarían de acuerdo con traspasar competencias a aquellos municipios
con mayor capacidad de gestión.
Ø Podría producirse el efecto indeseado de introducir diferentes clases de
municipios, dificultando el “ascenso” de municipios inicialmente
catalogados como “débiles”.
Ø A raíz del obstáculo anterior, se podrían agravar las diferencias sociales
entre los ciudadanos que viven en diferentes municipios, generando
incluso presiones migratorias sobre las comunas “top”.

235
A modo de enfrentar esos obstáculos, se sugirió:

Ø Identificar a los actores más innovadores de la clase política, con el

propósito encontrar potenciales aliados.
Ø Considerar la influencia de los institutos político-ideológicos que, por regla
general, se aproximan de un modo más abierto al debate de ideas
nuevas.

236
 Cuarta Reunión de Expertos para la Formulación de la
Política Municipal de Descentralización
Santiago, 11 de junio 2002

Modera: Joaquín Goske (GTZ)

Cabe señalar que las tres primeras reuniones habían estado centradas en muchos
factores externos a los municipios que, además, requerían muchas veces cambios
estructurales de orden legal. De ahí que se decidiera, para esta última reunión del
ciclo, poner el énfasis en nudos críticos internos de la gestión municipal. Esta
decisión apuntó, sobre todo, a la identificación de posibles medidas que
generasen un impacto concreto y directo, sin la necesidad de esperar cambios
legales.

Los objetivos de la reunión eran dos:

1. Identificar los nudos críticos más relevantes en materias de gestión

municipal
2. Detectar una oferta de instrumentos capaces de revertir los problemas
detectados.

En función de estos objetivos, la reunión tuvo la siguiente estructura lógica:

Ø Contextualización del tema en el marco de las conclusiones obtenidas en

las jornadas anteriores.
Ø Presentación de los nudos críticos identificados por la SUBDERE.
Ø Completar la lista de los nudos críticos.
Ø Detectar las principales causas de los nudos críticos.
Ø Identificar insumos para una propuesta de fortalecimiento de la gestión
municipal.

El marco referencial del debate posterior fue esbozado mediante la confección de

un listado de atributos del “Municipio que queremos”, los que se detallan a
continuación:

Ø La prestación de servicios de calidad que respondan a las necesidades de

la ciudadanía.
Ø Un modelo de gestión flexible.
Ø Abierto a la participación ciudadana.
Ø Capaz de establecer alianzas con los actores locales.
Ø En consecuencia, un ente con la capacidad de movilizar tanto recursos
endógenos como de actores externos, por ejemplo, de instituciones del
Estado.
Ø Todos los atributos anteriormente mencionados requieren de un marco de
autonomía para la gestión municipal.

Por otra parte, se identificó un conjunto de problemas que dificultan alcanzar esta
visión positiva:

237
 Ø La desconfianza hacia los municipios.
Ø El excesivo centralismo de la sociedad y del Estado chileno.
Ø La precariedad de las atribuciones que los municipios poseen en la
actualidad.
Ø Problemas de la gestión interna de muchos municipios.

Este último aspecto dio pie a la discusión sobre los nudos críticos que explicarían
las falencias que los expertos visualizaban en la gestión municipal. Con respecto a
los nudos críticos y sus causas, se hizo hincapié en los siguientes puntos:

Ø Plantas municipales muy rígidas: por el otro lado, se argumentó que la

eficiencia y eficacia del quehacer municipal, también, estaban
determinadas por la calidad de la gerencia.
Ø Instrumentos de gestión inadecuados para la realidad local y
descoordinados con instrumentos de otros actores: como principales
causas fueron identificadas la escasa vinculación entre municipio y
comunidad, así como la rigidez de los instrumentos cuyo diseño obedecía
a otro momento histórico.
Ø Falta difundir mecanismos y mejorar instrumentos de información que
aumenten la transparencia en la gestión, con la finalidad de darle al
ciudadano la oportunidad de un voto informado: al respecto, se resaltaron
como causas la precariedad técnica de muchas plantas municipales y,
además, formas inadecuadas para informar (por ejemplo, las cuentas
públicas).
Ø Ausencia de una política de desarrollo organizacional y de los recursos
humanos: hubo una discusión acerca de la preponderancia del factor de
una demanda de capacitación no estructurada o de una escasa oferta
sistemática. Por otra parte, se remarcó la ausencia de un vínculo entre
capacitación y recompensación del funcionario.
Ø Estructura orgánica inadecuada: como principal causa se registró el
diseño normativo reglamentario de carácter eminentemente vertical.
Ø La inserción de una figura extraña (el administrador): el adjetivo “extraño”
se eligió debido a la observación que muchos alcaldes tendrían la
tendencia de asumir una función gerencial, desperfilando de esta manera
al administrador.
Ø Demanda ciudadana excesiva hacia los municipios: como los municipios,
sobretodo los más pequeños, son la cara visible del Estado, la comunidad
tiene altas expectativas sobrecargando, entonces, al aparato municipal.
Ello se debe, principalmente, a un insuficiente desarrollo del sistema
institucional en general.

Otros nudos críticos registrados fueron:

Ø Instrumentos de gestión financiera poco flexibles

Ø Falta de recursos
Ø Restringidas competencias del municipio
Ø Ambigüedad entre gerenciamiento y rol político de las autoridades

238
El ejercicio de levantar propuestas para posibles instrumentos de fortalecimiento
se encontró con la dificultad que, a juicio de algunos participantes, no había
claridad con respecto al modelo municipal. Sin embargo, se identificaron las
siguientes propuestas:

Ø Limitar los períodos de reelección de las autoridades comunales, para

incentivar una visión estratégica de largo plazo en la conducción del
municipio que busque darles sustentabilidad a los procesos impulsados.
Ø Obligatoriedad de capacitación para alcaldes y concejales nuevos, para
garantizar el efectivo cumplimiento de sus funciones.
Ø La revisión del reglamento que rige el quehacer municipal, con objeto de
lograr una mayor flexibilidad en la gestión.
Ø Implementar mecanismos para replicar buenas prácticas entre municipios,
de manera tal de fortalecer la gestión municipal a partir de logros
obtenidos por los propios municipios.

Registro de asistencia reuniones de expertos:

1. Gonzalo Duarte
2. Carlos Varas
3. Luis Meneses
4. Eduardo Morales
5. Andrea Greibe
6. Nelson Herrera
7. Estrella Arancibia
8. Mario Vargas
9. Gonzalo Vío
10. Mario Rosales
11. H. Willi Haan
12. Giorgio Martelli
13. Claudia Serrano

239
240
OTRAS REUNIONES

241
242
 Taller Corporación Tiempo 2000
Santiago, octubre 2002

Ø Borrar “alcaldización” ya que no es el punto.

Ø Proponer cosas concretas y exitosas como los presupuestos
participativos de Porto Alegre o Programa Tolerancia Cero, Nueva York.
Ø Se requiere de políticas territoriales (globalizadoras).
Ø La capacidad de hacer cosas depende más de la gestión que de los
recursos financieros.
Ø Creación de “gerente técnico”, encargado de la gestión, entendida como
tal y no como administración.
Ø Creación de Empresas municipales.
Ø Principios y mecanismos para crear y eliminar comunas.
Ø Cambiar elecciones de Alcalde.
Ø Se requiere un municipio activador de la ciudadanía.
Ø Se requiere asegurar la participación vecinal, la probidad y la
transparencia de las instituciones.
Ø Se requiere posibilitar la asociatividad.
Ø Hay que revisar la legislación completa del sector público.

243
 Taller Institutos Políticos
Santiago, octubre 2002

Presenta Jorge Caro, Jefe División de Políticas SUBDERE

Expone documento preliminar María Ignacia Jiménez, Jefa Departamento de
Estudios Municipales.

Aportes:

Sobre el rol del municipio:

Ø Hoy las demandas no son atendidas por los el nivel municipal; no es
necesario que eso ocurra, pero sí que el municipio coordine la acción
pública para satisfacerlas.
Ø El municipio debe ser un gestor del desarrollo y no simplemente un
prestador de servicios.
Ø Hoy el énfasis está puesto en su función de administración.
Ø Los municipios pobres serían más bien asistencialistas.

Sobre autoridades y ciudadanía:

Ø La viabilidad de exigir planes de gobierno a las administraciones locales
no está muy clara, puesto que los municipios se insertan en un contexto
mayor de decisiones (GORE, servicios públicos, etc.). En este sentido
sería más conveniente hacer más específicos los PLADECO, que por lo
demás son participativos.
Ø Debe reforzarse el tema de la información a la ciudadanía, con lo cual se
podrían activar los canales de participación que hoy no se usan. Esto
debería ir acompañado de capacitación a la ciudadanía.
Ø Deben detallarse las modificaciones legales necesarias para llevar
adelante la propuesta.
Ø Debe afinarse y fortalecerse el ámbito de la participación, dándole un
énfasis territorial.
Ø Un instrumento de control ciudadano del quehacer municipal es el
presupuesto (el PLADECO es demasiado amplio).
Ø Faltan instrumentos de control para los concejales sobre la labor
alcaldicia: se propone un cargo de confianza del Concejo (una persona)
que ejecute esa función.
Ø Al inicio de cada período alcaldicio, SUBDERE y ACHM deberían
encargarse de capacitar a los electos.
Ø Se propone aumentar el número de concejales por municipio, de manera
de quitar poder monopólico a los partidos políticos sobre el Concejo.
Ø No está claro por qué exigir a los municipios un plan de gobierno, con
posible revocatoria de mandato, si esto no se exige a los otros niveles y el
sistema de revocatoria de mandato se experimentó sin buenos resultados
en Colombia. Éste atentaría contra la autonomía municipal.
Ø Deben formularse y utilizarse los indicadores de gestión SUBDERE.
Ø El problema no estaría en los instrumentos sino en la forma de
designación de candidatos por parte de los partidos políticos.
Ø Algunos programas FOSIS podrían traspasarse al FONDEVE.
244
 Ø Existiría desvinculación entre el PLADECO y las fuentes de inversión de
los otros niveles del Estado. El alcance de los PLADECO y de la inversión
municipal es muy reducido.
Ø Las partidas presupuestarias no vienen con su argumentación
(justificación de costos), por lo que los concejales no tienen base para
opinar.
Ø Los PLADECO no se evalúan en ningún municipio.
Ø Los partidos políticos no pueden llevar concejales que pretendan vivir de
su dieta, pues esto fomentaría las faltas a la probidad.

Sobre competencias municipales:

Ø Debería establecerse un piso mínimo de competencias a cumplir. Hoy
más de cincuenta municipios no cumplen con el mínimo de competencias
que les otorga la ley, lo cual pone en duda la justificación de su
existencia. Esto podría resolverse por la vía de las alianzas entre
municipios. Los casos de EE.UU. en que los municipios se separan en
rurales y urbanos, y de España en que se diferencian por rangos de
número de habitantes, demuestran que sí se pueden definir tipologías.
Ø La definición de tipologías que se propone no tendría por qué constituir un
atentado contra la autonomía municipal, aunque sí podría significar una
estigmatización contraproducente para los municipios más precarias, aún
cuando éstos demuestren buenas prácticas.
Ø Se propone que los municipios se adscriban voluntariamente a alguna
tipología, no obstante se argumenta que para que eso les resulte
interesante, esa adscripción debería ir ligada a asignación de recursos, lo
cual, sin embargo, sí se cumpliría ya que la asignación de funciones
tendría que ser acompañada por los recursos correspondientes (lo que
hasta ahora no ha sucedido).
Ø Una distinción de funciones asociada a estándares de calidad facilitaría la
definición de tipos de municipios.

Sobre finanzas y recursos humanos:

Ø Deben transparentarse los presupuestos municipales ante la ciudadanía
lo cual se resolvería con buena información (ej.: página web). Sin
embargo, se requieren cambios culturales, los que dependen de un
esfuerzo público sistemático en este sentido (ej.: presupuestos
participativos).
Ø Lo anterior debe ir unido a un sistema de redes, particularmente con los
partidos políticos (encargados de capacitar a sus candidatos).
Ø Se deberían presentar dos propuestas distintas de nivelación entre
municipios: una para los pobres y pequeños y otra para los demás.
Ø Deben establecerse herramientas para que los municipios generen
recursos propios; no basta con entregarles los tributos.
Ø La ciudad de Santiago requiere de una administración de sus servicios de
escala metropolitana.
Ø Es urgente traspasar más recursos, desde el nivel central, a los
municipios: se requiere una propuesta de emergencia de la SUBDERE.
Ø Se debe municipalizar el FNDR, porque la mayoría de los proyectos que
se financian con él son municipales.
245
 Ø Se cuestiona la participación de los municipios en los impuestos. Sin
embargo deberían tener total discreción sobre los derechos.
Ø La redistribución es un problema nacional que no debería involucrar a los
municipios en la discusión.

Registro de asistencia taller:

1. Rodrigo Araya Fundación Frei

2. Jorge Maldonado ICHEH
3. Nelson Herrera Tiempo 2000
4. Rodrigo Flores Instituto Libertad
5. Josefina Soto Fundación Jaime Guzmán E.
6. Loreto Seguel Fundación Jaime Guzmán E.
7. Claudia Serrano Asesores para el Desarrollo
8. Erika Carmona CPU
9. Luis Jünemann CPU
10. Giorgio Martelli Fundación Ebert

246
TALLERES INTERNOS SUBDERE

247
248
 Taller Jefes de División

Ø El Estado es uno solo y es básicamente inversor para mantener equidad y

paz social. ¿Debemos fortalecer a los municipios o transformarlos en el
brazo armado del gobierno central? Hay que explicitar la política: qué hay
detrás de todos esos nudos y propuestas: ¿se busca lograr estándares
sociales básicos?
Ø Cuál es el rol de los distintos niveles del aparato público en cuanto a la
política municipal: cómo interviene –o no- el GORE.
Ø Establecer más claramente en qué se ha avanzado hasta ahora, las
buenas prácticas que existen relacionadas con la capacidad de ejercer lo
que actualmente está en las leyes y relevar más los grandes ejes de esta
política.
Ø Ver las cosas concretas: qué está dispuesta a hacer la SUBDERE de todo
esto; están las elecciones de por medio, ver timing político.
Ø Hay que contextualizar esta política dentro de la política de
descentralización y el programa de Lagos.
Ø Relevar niveles intermedios de gobierno.
Ø Relevar el lema del "buen gobierno y la buena administración" como ejes
básicos.
Ø Ver qué requiere cambios legales y qué no.
Ø Esta política debiese orientar la política de fortalecimiento de la División
de Fortalecimiento.
Ø El diseño debe hacerlo modular para efectos de negociación política.

Registro de asistencia:

1. Jaime Rojas
2. Julio Ruiz
3. Nemesio Arancibia
4. Raúl Ampuero
5. Jorge Caro
6. Osvaldo Bernales
7. María Ignacia Jiménez
8. Lucía Tomic
9. Carlos Caro
10. Pilar Campero
11. María Antonieta Sepúlveda

249
 Taller División de Políticas

Ø Desarrollo es comunal, no municipal.

Ø Tal vez se trata más bien de promoción que de gestión del desarrollo.
Este desarrollo debe enfatizar el aspecto social.
Ø Revisar lo relativo a plebiscito y consulta, porque ya está normado y es
vinculante; lo mismo el CESCO: hoy lo hacen como quieren, por lo que no
cabría proponer mayor libertad si ésta ya existe.
Ø Una fórmula de participación es la aplicada en Porto Alegre, Brasil
(presupuestos participativos).
Ø Revisar la idea de una gestión colegiada entre el alcalde y el Concejo.
Ø Participación implica: subvenciones, concesiones, delegación de
funciones y atribuciones.
Ø Reducir municipios y homogeneizarlos.
Ø Reducir funciones de las que hoy tienen, "retroceder para ordenar el
caos".
Ø Territorios especiales, falta de capacidad técnica para postular a
proyectos.
Ø En los principios de autonomía se debe agregar "funciones privativas" y
no meras funciones.

250
 Taller Consultoras PROFIM

Ø Municipios rurales y pequeños deben ser reforzados, están más

interesados en los temas instrumentales, sus funcionarios son
multifuncionales y a la vez no tienen cómo acceder a capacitación.
Ø El interés por participar surge con mayor fuerza en los niveles intermedios
(funcionarios) que entre los directivos.
Ø La asociatividad se produce esporádicamente y con objetivos específicos.
Debe ser apoyada por el GORE o por la Gobernación Provincial. En esto
hay una oportunidad.
Ø Los niveles de autonomía son confusos.
Ø En municipios pequeños la participación de la comunidad es completa.
Ø La información municipal debería ser pública.
Ø Debe constituirse una “cartera de riesgo” de los municipios.

Participaron:

1. Agencia de Iniciativas ATL

2. Estudios y Consultoría E.C.
3. FOCUS
4. USACH

251
 Taller funcionarios SUBDERE
Santiago, 2 de octubre 2002

Primera parte. Exposición contexto de propuesta política, por María Ignacia

Jiménez.

Segunda parte. Discusión, de acuerdo a los siguientes temas:

q Autoridades y Ciudadanía
q Competencias
q Finanzas
q Gestión y Recursos Humanos.

General

Ø Definir el horizonte de la política: ¿10, 20, 30 años?

Ø Se recomiendan procesos graduales en un horizonte de 20 años.
Ø Hay muchas personas que se relacionan con el municipio como
beneficiarios, lo que influye en la definición del rol de esta institución.
Ø ¿Cuál es el foco de la política: el municipio o la comuna?
Ø Debe tenerse en cuenta el impacto de una política municipal en el nivel
regional.
Ø Deben distinguirse los instrumentos de la política.
Ø El proceso de descentralización debe ser abordado sistémicamente.
Ø El discurso del Subsecretario identifica los siguientes ejes:
institucionalidad (más y mejor democracia); financiamiento (más recursos
y más autonomía); gestión (buen gobierno y buena administración);
políticas administrativas (buena DPA y buen proyecto de territorios
especiales).

Autoridades y Ciudadanía

Ø No está claro el enfoque de la propuesta (a qué se apuesta), necesario

para definir el rol que se quiere asignar al municipio.
Ø Hoy se da un énfasis al municipio como gestor del desarrollo y no como
coordinador. Se propone suprimir este último término de los objetivos.
Ø Falta operativizar y fortalecer la institucionalidad democrática.
Ø La definición de los tres ejes de la política poco tiene que ver con las
identidades locales, siendo que la globalización lo exige. El municipio es
el que construye identidad cultural, política, construye ciudadanía,
comunidad, espacio de participación. Hoy los municipios se han centrado
en mejorar la gestión y no en fortalecer el sentido de identidad y el sentido
comunitario. Debe tenerse presente la diversidad de municipios.
Ø Debe recogerse la heterogeneidad imponiendo el menor número posible
de reglas a los municipios.
Ø El municipio debe responder a las demandas de la gente.
Ø Un municipio gestor del desarrollo necesariamente gatillará identidad
local, involucrando todo lo que el desarrollo implica.
252
 Ø Se propone enfatizar más “la ciudadanía” que “la autoridad”, de manera
de recoger la gestión que promueve la primera, evitando decisiones
arbitrarias o autoritarias.
Ø Se propone cambiar título de “Autoridades y Ciudadanía” a “Gobierno
Local y Ciudadanos” u otro.
Ø La “alcaldización” sería parte de la cultura política chilena y no se podría
cambiar modificando normas. Todo el sistema político local está orientado
al Alcalde y no a los concejales. Al modificar las normas se corre el riesgo
de aumentar la “alcaldización”. Se recomienda restringir los instrumentos
de la política, pues las normas no resuelven las prácticas de los actores.
Ø Agregar: así como el Alcalde tiene obligaciones y responsabilidades, debe
incorporarse que una sanción infundada al edil debe ser a su vez
sancionada.
Ø La forma de socializar la cuenta pública debe precisarse; hoy los Alcaldes
cuentan lo que hicieron pero no se hacen cargo de lo que debieron hacer:
hace falta cuenta anual sobre cumplimiento de ofrecimientos del Alcalde.
Ø Al tema de la cuenta pública deben agregarse mecanismos de sanción
financiera e incentivos financieros, según corresponda.
Ø Deben precisarse los canales de participación que tendría la ciudadanía
ante la cuenta pública.

Competencias Municipales

Ø Los temas de salud y educación deberían incorporarse al programa de

gobierno y la cuenta pública del Alcalde. La tipologización de municipios
debe tener que ver con financiamiento y eficiencia en la gestión y la
medición de ellas debería hacerse entre pares, es decir, entre municipios
de tipología 1, entre municipios de tipología 2, etc.
Las tipologías no deberían tener relación con los niveles competenciales,
porque los municipios no lo aceptarán, pues el mecanismo implica una
forma de discriminación.
Ø No está claro cómo se evitará la duplicidad de funciones.
Ø Debe cuidarse la relación entre equidad y heterogeneidad, de manera que
no se anulen entre sí. La tipologización estaría institucionalizando la
inequidad. Los municipios con mayor capacidad deberían más bien
incorporar funciones adicionales a las que por ley se les asignan.
Ø La tipologización propuesta serviría para la asignación de recursos y no
para la diferenciación de funciones.
Ø El sistema de tipologías y no estandarización es muy engorroso y crearía
mucha burocracia para la clasificación de los municipios.
Ø La tipologización debería corresponder a capacidad de gestión: si un
municipio cumple satisfactoriamente una propuesta básica, entonces se le
pueden ampliar las funciones, pero no definir tipos a priori.
Ø El esquema propuesto sería centralista, pues en un modelo
descentralizado sería la ciudadanía la encargada de evaluar a los
municipios y no el Estado central.
Ø Debe incorporarse el concepto de “estándares municipales”, con lo que se
construiría una política “estatal” de alto impacto y no simplemente local.

253
 Ø La tipologización complicaría a la Asociación Chilena de Municipalidades,
otorgando mucho peso a los municipios tipo 3 o más grandes para
presionar, afectando todas las políticas públicas. Para evitarlo es
preferible focalizar mejor los instrumentos de fortalecimiento municipal.
Ø Incluso la tipologización podría producir migraciones hacia las comunas
tipo 3.
Ø Debe instrumentalizarse el articulado de la ley, de manera que los
sectores se coordinen para aplicar políticas a los municipios. Esto no
requeriría reforma legal.

Finanzas Municipales

Ø Las finanzas no son un fin en sí mismo, por lo que deben ir amarradas a

un plan de gobierno municipal.
Ø Debe reformularse el Fondo Común Municipal, evitando el aumento
reiterado del mismo y reconociendo que es un buen instrumento de
redistribución.
Ø En otra opinión, el FCM no necesariamente está generando más
autonomía ni más equidad entre los municipios (esto tiene que ver con la
forma en que se recogen los recursos. Debe definirse una orientación
clara que permita definir los mecanismos de redistribución y la base
tributaria.
Ø Al manejo de las finanzas municipales debe incorporarse el ciudadano, de
manera que sepa qué exigir a su municipio: eficiencia y respuesta a sus
requerimientos. Esto principalmente a través de la rendición de cuentas
ante una ciudadanía activa.
Ø Las finanzas municipales deberían diferenciarse: un FCM para gastos de
operación; y financiamiento para inversión, esto es traspaso de
programas con el respectivo financiamiento.
Ø Los presupuestos municipales deberían ser plurianuales (el tema social
se maneja a diez años plazo).
Ø Se propone la integración de fondos que permitan a los municipios
pequeños absorber fondos nacionales y regionales.
Ø Aclarar qué relación tiene la estructura de financiamiento con los objetivos
de democratización, de equidad, de calidad de gestión, de eficiencia y de
autonomía.
Ø Factor tributario: debe reestudiarse profundamente, incorporando
aspectos básicos: lo territorial, lo local, lo regional, asignándose
responsabilidades tributarias a los ciudadanos.
Ø La composición del ingreso propio y el traspaso de recursos sectoriales
no han variado radicalmente en los últimos años. No está clara o es
insuficiente la batería de instrumentos para generar ingresos propios en
los municipios para responder a las demandas ciudadanas.
Ø Los candidatos a alcaldes no conocen la realidad municipal y generan
falsas expectativas.
Ø Los presupuestos financieros no tienen mayor utilidad, sólo sirven para
ser entregados el 15 de octubre.
Ø Las propuestas deben ser más realistas y contar con financiamiento:
ligarse con plan de gobierno municipal.
254
 Ø Los alcaldes deben ser mejores coordinadores de las inversiones.
Ø Se requiere transparencia e incorporación de la ciudadanía al tema
financiero.

Gestión y Recursos Humanos

Ø El sistema de recursos humanos municipales es muy precario: no existen

incentivos, no hay una adecuada escala de remuneraciones.
Ø Debe existir una escuela para funcionarios municipales, lo que permitiría
mayor movilidad laboral.
Ø Debe activarse la aplicación del artículo 110 de la Constitución. Puede ser
aplicable también a los ámbitos de salud y educación por tratarse de
norma constitucional.
Ø El tipo de RRHH necesario depende del rol del municipio: si es un agente
del desarrollo local o si es un prestador de servicios.
Ø Debería hablarse de “gestión de desarrollo organizacional” más que de
política de RRHH.

Registro de asistencia:

1.- Julio Ruiz

2.- Fernando Echeverría
3.- Agustín Cossio
4.- Jaime Román
5.- Marianella Silva
6.- Alejandra Azócar
7.- Víctor Hernández
8.- Ana María Silva
9.- Darío Vergara
10.- Raúl Ampuero
11.- Catalina Depassier
12.- Lautaro Contreras
13.- Marcelo Leseigneur
14.- Nelson Salinas
15.- Alicia Díaz
16.- Gastón Collao
17.- Lucía Tomic
18.- María Ignacia Jiménez
19.- Pilar Campero
20.- Carlos Caro
21.- Luis Carvajal
22.- María Antonieta Sepúlveda

255
256
 ANEXO Nº3
Implementación, seguimiento y evaluación del Plan de acción

FICHAS DE SEGUIMIENTO DE PLAN DE ACCIÓN

Materia Estado del Proceso

Relación con la ciudadanía q Formulado
Ciudadanía y Actores q Aprobado
Comunales q En implementación
q Sin implementación
q Implementado

Objetivos a) Generar canales efectivos de Participación Ciudadana para fortalecer a la ciudadanía tanto en sus deberes
como en sus derechos.
b) Aumentar la transparencia de la gestión Municipal y la información oportuna a la ciudadanía.
c) Generar capacidad ciudadana para evaluar gestión municipal.
Nudo Crítico Escasa operatividad de instrumentos actuales de participación, que incide en una participación ciudadana precaria,
poco informada y con escasa identificación comunal.
Impacto esperado
Forma del Plan de Fortalecimiento (F)
Acción Reformas legales (RL)
Instructivo (I)
Estudios (E)

Acciones a Prioridad (plazo) y Entidades

Propuestas Compromisos adoptados
ejecutar tipo de acción involucradas

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros

1. Incorporar • Difundir Corto Plazo ACHM
principios del ejemplos de (2003-2004) SUBDERE
instructivo ordenanzas de
presidencial sobre participación
participación a aplicadas en I
modo de derechos forma exitosa
de los ciudadanos • Promover mesas
en las ordenanzas de trabajo con la
de participación ASCHM
• Instruir a
municipios
2. Aplicar enfoque de • Elaborar guía Mediano Plazo SUBDERE
la calidad en la metodológica de (2004- 2005) MUNICIPALIDADES
relación municipio consulta
y ciudadanía ciudadana
• Diseñar F
procesos de
difusión
• Producir
instrumentos
que vinculen los
resultados
anteriores con la
oferta municipal

257
 Propuestas Acciones a Prioridad (plazo) y Entidades Compromisos adoptados
ejecutar tipo de acción involucradas

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros

3. Incorporar En estrecha Mediano Plazo
procedimientos relación con las (2004- 2005)
participativos en dos propuestas
los procesos de anteriores: F
formulación de • Diseñar
políticas y instrumentos
programas que involucren
municipales activamente a
los ciudadanos
en el diseño de
políticas y
programas
municipales
• Poner a
disposición de
todos los
municipios
dichos
instrumentos
4. Crear Premio • Diseñar Premio Mediano Plazo SUBDERE
Nacional de y su forma de (2004–2005) DOS
Participación operar OTROS
Ciudadana • Definir forma de
financiamiento y F
sustentabilidad
en el tiempo
5. Relacionar Promover el Mediano Plazo SUBDERE
prestación de derecho de los (2004- 2005) ACHM
servicios municipios de MUNICIPALIDADES
municipales con establecer cobro
pago por servicios
F

6. Creación • Diseñar modelo Largo Plazo SUBDERE

Defensoría del • Establecer (2006-2010) INTERIOR
Ciudadano modificación
legal necesaria
• Enviar al RL
congreso
proyecto de ley
que cree dicha
instancia
7. Reconocimiento • Realizar estudio Mediano Plazo SUBDERE
legal de las que permita (2004-2005) DOS
Juntas de elaborar
Vigilancia propuesta para
modificar la RL
Legislación
vigente sobre
organizaciones
comunitarias
• Elaborar
propuestas de
indicaciones
• Enviar
indicaciones de
ley al Congreso

258
 Propuestas Acciones a Prioridad (plazo) y Entidades Compromisos adoptados
ejecutar tipo de acción involucradas

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros

8. Incorporar • Convocar mesa Largo Plazo MINEDUC
Educación Cívica de trabajo con el (2006-2010) SUBDERE
al currículum Ministerio de ACHM
escolar Educación que
permita conocer RL
los contenidos
curriculares
sobre la materia
y diseñar la
mejor forma de
profundizarlos

9. Financiamiento • Realizar estudio Largo Plazo SUBDERE

complementario que permita (2006-2010) ACHM
que aumente los conocer el HACIENDA
recursos del impacto de estos
FONDEVE en fondos E, I
municipios con • Convocar mesas
menos de de trabajo para
100.000 elaborar forma
habitantes. de
complementar
los recursos
municipales
destinados a
estos Fondos
10. Generar Cartas • Diseñar modelo Corto Plazo SUBDERE
Ciudadanas de Carta (2004-2005) ACHM
Ciudadana
• Convocar mesa
11. Cuenta Pública de trabajo para RL, I
disponible para la concensuar
ciudadanía contenidos de
ellas
• Establecer
mediante alguna
modificación
legal la
obligatoriedad
de su
elaboración,
aplicación y
cuenta publica
• Incorporar o
crear página en
internet de fácil
acceso que
contenga estas
cartas
actualizadas

259
 Acciones a Prioridad (plazo) y Entidades
Propuestas Compromisos adoptados
ejecutar tipo de acción involucradas

Objetivo c) Responsable Función Plazo Otros

12. Establecer • Referirse a la Mediano Plazo SUBDERE

mecanismos e elaboración de (2004-2005) ACHM
instrumentos para la Carta DOS
que la ciudadanía Ciudadana E
controle y • Construir
fiscalice el actuar indicadores de
municipal y evaluación
pueda evaluar la relevantes para
cuenta pública ser incluidos en
del Alcalde la carta
ciudadana

13. Revisar el • Estudio de Mediano Plazo

carácter casos sobre (2004-2005)
consultivo del actuación de
CESCO CESCO
• Proponer E, RL
modificaciones a
sus atribuciones
y elaborar
propuestas de
modificaciones
si se necesitare
• Enviar
modificaciones
legales
requeridas al
Congreso
14. Diseñar • Referirse a Corto Plazo
procedimientos Carta (2003-2004)
vinculantes Ciudadana
municipalidad - • Elaborar RL
ciudadanía, para modificaciones
resolver en forma legales
eficaz y oportuna • Enviar proyecto
las demandas y de ley al
solicitudes Congreso
ciudadanas

15. La enajenación • Elaborar artículo Mediano Plazo SUBDERE

de bienes que obligue al (2004-2005) ACHM
municipales debe municipio
ser informar sobre RL
oportunamente los programas
informada de enajenación
de bienes
municipales a la
ciudadanía
estableciendo
plazos y
procedimientos
• Enviar
modificación
legal al
Congreso

260
 Acciones a Prioridad (plazo) y Entidades
Propuestas Compromisos adoptados
ejecutar tipo de acción involucradas

Objetivo c) Responsable Función Plazo Otros

16. Hacer efectiva la • Redactar Mediano Plazo SUBDERE

obligatoriedad de modificación al (2004-2005) ACHM
la aplicación de Título IV de la
las Ordenanzas LOC que RL
municipales establezca
estableciendo sanciones a los
sanciones legales municipios que
no cumplan con
lo establecido
por la ley

17. Delegar • Realizar estudio Mediano Plazo SUBDERE

funciones desde que recopile (2004-2005) ACHM
el municipio a las experiencias
organizaciones internacionales E, F
sociales sobre la materia
• Realizar
propuesta de
transferencia de
funciones
• Concordar con
ACHM

261
Materia Estado del Proceso
Relación con Otros Actores Comunales q Formulado
Ciudadanía y Actores Comunales q Aprobado
q En implementación
q Sin implementación
q Implementado

Objetivos Establecer órganos de diálogo social y participación para la formación y el empleo

Nudo Crítico Falta de gestión orientada a facilitar acciones privadas
Impacto previsto
Forma del Plan de Acción Fortalecimiento (F)
Reformas legales (RL)
Estudios (E)

Acciones a Prioridad (plazo) y Entidades

Propuestas Compromisos adoptados
ejecutar tipo de acción involucradas

Responsable Función Plazo Otros

18.Impulsar la creación • Recopilar Corto Plazo SUBDERE,
observatorio información y (2003-2004) Asociación Chilena de
económico y de antecedentes Municipalidades,
empleo loca para el diseño F Ministerio de
del observatorio Economía y Ministerio
• Elaborar del Trabajo
propuesta
• Consensuar
propuestas con
entes
involucrados
• Impulsar su
creación
19.Constituir equipo • Realizar catastro Mediano Plazo SUBDERE
gestor en asuntos de experiencias (2004-2005) ACHM
de desarrollo locales MUNICIPALIDADES
económico local • Difundir E, F
experiencias
• Consolidar
modelo de
equipo gestor
• Realizar talleres
en capítulos
regionales
20.Estandarizar • Hacer catastro Corto Plazo SUBDERE
Servicios de principales (2003-2004) MINECON
Municipales servicios
municipales E, F
• Recopilar
información de
los usuarios
para establecer
criterios para el
diseño de
estándares
• Elaborar
estándares de
prestación
• Poner a
disposición
pública dichos
estándares

262
Materia Distribución y Ejercicio del poder Estado del Proceso
q Formulado
Autoridades Municipales q Aprobado
q En implementación
q Sin implementación
q Implementado

Objetivos a) Asegurar correcta distribución del poder entre las autoridades políticas de las
Municipalidades
b) Fortalecer y precisar las funciones actualmente establecidas para el Concejo Municipal
c) Lograr una descentralización efectiva mejorando la distribución del poder hacia la ciudadanía
estableciendo nuevos derechos ciudadanos
Nudo Crítico Asimetría entre las atribuciones, funciones y responsabilidades del Alcalde y Concejo municipal que
entorpece la generación de una gobernabilidad compartida y el no aprovechamiento integral del
Concejo. Falta de capacidades de gestión y dirección de las autoridades municipales y ciudadanos
desvinculados del quehacer municipal.
Impacto previsto
Forma del Plan de Acción Reformas Legales (RL)
Fortalecimiento (F)
Estudios (E)
Instructivos (I)

Propuestas Acciones a ejecutar Prioridad (plazo) y tipo Entidades Compromisos adoptados

de acción involucradas

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros

21. Establecer • Realizar estudio Largo Plazo SUBDERE
gobiernos para la (2006-2010) ACHM
municipales de implementación de INTERIOR
mayoría un modelo como el E, RL PARTIDOS
propuesto POLÍTICOS
• Elaborar y proponer
modelo
• Acordar con
actores
involucrados
• Enviar proyecto de
ley al Congreso
22. Elección de • Diseñar fórmula Largo Plazo SUBDERE
Concejales con • Acordar fórmula e (2006-2010) ACHM
representatividad indicaciones INTERIOR
territorial legales E, RL PARTIDOS
• Enviar indicaciones POLÍTICOS
legales al Congreso

23. Tematización de • Realizar talleres Largo Plazo SUBDERE

las funciones de municipales para (2006-2010) ACHM
los concejales definir las áreas INTERIOR
temáticas que E, RL PARTIDOS
podrían asignarse POLÍTICOS
como funciones
específicas a los
concejales
• Elaborar
indicaciones legales
y concensuarlas
• Enviar indicaciones
legales

263
 Propuestas Acciones a ejecutar Prioridad (plazo) y tipo Entidades involucradas Compromisos adoptados
de acción

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros

24. Transformar a • Lograr acuerdos Mediano Plazo SUBDERE
impar el número con representantes (2004-2005) ACHM
de concejales de los partidos INTERIOR
políticos y ACHM PARTIDOS POLÍTICOS
25. Aumentar el • Enviar indicaciones RL
número de legales al
Concejales Congreso
26. Fusión del • Analizar Largo Plazo SUBDERE
CESCO y el competencias, (2006-2010) ACHM
Concejo en una atribuciones y INTERIOR
sola entidad funciones de E, RL PARTIDOS POLÍTICOS
colegiada ambos para
elaborar propuesta
• Consensuar
propuesta
• Enviar
modificaciones
legales necesarias
Objetivo b) Responsable Función Plazo Otros
27. Fortalecer de • Estudio que Mediano Plazo SUBDERE
manera determine las áreas (2004-2005) ACHM
sustancial el más deficitarias de MUNICIPIOS
quehacer del la gestión de los E, F
Concejo concejos
municipales
• Elaborar
metodologías para
el fortalecimiento
del Concejo

28. Crear Sistema • Determinar Mediano Plazo SUBDERE

Nacional de necesidades de (2004-2005) ACHM
Formación y formación y SENCE
Capacitación capacitación E, RL CHILE CALIFICA
para autoridades • Crear Sistema
políticas Nacional de
municipales Capacitación
• Incorporarlo a Chile
Califica
29. Establecer • Redactar indicación Mediano Plazo SUBDERE
requisitos de Legal que (2004-2005) ACHM
escolaridad modifique ley PARTIDOS POLITICOS
mínima a actual, acordada RL
postulantes de • Enviar indicaciones
cargos de
elección popular

264
 Propuestas Acciones a Prioridad (plazo) y Entidades Compromisos adoptados
ejecutar tipo de acción involucradas

Objetivo b) Responsable Función Plazo Otros

30. Establecer causal • Elaborar Corto Plazo SUBDERE
de notable indicaciones (2003-2004) ACHM
abandono de legales con las PARTIDOS
deberes para causales RL POLITICOS
Concejales • Enviar
Indicaciones
Legales

31. Limitar reelección • Establecer Largo Plazo SUBDERE

de las mesas de (2006-2010) ACHM
autoridades diálogo con INTERIOR
municipales a no partidos políticos RL PARTIDOS
más de dos y la ASCHM POLITICOS
periodos • Elaborar
sucesivos indicaciones
legales
• Enviar
Indicaciones
32. Legislar sobre la • Estudio para Largo Plazo SUBDERE
obligatoriedad y determinar (2006-2010) ACHM
hacer exigible el contenidos
diseño de un mínimos de E, RL
programa de dicho plan
gobierno • Elaboración
municipal indicaciones
legales
• Enviar
indicaciones

33. Proveer al • Detectar Mediano Plazo SUBDERE

Concejo de necesidades (2004-2005) ACHM
equipos técnicos según HACIENDA
y su municipalidad E, RL
financiamiento • Elaborar
propuesta de
financiamiento
• Elaborar
indicaciones
legales
pertinentes
• Enviar
indicaciones
Objetivo c) Responsable Función Plazo Otros
34. Crear • Elaborar estudio Corto Plazo SUBDERE
Procedimiento para la creación (2003-2004) ACHM
Arbitral Municipal de dicho
procedimiento
• Acordar con E, F
ASCHM
• Difundir en
municipios
35. Fortalecer la • Elaborar Corto Plazo SUBDERE
obligatoriedad de instructivo a (2003-2004) ACHM
las autoridades municipios MUNICIPALIDADES
de informar a la • Difundir las I, F
comunidad bondades de
una ciudadanía
más y mejor
informada

265
 Propuestas Acciones a Prioridad (plazo) y Entidades Compromisos adoptados
ejecutar tipo de acción involucradas

Objetivo c) Responsable Función Plazo Otros

36. Fortalecer y • Elaborar estudio Largo Plazo SUBDERE
regular el uso del sobre la real (2006-2010) ACHM
plebiscito y utilización de
consulta en el dichos
ámbito municipal instrumentos RL
• Fortalecer la
aplicación de
ellos
• Elaborar
indicaciones
legales si fuera
necesario

266
Materia Modelo de Adquisición y devolución Estado del Proceso
autónoma de funciones y atribuciones q Formulado
Rol y Competencias Municipales q Aprobado
q En implementación
q Sin implementación
q Implementado

Objetivos a) Determinar cuáles son las funciones y atribuciones exclusivas para los municipios asegurando
el reconocimiento de la heterogeneidad de ellos a través de un Modelo de adquisición y
devolución de funciones y atribuciones
b) Disminuir las superposiciones de funciones entre niveles de gobierno
c) Descentralizar programas públicos y función de fomento productivo
d) Mejorar la coordinación y diseñar instrumentos para el ejercicio de las competencias
compartidas entre niveles de gobierno
Nudo Crítico Actualmente las atribuciones y funciones son iguales para cada uno de los municipios sin considerar
las necesidades propias de ellas y sus realidades comunales, sociales y geográficas. Lo anterior
conlleva a problemas de gestión y precariedad en la prestación de servicios y además la
descoordinación existente en la ejecución de programas públicos.
Impacto previsto
Forma del Plan de Acción Reformas Legales (RL)
Fortalecimiento (F)
Instructivos (I)
Estudios (E)

Prioridad (plazo) y Entidades

Propuestas Acciones a ejecutar Compromisos adoptados
tipo de acción involucradas

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros

37. Determinar las • Estudio de Largo Plazo SUBDERE
funciones y atribuciones y (2006-2010) ACHM
atribuciones funciones y
exclusivas para competencias a E, RL
todos los descentralizar
municipios y hacia los
establecer municipios
procedimiento • Elaborar
para un modelo de procedimiento de
devolución devolución de
atribuciones y
funciones
2. Establecer • En estrecha
tipologías de relación con 37)
municipios establecer
tipología de
39. Determinar comunas de
Competencias acuerdo a set de
máximas indicadores
comunales y
40. Establecer municipales
mínimos de • Establecer mínimo
prestaciones y de prestaciones y
estándares de los
calidad correspondientes
estándares de
calidad
• Acordar modelo
con ACHM
• Elaborar articulado
legal y enviar
indicaciones

267
 Acciones a Prioridad (plazo) y Entidades
Propuestas Compromisos adoptados
ejecutar tipo de acción involucradas

Objetivo b) Responsable Función Plazo Otros

41. Determinar • Remitirse a Largo Plazo SUBDERE
funciones y propuestas (2006-2010) ACHM
atribuciones 37),·38), 39),40)
exclusivas del E, RL
Municipio
42. Aumentar las
atribuciones de
manera de
vincular el poder
de decisión del
municipio
43. Diseñar Tribunal • Recopilar Largo Plazo SUBDERE
de lo Contencioso información y (2006-2010) ACHM
Administrativo realizar estudio
• Diseño del
Instrumento RL
• Mesas de
Diálogo
• Elaborar
Indicaciones
Legales
• Enviar
indicaciones al
Congreso
44. Establecer marco • Elaborar Corto Plazo SUBDERE
regulatorio de la reglamento que (2003-2004) ACHM
obligación regule la DIVERSOS
constitucional de coordinación y MINISTERIOS
coordinación de establezca GORE
RL
los SS.PP sanciones al no
cumplimiento
de lo allí
señalado
• Enviar proyecto
a Congreso
45. Diseñar • Estudiar Corto Plazo SUBDERE
mecanismos que diferentes (2003-2004) ACHM
aseguren mayor alternativas de DIVERSOS
injerencia de los mecanismos MINISTERIOS
municipios en la • Elaborar GORE
RL
confección de propuesta
leyes que las • Elaborar
afecten instructivos que
permitan
implementar los
mecanismos de
coordinación

268
 Prioridad (plazo) y Entidades
Propuestas Acciones a ejecutar Compromisos adoptados
tipo de acción involucradas

Objetivo c) Responsable Función Plazo Otros

46. Traspasar Elaborar : Mediano Plazo SUBDERE
programas • Estudio para (2004-2005) ACHM
públicos a determinar cuales MINISTERIOS
municipalidades programas son E, I
susceptibles de
descentralizarse
• Forma de
financiamiento y
traspaso de
recursos
• Indicadores de
evaluación para la
gestión local de
dichos programas
• Instruir el traspaso
• Indicaciones
legales si fuera
necesario
47. Ley maestra que • Hacer Catastro de Mediano Plazo SUBDERE
ordene todas las políticas de (2004-2005) ACHM
políticas de fomento productivo MINISTERIOS
Fomento • Elaborar propuesta E, RL
Productivo de Ley
• Enviar Congreso

48. Redefinir el rol • Referirse a Mediano Plazo SUBDERE

del municipio propuestas 46 y 47 (2004-2005) ACHM
frente al tema del • Fortalecer a los MINISTERIOS
fomento municipios en las F
nuevas
atribuciones y
funciones de
fomento productivo
Objetivo d) Responsable Función Plazo Otros
49. Diseño de Referirse a Largo Plazo SUBDERE
instrumentos propuestas (2006-2010) ACHM
propios y 37),·38), 39),40), MINISTERIOS
exclusivos de 41) y 42) E, RL
acuerdo a las
nuevas funciones • Estudio que
y atribuciones unifique
exclusivas instrumentos
vigentes de
acuerdo al nuevo
marco competencial
en uno o más
• Elaborar
indicaciones legales
para su aplicación
si fuera necesario
50. Permitir crear • Consensuar Mediano Plazo SUBDERE
corporaciones en propuesta (2004-2005) ACHM
temáticas • Elaborar HACIENDA
diversas indicaciones a la RL
LOC

269
 Prioridad (plazo) y Entidades
Propuestas Acciones a ejecutar Compromisos adoptados
tipo de acción involucradas

Objetivo d) Responsable Función Plazo Otros

51. Otorgar • Establecer mesa de Mediano Plazo SUBDERE
personalidad diálogo con ACHM (2004-2005) ACHM
jurídica a • Elaborar MINISTERIOS
asociaciones reglamento para su
municipales funcionamiento y RL
financiamiento
• Elaborar
indicaciones a la
LOC
• Enviar indicaciones
legales
52. Incorporar a las • Estudio legislación Corto Plazo SUBDERE
Municipalidades actual (2003-2004) ACHM
en la definición • Establecer vínculos MINISTERIOS
de las con ministerio de
concesiones de Obras Públicas y RL
obras de Vivienda
infraestructura • Elaborar propuesta
pública en el de modificaciones
territorio comunal legales
• Enviar Indicaciones
53. Competencia • Elaborar Corto Plazo SUBDERE
para determinar modificaciones (2003-2004) ACHM
patentes de legales MINISTERIO DE
alcoholes • Enviar al Congreso JUSTICIA
RL

54. Crear figura de • Elaborar Corto Plazo SUBDERE

comunas con modificaciones (2003-2004) ACHM
régimen especial legales HACIENDA
• Enviar Indicaciones RL

270
Materia Servicios, programas, funciones y Estado del Proceso
atribuciones transferidos a los municipios q Formulado
Finanzas Municipales q Aprobado
q En implementación
q Sin implementación
q Implementado

Objetivos a) Crear Plan de Descentralización Fiscal

b) Nuevos Ingresos Municipales
c) Mejorar transferencias desde el Nivel Central
d) Mejorar rendimiento de actuales impuestos y transferencias
e) Mejorar la asignación de recursos y dotar de nuevas fuentes de ingreso a los municipios para el
financiamiento municipal, de servicios traspasados y programas públicos
Nudo Crítico Bajo grado de descentralización fiscal. Faltan fuentes de ingresos propios municipales e insuficiente
aporte fiscal a salud y educación que no cubren los gastos en que la municipalidad incurre para su
prestación y por otro lado, los programas públicos diseñados no consideran los gastos municipales
necesarios para su ejecución
Impacto previsto
Forma del Plan de Acción Fortalecimiento (F)
Reformas legales (RL)
Instructivo (I)
Estudios (E)

Prioridad (plazo) y Entidades

Propuestas Acciones a ejecutar Compromisos adoptados
tipo de acción involucradas

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros

55. Impulsar un plan de • Elaborar plan en Mediano Plazo SUBDERE
descentralización función de propuestas (2004-2005) ACHM
entre gobierno 37),·38), 39),40), 41) y HACIENDA
central y 42)
municipalidades • Elaborar propuesta de E, I, RL
financiamiento
• Establecer meta de
descentralización fiscal
• Elaborar indicaciones
legales si fuera
necesario
Objetivo b) Responsable Función Plazo Otros
56. Permitir devolución • Elaborar procedimiento Largo Plazo SUBDERE
del IVA a los • Establecer mesas de (2006-2010) ACHM
municipios trabajo HACIENDA
• Elaborar indicaciones SII
legales RL
• Enviar indicaciones

57. Crear modelo de • Elaborar procedimiento Largo Plazo SUBDERE

Coparticipación de • Establecer mesas de (2006-2010) ACHM
impuestos trabajo HACIENDA
nacionales • Elaborar indicaciones RL SII
legales
• Enviar indicaciones

271
 Prioridad (plazo) y
Propuestas Acciones a ejecutar Entidades involucradas Compromisos adoptados
tipo de acción

Objetivo b) Responsable Función Plazo Otros

58. Permitir y • Elaborar propuesta Mediano Plazo SUBDERE
reglamentar el • Elaborar (2004-2005) ACHM
Endeudamiento Indicaciones HACIENDA
Municipal Legales SUPERINTENDENCIA
RL
DE BANCOS E
INSTITUCIONES
FINANCIERAS

59. Crear Ley de • Elaborar Mediano Plazo SUBDERE

donaciones para el modificaciones (2004-2005) ACHM
desarrollo urbano legales HACIENDA
• Enviar indicaciones MINVU
RL

60. Creación del • Elaborar estudio Mediano Plazo SUBDERE

impuesto a la con experiencias (2004-2005) ACHM
plusvalía internacionales y HACIENDA
factibilidad de MINVU
aplicarse en Chile E, RL
• Elaborar
modificaciones
legales
• Enviar indicaciones
61. Otorgar facultades a • Elaborar propuesta Mediano Plazo SUBDERE
las municipalidades • Elaborar (2004-2005) ACHM
para el Cobro de modificaciones HACIENDA
Servidumbres legales SII
RL
• Enviar indicaciones

62. Otorgar facultades a • Elaborar Estudio Mediano Plazo SUBDERE

las municipalidades • Elaborar (2004-2005) ASCHM
para el Cobro de modificaciones HACIENDA
Alumbrado Público legales SII
E, RL
• Enviar indicaciones

63. Establecer • Elaborar Estudio Mediano Plazo SUBDERE

Impuestos • Elaborar (2004-2005) ACHM
Ambientales de uso modificaciones HACIENDA
municipal legales E, RL SII
• Enviar indicaciones CONAMA

64. Donación de Faenas • Elaborar Estudio Mediano Plazo SUBDERE

Mineras • Elaborar (2004-2005) ASCHM
modificaciones HACIENDA
legales E, RL
• Enviar indicaciones

65. Creación de • Elaborar Estudio Largo Plazo SUBDERE

empresas • Elaborar (2006-2010) ACHM
municipales para modificaciones HACIENDA
prestación de legales E, RL
servicios. • Enviar indicaciones

272
 Prioridad (plazo) y Entidades
Propuestas Acciones a ejecutar Compromisos adoptados
tipo de acción involucradas

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros

66. Impulsar la • Difundir modelo de Corto Plazo SUBDERE
concesión de bienes concesiones y (2003-2004) ACHM
municipales buenas prácticas a
municipalidades
F

Objetivo c) Responsable Función Plazo Otros

67. Creación del Fondo • Elaborar sistema Mediano Plazo SUBDERE
Social para la creación del (2004-2005) ACHM
fondo
• Definir que
programas y I
recursos deben
constituirlo
• Diseñar modo de
distribución

Objetivo d) Responsable Función Plazo Otros

68. Traspasar a los • Diseñar forma de Largo Plazo SUBDERE
municipios facultad traspaso y (2006-2010) ACHM
para determinar, atribuciones HACIENDA
cobrar y administrar • Elaborar SII
el impuesto territorial indicaciones legales TESORERÍA
• Enviar Congreso

69. Mayor atribuciones • Estudio que Corto Plazo SUBDERE

para el municipio de determine la (2003-2004) ACHM
fiscalización a necesidad de SII
empresas que pagan atribuciones de
patentes fiscalización RL
• Elaborar
indicaciones
• Enviar indicaciones
70. Compensación • Elaborar Largo Plazo SUBDERE
financiera a las instrumento que (2006-2010) ACHM
municipalidades por permita reconocer HACIENDA
el efecto de leyes, el impacto de leyes
convenios, etc. u otra sobre las
finanzas
municipales
• Elaborar
indicaciones legales

273
 Estado del Proceso
q Formulado
Materia
Inversión Municipal q Aprobado
Finanzas Municipales
q En implementación
q Sin implementación
q Implementado
Objetivos a) Incorporar a los municipios en la coordinación de la inversión pública territorial
b) Mejorar capacidad técnica
c) Simplificar la burocracia para postular a proyectos de inversión
d) Incorporar criterios de sostenibilidad de las inversiones
Nudo Crítico Descoordinación de la inversión pública territorial y falta de financiamiento para la ejecución de
proyectos de inversión de carácter local
Impacto previsto
Forma del Plan de Acción Fortalecimiento (F)
Reformas legales (RL)
Instructivo (I)
Estudios (E)

Prioridad (plazo) y Entidades

Propuestas Acciones a ejecutar Compromisos adoptados
tipo de acción involucradas
Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros
71. Incorporar a los • Diseñar modelo de Corto Plazo SUBDERE
municipios en la coordinación (2003-2004) ASCHM
coordinación de efectiva GORE
la Inversión • Elaborar instructivo I MINISTERIOS
Pública Regional

Objetivo b) Responsable Función Plazo Otros

72. Aumentar • Fortalecer la Corto Plazo SUBDERE
Cobertura de relación Municipio (2003-2004) ACHM
Servicio país Fundación para la MUNICIPALIDADES
Superación de la PROGRAMA
Pobreza para SERVICIO PAIS
aumentar la F
cobertura del
programa y
asegurar su
impacto en la
gestión financiera
local
• Recoger buenas
experiencias de
trabajo y difundir
73. Creación de un • Elaborar estudio Corto Plazo SUBDERE
fondo para parar la creación de (2003-2004) ACHM
estudios y dicho fondo y la GORE
anteproyectos modalidad de E MINISTERIOS
operación

Objetivo c) Responsable Función Plazo Otros

74. Mejorar sistemas • Estudio de diseño Corto Plazo SUBDERE
de información de de mecanismo de (2003-2004) ACHM
financiamiento información ágil y GORE
para proyectos de de fácil acceso MINISTERIOS
inversión desde • Difusión de su uso E, F
el nivel central

274
 Prioridad (plazo) y Entidades
Propuestas Acciones a ejecutar Compromisos adoptados
tipo de acción involucradas

Objetivo c) Responsable Función Plazo Otros

75. Modernizar el actual • Establecer mesa de Mediano Plazo SUBDERE
Banco Integrado de trabajo (2005-2006) MIDEPLAN
Proyectos parar • Analizar problemática
agilizar postulación y actual del BIP
aprobación • Motivar a MIDEPLAN I
a modernizar sistema
76. Reducir la cantidad, • Realizar estudio que Corto Plazo SUBDERE
variedad y permita unificar (2003-2004) ACHM
complejidad de los criterios de GORE
fondos concursables concursabilidad a E, F MINISTERIOS
fondos y proyectos
públicos
• Elaborar ficha única
• Difundir

Objetivo d) Responsable Función Plazo Otros

77. Elaborar sistema de • Instruir la Mediano Plazo SUBDERE
transferencia de obligatoriedad de (2004-2005) ASCHM
recursos para el transparentar e GORE
financiamiento de los incorporar en el diseño MINISTERIOS
gastos de programas públicos I
operacionales que los gastos necesarios
se deriven de las para la mantención en
inversiones públicas el tiempo del programa
locales. • Asegurar a los
municipios dicho
financiamiento vía
convenio

275
 Estado del Proceso
q Formulado
Materia q Aprobado
Gestión Financiera
q En implementación
Finanzas Municipales q Sin implementación
q Implementado

Objetivos Mejorar la capacidad de planificación técnica y el nivel de recursos de los municipios para asegurar
igualdad de oportunidades para acceder a fondos externos
Nudo Crítico Planificación inadecuada y escasa capacidad técnica en los municipios que les permita a todos por
igual captar recursos para generar mayores ingresos propios
Impacto previsto
Forma del Plan de Acción Fortalecimiento (F)
Reformas legales (RL)
Instructivo (I)
Estudios (E)

Prioridad (plazo) y Entidades

Propuestas Acciones a ejecutar Compromisos adoptados
tipo de acción involucradas
Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros
78. Crear Plan • Elaborar propuesta Largo Plazo SUBDERE
Financiero de plan financiero (2006-2010) ACHM
Municipal • Difundir en
municipalidades
• Hacer catastro de F
experiencias
exitosas
79. Establecer • Elaborar Corto Plazo SUBDERE
obligatoriedad de indicaciones legales (2003-2004) ACHM
publicación de • Establecer CONTRALORIA
Activos y Pasivos periodicidad y RL
Municipales forma de entrega
de la información
• Enviar Indicaciones

276
 Estado del Proceso
q Formulado
Materia
Flexibilización Administrativa Municipal q Aprobado
Gestión Municipal y Recursos
q En implementación
Humanos q Sin implementación
q Implementado

Objetivos Crear las condiciones para que las municipalidades puedan lograr un desarrollo organizacional que les permita
ejecutar sus competencias y funciones en forma eficiente y oportuna.
Nudo Crítico Las municipalidades chilenas presentan serias rigideces administrativas, de gestión y calidad del recurso
humano que les dificulta su labor y les impide mejorar la eficiencia en la prestación de servicios y responder
con una organización moderna y ágil a las necesidades comunales.
Impacto previsto
Forma del Plan de Acción Fortalecimiento (F)
Reformas legales (RL)
Instructivo (I)
Estudios (E)

Prioridad (plazo) y Entidades

Propuestas Acciones a ejecutar Compromisos adoptados
tipo de acción involucradas
Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros
80. Aplicación de las • Agilizar Largo Plazo SUBDERE
Modificaciones del conversaciones (2006-2010) HACIENDA
Art.110 con actores ACHM
involucrados ASOCIACIÓN DE
• Lograr acuerdos FUNCIONARIOS
RL
• Elaborar MUNICIPALES
indicaciones
legales

81. Formular ley que • Elaborar Corto Plazo SUBDERE

norme a indicaciones (2003-2004) ACHM
concursabilidad legales
pública para los • Enviar indicaciones
cargos municipales al Congreso RL

82. Facultar a • Diseñar criterios de Mediano Plazo SUBDERE

municipalidades elegibilidad para (2004-2005) ACHM
pequeñas la los municipios HACIENDA
contratar • Elaborar indicación E, RL
funcionarios en legal a la Ley de
jornadas parciales Plantas
Municipales

83. Unificar los • Elaborar Propuesta Largo Plazo SUBDERE

regímenes laborales • Establecer mesas (2006-2010) ACHM
existentes de diálogos con HACIENDA
gremios E, RL GREMIOS DE
• Elaborar proyecto SALUD Y
único EDUCACIÓN
• Enviar a Congreso
proyecto de ley

277
 Acciones a Prioridad (plazo) y Entidades
Propuestas Compromisos adoptados
ejecutar tipo de acción involucradas

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros

84. Promover la • Elaborar Mediano Plazo SUBDERE
creación de documento (2004-2005) ACHM
unidad encargada base que MUNICIPALIDADES
de la resuma la forma
administración de de operar de E, F
recursos una unidad de
humanos recursos
humanos dentro
de un concepto
de organización
institucional
moderno
• Difundir
85. Instaurar Sistema • Elaborar Mediano Plazo SUBDERE
de Evaluación de sistema, (2204-2005) ACHM
los funcionarios criterios, HACIENDA
municipales indicadores de ASOCIACIÓN DE
evaluación y FUNCIONARIOS
E, F, RL
áreas MUNICIPALES
relevantes a ser
evaluadas
• Acordar con
gremios
• Implementar
Art. 110
86. Facultar a los • Elaborar Mediano Plazo SUBDERE
Municipios el indicaciones (2204-2005) ACHM
financiamiento de legales ASOCIACIÓN DE
la nivelación de E, F, RL FUNCIONARIOS
estudios MUNICIPALES

87. Crear oficina de • Elaborar modelo Mediano Plazo SUBDERE

atención integral en base a (2204-2005) ACHM
del contribuyente buenas
experiencias E, F
• Promover y
difundir

278
 Estado del Proceso
q Formulado
Materia Capacitación de los Funcionarios q Aprobado
Gestión Municipal q En implementación
y Recursos Humanos q Sin implementación
q Implementado

Objetivos Dotar a los municipios de personal idóneo y capacitado para las funciones que deben ejecutar
Nudo Crítico Escasa profesionalización del personal municipal. La capacitación de los funcionarios municipales no se
orienta a las necesidades de heterogéneas de cada una de ellas y no se integra a un sistema moderno de
formación de capital humano en cuanto a las habilidades y creación de competencias.
Impacto previsto
Forma del Plan de Acción Fortalecimiento (F)
Reformas legales (RL)
Instructivo (I)
Estudios (E)

Prioridad (plazo) y Entidades

Propuestas Acciones a ejecutar Compromisos adoptados
tipo de acción involucradas
Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros
88. Implementar un • Determinar Mediano Plazo SUBDERE
sistema nacional de necesidades de (2004-2005) ACHM
capacitación y formación y SENCE
formación de los capacitación E, RL CHILE CALIFICA
funcionarios • Crear Sistema
municipales Nacional de
Capacitación
• Incorporarlo a Chile
Califica

279
 Estado del Proceso
q Formulado
Materia Líneas de fortalecimiento Municipal y Generación de q Aprobado
Gestión Municipal y Recursos Incentivos a la Nueva Gestión q En implementación
Humanos q Sin implementación
q Implementado

Objetivos Mejorar y fortalecer la labor municipal a través de incentivos positivos a la buena gestión
Nudo Crítico No existen mecanismos que premien el esfuerzo por mejorar la gestión municipal.
Impacto previsto

Prioridad (plazo) y Entidades

Propuestas Acciones a ejecutar Compromisos adoptados
tipo de acción involucradas

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros

89. Difundir premios a • Elaborar catastro Corto Plazo SUBDERE
los que pueden • Difundir vía Internet (2003-2004) ACHM
postular los OTROS
municipios E, F ORGANISMOS
INTERNACIONALES
90. Diseñar sistema • Recoger experiencia Corto Plazo SUBDERE
nacional de internacional (2003-2004) ACHM
benchmarking • Diseñar sistema
municipal • Difundir y aplicar E, F

91. Crear Observatorio • Recoger la experiencia Mediano Plazo SUBDERE

de la Innovación del Programa de (2004-2005) ACHM
innovación OTROS
• Diseñar modelo F ORGANISMOS
• Buscar formas de INTERNACIONALES
financiamiento

92. Crear fondo de • Elaborar propuesta Mediano Plazo SUBDERE

incentivo a la para funcionamiento (2004-2005) ACHM
Gestión Municipal del fondo OTROS
• Explorar fórmulas de F ORGANISMOS
financiamiento INTERNACIONALES

280
 Estado del Proceso
q Formulado
Materia q Aprobado
Igualdad de Oportunidades
q En implementación
Equidad Intermunicipal q Sin implementación
q Implementado

Objetivos a) Perfeccionar el FCM

b) Aumentar la equidad en la prestación de Servicios
c) Aumentar la equidad en la inversión municipal
Nudo Crítico Mecanismos de redistribución financiera y territorial no aseguran entrega equitativa de oportunidades
para el desarrollo local.
Impacto previsto
Forma del Plan de Acción Fortalecimiento (F)
Reformas Legales (RL)
Estudios (E)
Instructivo (I)

Prioridad (plazo) y Entidades

Propuestas Acciones a ejecutar Compromisos adoptados
tipo de acción involucradas

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros

93. Transparentar el • Diseñar fórmula Corto Plazo SUBDERE
FCM para la puesta en (2003-2004)
internet de todas
las variables y I
fórmulas de
cálculo del FCM

94. Promover Rediseño • Restablecer Corto Plazo SUBDERE

del FCM mesas de Trabajo (2003-2004) SII
con actores HACIENDA
involucrados E, RL ACHM
• Diseñar Rediseño OTROS
• Concensuar
• Elaborar
indicaciones
legales
95. Crear mecanismos • Realizar estudios Corto Plazo SUBDERE
que promuevan la sobre situación (2003-2004) SII
equidad en las real de las bases HACIENDA
bases tributarias tributarias E, RL ACHM
• Elaborar
propuesta para
mejorar lo anterior
• Elaborar
indicaciones
legales en caso de
ser necesario

281
 Prioridad (plazo) y Entidades
Propuestas Acciones a ejecutar Compromisos adoptados
tipo de acción involucradas

Objetivo b) Responsable Función Plazo Otros

96. Generar costos • Promover centros Corto Plazo SUBDERE
estándares de de costos al (2003-2004) HACIENDA
prestaciones por interior de las ACHM
tipo de municipio municipalidades E, F MINISTERIOS
• Elaborar costo de MUNICIPALIDADES
prestaciones
• Relacionar costos
y asignación de
recursos desde el
nivel central
• Poner a
disposición de la
ciudadanía
97. Favorecer • Elaborar Corto Plazo SUBDERE
criterios de propuesta con los (2003-2004) HACIENDA
equidad en las criterios de ACHM
decisiones de equidad que E, F GORES
inversión de debieran ser
impacto considerados al
priorizar proyectos
de inversión
• Difundir
Objetivo c) Responsable Función Plazo Otros
98. Promover la • Fortalecer uso de Corto Plazo SUBDERE
creación de esta modalidad de (2003-2004) ACHM
Asociaciones gestión parar MINISTERIO DE
Municipales para disminuir costos y E, F SALUD
la gestión en asegurar mejores SERVICIOS DE
Salud y más SALUD
prestaciones
99. Generar • Recopilar Mediano Plazo SUBDERE
Indicador de información de (2004-2005) INE
Pobreza fuentes JUNAEB
estadísticas E, F MIDEPLAN
• Elaborar indicador ACHM
• Concensuar OTROS
indicador
• Probar su
efectividad

282
 Estado del Proceso
q Formulado
Materia q Aprobado
Igualdad de Género
q En implementación
Equidad Intermunicipal q Sin implementación
q Implementado

Objetivos Incorporar en la institucionalidad municipal la igualdad de género

Nudo Crítico Alcaldesa y concejalas no son reconocidas legalmente
Impacto previsto
Forma del Plan de Acción Reformas Legales (RL)

Prioridad (plazo) y Entidades

Propuestas Acciones a ejecutar Compromisos adoptados
tipo de acción involucradas

Objetivo a) Responsable Función Plazo Otros

100. Igualdad de Género • Elaborar indicación Corto Plazo SUBDERE
legal (2003-2004) ACHM

RL, I

283
Para todas las acciones antes propuestas deberá evaluarse el logro de los
objetivos y el impacto que han tenido de acuerdo a la siguiente tabla:

Evaluación de las Acciones

Acciones Importancia Viabilidad Impacto

• Compromiso Impacto Logro de Capacidad Viabilidad Efecto Receptividad Visibilidad para

de los Municipal objetivos de técnica y multiplicador de los agentes públicos
agentes ejecución financiera destinatarios
Acciones Plazo Entidades Compromisos adoptados
de involucradas
Difusión
Responsable Función Plazo Otros
•
Gasto involucrado total

Indicadores de seguimiento

•
•
Resultados logrados

284
 ANEXO Nº 4
Avances específicos de los gobiernos democráticos

En el ámbito municipal, los avances se expresan en la consolidación creciente de

los municipios como actores legitimados entre la dirigencia política y la ciudadanía.
Sin duda uno de los avances más importantes ha sido el proceso de
democratización que comienza formalmente en 1992, mediante la elección de
alcaldes y concejales por sufragio universal. Posteriormente se estableció un
nuevo de mecanismo para la realización de las elecciones municipales,
conducente -en lo fundamental-, a la elección directa del cargo de alcalde.
Finalmente, se aprobó en el Congreso Nacional un proyecto de ley para establecer
en el país un sistema electoral municipal que contempla, expresamente,
elecciones separadas para los cargos de Alcaldes y Concejales.

El aspecto más destacado en el ámbito local se refiere a los importantes esfuerzos

que se han realizado en la creación de nuevas competencias municipales y en
materia de fortalecimiento a la gestión municipal.

En cuanto a nuevas competencias municipales, destaca el nuevo artículo 110 de

la Constitución, que faculta a los municipios para el cumplimiento de sus
funciones, a crear o suprimir empleos y fijar remuneraciones, y a establecer los
órganos o unidades que la ley orgánica municipal respectiva permita. Además,
también en la modificación a Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades
destacan especialmente: la incorporación de algunos conceptos de planificación
municipal (Plan de Desarrollo Comunal, Plan Regulador Comunal y el Presupuesto
Municipal Anual) y la ampliación de la competencia municipal en las áreas de
asistencia jurídica, fomento productivo, prevención y atención de catástrofes,
seguridad ciudadana y promoción de igualdad de oportunidades entre hombres y
mujeres.

Sin embargo, este proceso también estuvo definido por la construcción de una
democracia local más participativa, donde los propios ciudadanos pudieran ser los
protagonistas del proceso descentralizador y actores relevantes de los programas
sociales. Es por ello que durante estos años se creó y rediseñó un conjunto
importante de éstos, con el fin de mejorar los mecanismos de participación activa
de los ciudadanos, así como un nuevo marco jurídico para las Juntas de Vecinos y
Organizaciones Comunitarias, que fortalece su protagonismo local y crea nuevos
instrumentos de apoyo para su colaboración con el municipio.

La Ley Nº19.602, que reforma a la Ley Nº18.695, Orgánica Constitucional de

Municipalidades, se inserta en el contexto del mejoramiento de la gestión de los
municipios, para beneficio de la población local, introduciendo necesarias
innovaciones en términos de modernizar la actual administración municipal en su
conjunto, en materias tan trascendentes como flexibilidad administrativa, fiscalización,
participación ciudadana y gestión financiera.

Destaca especialmente, en cuanto a flexibilidad, lo relativo a incorporar mayor

flexibilidad con relación a la posibilidad de contar con personal; contiene
285
modificaciones a la estructura interna del municipio y precisa el ámbito de
competencia de cada unidad.

Por otra parte, este esfuerzo por mejorar la participación en este nivel se entrega
un conjunto importante de instrumentos de gestión a los municipios para fortalecer
la acción de los ciudadanos y sus organizaciones comunitarias en el desarrollo
local:

q La ordenanza de participación
q El nuevo Consejo Económico y Social Comunal
q Las audiencias públicas
q La Oficina de Reclamos
q Los plebiscitos comunales
q Fortalecimiento De Las Facultades Fiscalizadoras Del Concejo Municipal
q Unidades De Control Municipal
q Cuentas Publicas/Contratación De Auditorias Externas

En cuanto a las nuevas competencias municipales:

q Se faculta a las municipalidades a integrarse a corporaciones o fundaciones

de derecho privado sin fines de lucro.
q Se incorpora el concepto de transferencia de competencias.
q Se amplía la competencia municipal en las áreas de asistencia jurídica,
fomento productivo, prevención y atención de catástrofes, seguridad
ciudadana y promoción de igualdad de oportunidades entre hombres y
mujeres.

Durante los primeros meses de la actual administración, el Ministerio Secretaría

General de Gobierno, a través de la División de Organizaciones Sociales,
comenzó a diseñar las bases para la formulación de una política nacional y
transversal de participación ciudadana desde el Estado, la cual se materializó en
un proyecto de Ley de Base de Participación Ciudadana en la Gestión Pública, un
instructivo Presidencial, más de cien compromisos ministeriales en materia de
participación ciudadana y diversos estudios e iniciativas financiados por un crédito
del Banco Interamericano de Desarrollo, como el Observatorio Social y la oficina
de volunariado.

En el área de fortalecimiento a la gestión, destacan el desarrollo del Programa de

Fortalecimiento Institucional Municipal o PROFIM en que se desarrollaron 97
proyectos de Planificación Estratégica y Planes de Desarrollo Comunal, el
Programa de Asociativismo Municipal y los compromisos de gestión en salud.

Respecto al objetivo de la trasparencia, durante los últimos años se han realizado

los primeros esfuerzos incorporar esta temática en el ámbito público, aunque
todavía es un área en la que queda casi todo por hacer. En cuanto a la
descentralización, se han realizado esfuerzos permanentes por desarrollar
mayores y mejores mecanismos de transparencia de la gestión de las entidades
descentralizadas. En el caso de los municipios, se ha fortalecido la entrega de
información pública de su gestión. Para ello se diseñó el Sistema de Información
286
de la Gestión Municipal (SINIM), el cual contiene un conjunto de los principales
indicadores que permitirán evaluar tanto la gestión de procesos, así como
resultados de los principales aspectos de gestión local. Dentro de las principales
innovaciones en materia legal está la obligación de la autoridad local de rendir
cuentas públicas a la ciudadanía; mayores facultades fiscalizadoras a los
Concejos Municipales y la posibilidad de que el Concejo pueda contratar
auditorías externas acerca de la gestión del municipio.

En materia fiscal, en general ha existido una orientación a la descentralización por

el lado del gasto, justificada por las grandes desigualdades que existen a lo largo
del país. El avance en la descentralización fiscal ha sido gradual y limitado,
especialmente a nivel regional, que carece prácticamente de autonomía financiera.
Lo anterior se ha visto materializado en sucesivas modificaciones a la Ley de
Rentas Municipales.

En cuanto a los recursos municipales, éstos han crecido sustantivamente,

pasando de $890.143 millones en 1994 a $1.433.907 millones en 1999 (en
moneda de 1999), es decir, se han incrementado en 61% en términos reales. De
este aumento, los ingresos presupuestarios municipales, se han incrementado en
43% y las transferencias para educación y salud municipales y el subsidio de agua
potable se han incrementado en 85% en términos reales.

Además, durante el segundo gobierno de la Concertación, se llevó adelante la

creación de nuevas comunas: Padre Las Casas, Concón, Chillán Viejo,
Chiguayante, San Pedro de la Paz, Padre Hurtado y San Rafael. Con esta medida
se focaliza la destinación de recursos a territorios con características particulares y
se profundiza la democracia al tener sus habitantes la posibilidad de elegir y
recurrir directamente a sus autoridades locales.

En la búsqueda de instrumentos para el fortalecimiento financiero de las

municipalidades, en los últimos años se vienen realizando modificaciones en la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades y la Ley de Rentas Municipales e
Impuesto Territorial que tienen como fin último democratizar el sistema municipal y
avanzar en los objetivos de eficiencia en la administración comunal. El gran
propósito detrás de la permanente revisión de la Ley de Rentas Municipales es
superar la debilidad financiera de los gobiernos locales para ampliar su capacidad
de respuesta a las demandas por servicios básicos a nivel local y asumir con mayor
efectividad las mayores responsabilidades que se vienen generando. El año 1995 se
aprobaron las siguiente modificaciones:

q Se aumentó el tope de pago de patentes comerciales de 1000 a 4000 UTM.

Ello significó un aumento importante de recursos, que en ese año alcanzaron
a una cifra aproximada de $10.000 millones.
q Se incorporó nuevas empresas al pago de patentes, como las empresas
extractivas de minerales, de transporte terrestre de pasajeros y de carga.
q Se derogó la normativa de exención del pago de patentes a los abogados.
q Se estableció que los automóviles de alquiler de lujo, de turismo o de servicios
especiales no tendrán tarifas preferenciales.

287
q Se determinó que el 50% del 1% sobre el precio de venta de la transferencia
se destine al FCM.
q Se creó la facultad para que las municipalidades fijaran tarifas para el cobro
trimestral por el servicio de aseo domiciliario, por cada vivienda o unidad
habitacional, local, quiosco o sitio eriazo. Lo importante de lo anteriormente
señalado, es que se creó la facultad para que los municipios fijaran
autónomamente la tarifa a cobrar, dando la oportunidad de que ésta recogiera
la realidad particular de cada comuna
q Se determinó que la municipalidad de Santiago aumentara su aporte del 45 al
55% de las patentes comerciales. Además, se sumó la comuna de Vitacura
con un aporte del 65%, también de patentes.
q A contar del 1º de julio de 1995 comenzó a regir la nueva metodología de
asignación del FCM, que implicó perfeccionar el coeficiente de asignación del
90%, introduciendo variables de pobreza comunal, y perfeccionar el
coeficiente del 10%, el cual incorporó indicadores de gestión de la
administración municipal.

Con el aumento de recursos los municipios lograron sanear su financiamiento de

corto plazo y potenciar fuertemente la inversión. Sin embargo, es importante
señalar que estos efectos también se produjeron por la entrada en vigencia de la
Ley Nº19.380, que facultó a los municipios para aplicar el reavalúo a predios no
agrícolas, lo que significó un aumento importante de recursos, alrededor de
$24.000 millones.

El año 2000 se aprobó una nueva ley de rentas que contempló las siguientes
medidas:

q Acentuar la equidad del sistema a través de aumentar el aporte por concepto

de permisos de circulación desde un 50% a un 62, 5%. Además, aumentar el
aporte por concepto de impuesto territorial desde 60% a 65% sólo en las
cuatro comunas más ricas; Santiago, Providencia, Vitacura y Las Condes
q Aumentar el tope de patentes comerciales de 4.000 a 8.000 UTM. El aumento
de recursos que ello significó fue de alrededor de $20.000 millones de pesos
q Enmiendas al régimen de extracción municipal de residuos sólidos

En ámbitos mas específicos es posible distinguir estudios, programas y acciones

recientes actualmente en desarrollo:

1. Desde 1999 se encuentra operando el Sistema Nacional de Indicadores

municipales, un sistema que anualmente, refleja el desempeño del municipio,
aportando información de apoyo a la gestión y la toma de decisiones de los
actores relacionados con la acción municipal. El SINIM es una herramienta de
gestión y no de asignación de recursos que acopia datos una vez al año desde
los Municipios y otros entes del Estado. Su objetivo principal es aportar a las
estrategias de fortalecimiento de la gestión de todos los actores involucrados
en llevar adelante el proceso de descentralización chileno, y la modernización
de la gestión pública. En el SINIM están disponibles indicadores para las
siguientes áreas:

288
q Caracterización Comunal.
q Administración y Finanzas Municipal.
q Educación Municipal.
q Salud Municipal.
q Social - Comunitaria.
q Territorial.

2. Gestión Presupuestaria Municipal, GPM. En el marco del proceso de

descentralización del Estado y modernización de los gobiernos locales, resulta
indispensable que los municipios tengan a su disposición las herramientas que
faciliten la función de planificación, diseño, administración, evaluación
presupuestaria y análisis financiero.

Igualmente es importante acercar la administración de las finanzas con las

proyecciones estratégicas que desarrollen los municipios para así ordenar las
necesidades comunales y mejorar las estimaciones financieras. De esta
manera se fortalece, el vínculo real entre las prioridades edilicias y la
distribución de los recursos presupuestarios.

Por ello, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo

conjuntamente con el Banco Mundial, desarrolló el sistema de Gestión
Presupuestaria Municipal.

3. Estudio de la canasta básica de prestaciones municipales: Durante el año

2000 SUBDERE encargó un estudio orientado a determinar el costo por tipo
de municipio, de una canasta básica de prestaciones municipales o línea de
equidad. Dicha canasta se elaboró con determinados estándares de cantidad
y calidad de las prestaciones básicas que determina la Ley; Aseo de Vías
Públicas, Plazas y Jardines, la Manutención de Áreas Verdes y el Servicio de
Alumbrado Público, etc.

El estudio identificó las variables relevantes o discriminatorias que permiten

clasificar a las comunas según el tipo de demanda que enfrentan. Esto es muy
importante desde el punto de vista económico, ya que permitió agrupar a las
comunas según su estructura de gastos. Las variables más importantes
empleadas en la tipificación fueron el tamaño poblacional, la ruralidad, el
número de cuadras y el Indice de Desarrollo Humano

El estudio mostró, fundamentalmente, las diferencias en el gasto real y el

costo de la canasta básica. Mientras los municipios de Las Condes,
Providencia, Vitacura y Santiago gastan en promedio $3.429 millones más que
el estándar mínimo, 250 municipios gastan en promedio $101 millones menos
que este estándar mínimo. Sin duda estas condiciones de desigualdad deben
corregirse. Todo esto se traduce en una fuerte inequidad sobre los
ciudadanos, ya que Las Condes, Providencia, Vitacura y Santiago gastan por
cada habitante $33.454 al año, mientras que el grupo que se encuentra bajo la
línea de equidad gasta sólo $7.077 al año.

289
Uno de los datos interesantes recogidos, a partir de la investigaciones realizadas,
es que las recepciones netas del FCM se correlacionan en un 97% con los déficits
estimados. Estos déficits hipotéticos resultan de restar los gastos mínimos
estimados con los ingresos municipales totales como si no existiese el FCM. En
otras palabras, mientras mayor es el déficit que presentan los municipios respecto
de su gasto mínimo, mayor es la recepción neta del FCM

Sin embargo, el coeficiente del 10% muestra una baja correlación respecto a las
situaciones de déficit, por tanto representa claramente un elemento distorsionador
en este sentido.

4. Estudio de Fortalecimiento de la eficiencia y equidad en las transferencias

municipales para educación, salud e infraestructura: La SUBDERE, con
financiamiento del Banco Mundial, se encuentra desarrollando este estudio
que estará terminado a fines de 2002. La pregunta central que responderá el
estudio es la siguiente: ¿Cómo avanzar en el proceso de descentralización
garantizando equidad, eficiencia social y eficiencia técnica en los sectores
salud municipal, educación municipal e infraestructura local?

El Estudio estará centrado en analizar qué ocurre al diseño del sistema de

transferencia en los niveles subnacionales, con el objetivo de elaborar
propuestas, sugerir indicadores, diseñar marcos de incentivos y esquemas de
participación ciudadana y de control social que permitan mejorar la equidad, la
eficiencia en la gestión y la eficiencia social de los servicios de educación,
salud primaria e infraestructura local.

Un elemento central para el Estudio es que el análisis cuantitativo será

complementado con el análisis de la realidad regional y local, con el propósito
de posibilitar, mediante la interacción entre los investigadores y los actores
sociales relevantes, conocer, reconstruir y precisar la problemática que estos
últimos enfrentan en el manejo, obtención y gestión de los fondos destinados a
los municipios en salud, educación e inversión local. Esta aproximación
metodológica a la realidad concreta que se experimenta tanto en el ámbito
local como regional, resulta altamente conveniente para aprender a precisar el
impacto del sistema actual y el de transferencias de recursos, en función de
lograr incrementar los grados de eficiencia y equidad asignativa.

5. Estudio de endeudamiento municipal: Durante 2001 SUBDERE elaboró un

estudio sobre las posibilidades que presentan los municipios de financiarse
mediante la emisión de bonos, el leasing o la solicitud de préstamos a la
banca privada. Según esta investigación no parece razonable seguir
manteniendo la intervención del ministerio de hacienda en el otorgamiento de
permiso para acceder a un leasing. Lo que parece aconsejable es que sean
las mismas instituciones financieras las evaluadoras del financiamiento
solicitado. De hecho, existen leasing aprobados por el Ministerio de Hacienda
y que de todos modos han generado morosidad, por lo que discutible la
efectividad de esta intervención.

290
Esto hace pensar que el acceso al crédito debe estar condicionado a las reglas del
mercado, por lo tanto a los requerimiento financiero que defina cada institución.
Eso sí, y como se vio en la investigación, es importante que los municipios sean
transparentes en la información que muestren, por lo que es importante introducir
algunos cambios a los informes contables y financieros que los municipios hacen
públicos y determinar el organismo fiscalizador de esta contabilidad.

Por otra parte, parece ser una interesante idea la posibilidad de que los municipios
emitan bonos, como posibilidad de financiamiento de largo plazo y
fundamentalmente en bienes de capital e instalaciones de utilidad pública que
ellas mismas generan la renta para autofinanciarse. Esta alternativa demandaría
cambios importantes en su contabilidad y estados financieros, puesto que se
deben cumplir ciertos requisitos para poner los bonos en el mercado.

291
 ANEXO Nº 5
Organización Actual de la Administración Pública Chilena.

Como se observa en el organigrama de la página siguiente, en la Administración

del Estado Chileno se distinguen tres niveles: el Nivel Central, el Nivel Regional y
el Nivel Local, cada uno con sus respectivas autoridades. El nivel central o
nacional está formado por el Presidente y sus Ministros. A nivel regional se
encuentra el intendente que representa al Presidente en la región, los SEREMI y
los servicios regionalizados. Los gobiernos regionales y las municipalidades
conforman el nivel subnacional y en el caso chileno la Constitución y las leyes no
reconocen en estos niveles la facultad de gobernar ni legislar.

Nivel Central

Lo compone la Presidencia de la República y sus dieciocho ministerios, de los

cuales dependen a su vez los distintos servicios públicos y SEREMI. Éstos
66
constituyen una desconcentración territorial de los ministerios . Están a cargo de
un Secretario Regional Ministerial quien representa al Ministro en la región. Sin
perjuicio de ello, actúa también como colaborador directo del intendente al que
estará subordinado en todo lo relativo a elaboración, ejecución, y coordinación, de
las políticas, planes proyectos de desarrollo y demás materias que sean de
competencia de los gobiernos regionales.

Los servicios públicos son órganos administrativos encargados de satisfacer

necesidades colectivas de manera regular y continua. Les corresponde, según la
ley, aplicar las políticas planes y programas que apruebe el Presidente de la
República a través de los ministerios. Pueden ser descentralizados o
desconcentrados y en todos los casos están a cargo de un director. Los servicios
descentralizados actúan con la personalidad jurídica y el patrimonio propio que les
asigne la ley y están sometidos a la supervigilancia del Presidente a través del
Ministerio respectivo67. Si la descentralización es además de carácter territorial,
ésta se realiza mediante el establecimiento de direcciones regionales a cargo de
un Director Regional quien depende jerárquicamente del director nacional y que
para efectos de coordinación en la región se relaciona con el SEREMI respectivo.

Conforme a la ley, los servicios públicos pueden encomendar la ejecución de

acciones y entregar la administración de establecimientos o bienes de su
propiedad a las municipalidades o entidades de derecho privado bajo
determinadas condiciones.

66 Con la excepción de los ministerios de Interior, Relaciones Exteriores, Defensa y Secretaría General de la Presidencia
67 Ver conceptos desconcentración y descentralización sección siguiente.
292
 Cuadro 1. Algunos ejemplos de Servicios Públicos, según grado de Descentralización

CALIDAD DEL SERVICIO NOMBRE

SERVICIOS DEPENDIENTES DEL RESPECTIVO Servicio Nacional de Pesca, Servicio Nacional del Consumidor
MINISTERIO
SERVICIOS DESCONCENTRADOS Instituto de Normalización Previsional, Servicio Registro Civil
SERVICIOS DESCENTRALIZADOS Instituto Nacional de Estadísticas, Servicio Agrícola Ganadero
SERVICIOS TRASPASADOS A LAS MUNICIPALIDADES Establecimientos de Educación y Salud Primaria

Cuadro 2
ORGANIGRAMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CHILENA

La línea continua implica dependencia directa

La línea punteada indica coordinación o dependencia en algunos casos especiales
Fuente: Elaboración propia, en base a CPU, Agenda Municipal 1998

PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA

MINISTERIO
DEL INTERIOR MINISTERIO

SUBDERE SUBSECRETARÍA SERVICIOS SERVICIOS

DE INTERIOR PÚBLICOS NO PÚBLICOS
REGIONALIZADOS REGIONALIZADOS

MUNICIPIOS
ALCALDE
INTENDENTE SEREMI
CONSEJO
CESCO

GOBERNADOR
DIRECCIONES
REGIONALES
SERVICIOS
GORE
REGIONALIZADOS

293
 Nivel Regional

Actualmente, el país se divide en 13 regiones, cada una con sus respectivos

gobiernos regionales (GORE). En marzo de 1993 se promulgó la Ley Orgánica
Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional. En 1994 se puso en
funcionamiento el diseño de metas regionales, las que obligan a las distintas
instancias públicas de la región a explicitar sus objetivos y acciones en un período
determinado de tiempo.

Los GORE son órganos descentralizados dotados de personalidad jurídica y

patrimonio propio. Están conformados por un intendente de confianza del
Presidente de la República, de quien es su representante natural e inmediato en el
territorio de su jurisdicción y por el Consejo Regional (CORE) elegido por los
concejales municipales de la región mediante la modalidad de elección indirecta.
La lejanía o nula incumbencia del ciudadano en la elección de autoridades
regionales, cuestionaba este mecanismo por lo que próximamente se enviará al
Congreso Nacional un proyecto de ley que democratice la elección de los
consejeros regionales.

La región, a su vez, se divide en provincias, cada una con su Gobernación a cargo

de un Gobernador, también de exclusiva confianza del Presidente de la República.

Es importante resaltar aquí, que los SEREMI y directores de servicios en regiones

debieran subordinarse al intendente en las materias de desarrollo regional. Sin
embargo, frecuentemente, se produce un problema de dualidad de funciones que
desemboca en una suerte de doble dependencia por parte de los SEREMI quienes
deben subordinarse al ministro y al intendente.

Las funciones del GORE se centran según la ley en la asignación de la Inversión

de Decisión Regional (IDR), el ámbito del fomento productivo, el ordenamiento
territorial y el desarrollo social y cultural de la región. Sus ingresos presupuestarios
son básicamente transferencias del nivel central y sus gastos se limitan
fundamentalmente a financiar inversión de carácter regional y local, a través de los
diversos instrumentos de la IDR: Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR),
Instrumentos Sectoriales de Asignación Regional (ISAR), Instrumentos Regionales
de Asignación Local (IRAL) y Convenios de Programación.

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