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THEME DE L’ETUDE

« L’EXPERIENCE DES CONTRATS DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE AU


BURKINA FASO »

OBJECTIF GLOBAL DE L’ETUDE


 Faire l’état des lieux des contrats de Partenariat Public-Privé au Burkina Faso.

OBJECTIFS SPECIFIQUES
 Définir le cadre de mise en œuvre des contrats de partenariats public-privé au Burkina;
 Analyser la nécessité du recours à ces formes de contrats ;
 Analyser et apprécier le mode de conclusion de ces contrats ;
 Apprécier le processus de mise en œuvre de ces contrats ;
 Analyser et apprécier les impacts cette forme de contrat public. 

LA STRUCTURATION DE L’ETUDE
PARTIE I : L’IDENTIFICATION DES CONTRATS DE PARTENARIAT PUBLIC-
PRIVE AU BURKINA

CHAPITRE I : L’APPROCHE CONCEPTUELLE DES CONTRATS DE PPP

CHAPITRE II : LES FONDEMENTS DES CONTRATS DE PPP AU BURKINA

PARTIE II : L’EFFICACITE DES PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE

CHAPITRE I : UNE PRATIQUE EMBRYONNAIRE DE PPP

CHAPITRE II : UNE PORTEE LIMITEE DES PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE AU


BURKINA
INTRODUCTION

Les titulaires d’une mission de service public disposent de plusieurs modalités d’action: la régie,
la création de structures dédiées ou le recours au secteur privé par la voie contractuelle. En effet,
depuis très longtemps sont nouées fréquemment des relations contractuelles avec des entreprises
ou des groupes d’entreprises chargées de fournir à l’Etat et aux collectivités publiques biens,
services et travaux ou de gérer des services publics.
Ces relations contractuelles prennent principalement deux formes bien définies, celle des
marchés publics ou celle des délégations de service public. Les marchés publics sont des contrats
qui font entrer les administrations et les entreprises dans des relations de client à fournisseur.
Les délégations de service public permettent de confier à un tiers, sous le contrôle de
l’administration, la gestion et l’exploitation d’un service public.

Ces dernières années, de formes contractuelles nouvelles qu’il est convenu de désigner sous
l’appellation de partenariats public-privé (PPP) ont vu le jour, notamment dans les pays
développés. La philosophie de ces contrats est en effet de permettre à l’administration de tirer
profit des capacités de gestion d’une entreprise privée, tenue de trouver les financements les
mieux adaptés à son activité voire d’assurer aux équipements en cause des débouchés autres que
ceux qui répondent strictement aux besoins de l’administration contractante. L’avantage pour
l’administration, c’est que l’entreprise lui fournira un service complet pouvant aller de la
conception et la construction d’un ouvrage, d’un équipement ou d’un bien immatériel jusqu’à
son exploitation et sa maintenance. Et conduit à donner à ces contrats un caractère global.

Les PPP sont donc présentés comme :


-une alternative aux privatisations qui dispense la puissance publique de trouver immédiatement
les financements pour ses opérations de rénovation et/ou de construction d’infrastructures ou de
bâtiments publics, tout en lui permettant de garder la main sur la définition et le contrôle des
services offerts au public.
-Et sa logique du « acheter maintenant, payer plus tard  » est particulièrement séduisante pour
les gouvernants.
Ainsi, le Burkina Faso comme certains pays en développement y ont trouvé dans le recours au
secteur privé, une nouvelle forme de gestion publique pour atteindre leurs objectifs de
développement. En effet, il n’est plus contesté que le secteur privé doit participer à la prise de
décision en matière économique, et contribuer au développement du pays. Cette contribution du
secteur privé ne peut se faire que dans le cadre d’un partenariat public-privé.

Il y a donc le risque que le PPP n’atteigne pas tous ses objectifs. Aussi, le partenaire privé devrait
désormais assurer une mission de services publics de qualité supérieur ou égale à ceux offerts par
l’Etat à un prix social ou « raisonnable », de préférence inférieur au prix strictement privé. La
satisfaction de ces conditions pourrait s’avérer difficile pour des acteurs non habilités à offrir des
services publics à vocation sociale. Ainsi, on pourrait bien se demander si le recours au contrat
de partenariat public-privé est-il la solution pour une meilleure gestion publique ? Autrement dit
les partenariats public-privé peuvent-ils pallier les limites des formes courantes de commande
publique ?

La réflexion initiée par la présente étude vise à apporter une réponse à toute ces interrogations en
faisant une évaluation des premières expériences de ce nouveau procédé, non seulement en
appréciant l’environnement de sa mise en œuvre et les motivations politique, économique et
juridique du recours au PPP par rapport aux formes classiques prévues par le droit de la
commande publique, mais aussi d’analyser ces avantages productives pour le Burkina.
Ainsi, notre réflexion consistera d’apprécier dans un premier temps le cadre juridique et
institutionnel dans le lequel s’opère le contrat de partenariat public-privé au Burkina Faso. Dans
un second temps, il s’agira donc d’analyser l’efficacité des projets pilotes de PPP. Et les plus
emblématiques sont incontestablement le Projet Pôle de Croissance de Bagré (PPCB) dont la
mise en œuvre s’inscrit dans la réalisation des objectifs du gouvernement, tels qu’énoncés dans
la Stratégie pour la Croissance Accélérée et le Développement Durable (SCADD). Et le projet de
construction du nouvel aéroport de Donsin qui s’inscrit dans la feuille de route dénommée
« Burkina 2025 » qui a été élaborée par le gouvernement burkinabè.

I. L’IDENTIFICATION DES CONTRATS DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE


AU BURKINA

Dans cette première partie notre réflexion avait pour objet non seulement d’identifier les
éléments d’une définition du PPP. A cet effet, on relève une pluralité de définitions du PPP qui
s’explique par la diversité de ses conceptions. Mais aussi, elle est une réponse à la question de
savoir si la passation de contrats de partenariat public-privé est envisageable au Burkina ou du
moins apporter des précisions par rapport à l’intérêt politique, juridique, économique et
financier, pour la personne publique de recourir au contrat de partenariat public-privé.

A. L’APPROCHE CONCEPTUELLE DES CONTRATS DE PPP

Dans la recherche d’une définition du partenariat public-privé on s’est rendu compte que la
notion est indéfinissable dans sa nature juridique et difficile à cerner en raison de sa complexité
et explique la difficulté d’en formuler une définition claire et précise. Même les organes de
l’ONU et la Banque Mondiale ne sont parvenu à s’entendre sur une définition commune. Ainsi,
on a une conception britannique, italienne, espagnole et portugaise et une conception française.

En France, l’ordonnance no 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat, le


partenariat public-privé ne faisait pas l’objet d’une définition juridique en droit français. Même
le droit européen donnait une définition trop large du concept de PPP. Le mot lui-même ne
paraissait pas appartenir au vocabulaire ni au monde juridique. Le partenariat public-privé n’était
donc qu’une expression commode pour designer des réalités très différentes.

Au Burkina Faso, les mécanismes de la loi n°010/98/AN du 21 avril 1998 portant modalité
d’intervention de l’Etat et répartition des compétences entre l’Etat et les autres acteurs du
développement, posait une base juridique solide du PPP à un moment où ce concept n’était pas
d’usage courant. Cette loi procédait à la répartition des compétences entre l’Etat et trois autres
acteurs que sont : les collectivités locales, les ONG et associations, et le secteur privé. Par
exemple, dans le secteur de la santé et pour l’objectif de définir et de mettre en œuvre une
politique de santé, le secteur privé est chargé de créer, équiper et gérer les infrastructures
sanitaires. De même, dans le secteur des travaux publics, pour atteindre l’objectif de développer
les infrastructures publiques, le secteur privé est chargé d’investir dans la construction des
infrastructures routières, cartographiques et énergétiques. La loi n° 010/98/An du 21 avril 1998
posait donc une base juridique solide du PPP à un moment où ce concept n’était pas d’usage
courant. Il suffisait de la rendre effective pour que la pratique burkinabè en matière de PPP soit
aujourd’hui, parmi les plus avancées.

Aussi, plusieurs formules spécifiques de partenariat entre les secteurs publics et privés ont déjà
été adoptée comme des solutions alternatives aux modes traditionnels de gestion déléguée des
contrats. Et qui constitue également un cadre juridique aux PPP : le développement de la
promotion immobilière, qui accorde une large mission au promoteur immobilier en ce qu’elle
consiste à «  Réaliser ou à faire réaliser les opérations d’urbanisation et d’aménagement définies
par le présent code, l’édification, l’amélioration, la réhabilitation ou l’extension de
constructions sur des terrains aménagés». Ensuite, on a aussi le bail emphytéotique consacré
par les lois n° 057-2008/AN du 20 novembre 2008 portant promotion immobilière au Burkina et
n° 034-2009/AN portant régime foncier rural. L’emphytéose est un bail de longue durée de dix-
huit ans au moins et de quatre vingt dix neuf ans au plus.

L’adoption de la récente loi 020-2013/AN du 23 mai 2013 portant régime juridique du


partenariat public-privé est venu donnée une base juridique au PPP au Burkina.

Nous avions également analysé les conditions du recours au contrat de PPP. Le recours au
contrat de PPP doit, donc être justifié par une évaluation préalable visant à vérifier le respect des
exigences constitutionnelles (motifs d’intérêt général) au plan juridique et expliciter l’intérêt
économique et financier, mais aussi juridique ou administratif conduisant à retenir le schéma du
contrat de partenariat plutôt qu’un autre mode. La procédure d’évaluation comprend donc trois
volets : aux notions cardinales d’urgence et de complexité, est venue s’ajouter celle de
l’efficience économique.

-la complexité du projet


La première hypothèse d’éligibilité du contrat de PPP est celle de la complexité du projet. Celle-
ci est avérée lorsque la personne publique n’est pas objectivement en mesure de définir elle-
même les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins ou d’établir le montage financier ou
juridique du projet. Il faut donc que la complexité soit objective c'est-à-dire qu’elle concerne les
données intrinsèques de l’opération, les caractéristiques objectives de l’ouvrage ou du service.

-l’urgence
La personne publique peut aussi recourir au contrat de PPP lorsque « le projet présente un
caractère d’urgence. » Partant, il est difficile de cerner les contours exacts de la notion
d’urgence. Il y a urgence « lorsqu’il s’agit de rattraper un retard préjudiciable à l’intérêt
général affectant la réalisation d’équipements collectifs ou l’exercice d’une mission de service
public, quelles que soient les causes de ce retard (…) ».

-l’efficience économique
Le critère de l’efficience économique est aussi appelé celui du bilan coûts/avantages. Il s’agit
pour la personne publique d’établir un bilan entre les avantages et les inconvénients du contrat de
PPP par rapport aux autres contrats de la commande publique.

Il s’est agit également de présenter les caractéristiques et les spécificités juridiques du PPP. Ainsi
donc les PPP se caractérise par :
-un partage des risques au travers d’un partenariat

-la préservation d’un intérêt public

-partage de responsabilité et de propriété entre gouvernement et secteur privé.

-la recherche d’une plus grande efficacité dans l’utilisation fonds publics

Comme spécificités juridiques: les PPP se caractérise par :

-la durée relativement longue de la relation, impliquant une coopération entre le partenaire public
et le partenaire privé sur différents aspects d'un projet à réaliser. La durée est déterminée en
fonction de la durée d’amortissement des investissements ou des modalités de financement
retenues

-le mode de financement En général, les contrats traditionnels sont entièrement financés par le
budget public. Dans les PPP, le financement est assuré pour partie par le secteur privé, parfois
par le biais de montages complexes entre divers acteurs.

-le rôle de l’operateur économique qui participe à différents stades du projet (conception,
réalisation, mise en œuvre, financement). Combinaison de plusieurs taches dans un seul contrat.
Dans les marchés traditionnels, ces taches font souvent l’objet de différents contrats.

-la répartition des risques Les PPP n'impliquent toutefois pas nécessairement que le partenaire
privé assume tous les risques, ou la part la plus importante des risques liés à l'opération. La
répartition précise des risques s'effectue au cas par cas, en fonction des capacités respectives des
parties en présence à évaluer, contrôler et gérer ceux-ci.

Nous avons également jugé utile de présenter les critères distinctifs du contrat de partenariat par
rapport aux marchés publics et aux délégations de services publics ainsi qu’à la privatisation.
B. LES FONDEMENTS DES CONTRATS DE PPP

Les fondements consistent à présenter les éléments juridiques, politiques et économiques qui
justifient le recours au partenariat public-privé.

D’abord l’analyse des éléments juridiques des PPP ont conduit à s’interroger sur la nature et le
fondement de cet instrument afin d’éviter qu’il se développe dans l’informel. Ainsi, il est ressorti
que le contrat de partenariat public-privé a de nombreux points de rencontre avec le droit public
et avec le droit privé, d’où l’intérêt de la recherche scientifique afin de rapprocher ces deux
branches du droit. Indubitablement, on ne peut former une vraie théorie du contrat de partenariat
public privé, sans tenter d’analyser le prisme du droit administratif et du droit civil et
commercial. Mais, à l’analyse des traits caractéristiques du contrat de PPP on ne peut que
soutenir sa nature juridique de contrat administratif. La littérature juridique française soutient, la
nature juridique administrative de ce type de contrat et on considère qu’il n’est ni un contrat
d’acquisitions publiques, ni délégation de services publics. L’existence de ce nouveau type de
contrat, est considéré objectivement nécessaire lorsqu’il s’agit d’un investissement à un coût
élevé, quand le projet doit être financé par les contribuables, mais par d’autres bénéficiaires
aussi, lorsque le secteur privé est considéré meilleur que le secteur public. Malgré toutes les
confusions de ce type de contrat, le contrat de partenariat public-privé est un contrat administratif
soumis au régime de droit public.

Nous avons également analysé la question du fondement juridique des contrats de PPP qui a
consisté à s’interroger sur la base légale de ces instruments. C’est de savoir s’il faut une
réglementation unique pour toutes les formes de contrats de PPP ou des réglementations
spécifiques pour chacune d’elles. La pratique anglo-saxonne est celle des réglementations
spécifiques. Pour résoudre un problème spécifique, par exemple, construire des hôpitaux ou des
infrastructures dans un contexte où les fonds publics ne permettent pas de faire, le gouvernement
lance un programme d’investissement pour résoudre ce problème-là. La pratique française est
différente. Elle est très centralisatrice. Elle cherche toujours à définir a priori les règles du
contrat pour s’assurer qu’elles s’appliqueront de la même manière à tous les contrats et à leurs
cocontractants.
La présentation du régime général des PPP a consisté a présenté les principes généraux des PPP :

- le principe général d’égalité de traitement

- Le principe de transparence

- Le principe de proportionnalité

- Le principe de la reconnaissance mutuelle

Apres l’analyse des éléments juridiques, nous avons présenté les éléments politiques et
économiques des PPP. Il s’est agit d’analyser les justifications politiques et économiques du
recours au contrat de PPP.

Ainsi, le PPP est présenté comme une offre plus efficace en services publics, plus efficace que ce
que le secteur public pourrait fournir de son seul chef. Et est devenu une manière classique de
réaliser des infrastructures et des bâtiments publics tant dans les pays développés que dans les
pays en transition et en voie de développement. Les PPP s’inscrivent également dans un cadre
plus général de la réforme de la gestion publique, telle qu’elle se traduit dans le New Public
Management. On évoque donc en général que le secteur public aurait beaucoup à apprendre du
monde de l’entreprise, de sa force d’innovation et de son efficacité. Les partenariats public-privé
sont intéressants pour les politiciens pour une raison fondamentale : les avantages relatifs se
concrétisent à court terme, alors que les problèmes et les coûts se répercutent davantage à long
terme. Et sa logique du « Acheter maintenant, payer plus tard » est particulièrement séduisante
pour les politiques.

Il s’est agit aussi de présenter les avantages des PPP dans l’économie burkinabé. Au Burkina
Faso, le recours au secteur privé à travers le développement des PPP a été retenu comme une
source alternative de financement du développement dans le cadre de l’opérationnalisation de la
Stratégie de Croissance Accélérée et de Développement Durable (SCADD).

La SCADD envisage mettre l’accent sur le Partenariat public-privé (PPP) pour que les fruits et
légumes burkinabè soient plus compétitifs et gagnent des parts sur les marchés de la sous-région.
Dans une telle orientation du PPP, les avantages économiques seront : (1) des créations
d’emplois, des accroissements de revenus et une réduction de la pauvreté dans la filière fruits et
légumes, (2) l’accroissement des exportations et l’amélioration de la balance commerciale, ce qui
contribuera à l’objectif gouvernemental de contenir le déficit commercial en moyenne autour de
4,8% du PIB contre 7,2% en 2010, (3) l’amélioration des recettes fiscales par la création ou
l’installation des nouvelles entreprises, (4) une contribution à la croissance économique par la
création de valeur ajoutée.

Les résultats de l’analyse de l’état des lieux de l’investissement privé au Burkina Faso, analyse
réalisée à l’occasion de la 10ème rencontre Gouvernement-secteur privé, font ressortir quelques
projets potentiels réalisables sous PPP. Ce sont : le renforcement par BBO du parc d’autobus de
la SOTRACO ou l’incitation à la création d’une nouvelle régie, la construction en BTO d’un
nouveau centre hospitalier universitaire à Bobo-Dioulasso, les aménagements hydro agricoles
exploitables sous concession privée pourraient contribuer à régler les difficultés de bouclage du
financement du barrage de Samendéni, la construction et/ou l’entretien de routes nationales
disposant d’un système de péage et la construction d’une autoroute ou d’une route à deux sens
inverses reliant Ouagadougou à Bobo-Dioulasso, la construction des ouvrages annexes (parkings
et entrepôts) et des équipements de desserte tels que les bus de liaison du nouvel aéroport de
Donsin.

Mais, les avantages économiques d’un tel financement du développement sont nombreux et leur
importance dépend de deux facteurs clés : (1) les volumes de ressources mobilisées par le PPP et,
(2) les types d’investissement ou de dépenses réalisés avec les ressources mobilisées par le PPP.
Les volumes des ressources mobilisables par le PPP dépendront de l’attractivité de ce nouveau
procédé ; ce qui impose que son cadre réglementaire et institutionnel ainsi que les conditions
pratiques de sa mise en œuvre assurent des avantages élevés et des risques minimum acceptables
par les parties publiques et privées contractantes ainsi que les populations bénéficiaires des
services offerts.

Selon les résultats d’une enquête de la Banque Mondiale, les contraintes les plus sérieuses qui
compromettent le développement du secteur privé sont les suivantes : le manque d’accès au
crédit; le manque d’accès à l’électricité; les taux prohibitifs des impôts; les pratiques nuisibles du
secteur informel; la corruption; les transports inadéquats; et le manque d’accès à la terre.
D’autres enquêtes sur la compétitivité soulignent plusieurs contraintes supplémentaires comme le
système bureaucratique gouvernemental inefficace; le retard technologique; et les services de
santé inadéquats et la main-d’œuvre peu instruite.
Bien que le rendement du capital investi soit intéressant, les autres contraintes notamment
le manque d’accès au crédit risquent de limiter les capacités des entreprises nationales à
mobiliser les capitaux pour le PPP. Les entreprises internationales pourraient être plus
compétitives dans le PPP par rapport aux entreprises nationales.

Afin que le PPP soit capable de mobiliser les entreprises nationales et internationales, il
parait impératif que les initiatives soient développées pour trouver des solutions aux contraintes
ci-dessus exposées.

Il s’est agit également de présenter les limites et risques des PPP au Burkina. Les enseignements
tirés des premières expériences révèlent des pré-requis que le Gouvernement doit satisfaire pour
assurer le succès du PPP. Les risques et limites potentiels auxquels le PPP devrait faire face sont
communs ou spécifiques aux secteurs public et privé et nécessitent une attention dès la mise en
place du dispositif législatif et institutionnel.

Risques communs : La logique du libéralisme conduira le Partenariat Public Privé à


privilégier les grands travaux d’infrastructures au détriment des activités de production ou des
services publics de proximité, Le risque d’accroître les phénomènes de fraudes et de
corruption,
Risques spécifiques au secteur public : Les PPP risquent de ne pas atteindre tous leurs objectifs
parce qu’ils vont être institués alors que le nouvel environnement juridique des marchés
publics au Burkina Faso n’a pas encore produit tous ses effets, le déficit de suivi des cahiers
de charge et du respect des termes des contrats.
Risques spécifiques au secteur privé : Il n’est pas certain que la capacité du secteur privé
burkinabè lui permette de jouer un rôle actif, encore moins d’exercer le leadership dans le
nouveau contexte du partenariat public-privé, Dans leur partenariat avec l’Etat, le secteur
privé estime que les délais d’attente sont longs et les coûts de transactions élevés, ce qui leur
pose des problèmes de trésorerie, Difficultés à assurer des missions de services publics.
II. L’efficacité des PPP au Burkina
Dans cette partie, il s’est agit de présenter et d’évaluer les projets de PPP au Burkina. Mais aussi
d’analyser le régime juridique. Et il est ressorti que le Burkina à une pratique embryonnaire de
PPP.

A. Une pratique embryonnaire


L’élaboration du programme officiel de projets PPP indiquera de manière précise les projets de
PPP arrêtés selon les différents secteurs prioritaires et les projets de PPP « pilotes ». Les PPP les
plus avancés sont incontestablement la maîtrise d’ouvrages de Bagré (MOB) et la maîtrise
d’ouvrage de l’aéroport de Donsin (MOAD).

-Pour la MOAD
L’étude de faisabilité socio-économique conduite par les consultants Lufthansa Consulting et
Mott Mac Donald et financée par la Banque Mondiale montre que la meilleure méthode de
financement de la construction des travaux de l’aéroport de Donsin est le partenariat public-privé
avec une forte implication de l’Etat Burkinabé. En outre, elle permettra de résoudre les
problèmes de trafic avec la création de nouveaux axes. Pour financer la construction du nouvel
aéroport de Donsin, le Gouvernement a donc décidé de recourir à un partenariat public-privé régi
par un accord de concession de l’ordre de 30 ans avec option de renouvellement.

But du projet : Doter le Burkina Faso d’un nouvel aéroport de grande capacité et de niveau
international (normes de l’OACI); Donner une meilleure garantie de la sécurité aéroportuaire et
de la sûreté de l’aviation et mettre en place des équipements modernes assurant une plus grande
sécurité de la navigation aérienne (normes de l’OACI et de l’IATA); Supprimer les nuisances
sonores à Ouagadougou et améliorer la qualité de vie des résidents autour du site actuel, etc.

Justification : Le site actuel de l’aéroport de Ouagadougou est situé au cœur de la ville ceinturé
par des quartiers résidentiels et commerciaux, et le réseau de routes. En raison de la position
géographique de l’aéroport, la limitation des obstacles imposée par les servitudes de dégagement
de l’OACI, constitue actuellement un handicap pour la construction d’édifices en hauteur dans
certains quartiers de la ville.
L’emplacement même de l’aéroport impose un contournement des voies de circulation
rejoignant les quartiers sud de la ville, d’où des délais et des congestions. De plus lors des
arrivées et départs des personnalités, les voies de circulation sont fermées temporairement
occasionnant des perturbations sur le réseau. Les nuisances sonores provoquées par les
décollages et atterrissages créent des préjudices pour la population riveraine et dans les corridors
alignés sur la piste.
La capacité actuelle de la piste d’atterrissage ou décollage, 10 mouvements par heure pour
un total de 85 000 mouvements annuels, est suffisante pour satisfaire aux exigences des
mouvements d’appareils prévus pour les vingt-cinq (25) prochaines années. La capacité du
terminal passager, déterminée en association avec l’IATA, est du niveau de service C soit une
capacité nettement en dessous des exigences actuelles de traitement à l’heure de pointe. Le
terminal passager a subit une modernisation qui est en cours de finalisation actuellement. La
capacité du terminal fret est de 3000 tonnes de débit annuel, ce qui est bien en dessous des
standards internationaux, qui peuvent être deux fois plus élevés. Le facteur limitatif est la
longueur excessive des procédures, et par conséquent le stockage des produits d’importation.

-BAGREPOLE
Bagré est une localité situé au centre-est du Burkina Faso à 240 kilomètres de Ouagadougou.
L’intérêt porté par le Gouvernement sur Bagré débute autour des années 1970. Des études
diagnostiques entreprises avaient permis de mettre en évidence l’énorme potentialité de la zone
et d’importants investissements ont été déployés pour sa mise en valeur. Depuis 2010, Bagré est
devenu le projet pilote du large programme gouvernemental de pôle de croissance pour
l’améliorer la compétitivité et favoriser la diversification économique du Burkina Faso.

Objectifs : Contribuer à la réalisation des objectifs de développement du Gouvernement, tels


qu’énoncés dans la SCADD (2011-2015), à savoir : Accélération de la croissance, Création
d’emplois, Réduction du chômage et de la pauvreté, Soutien aux communautés vivant dans la
zone du projet. Contribuer à l’accroissement de l’activité économique dans la zone de Bagré,
avec des impacts positifs et des effets sur l’économie nationale par le développement de
l’agriculture commerciale, la transformation agro-alimentaire, l’accroissement du nombre
d’emplois crées, l’augmentation de la valeur de la production et le développement des services à
Bagré.
Dans un esprit de Partenariat Public Privé, des parcelles aménagées de 5 hectares à plus de 5.000
hectares seront mis à disposition des opérateurs privés par bail emphytéotique (durée de 18 à 99
ans négociable selon les besoins des projets présentés).
Un processus compétitif de sélection des opérateurs privés aboutira, avant la fin de l’année 2013,
à l’allocation des parcelles et à la signature des protocoles d’exploitation.

Concernant Bagrepole le Conseil des ministres a adopté en sa séance du 18 décembre 2013 deux
(02) décrets : Le premier décret porte transfert de gestion de la zone d’utilité publique du pôle de
croissance de Bagré et de la zone de concentration, à la Société d’économie mixte (SEM)
BAGREPOLE. L’adoption de ce décret permet de faire de BAGREPOLE la référence dans la
prise de décisions en matière de la gestion transparente des terres et d’assurer une réelle
promotion du partenariat public-privé. Le second décret porte modification des limites de la
Zone d’utilité publique et création d’une zone de concentration du pôle de croissance de Bagré.
L’adoption de ce décret permet de préciser les limites et de conférer à cette zone un statut légal
qui favorise une sécurité foncière aux différents exploitants et investisseurs.

A l’analyse du régime juridique des PPP, il ressort que tout contrat de partenariat doit être
précédé d’une évaluation menée préalablement au lancement d’un contrat de partenariat afin
d’assurer son succès et à sa pérennité. L’évaluation préalable, introduite suite à la décision du
Conseil Constitutionnel français et au vu de l’exemple britannique, a deux objectifs. Elle vise,
d’une part, à s’assurer du strict respect des conditions juridiques d’urgence ou de complexité
requises pour recourir à un contrat de partenariat. D’autre part, elle doit permettre de s’assurer de
l’intérêt économique et financier du contrat de partenariat comparé aux autres modes de gestion
possibles.

Les contrats de partenariat ne peuvent être conclus que si, au regard de l'évaluation, il s'avère :
1- Que, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique n'est pas objectivement
en mesure de définir seule et à l'avance les moyens techniques répondant à ses besoins ou
d'établir le montage financier ou juridique du projet ;
2- Ou bien que le projet présente un caractère d'urgence, lorsqu'il s'agit de rattraper un retard
préjudiciable à l'intérêt général affectant la réalisation d'équipements collectifs ou l'exercice
d'une mission de service public, quelles que soient les causes de ce retard, ou de faire face à
une situation imprévisible ;
Ou bien encore que, compte tenu soit des caractéristiques du projet, soit des exigences du service
public dont la personne publique est chargée, soit des insuffisances et difficultés observées dans
la réalisation de projets comparables, le recours à un tel contrat présente un bilan entre les
avantages et les inconvénients plus favorable que ceux d'autres contrats de la commande
publique.

Si l’évaluation préalable conclut positivement au recours au contrat de partenariat, il faut passer


à la procédure de passation proprement dite. Le mode de sélection d'un partenaire privé est
soumis au respect des principes de liberté d'accès, d'égalité de traitement des candidats, de
concurrence, d’objectivité des procédures et de transparence. Les différentes procédures ont
présentées : le dialogue compétitif, l’appel d’offre, la procédure négociée et l’offre spontanée
(condition de recours définit la loi sur les PPP) et l’offre spontanée autorisée par le Burkina.

Il s’est agit également de présenter le contenu du contrat de PPP. Ainsi, on a les clauses
commerciales (la durée, les objectifs de performance, la rémunération), les clauses juridiques (le
partage des risques, les sanctions et pénalité, le contrôle sur la cession du contrat, le règlement
des conflits).

Aussi, nous avons mené une étude sur la structure de financement du PPP.
Face à la complexité des contrats et à l’ampleur des investissements nécessaires, rares sont les
firmes qui peuvent être en mesure de porter seules de tels projets. De ce fait, un groupement
d’entreprise se forme pour répondre à l’appel à concurrence public.

Le schéma du montage financier se présente ainsi :

- un contrat est passé entre la personne publique et la société privée ;


- un second contrat est passé entre la personne publique et une banque, ou un établissement
de crédit ;
- et un contrat de financement est passé entre la société privée et la banque ou
l’établissement de crédit.
Aéroport de Donsin : Le financement public proviendra essentiellement d’une part de l’appui
que les bailleurs de fonds traditionnels du Burkina apporteront sous forme de don ou de prêts et
d’autre part du budget de l’État. Le financement privé lui sera assuré par la Société d’Économie
Mixte (SEM), pour une part sous forme de fonds propres exigibles auprès des actionnaires et
pour une part sous forme de prêts auprès des guichets privés des banques appropriées pour le
compte de la société. Le montant total du financement à mobiliser pour la phase 1 est de 230
milliards de FCFA. La clé de répartition idéale est de:
- 170 milliards de FCFA pour le secteur public,
- 60 milliards de FCFA pour le secteur privé.
-
La mobilisation de la part du financement privé est représentée par la Société d’Economie Mixte
(SEM) constituée des actionnaires suivants :
- investisseur international 60%
- privé local 25%
- Gouvernement 10%
- ASECNA 5%
Quand au Projet pôle de croissance de Bagré, le coût global est de 67 milliards de FCFA (133,7
millions USD) repartie comme suit :
- Banque Mondiale 57 milliards (115 millions USD) ;
- Etat Burkinabè 6 milliards de FCFA (8,7 millions USD) ;
- les bénéficiaires 4 milliards de FCFA (10 millions USD).
-
Deux entités dynamiques de gestion du Projet :
- BAGREPOLE SEM : Société d’économie mixte qui véhicule l’esprit de Partenariat
Public Privé, orientée gestion privée et qui assure la planification, l’aménagement et la
gestion des investisseurs et des infrastructures dans la zone
- Maison de l’Entreprise du Burkina Faso : Organisation du secteur privé, reconnue
d’utilité publique qui administre un fonds de soutien aux investisseurs privés.

A. Une portée limitée des PPP


Au regard des premières expériences vécues, beaucoup d’enseignement doivent être tirés pour
assurer un succès du PPP. Ainsi, il a été constaté que le cadre actuel des PPP au Burkina reste à
être complété.

- la participation du secteur privé à la fourniture des services de première nécessité est un


concept nouveau. Pour cette raison, les stratégies en place doivent être adaptées de manière à
promouvoir de telles innovations : le risque de voir le secteur privé burkinabè écarté du
partenariat public-privé, notamment en ce qui concerne les grands travaux d’infrastructures doit
être envisagé, plusieurs entreprises nationales n’ont pas les capacités techniques et financières
nécessaires pour faire face à la concurrence internationale dans le cadre du PPP.

Il y a donc nécessité pour le cadre réglementaire et institutionnel du PPP de prévoir des clauses
ou des dispositifs pour : (1) protéger les entreprises nationales contre la disparition par manque
de capacités techniques et financières à faire face à la concurrence, et/ou le non accès à une part
minimale du marché national, (2) assurer ou favoriser le transfert technologique en faveur des
entreprises nationales.

-Le rôle du secteur privé ne peut être reconnu et accepté durablement par les populations que s’il
existe un mécanisme de suivi régulier des performances des entreprises privées et de leur
contribution aux objectifs de développement.

-Aussi, L’amélioration de l’environnement général des affaires constitue d’abord un préalable au


développement des PPP. Par exemple, certaines lois et pratiques comptables, les lois régissant les
contrats de construction, les lois et conventions relatives aux travaux publics, etc peuvent être
mal adaptées à une participation du secteur privé. En pareil cas, les lois et pratiques en question
doivent être examinées de près et, si nécessaire, amendées ou modifiées pour permettre et
encourager l’implication du secteur privé.

-Malgré l’adoption courant 2013 de la loi consacrant le régime juridique applicable au


partenariat public-privé au Burkina Faso, beaucoup d’aspect reste encore à être encadré par voie
réglementaire notamment le programme de PPP, les conditions de pré-qualification, d’admission,
d’association des soumissionnaires et de publication, la commission de sélection et les modalités
de sélection des offres.

-Le cadre juridique des PPP doit également être complété par l’adoption d’un cahier général des
charges adapté aux marchés passés sous la forme de partenariats et qui traitera des dispositions
spécifiques applicables à ce type de marché. L’objectif n’est pas de créer un nouveau cahier
général des charges qui se substituerait au Cahier général des charges des marchés publics de
travaux, de fournitures et de services. Les dispositions du cahier général des charges existant,
dont l’application ne soulève pas de difficultés pour les PPP, doivent en effet rester applicables à
ces opérations.
-La nécessité de la mise en place de capacités institutionnelles appropriées pour créer, gérer et
évaluer les PPP est un élément essentiel de la réussite du dispositif. Une unité consacrée aux PPP
et servant de centre d’expertise renforce aussi la confiance des partenaires éventuels du secteur
privé. Aussi, la nécessité d’une ressource humaine formée sur la gestion des PPP.

Un impact mesuré
La mise en œuvre du Projet Pôle de Croissance de Bagré ou du nouvel aéroport de Donsin va
nécessiter la réalisation d’un ensemble d’activités. Toutefois, les activités du projet vont
certainement induire des impacts sociaux positifs ou négatifs.

PPCB :

-Impacts positifs : Les impacts positifs des activités du programme, pour l’essentiel, concernent
les points suivants : l’intensification, le développement de la compétitivité et la diversification
des activités agropastorales et de cueillette, grâce à : (1) l’amélioration des techniques et des
systèmes de production grâce notamment à l’amélioration du lien recherche vulgarisation
(techniques culturales adaptées à la nature des sols, techniques de maintien / reconstitution de la
fertilité des sols, maîtrise de l’érosion éolienne et hydrique, amélioration de la gestion de l’eau
dans les périmètres irrigués,…) ; (2) la réduction des pertes après récolte ; (3) l’amélioration des
revenus et des conditions de commercialisation ; (4) une meilleure valorisation de la production
par la transformation etc.

Le Projet de Croissance du Pôle de Bagré s’inscrit dans le cadre de la politique agricole de la


CEDEAO dont les orientations visent à infléchir les tendances lourdes de l’agriculture ouest
africaine en tentant de lever les obstacles à l’investissement productif, à l’amélioration de la
productivité et créer un environnement commercial favorable aux producteurs de la région. De ce
point de vue, les impacts globaux du Projet de Croissance du Pôle de Bagré sont globalement
positifs car participant de façon effective à l’atteinte de ces objectifs.

-impacts négatifs : Dans la mise en œuvre du Projet, les impacts sociaux potentiels sont identifiés
en termes de pertes de terres, de restriction d’accès aux ressources naturelles, de perturbation des
activités économiques et de déplacement de populations.

En plus, La zone du projet couvre 50.000 ha et concernent 23 villages reparties entre les
communes de Bagré, Bittou, Zabré et Zonsé. Selon une enquête menée lors de la préparation du
projet, 6.826 familles seront affectées par le projet.

La réalisation d’infrastructures routières, socio-économiques, l’extension du réseau électrique et


d’adduction pourraient engendrer des pertes de terres exploitées ou de sources de revenus surtout
pour les agriculteurs et éleveurs, la perturbation d’activités économiques, la destruction
d’habitats et de champs de culture, la dégradation du patrimoine culturelle (fétiche, cimetières,
mosquées et églises etc.

Aussi, la présence des manœuvres étrangers peut susciter un développement des risques de
propagation des IST/ VIH SIDA. Au plan social, les infrastructures touristiques peuvent
contribuer à la dégradation des mœurs (prostitution, drogue, etc.) notamment chez les jeunes.

-Aéroport de Donsin :

-impacts positifs : Le déplacement de l’aéroport du centre-ville de Ouagadougou vers le nouveau


site amènera une diminution des contaminants, du niveau sonore, une amélioration de la sécurité
et une diminution des contraintes pour l’aménagement et l’utilisation du territoire du centre-ville
et de la périphérie.

Ce déplacement contribuera d’abord à la lutte contre la pauvreté par la création d’emplois


pendant et après l’exécution du projet, et à l’amélioration de la sécurité et de la sûreté par la mise
à niveau et l’harmonisation du système aéroportuaire du Burkina Faso aux normes
internationales de sécurité et de sûreté de l’Association Internationale du Transport Aérien
(IATA : International Air Transport Association), de l’Organisation de l’Aviation Civile
Internationale (OACI) et de la Communauté Economique Des Etats de l’Afrique de l’Ouest
(CEDEAO).

Enfin, ce déplacement contribuera à la création de revenus supplémentaires pour l’Etat par la


création d’une meilleure contribution directe aux recettes de l’Etat en impôts, taxes, paiement
des concessions aéroportuaires et commercialisation de l’ancien site de l’aéroport de
Ouagadougou.

Le déroulement des travaux de construction dans la zone aéroportuaire créera également des
opportunités d’affaires afin de répondre aux besoins en biens et services des entrepreneurs et des
travailleurs.

-Impacts négatifs : Les impacts négatifs les plus importants du projet sont liés au déplacement de
personnes vivant sur le territoire aéroportuaire prévu. En effet, 5154 personnes devront être
relocalisées et 2368 bâtiments de 832 ménages habitant 8 villages qui s’étalent sur 3 000 ha de
terres agricoles, une quarantaine de sites sacrés devront être expropriés.

Un total de 4400 ha sont prévus pour le territoire aéroportuaire. Au total, 3140 ha hectares de
terres agricoles seront perdus. De nouvelles terres de culture devront être recherchées; De même,
l’aménagement des installations nécessitera la destruction de formations végétales naturelles et
de ce fait la destruction d’habitats fauniques.

La présence de tout chantier de construction amène un déplacement de travailleurs et les


problèmes de santé publique y afférents; le chantier de construction du projet de nouvel aéroport
ne fera pas exception. Un risque de développement de la prostitution chez les personnes les plus
vulnérables des communautés locales existe également. Les femmes et les enfants vivant dans
une grande précarité financière sont les plus à risque.

CONCLUSION

Les avantages économiques, les limites et les risques de ce nouveau procédé montrent qu’ils ne
constituent pas une panacée, ayant vocation à remplacer les marchés publics et les concessions.
Mais utilisés à bon escient, choisis en fonction de critère de coût et de partage des risques
réalistes, ces partenariats peuvent pallier les limites des formes courantes de commande
publique.

le Burkina Faso peut procéder à une mise en œuvre de ce type de partenariat avec le privé et en
faire une nouvelle forme de gestion publique pour atteindre les objectifs qu’il s’est fixés dans
cadre de la Stratégie de Croissance Accélérée et de Développement Durable (SCADD) et dans
l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement. De ce fait, le rôle de l’Etat dans
l’économie doit être redéfini. L’Etat producteur devient régulateur. Le PPP ne peut être source
de développement et de croissance du pays que dans le cadre d'un environnement des affaires
favorables. Aussi, les PPP fonctionnent le mieux dans un cadre légal et réglementaire
transparent, avec lequel le régime juridique est clair et les termes du contrat sont respectés. Il est
donc important que les dispositions législatives et réglementaires relatives au PPP soient
rapidement adoptées pour compléter le code des marchés publics. Car, la condition de succès
d’un PPP est que le contrat fasse converger les objectifs de l’Etat et du secteur privé. Un moyen
supplémentaire de limiter les risques est de prévoir un contrat aussi complet que possible.
Toutefois, on ne peut en pratique couvrir toutes les éventualités, surtout pour des programmes
d’une durée de 25 à 30 ans, comme c’est habituellement le cas des contrats de PPP. Les PPP ne
peuvent également se développer que si un véritable consensus de la société existe autour de
cette approche.

L’Etat doit renforcer ses capacités pour définir les modalités pratiques des PPP. La gestion
quotidienne doit être supervisée par des organes indépendants tant de l’Etat que du secteur privé,
on a donc besoin d’une unité spécialisée des PPP opérant au sein de l’Etat, mais indépendant des
ministères maîtres d’œuvre des PPP.

Le renforcement du rôle du parlement dans l’approbation d’un PPP et son suivi-évaluation


constitue une voie à explorer pour que les ambitions placées dans les PPP soient pleinement
réalisées.

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