Académique Documents
Professionnel Documents
Culture Documents
ŞI
TREZORERIE PUBLICĂ
- suport curs -
3
CAPITOLUL 1
BUGETUL PUBLIC
5
- act anual, respectiv anul bugetar pentru care sunt aprobate veniturile şi cheltuielile
bugetare, precum şi perioada în care se realizează execuţia indicatorilor bugetari.
Bugetul public cuprinde toate veniturile şi cheltuielile de natură publică ale unui stat.
Componentele bugetului public sunt autonome. Ele au venituri şi cheltuieli proprii, se
elaborează şi se aprobă distinct, iar din punct de vedere administrativ, titularii acestora au
independenţă deplină. Aceste caracteristici sunt consfinţite de Constituţie.
1. Bugetul de stat este documentul elaborat şi administrat de Guvern şi aprobat de
Parlament, prin lege, cuprinzând veniturile şi cheltuielile aprobate prin legea bugetară anuală.
În Legea bugetului de stat pe 2002, nr. 784/11.11.2001, se defineşte: “Bugetul de stat
cuprinde resursele financiare mobilizate la dispoziţia statului şi repartizarea acestora în vederea
realizării obiectivelor de dezvoltare economică şi socială a ţării, precum şi pentru funcţionarea
autorităţii publice”.
2. Bugetul asigurărilor sociale de stat este documentul ce se întocmeşte distinct de
bugetul de stat şi se aprobă de Parlament prin lege separată, fiind administrat şi gestionat de
Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale.
Veniturile ce sunt cuprinse în acest buget nu pot fi utilizate pentru alte cheltuieli bugetare
decât cele pentru care sunt repartizate prin prevederile bugetului respectiv. Totodată, revine o
obligaţie mai fermă pentru autorităţile asigurărilor sociale de stat de a urmări modul de stabilire
şi de încasare a veniturilor sale, pentru a se putea asigura plata pensiilor, ajutoarelor şi a
celorlalte cheltuieli prevăzute în bugetul asigurărilor sociale de stat.
3. Bugetele locale sunt bugetele unităţilor administrativ-teritoriale cu personalitate
juridică, elaborate autonom, fapt ce stimulează iniţiativa locală în realizarea veniturilor şi
satisfacerea cerinţelor sociale locale.
Unităţile administrativ – teritoriale îşi dimensionează cheltuielile în raport cu nevoile
proprii, în corelare cu resursele pe care le pot mobiliza din impozite, taxe şi celelalte venituri
stabilite prin legea bugetară, efectuând controlul asupra modului de utilizare a fondurilor
alocate.
6
În cazul în care bugetele locale nu-şi pot acoperi cheltuielile din venituri proprii stabilite
în conformitate cu legea, acestea pot beneficia de transferuri de fonduri băneşti de la bugetul de
stat.
4. Bugetele fondurilor speciale se întocmesc în vederea finanţării anumitor obiective şi
acţiuni necesare în perioada considerată, pentru care se instituie prelevări obligatorii pe baza
unor legi speciale.
5. Bugetul trezoreriei generale a statului este documentul în care sunt înscrise
veniturile şi cheltuielile trezoreriei privind activitatea desfăşurată de aceasta în scopul
îndeplinirii funcţiilor sale.
6. Bugetele instituţiilor publice autonome include veniturile şi cheltuielile instituţiilor
publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte instituţii de drept public.
7. Bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul de stat,
bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale include veniturile şi
cheltuielile instituţiilor publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte instituţii de
drept public şi care primesc subvenţii de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi
bugetele fondurilor speciale în completarea fondurilor proprii.
8. Bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii sunt
documentele în care sunt prevăzute şi aprobate anual veniturile şi cheltuielile instituţiilor
publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte instituţii de drept public. Veniturile
proprii provin din chirii, organizarea de manifestări culturale şi sportive, concursuri artistice,
publicaţii, prestaţii editoriale, studii, proiecte, valorificări de produse din activităţi proprii sau
anexe, prestări de servicii şi altele asemenea.
9. Bugetele fondurilor provenite din credite externe este documentul în care sunt
prevăzute şi aprobate veniturile provenind din credite externe sau garantate de stat şi a căror
rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice.
10. Bugetele fondurilor externe nerambursabile este documentul în care sunt prevăzute
şi aprobate veniturile provenind din credite externe sau garantate de stat care nu trebuie
rambursate.
Principiile bugetare sunt prevăzute explicit şi rezultă implicit din conţinutul Legii
finanţelor publice.
În practica bugetară se folosesc următoarele principii bugetare: principiul universalităţii;
principiul unităţii; principiul neafectării veniturilor; principiul anualităţii bugetului public;
principiul specializării bugetare; principiul unităţii monetare; principiul echilibrului bugetar;
principiul publicităţii.
Principiul universalităţii
Acest principiu prevede următoarele:
- Veniturile şi cheltuielile publice să fie înscrise în bugetul de stat cu sumele lor globale;
- Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepţia
donaţiilor şi sponsorizărilor care au stabilite destinaţii distincte;
- Veniturile şi cheltuielile publice să se realizeze numai în cadrul bugetului public, prin
componentele acestuia.
7
Principalele avantaje ale respectării acestui principiu sunt : cunoaşterea cât mai exactă şi
reală a volumului total al veniturilor şi cheltuielilor publice; cunoaşterea corelaţiei care există
între anumite venituri şi cheltuieli care se află în conexiune strânsă; asigurarea posibilităţilor de
control al Parlamentului asupra cuantumului total al veniturilor şi cheltuielilor publice.
Aplicare strictă a principiului universalităţii conferă bugetului public caracterul de buget
brut.
Bugetul brut evidenţiază suma dimensiunilor globale reprezentând încasările de venituri
publice sau acoperirea cheltuielilor publice.
Legătura dintre bugetul public şi bugetul instituţiei este dată de diferenţa dintre
cheltuielile (mai mari) şi veniturile proprii (mai mici), adică soldul cheltuielilor. În aceste
condiţii, aplicarea principiului universalităţii bazat pe legăturile per sold conferă bugetului
caracteristica de buget net.
Bugetul public net evidenţiază suma soldurilor reprezentând vărsăminte din venituri sau
acoperirea cheltuielilor.
Principiul unităţii
Acest principiu presupune ca veniturile şi cheltuielile publice să fie înscrise într-un
singur document, pentru a asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice.
Astfel, bugetul public, prin unicitatea documentului, asigură a prezentare de ansamblu şi deci o
cunoaştere clară a situaţiei finanţelor publice, adică a surselor de venituri şi a destinaţiei
cheltuielilor, precum şi a formei echilibrate sau deficitare a bugetului.
În literatura de specialitate şi în practica bugetară abaterile acceptate de la cerinţa unităţii
bugetare sunt denumite “derogări”. Derogările de la principiul unităţii bugetare, ce facilitează
debugetizarea unor cheltuieli sunt:
- Conturile speciale ale tezaurului public – reprezintă operaţiuni financiare care
constau în înregistrarea cheltuielilor sau încasărilor ce nu sunt definitive, întrucât angajamentul
la care ele au dat naştere urmează să fie executat;
- Bugetele extraordinare – sunt bugete prin care se asigură finanţarea cheltuielilor
excepţionale (militare, de război) în afara regulilor tradiţionale ale contabilităţii publice;
- Bugetele anexe – constituie o excepţie formală de la regula unităţii bugetare, în sensul
că ele cuprind operaţiile financiare ale unor servicii ale statului cu caracter industrial sau
comercial necuprinse în bugetul general decât prin vărsământul soldului lor creditor sau
debitor;
- Bugetele autonome – constituie o excepţie reală de la regula unităţii bugetare,
deoarece ele sunt adoptate de Consiliile de administraţie ale întreprinderilor naţionale sau ale
instituţiilor publice care beneficiază de autonomie financiară fără a fi supuse controlului
Parlamentului;
- Rectificarea Legii bugetare anuale - apare datorită necunoaşterii cu exactitate a
nivelului cheltuielilor şi respectiv al veniturilor în momentul aprobării legii bugetare, ceea ce
face necesară revenirea asupra nivelului indicatorilor bugetari în cursul exerciţiului bugetar;
- Bugetele referitoare la unele cheltuieli accidentale sau în caz de urgenţă.
Dacă:
L = P -- echilibru de trezorerie;
L < P -- gol în trezorerie (deficit);
L > P -- excedent în trezorerie (surplus).
Principiul publicităţii
Acest principiu presupune ca bugetul public să fie adus la cunoştinţa opiniei publice prin
mijloacele de publicitate. Bugetul statului este cunoscut prin mass-media încă din faza de
proiect şi în timpul dezbaterilor parlamentare.
CAPITOLUL 2
PROCEDURA BUGETARĂ
Prima etapă din procedura bugetară a statului este elaborarea proiectului bugetului public
naţional, proces care cade în sarcina Guvernului. Potrivit reglementărilor actuale, Guvernul
elaborează proiectul bugetului de stat, al bugetului asigurărilor sociale de stat, a fondurilor
speciale, precum şi al contului general anual de execuţie al bugetului.
Elaborarea proiectului bugetului anual al statului comportă:
a) îndrumări metodologice de specialitate financiară;
b) operaţiuni de estimare şi calcul a veniturilor şi cheltuielilor bugetare de către toate
instituţiile şi organele de stat care au relaţii cu bugetul de stat;
c) stabilirea şi înfăptuirea categoriilor principale de venituri şi cheltuieli bugetare anuale de stat
sau cu caracter general.
Îndrumarea metodologică a operaţiunilor de elaborare a proiectului bugetului statului
revine Ministerului Finanţelor, care este abilitat să elaboreze norme metodologice care sunt
obligatorii pentru toţi agenţii economici, instituţii publice şi organe de stat care întocmesc
bugete proprii.
Din punct de vedere metodologic, pentru estimarea sau evaluarea cheltuielilor şi
veniturilor bugetare, în statele moderne se utilizează modalităţi diferite.
În ţara noastră, evaluarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare se face conform unei
metode combinate, mixte, adică ea presupune – din punct de vedere metodologic – o evaluare
directă care se aplică prin compararea cifrelor de venituri şi cheltuieli ce se propun –cu cele din
anul precedent. Astfel, cifrele de venituri şi cheltuieli rezultate din evaluarea directă se prevăd
în proiectele de bugete alăturat şi comparativ cu cele din anul şi exerciţiul bugetar precedent.
Pentru înscrierea în proiectul anual al bugetului de stat a veniturilor şi cheltuielilor
bugetare Legea finanţelor publice stabileşte că acestea se vor grupa în “venituri ordinare şi
extraordinare”, cheltuielile se vor împărţi în “cheltuieli curente şi de capital”, toate acestea
desfăşurate pe baza clasificaţiei bugetare tip elaborată de Ministerul Finanţelor.
În desfăşurarea procedurii de elaborare a proiectului bugetului anual de stat, locul cel mai
important îl ocupă elaborarea proiectelor de bugete ale ministerelor şi celorlalte organe centrale
de stat.
Proiectele de bugete anuale ale ministerelor şi celorlalte organe centrale de stat elaborate
conform dispoziţiilor legale se depun la Ministerul Finanţelor,, însoţite de documentaţia
necesară pentru investiţii şi de expuneri de motive, atât pentru venituri, cât şi pentru cheltuieli,
până la 1 august a fiecărui an.
11
Pe baza proiectelor de bugete definitivate ale ministerelor şi celorlalte organe de stat,
Ministerul Finanţelor întocmeşte proiectul bugetului statului şi proiectul legii bugetare privind
acest buget, până la 25 septembrie, pe care le supune Guvernului spre „însuşire”.
„Însuşirea” proiectului bugetului anual al statului de către Guvern comportă o ultimă
verificare a cifrelor bugetare de venituri şi cheltuieli şi aprobarea acestora cu au fără modificări,
cu acordul unanim al membrilor săi.
Bugetul statului se aprobă de Parlament – până cel mai târziu cu 3 zile înainte de
expirarea exerciţiului bugetar – pe ansamblu, pe capitole, articole şi pe ministere şi celelalte
organe centrale de stat.
În ceea ce priveşte conţinutul legii de aprobare a bugetului de stat anual, potrivit
dispoziţiilor Legii finanţelor publice, aceasta trebuie să specifice şi să prevadă:
o aprobarea şi precizarea cuantumului bănesc total al veniturilor şi cheltuielilor
bugetului de stat pe exerciţiul următor;
o specificarea cuantumurilor băneşti ale bugetelor Adunării Deputaţilor, Senatului,
Preşedenţiei statului, Guvernului, ministerelor şi altor organe centrale de stat;
o lista impozitelor şi veniturilor statului care urmează a se realiza;
o creditele bugetare care se aprobă pe categorii de cheltuieli;
o eventualele dispoziţii de autorizare a emisiunii bonurilor de tezaur şi a
împrumuturilor de la Banca Naţională destinate acoperirii cheltuielilor bugetare
anuale;
o aprobarea contului general de execuţie a bugetului statului pe exerciţiul financiar
anterior.
Încheierea exerciţiului bugetar anual constă în elaborarea şi aprobarea contului general anual de
execuţie bugetară.
Contul general anual de execuţie a bugetului de stat este elaborat de către Ministerul
Finanţelor, pe baza dărilor de seamă contabile prezentate de ordonatorii principali de credite
bugetare, a conturilor privind execuţia de casă a bugetului statului, precum şi în urma
verificărilor şi analizelor pe care acest minister este dator a le efectua.
CAPITOLUL 3
BUGETUL DE VENITURI ŞI CHELTUIELI – INSTRUMENT DE ASIGURARE A
ECHILIBRULUI FINANCIAR
Bugetul de venituri şi cheltuieli cuprinde în mod sintetic dar şi detaliat, toate resursele
de care dispune o unitate pentru acoperirea necesităţilor de producţie, prestării de servicii sau
executării de lucrări, pentru dezvoltare, pentru acţiunile social-culturale, pentru achitarea
obligaţiilor financiare faţă de bugetul de stat.
Bugetul de venituri şi cheltuieli este un instrument financiar prin care se previzionează
veniturile şi cheltuielile, rezultatul financiar şi echilibrul financiar, pe o anumită perioadă de
timp.
Se cunosc mai multe tipuri de bugete:
1. Bugetul continuu-glisant
Acest buget se întocmeşte pe o jumătate de an, fiind actualizat de la o lună la alta, în
funcţie de minusurile sau plusurile prevederilor din luna precedentă şi a previziunilor de
activitate financiară pentru lunile ce urmează.
2. Bugetul periodic
Acest buget este de obicei, bugetul anual care este defalcat în bugete semestriale,
trimestriale şi chiar lunare, completat în anumite ramuri ale economiei naţionale cu bugete de
trezorerie.
3. Bugetul investiţiilor
În acest buget se înscriu resursele necesare în vederea finanţării şi creditării investiţilor
de dezvoltarea sau modernizare.
4. Bugetul director (general)
Acest buget cuprinde bugete parţiale sau specifice pe un anumit domeniu al relaţiilor
băneşti şi financiare, ca de exemplu: bugetul vânzărilor, bugetul investiţiilor, bugetul activelor
14
circulante, bugetul resurselor pentru cercetare-dezvoltare, bugetul acţiunilor social-culturale,
bugetul cheltuielilor administrativ-gospodăreşti, bugetul de trezorerie.
5. Bugete fizice (statice) şi bugete variabile (flexibile)
Aceste bugete au în vedere împărţirea cheltuielilor de producţie în cheltuieli fixe şi
cheltuieli variabile. De asemenea, aceste bugete ţin seama de influenţa unor factori care conduc
la creşterea sau diminuarea volumului activităţii economice, a operaţiunilor economice şi
financiare efectuate. În final, sunt inserate resursele de finanţare utilizate şi rezultatele
financiare obţinute.
6. Sistemul bugetelor multiple
Din acest sistem de bugete fac parte 2 tipuri:
- Bugete principale – care se întocmesc pe feluri de activităţi (bugetul comercializării
produselor, bugetul de producţie, bugetul aprovizionării cu materii prime şi materiale,
bugetul investiţiilor, bugetul financiar).
- Bugete anexe – care se referă la cheltuielile propriu-zise efectuate de agentul
economic, cum sunt: cheltuieli de producţie, cheltuieli de comercializare, cheltuieli
generale ale întreprinderii.
7. Bugetul de trezorerie
Acest buget este instrumentul deciziei financiare pe termen scurt. Bugetul regrupează
previziunile de resurse şi plăţi de trezorerie, adică fluxurile băneşti de intrare şi ieşire din
întreprindere, ţinând seama şi de durata creditelor necesare.
În general, sarcinile trezoreriei constau în :
- prevederea şi asigurarea fondurilor băneşti de intrare şi ieşire din trezorerie;
- asigurarea lichidităţii financiare a întreprinderii;
- evaluarea diferitelor tipuri de plasamente şi plasarea excedentului de trezorerie;
- aprecierea şi evaluarea diferitelor surse de finanţare pe termen scurt;
- stabilirea bugetului trezoreriei;
- previziunea trezoreriei.
Trezoreria joacă un rol fundamental pentru realizarea echilibrului financiar pe termen
scurt, între fondul de rulment relativ constant şi necesităţile de fond de rulment, fluctuante în
timp.
CAPITOLUL 4
CONSIDERAŢII PRIVIND BUGETUL LOCAL
Comunităţile locale reprezintă colectivităţi umane delimitate teritorial din punct de vedere
politic şi administrativ, care au autorităţi publice diferite de cele ale statului. Autonomia
financiară a acestora este absolut necesară, deoarece autonomia administrativă nu ar fi posibilă
fără autonomia financiară, care-i asigură suportul material al funcţionării. Există şi un alt
argument puternic, şi anume acela, conform căruia comunităţile locale îşi cunosc posibilităţile
proprii privind resursele băneşti de provenienţă publică şi, mai ales, nevoile privind cheltuielile
ce trebuie acoperite pentru producerea de servicii publice pe plan local.
În statele democratice, administraţia locală se bazează pe principiile descentralizării şi
autonomiei locale. Aceasta necesită un cadru legislativ şi mecanisme necesare adecvate privind
finanţele administraţiilor locale. Prin asemenea reglementări se urmăreşte: delimitarea
15
patrimoniului public aflat în proprietatea primăriilor, de cel aflat in proprietatea statului; crearea
instrumentelor administrative necesare autorităţilor locale pentru asumarea responsabilităţii
privind dezvoltarea locală.
Problema consolidării autonomiei locale este o preocupare universală, statele democratice
contemporane fiind interesate de aplicarea principiului descentralizării serviciilor publice, prin
transmiterea, prin lege, a mai multor competenţe organelor puterii şi administraţiei locale. De
altfel, trebuie subliniat că această preocupare, pentru statele europene, se manifestă în condiţiile
în care ele nu au cunoscut efectele "centralismului democratic", dar, pe de altă parte, statele
respective au avut grijă întotdeauna să coordoneze lucrurile în aşa fel încât, descentralizarea să nu
conducă şi la divizarea naţiunii. In acest context justiţia şi apărarea sunt servicii publice care nu
pot fi descentralizate.
Problematica generală a autonomiei locale pentru statele europene face obiectul Cartei
Europene a Autonomiei Locale.
Întocmită de către Consiliul Europei pe baza unui proiect propus de Conferinţa Permanentă a
Autorităţilor Locale şi Regionale din Europa, Carta Europeană a Autonomiei Locale a fost
deschisă semnăturilor conform convenţiei încheiate între statele membre, din octombrie 1985.
Protejarea şi întărirea autonomiei locale în Europa prin intermediul unui document, care să
explice principiile adoptate de toate statele democratice din Europa, constituie un obiectiv al
organelor locale de guvernare, recunoscându-se de la început că un asemenea text ar trebui să
ţintească la asigurarea adeziunii celor care sunt implicaţi în apărarea autonomiei locale.
Carta obligă semnatarii să aplice regulile de bază ce garantează independenţa politică,
administrativă şi financiară a autorităţilor locale. Conform Cartei, gradul de autonomie de care se
bucură autorităţile locale poate fi privit ca o piatră de încercare pentru o democraţie reală.
Intre procesul de descentralizare şi cel de consolidare a democraţiei există o relaţie directă.
Autonomia locală şi descentralizarea serviciilor publice reprezintă garanţia stabilităţii unei
democraţii funcţionale.
Prin buget local înţelegem actul în care se înscriu veniturile şi cheltuielile colectivităţilor
locale, pe o perioadă de un an.
Bugetele locale sunt bugetele unităţilor administrativ teritoriale care au personalitate
juridică. În România, fiecare comună, oraş, municipiu şi sector al municipiului Bucureşti
întocmeşte buget propriu, în condiţiile de autonomie.
Bugetele locale reprezintă instrumentele de planificare şi de conducere a activităţii
financiare a unităţilor administrativ teritoriale. Structura acestora reflectă gradul de autonomie al
administraţiei locale faţă de puterea centrală şi legăturile existente între diferitele administraţii
teritoriale.
De asemenea, bugetele locale reflectă fluxurile formării veniturilor şi efectuării
cheltuielilor administraţilor locale, modalitatea de finanţare a cheltuielilor pe destinaţii şi de
acoperire a deficienţelor.
Bugetul local este o componentă a sistemului de bugete definit, conform reglementărilor
legale, ca o verigă a acestuia, în contextul autonomei în raport de celelalte componente (bugetul
de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei
statului).
Bugetele locale au o anumită structură, în cadrul administraţiilor publice locale, delimitate
teritorial. Fiecare dintre acestea este autonom unul fată de celălalt.
Astfel, în România cele două verigi ale bugetelor locale sunt:
1. Bugetele proprii ale judeţelor şi al municipiului Bucureşti, administrate de Consiliile
judeţene;
2. Bugetele proprii ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului
Bucureşti, administrate de către primării.
Conform clasificaţiilor economice şi funcţionale ONU folosite în raportările statistice
internaţionale, structura veniturilor şi a cheltuielilor bugetelor locale este comună cu cea a
bugetului central (de stat) şi a altor bugete în cadrul sistemului de bugete. Este vorba, desigur,
principalele categorii, conform grupărilor folosite în clasificaţiile bugetare.
Totuşi, fiind vorba de o componentă distinctă, a cărei autonomie, în general, nu este încă
deplină, existând raporturi de dependenţă faţă de bugetul central, structura specifică, mai ales a
veniturilor, se prezintă astfel:
Veniturile:
1. Veniturile proprii ale bugetelor locale, reglementate prin Legea privind finanţele
publice şi prin Legea privind finanţele publice locale. Acestea cuprind impozite şi taxe şi
vărsăminte de venituri curente la plătitori (agenţi economici şi instituţii publice) de importanţă
17
locală şi din impozite şi taxe locale (de la populaţie sau de la persoanele juridice). În mod
normal, aceste venituri ar trebui să reprezinte majoritatea in totalul veniturilor bugetelor locale.
2. Venituri atribuite, în care intră sumele defalcate din anumite venituri curente,
potrivit legii, bugetului de stat. În mod frecvent sunt folosite sumele defalcate din impozitul pe
salariu sau chiar atribuirea cel puţin temporară, a altor impozite pe veniturile persoanelor fizice.
3. Transferuri acordate de la bugetul de stat pentru finanţarea unor obiective de interes
naţional dar care pot fi mai eficient organizate şi controlate de către organele locale: acţiuni de
protecţie socială, unele investiţii.
4. Împrumuturile acordate pe piaţa financiară internă sau externă, fie direct, în numele
organelor administraţiei publice locale, fie garantate de Guvern.
Conform clasificaţiei economice, Legea privind finanţele publice locale prezintă
următoarele categorii de venituri proprii:
Venituri curente (impozite, vărsăminte, diverse venituri);
Venituri de capital (încasări din valorificarea unor bunuri);
Venituri cu destinaţie specială (taxe speciale, venituri din vânzări de bunuri; din fondul
pentru intervenţie donaţii sponsorizări).
Cheltuielile:
Acestea se prevăd în bugetele locale, în conformitate cu clasificarea bugetară, şi
concretizează căile de finanţare a acţiunilor specifice realizeze pe plan local. Desigur, unele
cheltuieli nu figurează la acest nivel, ele fiind numai de importanţă locală.
Datorită faptului că, în prezent, această structură a cheltuielilor publice din bugetele locale
ale României este aliniată la cea internaţională putem prezenta lista cheltuielilor respective,
încadrându-le în categoriile specifice clasificaţiei funcţionale:
1. Autorităţile executive (serviciile publice generale);
2. Învăţământ, sănătate, cultură şi religie, ajutoare şi indemnizaţii
3. Servicii, dezvoltare publică şi locuinţe
4. Transporturi, agricultură, alte acţiuni economice;
5. Alte acţiuni;
6.Fondul pentru garantarea împrumuturilor externe, plata dobânzilor şi comisioanelor
aferente;
7. Rambursări de împrumuturi
8. Fonduri de rezervă;
9. Cheltuieli cu destinaţie specială.
Structura pe subdiviziuni a cheltuielilor nu este identică la cele două verigi ale bugetelor
locale.
În România, sursele de formare a veniturilor bugetelor locale sunt următoarele:
1) Impozite, taxe şi alte venituri, precum şi cotele adiţionale la unele venituri ale bugetului de
stat şi bugetelor locale.
2) Autorităţile administrative sau direct instituţiile publice pot obţine sume din vânzarea sau
din valorificarea materialelor obţinute ca urmare a casării mijloacelor fixe sau din vânzarea unor
bunuri materiale. Aceste sume constituie venituri ale bugetelor locale sau ale instituţiilor şi servesc
la finanţarea investiţiilor.
3) Sumele încasate din vânzarea bunurilor aparţinând domeniului privat al unităţilor
administrativ teritoriale sunt venituri cu destinaţie specială şi servesc la finanţarea investiţiilor.
4) Sumele încasate din valorificarea bunurilor confiscate.
18
5) Transferuri cu destinaţie specială de la bugetul de stat, aprobate anul prin legea
bugetului de stat pe ansamblul fiecărui judeţ şi al municipiului Bucureşti.
6) Împrumuturile contractate pe piaţa financiară internă sau externă.
Împrumuturile interne sau externe, pe termen mediu şi lung servesc la: finanţarea de
investiţii publice de interes local; refinanţarea datoriei publice locale.
Datoria publică locală se rambursează din resursele aflate la dispoziţia unităţilor
administrativ teritoriale, cu excepţia transferurilor de Ia bugetul de stat, cu destinaţie specială.
Sumele maxime ce pot fi contractate ca împrumuturi se stabilesc până la nivelul de 20%
din totalul veniturilor constituite ale bugetelor locale, inclusiv cotele defalcate din impozitul pe
salarii. Calculul acestei limite comportă luarea în considerare a valorii datoriei la rata dobânzii
valabilă la data efectuării calculului, iar împrumuturile în valută se iau în calcul la valoarea
cursului de schimb comunicat de Banca Naţională a României la data efectuării calculului.
19
Ordonatorii secundari sau terţiari sunt conducătorii instituţiilor sau serviciilor publice cu
personalitate juridică din subordinea fiecărui consiliu local, judeţean şi Consiliul General al
Municipiului Bucureşti. Procesul de repartizare se realizează astfel:
Repartizarea efectuată de către ordonatorii principali între bugetul propriu şi bugetele
ordonatorilor subordonaţi;
Repartizarea efectuată de către ordonatori secundari ai creditelor bugetare aprobate, pe
unităţile subordonate şi a celor cuprinse în bugetul propriu;
Ordonatorii terţiari utilizează creditele ce le-au fost repartizate.
Competenţele privind finanţarea cheltuielilor revin ordonatorilor principali de credite
bugetare. Practic, au loc deschiderile de credite de către ordonatorii principali ai acestora, în
limita creditelor bugetare aprobate şi potrivit destinaţiei stabilite, în raport cu gradul de folosire a
sumelor puse la dispoziţie anterior şi cu respectarea dispoziţiilor legale.
Transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale se efectuează, în limitele
prevăzute, de către Ministerul Finanţelor prin Direcţiile generale ale finanţelor publice, la
cererea ordonatorilor principali, în funcţie de necesităţile execuţiei bugetare.
Angajarea şi efectuarea cheltuielilor din creditele bugetare prevăzute în buget şi deschise
se aprobă de către ordonatorul de credite, efectuându-se numai cu viza prealabilă de control
financiar preventiv intern, prin care se atestă respectarea dispoziţiilor legale, încadrarea în
creditele bugetare aprobate şi în destinaţia lor. Efectuarea cheltuielilor comportă existenţa
documentelor justificative, care confirmă aranjamentele contractuale sau din convenţii precum şi
primirea bunurilor materiale, prestarea serviciilor, executarea lucrărilor şi a altor obligaţii
bugetare. Plăţile în avans efectuate la anumite categorii de cheltuieli nu pot depăşi 30 %.
Execuţia de casă a bugetelor locale se efectuează prin unităţile teritoriale ale trezoreriei
statului, prin evidenţierea în conturi distincte a veniturilor şi cheltuielilor, a altor operaţiuni
dispuse de ordonatorii de credite bugetare, a veniturilor şi a cheltuielilor extrabugetare ale
instituţiilor, pe categorii de resurse.
Pentru stabilirea rezultatelor finale ale execuţiei bugetelor locale, ordonatorii principali de
credite întocmesc conturile anuale de execuţie a bugetelor locale pe care le transmit spre
aprobate consiliilor judeţene Consiliului General al Municipiului Bucureşti şi consiliilor locale.
In cadrul acestui cont se înscriu:
a) La venituri: 1. prevederile aprobate iniţial
2. prevederile bugetare definitive;
3. încasările realizate.
b) La cheltuieli: 1. creditele aprobate iniţial;
2. creditele definitive;
3. plăţile efectuate.
Pe baza acestor date se stabileşte rezultatul execuţiei.
Excedentul anual al bugetului local rezultat în urma regularizării în limita transferurilor din
bugetul de stat, se utilizează în ordine pentru:
rambursarea eventualelor împrumuturi restante, plata dobânzilor şi comisioanelor aferente;
constituirea fondului de rulment.
Fondul de rulment funcţionează la nivelul fiecărei unităţi administrativ teritoriale şi este
folosit pentru acoperirea golurilor de casă în trezorerii, precum şi pentru acoperirea definitivă a
eventualului deficit bugetar rezultat la sfârşitul exerciţiului bugetar. De asemenea, fondul de
rulment poate fi folosit pentru finanţarea de investiţii de interes local, cu aprobarea organelor
locale.
20
Asigurare echilibrului între lichidităţi şi plăţi pe parcursul execuţiei de casă se poate
confrunta cu golurile temporare de casă, ca urmare a decalajului dintre momentele încasării
veniturilor şi cele ale efectuării plăţilor
Acoperirea acestora se efectuează din: fondul de rulment şi din împrumuturi fără dobândă
din disponibilităţile din contul general al trezoreriei statului. Valoarea acestui împrumut este
limitată la 5% din totalul veniturilor estimate a se încasa pe durata anului fiscal în care se face
împrumutul.
CAPITOLUL 5
BUGETUL ASIGURĂRILOR SOCIALE DE STAT
21
5.2 Funcţiile şi principiile bugetului asigurărilor sociale de stat
Bugetul asigurărilor sociale de stat este una din pârghiile principale pe care statul le
utilizează în vederea îndeplinirii sarcinilor şi funcţiilor sale, el reprezentând un instrument
important prin care se repartizează o parte din venitul naţional din sfera productivă în sfera
neproductivă.
Bugetul asigurărilor sociale de stat (ca si finanţele luate în întregul lor) îndeplineşte
aşadar funcţia de repartiţie a unei părţi importante din venitul naţional funcţie ce se înfăptuieşte
prin încasarea contribuţiilor de asigurări sociale, precum şi prin felul cum se efectuează
cheltuielile cu plata pensiilor şi acordarea ajutoarelor în cadrul asigurărilor sociale.
Bugetul asigurărilor sociale de stat mai îndeplineşte şi funcţia de control asupra creării
venitului naţional asupra felului cum s-au constituit şi cum se utilizează fondurile de asigurări
sociale. Formarea, repartizarea şi utilizarea acestor fonduri reclamă efectuarea unui riguros
control a cărui finalitate este să asigure respectarea disciplinei financiare atât în procesul
formării şi repartizării fondurilor, cât şi în procesul utilizării lor.
Ca şi componentă a bugetului public naţional, bugetul asigurărilor sociale de stat este
fundamentat pe aceleaşi principii ca şi acesta.
Principiile bugetului asigurărilor sociale de stat sunt: autonomia, anualitatea,
universalitatea, unitatea, echilibrarea, realitatea, publicitatea bugetului.
Autonomia bugetului asigurărilor sociale de stat rezultă din faptul că, deşi acest buget
este o componentă a bugetului public naţional alături de bugetul de stat şi bugetele locale, el se
întocmeşte distinct de bugetul de stat şi se aprobă de Parlament odată cu acesta, printr-o lege
distinctă.
Anualitatea bugetului asigurărilor sociale de stat rezultă din însăşi legea pentru
adoptarea bugetului de stat. Durata de execuţie a bugetului asigurărilor sociale de stat este
strict limitată la un an, după expirarea căruia funcţiile sale încetează pentru a face loc aplicării
bugetului anului următor. In ţara noastră exerciţiul bugetar începe la 1 ianuarie şi ia sfârşit la
31 decembrie al aceluiaşi an, adică anul bugetar coincide cu cel calendaristic. Veniturile şi
cheltuielile realizate după 31 decembrie se înregistrează în bugetul anului următor, chiar dacă
ele au fost prevăzute în bugetul pe anul expirat.
Universalitatea bugetului. Prin acest principiu se înţelege cuprinderea în buget a tuturor
veniturilor şi cheltuielilor stabilite prin actele normative ca aparţinând asigurărilor sociale de
stat. Planurile de venituri şi cheltuieli pentru asigurările sociale elaborate de către întreprinderi,
instituţii etc., sunt înregistrate integral în bugetul asigurărilor sociale de stat, însă în timpul
executării lor, din totalul contribuţiilor se reţin sumele necesare plăţii, la locul de muncă, a
ajutoarelor şi a pensiilor persoanelor care cumulează pensia cu salariul etc., vărsându-se la
buget numai partea din suma contribuţiilor rămasă după efectuarea acestor plăţi.
Unitatea bugetului. Principiul unităţii bugetului constă în faptul că veniturile şi
cheltuielile din toate planurile de venituri şi cheltuieli pentru asigurările sociale se
concentrează, din treaptă în treaptă, până la obţinerea unui singur plan financiar - bugetul
asigurărilor sociale de stat. Această operaţie de centralizare nu este o simplă operaţie aritmetică
sau statistică, ea constituie un stadiu de mare însemnătate al planificării financiare în cadrul
căruia veniturile şi cheltuielile din planurile de asigurări sociale trebuie coordonate cu
indicatorii social-culturali din planul economiei naţionale.
Echilibrarea bugetului este un principiu care izvorăşte în primul rând din necesitatea
unei juste planificări bugetare. Echilibrarea bugetului asigurărilor sociale de stat se realizează
22
nu numai prin egalitatea dintre venituri şi cheltuieli, ci şi prin crearea unor rezerve de venituri
care să fie folosite atunci când trebuie efectuate cheltuieli într-un volum mai mare decât cel
planificat iniţial. Dinamismul economiei naţionale, creşterea veniturilor pe baza cărora se
determină contribuţiile pentru asigurările sociale de stat, fac ca în realitate bugetul asigurărilor
sociale să se încheie şi cu excedente.
Realitatea bugetului constă în elaborarea şi înfăptuirea lui pe baza unor date reale. Ea
mai rezultă şi din faptul că veniturile şi cheltuielile bugetare sunt determinate prin calcule
temeinice, fiind asigurată şi de certitudinea şi ritmicitatea veniturilor realizate în economie.
Publicitatea bugetului. Bugetul asigurărilor sociale de stat este dezbătut pe larg în
Parlament, iar după adoptare este publicat în Monitorul Oficial, în presa centrală şi locală, fiecare
cetăţean putând lua cunoştinţă de conţinutul lui.
26
Din bugetul asigurărilor sociale de stat se suportă diferenţa dintre valoarea biletului de
tratament balnear sau de odihnă şi contribuţia beneficiarilor de astfel de bilete, pentru un
număr determinat de locuri. Tot din acest buget se mai pot acorda gratuit un număr limitat de
bilete anumitor categorii de asiguraţi, conform reglementărilor legale.
Din veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat se prelevă anual până la 3% pentru
constituirea unui fond de rezervă. Acesta se utilizează pentru acoperirea prestaţiilor de
asigurări sociale în situaţii temeinic motivate sau a altor cheltuieli ale sistemului public,
aprobate prin legea bugetului asigurărilor sociale de stat. Fondul de rezervă se reportează în
anul următor şi se completează potrivit prevederilor legale. Fondul de rezervă cumulat nu poate
depăşi nivelul cheltuielilor prevăzute pentru anul bugetar respectiv.
CAPITOLUL 6
TREZORERIA FINANŢELOR PUBLICE
28
o în al doilea rând, diversificarea sistemului bancar a pus probleme asupra
controlului execuţiei bugetului public naţional, în sensul că asupra încasării veniturilor şi
efectuării cheltuielilor bugetare, practic nu se mai execută nici un control, băncile comerciale,
unde finanţele publice îşi aveau conturile, ne mai având atribuţii în acest sens.
o în al treilea rând, organizarea actuală a sistemului bancar prezintă un mare risc
pentru sectorul public, cunoscând faptul că activitatea bancară este supusă regimului
falimentului, caz în care ar fi implicate şi finanţele publice, cel puţin teoretic, dacă acestea s-
ar afla în gestiunea unei bănci. Analizând astfel lucrurile, s-a creat necesitatea stabilirii acelui
sistem de organizare a execuţiei care să asigure protejarea finanţelor sectorului public de toate
riscurile, inclusiv de cel al costului ridicat al cheltuielilor legate de comisioanele bancare şi al
costului dobânzilor aferente împrumuturilor ce s-ar lua pentru acoperirea deficitului bugetar.
Trezoreria Finanţelor Publice este concepută ca o instituţie financiară prin care sectorul
public îşi efectuează operaţiunile de încasări si plăţi, asupra cărora Ministerul Finanţelor
Publice exercită controlul fiscal şi financiar preventiv, îndeplinind în principal, următoarele
funcţii:
- casier al sectorului public prin care se asigură încasarea veniturilor, efectuarea
plăţilor şi păstrarea disponibilităţilor. In calitate de casier al statului, apreciem că trezoreria
finanţelor publice generează o adevărată reţea de fluxuri monetare la nivelul căreia se asigură
legătura dintre intrări (încasări) şi ieşiri (plăţi), în permanenţă trebuind să existe disponibilităţi
care să facă faţă scadenţelor. Desigur, pentru a preîntâmpina riscul incapacităţii de plată sau al
încasărilor insuficiente care ar duce la amânarea plăţilor există posibilitatea de a realiza
dimensionarea încasării minime pe baza datelor din balanţele zilnice de verificare.
- asigurarea execuţiei bugetului public naţional privind încasarea veniturilor şi
efectuarea plăţilor dispuse de ordonatori în limita creditelor acordate ; Execuţia bugetară se
realizează prin trezoreria, volumul operaţiunilor ajungând la cifre importante ce pun în
evidenţă rolul trezoreriei. Este foarte important de reţinut că disponibilităţile temporare aflate
în contul general al trezoreriei au susţinut unele programe guvernamentale privind reforma
economică, execuţia bugetului de stat, a bugetelor asigurărilor sociale de stat s.a..
- exercitarea operativă a controlului financiar preventiv asupra încasării
veniturilor cât şi a încadrării cheltuielilor dispuse de ordonatorii de credite în prevederile si
destinaţia aprobată prin bugetele de venituri si cheltuieli; Ca organ de specialitate, exercită în
mod curent controlul asupra eliberării sumelor in numerar sau prin virare din contul
Instituţiilor publice pentru efectuarea cheltuielilor, existenta bugetelor de venituri şi cheltuieli
aprobat in condiţiile legii, respectării limitelor creditelor bugetare deschise si repartizate si a
destinaţiei acestora urmărind si alte obiective stabilite prin normele metodologice ale
Ministerului Finanţelor Publice.
- efectuarea operaţiunilor de decontare în contul instituţiilor publice şi păstrarea
disponibilităţilor acestora, în urma constituirii şi utilizării mijloacelor extrabugetare şi a
fondurilor speciale;
- atragerea disponibilităţilor din economie ( instituţii financiare, agenţi
economici, populaţie ) pe calea constituirii de depozite cât şi prin împrumuturi de stat lansate
in vederea asigurării resurselor financiare pentru reabilitarea şi retehnologizarea unor
sectoare de economie, acoperirea deficitului bugetar;
29
- efectuarea de plasamente financiare pe termen scurt a disponibilităţilor statului
temporar în conturile trezoreriei;
- gestionarea datoriei publice, reflectată în primirea împrumuturilor interne şi
externe, folosirea acestora potrivit destinaţiei prevăzute în contracte, rambursarea creditelor
la scadenţa şi plata dobânzilor;
- asigură evidenţa contabilă privind execuţia de casă pentru toate operaţiunile de
încasări şi plăţi cu ajutorul conturilor sintetice şi analitice desfăşurate pe subdiviziunile
clasificaţiei bugetare şi pe plătitori;
- asigură funcţionarea corespunzătoare a sistemului informaţional contabil
privind raportarea execuţiei bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor
locale, fondurilor speciale şi extrabugetare, ş.a.
Pornind de la aceste considerente, rolul Trezoreriei finanţelor publice este pus în
evidenţă de rapiditatea, operativitatea circuitelor realizate prin "fluxurile de intrare şi
fluxurile de ieşire precum şi de posibilitatea de cunoaştere, previzionare, urmărire şi
menţinerea echilibrului acestora în execuţie pentru a avea în permanenţă disponibilităţi".
In primul rând, importanţa organizării şi funcţionării Trezoreriei Finanţelor Publice
vizează previziunile fluxului intrărilor sunt în funcţie de repartizarea sau natura veniturilor
bugetare şi se referă la : fluxuri de intrări permanente marcate de încasarea veniturilor
curente (fiscale şi nefiscale) şi de capital şi fluxuri de intrări temporare în situaţia admiterii
bonurilor de tezaur sau împrumuturi bancare.
În cazul trezoreriei publice teritoriale în previzionare trebuie avute în vedere şi
fluxurile de completare (de echilibru), referitoare la transferurile efectuate din bugetul de stat
şi sumele defalcate din impozitul pe salarii. Previziunile fluxurilor de ieşire se referă la
fluxurile curente de ieşire ce se realizează pe de o parte prin creditări de sume de către agenţii
economici prin conturile deschise la băncile comerciale şi care reprezintă de regulă plăţi din
conturile bugetare şi mijloace extrabugetare ale instituţiilor publice, iar pe de altă parte prin
eliberarea numerarului necesar instituţiilor publice pentru salarii, deplasări şi alte plăţi în
numerar.
În al doilea rând, prin trezorerie se asigură exercitarea în mai bune condiţii a
atribuţiilor Ministerului Finanţelor Publice şi unităţilor sale teritoriale, ca urmare a
reorganizării şi îmbunătăţirii structurii aparatului financiar - fiscal, urmărindu-se întărirea
rolului şi importanţei unităţii fiscale teritoriale în cadrul căreia funcţionează un compartiment
distinct cu activitate de trezorerie.
In al treilea rând prin organizarea activităţii de trezorerie la nivel teritorial, se creează
acesteia posibilitatea să realizeze toate fluxurile privind operaţiunile de deconectare, să
urmărească operativ toate obligaţiile bugetare de încasat de la agenţii economici şi să
efectueze direct controlul asupra finanţării instituţiilor publice situate în raza ei de activitate.
Trezoreria asigură organizarea celor mai bune condiţii pentru exercitarea controlului
printre organele proprii ale Ministerului Finanţelor Publice privind realizarea veniturilor.
Astfel se creează posibilitatea efectuării unui control riguros asupra documentelor în
legătură cu
- temeiul legal prin care s-a stabilit obligaţia virării de impozite şi taxe către buget ;
- respectarea termenelor de virare a veniturilor ;
- încadrarea în reglementările în vigoare privind virarea impozitelor pe bugete şi
înregistrarea veniturilor pe capitole şi subcapitole prevăzute de clasificaţia bugetară.
30
Exercitarea controlului prin trezorerie constituie instrumentul sigur de a gestiona
eficient şi a pune ordine în utilizarea fondurilor de către instituţiile publice.
Trezoreria asigură acel control preventiv riguros pentru toate plăţile dispuse de
ordonatorii de credite, sub aspectul legalităţii, al încadrării în prevederile bugetare şi în
disponibilităţile băneşti extinse la un moment dat.
În al patrulea rând, importanţa Trezoreriei este marcată şi de faptul că prin ea se
realizează - la nivel central, de către Ministerul Finanţelor Publice - gestionarea datoriei
publice interne şi externe, lansarea şi rambursarea împrumuturilor contractate şi plata
dobânzilor.
Fluxurile curente de ieşiri în legătură cu eliberarea numerarului necesar instituţiilor
publice, prin casieria trezoreriei teritoriale avem judeţele înfiinţate în prima parte a anului
1993 care funcţionează în condiţii foarte bune şi în prezent. Varianta în care trezoreriile
teritoriale nu au casierii de plăţi a fost agreată ulterior şi este cazul celor înfiinţate după 1
octombrie 1993, situaţie în care efectuarea plăţilor în numerar pentru instituţiile publice se
face printr-o bancă comercială stabilită de către Direcţia de Trezorerie pe baza convenţiei
intervenite între Ministerul Finanţelor Publice şi Băncile Comerciale, dar este o soluţie prin
care trezoreria îşi pierde din funcţionalitate.
În al cincilea rând, trezoreria publică prezintă importanţă deosebită pentru că prin ea se
realizează perfecţionarea sistemului informaţional şi decizional, folosindu-se sisteme de
prelucrarea automată a datelor, obţinându-se astfel informaţii certe, operative în legătură cu
execuţia bugetară, asigurându-se eficienţă sporită în luarea deciziilor. Astfel se asigură
informaţii zilnice în legătură cu încasarea veniturilor, efectuarea cheltuielilor, înregistrarea
deficitului, disponibilităţile din conturile trezoreriei şi altele, ceea ce asigură o bază eficientă
de date în vederea luării deciziilor.
Astfel, Ministerul Finanţelor Publice dispune de instrumentul pentru stabilirea strategiei
pe termen scurt şi lung în domeniul finanţelor publice, cunoscând ansamblul informaţiilor
privind derularea execuţiei prin sistemul Trezoreriei..
Activitatea prin care se exercita funcţiile tradiţionale ale Trezoreriei se bazează pe două
principii, si anume:
a) centralizarea fondurilor publice;
b) gestionarea fondurilor publice.
a) Centralizarea fondurilor publice a fost generata, în timp, de necesitatea grupării
tuturor serviciilor financiare pentru ca statul să-şi exercite integral suveranitatea financiară.
De aceea, pentru funcţionarea unui mecanism al centralizării fondurilor s-a instituit
Trezoreria publică centrală, ca un pas important ir planul separării finanţelor publice de cele
private
Totodată, mecanismul centralizării fondurilor a presupus, de la început, crearea unei
administraţii speciale însărcinate cu execuţia bugetului având mai multe funcţii contabile,
ceea ce a presupus separarea sa în raport cu autorităţile, centrale si locale, care iau decizii
privind execuţia bugetului. Stabilirea unitaţii casieriei în favoarea serviciului public al
Trezoreriei a fost însoţită de atribuirea agenţilor săi a dreptului de control asupra ansamblului
operaţiilor de execuţie a bugetului.
b) Gestionarea fondurilor publice se efectuează atât in timp cât şi în spaţiu.
Gestionarea fondurilor publice în timp se efectuează în cadrul anului financiar. Previziunile
excepţionale, pe perioade mai lungi, se pot realiza numai prin conturi speciale.
31
Previziunea anuală a încasărilor şi cheltuielilor bugetare este necesară deoarece nu
există o egalitate în timp între ritmul încasărilor şi cel al plăţilor. De exemplu, la începutul
anului impozitele şi taxele nu sunt colectate, iar casieriile sunt cam goale (numai dacă nu
există excedente sau disponibilităţi constituite în Trezorerie din anul trecut), iar anumite
cheltuieli trebuie efectuate imediat. În această situaţie, rolul Trezoreriei este să ajusteze
încasările şi cheltuielile, în timp, fapt pentru care apelează la împrumuturi pe termen foarte
scurt, în aşteptarea încasării veniturilor prevăzute de buget (aceste împrumuturi pot fi
avansuri acordate de Banca Centrala sau bonuri de tezaur emise pe termen scurt).
Gestionarea fondurilor publice în spaţiu presupune compensaţiile între diferitele
casierii, din teritoriu, unele fiind excedentare iar altele deficitare. Mişcarea generală a acestor
fonduri se realizează pe bază de documente, iar raporturile între trezoreriile locale şi cea
centrală, rezidă, din acest punct de vedere, în ţinerea unei contabilităţi a mişcării fondurilor
publice, respectiv a contabilităţii trezoreriilor.
Trezoreriile organizate la nivel de municipiu (sectoare), oraşe şi administraţii
financiare rurale "sunt unităţi direct funcţionale " prin care se exercită o parte însemnată a
funcţiilor lor de bază:
- Funcţia de casier a sectorului public, prin care se asigură: încasarea
veniturilor din impozite, taxe şi alte venituri în numerar de la agenţii economici, instituţiile
publice şi contribuabilii ; eliberarea de numerar la cererea instituţiilor publice din conturile
acestora în vederea efectuării de plăţi prin casieria proprie precum şi păstrarea
disponibilităţilor.
- Funcţia de control financiar - preventiv asupra încasării veniturilor, cu
încadrarea în conturile sintetice şi analitice corespunzătoare clasificaţie bugetare şi asigurarea
evidenţei analitice pe plătitori, precum şi asupra încadrării cheltuielilor dispuse de către
ordonatorii de credite în prevederile şi destinaţia aprobată prin bugetul anual.
- Funcţia de asigurare a contabilităţii sintetice şi analitice privind execuţia de
casă a bugetului de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat constituirea şi
utilizarea mijloacelor extrabugetare şi a fondurilor cu destinaţie specială cu ajutorul
conturilor sintetice şi analitice desfăşurate pe subdiviziunile clasificaţiei bugetare în mod
deosebit; întocmirea zilnică şi lunară a balanţei de verificare privind operaţiunile derulate
printre trezorerie; asigurarea lucrărilor de încheiere a execuţiei financiare, la finele anului cu
întocmirea bilanţului contabil anual.
Calitatea de casier public a Trezoreriei - implica doua aspecte, şi anume:
a) execuţia de casa a operaţiunilor de încasări şi plăti efectuate de stat;
b) asigurarea unor disponibilităţi suficiente pentru a face faţă angajamentelor statului,
în cadrul exigibilităţilor.
Execuţia de casă a încasărilor şi plăţilor
Obiectul acestor operaţii îl constituie execuţia operaţiunilor şi ale corespondenţilor. În
calitate de casier al statului, Trezoreria efectuează un număr mare de încasări şi plăţi, care
sunt operaţiuni prevăzute de legea bugetară (adică venituri şi cheltuieli bugetare propriu-
zise), precum şi operaţiuni ale conturilor speciale ale trezoreriei.
Totodată, Trezoreria este şi casierul corespondenţilor care depun cu titlu obligatoriu sau
facultativ fondurile la Trezorerie sau sunt autorizaţi să procedeze la operaţii cu venituri şi
cheltuieli prin intermediul trezoreriei.
De asemenea, Trezoreria are ca sarcină emisiunea titlurilor de împrumut public şi
gestionarea datoriei statului.
32
Asigurarea disponibilităţilor băneşti în cuantum suficient pentru a face faţă
cheltuielilor statului şi corespondenţilor săi constituie o sarcina fundamentala a Trezoreriei.
De fapt, procurarea de bani în casieria publică reprezintă prima dintre operaţiunile
Trezoreriei şi este dependentă de mişcarea fondurilor în timp, determinată de termenele la
care devin exigibile încasările şi plăţile.
Pentru echilibrarea Trezoreriei se poate apela la trei categorii de resurse, şi anume:
o utilizarea fondurilor corespondenţilor (colectivităţi locale, instituţii publice,
întreprinderi publice ş.a.) în intervalul de timp până când aceştia îşi retrag din conturi sumele
necesare pentru efectuarea plaţilor proprii;
o emisiunea bonurilor de tezaur;
o avansurile acordate de Banca Centrală.
Calitatea de bancher - Trezoreria acţionează pe de o parte ca o bancă de depozit (de
afaceri) care furnizează capitaluri unor întreprinderi pentru a se dezvolta, iar pe de altă parte
ca o bancă de emisiune, intervenind în acest fel în domeniul circulaţiei monetare.
In România, se interzice acoperirea cheltuielilor bugetului de stat prin recurgerea la
emisiune monetara sau prin finanţarea directă de către bănci. Refinanţarea datoriei publice
interne, finanţarea deficitului bugetar şi echilibrarea balanţei de plăţi externe se efectuează
prin contractarea şi garantarea de către Ministerul Finanţelor pe piaţa financiară internă şi
externă, de împrumuturi în limitele aprobate anual de către Parlament.
Pe parcursul execuţiei bugetului de stat, acoperirea golurilor temporare de casă şi a
deficitului înregistrat se efectuează prin:
folosirea resurselor disponibile aflate în conturile Trezoreriei statului; legea
prevede ca aceste resurse se pot folosi pentru finanţarea temporară de până la 20% din
deficitul înregistrat pe parcurs;
emisiunea de bonuri de tezaur sau alte instrumente specifice, în primele zece luni
ale fiecărui an şi care sunt purtătoare de dobândă şi cu scadenţa până la sfârşitul anului
financiar (valoarea totala a acestor înscrisuri aflate in circulaţie nu poate depăşi 8% din
volumul total al cheltuielilor statului);
împrumuturi fără dobânda acordate de Banca Naţională a României, pe baza
resurselor de creditare ale acesteia şi pe o perioada de maxim 6 luni şi fără a depăşi anul
financiar în curs (împrumuturile acordate nu pot depăşi într-un an financiar 10% din totalul
cheltuielilor bugetare, precum şi dublul capitalului Băncii Naţionale a României şi fondului
de rezerva constituit);
suplimentarea unor credite bugetare aprobate prin Legea bugetului de stat în
vederea finanţării unor acţiuni şi sarcini noi, apărute pe parcursul anului.
33
Sistemul informaţional este definit ca ansamblul metodelor procedeelor, tehnicilor de
culegere, transmitere, prelucrare, stocare a datelor şi informaţiilor, analiza lor în vederea
fundamentării deciziilor ce se iau într-un domeniu, în cazul nostru fiind vorba de cel al
trezoreriei finanţelor publice.
Modernizarea sistemului informaţional din sfera finanţelor şi implicaţiile în
activitatea trezoreriilor publice vizează activitatea de bază in următoarele domenii:
constatarea, stabilirea, urmărirea obligaţiilor fiscale ale agenţilor economici;
accelerarea fluxului informaţional privind achitarea obligaţiilor fiscale;
fundamentarea analitica la ordonatorii terţiari ai cheltuielilor instituţiilor bugetare
pentru deschiderea creditelor de finanţare;
instituirea metodologiei de depunere a bugetelor consiliilor locale la unităţile
trezoreriei, în vederea urmării finanţării activităţilor locale conform hotărârilor consiliilor
locale, consemnate în bugetele locale;
perfecţionarea structurilor de date în vederea interfaţării produselor informatice,
pentru schimbul de informaţii la nivelul aplicaţiilor de evidenţă fiscală, evidenţa bugetelor,
prelucrări statistico - operative, analiză financiara.
Fluxul informaţional
CAPITOLUL 7
APLICAREA SISTEMULUI DE CALCUL CONTABIL DIGRAFIC IN
CONTABILITATEA PUBLICA,
LA NIVEL MACROECONOMIC
37
Spiridon Iacobescu, Al. Sorescu, Mărculescu, Aleseanu, Demetrescu, Evian, Vina, Dumitru
Rusu etc.
Aceste centralizatoare s-au lovit multă vreme de multiple obstacole de ordin tehnic.
Ele au ridicat, într-adevăr, trei serii de probleme, şi anume:
1. Colectarea informaţiilor la nivelul postului contabil punea problema dacă datele din
documente conţin toate elementele necesare şi dacă contabilitatea este astfel organizată, încât să
permită completarea corespunzătoare a acestor registre.
2. Modul de transmitere a informaţiilor ridica problema periodicităţii transmiterii
informaţiilor şi, mai ales, a mijlocului utilizat (document, manuscris, sau alte mijloace).
3. Exploatarea, utilizarea la nivel central a informaţiilor transmise ridicau problema
integrării documentelor contabile într-o contabilitate centrală sau într-o situaţie statistică
extracontabilă, pe de o parte, iar pe de altă parte se punea problema găsirii mijloacelor tehnice
necesare în vederea efectuării acestor centralizări.
Dezbaterea diverselor soluţii a făcut să se pună problema organizării unei comisii de
reformă, însărcinată cu punerea în aplicare a Legii contabilităţii publice.
Printre priorităţile stabilite au fost cele referitoare la inventarierea patrimoniului public
naţional, precum şi necesitatea elaborării unor reglementări cu privire la înregistrarea în mod
unitar a tuturor operaţiunilor instituţiilor publice, elaborarea unui nou plan de conturi.
Noţiunea de ordonator este un termen relativ imprecis şi deci foarte discutat. Ordonanţa
din 14 septembrie 1822, din Franţa, face pentru prima dată referire la noţiunea de ordonator în
cadrul organizării administrative.
Toate textele cu privire la contabilitatea publică care au apărut ulterior nu au făcut
altceva decât să îmbogăţească sau să sărăcească de conţinut noţiunea de ordonator. Articolul 14
al Decretului din 31 mai 1862 consemnează: "Administratorii şi ordonatorii sunt însărcinaţii
stabilimentelor având menirea de a încasa drepturile şi veniturile şi de a ordonanţa plăţile".
Această confuzie explică majoritatea definiţiilor eronate date ordonatorilor. În multe
lucrări de specialitate întâlnim prezentat principiul separării funcţiei ordonatorului de contabil, ca
principiu al separării administratorilor de contabili.
Trebuie, de asemenea, să subliniem faptul că angajamentele de plată nu cad numai în
sarcina ordonatorilor.
Apreciem că este bine să prezentăm câteva definiţii date noţiunii de ordonator.
Pentru G. Devaux "... este ordonator public de încasări sau de plăţi persoana care, în
numele statului, al unei colectivităţi sau al unui stabiliment public, are calitatea de a contracta,
38
constata, lichida o creanţă sau o datorie sau pentru a ordona fie încasarea unei creanţe, fie plata
unei datorii".
Regulamentul general cu privire la contabilitatea publică, din anul 1962, din Franţa,
defineşte ordonatorul ca fiind "persoana însărcinată cu prescrierea execuţiei încasărilor şi plăţilor,
ea constată drepturile organismelor publice, realizează încasările, angajează şi efectuează plăţile".
Remarcăm faptul că definiţia propusă de regulamentul general nu menţionează
ordonanţarea, dar găsim în acelaşi Regulament un alt articol cu privire la ordonanţare, şi anume
articolul 32, care arată că ordonanţarea cheltuielilor este efectuată fie direct de ordonatorii
principali, fie prin ordonatorii secundari. Observăm, de asemenea, că definiţia propusă nu
foloseşte noţiunile de creanţe şi datorie.
G. Devaux afirmă că ordonatorilor li se asociază pe lângă noţiunile de încasări şi plăţi şi
cele de creanţe şi datorii.
Rolul tradiţional al ordonatorului constă în pregătirea cheltuielilor de la "naşterea" lor până
la întocmirea ordinului de plată a sumelor datorate. Ordonatorul este însărcinat cu lichidarea şi
ordonanţarea cheltuielilor; el are şi calitatea de a angaja cheltuielile.
Angajamentul a fost pentru o lungă perioadă de timp noţiunea cea mai rău definită.
Numeroase definiţii propuse sunt inexacte. De obicei, prin angajare înţelegem "actul care pune
statul în situaţia de debitor".
Fără îndoială, angajamentul este operaţiunea iniţială în urma căreia statul se află obligat,
angajat faţă de viitorii creditori. De exemplu, comanda unei furnituri este doar un fapt generator
de datorie.
Statul nu devine debitor doar în momentul livrării comenzii. Printre altele, datoria statului
nu rezultă întotdeauna dintr-un act voluntar; ea se poate naşte independent, în urma unei decizii
administrative unde el nu intervine decât pentru a constata acest lucru: este cazul cheltuielilor "de
reparaţii de război".
Angajamentul este actul prin care un organism public creează sau constată în sarcina sa o
obligaţie de achitat. Angajamentul se găseşte definit cu precizie ca act juridic. Din punct de
vedere administrativ, angajamentul defineşte o noţiune mult mai complexă, care vizează modul
în care sunt utilizate creditele bugetare.
Deci, iată, putem privi angajamentul din punct de vedere juridic şi din punct de vedere
contabil.
Angajamentul juridic
Angajamentul juridic este, deci, actul prin care statul creează sau constată în sarcina sa o
obligaţie de plată.
40
Acest act nu are mereu aceeaşi formă sau aceleaşi caracteristici juridice. Nu este posibil
să prezentăm o listă cu toate formele posibile de angajament, prezentăm doar trei categorii de
angajamente diferite:
◊ plăţi rezultate direct din aplicarea prevederilor legale sau a regulamentelor; dreptul
beneficiarilor de a încasa creanţele este independent de deciziile administrative. Rolul
administratorului este limitat doar la a constata şi a lichida creanţele (este cazul plăţilor
pentru diferite prestaţii al căror tarif este stabilit pe bucată, oră, a plăţii pensiilor de
invaliditate etc.);
◊ cheltuieli efectuate în urma unor acte individuale cu care sunt abilitaţi funcţionarii publici
(încheierea unui contract de cumpărare, comanda unui utilaj etc.);
◊ pentru alte cheltuieli, angajamentul rezultă din combinaţia prevederilor legale cu deciziile
individuale (astfel, pentru plata personalului, angajamentul are la bază prevederi legale cu
privire la crearea administraţiei, a cadrului de desfăşurare, a regulilor de recrutare, avansare
şi decizii, hotărâri ministeriale cu privire la numirea şi promovarea în funcţii).
Angajamentul contabil
Angajamentul contabil constă în afectarea unei părţi din creditele bugetare în vederea
realizării cheltuielilor care rezultă din angajamentul juridic.
Este, fără îndoială, necesară organizarea unei evidenţe contabile a angajamentelor pentru a
avea o bună gestiune financiară.
Trebuie să facem precizarea că angajamentele sunt limitate fie la nivelul creditelor
aprobate, fie la nivelul sumelor aprobate pentru programe, prin Legea finanţelor sau Legea
anuală a Bugetului.
Este necesar să se cunoască în orice moment suma cumulată a cheltuielilor angajate
pentru a o putea compara cu suma aprobată prin buget pentru a determina creditele disponibile
de a fi angajate.
De subliniat este faptul că angajamentul contabil a fost întotdeauna în urma
angajamentului juridic.
Dacă este vorba de cheltuieli de investiţii, trebuie să subliniem faptul că angajamentul
precede, se află în amonte faţă de decizia ordonatorului.
Toate proiectele de investiţii presupun trei tipuri de operaţiuni: individualizarea,
afectarea şi angajamentul.
Individualizarea autorizării unui program constă în materializarea, concretizarea unui
lucru din investiţia respectivă; de exemplu, în cadrul unui program de amenajări rutiere,
construcţia unui pod.
Afectarea autorizării de program constă în decizia ordonatorului de a preleva (pune de o
parte) o sumă de bani pentru realizarea unei operaţiuni de investiţii; de exemplu, ordonatorul
afectează zece milioane pentru construcţia podului.
Angajamentul este actul care corespunde definiţiei date şi el este ulterior afectării şi
autorizării de programe; de exemplu, pentru ordonator este vorba de a semna contractul cu
privire la construirea podului.
Limitele angajamentului
Prevederile bugetare limitează posibilităţile angajamentului de cheltuieli. Aceste limite
constau în sumele posibile de a fi cheltuite, pe de o parte, şi în ce interval de timp, ce perioadă
pot fi angajate aceste cheltuieli.
41
Cu privire la perioada angajamentului
Legea privind finanţele publice stabileşte durata angajamentului la un an bugetar de la 1
ianuarie la 31 decembrie. Angajamentele pentru cheltuieli curente a căror execuţie sau livrare
n-a avut loc până la 31 decembrie, sau a căror ordonanţare nu a putut fi operată înaintea
închiderii gestiunii anuale sunt imputate creditelor bugetare ale anului următor. Această măsură
a fost luată pentru a evita folosirea creditelor din anul curent, neutilizate, pentru cheltuielile
care privesc anul viitor.
Controlul angajamentelor
Cheltuielile publice nu pot fi angajate decât în limita şi în conformitate cu prevederile
bugetare: Contabilul exercită un control amănunţit asupra tuturor documentelor de cheltuieli,
ocazie cu care el poate să refuze plata unor cheltuieli care i se par în neregulă.
Dar această intervenţie a contabilului se exercită ulterior, atunci când creanţa în sarcina
statului din punct de vedere juridic era născută (de exemplu, furnizorul a livrat mărfurile
comandate).
În aceste condiţii este dificil de a refuza plata furnizorului, din exemplul dat, deoarece nu
există temeiul legal; o insuficienţă a creditelor sau un viciu administrativ nu poate afecta plata,
deoarece furnizorul şi-a executat corect prestaţiile prevăzute în contract.
Singura soluţie constă în exercitarea asupra angajamentelor de cheltuieli a unui control
preventiv, care să verifice legalitatea, prevederile bugetare, disponibilităţile băneşti înaintea
semnării contractului, de exemplu. Acest control convenim a-l numi "control al angajamentelor
de cheltuieli".
Dacă începând cu anul 1992 putem vorbi într-adevăr de un control al angajamentelor de
cheltuieli care a fost creat şi care funcţionează bine la nivel central pentru angajamentele de
cheltuieli ale ministerelor şi administraţiilor centrale, la nivel local, practic, nu este organizat un
control al angajamentelor de cheltuieli.
O dată cu creşterea rolului administraţiilor locale corelată cu descentralizarea
operaţiunilor financiare, trebuie luate măsuri în vederea asigurării unor activităţi administrative
locale mult mai eficace şi mai rapide.
În acest sens este bine să ne gândim la instituirea unui control al angajamentelor de
cheltuieli la nivel local şi încredinţarea organizării acestuia Trezoreriei locale.
Documentele justificative
Atât constatarea serviciului efectuat, cât şi lichidarea (plata) au la bază documente
justificative. Aceste documente justificative trebuie să stabilească realitatea serviciului efectuat
şi a drepturilor creditorilor.
Documentele justificative variază în funcţie de natura cheltuielilor. Documentele
justificative fac obiectul unui ordin al Ministerului Finanţelor sau, după caz, sunt prevăzute în
normele sau instrucţiunile de aplicare a Legii contabilităţii publice. Anumite operaţiuni, aşa
cum este de altfel şi firesc, nu pot fi cuprinse sau enumerate. În toate cazurile, documentele
justificative trebuie să scoată în evidenţă regularitatea şi legalitatea datoriei, precum şi a plăţii.
Aceste documente justificative trebuie păstrate în conformitate cu instrucţiunile speciale
care sunt diferite, în funcţie de natura cheltuielilor, de forma acestora, precum şi de diferitele
controale la care ele sunt supuse.
46
7.5.3. Ordonanţarea
După ce cheltuiala a fost angajată, s-a constatat existenţa datoriei, rămâne o singură
operaţiune de efectuat, aceea care va permite creditorilor statului să perceapă suma datorată.
Ordonanţarea constituie a treia fază a execuţiei cheltuielilor publice. "Ordonanţarea este
actul administrativ dat - reprezintă ordinul de plată a datoriei organismului public.
În fapt, ordonanţarea cuprinde două operaţiuni:
◊ ordinul de plată dat contabilului;
◊ stabilirea unui titlu de plată.
Ordonanţarea apare ca o regulă categorică şi absolută: "Orice cheltuială efectuată în
contul statului nu poate fi achitată înainte de a fi ordonanţată". Ordonanţa constituie deci un act
administrativ, care în nici un caz nu poate da naştere la un recurs contencios.
Modalităţi de ordonanţare
Autorităţi competente
7.5.4. Plata
Ordonanţarea pune capăt fazei administrative. Toate documentele stabilite sau adunate de
ordonator (borderoul jurnal de mandate emise, ordonanţe sau mandate, documente justificative,
etc.) sunt transmise contabilului public care are sarcina de a dispune plata.
BIBLIOGRAFIE
49
Economică, Bucureşti, 1996
Văcărel I. “Politici fiscale şi bugetare în România 1990-2000”, Editra
Eficient, Bucureşti, 2001
Vedinaş V. “Statutul funcţionarului public”, Editura Nemira, Bucureşti,
1998
50