INTRODUCCIÓN

El propósito del trabajo es analizar el régimen normativo que regula la

función pública, haciendo énfasis en la normativa aplicada en Venezuela.

Como bien lo ha señalado el ilustre administrativista Juan Carlos

Cassagne, "Si bien el Código Civil trata sobre la responsabilidad de las
personas jurídicas, la materia de la responsabilidad del Estado, por su
actuación en el ámbito del derecho público, pertenece al derecho
administrativo."

Se entiende por responsabilidad la situación que atañe a un sujeto a

quien la ley impone la reparación de un hecho dañoso, que afecta un interés
protegido. En el ámbito del derecho civil se distingue entre la responsabilidad
contractual, que se produce cuando la obligación de reparar el perjuicio
causado deriva del incumplimiento de obligaciones convenidas establecidas
en un contrato celebrado en el marco de una relación jurídica singular y la
responsabilidad extracontractual, que se genera cuando la obligación de
resarcir el daño deriva de la acción u omisión que infringe el principio general
de no causar daño a otro.

Esta responsabilidad extracontractual, figura originaria y propia del

Derecho Civil, a su vez puede ser de dos tipos, a saber: directa, esto es,
aquella producida por hecho propio e indirecta, esto es, aquella producida
por hechos de personas o cosas cuya dirección o custodia ejerce el sujeto
responsable. En estos supuestos la ley presume la culpa del director o
custodio que se aprovecha de las personas o cosas sujetas a su dirección o
guarda.

Pero también el derecho administrativo conoce esta institución y

después de mucha evolución en la mayoría de lo países se admite una tesis,
autónoma del derecho civil, de la responsabilidad del Estado por los daños
que ocasiona la actividad de sus actuaciones en los administrados. El
problema es complicado, porque siendo éste una persona jurídica del
derecho público, actúa, bien en este ámbito, investido de prerrogativas, a
través de hechos, actos y contratos, o bien, en el campo del derecho privado,
sin prerrogativas, y también a través de hechos, actos y contratos.

De allí que entienden los administrativistas que la exclusión del

derecho civil en el tema de la responsabilidad del Estado no debe ser
absoluta, queda para éste la parcela de las situaciones reguladas por el
derecho civil, es decir, "cuando la Administración actúa en el campo del
derecho privado”.

Pero de otra parte, la carencia de una regulación específica para la

determinación de la responsabilidad del Estado en el ámbito del derecho
público ha contribuido a que no exista un claro deslinde entre las áreas que a
cada una de estas ramas del derecho –civil y administrativo- corresponde
normar. Ciertamente, la ausencia de un marco regulatorio que contemple los
principios de la responsabilidad patrimonial del Estado como sujeto de
derecho público ha llevado a la jurisprudencia a aplicar de manera directa, y
no por vía analógica, las disposiciones del derecho civil para establecerla.

Sin embargo, la responsabilidad del Estado por los daños causados

por las personas que emplee en el servicio público no puede regirse por los
principios establecidos en el Código Civil para las relaciones entre
particulares; ella debe tener reglas especiales que atienden a la noción de
interés público que el Estado está llamado a satisfacer.
 FUNCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD

El papel de la responsabilidad como principio constitucional del Estado

de derecho está referido a la efectividad de la necesaria sumisión del Poder
al derecho. Tal sumisión comprende, de manera principal, el control de la
legalidad de los actos de los órganos que ejercen el poder –interdicción de la
arbitrariedad-, y por vía de consecuencia, pero no por ello menos importante,
la obligación de resarcir los daños causados por la actividad ilegal. Como
bien lo señaló Hariou el sentimiento del colectivo respecto al Poder Público
se expresa en dos axiomas: "que actúe, pero que obedezca la ley, que actué
pero que pague el perjuicio». En este sentido, la circunstancia de que el
papel de la responsabilidad sea un mecanismo de control del Poder, explica
la necesidad de reglas especiales –en consideración al interés público que la
actividad supone- y la necesidad de un mismo orden de tribunales para hacer
efectivo tanto el control de la legalidad como el resarcimiento debido por los
daños causados. Ahora bien, el principio la responsabilidad patrimonial del
Estado comporta una afectación del Poder Público, de allí que los órganos a
los que incumbe su ejercicio se han sustraído en muchas oportunidades a su
exhaustiva y efectiva ejecución.

Ello, que según algunos explica la creación jurídica del Consejo de

Estado Francés como un mecanismo para sustraer al Poder de los rígidos
principios del derecho privado y crear una responsabilidad patrimonial del
Estado adecuada a sus propios intereses, no tendría hoy en día justificación
alguna, puesto que el derecho administrativo moderno contempla principios
que dan sustento a un sistema de responsabilidad incluso más amplio que el
previsto en el derecho civil, puesto que se prevé la responsabilidad por
actividad lícita de la Administración. Situación sin duda paradójica la que se
plantea, pues la inaplicación de las reglas del derecho civil para la
determinación de la responsabilidad del Estado que antes se justificó para
crear situaciones de excepción respecto de éste, hoy se justifica para evitar
una limitación o atenuación de su responsabilidad. La bondad de un sistema
propio de responsabilidad del derecho público se patentiza en expresiones
como la de Cassagne cuando dice que hoy en día la aplicación de los
esquemas y soluciones provenientes del derecho civil han agravado las
dificultades que se plantean en torno a la responsabilidad del estado y sus
agentes. Sin embargo, debe reconocerse que aun en los sistemas de
derecho administrativo, la ausencia de regulación normativa de la
responsabilidad del Estado ha dado cabida a su flexibilización, atenuación y
excepcionalidad. El resarcimiento por el Estado de los daños causados a los
particulares por su actividad va depender del grado de desarrollo que tengan
las relaciones que se plantean entre el derecho y el poder en tanto que aquel
se erige como la principal limitación al ejercicio de éste. En efecto, la actitud
del Poder frente al límite que implica la imposición de responsabilidad por su
ejercicio, depende sin duda del mayor o menor desarrollo del Estado de
derecho. En este sentido ilustrativas son las palabras del profesor
colombiano Juan Carlos Henao, quien sobre el tema ha afirmado que
"Desarrollo o subdesarrollo estatal y violencia o pacifismo en la actuación del
mismo, son dos polos que van indisolublemente ligados a la función que esté
llamada a cumplir la responsabilidad." El mencionado profesor, pone en
evidencia el significado de sus palabras cuando al referirse a la situación
colombiana señaló que "En Colombia el fenómeno de la responsabilidad del
Estado tiene actualmente inquietos a los que manejan el presupuesto...". Y
se puede agregar que esta inquietud muchas veces influye en los criterios
que la jurisprudencia, ante la ausencia de regulación normativa, escoge
aplicar para la determinación de la responsabilidad y así como en muchos
casos el juez se asiste del derecho privado para imponerla en otros tantos se
socorre del mismo para excluirla. En este sentido, si bien tradicionalmente la
responsabilidad administrativa es analizada desde la perspectiva de los
administrados, como un mecanismo que garantiza la integridad de su
patrimonio, es lo cierto que ésta no es su única función.

La responsabilidad administrativa cumple una función dual pues

además de erigirse como una garantía consagrada a favor del particular para
lograr el resarcimiento del perjuicio causado por el Estado, se muestra
también, en especial en los supuestos de responsabilidad con falta, como un
medio de control de la propia Administración, "un instrumento de control del
Poder". La responsabilidad juega así, un rol formativo o "pedagógico" sobre
la actuación de la Administración desde que impone las directrices que
deberán regir su comportamiento; la responsabilidad colabora al mejor
funcionamiento del Estado. En efecto, desde el momento en que el Estado
es obligado a resarcir un daño por virtud de su responsabilidad,
constitucional o legalmente consagrada, se ve constreñido a tratar de
adecuar su actuación con el fin de no producir ese daño en el futuro. De esta
forma, la responsabilidad logra, y ésta es su función de control, que la
administración modere su actuación con la finalidad de evitar ser
posteriormente condenada. La responsabilidad puede ser también seguro
frente al riesgo generado por situaciones imprevisibles y puede ser un precio
a pagar por la adopción de ciertas políticas expropiatorias o cuasi
expropiatorias.

La responsabilidad del Estado también puede decirse que se ubica en

la óptica de la Administración, como una derivación de la cláusula del Estado
Social de derecho, de allí que incluso su regulación a nivel Constitucional,
prevista en el artículo 140 de la C:R:B:V:, se encuentre plasmada en el
capítulo referente a las disposiciones que regulan la actividad del Poder
Público y no en el relativo a los derechos y garantías constitucionales. Esta
visión, hace que la responsabilidad se manifieste como un medio eficaz que
impone las pautas que deben regir la prestación y buen funcionamiento de
los servicios públicos, pautas que deben ser analizadas por el juez como
referencia para determinar cuando está en presencia de un mal
funcionamiento y ordenar el resarcimiento correspondiente por medio de la
sentencia, la cual a su vez influirá en la forma de gestión del servicio por
parte del Estado, quien con el fin de evitar nuevas condenas adecuará su
conducta a criterios de calidad en el servicio. Es por ello que, en definitiva, la
responsabilidad debe ser vista no sólo como una garantía, sino como un
mecanismo eficaz de control de la Administración, modelador de su
conducta, que propende a la mejora de los servicios y al mejor desarrollo de
las relaciones que se verifican entre el Estado y los administrados.

CARACTERES Y ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

El régimen jurídico de derecho público de la responsabilidad del

Estado se refiere a las situaciones en las que sus órganos y funcionarios
actúan en el campo del derecho público. Esta responsabilidad puede
generarse tanto por la actividad lícita como por la actividad ilícita o contraria
a derecho y puede ser de naturaleza contractual o extracontractual. En este
sentido, se trata de un sistema general que abarca todos los daños
ocasionados por el Estado, a través de todos sus órganos en ejercicio de la
función pública, ejecutada a través de actos, hechos o contratos. Así desde
el punto de vista subjetivo, comprende:

a) Todos los entes de la Administración territoriales (Nacionales, Estadales o

Municipales) o no territoriales (entes de derecho público o privado), siempre
que se hallen en ejercicio de la función administrativa.
b) La actividad de los órganos legislativos, judiciales y demás órganos
autónomos que se inserten dentro de la organización del Estado.

Ahora bien, por lo que se refiere al aspecto objetivo, la responsabilidad

abarca tanto el actuar: a) ilícito (responsabilidad por falta o funcionamiento
anormal) del Estado, en su actividad formal (actos administrativos,
sentencias, normas); en su actividad material (actuaciones, hechos);
inactividad (omisiones o abstenciones); y actividad contractual (el tema de
los contratos administrativos), como por sus actuaciones; b) lícitas
(responsabilidad por sacrificio particular) tales como las limitaciones
generales al derecho de propiedad (expropiación, servidumbre, ocupaciones
temporales, requisición de bienes en tiempo de guerra, limitaciones por
razones urbanísticas) y la revocatoria por razones de mérito de actos y
contratos administrativos.

De allí que, por lo general, el estudio de la responsabilidad patrimonial

del Estado comprenda dos regímenes:

a) La responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio que

encuentra justificación en el derecho que tienen todos los particulares de
obtener un funcionamiento normal y adecuado de los servicios públicos;
cuando la Administración no cumple con esta obligación y actúa ilícitamente,
debe indemnizar al particular. El funcionamiento anormal que hace
responsable a la Administración está representado por el incumplimiento de
una obligación preexistente. Por tanto, si la Administración comete una falta
es porque no se ha sujetado a las obligaciones que le imponen las leyes en
la prestación de su actividad y, por tanto, debe indemnizar los daños
causados. Ahora bien debe tenerse en cuenta que la expresión
"funcionamiento normal o anormal del servicio público" se entiende en su
sentido más amplio como toda manifestación de la actividad administrativa,
sea ésta prestacional, de policía, sancionadora o arbitral, en todas sus
expresiones, es decir, actividad material (hechos u omisiones) o formal
(actos).

Son supuestos de responsabilidad por falta o funcionamiento anormal

del servicio, entre otros, los siguientes: 1. La revocatoria ilegal de actos
administrativos. 2. Vías de hecho de todo tipo. Por ejemplo la vía de hecho
en materia expropiatoria y de constitución de servidumbres administrativas.
3. Daños accidentales causados por obras públicas e inmuebles cuya
administración y mantenimiento está bajo la custodia del Estado. 4. Daños
accidentales causados por obras públicas ejecutadas por el Estado que
representan una situación de riesgo objetivo.

b) La responsabilidad del Estado por sacrificio particular que se verifica

cuando el Estado, en ejercicio de su actividad lícita, causa un daño que por
virtud de su gravedad y especialidad comporta una ruptura del principio de
igualdad ante las cargas públicas, desde que impone un sacrificio para el
particular que excede de aquél que el común de los administrados debe
normalmente soportar.

Son supuestos de este tipo de responsabilidad: 1. Las limitaciones

generales al derecho de propiedad derivadas de la expropiación por causa
de utilidad pública o social, las servidumbres administrativas, las
ocupaciones temporales y la requisición de bienes en tiempo de guerra y las
limitaciones por razones urbanísticas. 2. La revocatoria de actos
administrativos por razones de mérito, oportunidad o conveniencia. 3. El
rescate o revocación de contratos administrativos por razones de interés
público. Ahora bien, a diferencia del derecho civil, el fundamento de ambos
tipos de responsabilidad no radica en la noción de culpa ni se explica
mediante la noción de responsabilidad objetiva; éste responde al principio de
garantía de la integridad del patrimonio del particular frente a la acción del
Estado. Se traslada así al daño el elemento central de determinación de la
responsabilidad. Por consiguiente, para la determinación de la
responsabilidad de la Administración no resulta relevante que el autor de la
lesión haya actuado en forma lícita o ilícita, basta que se produzca una lesión
atribuible a la actividad administrativa para que nazca en el particular el
derecho a ser indemnizado, dado que éste no tiene el deber jurídico de
soportarla sin compensación. El fundamento general de la responsabilidad
administrativa descansa entonces sobre el derecho del particular a la
integridad de su patrimonio, esto es, el derecho a no soportar el daño sufrido
sin indemnización, sin que sea necesario verificar, a los fines de la
procedencia de la responsabilidad, la conducta dolosa o culposa del agente
del daño.

No obstante, la diferencia entre la responsabilidad administrativa y la

civil no se restringe al ámbito de los actos y hechos, también se extiende al
ámbito contractual, en el que puede verificarse de manera evidente la
distinción entre estos dos sistemas de responsabilidad. Así, por ejemplo, en
materia de contratos administrativos, el Estado tiene una responsabilidad
especial, ajena al derecho común, cuando se le impone la obligación de
restablecer lo que se ha denominado el equilibrio económico financiero del
contrato. En efecto, en toda contratación rige el llamado principio de riesgo y
ventura, conforme al cual el contratista tiene la obligación de soportar los
riesgos de pérdida, destrucción o deterioro de la obra hasta tanto ésta no sea
entregada. Sin embargo, este principio, por virtud de la obligación que tiene
el Estado de mantener el equilibrio económico de la contratación, no aplica
en materia de contratos administrativos. El fundamento jurídico de este
derecho reconocido al contratista de la Administración en materia de
contratos administrativos radica en los fines de interés público que dan lugar
a la contratación administrativa, y el papel que en ella tiene aquél al
constituirse en un colaborador activo para el logro de dichos fines, de allí que
resulte justo que entre los derechos y las obligaciones del cocontratante
exista una equivalencia razonable, de modo que el particular no sea
indebidamente sacrificado en aras de una finalidad (i.e. protección del interés
público) cuya atención corresponde prioritariamente a la Administración
pública.

De lo expuesto puede evidenciarse que el sistema de responsabilidad

patrimonial del Estado tiene las siguientes características: 1.- Es general,
pues abarca todos sus órganos y toda su actividad, en ejercicio de la función
pública; 2.- Es un sistema de responsabilidad directa y objetiva en el que la
noción de culpa no resulta determinante, basta que se verifique el daño por
actividad lícita o ilícita imputable a la Administración, para que nazca en el
particular el derecho a ser indemnizado; 3.- Es un sistema mixto que
comprende la responsabilidad por falta o funcionamiento anormal del servicio
y la responsabilidad sin falta o por sacrificio particular. 4.- Es un sistema que
tiene fundamento en el principio de la integridad patrimonial, conforme al cual
el particular tiene derecho a no soportar sin indemnización el daño sufrido.
Carecerá de relevancia que el autor de la lesión haya actuado en forma lícita
o ilícita, lo que realmente importa es que la víctima que la sufre no tiene el
deber jurídico de soportarla sin compensación. La responsabilidad cubre
cualquier tipo de bienes o derechos y el daño o lesión susceptible de
reparación podrá ser material (apreciable en dinero) o moral.
 Al ser la responsabilidad patrimonial del Estado un sistema directo y
objetivo, en el que la culpa carece de importancia su procedencia está sujeta
a la verificación de dos elementos, a saber: 1. El daño imputable a la
Administración entendido como toda disminución sufrida en el patrimonio de
un sujeto de derecho como consecuencia de una actuación administrativa; y
2. Un nexo causal que permita vincular ese daño con la gestión
administrativa.

El daño debe ser cierto y efectivo, es decir, real y actual no eventual o

futuro. También debe ser especial o personal, lo que implica que el mismo
esté individualizado con relación a una persona o grupo de personas, es
decir, que el daño debe ser singular y no constituir una carga común que
todos los particulares deben soportar. Igualmente se requiere que el daño
sea jurídicamente imputable a la Administración Pública por su
funcionamiento normal (actividad lícita) o anormal (actividad ilícita) derivado
de cualquier actuación material o formal y debe estar referido a una situación
jurídicamente protegida, es decir, a una situación permitida por la ley. Es
necesario además que el daño sea antijurídico, esto es, que se trate de un
daño que el administrado no tiene el deber jurídico de soportar, dado que
excede de la común de las cargas que la gestión administrativa comporta
para la colectividad. Esa anti juridicidad se deriva de la inexistencia en el
ordenamiento jurídico de una norma que justifique la carga impuesta al
administrado, la cual, al carecer de fundamento en derecho, se erige como
una lesión injusta que debe ser resarcida.

En cuanto al alcance de los daños que deben ser indemnizados por la

Administración, éstos no se limitan a los perjuicios materiales producidos en
la esfera económica de los administrados sino que se extienden, incluso, a
aquellos que no pueden percibirse materialmente como los daños morales.
También es necesario distinguir el alcance de la reparación, desde que si se
trata de actuaciones ilegítimas de la Administración, la reparación del daño
debe ser integral. En estos casos se indemnizan todos los perjuicios
causados por la actuación ilegítima de la Administración, sean estos directos
o indirectos. Los administrados no están en posición de soportar las
consecuencias perjudiciales de la actividad ilegítima. No ocurre lo mismo
cuando la actuación del Estado es legítima, pues en tales supuestos la
reparación debe limitarse al valor objetivo del derecho sacrificado y los daños
directos que se producen a consecuencia de la actuación del Estado. De allí
que no son indemnizables las ganancias hipotéticas, el lucro cesante y
elementos subjetivos que podrían incidir en la valoración del derecho
limitado.

El nexo causal que permita vincular ese daño con la gestión

administrativa es elemento de la responsabilidad patrimonial del Estado. Es
necesario que el daño sea consecuencia de la actividad de la Administración,
esto es, que exista un vínculo causal entre el daño causado y la actividad
lícita o ilícita desplegada por el Estado. No obstante, la relación de
causalidad se desvirtúa y, por ende, la responsabilidad del Estado, por la
ocurrencia de cualquiera de las siguientes causas extrañas no imputables:
1) La fuerza mayor, elemento externo al patrimonio del afectado que causa
un daño que si bien pudo ser conocido era irremediable. Por lo general la
fuerza mayor opera como causal eximente de responsabilidad en los
supuestos de obras públicas que se ven afectadas en su ejecución por
acontecimientos inevitables; 2) El hecho de un tercero, causal que se verifica
cuando el daño deriva de una persona distinta al afectado y al autor del
daño. No obstante, para que el hecho del tercero opere como causa
exoneratoria será necesario que éste sea la única causa del perjuicio. Si el
hecho del tercero concurre con la conducta desplegada por la
Administración, ésta será igualmente responsable y no podrá enervar su
responsabilidad. 3) La culpa de la víctima, es otra de las causas
exoneratorias de la responsabilidad patrimonial del Estado, dado que en
estos casos el daño se produce en razón de que el afectado no habría
actuado con la diligencia de un buen padre de familia. No obstante, para que
funcione como causal eximente será necesario que la intervención culpable
de la víctima haya sido la única y exclusiva causa del daño. Si se produce la
concurrencia de la culpa de la víctima y la actividad de la Administración en
la generación del daño, la responsabilidad se distribuye entre las partes. En
este caso, la responsabilidad de la Administración se verá atenuada en la
medida en que la víctima haya contribuido en mayor grado a la producción
del daño.

RÉGIMEN CONSTITUCIONAL

DE LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA

Naturaleza jurídica de la responsabilidad extracontractual de la

administración pública

La responsabilidad extracontractual de la Administración Pública es un

sistema resarcitorio de daños causados a los individuos producto de la
actuación, lícita o ilícita, de la Administración Pública. En épocas pasadas, se
discutía si el régimen jurídico aplicable a la responsabilidad extracontractual
de la Administración Pública correspondía con las normas civilistas,
establecidas en el Código Civil o si, por el contrario, este régimen estaba
determinado por ciertas reglas especiales.
 En Venezuela, a pesar de las divergencias doctrinarias encontradas al
respecto, existen autores quienes afirman que las bases normativas de la
responsabilidad extracontractual de la Administración Pública se encuentran
determinadas en su totalidad en el bloque de la constitucionalidad, del cual
es posible extraer normas matrices y secundarias al respecto. En este orden
de ideas se plantea que toda la problemática en materia del contencioso de
la responsabilidad, radica en señalar cuál conjunto normativo debe regir, si
por un lado, el sometimiento a las concepciones que rigen la relación
particular – particular, o si por el contrario, se deberá someter a sistemas
amplios de responsabilidad basados en principios de derecho público. La
opinión dominante en este punto es que el contencioso de la responsabilidad
debe regularse bajo el amparo de las normas de derecho público, siendo la
preferible técnicamente.

Legado de la Doctrina Civil

Tradicionalmente y a pesar de ciertos casos excepcionales, se ha
querido basar todo un sistema jurisprudencial de responsabilidad
extracontractual de la Administración Pública en normas civilistas, y los
jurisconsultos venezolanos plantean esta situación cuando, en fallos relativos
a la responsabilidad administrativa en general, fundamentan sus decisiones
en normas del Código Civil, que resultan insuficientes e innecesarias para
explicar una institución administrativa donde se trata de dirimir y resolver una
relación jurídica de derecho público, la cual debe basarse en normas,
principios y postulados de derecho público, siendo todavía más acentuado en
el caso de la responsabilidad administrativa por sacrificio particular, por
tratarse de un régimen en el cual la figura de la culpa resulta irrelevante.

Sin embargo, es indiscutible el papel importante y destacado de las

normas civilistas para comprender el sistema de responsabilidad
administrativa, sobre todo si se está frente a un funcionamiento anormal de la
administración - responsabilidad por falta - o las presunciones de falta,
regímenes en los cuales se presenta una falla o falta en el servicio que se
está prestando, en este caso las normas del Código Civil si son tomadas en
cuenta para analizar la antijuricidad que se presenta.

La doctrina venezolana analiza y ejemplifica cada caso de

responsabilidad civil y destaca la figura del daño, material o moral, la relación
de causalidad entre el daño y la conducta del sujeto que lo dio origen, las
nociones de culpa y la responsabilidad por riesgo objetiva, nociones
fundamentales que le brindan al derecho administrativo un conjunto de
conceptos, principios y reglas a saber.

La jurisprudencia venezolana recientemente ha presentado rasgos de

querer acoger una concepción iuspublicista en la responsabilidad
administrativa. Así, en el caso German Heriberto Avilez Peña vs. Compañía
Anónima Electricidad de Oriente (Eleoriente) se expresa lo siguiente:
"Ahora bien, desde hace ya varias décadas y hasta el presente la doctrina ha
venido insistiendo en que no es propio acudir a las fuentes de las
obligaciones que rigen en materia civil para declarar la responsabilidad de la
Administración por su actividad, especialmente por lo respecta a su actividad
extra-contractual. El fundamento de esta postura consiste en que la
responsabilidad civil atiende a un sistema jurídico de relaciones
intersubjetivas entre particulares cuyas reglas no pueden ser aplicadas
exactamente a los sujetos de derecho público que, además de gozar de
potestades públicas, detentan determinados privilegios por ser los tutores del
interés general. Así, se ha sostenido que el ejercicio de las potestades
públicas conlleva a la realización de actos y negocios jurídicos y a la
producción de hechos que transgredan los derechos de los administrados y,
por lo tanto, hagan a la Administración responsable bajo unas reglas
específicas"

El papel de la doctrina civil en la responsabilidad extracontractual de la

Administración Pública juega un papel importante, más no determinante,
debido a que suelen existir diferencias sustanciales entre el sistema de
responsabilidad civil extracontractual y el sistema de responsabilidad
extracontractual de la Administración Pública.

En sentencia del Tribunal Supremo de Justicia, caso Corporación

Revi, C.A. contra Banco Industrial de Venezuela, C.A. se han estipulado los
elementos de la responsabilidad civil extracontractual, los cuales
corresponden en primer lugar, a la existencia de una falta o culpa, es decir,
un hecho ilícito, en segundo lugar, la presencia del daño, el cual debe tener
un carácter cierto y personal y finalmente, se deberá demostrar la relación
causa efecto o relación de causalidad, la cual podrá romperse en presencia
de circunstancias exoneratorias: falta de la víctima, fuerza mayor, caso
fortuito y hecho de un tercero.

Si bien es cierto que el daño y la relación de causalidad son elementos

acumulativos en ambos sistemas de responsabilidades responsabilidad
extracontractual de la Administración Pública y responsabilidad civil
extracontractual, el elemento referido a la culpa no es un elemento del
sistema de responsabilidad extracontractual de la Administración Pública, lo
será en todo caso de uno de sus regímenes, como lo es la responsabilidad
por falta o funcionamiento anormal, en el cual es necesario demostrar la
culpa de la administración o la culpa del funcionario, según sea el caso,
debido a que en el régimen de responsabilidad sin falta o por sacrificio
particular, la culpa no juega ningún papel, es irrelevante. De allí la afirmación
de que los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado
suelen compararse, más no identificarse plenamente con los elementos de la
responsabilidad civil extracontractual.

De igual forma en el caso German Heriberto Avilez Peña vs.

Compañía Anónima Electricidad de Oriente (Eleoriente), un típico caso de
responsabilidad por sacrificio particular, en el cual el particular afectado se
vio lesionado por una actuación de la administración, la cual fue producto de
una situación riesgosa, se desglosan los elementos constitutivos de la
responsabilidad sin falta de la Administración como sigue:

"Por lo que respecta a la responsabilidad sin falta de la Administración

esta Sala observa que, dado su eminente carácter objetivo, ésta surgirá
cuando se encuentren presentes tres elementos o condiciones, los cuales
son: (1) la existencia de un daño constituido por una afección a un bien o
derecho tutelado por el ordenamiento jurídico o disminución patrimonial; (2)
una actuación u omisión atribuible a la Administración; y, (3) la relación de
causalidad entre tales elementos"

En el caso Freddy Bolívar contra la Compañía Anónima de

Administración y fomento Eléctrico se determinan los elementos de la
responsabilidad cuando se está frente a una actuación ilícita de la
administración. De esta forma plantea como elementos los siguientes: a) el
incumplimiento de una conducta preexistente dispuesta por el legislador
como la conducta idónea y propicia, b) la culpa, que comprende el dolo, la
imprudencia, negligencia; c) el carácter ilícito del incumplimiento, d) el daño
ocasionado, e) la relación de causalidad, esto significa que el daño sea una
consecuencia del incumplimiento culposo ilícito.

Importancia e influencia del Derecho Público

La Constitución ha sido catalogada como el principal instrumento
contentivo de normas en materia de responsabilidad extracontractual de la
Administración Pública. Ella prevé disposiciones significativas de primer
orden que logran sustentar a cabalidad el sistema resarcitorio de daños
causados por las actividades lícitas e ilícitas de la Administración Pública, ya
sea, actuando como personas físicas, empleados o funcionarios públicos o
como personas jurídicas. El contenido de sus normas es de aplicación
preferente a cualquier otra norma de rango legal previsto en el ordenamiento
jurídico y los jueces, como administradores de justicia, están obligados a
hacerlas cumplir.

Otros autores estipulan que el fundamento jurídico de la

responsabilidad extracontractual de la Administración Pública se encuentra
reflejado en la letra de la Constitución, toda vez que las actuaciones de
algunos de los órganos del poder público ocasionen perjuicios a los
habitantes de la República, en violación de los derechos que la misma Carta
Magna consagra y reconoce.

El bloque de normas constitucionales debe ser interpretado de manera

integrativa y evolutiva, tomando en cuenta los actuales principios generales
del Derecho en materia de responsabilidad y el entorno social en que se
desenvuelve el individuo. Los preceptos constitucionales son normas
capaces de interpretarse progresivamente, son abiertas y utilizan un lenguaje
capaz de crecimiento que los jueces deben aplicar directa, preferencial y
obligatoriamente. La actualizada doctrina y jurisprudencia ha establecido que
la Constitución tiene una supremacía y fuerza dominante. Toda norma que la
contradiga está viciada de inconstitucionalidad y por lo tanto será objeto de
un control concentrado ante el Tribunal Supremo de Justicia o ante un control
difuso, de inaplicabilidad de la norma ante cualquier tribunal de la República.

En este orden de ideas se observa los avances y criterios de la

Jurisprudencia venezolana antes y después de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela.

A la luz de la Constitución de la República de Venezuela de 1961, en

materia de responsabilidad extracontractual de la Administración Pública, la
Corte Suprema de Justicia, invocó los preceptos constitucionales en
contadas ocasiones.

En primer lugar, el caso Promociones Terra Cardón se trata de un

ejemplo de responsabilidad sin falta o por sacrificio particular en el cual se
pretende precisar si sólo la expropiación, contemplada en la Constitución y
en su respectiva ley, determina un derecho a la indemnización o si también
con fundamento en el régimen de responsabilidad del Estado, igualmente
consagrado en la Constitución y para ello citan la norma matriz (artículo 47
Constitución de la República de Venezuela de 1961), éste debe indemnizar
las lesiones que hubieren causado su actividad legítima. Asimismo, la Sala
Político Administrativa reconoce abiertamente el régimen de responsabilidad
sin falta bajo un enfoque netamente constitucional.
 "...observa la Sala, que los fundamentos constitucionales del régimen
de responsabilidad antes señalado, se encuentran en los artículos 206 y 46
de la Constitución del 61, que contempla el deber de indemnizar por parte de
la Administración, derivados de su responsabilidad en general, o por la
actuación de sus funcionarios competentes, de donde se desprende su
obligación de indemnizar los daños causados a los particulares, aun por sus
actos lícitos, como serían los emanados de dichos funcionarios.

Además, la garantía del derecho de propiedad, contemplada en el

artículo 99 del Texto Fundamental, significa también el derecho a reclamar
una indemnización de la Administración, cuando por las actividades de ésta,
lesione a los propietarios, no sólo por su "despojo" o "desposesión", sino
incluso en sus atributos esenciales"

Se observa que en los párrafos de la sentencia que anteceden

reconocen que el régimen de la responsabilidad del Estado se encuentra en
el texto fundamental cuando citan una de sus normas principales como lo es
el artículo 206 (hoy art. 259) y dos de las normas que constituyen el refuerzo
constitucional en materia de responsabilidad del Estado, artículos 46 y 99
(hoy artículos 25 y 115). Es precisamente de esta manera como se debe
proceder, utilizar el cúmulo de normas perfectas que se encuentran previstas
en la Constitución y que no necesitan de la señalización de normas
privatistas-civilistas.

En segundo lugar, en el caso Laboratorio Sanalo el actor fundamenta

su acción en las normas constitucionales: "El fundamento de la presente
acción lo recoge nuestra Constitución Nacional de 1961 al consagrar en su
artículo 47...la responsabilidad del Estado por sus actos legítimos que
lesionen el patrimonio de personas privadas".

De manera que no solamente menciona normas como la del derogado

artículo 47, sino que explica el demandante todo el Régimen Constitucional
de Responsabilidad del Estado cuando señalaba en aquella oportunidad que
en el derecho positivo venezolano se consagra la responsabilidad directa del
Estado por los daños y perjuicios causados por autoridades legítimas, y el
artículo 206 (hoy artículo 259) ha completado la disposición del hoy derogado
artículo 47 eiusdem, en materia de responsabilidad administrativa, al atribuir
competencia a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa para
condenar al Estado a la reparación de daños y perjuicios. De modo que el
actor en el petitum solicita que la República convenga en pagar o en su
defecto sea condenada a ello, en virtud de lo establecido en el artículo 47, en
concordancia con el artículo 206 eiusdem. Es perfectamente claro y evidente
que el actor se dirigió al órgano competente, sin hacer mención alguna a las
normas del Código Civil, las cuales resultan ineficaces. Sin embargo, la Corte
Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, no tomó en cuenta
este régimen constitucional de responsabilidad del Estado para sentenciar.

De igual forma, en el caso Franz Weibezahn vs. Compañía Anónima

Nacional Teléfonos de Venezuela -CANTV- y Oficina Técnica Dina se
fundamenta la decisión en normas constitucionales:

"Por tanto, aplicando los principios que gobiernan la responsabilidad

patrimonial del Estado, que abarcan a los concesionarios de servicios
públicos, con base en los artículos 47, por interpretación en contrario, 56,
referido a la igualdad ante las cargas públicas, 68, referido al derecho a la
defensa, 99 garantía del derecho de propiedad, y 206 de la Constitución
Nacional, que faculta a la jurisdicción contencioso administrativa para
condenar al pago de sumas de dinero, reparación de daños y perjuicios y
disponer lo necesario para el restablecimiento de la situación jurídica
infringida, es claro que los actores han sufrido un daño que no tienen el
deber jurídico de soportar que compromete la responsabilidad civil, llamada
por la doctrina administrativa del Estado, que ha actuado en este caso por
vía de una concesionaria de servicio público..."

Por otro lado, el Tribunal Supremo de Justicia en aplicación de la

Constitución Bolivariana en los casos Cesar Cheremos y otros contra
Compañía Anónima Electricidad del Centro (ELECENTRO) y German Avilez
Peña contra Compañía Anónima Electricidad del Centro (ELECENTRO), ha
determinado el sentido y el alcance del artículo 140 de la CRBV, cuando
considera que la noción de patrimonio que asume el Constituyente es en
sentido amplio, tanto los bienes y derechos de la esfera económica como de
la esfera moral que estén jurídicamente protegidos, sea cual fuere su
naturaleza.

Régimen constitucional de la responsabilidad extracontractual de la

administración pública

Las bases constitucionales de la responsabilidad extracontractual de

la Administración Pública, -consideradas bases, soportes-, se encuentran
enunciados en la Carta Magna Venezolana, Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela bajo las siguientes instituciones, y desde dos
puntos de vista:
Bases Constitucionales Directas
Responsabilidad de la Administración Pública Como un Principio

"La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y

ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación,
celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y
responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno
a la ley y al derecho" (Constitución de la República Bolivariana artículo 141).

Se configura la responsabilidad de la Administración Pública como

principio. La Administración Pública despliega la función pública, en sentido
estricto, aquella función que conlleva a la satisfacción de necesidades
colectivas, teniendo por norte el interés público; y se plantea, a su vez, la
obligación por parte de la Administración Pública, de actuar conforme a
derecho, se someten sus actuaciones a lo pautado en el ordenamiento
constitucional, legal y reglamentario.

De lo expuesto se desprende que se plantea constitucionalmente el

principio de la responsabilidad administrativa y el principio de la legalidad
administrativa.

Responsabilidad De La Administración Pública Como Un Derecho

"El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los
o las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la
lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública"
(Constitución de la República Bolivariana artículo 140).
 Esta base constitucional es considerada como la norma matriz de todo
el sistema de responsabilidad administrativa, tanto contractual como
extracontractual. La Constitución de la República de Venezuela de 1961,
incluía en su articulado lo siguiente: "En ningún caso podrán pretender los
venezolanos ni los extranjeros que la República, los Estados o los Municipios
les indemnicen por daños, perjuicios o expropiaciones que no hayan sido
causados por autoridades legítimas en el ejercicio de su función pública"
(Constitución de la República de Venezuela de 1961, artículo 47). En la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) esta norma
no aparece para darle entrada a una disposición que regula, en específico, la
responsabilidad de la actuación administrativa y a la responsabilidad de la
actuación judicial. Sin embargo, la inclusión de esta norma no desnaturaliza
la esencia de la responsabilidad del Estado, muy por el contrario, la
enriquece dejando por sentado que el Estado, en un sentido amplio,
indemniza los daños derivados de sus actuaciones legítimas. Por lo tanto, la
desincorporación de esta norma no se justifica, lo que sería procedente es su
redacción en término positivo, para subsanar la falta de técnica legislativa de
redactar la norma de manera negativa en la Constitución de 1961 y por
consiguiente interpretarla por contrario sensu.

El Contencioso De La Responsabilidad De La Administración Pública

"La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal

Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los
órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para
anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a
derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de
dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad
de la Administración; conocer de reclamos por la prestación de servicios
públicos, y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones
jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa" (Constitución
de la República Bolivariana artículo 259).

En esta norma se prevé la relación de la jurisdicción contencioso

administrativa con el sistema de responsabilidad administrativa, al
consagrarle competencia a los órganos de la jurisdicción contencioso
administrativa para condenar a la Administración Pública a la indemnización
de daños causados por sus actividades lícitas o ilícitas. De esta norma se
desprende la bifurcación del contencioso de la responsabilidad
extracontractual de la Administración Pública en dos vertientes: El
contencioso de la responsabilidad extracontractual de la Administración
Pública por los actos o declaraciones de voluntad unilaterales, el contencioso
de la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública por los
hechos o actuaciones materiales.

Bases Constitucionales Indirectas

Responsabilidad del Poder Público en Sentido Amplio
"El ejercicio del Poder Público acarrea responsabilidad individual por
abuso o desviación de poder o por violación de esta Constitución o de la ley"
(Constitución de la República Bolivariana artículo 139).

La distribución del poder público venezolano en sentido horizontal

sufre una trascendental modificación en su estructura, debido a que la
clásica separación representada en poder legislativo, poder ejecutivo y poder
judicial se ve ampliada en su extensión, al incorporar el poder ciudadano y el
poder electoral.
Responsabilidad de los Funcionarios Públicos
"Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o
menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo;
y los funcionarios públicos y funcionarias públicas que lo ordenen o ejecuten
incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa, según los casos, sin
que les sirvan de excusa órdenes superiores" (Constitución de la República
Bolivariana artículo 25).

Cuando el constituyente señala "todo acto del Poder Público" y del

"ejercicio del poder público", se refiere a los cinco poderes, legislativo,
ejecutivo, judicial, ciudadano y electoral, los cuales ejercen las cinco
funciones: legislativa, ejecutiva, judicial, ciudadana y electoral. La
Administración Pública se encuadra dentro del poder ejecutivo y a cada uno
de sus entes y órganos que la conforman se les asigna responsabilidades.

Responsabilidad del Estado con Ocasión de la Violación de los

Derechos Humanos

"El Estado tendrá la obligación de indemnizar integralmente a las

víctimas de violaciones de los derechos humanos que le sean imputables, o
a su derechohabientes, incluido el pago de daños y perjuicios.

El Estado adoptará las medidas legislativas y de otra naturaleza para hacer

efectivas las indemnizaciones establecidas en este artículo.

El Estado protegerá a las víctimas de delitos comunes y procurará que los

culpables reparen los daños causados" (Constitución de la República
Bolivariana artículo 30).
 Se recepta la obligación, por parte del Estado Venezolano, de pagar
los daños y perjuicios derivados de las violaciones de los derechos humanos,
siempre y cuando exista el nexo de la causalidad, entre la conducta dañosa y
el perjuicio en sí. Por lo tanto, dos elementos de la responsabilidad del
Estado se ven esbozados en esta disposición, existencia de un daño y la
imputabilidad.

Responsabilidad Objetiva del Estado

"...El Estado protegerá la vida de las personas que se encuentren
privadas de su libertad, prestando el servicio militar o civil, o sometidas a su
autoridad en cualquier otra forma" (Constitución de la República Bolivariana
artículo 43).

De acuerdo a la disposición transcrita es propicio establecer los

siguientes prolegómenos: 1. ¿A qué tipo de manifestación de responsabilidad
extracontractual del Estado se refiere? 2. ¿Se establece el reconocimiento
de los dos regímenes de responsabilidad?

Cabe señalar que el individuo va a prestar un servicio que coadyuva al

cumplimiento de las actividades de servicio público del Estado, por lo tanto la
manifestación de la responsabilidad se encuadra en el renglón referido a la
responsabilidad por actividad administrativa. De igual forma, el individuo o
particular, que se encuentra prestando el servicio militar o civil, es objeto de
un sacrificio particular cuando sufre un daño con ocasión de sus labores. El
Estado está actuando lícitamente al imponer al particular el servicio, es una
actuación normal el servicio militar o civil. Sólo que cuando se produce un
daño en el patrimonio de estos individuos, el Estado está obligado a
responder directamente a la víctima bajo el régimen de la responsabilidad sin
falta o por sacrificio particular, responsabilidad objetiva del Estado.

Responsabilidad de la Actividad del Poder Judicial

"Toda persona podrá solicitar del Estado el restablecimiento o
reparación de la situación jurídica lesionada por error judicial, retardo u
omisión injustificados. Queda a salvo el derecho del o de la particular de
exigir la responsabilidad personal del magistrado o de la magistrada, del juez
o de la jueza; y el derecho del Estado de actuar contra éstos o éstas" (CRBV,
1999, art. 49, Núm. 8).

Esta disposición se relaciona con la responsabilidad del Estado juez,

que es una de las ramificaciones de la responsabilidad del Estado. La
responsabilidad del Estado juez no existía en la Constitución de la República
de Venezuela de 1961 (CRV) en forma explícita, a pesar de haber sido
considerada de manera muy amplia y general en los arts. 47 y 121 eiusdem.
Sin embargo, existen derechos tácitos, reconocidos por Venezuela en
tratados internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que sí
establecen de forma expresa la responsabilidad del Estado juez. En el
primero de ellos, se plantea el derecho a indemnización por privación
arbitraria de la libertad personal, mediante el cual, cualquier persona que
hubiere sido privada de su libertad de una forma ilegal tiene el derecho de
obligar al Estado a obtener su correspondiente reparación.

Es el caso que la Constitución de la República Bolivariana de

Venezuela establece explícitamente la responsabilidad del Estado Juez
cuando señala, en el art. 49, núm. 8, el derecho de restablecer por parte del
Estado una determinada situación jurídica lesionada por error judicial, retardo
u omisión injustificados. Y así mismo, en el art. 23, establece de forma
expresa la constitucionalización de los tratados, pactos y convenciones
relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, por lo
que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos gozan de jerarquía constitucional y
prevalecen en el orden interno.

Papel del Poder Ciudadano para Hacer Efectiva la Responsabilidad

"Son atribuciones del Defensor o Defensora del Pueblo:
Velar por el correcto funcionamiento de los servicios públicos, amparar y
proteger los derechos e intereses legítimos, colectivos o difusos de las
personas, contra las arbitrariedades, desviaciones de poder y errores
cometidos en la prestación de los mismos, interponiendo cuando fuere
procedente las acciones necesarias para exigir al Estado el resarcimiento a
las personas de los daños y perjuicios que les sean ocasionados con motivo
del funcionamiento de los servicios públicos" (CRBV, 1999, art. 281, núm. 2).

Es importante recalcar que no estamos en presencia de daños

cometidos por los órganos del poder ciudadano en el desarrollo de sus
actuaciones lícitas e ilícitas, sino que, por el contrario, éstos órganos van a
intervenir en la puesta en marcha del sistema de responsabilidad
extracontractual de la Administración Pública, por lo tanto, resultaría
incorrecto hablar de responsabilidad del poder ciudadano, lo idóneo en este
caso sería el destacar el papel del poder ciudadano para lograr hacer
efectivo el sistema. Por esta razón y dada la estrecha relación con el tema en
cuestión consideramos que esta disposición es una base constitucional que
permite coadyuvar a la cristalización del sistema de responsabilidad
extracontractual de la Administración Pública.
 El Defensor o Defensora del Pueblo, en este caso, cumple una función
administrativa como la de velar por el correcto funcionamiento de los
servicios públicos, amparar y proteger los derechos e intereses legítimos,
colectivos o difusos de las personas, contra las arbitrariedades, desviaciones
de poder y errores cometidos en la prestación de los mismos, al interponer
cuando fuere procedente las acciones necesarias para exigir al Estado el
resarcimiento a las personas de los daños y perjuicios que les sean
ocasionados con motivo del funcionamiento de los servicios públicos
(Constitución de la República Bolivariana artículo 281, numeral 2).

Así las cosas, la actividad por excelencia que ejecutan los entes y los
órganos de la Administración Pública, son los servicios públicos; cuando
éstos, en su ejecución normal o anormal, lesionan a los particulares, el
Defensor del Pueblo como órgano del poder ciudadano vela por el
resarcimiento de los daños y perjuicios. Por lo tanto, el Defensor del Pueblo
está habilitado constitucionalmente para interferir en la función administrativa
de los servicios públicos, función propia de los órganos ejecutivos.

Tutela Judicial Efectiva

"Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de
administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso
los colectivos o difusos; a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con
prontitud la decisión correspondiente. El Estado garantizará una justicia
gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma,
independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas,
sin formalismos o reposiciones inútiles" (Constitución de la República
Bolivariana artículo 26).
 El derecho a la indemnización por daños causados por la
Administración Pública representa un derecho público subjetivo protegido
jurisdiccionalmente por la Constitución y las leyes. Por lo tanto, la
responsabilidad extracontractual de la Administración Pública puede ser
ejercida ante los órganos jurisdiccionales, en particular, la jurisdicción
contencioso administrativa. Se considera entonces esta norma una base
constitucional de la responsabilidad extracontractual de la Administración
Pública de carácter mediato.

Responsabilidad por Actuaciones Legales de la Administración Pública

"Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al
uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida
a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con
fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad
pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa
indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de
bienes" (Constitución de la República Bolivariana artículo 281).

La disposición antes comentada hace referencia al derecho real por

excelencia: el derecho de propiedad, el cual puede ser objeto de despojo
patrimonial a través de la institución de derecho público denominada:
expropiación, donde la Administración Pública ejecuta una actuación
enmarcada dentro de los parámetros del Estado de Derecho, con motivos de
utilidad pública, y dentro del principio de supremacía que es operable dentro
de la relación jurídica de derecho público, en particular, relación jurídica de
derecho administrativo, lo que pudiere generar daños a los particulares.
Responsabilidad del Presidente de la República, Vicepresidente
Ejecutivo y los Ministros
"El Presidente o Presidenta de la República es responsable de sus
actos y del cumplimiento de las obligaciones inherentes a su cargo.
Está obligado u obligada a procurar la garantía de los derechos y libertades
de los venezolanos y venezolanas, así como la independencia, integridad,
soberanía del territorio y defensa de la República. La declaración de los
estados de excepción no modifica el principio de su responsabilidad, de
conformidad con esta Constitución y las leyes" (Constitución de la República
Bolivariana artículo 232).

"El Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva es

responsable de sus actos, de conformidad con esta Constitución y con la ley
(Constitución de la República Bolivariana artículo 241).

"Los Ministros o ministras son responsables de sus actos de

conformidad con esta Constitución y con la ley..." (Constitución de la
República Bolivariana artículo 244, segundo párrafo).

Con respecto a estas normas se señalan que son bases

constitucionales de la responsabilidad extracontractual de la Administración
Pública por la siguiente razón, la figura del Presidente o Presidenta de la
República, Vicepresidente o Vicepresidenta y los ministros o ministras son
órganos de la administración central, por lo tanto, órganos pertenecientes a
la Administración Pública nacional, y que en determinado momento pudieren
originar daños a los particulares. En este caso el legitimado pasivo, o ente
demandable sería la República.
Principio de Igualdad Ante las Cargas Públicas
"Todas las personas son iguales ante la ley; en consecuencia:

1. No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo,

el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por
objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o
ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de
toda persona" (Constitución de la República Bolivariana artículo 21).

"Toda persona tiene el deber de coadyuvar a los gastos públicos

mediante el pago de impuestos, tasas y contribuciones que establezca la ley"
(Constitución de la República Bolivariana artículo 133).

"El sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas

públicas según la capacidad económica del o la contribuyente, atendiendo al
principio de progresividad, así como la protección de la economía nacional y
la elevación del nivel de vida de la población; para ello se sustentará en un
sistema eficiente para la recaudación de los tributos" (Constitución de la
República Bolivariana artículo 316).

Estas normas se relacionan con el principio de igualdad de las cargas

públicas, fundamento específico de uno de los regímenes del sistema de
responsabilidad administrativa, como lo es la responsabilidad sin falta o por
sacrificio particular. Todos los individuos deben contribuir con las cargas del
Estado, de forma igualitaria, sin distinciones. De este modo si una
determinada actuación de la Administración Pública produce daños
anormales o especiales ello supone un sacrificio de un determinado
particular, quien no está obligado a soportarlo, sólo estará obligado a
soportar lo que a todos los individuos le corresponde, de esta manera se
produce una ruptura en el principio de igualdad de las cargas públicas,
principio de aplicación directa en el régimen de responsabilidad
administrativa, que impone las correspondientes indemnizaciones.
 CONCLUSIÓN

En Venezuela el sistema autónomo de responsabilidad del Estado es

producto del desarrollo jurisprudencial con base a las regulaciones
constitucionales que en forma general proclaman la responsabilidad del
Estado como principio fundamental del Estado de derecho.

El primer aspecto, aunque deficientemente regulado, pretende

declarar la responsabilidad del Estado por funcionamiento normal o anormal
del servicio. El segundo aspecto, es decir, la responsabilidad del Estado por
acto judicial, se encuentra ahora regulada y referida a los supuestos de error
judicial y retardo u omisión injustificados. Todas estas normas
constitucionales y legales son sin duda base normativa más que suficiente
para la aplicación del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado que
el derecho administrativo ha construido; sin embargo, no han servido de
límite eficiente para evitar la sustracción de la responsabilidad del Estado de
casos en los que la misma resulta evidente.

La concepción iuspublicista impera en la responsabilidad

extracontractual de la Administración Pública, sustentada en normas,
modelos y esquemas de derecho público, en la cual se entabla una relación
jurídico administrativa. Esto no significa restarle importancia y mérito a las
posiciones privatistas que fundamentan el sistema de responsabilidad
administrativa en las normas del Código Civil, las cuales brindan nociones,
instituciones y fundamentos que se aplican en el derecho administrativo,
como lo es principalmente la figura de la responsabilidad objetiva, la noción
del daño, el principio de imputabilidad y la relación de causalidad.
 La Constitución de la República Bolivariana establece por vez
primigenia una disposición (artículo 140) que da lugar a la responsabilidad
objetiva de la Administración Pública, en la cual la Administración Pública
estará obligada a resarcir todos los daños por su actuación lícita e ilícita a los
particulares. De forma que esta disposición es una garantía en manos de los
particulares en contra de los abusos de la Administración Pública, y en pro
de los derechos subjetivos lesionados.

La responsabilidad del Estado por la aplicación de sus leyes es un

tema cuyo reconocimiento por los distintos ordenamientos jurídicos ha sido
muy difícil. En muchos casos la propia ley prevé cual será el régimen
indemnizatorio aplicable a los daños que hubiere causado su imposición. No
obstante, en otros casos, la ley puede negar de forma expresa o tácita todo
resarcimiento por los daños que su aplicación pudiere causar y es aquí
donde entra en juego la responsabilidad del Estado por sus actos legislativos
y su alcance reflejado en la posibilidad de los órganos jurisdiccionales de
declarar la procedencia de las reclamaciones de daños derivados de la
aplicación de este tipo de leyes. Es necesario tener en cuenta que se
inscriben dentro de este tipo de responsabilidad aquella en la que incurra no
sólo el órgano legislativo nacional, sino también los órganos legislativos
estadales y municipales.

En Venezuela todas las reclamaciones relativas a obtener la

responsabilidad extra-contractual de la Administración pública nacional,
centralizada o descentralizada –institutos autónomos y empresas del estado-
corresponden, en la primera y segunda instancia –repartido según la cuantía-
a la jurisdicción contencioso-administrativa. Conoce el Juez Administrativo
pero, sin embargo, el iter procesal es el del juicio ordinario previsto en el
Código de Procedimiento Civil, con algunas limitaciones establecidas en la
Ley de la Corte relativas a la notificación del Procurador General de la
República y a algunos medios de prueba (juramento decisorio, inspección
ocular y exhibición de documento). Prevé la ley también que antes de
instaurar la demanda de responsabilidad contra la República debe iniciarse
un procedimiento administrativo previo para exponer concretamente las
pretensiones del caso. Ese procedimiento administrativo tiene una doble
finalidad; de una parte, evitar el juicio contra el Estado, pues en esa fase
administrativa éste puede allanarse total o parcialmente a las pretensiones
del administrado y, de otro lado, sirve también para que el Estado esté
enterado con anticipación de la eventual demanda y pueda así adelantar sus
defensas.
 BIBLIOGRAFÍA

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la República de Venezuela, 3.357 (Extraordinario), Marzo 2, 1984.

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La Roche. (Ponencia presentada en el VI Congreso de Derecho
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Católica Andrés Bello.