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ÉTICA E CONFLITO

DE INTERESSES
NO SERVIÇO PÚBLICO
José Leovegildo Oliveira Morais

ÉTICA E CONFLITO
DE INTERESSES
NO SERVIÇO PÚBLICO

Brasília, 2009
Coordenação editorial
Mara Elvira Brito Rabelo

Revisão de texto
Rejane de Meneses
Yana Palankof

Editoração eletrônica e capa


Heonir Soares Valentim

ISBN 978-85-7202-040-4

Ficha catalográfica
M827e Morais, José Leovegildo Oliveira.
Ética e conflito de interesses no serviço público / José Leovegil-
do Oliveira Morais. – Brasília : Esaf, 2009.
178 p.

ISBN 978-85-7202-040-4

1. ÉTICA. 2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – Ética – Brasil.


3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – Conflito de Interesses – Brasil.
4. SERVIDOR PÚBLICO – Ética – Brasil. I. Título.

CDD 172.1

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO FAZENDÁRIA


Estrada para Unaí – km 4 – BR 251
Brasília-DF
CEP 71.686-900
Fones: (61) 3412.6058 / 3412.6081 / Fax: (61) 3412.6258
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SUMÁRIO

APRESENTAÇÃO ..................................................................................... 11

1 INTRODUÇÃO ...................................................................................... 13

2 DEFINIÇÕES ......................................................................................... 19
2.1 Ética .................................................................................................. 19
2.2 Conflito de interesses ......................................................................... 19
2.3 Serviço público .................................................................................. 22
2.4 Funcionário público ........................................................................... 22

3 A ÉTICA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL ........................................... 27


3.1 Princípio da legalidade ....................................................................... 27
3.2 Princípio da impessoalidade ............................................................... 30
3.3 Princípio da moralidade ..................................................................... 31
3.4 Princípio da publicidade .................................................................... 34
3.5 Princípio da eficiência ........................................................................ 34
3.6 Outras normas constitucionais que veiculam valores éticos .................. 35
3.6.1 Ação popular para anular ato lesivo à moralidade
administrativa ........................................................................... 36
3.6.2 Casos de inelegibilidade para evitar influência do poder
econômico ou abuso do cargo público ....................................... 38
3.6.3 Sistema de mérito para provimento de cargos públicos ............... 38
3.6.4 Restrição à livre nomeação para cargos em comissão................... 39
3.6.5 Vedação de acumular cargos públicos ........................................ 41
3.6.6 Aumentos remuneratórios vinculados a prévia dotação
orçamentária............................................................................. 42
3.6.7 Limite máximo de remuneração (teto remuneratório) ................ 43
3.6.8 Restrições a parlamentares para exercer cargos e firmar
contratos .................................................................................. 43
6 | Ética e conflito de interesses no serviço público

4 CONFLITO DE INTERESSES .............................................................. 45


4.1 Atos normativos e assuntos regulados.................................................. 45
4.1.1 Código de Conduta da Alta Administração Federal .................... 45
4.1.1.1 Situação patrimonial que possa gerar conflito
de interesses ...................................................................... 45
4.1.1.2 Participação societária em empresa privada ...................... 46
4.1.1.3 Atividade paralela à do serviço público ............................ 47
4.1.1.4 Proposta de trabalho ou de negócio futuro ....................... 47
4.1.1.5 Atividades após deixar o cargo público ............................ 48
4.1.1.6 Participação em congressos, seminários e outros eventos ... 48
4.1.1.7 Recebimento de presentes................................................ 49
4.1.2 Código de Conduta Ética da Presidência e Vice-Presidência
da República............................................................................. 49
4.1.2.1 Gestão de bens ............................................................... 50
4.1.2.2 Participação societária em empresa privada ...................... 51
4.1.2.3 Tráfico de influência ........................................................ 51
4.1.2.4 Atividade paralela à do serviço público ............................ 52
4.1.2.5 Proposta de trabalho ou de negócio futuro ....................... 53
4.1.2.6 Atividades após deixar o cargo público ............................. 54
4.1.2.7 Participação em congressos e eventos semelhantes ............ 54
4.1.2.8 Presentes, benefícios e hospitalidades ............................... 55
4.1.2.9 Influência dos lobbies ...................................................... 56
4.1.3 Código de Ética do Servidor Civil do Poder Executivo
Federal ..................................................................................... 57
4.1.3.1 Tráfico de influência ........................................................ 58
4.1.3.2 Recebimento de vantagem indevida ................................. 58
4.1.3.3 Uso de informação privilegiada ........................................ 58
4.1.4 Lei da Improbidade Administrativa ........................................... 59
4.1.4.1 Recebimento de vantagem econômica indevida ................ 59
4.1.4.2 Recebimento de hospitalidade e outras vantagens ............. 60
4.1.4.3 Atividade paralela à do serviço público ............................ 60
4.1.4.4 Tráfico de influência ........................................................ 61
4.1.4.5 Uso de informação privilegiada ........................................ 62
José Leovegildo Oliveira Morais | 7

4.1.5 Código Penal brasileiro – crimes contra a Administração


Pública ..................................................................................... 62
4.1.5.1 Corrupção passiva ........................................................... 63
4.1.5.2 Concussão ...................................................................... 64
4.1.5.3 Corrupção ativa em transação comercial
internacional ..................................................................... 64
4.1.5.4 Tráfico de influência ........................................................ 66
4.1.5.5 Tráfico de influência em transação comercial
internacional ............................................................................. 66
4.1.5.6 Advocacia administrativa ................................................. 67
4.1.6 Lei de Licitações e Contratos na Administração Pública ............. 67
4.1.6.1 Fornecimento de bens e serviços ...................................... 67
4.1.6.2 Patrocínio de interesse privado (tráfico de influência) ....... 67
4.1.7 Estatuto do Funcionário Público Federal
(Lei no 8.112/1990) .................................................................. 68
4.1.7.1 Gerência ou administração de empresa privada ................ 68
4.1.7.2 Representação de interesses privados ................................ 69
4.1.7.3 Recebimento de vantagem de qualquer espécie ................. 69
4.1.8 Leis das agências reguladoras (Lei no 9.986/2000
e Lei no 10.871/2004) ............................................................... 70
4.1.8.1 Atividade paralela ........................................................... 70
4.1.8.2 Relacionamento com o setor regulado .............................. 71
4.1.8.3 Direção político-partidária .............................................. 71
4.1.8.4 Atividades após deixar o cargo ......................................... 71
4.1.9 Lei das Sociedades Anônimas .................................................... 72
4.1.9.1 Contratos com a companhia ............................................ 72
4.1.9.2 Empréstimo de recursos da companhia ............................ 72
4.1.9.3 Uso de bens da companhia .............................................. 73
4.1.9.4 Recebimento de vantagens de terceiros ............................ 73
4.2 Conflitos de interesses potenciais que demandam
regulamentação .................................................................................. 73
4.2.1 Relacionamentos familiares ....................................................... 74
4.2.2 Relacionamentos pessoais .......................................................... 75
8 | Ética e conflito de interesses no serviço público

4.2.3 Dívidas..................................................................................... 76
4.2.4 Partidos políticos ...................................................................... 77
4.2.5 Relacionamento com sindicatos ................................................. 78
4.2.6 Posição em ONGs e outras organizações voluntárias .................. 78
4.3 Mecanismos para prevenir ou evitar conflito de interesses .................... 79
4.3.1 Declaração de bens e interesses .................................................. 80
4.3.1.1 Histórico ........................................................................ 80
4.3.1.2 Sindicância Patrimonial................................................... 82
4.3.1.3 Declaração Confidencial de Informações .......................... 83
4.3.2 Quarentena .............................................................................. 85
4.3.3 Proibição de exercer atividade profissional no setor privado ........ 87
4.3.4 Proposta de trabalho ou de negócio futuro ................................. 88
4.3.5 Proibição de contratar com o poder público............................... 89
4.3.6 Proibição de celebrar convênio com entidade dirigida
por servidor vinculado .............................................................. 89

5 ENRIQUECIMENTO ILÍCITO NO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO


PÚBLICA ................................................................................................ 91

6 O CÓDIGO PENAL E A QUESTÃO DA ÉTICA NA


ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................... 97

7 O CÓDIGO DE CONDUTA DA ALTA ADMINISTRAÇÃO ............... 103


7.1 Instituição e finalidade ..................................................................... 103
7.2 Agentes públicos alcançados ............................................................. 103
7.3 Eficácia ............................................................................................ 104
7.4 Principais assuntos regulados ............................................................ 104
7.5 Instrumentos de controle ................................................................. 105

8 O CÓDIGO DE ÉTICA PROFISSIONAL DO SERVIDOR PÚBLICO


CIVIL DO PODER EXECUTIVO FEDERAL ....................................... 107
8.1 Instituição e finalidade ..................................................................... 107
8.2 Destinatários ................................................................................... 107
José Leovegildo Oliveira Morais | 9

8.3 Valores ............................................................................................ 108


8.4 Deveres fundamentais ...................................................................... 111
8.5 Condutas vedadas ............................................................................ 113
8.6 As Comissões de Ética ...................................................................... 116
8.7 Do processo de apuração de infrações éticas ...................................... 119
8.8 Sujeitos da investigação .................................................................... 121
8.9 Quadro comparativo das infrações éticas com as infrações
disciplinares da Lei no 8.112/1990 .................................................... 122

9 A ÉTICA NAS AGÊNCIAS REGULADORAS ....................................... 129


9.1 Considerações gerais ........................................................................ 129
9.2 Regras destinadas a evitar conflito de interesses ................................. 130
9.2.1 Atividade paralela ................................................................... 130
9.2.2 Relacionamento com o setor regulado ..................................... 130
9.2.3 Direção político-partidária ...................................................... 130
9.2.4 Atividades após deixar o cargo ................................................. 131

10 A ÉTICA NAS EMPRESAS ESTATAIS ................................................ 133


10.1 Considerações gerais ...................................................................... 133
10.2 Princípios constitucionais aplicáveis às empresas estatais .................. 135
10.3 A questão da probidade administrativa nas empresas estatais............ 137
10.4 Crimes contra a Administração Pública nas empresas estatais ........... 138
10.5 Regime jurídico disciplinar dos empregados das empresas estatais .... 139
10.6 O conflito de interesses no âmbito das empresas estatais .................. 141
10.7 Código de Conduta da Alta Administração Federal no âmbito
das empresas estatais ...................................................................... 142
10.8 O Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder
Executivo Federal no âmbito das empresas estatais .......................... 142
10.9 Códigos de Ética próprios .............................................................. 143
10.10 A Lei Sarbanes-Oxley ................................................................... 143

11 GESTÃO DA ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................... 147


11.1 Princípios para gestão da ética ........................................................ 148
10 | Ética e conflito de interesses no serviço público

11.2 Medidas necessárias à efetivação da ética ......................................... 149


11.3 Valores fundamentais no serviço público ......................................... 150
11.3.1 Imparcialidade ...................................................................... 150
11.3.2 Legalidade ............................................................................ 152
11.3.3 Integridade ........................................................................... 152
11.3.4 Eficiência.............................................................................. 153
11.3.5 Transparência........................................................................ 153
11.3.6 Responsabilidade .................................................................. 154
11.3.7 Igualdade.............................................................................. 155
11.3.8 Justiça .................................................................................. 156
11.4 Instituições responsáveis pela gestão da ética ................................... 157
11.5 Proteção aos envolvidos ................................................................. 161
11.5.1 Considerações gerais ............................................................. 161
11.5.2 Proteção ao denunciante ....................................................... 161
11.5.3 Proteção ao denunciado ........................................................ 163
11.5.4 Proteção aos membros das comissões de ética ......................... 165
11.6 Respeito ao cidadão ....................................................................... 166

12 A MORALIDADE ADMINISTRATIVA E AS CONDUTAS AINDA


ACEITAS COMO “NORMAIS” .......................................................... 171
12.1 Criação de veículos oficiais de comunicação .................................... 171
12.2 Gasto de dinheiro público com condecorações ............................... 172
12.3 Envio de mensagens pessoais pagas com recursos públicos .............. 172

APÊNDICE ............................................................................................. 175

REFERÊNCIAS ....................................................................................... 177


APRESENTAÇÃO

Quando se aborda a questão do conteúdo ético da conduta privada e


pública no Brasil, logo deparamos, pelo menos, com duas formas comple-
mentares e recorrentes de ceticismo. De um lado, seríamos prisioneiros de
uma história construída em cima da “cultura da transgressão”, o que sig-
nifica dizer que a sociedade seria intrinsecamente leniente com múltiplas
formas de desvio de conduta. Exemplos sempre citados são a tolerância
com o contrabando e a pirataria, o desrespeito aos espaços públicos, o
pagamento de propina para contornar exigências legais, o nepotismo, o
compadrio. De outro lado, não menos inexorável seria a corrupção na es-
fera política, os “mensalões”, a manipulação das emendas ao orçamento, a
troca de favores.
Essa percepção transparece em inúmeras pesquisas de opinião. No limi-
te, faz com que a sociedade brasileira se veja como uma das mais corruptas
do mundo, e que as tentativas de moralização das relações entre cidadão
e Estado sejam consideradas ingênuas e, portanto, fadadas ao insucesso.
Trata-se, porém, de um grave reducionismo da complexidade da nossa or-
ganização social, econômica e política.
Ética e conflito de interesses no serviço público, de José Leovegildo Olivei-
ra Morais, demonstra exatamente o contrário. Há um processo evolutivo
contínuo no plano normativo, tanto na abordagem constitucional mais
ampla, por meio dos princípios da legalidade, da impessoalidade, da mo-
ralidade, da publicidade e da eficiência aplicáveis aos atos administrativos
(art. 37), quanto na previsão específica de normas também constitucionais
de substrato ético, como são exemplos a ação popular para anular ato lesi-
vo à moralidade administrativa, as hipóteses de inelegibilidade para evitar
influência do poder econômico ou abuso do cargo público, o sistema do
mérito para provimento de cargos públicos, a restrição à livre nomeação
para cargos em comissão, a vedação de acumulação de cargos públicos, a
limitação de remuneração e as restrições impostas aos parlamentares para o
exercício de determinados cargos no Executivo e para firmar contratos.
12 | Ética e conflito de interesses no serviço público

No plano infraconstitucional os exemplos são diversos. Leis, decretos


e atos normativos destinados a prevenir conflitos de interesses: o Código
Penal, a Lei de Improbidade, a Lei de Licitações, a Lei no 8.112/1990 (Re-
gime Jurídico do Servidor Público Federal), as normas aplicáveis às agên-
cias reguladoras e os códigos de conduta gerais e específicos que devem ser
observados por servidores públicos. Ou seja, do ponto de vista normativo,
o Brasil nada fica a dever em comparação às legislações contemporâneas.
Além disso, o autor descreve com minúcia e experiência pessoal os
mecanismos de implementação concreta dessas normas. José Leovegildo
foi um dos pioneiros na implementação do Código de Conduta da Alta
Administração Federal, adotado em 2000, e um colaborador incansável
da Comissão de Ética Pública da Presidência da República, incumbida da
sua implementação. Destaco, em especial, o trabalho que desenvolveu no
período em que se cuidou de levar a mensagem do Código às diferentes
esferas da administração federal e o tratamento acadêmico que se procurou
dar ao tema da ética como instrumento de gestão.
A sobriedade analítica do autor torna Ética e conflito de interesses no
serviço público uma obra de referência. Descreve pela via normativa uma
verdadeira revolução no tratamento da questão dos conflitos de interesses
no setor público. Dá destaque ao modus operandi inovador da Comissão de
Ética Pública, que rompeu com o formalismo típico dos tratamentos bu-
rocráticos convencionais e induziu, pela via da adesão voluntária dos pró-
prios jurisdicionados do Código de Conduta da Alta Administração, a um
patamar muito mais aprimorado de prevenção de conflitos de interesses.
É impossível, após a leitura, não sair convencido de que o ceticismo
a que me referi anteriormente não passa de uma visão anacrônica, ditada
basicamente pela falta de informação sobre o que ocorreu e continua a
ocorrer em matéria de tratamento da questão fundamental do conflito de
interesses para quem ocupa cargo público.

João Geraldo Piquet Carneiro


Presidente da Comissão de Ética Pública do Poder Executivo Federal (1999-2004)
Integrante do Conselho de Reforma do Estado (1996-1998)
Coordenador e Secretário-Executivo do Programa Nacional de Desburocratização (1979-1985)
1 INTRODUÇÃO

A ética no serviço público tem sido um tema freqüente e atual.


Sua ênfase deve-se tanto à conscientização dos cidadãos de que os agentes
do Estado têm o dever de pautar suas condutas funcionais por padrões
éticos quanto à exigência cada vez maior de estabelecer distinção entre o
público e o privado.
É certo que hoje, mais que nunca, tem-se consciência de que a coisa pú-
blica é de todos; não é coisa de ninguém. O Estado pertence aos cidadãos,
e não àqueles que titulam o poder ou dele se apoderam. Quando se tira
algo do Estado de forma indevida, lesam-se todos os seus cidadãos.
Os agentes públicos devem estar a serviço do Estado, assim entendido
o ente dotado de organização capaz de promover o equilíbrio das relações
sociais. Por isso é que se diz que o servidor público deve estar a serviço
do público, dos cidadãos e de toda a coletividade, enfim, do interesse pú-
blico, e não a serviço dos seus interesses pessoais ou daqueles que lhe são
próximos.
Não mais se concebe que o indivíduo tome “posse” do cargo público e
dele se apodere como uma propriedade particular, do qual pode tirar todos
os proveitos possíveis, inclusive o do exercício do poder pelo poder e o da
barganha de vantagens que possam traduzir-se em aumento do seu patri-
mônio ou do de seus familiares.
Certas condutas que, em passado recente, eram vistas com normalida-
de no serviço público (usar bens públicos para fins particulares, nomear
parentes para cargos em comissão que dispensam o concurso público, por
exemplo), hoje a sociedade não mais as tolera.
Este trabalho, no entanto, não pretende definir um padrão ético desejá-
vel para o serviço público. Tampouco discutir a ética que deve ser adotada,
dentre as diversas teorias existentes. Pretende, isto sim, abordar as regras
estabelecidas no ordenamento jurídico brasileiro que estejam voltadas para
direcionar o comportamento ético na Administração Pública, ou seja, o
objetivo aqui buscado é identificar as regras, as condutas e os valores
14 | Ética e conflito de interesses no serviço público

fixados no ordenamento jurídico, relacioná-los e proceder à análise crítica


de sua efetividade. Essa análise envolve a avaliação dos mecanismos exis-
tentes para dar efetividade às regras, visando a aferir se tais mecanismos
proporcionam adequação da conduta à norma.
Não basta que o ordenamento jurídico brasileiro contemple uma lei
de forte conteúdo ético, como a Lei da Improbidade Administrativa, se os
mecanismos existentes para lhe dar efetividade não funcionarem de forma
adequada ou lhes faltarem condições para cumprir seus deveres. De igual
modo, não basta dizer que, no Brasil, a corrupção é uma conduta erigida
ao epíteto de crime grave se a forma de prová-lo conduz, com muita freqüên-
cia, à impunidade. O mesmo se pode dizer da postura de determinados go-
vernantes que fazem discursos de combate à corrupção mas se empenham
fortemente em evitar a apuração de conduta de seus auxiliares próximos, a
qual, se levada a cabo, certamente demonstraria uma realidade bem distin-
ta daquela que o mandatário procura ostentar.
E o que dizer do governo que se utiliza do poder de liberar verbas para
as chamadas “emendas parlamentares” (emendas ao orçamento da União,
introduzidas pelos parlamentares para obras de interesse de suas bases elei-
torais) em troca do voto deles na aprovação de projetos de interesse do go-
verno ou dos governantes? Não é esta, também, uma forma de corromper
uma das mais importantes instituições democráticas, que é o Congresso
Nacional?1
Restaram sem apuração as denúncias de que alguns parlamentares ven-
deram seus votos para aprovar a emenda constitucional que possibilitou a
reeleição do então Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso.

1 Veja-se, nesse sentido, a entrevista que o secretário-geral da Presidência da República, Luiz


Dulci, concedeu ao jornal Folha de S. Paulo, publicada no dia 07.08.2006:
“FOLHA – O governo Lula, tal como o governo FHC, defendeu a reforma política, mas
acabou adotando a negociação no Congresso com base na distribuição de cargos
e liberação de emendas do Orçamento?
DULCI – É verdade. Todos os governos, desde a redemocratização, foram submetidos a essa
lógica estrutural do modelo político, que só poderá ser superada por uma reforma
política global. Eu pessoalmente não acredito que haja solução paliativa, tópica,
precisa ser de uma reforma política global, que instaure no Brasil um novo mode-
lo político. Todos os governos da redemocratização tiveram muitas dificuldades de
assegurar a necessária governabilidade política”.
José Leovegildo Oliveira Morais | 15

A Comissão Parlamentar Mista de Inquérito destinada a apurar a suposta


compra de votos de parlamentares para aprovar projetos de interesse do
governo Lula, o denominado escândalo do “mensalão” (elevadas contri-
buições mensais, com dinheiro de origem escusa, feitas a parlamentares
dos diversos partidos que compõem a base de sustentação do governo no
Congresso Nacional), apresentou resultado pífio e frustrante para toda
a sociedade. Todo mundo acredita que o “mensalão” existiu. Ficou far-
tamente comprovado que milhões de reais transitaram pelo denominado
“valerioduto” e abasteceram os bolsos de parlamentares e o “caixa dois”
de partidos políticos. Só não foram comprovadas a origem e a destinação
desses recursos. Tudo restou resumido a “caixa dois de campanha”, recursos
não contabilizados pelos partidos políticos, prática que o Presidente da Re-
pública, Luiz Inácio Lula da Silva, considerou normal, por ser da tradição
brasileira.
Quando o próprio governo promove a corrupção das instituições demo-
cráticas, não se pode esperar comportamento melhor por parte dos demais
agentes públicos encarregados das funções burocráticas. E aí a burocracia
se torna cada vez mais complexa, porque essa é a forma de gerar dificulda-
des para vender facilidades.
Não se está aqui a tomar partido na questão das teorias éticas nem a
condenar aquela em que os fins justificam os meios, mesmo quando estes
não sejam defensáveis. O que se defende é que não se pode construir um
padrão ético no serviço público sem que se acabe com a prática de cor-
romper as instituições argumentando-se que o objetivo visado é o bem
do País.
Por sua vez, não basta estabelecer regras que exijam comportamento
ético dos agentes públicos se os mecanismos de apuração das condutas que
se desviam do padrão normativo são refreados por óbices processuais que
visam a excluir da regra geral os detentores de poder. Exemplo nesse senti-
do é a Lei da Improbidade Administrativa, de 1992, que, ao transformar-se
num forte instrumento de combate ao enriquecimento ilícito e aos atos
lesivos ao erário, atingindo políticos de diversas estirpes, sem distinção,
viu-se restringida pela Lei no 10.628, de dezembro de 2002, que instituiu
16 | Ética e conflito de interesses no serviço público

o denominado foro privilegiado para as autoridades processadas por ato de


improbidade administrativa e o estendeu às ex-autoridades.
Em face dessa lei, prefeitos, governadores e ministros de Estado, par-
lamentares e outras autoridades não podiam ser processados nem julgados
por ato de improbidade administrativa perante o juízo ou tribunal com-
petente para processar e julgar os agentes públicos que não detêm foro
especial por prerrogativa da função. Ou seja, essas autoridades não podiam
ser julgadas por um juiz de primeiro grau nem por tribunal que não fosse
aquele perante o qual têm foro próprio para fins penais (conforme o caso,
somente podem ser julgadas pelo Superior Tribunal de Justiça ou pelo Su-
premo Tribunal Federal). Isso implicava restrição do número de membros
do Ministério Público com competência para investigar os atos de tais au-
toridades e promover as ações de improbidade cabíveis, bem como do de
magistrados competentes para processar e julgar tais ações.
A Lei no 10.628/2002 foi julgada inconstitucional pelo Supremo Tri-
bunal Federal, em decisão proferida em setembro de 2005, sob o funda-
mento de que não pode uma lei ordinária ampliar competência definida,
em numerus clausus, na Constituição Federal. Tal decisão, no entanto, não
encerrou a questão do foro privilegiado para as autoridades processadas
por ato de improbidade administrativa, haja vista que o Supremo Tribunal
Federal, na sessão do dia 8 de agosto de 2007, concluiu o julgamento da
Reclamação no 2.138, aforada em 2002, relator Ministro Nelson Jobim,
decidindo, por maioria (seis votos a cinco), que os ministros de Estado não
se sujeitam à Lei da Improbidade Administrativa.
Votaram contra esse entendimento os Ministros Marco Aurélio Mello,
Carlos Velloso, Joaquim Barbosa, Celso de Mello e Sepúlveda Pertence.
Recentemente, em 22 de abril de 2008, o Ministro Gilmar Mendes,
na qualidade de Presidente do Supremo Tribunal Federal, proferiu decisão
monocrática na Reclamação no 2.186, determinando o arquivamento de
duas ações de improbidade administrativa que questionavam os atos de
ministros de Estado e de diretores do Banco Central do Brasil que impli-
caram ajuda financeira ao Banco Econômico, em 1995, da ordem de qua-
José Leovegildo Oliveira Morais | 17

se 3 bilhões de reais. As autoridades requeridas nessas ações haviam sido


condenadas a ressarcir o dano causado ao patrimônio público em primeiro
grau de jurisdição. Entendeu Sua Excelência, o Ministro Gilmar Mendes,
que os ministros de Estado não se sujeitam à disciplina de responsabiliza-
ção de que trata a Lei da Improbidade Administrativa, mas sim à da Lei
no 1.079/1950, que define os crimes de responsabilidade do Presidente da
República e dos ministros de Estado. Amparou-se Sua Excelência no jul-
gamento da Reclamação no 2.138, relator Ministro Nelson Jobim, na qual
restou consignado que os atos de improbidade administrativa definidos na
Lei no 8.429/1992 “constituem autênticos crimes de responsabilização”,
contendo, “além de forte conteúdo penal, a feição de autêntico mecanismo
de responsabilização política”.
O Banco Econômico foi liquidado administrativamente. O prejuízo
causado aos correntistas e aos investidores foi arcado pelo patrimônio pú-
blico. Seus donos, no entanto, salvaram parte dos patrimônios pessoais e
ainda estão acionando a União pelos supostos prejuízos que tiveram com a
intervenção do Banco Central. Se tiverem sucesso nessa demanda, ficarão
mais ricos do que antes da intervenção estatal, com a conta paga pelo con-
tribuinte. É o surrealismo brasileiro que reflete a herança histórica do pa-
trimonialismo estatal em confronto com os ideais republicanos: os lucros
das instituições financeiras são privados e pertencem apenas a alguns, mas
os prejuízos são de todos, e por toda a sociedade devem ser repartidos.
2 DEFINIÇÕES

2.1 Ética

A referência à ética, neste trabalho, tem o sentido de disciplina norma-


tiva, de regras estabelecidas visando a condutas que expressem valores mo-
rais positivados no ordenamento jurídico brasileiro. Tal concepção implica
a noção de que a Ética é a ciência que tem a moral como objeto.1
Não pretendemos, todavia, fazer incursões acadêmicas acerca da dis-
tinção entre ética e moral, ou seja, entre a ciência e seu objeto, muito
menos tentar definir a ética como a norma expressa e a moral como a
conduta esperada em face dessa norma. O que pretendemos é identificar
os valores – sejam eles morais ou éticos – que o ordenamento jurídico
brasileiro erigiu ao patamar de norma escrita. Também não temos a in-
tenção de estabelecer qualquer distinção entre princípios e regras. Impor-
ta-nos identificar as condutas que estão positivadas – o dever ser –, sejam
elas expressas em termos de valores a serem alcançados, sejam mediante
vedação, proibição ou sanção do comportamento contrário ao que se
encontra determinado.

2.2 Conflito de interesses

Conflito de interesses no serviço público é uma expressão de sentido


bastante amplo que abrange situações das mais diversas, sempre relaciona-
das com a influência que interesses privados podem exercer sobre a condu-
ta funcional do servidor público.
Não existe no Brasil uma norma legal que defina conflito de interesses
e seja aplicável a todos os servidores públicos. Também não existe uma
norma que estabeleça o dever do agente público de não se colocar em si-
tuação que possa configurar conflito de interesses. Há, porém, normas

1 VÁZQUEZ, Adolfo Sánchez. Ética. 25. ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2004. p. 22.
20 | Ética e conflito de interesses no serviço público

que regulam condutas específicas, as quais, embora não façam referência


expressa à questão do conflito de interesses, deixam evidente que esse é o
objetivo delas.
O Código de Conduta da Alta Administração Federal é um Código
que tem como finalidade principal regular a questão do conflito de interes-
ses, mas não o define. Ademais, é bastante reduzido o número de agentes
públicos a ele submetidos, haja vista sua aplicação estar limitada às altas
autoridades do Poder Executivo Federal.
A Comissão de Ética Pública da Presidência da República editou a Re-
solução Interpretativa no 8, de 25 de setembro de 2003, com o objetivo de
orientar as autoridades submetidas ao Código de Conduta da Alta Admi-
nistração para que identifiquem situações que possam suscitar conflito de
interesses. De acordo com essa resolução, suscita conflito de interesses o
exercício de atividade que:
a) em razão da sua natureza, seja incompatível com as atribuições do car-
go ou função pública da autoridade, como tal considerada, inclusive
a atividade desenvolvida em áreas ou matérias afins à competência
funcional;
b) viole o princípio da integral dedicação pelo ocupante de cargo em co-
missão ou função de confiança que exige a precedência das atribuições
do cargo ou função pública sobre quaisquer outras atividades;
c) implique a prestação de serviços a pessoa física ou jurídica, ou a manu-
tenção de vínculo de negócio com pessoa física ou jurídica que tenha
interesse em decisão individual ou coletiva da autoridade;
d) possa, pela sua natureza, implicar o uso de informação à qual a au-
toridade tenha acesso em razão do cargo e não seja de conhecimento
público;
e) possa transmitir à opinião pública dúvida a respeito da integridade, da
moralidade, da clareza de posições e do decoro da autoridade.

Pode-se observar que a Comissão de Ética Pública optou por indicar


situações passíveis de configurar conflito de interesses em vez de apresentar
um conceito do que seja esse tipo de conflito. Tal opção, conquanto facilite
José Leovegildo Oliveira Morais | 21

a identificação das situações capazes de gerar conflito de interesses, não


alcança o universo delas.
A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico
(OCDE) define “conflito de interesses” como uma situação que “envolve
um conflito entre o dever público e o interesse privado de um agente públi-
co, em que este tem interesses no setor privado que podem influenciar, inde-
vidamente, o desempenho de suas obrigações e responsabilidades oficiais”.2
Essa definição está focada na questão do interesse patrimonial privado
em contraposição ao interesse público. Logo, ela não alcança todas as for-
mas de conflito de interesses, porque a existência de interesse patrimonial
privado não é condição necessária à configuração de uma situação de con-
flito de interesses no serviço público.
O interesse pessoal do agente público, que pode contrapor-se ao inte-
resse público, não precisa ser, necessariamente, de natureza patrimonial.
Ele pode ter outra natureza e apresentar-se, inclusive, dissimulado por um
suposto interesse público, como ocorre quando um agente público investi-
do de poderes para tomar decisão que afeta interesse de órgão público que
tenha, sob sua esfera de poder, caso específico de interesse daquele agente.
É o caso, por exemplo, de um parlamentar que é designado relator de um
projeto de lei de interesse da magistratura, mas contra ele existe ação penal
pendente de julgamento. Nessa hipótese, não há um interesse patrimonial
que influencie a atuação do parlamentar como agente público. Há, isto
sim, conflito entre seu interesse pessoal de livrar-se da ação penal e de uma
possível condenação criminal e o interesse público que justifica o projeto
de lei do qual ele é relator. Sabe-se que os poderes de um relator são bem
maiores que os dos demais parlamentares.
Portanto, é sob o ângulo mais abrangente possível que deve ser vista
e analisada a questão do conflito de interesses no serviço público. E não
se pode pensar em ética no serviço público sem levar em consideração a
questão do conflito de interesses, que não se limita ao tráfico da função

2 “A ‘conflict of interest’ involves a conflict between the public duty and private interests of a public
official, in which the public official has private-capacity interests which could improperly influence
the performance of their official duties and responsibilities.”
22 | Ética e conflito de interesses no serviço público

pública ou ao uso do cargo público para atender a interesses particulares.


Ele adquire maior relevância na medida em que provoca a degeneração dos
valores colocados como primados maiores da Administração Pública, tais
como moralidade, impessoalidade, imparcialidade, igualdade e transparên-
cia dos atos de gestão da coisa pública.
Conflito de interesses, portanto, é um dos aspectos, e, certamente, o
mais importante deles, que envolve a questão da ética no serviço público.

2.3 Serviço público

A expressão “serviço público” é utilizada neste trabalho no mesmo sen-


tido de “Administração Pública”, que compreende, por força do que dis-
põe o art. 37 da Constituição Federal, a “Administração Pública direta e
indireta”.
Nos termos do art. 4o do Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de
1967, a Administração Pública direta constitui-se um dos serviços integra-
dos na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
A Administração Pública indireta compreende as autarquias, as fundações
públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
O Código de Conduta Ética do Servidor Público Civil do Poder Execu-
tivo Federal estende o dever ético a “qualquer órgão ou entidade que exerça
atribuições delegadas pelo poder público” (inciso XVI).
Os atos normativos que regulam questões éticas estão voltados, em sua
maioria, para o Poder Executivo. Todavia, as funções exercidas pelos Poderes
Legislativo e Judiciário são também de natureza pública, razão pela qual suas
atividades se enquadram no conceito de serviço público, aplicando-se-lhes,
no que couber, os atos normativos abordados neste trabalho.

2.4 Funcionário público

O conceito de “funcionário público” é dado pelo art. 327 do Código


Penal, de 1940, nos seguintes termos:
José Leovegildo Oliveira Morais | 23

Art. 327. Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem,


embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou
função pública.

A Lei no 9.983, de 14.07.2000, deu nova redação ao § 1o desse ar-


tigo para incluir, no conceito de funcionário público, por equiparação,
as pessoas que trabalham no serviço público na qualidade de empregados
contratados pelas empresas prestadoras de serviços. A atual redação desse
parágrafo é a seguinte:

§ 1o Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou


função em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora
de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da
Administração.

A Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, que estabelece normas para


licitações e contratos da Administração Pública, define como servidor
público:

Art. 84. Considera-se servidor público, para os fins desta lei, aquele que
exerce, mesmo que transitoriamente ou sem remuneração, cargo, função
ou emprego público.

§1o Equipara-se a servidor público, para os fins desta lei, quem exerce cargo,
emprego ou função em entidade paraestatal, assim consideradas, além das
fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, as demais
entidades sob controle, direto ou indireto, do Poder Público.

A Lei da Improbidade Administrativa, Lei no 8.429, de 2 de junho de


1992, estabelece a definição de agente público nos seguintes termos:

Art. 2o Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação,
24 | Ética e conflito de interesses no serviço público

designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo,


mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo
anterior.

O artigo anterior a que se refere esse art. 2o tem a seguinte redação:

Art. 1o Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público,


servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público
ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou
concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita
anual, serão punidos na forma desta lei.

Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de


improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba sub-
venção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem
como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou
concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita
anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do
ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

O Decreto no 6.029, de 1o de fevereiro de 2007, que instituiu o Siste-


ma de Gestão da Ética do Poder Executivo Federal, estabeleceu a seguinte
definição de agente público:

Parágrafo único. Entende-se por agente público, para os fins deste Decreto,
todo aquele que, por força de lei, contrato ou qualquer ato jurídico, preste
serviços de natureza permanente, temporária, excepcional ou eventual, ainda
que sem retribuição financeira, a órgão ou entidade da Administração Pública
federal, direta e indireta. (art. 11)
José Leovegildo Oliveira Morais | 25

No Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder


Executivo Federal, aprovado pelo Decreto no 1.171, de 22 de junho de
1994, a definição de servidor público é mais abrangente que a de “agente
público” fixada no Decreto no 6.029/2007. Confira-se:

XXIV – Para fins de apuração do comprometimento ético, entende-se por


servidor público todo aquele que, por força de lei, contrato ou de qual-
quer ato jurídico, preste serviços de natureza permanente, temporária ou
excepcional, ainda que sem retribuição financeira, desde que ligado direta
ou indiretamente a qualquer órgão do poder estatal, como as autarquias,
as fundações públicas, as entidades paraestatais, as empresas públicas e as
sociedades de economia mista, ou em qualquer setor onde prevaleça o in-
teresse do Estado.

A Convenção Interamericana contra a Corrupção, da qual o Brasil é


signatário, aprovada pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Le-
gislativo no 152, de 25 de junho de 2002, e promulgada pelo Decreto
no 4.410, de 7 de outubro de 2002, fixa os conceitos de “função pública”,
“funcionário público” , “funcionário de governo” e “servidor público”, nos
seguintes termos:

Artigo I

Para os fins desta Convenção, entende-se por:

“Função pública” toda atividade, temporária ou permanente, remunerada ou


honorária realizada por uma pessoa física em nome do Estado ou a serviço
do Estado ou de suas entidades, em qualquer de seus níveis hierárquicos.

“Funcionário público”, “funcionário de governo” ou “servidor público” qual-


quer funcionário ou empregado de um Estado ou de suas entidades, inclusive
os que tenham sido selecionados, nomeados ou eleitos para desempenhar
26 | Ética e conflito de interesses no serviço público

atividades ou funções em nome do Estado ou a serviço do Estado em qual-


quer de seus níveis hierárquicos.

Pode-se concluir, portanto, que as normas de natureza ética, inclusive as


que se referem a infrações de natureza grave, tais como as que mencionam
condutas tipificadas como crime contra a Administração Pública ou ato de
improbidade administrativa, alcançam todas as pessoas que trabalham na
Administração Pública direta e indireta, o que inclui as que trabalham nas
empresas públicas e nas sociedades de economia mista, quer na condição
de titulares de cargo ou emprego efetivo ou temporário, quer na condição
de empregados de empresa prestadora de serviços. Os titulares de cargos
em conselhos de administração ou fiscal das empresas estatais também es-
tão alcançados por essas regras.
3 A ÉTICA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Estabelece o art. 37 da Constituição Federal que “a Administração Pú-


blica direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também,” a outros
que são enumerados.
O texto constitucional remete-nos, de plano, à conclusão de que a ati-
vidade administrativa não é exclusividade do Poder Executivo. Todos os
Poderes da União – Executivo, Legislativo e Judiciário –, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios a exercem, e, ao fazê-lo, devem obedecer
aos princípios mencionados.
O Poder Judiciário, por exemplo, quando adquire bens necessários a
seu funcionamento, não pratica ato jurisdicional, mas sim ato de gestão
administrativa. De igual modo, o Poder Legislativo, quando adquire ou
administra bens necessários ao desempenho da sua atividade própria, não
pratica ato legislativo, mas sim ato administrativo.
Os atos administrativos, não importa quem os pratique – se órgão da
administração direta ou ente da administração indireta, se órgão do Poder
Legislativo ou do Judiciário, quer da União, dos Estados, do Distrito Fe-
deral ou dos Municípios –, devem observar os princípios da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência.
A importância de tais princípios para a questão da ética na Administra-
ção Pública resulta da compreensão do significado de cada um deles.

3.1 Princípio da legalidade

O princípio da legalidade impõe ao servidor público o dever de atuar


de acordo com o que a lei determina. No exercício da função pública não
há livre-arbítrio. Há, isto sim, discricionariedade, que é coisa diversa. Com
efeito, como ensina Cármen Lúcia Antunes Rocha:
28 | Ética e conflito de interesses no serviço público

[...] discricionariedade é qualidade de uma competência estatal (administrativa


para os efeitos deste estudo), segundo a qual o Direito impõe ao administrador
público o dever de buscar, no caso concreto e diante das circunstâncias mate-
rialmente apresentadas e por ele apreciadas e demonstradas em sua motivação,
a finalidade pública especificada.1

Diferentemente do que ocorre na atividade privada, na qual ao particular


é lícito fazer tudo o que a lei não proíba, na Administração Pública só é per-
mitido fazer o que a lei autoriza; não há vontade pessoal do agente público.
Todavia, como adverte Lúcia Valle Figueiredo:

[...] o princípio da legalidade não pode ser compreendido de maneira aca-


nhada, de maneira pobre. E assim seria se o administrador, para prover,
para praticar determinado ato administrativo, tivesse sempre de encontrar
arrimo expresso em norma específica, que dispusesse exatamente para aquele
caso concreto.2

Isso significa dizer que esse princípio não se destina a proteger o ócio, ou seja,
a albergar atitudes daqueles que procuram escudar-se na ausência de norma
expressa para o caso concreto como pretexto para deixar de fazer aquilo que
é inerente às suas obrigações.
O princípio da legalidade destina-se a impedir o administrador públi-
co de, “por simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie,
criar obrigações ou impor vedações aos administrados; para tanto precisa de
lei”.3 Ou, ainda, nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, trata-se
de um princípio que traduz um propósito político:

[...] o de submeter os exercentes do poder concreto – o administrativo – a um


quadro normativo que embargue favoritismos, perseguições ou desmandos.

1 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da administração pública. Belo


Horizonte: Del Rey, 1994.
2 FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Malheiros Edi-
tores, 1995. p. 39.
3 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, 3. ed. São Paulo: Atlas, 1992. p. 59.
José Leovegildo Oliveira Morais | 29

Pretende-se, através da norma geral, abstrata e por isso mesmo impessoal, a lei,
editada pois pelo Poder Legislativo – que é o colégio representativo de todas as
tendências (inclusive minoritárias) do corpo social – garantir que a atuação do
Executivo nada mais seja senão a concretização dessa vontade geral.4

A legalidade, segundo Marino Pazzaglini Filho: “[...] é o princípio


nuclear de nosso sistema jurídico e situa-se no vértice da pirâmide dos
princípios constitucionais reguladores da Administração Pública”.5

É a base e a matriz de todos os demais princípios constitucionais que


instruem, condicionam, limitam e vinculam as atividades administrativas.
Os demais princípios constitucionais servem para esclarecer e explicitar o
conteúdo do princípio maior ou primário da legalidade.6

A importância do princípio da legalidade para a questão da ética de-


corre, exatamente, desse balizamento que ele traça para o setor público,
ou seja, se o certo, o regular e o lícito é o servidor público fazer aquilo
que a lei determina, na medida em que ele age em desconformidade com
a lei, viola um dever não apenas para com a Administração Pública, mas,
também, para com todos os cidadãos que esperam dele um comporta-
mento de acordo com o que se encontra estabelecido no ordenamento
jurídico.
Se a lei define algo como certo e que deve ser feito é porque os cida-
dãos, por meio dos seus representantes no Congresso Nacional, defini-
ram aquela conduta como adequada e correta. Assim, deixar de fazer o
que a lei determina ou fazer de forma contrária ao que ela estabelece ou,

4 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 4. ed. São Paulo: Ma-
lheiros Editores, 1993. p. 47/48.
5 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos
constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal; le-
gislação e jurisprudência atualizadas. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 31.
6 Idem. Princípios constitucionais reguladores da Administração Pública. 2. ed. São Paulo: Atlas,
2003. p. 26.
30 | Ética e conflito de interesses no serviço público

ainda, desvirtuada dos seus fins, é violar o dever de lealdade que o servi-
dor público tem para com a instituição que ele representa.
Lealdade e honestidade são valores que devem ser cumpridos e respeita-
dos porque refletem a confiança que a coletividade deposita naquele que é
investido de uma função pública. Logo, numa sociedade em que o direito
constitui um dos fundamentos do Estado democrático, o princípio da legali-
dade desponta como o vetor mais importante do comportamento ético.

3.2 Princípio da impessoalidade

O princípio da impessoalidade tem como objeto a neutralidade da


atividade administrativa, no sentido de consagrar o valor da igualdade
dos cidadãos perante o Estado. Tem por pressuposto a clara distinção
entre aquilo que é público e aquilo que é privado. Importa em afastar
tratamento privilegiado que o agente público possa conceder a esta ou
àquela pessoa em razão de amizade, parentesco, influência política, in-
teresse econômico ou qualquer outro fator que revele um desequilíbrio
no tratamento igualitário que deve orientar a atuação estatal. Também
constitui fator impeditivo para que o agente público se utilize do cargo
para promoção pessoal ou nomeação de parentes.
Quando o agente público se utiliza dos poderes da função pública
que exerce para nomear ou obter a nomeação de parentes para o exer-
cício de cargo público, sem preocupação com os requisitos necessários
à investidura nesses cargos e em desrespeito à isonomia que deve existir
na escolha daqueles que devem exercê-los, incide na prática denominada
nepotismo na Administração Pública, que é uma das mais contundentes
demonstrações de violação do princípio da impessoalidade.
O princípio da impessoalidade guarda correlação com o valor impar-
cialidade, o que significa dizer que perseguições, simpatias, antipatias,
caprichos, paixões ou qualquer interesse de ordem pessoal não podem
interferir no trato com o público.
José Leovegildo Oliveira Morais | 31

3.3 Princípio da moralidade

A moral é um dos aspectos do comportamento humano. Ela reflete um


padrão de conduta vigente em uma sociedade. Compreende não apenas

normas ou regras de ação, mas também – como comportamento que deve


ser – os fatos com ela conformes. Ou seja, tanto o conjunto dos princípios,
valores e prescrições que os homens, numa dada comunidade, consideram
válidos como os atos reais em que aqueles se concretizam ou encarnam.7

O princípio da moralidade administrativa visa a alcançar uma conduta


ética segundo o direito posto, ou seja, ele se impõe pela força jurídica es-
tatal – moral jurídica –, diferenciando-se da moral que decorre do direito
natural e que se firma no elemento interno, volitivo, sem qualquer força
coercitiva externa.
A Constituição Federal de 1998 elevou a moralidade administrativa ao
nível de princípio constitucional e requisito de validade dos atos adminis-
trativos. Assim o fez de forma expressa no art. 37, caput, ao enumerar os
princípios constitucionais da Administração Pública, e, no art. 5o, inciso
LXXIII, ao conferir a qualquer cidadão o direito fundamental de postular,
na via judicial, a anulação de ato lesivo à moralidade administrativa, me-
diante a propositura da denominada ação popular.
A moralidade administrativa passou a constituir causa autônoma de
invalidação de ato administrativo. Pode ser vista, também, sob o aspecto
da probidade na Administração Pública, tema que mereceu especial desta-
que no § 4o do art. 37 da Constituição Federal, o qual estabelece sanções a
serem impostas aos agentes públicos responsáveis por atos de improbidade
administrativa, a saber: suspensão dos direitos políticos; perda da função
pública; indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao erário, na forma e
na gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal.

7 VÁZQUEZ, Adolfo Sánchez. Obra citada, p. 65.


32 | Ética e conflito de interesses no serviço público

Mas em que consiste a moralidade administrativa? Como se pode aferir


a imoralidade de um ato administrativo, especialmente quando ele estiver
formalmente de acordo com a lei?
Para José Afonso da Silva:

[...] a lei pode ser cumprida moralmente ou imoralmente. Quando a


sua execução é feita, p. ex., com intuito de prejudicar alguém deliberada-
mente, ou com intuito de favorecer alguém, por certo que se está produ-
zindo um ato formalmente legal, mas materialmente comprometido com a
moralidade administrativa.8

Para Wallace Paiva Martins Júnior:

[...] o princípio da moralidade administrativa não precisa ter seu conteúdo


definido ou explicitado por regra expressa em lei. Ele se estabelece objetiva-
mente a partir do confronto do ato administrativo (desde a pesquisa de seus
requisitos, com destaque ao motivo, ao objeto e à finalidade, até a produção
de seus efeitos, ou seja, perquirindo-se a validade e a eficácia) ou da conduta
do agente com as regras éticas tiradas da disciplina interna da Administração
(e que obrigam sempre ao alcance do bem comum, do interesse público),
em que se deve fixar uma linha divisória entre o justo e o injusto, o moral
e o imoral (e também o amoral), o honesto e o desonesto.9

Esse autor, em que pese seu esforço para estabelecer, de forma objetiva,
a definição de moralidade administrativa, incide, como a maioria dos dou-
trinadores, em petição de princípios, na medida em que remete o conteúdo
dessa definição a conceitos igualmente vagos, como “bem comum”, “inte-
resse público”, “justiça” e “honestidade”.

8 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 8. ed. São Paulo: Malheiros
Editores, 1992. p. 571.
9 MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. 2. ed. São Paulo: Saraiva,
2002. p. 35.
José Leovegildo Oliveira Morais | 33

Uma forma de se tentar superar a fluidez do conceito de moralidade


é proceder a uma análise de outros tópicos da Constituição Federal e da
legislação infraconstitucional que estabelecem normas de aderência a esse
princípio e tornam possível a compreensão, de forma mais objetiva, do
seu conteúdo. Por exemplo, quando a Constituição Federal estabelece o
concurso público como forma de investidura regular nos cargos públicos,
está procurando dar efetividade não apenas aos princípios da igualdade e
da impessoalidade, mas também ao da moralidade. Daí porque se afigura
imoral a criação desmesurada de cargos em comissão que podem ser provi-
dos sem concurso público, porque excepcionados por norma constitucio-
nal. Há um verdadeiro desvio de finalidade em casos tais, porque implica
tentativa de superação, de forma ilícita – ainda que mediante ato legislativo
próprio –, dos vetores constitucionais da Administração Pública. Quando tal
ocorre, a moralidade administrativa é afetada.
O mesmo se pode dizer da publicidade oficial, que, segundo o disposto
no § 1o do art. 37 da Constituição Federal, deve ter caráter educativo,
informativo ou de orientação social. A realidade do País, no entanto, nos
três níveis de governo (federal, estadual e municipal), revela-se bem dife-
rente do que se encontra estabelecido no preceito constitucional. O que se
vê é um imenso gasto de recursos públicos com campanhas publicitárias
que nada têm de educativas, informativas ou de orientação social. Elas se
destinam, em verdade, à promoção pessoal dos governantes, a servirem de
mecanismos de desvios de recursos públicos para financiar campanhas elei-
torais e ao enriquecimento pessoal de agentes públicos inescrupulosos.
No plano infraconstitucional, existem diversas normas jurídicas vol-
tadas para a efetividade do princípio da moralidade administrativa, tais
como a Lei da Improbidade Administrativa, a da Ação Popular, a Lei de
Licitações, a lei do regime jurídico dos servidores públicos e o Código
Penal. Contudo, não se pode limitar esse princípio ao que se encontra es-
tabelecido nessas normas, sob pena de se apequená-lo. De qualquer sorte,
é uma forma objetiva e concreta de se tentar dar-lhe efetividade, conforme
se verá nos tópicos de análise da legislação específica.
34 | Ética e conflito de interesses no serviço público

3.4 Princípio da publicidade

O princípio da publicidade significa que os atos da Administração


Pública devem ser divulgados oficialmente para conhecimento público e
início de seus efeitos externos. Significa, também, que o agente público
deve agir com a maior transparência possível. Visa a concretizar o princípio
da moralidade e constitui instrumento indispensável à efetivação deste.
Com efeito, somente com a publicidade dos atos administrativos é que
o cidadão pode exercer o controle externo popular sobre eles, e quando
constatar que são ilegais ou lesivos ao patrimônio público ou à moralidade
administrativa, postular a respectiva nulidade, mediante a propositura da
ação popular.
A publicidade dos atos administrativos constitui requisito de eficácia
e validade deles. Somente pode deixar de ser observada nos casos em que
a lei, atendendo a interesse superior da Administração Pública, impuser o
sigilo.
A efetividade do princípio da publicidade não se limita à divulgação, na
imprensa oficial, dos atos administrativos. Demanda, também, a utilização
dos meios de comunicação – jornais, rádios e televisão, audiências públi-
cas, etc. –, sempre que se mostrarem necessários a tornar do conhecimento
de todos os cidadãos as informações e as orientações de caráter educativo,
de interesse público ou de natureza social.
A publicidade dos atos oficiais, assim como se faz necessária para a
efetividade do princípio da moralidade administrativa, pode também ser
usada para afrontar esse mesmo princípio. Tal ocorre, como já assinalado,
quando as campanhas publicitárias são utilizadas como instrumento de
promoção pessoal dos governantes ou como mecanismo de desvio de di-
nheiro público para fins escusos.

3.5 Princípio da eficiência

O princípio da eficiência foi elevado ao nível de princípio constitu-


cional com a Emenda Constitucional no 19, de 1998. Está direcionado
José Leovegildo Oliveira Morais | 35

tanto à Administração Pública como a cada um dos seus agentes. Tem por
finalidade garantir a produção de resultados úteis, eficazes, racionais e
econômicos. “É o mais moderno princípio da função administrativa, que
já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo
resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das
necessidades da comunidade e de seus membros”.10
O princípio da eficiência consiste no dever de boa administração que
se impõe a todo agente público. Assim, não basta que os recursos públi-
cos sejam utilizados para a produção de um resultado. É necessário, tam-
bém, que esse resultado seja do interesse público e obtido com a maior
economicidade possível.
O gasto público necessário pode ser realizado com observância ao
princípio da economicidade ou sem qualquer preocupação com relação
ao custo/benefício. Quando o administrador público gerencia recursos
públicos sem preocupação de obter deles o melhor resultado possível
para as finalidades a que se destinam – finalidades essas que devem estar
sempre voltadas para um interesse público –, afronta o princípio da efici-
ência. E aquele que gasta mal o dinheiro público está, certamente, a faltar
com um dever ético, que é a confiança que lhe foi depositada para gerir
bem um patrimônio que não lhe pertence, mas sim à coletividade.

3.6 Outras normas constitucionais que veiculam


valores éticos

Além dos princípios constitucionais direcionadores da Administração


Pública, a Constituição Federal vigente contempla outras normas de forte
conteúdo ético e que objetivam a preservação da moralidade administrati-
va. Dentre essas normas destacamos as que são enumeradas a seguir.

10 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 15. ed. 1990. p. 86.
36 | Ética e conflito de interesses no serviço público

3.6.1 Ação popular para anular ato lesivo à moralidade


administrativa

O inciso LXXIII do art. 5o confere legitimidade a qualquer cidadão


para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público
ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa,
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico ou cultural. Trata-se de um
valioso instrumento de exercício da cidadania.
A ação popular constitucional foi introduzida no direito brasileiro com
a Constituição de 1934, cujo art. 113 dispôs que: “Qualquer cidadão é
parte legítima para pleitear a declaração de nulidade ou anulação dos atos
lesivos do patrimônio da União, dos Estados e dos Municípios”.
A Constituição de 1937 não tratou do tema. A Constituição de 1946,
no entanto, reintroduziu-o no art. 141, § 38, nos seguintes termos: “Qual-
quer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de
nulidade de atos lesivos do patrimônio da União, dos Estados e dos Muni-
cípios, das entidades autárquicas e das sociedades de economia mista”.
Sua regulamentação veio pela Lei no 4.717, de 29 de junho de 1965,
que definiu, entre outras coisas, os casos de nulidade por lesividade real
ou presumida ao patrimônio público (arts. 2o, 3o e 4o) e estabeleceu, como
efeito da procedência da ação, a invalidação do ato impugnado e a conde-
nação dos responsáveis no ressarcimento do patrimônio público lesado.
As Constituições de 1967 e 1969 mantiveram-na nos mesmos moldes
da Constituição de 1946, consoante o disposto no § 31 do art. 153 do
texto de 1969: “Qualquer cidadão será parte legítima para propor ação po-
pular que vise a anular atos lesivos ao patrimônio das entidades públicas”.
A Constituição de 1988 avançou no tema e incluiu a lesão à moralidade
administrativa como causa de anulação de atos administrativos, mediante a
ação popular. Eis a redação do inciso LXXIII do art. 5o:

“qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular
ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico ou
José Leovegildo Oliveira Morais | 37

cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais


e do ônus da sucumbência”.

A ação popular, conquanto seja um excelente instrumento de exercício


da cidadania, não tem produzido os resultados desejados. Alguns fatores
podem ser apontados como causa da sua ineficiência:
a) o elevado custo de um processo judicial, especialmente quando se tem
de pagar advogado para conduzi-lo e realizar exames periciais necessá-
rios à prova do alegado;
b) lentidão e demora dos processos judiciais (algumas ações populares
chegam a demorar dez anos para serem sentenciadas em primeiro grau
de jurisdição), o que conduz o autor popular a, muitas vezes, perder o
interesse pela ação, inclusive por não mais vislumbrar oportunidade na
punição dos responsáveis; quando tal ocorre, o autor popular abandona
a ação e, de regra, nenhum outro cidadão se apresenta como interessado
em lhe dar prosseguimento; em casos tais, o encargo acaba por recair
no Ministério Público, que de fiscal da lei passa à condição de autor da
ação, o que demanda um juízo de valor quanto à efetiva existência do
interesse público que teria motivado o autor popular;
c) o autor popular nem sempre dispõe dos elementos probatórios necessá-
rios a instruir o pedido formulado na ação, o que, muitas vezes, resulta
em ações mal preparadas, cujas petições iniciais são deficientes, com
conseqüente prejuízo para toda a instrução probatória e condenação
dos responsáveis; quando tal ocorre, a ação popular acaba se transfor-
mando em atestado de idoneidade de administradores ímprobos, que
passam a exibir a sentença de improcedência como prova da licitude de
suas condutas;
d) a ação popular tem sido usada, também, como instrumento de vingan-
ça, completamente desvirtuada dos seus fins, o que acarreta utilização
do Poder Judiciário para perseguir desafetos do autor popular ou para
atender a interesses políticos escusos, que se valem, muitas vezes, de
“laranjas” para viabilizar tais ações.
38 | Ética e conflito de interesses no serviço público

Com a instituição da ação de improbidade administrativa e a legitima-


ção do Ministério Público para sua propositura, passou a ser mais conve-
niente para o cidadão fazer representação ao Ministério Público sobre fatos
que ensejariam a propositura de ação popular do que intentá-la diretamen-
te. Como o Ministério Público tem poder de investigação e de requisição
de documentos e a ação de improbidade alcança os mesmos objetivos da
ação popular, além de outros, o interesse público, de regra, fica mais bem
amparado em casos tais.

3.6.2 Casos de inelegibilidade para evitar influência do poder


econômico ou abuso do cargo público

Além dos casos de inelegibilidade previstos na Constituição Federal,


pode a lei complementar estabelecer outras hipóteses, bem como os prazos
de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade
para o exercício de mandato, bem como a normalidade e a legitimidade das
eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício
de cargo, emprego ou função na administração direta ou indireta. É o que
prevê o § 9o do art. 14 da Constituição Federal.

3.6.3 Sistema de mérito para provimento de cargos públicos

Dispõe o inciso II do art. 37 da Constituição Federal que a investidura


em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso
público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas
as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação
e exoneração.
Trata-se de um preceito constitucional que visa a garantir diversos
princípios estabelecidos na Constituição Federal, destinados a assegurar
valores éticos, tais como o da igualdade no acesso aos cargos públicos, o
da impessoalidade na escolha das pessoas que irão ocupá-los, o da mo-
José Leovegildo Oliveira Morais | 39

ralidade na condução da Administração Pública e o da escolha dos mais


capacitados.

3.6.4 Restrição à livre nomeação para cargos em comissão

Dispõe o inciso V do art. 37 da Constituição Federal que as funções de


confiança devem ser exercidas, exclusivamente, por servidores ocupantes
de cargo efetivo, e os cargos em comissão, por servidores de carreira, nos
casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei.11
Servidores ocupantes de cargo efetivo são aqueles que, em tese, ingressa-
ram no serviço público mediante concurso público. Diz-se em tese porque
há servidores que ingressaram no serviço público antes da Constituição Fe-
deral de 1988 e hoje são titulares de cargo efetivo, mas não se submeteram
à regra constitucional do concurso público.
Cargos em comissão são aqueles declarados em lei de livre nomeação e exo-
neração e destinados às atribuições de direção, chefia e assessoramento. Podem
ser providos por servidores titulares de cargo efetivo ou não. Aos titulares de
cargo efetivo devem ser reservados percentuais mínimos desses cargos.
Essa regra constitucional está voltada para a efetividade do princípio
da moralidade administrativa, haja vista que tem como objetivos evitar o
apadrinhamento e o nepotismo no serviço público, privilegiar o sistema
de mérito e o princípio da igualdade, sem, contudo, impedir a busca, na
iniciativa privada, de pessoas capacitadas para o exercício de funções de
direção ou de alta qualificação técnica.
A nomeação de pessoas sem vínculo com o serviço público mas dotadas
de qualificação técnica necessária para o exercício de certos cargos públicos
é uma forma de se “oxigenar” a Administração Pública.
O que se verifica, no entanto, em face dessa faculdade salutar, é o desvio
de sua finalidade, como é comum ocorrer com as boas intenções. Por isso

11 V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo


efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos,
condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de dire-
ção, chefia e assessoramento.
40 | Ética e conflito de interesses no serviço público

é que o Poder Legislativo, dos três níveis de governo, se encontra “incha-


do” de cargos em comissão, providos, em grande parte, por apadrinhados
dos parlamentares, sem qualquer qualificação para o serviço público, sem
falar que muitos deles sequer desempenham suas atribuições no serviço
público.
No Poder Executivo a situação não é muito diferente, a exemplo do
que está ocorrendo no plano federal. Denunciou-se que o governo federal
teria criado, no ano de 2003, 2 mil novos cargos em comissão, visando
a favorecer, com a nomeação para seu preenchimento, os militantes do
Partido dos Trabalhadores. Tais nomeações teriam por finalidade, também,
aumentar as finanças desse partido, uma vez que dos seus filiados é cobrada
uma contribuição mensal, descontada em folha de pagamento. Apontava-
se como absurdo o fato de existirem 20 mil cargos em comissão no Poder
Executivo federal.
O elevado número de cargos em comissão, sem que tenha sido editada
a lei prevista no inciso V do art. 37 da Constituição Federal, a qual deve
fixar os percentuais mínimos desses cargos a serem providos por titulares
de cargos efetivos, revela a antiga prática de se reservar parte dos cargos
públicos para serem preenchidos por critérios políticos.
O que despertou a fúria da oposição ao governo atual – oposição que,
quando estava no governo, se valeu fartamente dessa benesse – foi o fato de
os novos apadrinhados estarem contribuindo, com parte de seus vencimen-
tos públicos, para as finanças de um partido político. De qualquer sorte,
conquanto não se possa dizer que a irresignação oposicionista decorra de
valores éticos professados pelos que se têm manifestado, ela contribui de
forma sensível para a melhoria da ética no serviço público.
Em razão da relevância que essa questão passou a ter na mídia nacional,
o governo federal editou o Decreto no 5.497, de 21 de julho de 2005, esta-
belecendo que os cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento
Superiores (DAS), níveis 1, 2 e 3, somente podem ser ocupados por servi-
dores de carreira. Metade dos cargos de nível 4 somente pode ser ocupada
por servidores de carreira. Os cargos de nível 5 e 6 ficaram fora de qualquer
restrição, assim como os cargos de natureza especial.
José Leovegildo Oliveira Morais | 41

“Servidor de carreira”, para os fins desse decreto, são:

[...] os servidores, ativos ou inativos, oriundos de órgão ou entidade de


qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, suas empresas públicas e sociedades de economia mista, ocupan-
te de cargo ou emprego permanente no qual ingressou mediante concurso
público ou, se em data anterior a 5 de outubro de 1988, mediante forma de
provimento permitida pelo ordenamento da época de ingresso (art. 2o).

De acordo com esse critério, um servidor de um município, qualquer


que seja ele, desde que seja titular de cargo efetivo nesse município, pode
ocupar, no governo federal, cargo em comissão reservado aos “servidores de
carreira”. Ou seja, a amplitude da restrição revela favorecimento ao critério
político para nomeação para os cargos em comissão, mesmo aqueles agora
ditos reservados. Em outras palavras, fez-se a ética pela metade.

3.6.5 Vedação de acumular cargos públicos

O inciso XVI do art. 37 da Constituição Federal veda a acumulação


remunerada de cargos públicos, exceto a acumulação de:
a) dois cargos de professor;
b) um cargo de professor com outro, técnico ou científico;
c) dois cargos privativos de médico.

Em qualquer caso de acumulação, é necessário que haja compatibili-


dade de horários, incidindo, também, o limite máximo de remuneração
fixado no inciso XI do art. 37.
A compatibilidade de horários tem de ser aferida não apenas em relação
aos horários de trabalho que devem ser cumpridos num e noutro cargo.
É necessário, também,

[...] a observância da jornada semanal máxima de trabalho, princípio este


de estatura constitucional destinado a preservar a saúde do trabalhador e
42 | Ética e conflito de interesses no serviço público

a qualidade do serviço público por ele desempenhado, princípios estes em


relação aos quais não podem nem mesmo os interessados transigir.12

O inciso XVII desse mesmo artigo estende essa vedação a empregos e


funções em autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de eco-
nomia mista, suas subsidiárias e sociedades controladas, direta ou indireta-
mente, pelo poder público.
A proibição de acumular cargos e empregos públicos é da tradição do
direito brasileiro. Trata-se de uma regra que visa a possibilitar a isonomia,
evitando que alguns poucos se apoderem de diversos cargos públicos. Por
sua vez, ao estabelecer as exceções à regra geral, fixando as hipóteses de
acumulação lícita de cargos e remunerações, a Constituição Federal im-
pôs a compatibilidade de horários como requisito a ser observado. Com
isso, evita-se que um servidor acumule, licitamente, cargos públicos cujas
atividades devam ser desempenhadas em horários conflitantes, haja vista
a impossibilidade fática de dois cargos serem exercidos, por uma mesma
pessoa, em um mesmo horário, porque ao ser humano ainda não foi dado
o dom da onipresença. Logo, a exigência de compatibilidade de horários,
para que seja lícita a acumulação de cargos públicos, é uma regra que visa à
concretização do princípio da moralidade administrativa.

3.6.6 Aumentos remuneratórios vinculados a prévia


dotação orçamentária

O art. 169, § 1o, da Constituição Federal, submete a concessão de qual-


quer vantagem, aumento de remuneração, criação de cargos ou alteração
de estrutura de carreiras, bem como a admissão de pessoal, a qualquer
título, pelos órgãos e pelas entidades da administração direta ou indireta,
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, a prévia

12 Trecho do voto da Desembargadora Federal Maria Isabel Gallotti nos autos do Agravo de
Instrumento no 2003.01.00.000356-0/GO, Tribunal Regional Federal da Primeira Região,
D.J. de 06.10.2003, p. 52.
José Leovegildo Oliveira Morais | 43

dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de


pessoal e aos acréscimos dela decorrentes.
Trata-se de mais um preceito constitucional voltado para a efetividade
da moralidade administrativa e para a responsabilidade fiscal dos gover-
nantes e dos administradores públicos.

3.6.7 Limite máximo de remuneração (teto remuneratório)

O inciso XI do art. 37 da Constituição Federal estabelece o limite má-


ximo de remuneração dos ocupantes de cargos, funções e empregos pú-
blicos. O § 9o desse mesmo artigo estende essa norma aos cargos e aos
empregos exercidos nas empresas públicas e nas sociedades de economia
mista, inclusive em suas subsidiárias, quando tais empresas receberem re-
cursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para
pagamento de despesas de pessoal ou de custeio geral.
O limite máximo de remuneração na Administração Pública, em qual-
quer nível de governo (federal, estadual e municipal) e em qualquer dos
Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), tem por finalidade evitar o
recebimento de remunerações elevadíssimas, fixadas de forma desarrazoada
em face da modicidade que deve nortear a retribuição dos cargos públicos,
que não pode ser vista como instrumento de enriquecimento patrimonial
do agente público. Trata-se de uma regra voltada para a efetividade do
princípio da moralidade administrativa.

3.6.8 Restrições a parlamentares para exercer cargos


e firmar contratos

De acordo com os arts. 54 e 55 da Constituição Federal, é vedado a


deputados e senadores aceitar ou exercer cargos, funções ou empregos e fir-
mar ou manter contratos com pessoas de direito público, autarquias, empresas
públicas ou sociedades de economia mista ou concessionários de serviço
público – salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes – ou
44 | Ética e conflito de interesses no serviço público

patrocinar causas em que tais pessoas sejam interessadas, sob pena de per-
derem o mandato.
Essa proibição, no caso de contratos, incide desde a diplomação; no
caso de emprego, cargo ou função, desde a posse.
O objetivo dessa proibição é evitar o uso abusivo da influência política,
a ocorrência de situações de conflito de interesses e a preservação da mora-
lidade administrativa.
4 CONFLITO DE INTERESSES

4.1 Atos normativos e assuntos regulados

Como afirmado, no Brasil ainda não existe um ato normativo, com


força de lei, que estabeleça a definição de conflito de interesses. Há, no
entanto, vários atos legais e regulamentares cujas disposições, no todo ou
em parte, têm por finalidade reprimir ou prevenir a ocorrência desse tipo
de conflito, embora nem sempre lhe façam referência expressa. Apresenta-
remos, a seguir, alguns desses atos.

4.1.1 Código de Conduta da Alta Administração Federal

O Código de Conduta da Alta Administração Federal foi instituído


em agosto de 2000 e constitui “um conjunto de normas ao qual a pessoa
nomeada pelo Presidente da República para um cargo de primeiro escalão
da Administração Federal deve aderir”.1 Trata-se, portanto, de um código
de adesão cuja transgressão “não necessariamente implicará violação de lei,
mas tão-somente descumprimento do compromisso pessoal e moral assu-
mido pelo administrador”.2

A finalidade principal desse código é disciplinar a questão do conflito de


interesses, visando a evitar ou minimizar sua ocorrência. Por isso, nele estão
regulados os assuntos relacionados a seguir.

4.1.1.1 Situação patrimonial que possa gerar conflito de interesses

A autoridade submetida ao Código de Conduta da Alta Administração


Federal está obrigada a comunicar à Comissão de Ética Pública os atos de
gestão patrimonial que envolvam a transferência de bens a parentes pró-

1 Exposição de Motivos (Casa Civil) no 37, de 18.08.2000.


2 Idem.
46 | Ética e conflito de interesses no serviço público

ximos (cônjuge, ascendente, descendente ou colateral), a aquisição direta


ou indireta de controle de empresa, alteração significativa no valor ou na
natureza do seu patrimônio, bem como os atos de gestão de bens cujo valor
possa ser substancialmente afetado por decisão ou política governamental
da qual tenha prévio conhecimento em razão do cargo ou função (art. 5o).
Quando ocorre situação em que certos bens de propriedade da auto-
ridade, ou de seus parentes próximos, possam ser afetados por decisão ou
política governamental, ela deve aliená-los ou transferir a administração
deles a instituição financeira ou a administradora de carteira de valores
mobiliários autorizada a funcionar pelo Banco Central do Brasil ou pela
Comissão de Valores Mobiliários, conforme o caso. Essa transferência de
administração deve ser feita mediante instrumento contratual que conte-
nha cláusula que vede a participação da autoridade em qualquer decisão
de investimento, assim como seu prévio conhecimento de decisões da
instituição administradora quanto à gestão dos bens e direitos (Resolução
CEP no 8, de 2003).

4.1.1.2 Participação societária em empresa privada

É vedado aos servidores públicos federais participar de gerência ou ad-


ministração de empresa privada, conforme estabelece o Estatuto do Servi-
dor Público Federal. Assim, quem assumir um cargo público federal deve
deixar o cargo de gerência ou de administração que exerça em empresa
privada, ou dele licenciar-se, conforme o caso.
No caso das autoridades submetidas ao Código de Conduta da Alta Ad-
ministração Federal, além desse afastamento obrigatório, elas devem tornar
pública sua participação em sociedade de economia mista, em instituição
financeira ou em empresa que negocie com o poder público quando o per-
centual dessa participação for superior a 5% do capital social da empresa
(art. 6o). Nessa hipótese, se ocorrer situação que possa suscitar conflito de
interesses, a autoridade é aconselhada a transferir a administração desses
bens a instituição financeira ou a administradora de carteira de valores
José Leovegildo Oliveira Morais | 47

mobiliários autorizada a funcionar pelo Banco Central ou pela Comissão


de Valores Mobiliários, conforme o caso (Resolução CEP no 8, de 2003).

4.1.1.3. Atividade paralela à do serviço público

As autoridades submetidas ao Código de Conduta da Alta Administra-


ção Federal não podem exercer, para empresa privada, atividade que possa
suscitar conflito de interesses.
Com o objetivo de orientar essas autoridades a identificarem situações
que possam suscitar conflito de interesses, a Comissão de Ética Pública edi-
tou a Resolução Interpretativa no 8, de 25 de setembro de 2003. Segundo
essa Resolução, suscita conflito de interesses o exercício de atividade que:
a) em razão da sua natureza, seja incompatível com as atribuições do car-
go ou função pública da autoridade, como tal considerada, inclusive,
a atividade desenvolvida em áreas ou matérias afins à competência
funcional;
b) viole o princípio da integral dedicação pelo ocupante de cargo em co-
missão ou função de confiança, que exige a precedência das atribuições
do cargo ou função pública sobre quaisquer outras atividades;
c) implique a prestação de serviços a pessoa física ou jurídica, ou a manu-
tenção de vínculo de negócio com pessoa física ou jurídica que tenha
interesse em decisão individual ou coletiva da autoridade;
d) possa, pela sua natureza, implicar o uso de informação à qual a au-
toridade tenha acesso em razão do cargo e não seja de conhecimento
público;
e) possa transmitir à opinião pública dúvida a respeito da integridade,
moralidade, clareza de posições e decoro da autoridade.

4.1.1.4 Proposta de trabalho ou de negócio futuro

A autoridade integrante da alta administração federal deve informar à


Comissão de Ética Pública as propostas de trabalho ou de negócio futuro
no setor privado, bem como qualquer negociação que envolva conflito de
48 | Ética e conflito de interesses no serviço público

interesses, independentemente de sua aceitação ou rejeição (art. 13). Rece-


bida a informação, a Comissão de Ética Pública analisa e delibera quanto à
compatibilidade da proposta às normas do Código.

4.1.1.5 Atividades após deixar o cargo público

O Código de Conduta da Alta Administração Federal estabelece que,


no período de quatro meses após deixar o cargo público, a autoridade não
poderá:
a) exercer atividade que seja incompatível com o cargo público exercido
(art. 15);
b) atuar em benefício de pessoa física ou jurídica, inclusive sindicato ou as-
sociação de classe, em processo ou negócio do qual tenha participado em
razão do cargo, ou prestar-lhes consultoria, valendo-se de informações
não divulgadas publicamente a respeito de programas ou políticas do ór-
gão ou da entidade da Administração Pública Federal a que esteve vin-
culada ou com que tenha tido relacionamento direto e relevante nos seis
meses anteriores ao término do exercício da função pública (art. 14);
c) aceitar cargo de administrador ou conselheiro, ou estabelecer vínculo
profissional com pessoa física ou jurídica com a qual tenha mantido
relacionamento oficial direto e relevante nos seis meses anteriores à exo-
neração (art. 15);
d) intervir, em benefício ou em nome de pessoa física ou jurídica, junto
a órgão ou entidade da Administração Pública Federal com que tenha
tido relacionamento oficial direto e relevante nos seis meses anteriores à
exoneração (art. 15).

4.1.1.6 Participação em congressos, seminários e outros eventos

A autoridade pública não pode participar de seminário, congresso e


eventos semelhantes, com despesas pagas pelo promotor do evento, se este
tiver interesse em decisão a ser por ela tomada.
José Leovegildo Oliveira Morais | 49

A Resolução CEP no 2/2000 faz distinção entre eventos de interesse


institucional e de interesse pessoal.
Em relação aos eventos de interesse institucional, as despesas da autoridade
podem ser custeadas pelo promotor do evento se este for: 1) organismo inter-
nacional do qual o Brasil faça parte; 2) governo estrangeiro e suas institui-
ções; 3) instituição acadêmica, científica ou cultural; 4) empresa, entidade ou
associação de classe que não tenha interesse em decisão da autoridade.
Quando a participação for de interesse pessoal, as despesas da autoridade
somente podem ser custeadas pelo promotor do evento se observadas as se-
guintes condições cumulativas: 1) a autoridade tornar públicas as condições
aplicáveis à sua participação; 2) o promotor do evento não tiver interesse em
decisão da esfera de competência da autoridade; 3) a participação não resul-
tar em prejuízo das atividades normais inerentes ao cargo público.

4.1.1.7 Recebimento de presentes

O recebimento de presente, como regra, é vedado, salvo se for ofe-


recido por autoridade estrangeira, nos casos protocolares em que houver
reciprocidade.
O Código de Conduta da Alta Administração Federal faz distinção en-
tre presente e brinde. Não considera presente os brindes que não tenham
valor comercial nem os distribuídos por entidades de qualquer natureza, a
título de cortesia, propaganda, divulgação habitual ou por ocasião de even-
tos especiais ou datas comemorativas, desde que não ultrapassem o valor de
R$ 100,00. Os brindes assim considerados são permitidos.
Esse assunto encontra-se regulado pela Resolução CEP no 3, de 2000.

4.1.2 Código de Conduta Ética da Presidência


e Vice-Presidência da República

O Código de Conduta dos Agentes Públicos em exercício na Presidência e


Vice-Presidência da República foi instituído pelo Decreto no 4.081, de 11 de
janeiro de 2002, com o objetivo de:
50 | Ética e conflito de interesses no serviço público

I – tornar claro que o exercício de atividade profissional na Presidência e


Vice-Presidência da República constitui rara distinção ao agente público,
o que pressupõe adesão a normas éticas específicas de conduta previstas
neste Código;
II – estabelecer as regras de conduta inerentes ao exercício de cargo, emprego
ou função na Presidência e Vice-Presidência da República;
III – preservar a imagem e a reputação do agente público, cuja conduta esteja
de acordo com as normas estabelecidas neste Código;
IV – evitar a ocorrência de situações que possam suscitar conflitos entre o interesse
privado e as atribuições públicas do agente público;
V – criar mecanismo de consulta destinado a possibilitar o prévio e pronto
esclarecimento de dúvidas quanto à correção ética de condutas específicas;
VI – dar maior transparência às atividades da Presidência e Vice-Presidência
da República.

Esse Código segue a mesma linha de orientação do Código de Conduta


da Alta Administração Federal e regula os mesmos assuntos por este regu-
lados, com alguns acréscimos e avanços importantes, conforme se observa
a seguir.

4.1.2.1 Gestão de bens

O agente público em exercício na Presidência ou na Vice-Presidência


da República está impedido de gerir os bens próprios cujo valor possa ser
substancialmente afetado por informação governamental da qual tenha co-
nhecimento privilegiado, inclusive investimentos em renda variável ou em
commodities, contratos futuros e moedas para fim especulativo (art. 8o).
O objetivo dessa norma, como está patente, é evitar o uso, em benefício
próprio, de informação privilegiada obtida em razão do cargo público.
Esse Código não estabelece como deve ser gerido o patrimônio do
agente público em tais casos. Todavia, em face do disposto no seu art. 19,
que manda aplicar subsidiariamente o Código de Conduta da Alta Admi-
nistração Federal, entendemos que, nesse ponto, deve ser observado o que
José Leovegildo Oliveira Morais | 51

estabelece a Resolução CEP no 8, de 2003, para as altas autoridades da


administração federal, em situação semelhante (ver item 4.1.1.1, supra).

4.1.2.2 Participação societária em empresa privada

Os agentes públicos submetidos a esse Código devem informar à Co-


missão de Ética dos Agentes Públicos da Presidência e Vice-Presidência da
República a participação acionária que tiverem em empresa privada que
mantenha qualquer tipo de relacionamento com órgão ou entidade da
Administração Pública, de qualquer esfera de Poder ou governo (art. 9o).
Trata-se de uma regra que visa a evitar o tráfico de influência e o conflito
de interesses. Esse Código, no entanto, não estabelece como o conflito de
interesses deve ser resolvido, nas hipóteses em que ele ocorrer. Novamente
entendemos que deve ser observado o que estabelece a Resolução CEP
no 8, de 2003, para as altas autoridades da administração federal (ver item
4.1.1.2, supra).

4.1.2.3 Tráfico de influência

É vedado ao agente público valer-se do cargo ou da função pública para


auferir benefício ou tratamento diferenciado, para si ou para outrem, em
repartição pública ou entidade particular, ou utilizar em proveito próprio
ou de terceiro os meios técnicos e os recursos financeiros que lhe tenham
sido postos à disposição em razão do cargo (art. 7o).

Essa regra decorre do fato de os agentes públicos que exercem suas ati-
vidades na Presidência ou na Vice-Presidência da República desfrutarem,
como regra, de maior distinção perante os demais órgãos ou entidades que
integram a Administração Pública federal, visto que suas esferas de influência
não se limitam ao órgão de trabalho. Por isso procura-se, mediante a fixa-
ção dessa regra, evitar que tais agentes usem dessa influência para auferir
benefício indevido para si ou para terceiros.
52 | Ética e conflito de interesses no serviço público

4.1.2.4 Atividade paralela à do serviço público

Os agentes públicos em exercício na Presidência ou na Vice-Presidência


da República estão proibidos de prestar serviços, de natureza permanente
ou eventual, com ou sem vínculo empregatício, para pessoa física ou jurí-
dica que tenha interesse que possa ser atingido ou amparado por atuação
de qualquer desses órgãos ou de informação deles decorrente, ainda que
a prestação dos serviços ocorra fora do horário de expediente do servidor
(art. 10).
O objetivo dessa norma é evitar a cooptação do agente público, me-
diante a oferta de emprego ou a contratação para a prestação de serviços,
visando a obter dele conduta que facilite a defesa de interesses privados,
próprios do contratante ou de terceiros, ou mesmo o fornecimento de in-
formações privilegiadas. Ela representa um avanço em relação à regra simi-
lar que existe na Lei da Improbidade Administrativa, a qual define como
ato de improbidade a prestação de serviços, com ou sem vínculo empre-
gatício, incluindo as atividades de assessoria e consultoria, a pessoa física
ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por
ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público durante a
atividade (art. 9o, VIII).
A vinculação entre as atribuições do agente público e o interesse do par-
ticular, necessária para incidência da regra estabelecida na Lei da Impro-
bidade Administrativa, não é exigida pela regra do Código em referência.
Com efeito, a vedação fixada nesse Código alcança qualquer interesse que
o particular tenha perante a Presidência ou a Vice-Presidência da Repúbli-
ca, o que significa dizer que, para sua incidência, basta que o contratante
tenha interesse que possa ser amparado ou atingido pela atuação de um
desses dois órgãos, sem a necessária vinculação a uma ação ou omissão
decorrente das atribuições do agente público contratado.
Registre-se que esse Código de Conduta foi editado em 2002, logo
após os jornais noticiarem que uma pessoa que exercia cargo de secretária
em um dos órgãos da Presidência da República prestava serviços, também,
para um “lobista” com forte atuação em Brasília. Por isso esse Código,
José Leovegildo Oliveira Morais | 53

visando a evitar a atuação indevida dos “lobistas”, estabeleceu restrições


não apenas às atividades paralelas à do serviço público, mas, também, ao
fornecimento de informações, especialmente quando o solicitante não for
a parte diretamente interessada, mas sim um terceiro, ou se tratar de infor-
mação que constitua privilégio para quem a solicita. Além disso, fixou re-
gras para a concessão de audiências, determinando o registro dos assuntos
nelas discutidos (arts. 10 e 12).
Anote-se que tais cautelas não impedem a atuação indevida dos agentes
públicos, tal como se observou, em 2004, no caso que a imprensa de-
nominou de “escândalo Waldomiro Diniz”, o assessor da Casa Civil da
Presidência da República, que, segundo o noticiado à época, teria tentado
negociações paralelas com empresas interessadas em exploração de loterias,
bem como extorquir dinheiro de empresas interessadas em renegociação de
contratos com a Administração Federal (caso do contrato da Caixa Econô-
mica Federal com a empresa GTech).

4.1.2.5 Proposta de trabalho ou de negócio futuro

Os agentes públicos em exercício na Presidência ou na Vice-Presidência


da República que receberem proposta de trabalho ou de negócio futuro no
setor privado devem informá-la, imediatamente, à Comissão de Ética dos
Agentes Públicos da Presidência e Vice-Presidência da República, indepen-
dentemente de sua aceitação ou rejeição (art. 13).
Para a efetividade dessa norma, no entanto, é importante que a Co-
missão de Ética não apenas controle as propostas de trabalho ou de ne-
gócios recebidas pelo agente público – cuja tendência natural é a de não
informá-las à Comissão –, mas também examine as decisões por ele to-
madas antes de deixar o cargo público, bem como os casos em que tenha
havido sua participação em decisões, mesmo sem função decisória ou
deliberativa. Essas medidas visam a assegurar que tais decisões e delibe-
rações não tenham sido comprometidas por conflitos de interesses não
declarados.
54 | Ética e conflito de interesses no serviço público

4.1.2.6 Atividades após deixar o cargo público

Após deixar o cargo, o agente público não poderá, pelo prazo de quatro
meses, atuar em benefício ou em nome de pessoa física ou jurídica, in-
clusive sindicato ou associação de classe, em processo ou negócio do qual
tenha participado em razão do cargo ou da função que ocupava, bem como
prestar consultoria a pessoa física ou jurídica, inclusive sindicato ou asso-
ciação de classe, valendo-se de informações não divulgadas publicamente a
respeito de programas ou políticas governamentais (art. 14).
Trata-se de regra semelhante à que se encontra estabelecida no art. 14
do Código de Conduta da Alta Administração Federal, com a vantagem
de não exigir, como o faz a norma do art. 14 do CCAAF, que a informa-
ção privilegiada esteja vinculada a “programas ou políticas do órgão ou da
entidade da Administração Pública Federal a que esteve vinculado ou com
que tenha tido relacionamento direto e relevante nos seis meses anteriores
ao término do exercício da função pública”. Basta, para sua incidência, que
a informação privilegiada tenha origem em qualquer órgão ou entidade do
governo federal.
A amplitude dessa regra justifica-se pelo fato de tramitar pela Presidên-
cia e pela Vice-Presidência da República a maioria das questões relevantes
de interesse dos diversos órgãos e entidades que compõem a Administração
Pública federal, inclusive as relativas a políticas e programas governamen-
tais deles.

4.1.2.7 Participação em congressos e eventos semelhantes

É permitida a participação em seminários, congressos e eventos seme-


lhantes promovidos por pessoa física ou jurídica, inclusive sindicato ou
associação de classe, desde que estes não tenham interesse em decisão da
esfera de competência do agente público e que seja tornado público even-
tual pagamento de remuneração e despesas de viagem pelo promotor do
evento (art. 11).
José Leovegildo Oliveira Morais | 55

A Resolução CEP no 2, de 2000, ao disciplinar este assunto, estabelece


distinção entre eventos de interesse institucional e de interesse pessoal.
Em relação aos eventos de interesse institucional, as despesas da autorida-
de podem ser custeadas pelo promotor do evento se este for: 1) organismo
internacional do qual o Brasil faça parte; 2) governo estrangeiro e suas
instituições; 3) instituição acadêmica, científica ou cultural; 4) empresa,
entidade ou associação de classe que não tenha interesse em decisão da
autoridade.
Quando a participação for de interesse pessoal, as despesas da autoridade
somente poderão ser pagas pelo promotor do evento se: 1) a autoridade
tornar públicas as condições aplicáveis à sua participação; 2) o promotor
do evento não tiver interesse em decisão da esfera de competência da au-
toridade; 3) a participação não resultar em prejuízo das atividades normais
inerentes ao seu cargo.
A aplicação dessa Resolução aos servidores da Presidência e da Vice-
Presidência da República decorre do disposto no art. 19 do Código em
comento, o qual estabelece que as normas do Código de Conduta da Alta
Administração Federal se aplicam, subsidiariamente, a esses servidores.
Conseqüentemente, os atos editados para disciplinar a aplicação desse Có-
digo também se lhes aplicam.

4.1.2.8 Presentes, benefícios e hospitalidades

Os agentes públicos em exercício na Presidência ou na Vice-Presidência


da República estão proibidos, também, de receber presente, transporte,
hospedagem, compensação ou quaisquer favores, bem como de aceitar
convites para almoços, jantares, festas e outros eventos quando ofertados
por pessoa física ou jurídica, de natureza privada, que tenha interesse de-
corrente da atuação de qualquer desses órgãos, ou de informação deles
decorrente (art. 10, II).
Essa restrição não se aplica quando o doador do presente ou o forne-
cedor do benefício ou hospitalidade for órgão da Administração Pública
direta ou indireta, de quaisquer dos Poderes da União, dos Estados, do
56 | Ética e conflito de interesses no serviço público

Distrito Federal ou dos Municípios, ou organismo internacional do qual o


Brasil faça parte (art. 10, caput).
Os presentes que, por qualquer razão, não possam ser recusados ou
devolvidos sem ônus para o agente público deverão ser incorporados ao
patrimônio da Presidência da República ou destinados a entidade de cará-
ter cultural ou filantrópico, na forma regulada pela Comissão de Ética dos
Agentes Públicos da Presidência e Vice-Presidência da República.
Não se consideram presentes, para os fins desse Código, os brindes que
não tenham valor comercial e os distribuídos de forma generalizada por
entidades de qualquer natureza, a título de cortesia, propaganda, divulga-
ção habitual ou por ocasião de eventos especiais ou datas comemorativas,
desde que não ultrapassem o valor de R$ 100,00. Trata-se de regra idêntica
à estabelecida na Resolução CEP no 3, de 2000, que regula o recebimento
de presentes por autoridades submetidas ao Código de Conduta da Alta
Administração Federal.

4.1.2.9 Influência dos lobbies

Visando a evitar a influência dos “lobistas” sobre os agentes públicos


que exercem suas atividades na Presidência ou na Vice-Presidência da Re-
pública, o Código em comento estabelece que tais agentes estão proibidos
de prestar informações sobre matéria que não seja da sua área de compe-
tência específica, que possa constituir privilégio para quem a solicita ou,
ainda, que se refira a interesse de terceiro (art. 10, III). Estabelece, também,
que as audiências com pessoas físicas ou jurídicas interessadas em decisão
da competência do agente público devem ser solicitadas formalmente pelo
próprio interessado, com especificação do tema a ser tratado e identifica-
ção dos participantes. Tais audiências devem, ainda, ser acompanhadas de,
pelo menos, um outro servidor público, civil ou militar, e objeto de regis-
tros específicos, os quais deverão ser mantidos para eventual consulta.
Estão dispensadas dessas formalidades e registros as audiências com re-
presentantes da Administração Pública direta e indireta de qualquer dos
José Leovegildo Oliveira Morais | 57

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ou de


organismo internacional do qual o Brasil participe.

4.1.3 Código de Ética do Servidor Civil do Poder


Executivo Federal

O Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder


Executivo Federal foi instituído em 1994, mediante Decreto no 1.171,
com a finalidade de estabelecer princípios e valores relativos à moralidade
no serviço público e exortar os servidores públicos a manterem o respeito
pelos cidadãos que pagam impostos e demandam serviços da Administra-
ção Pública. Sua edição decorreu de sugestões apresentadas pela Comissão
Especial instituída pelo Decreto no 1.001, de 6 de dezembro de 1993, a
qual foi criada em razão dos incidentes que levaram ao impeachment do
ex-Presidente Fernando Collor de Melo e, também, do que restou apurado
pela Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI) do Orçamento.
O relatório da CPMI do Orçamento apontou a existência de grupos de
interesse que atuavam no Poder Legislativo fazendo indicação de emendas
ao Orçamento da União, as quais tinham por finalidade propiciar o desvio
e a apropriação de recursos públicos. Após a aprovação dessas emendas
pelo Congresso Nacional, esses grupos cuidavam, perante o Poder Executi-
vo, para que a verba respectiva fosse descontingenciada3 e liberada.
São destinatários desse Código todos os servidores da Administração
Pública federal direta e indireta, inclusive das empresas públicas e das so-
ciedades de economia mista.
Dentre os assuntos regulados destacam-se o tráfico de influência, o rece-
bimento de vantagem indevida (corrupção) e o uso de informação privile-
giada, temas diretamente relacionados à questão do conflito de interesses.
Registre-se que os outros temas aqui discutidos, ligados à questão do
conflito de interesses, tais como participação societária em empresa pri-
vada, exercício de atividade paralela à do serviço público, proposta de

3 Verbas previstas no Orçamento da União cuja liberação dependia da “boa vontade” do governo.
58 | Ética e conflito de interesses no serviço público

trabalho ou de negócio futuro e restrições posteriores ao exercício do car-


go, não são tratados por esse Código.

4.1.3.1 Tráfico de influência

Estabelece esse Código que o servidor público não pode (“é vedado”)
usar o cargo ou função, facilidades, amizades, tempo, posição e influências
para obter qualquer favorecimento, para si ou para outrem (item XV, “a”).

4.1.3.2 Recebimento de vantagem indevida

O recebimento de vantagem indevida para a prática de ato relativo ao


exercício da função pública – conduta mais conhecida como “corrupção” e
erigida ao epíteto de crime, no Código Penal brasileiro – está previsto nesse
Código de Ética nos seguintes termos:

É vedado ao servidor público pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber


qualquer tipo de ajuda financeira, gratificação, prêmio, comissão, doação
ou vantagem de qualquer espécie, para si, familiares ou qualquer pessoa,
para o cumprimento da sua missão ou para influenciar outro servidor para
o mesmo fim (item XV, “g”).

4.1.3.3 Uso de informação privilegiada

O uso, em benefício próprio ou de terceiro, de informação ainda não


tornada pública, obtida no âmbito interno do serviço ou em razão das fun-
ções, é uma das condutas que configuram conflito de interesses. O Código
de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Fede-
ral condena esse tipo de conduta ao estabelecer que “é vedado ao servidor
público fazer uso de informações privilegiadas obtidas no âmbito interno
de seu serviço, em benefício próprio, de parentes, de amigos ou de ter-
ceiros” (item XV, “m”).
José Leovegildo Oliveira Morais | 59

4.1.4 Lei da Improbidade Administrativa

A Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, denominada Lei da Improbida-


de Administrativa, foi editada com a finalidade de dar efetividade ao prin-
cípio da moralidade na Administração Pública, estabelecido no art. 37 da
Constituição Federal. Trata-se de uma lei geral nacional, aplicável a todos
os agentes públicos dos três níveis de governo: federal, estadual e munici-
pal. É o ato normativo de estatura legal que possui o mais forte conteúdo
ético no ordenamento jurídico brasileiro.
Essa Lei especifica uma série de condutas qualificadas como atos ím-
probos, porque contrários à probidade e à moralidade no serviço público.
Essas condutas estão divididas em três grupos: as que caracterizam enrique-
cimento ilícito, as que causam prejuízo ao erário e as que violam os deveres
de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições. Todas
elas possuem forte conteúdo ético, mesmo porque a probidade na Admi-
nistração Pública, por ser decorrência necessária da moralidade administra-
tiva, constitui objeto da ética.
Relacionamos a seguir algumas condutas reguladas por essa Lei cujos
dispositivos, conquanto não façam referência expressa à questão do confli-
to de interesses, deixam evidente ser essa a finalidade deles.

4.1.4.1 Recebimento de vantagem econômica indevida

Configura ato de improbidade administrativa, qualificado como en-


riquecimento ilícito, o agente público auferir qualquer tipo de vantagem
patrimonial indevida decorrente do exercício da função ou em razão dela,
especialmente o recebimento, para si ou para outrem, de dinheiro, bem mó-
vel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta,
a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha
interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação
ou omissão decorrente das atribuições do agente público (art. 9o, caput e
inciso I);
60 | Ética e conflito de interesses no serviço público

4.1.4.2 Recebimento de hospitalidade e outras vantagens

A Lei no 3.502, de 21 de dezembro de 1958, também denominada Lei


Bilac Pinto, foi o primeiro ato legislativo que tratou de regular a ques-
tão do enriquecimento ilícito no exercício da função pública no Brasil.
Definia como enriquecimento ilícito o recebimento de qualquer vanta-
gem econômica a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente
(art. 2o, “c”). Seu art. 7o estabelecia que a fórmula “vantagem econômica”
abrangia, genericamente, “todas as modalidades de prestações positivas ou
negativas, de que se beneficie quem aufira enriquecimento ilícito”. Esclare-
cia que a vantagem econômica, sob a forma de prestação negativa, compre-
endia a “utilização de serviços, a locação de imóveis ou móveis, o transporte
ou a hospedagem gratuitos ou pagos por terceiro” (Parágrafo único).
A Lei da Improbidade Administrativa não traz esse tipo de detalha-
mento. Todavia, não há dúvida de que a expressão “vantagem econômica”
utilizada nos incisos I, II, III, V, VI, IX e X do seu art. 9o tem o sentido e o
alcance estabelecidos no parágrafo único do art. 7o da Lei no 3.502/1958,
com os acréscimos que hoje os códigos de conduta, especialmente o Có-
digo de Conduta da Alta Administração Federal, estabelecem como con-
duta incompatível com a ética e a moralidade administrativa. Nesse rol
incluem-se a aceitação de convites para almoços, jantares, festas e eventos
semelhantes patrocinados por quem tenha interesse em ação ou omissão
decorrente da atuação do agente público.

4.1.4.3 Atividade paralela à do serviço público

Configura, também, ato de improbidade administrativa qualificado


como enriquecimento ilícito, o exercício de atividade paralela incompa-
tível com o cargo público. Tal ocorre quando o servidor público aceita
emprego ou exerce atividade de consultoria ou assessoria para pessoa físi-
ca ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado
por ação ou omissão decorrente das suas atribuições durante a atividade
(art. 9o, VIII).
José Leovegildo Oliveira Morais | 61

Essa regra incide, também, nas hipóteses de afastamento temporário do


exercício das funções, tais como férias, licença-prêmio, licença para trato
de interesse particular, etc. Isso porque, nessas hipóteses, o vínculo entre
o servidor e a Administração Pública permanece, o que o torna submetido
às regras e aos princípios que regem o serviço público. Nesse sentido já
decidiu o Superior Tribunal de Justiça que “a licença para trato de inte-
resses particulares não interrompe o vínculo existente entre o servidor e a
Administração, devendo este estar obrigado a respeitar o que lhe impõe a
legislação e os princípios da Administração Pública”.4
Ademais, mesmo estando afastado, temporariamente, do exercício de
suas atividades funcionais, existe a possibilidade de o servidor, ao retornar
a elas, atuar em benefício daquele para quem prestou serviços de assessoria
ou de consultoria durante o período de afastamento. Como o objetivo da
norma estabelecida no inciso VIII do art. 9o citado é evitar que o servidor
público seja contratado por alguém que vislumbre, nessa contratação, a
possibilidade de, em algum momento, ser favorecido pela atuação ou pela
omissão do agente público contratado, torna-se certo que esse objetivo (o
da norma referida) não pode ser alcançado se a vedação imposta não abran-
ger, também, os casos de afastamento temporário da função.
Registre-se que o Decreto no 6.029/2007 estabelece que as normas do
Código de Conduta da Alta Administração Federal, do Código de Ética
Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal e do Có-
digo de Ética próprio de órgão ou entidade aplicam-se aos agentes públicos
neles referidos, “mesmo quando em gozo de licença” (art. 24).

4.1.4.4 Tráfico de influência

O tráfico de influência configura-se quando o servidor público recebe


vantagem econômica para intermediar a liberação ou a aplicação de di-
nheiro público (art. 9o, IX). É também hipótese de ato de improbidade
administrativa qualificado como enriquecimento ilícito.

4 MS no 6.808, 3a Seção, rel. Min. Felix Fischer, D.J. de 19.06.2000, p. 107.


62 | Ética e conflito de interesses no serviço público

4.1.4.5 Uso de informação privilegiada

O uso de informação privilegiada, em benefício próprio ou de terceiro,


encontra-se definido como ato de improbidade administrativa que viola os
princípios constitucionais da Administração Pública, especialmente os da
moralidade, impessoalidade e lealdade às instituições. Caracteriza-se pela
conduta do servidor público que revela ou permite que chegue ao conheci-
mento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, o teor de medida
de natureza política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria,
bem ou serviço (art. 11, VII).
O âmbito de incidência dessa norma é menor que o estabelecido no
inciso XV, “m”, do Código de Ética do Servidor Público Civil Federal.
Com efeito, de acordo com esse Código, o uso de qualquer informação
obtida em razão das funções e que ainda não tenha sido tornada pública,
em benefício próprio ou de terceiro, configura violação dos deveres éticos
do servidor. Para os efeitos da Lei da Improbidade Administrativa, no en-
tanto, somente o uso de informação privilegiada capaz de afetar o preço
de mercadoria, bem ou serviço é que pode configurar ato de improbidade
administrativa.

4.1.5 Código Penal brasileiro – crimes contra a


Administração Pública

Em 1940, o Código Penal brasileiro instituído pelo Decreto-Lei no 2.848,


de 7 de dezembro desse ano, já qualificava como crime, à época da sua edi-
ção, várias condutas comprometedoras da ética no serviço público, tituladas
como crimes contra a Administração Pública. Mais recentemente, em razão,
especialmente, das convenções internacionais assinadas pelo Brasil, as quais
têm por finalidade combater a corrupção de funcionários públicos,5 outras
condutas foram incluídas no rol desses crimes.

5 Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Tran-


sações Comerciais (Convenção OCDE) e Convenção Interamericana Contra a Corrupção
(Convenção OEA).
José Leovegildo Oliveira Morais | 63

Dentre as condutas que o Código Penal, desde sua edição original, já


qualificava como crimes contra a Administração Pública e que têm relação
direta com a questão do conflito de interesses, destaca-se a corrupção passi-
va, a concussão, o tráfico de influência e a advocacia administrativa.
As condutas que foram acrescentadas a esse rol, mediante a edição de
atos mais recentes, são: corrupção ativa em transação comercial internacio-
nal e tráfico de influência em transação comercial internacional.

4.1.5.1 Corrupção passiva

O crime de corrupção passiva ocorre quando o funcionário solicita ou


recebe vantagem indevida para praticar ato inerente à função, seja o ato
lícito ou não (art. 317 do Código Penal (CP)). Esta conduta tem sido vista
como a que mais afeta os valores éticos na Administração Pública. Repre-
senta o lado mais perverso da ética no serviço público.
Na linguagem popular, no entanto, quando se fala em corrupção, esta
não se restringe ao aspecto técnico do termo. Refere-se a qualquer vanta-
gem patrimonial recebida por um agente público que não corresponda a
uma contraprestação ou benefício previsto em lei. Daí ter causado indigna-
ção a conclusão a que chegou a pesquisa realizada pelo Instituto DataFolha
de que, no Brasil, “a corrupção é aceitável, desde que não seja em benefí-
cio próprio”.6 De acordo com a análise feita por esse instituto, teria sido
esse o sentimento expressado pela população pesquisada em relação aos
parlamentares que receberam recursos do empresário Marcus Valério no
esquema denominado “valerioduto”, recursos esses que, segundo os bene-
ficiários, teriam sido destinados a pagar dívidas próprias de campanha elei-
toral ou de seus partidos políticos. O recebimento desses recursos, que foi
batizado de “mensalão”, levou a Câmara dos Deputados a cassar o mandato
de alguns dos deputados beneficiários e a absolver outros, cuja cassação do
mandato havia sido recomendada pelo Conselho de Ética da Casa.

6 Pesquisa publicada no jornal Folha de S. Paulo, edição de 11.04.2006.


64 | Ética e conflito de interesses no serviço público

4.1.5.2 Concussão

O crime de concussão ocorre quando o funcionário exige vantagem


indevida para praticar ato inerente à função, seja o ato lícito ou não
(art. 316 do CP).
O que diferencia o crime de concussão do de corrupção passiva é a
forma de agir do agente público. No primeiro, o agente público exige uma
vantagem indevida do particular, faz uma imposição a este, que se torna
vítima do crime. Na corrupção passiva, o agente público apenas solicita a
vantagem indevida ou aceita a que fora ofertada ou prometida pelo parti-
cular. Logo, se o particular adere à solicitação do servidor, oferece ou pro-
mete oferecer-lhe vantagem indevida, comete o crime de corrupção ativa,
previsto no art. 333 do Código Penal. Ou seja, na corrupção passiva o par-
ticular não é vítima do crime. Pode ser, isso sim, autor de crime próprio,
o de corrupção ativa. Mesmo porque, na modalidade “receber”, o crime é
bilateral, não sendo possível a condenação dos passivos quando os corrup-
tores ativos forem absolvidos.7

4.1.5.3 Corrupção ativa em transação comercial internacional

O crime de corrupção ativa em transação internacional foi tipificado


na legislação brasileira pela Lei no 10.467, de 11.06.2002, que acrescentou
o art. 337-B ao Código Penal brasileiro, definindo como crime “prometer,
oferecer ou dar, direta ou indiretamente, vantagem indevida a funcionário pú-
blico estrangeiro, ou a terceira pessoa, para determiná-lo a praticar, omitir ou
retardar ato de ofício relacionado à transação comercial internacional”.
A origem dessa iniciativa legislativa está na Convenção sobre o Com-
bate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações
Comerciais (Convenção OCDE), concluída em Paris em 17 de dezembro
de 1997, da qual o Brasil é signatário. Essa Convenção expressa o objetivo

7 Anotação de jurisprudência contida no Código Penal comentado de Celso Delmanto e ou-


tros. 6. ed. atual e ampl. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 317.
José Leovegildo Oliveira Morais | 65

de punir a corrupção de funcionários públicos estrangeiros, no âmbito das


transações comerciais internacionais, ao estabelecer no seu preâmbulo:

[...] que a corrupção é um fenômeno difundido nas Transações Comerciais


Internacionais, incluindo o comércio e o investimento, que desperta sérias
preocupações morais e políticas, abala a boa governança e o desenvolvimento
econômico, e distorce as condições internacionais de competitividade.

Dispõe o art. 1o dessa Convenção que:

[...] cada Parte deverá tomar todas as medidas necessárias ao estabelecimento


de que, segundo suas leis, é delito criminal qualquer pessoa intencionalmente
oferecer, prometer ou dar qualquer vantagem pecuniária indevida ou de
outra natureza, seja diretamente ou por intermediários, a um funcionário
público estrangeiro, para esse funcionário ou para terceiros, causando a ação
ou a omissão do funcionário no desempenho de suas funções oficiais, com a
finalidade de realizar ou dificultar transações ou obter outra vantagem ilícita
na condução de negócios internacionais.

Em que pese a definição desse crime ter sido inserida no Capítulo II do


Título XI do Código Penal, que trata dos crimes praticados por particu-
lar contra a Administração Pública, entendemos que o sujeito ativo desse
tipo penal pode ser tanto um particular quanto um funcionário público
brasileiro, inclusive de empresa estatal brasileira. Isso porque o objetivo da
norma é coibir que residente de um país corrompa funcionário público de
outro. Por certo que o ato de corromper, nesse caso, pode ser praticado por
qualquer pessoa, inclusive funcionário público.
Nada obsta que um funcionário de uma empresa estatal brasileira cor-
rompa ou tente corromper funcionário público de um país estrangeiro,
com o intuito de incitá-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofício
relacionado à transação comercial internacional de interesse dessa empre-
sa. Se tal ocorrer, incide a figura típica do art. 337-B, do Código Penal,
cuja descrição não exclui da sujeição ativa quem ostente a qualidade de
66 | Ética e conflito de interesses no serviço público

funcionário público. Sujeito ativo desse crime pode ser qualquer pessoa,
inclusive quem ostente a qualidade de funcionário público.

4.1.5.4 Tráfico de influência

O crime de tráfico de influência recebeu essa denominação em face da


Lei no 9.197, de 1995, que deu nova redação ao art. 332 do Código Penal,
que definia o crime de “exploração de prestígio”. Trata-se, portanto, de
um crime antigo que recebeu nova denominação e redefinição das con-
dutas, visando a uma melhor adequação do tipo às condutas tidas como
reprováveis.
Fica configurado esse tipo de crime quando alguém, que pode ser fun-
cionário público ou não, solicita, exige, cobra ou obtém, para si ou para
outrem, vantagem ou promessa de vantagem, a pretexto de influir em ato
praticado por funcionário público no exercício da função.

4.1.5.5 Tráfico de influência em transação comercial internacional

O crime de tráfico de influência em transação comercial interna-


cional foi introduzido na legislação brasileira pela Lei no 10.467, de
11.06.2002, em face do compromisso do País com a Convenção OCDE
sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros
em Transações Comerciais. Trata-se, no entanto, do crime de tráfico de
influência tipificado no art. 332 do Código Penal, com definição ajusta-
da para alcançar condutas cometidas no âmbito de transação comercial
internacional. Encontra-se definido no art. 337-C, do Código Penal, nos
seguintes termos:

Art. 337-C. Solicitar, exigir, cobrar ou obter, para si ou para outrem, direta
ou indiretamente, vantagem ou promessa de vantagem a pretexto de influir
em ato praticado por funcionário público estrangeiro no exercício de suas
funções, relacionado a transação comercial internacional:
José Leovegildo Oliveira Morais | 67

4.1.5.6 Advocacia administrativa

O crime de advocacia administrativa encontra-se previsto no art. 321


do Código Penal e consiste em patrocinar interesse privado perante a
Administração Pública valendo-se da qualidade de funcionário. É mais um
dos crimes cuja conduta revela conflito entre o interesse público e o inte-
resse privado.

4.1.6 Lei de Licitações e Contratos na Administração Pública

A Lei no 8.666, de 23 de junho de 1993, estabelece normas para licita-


ções e contratos nos três níveis de governo: federal, estadual e municipal.
Visa a garantir a lisura do processo de aquisição de bens e serviços pela
Administração Pública. Possui normas relacionadas à questão do conflito
de interesses, a seguir mencionadas.

4.1.6.1 Fornecimento de bens e serviços

O art. 9o da Lei no 8.666/93 proíbe o servidor ou dirigente do órgão ou


entidade contratante ou responsável pela licitação de participar, direta ou
indiretamente, inclusive por meio de empresa de cujo capital social parti-
cipe, da licitação ou da execução de obra ou serviço e do fornecimento de
bens a eles necessários .

4.1.6.2 Patrocínio de interesse privado (tráfico de influência)

A Lei de Licitações reprime, também, o tráfico de influência, na medida


em que define, como crime, a conduta do servidor que patrocina, direta ou
indiretamente, interesse privado perante a Administração, dando causa à
instauração de licitação ou à celebração de contrato cuja invalidação vier a
ser decretada pelo Poder Judiciário (art. 91).
68 | Ética e conflito de interesses no serviço público

4.1.7 Estatuto do Funcionário Público Federal


(Lei no 8.112/1990)

A Lei Federal no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, denominada Lei


do Regime Jurídico Único, é o estatuto que rege a situação jurídica dos
funcionários públicos federais da administração direta (Presidência da Re-
pública e Ministérios), das autarquias e das fundações públicas federais,
bem como dos servidores dos Poderes Judiciário e Legislativo, e, também,
do Ministério Público da União.
A expressão “servidores”, aqui empregada, não inclui os “membros” dos
referidos Poderes e do Ministério Público da União. A estes somente se
aplica essa Lei de forma subsidiária e suplementar.
Membros do Poder Judiciário são os titulares de cargo de magistra-
do (juízes, desembargadores e ministros dos tribunais superiores). Mem-
bros do Poder Legislativo são os deputados e os senadores. Membros do
Ministério Público da União são os titulares dos cargos de procurador e
promotor.
A Lei no 8.112/1990, na seção que trata dos deveres dos funcionários
públicos, estabelece algumas regras que têm por finalidade evitar ou reprimir
situações de conflito de interesses. Essas regras são apresentadas a seguir.

4.1.7.1 Gerência ou administração de empresa privada

O servidor púbico federal é proibido de participar de gerência ou adminis-


tração de empresa privada, personificada ou não personificada (art. 117, X).
Essa proibição, no entanto, não impede o servidor público de ser acio-
nista, cotista ou sócio de empresa privada. O que ele não pode é participar
da gerência ou da administração de empresa dessa natureza. Também não
está impedido de: a) integrar conselho de administração ou conselho fiscal
de empresa privada, desde que a União detenha, direta ou indiretamente,
participação no capital da empresa; b) participar de sociedade cooperativa
constituída para prestar serviços a seus membros (art. 117, X).
José Leovegildo Oliveira Morais | 69

4.1.7.2. Representação de interesses privados

O servidor público também está proibido de atuar, como procurador


ou intermediário, junto a repartições públicas, salvo quando se tratar de
benefícios previdenciários ou assistenciais de parentes até o segundo grau e
de cônjuge ou companheiro (art. 117). Trata-se de medida que visa a evitar
o tráfico de influência.

4.1.7.3. Recebimento de vantagem de qualquer espécie

O servidor público federal não pode receber presente, comissão ou van-


tagem de qualquer espécie, em razão de suas atribuições. Trata-se de uma
proibição imposta pelo inciso XII do art. 117 da Lei no 8.112/1990.
Essa regra tem por objetivo evitar que o agente público, em razão do
presente ou vantagem que lhe tenha sido oferecida, pratique atos inerentes
à sua função de forma contrária ao interesse público, visando a atender os
interesses do ofertante da vantagem ou a ele conceder tratamento privile-
giado. É, portanto, uma regra destinada a evitar situações de conflito de
interesses e, também, a preservar os princípios da moralidade e da impes-
soalidade na Administração Pública.
Não se deve olvidar que o servidor público que recebe vantagem indevida
para praticar ou deixar de praticar ato inerente à sua função comete o crime
de corrupção passiva, tal como definido no art. 317 do Código Penal.
Vantagem indevida é qualquer vantagem que não esteja autorizada pelo
ordenamento jurídico e que seja concedida por quem tenha interesse direto
ou indireto em ato decorrente das atribuições do agente público. Nessa
concepção incluem-se estada em hotéis, passagens aéreas, pagamento de
despesas de naturezas diversas, etc.
Os presentes, de qualquer natureza ou valor, estão incluídos na proi-
bição referida. Atente-se, no entanto, que, de acordo com o Código de
Conduta da Alta Administração Federal, não se consideram presentes os
brindes que não tenham valor comercial nem os distribuídos por entidades
de qualquer natureza, a título de cortesia, propaganda, divulgação habitual
70 | Ética e conflito de interesses no serviço público

ou por ocasião de eventos especiais ou datas comemorativas, desde que


não ultrapassem o valor de R$ 100,00. Os brindes assim considerados são
permitidos.
Essa regra do Código de Conduta da Alta Administração Federal, con-
quanto tenha como destinatários os integrantes da alta administração fe-
deral, é válida, também, para os demais servidores públicos. Isso porque
a Lei no 8.112/1990 não estabelece distinção entre presente e brinde e,
muito menos, fixa qualquer valor para presentes que seriam permitidos.
Logo, se existe uma regra permissiva para determinada categoria de agentes
públicos, há de se entender que, por analogia e aplicação do princípio da
igualdade, essa regra deve ser válida, também, para os demais agentes pú-
blicos da mesma esfera de governo.

4.1.8 Leis das agências reguladoras (Lei no 9.986/2000 e


Lei no 10.871/2004)

A Lei no 9.986, de 18 de julho de 2000, que dispõe sobre a gestão de


recursos humanos nas agências reguladoras, e a Lei no 10.871, de 20 de
maio de 2004, que dispõe sobre carreiras e organizações de cargos em tais
agências, estabelecem algumas regras destinadas a evitar situações de con-
flito de interesses, como se verá a seguir.

4.1.8.1 Atividade paralela

Todos os servidores em efetivo exercício nas agências reguladoras, quer


na condição de dirigente, empregado, titular de cargo efetivo ou comissio-
nado, ou ainda como requisitado, estão proibidos de exercer outra ativi-
dade profissional, inclusive gestão operacional de empresa, excetuados os
casos admitidos em lei. É o que estabelece o parágrafo único do art. 2o da
Lei no 9.986/2000 e, também, os arts. 35 e 36-A da Lei no 10.871/2004.
José Leovegildo Oliveira Morais | 71

4.1.8.2 Relacionamento com o setor regulado

Aos servidores das agências reguladoras também é proibido (art. 23 da


Lei no 10.871/2004):
a) prestar serviços, ainda que eventuais, a empresa cuja atividade seja
controlada ou fiscalizada pela entidade, salvo os casos de designação
específica;
b) firmar ou manter contrato com instituição regulada, bem como com
instituições autorizadas a funcionar pela entidade, em condições mais
vantajosas que as usualmente ofertadas aos demais clientes.

4.1.8.3 Direção político-partidária

Os servidores das agências reguladoras também estão proibidos de exer-


cer direção político-partidária, consoante regra estabelecida nos mesmos
dispositivos citados no subitem 4.1.8.1.

4.1.8.4 Atividades após deixar o cargo

Os ex-dirigentes das agências reguladoras não podem exercer atividade


ou prestar qualquer tipo de serviço no setor público ou a empresa inte-
grante do setor regulado pela agência. Esse impedimento tem a duração de
quatro meses, contados da exoneração ou do término do mandato. Durante
esse período, o ex-dirigente fica vinculado à agência, fazendo jus a remu-
neração compensatória equivalente à do cargo de direção exercido (art. 8o
da Lei no 9.986/2000).
Esse impedimento somente se aplica aos membros do Conselho Di-
retor ou da Diretoria de tais agências. Os demais empregados não estão
obrigados a observar essa proibição.
Algumas agências reguladoras possuem normas específicas que vedam
aos respectivos dirigentes ter interesse, direto ou indireto, em empresa re-
lacionada com a área de atuação da agência.
72 | Ética e conflito de interesses no serviço público

Destaque-se que os dirigentes das agências reguladoras estão subme-


tidos ao Código de Conduta da Alta Administração Federal e à Lei da
Improbidade Administrativa, aplicando-se essa Lei também a todos os que
nelas exerçam atividades como empregados.

4.1.9 Lei das Sociedades Anônimas

As empresas estatais constituídas sob a forma de sociedade de economia


mista encontram-se submetidas às regras da Lei das Sociedades Anônimas,
Lei no 6.404, de 15 de dezembro de 1976. Essa Lei estabelece que os adminis-
tradores de companhias de capital aberto estão proibidos de adotar posição
que possa configurar conflito de interesses.
São considerados administradores, nos termos do art. 138 dessa Lei, os
membros da diretoria e do conselho de administração.
Embora essa Lei não defina o que seja conflito de interesses, algumas re-
gras nela estabelecidas revelam que o objetivo é evitar situações de conflito
de interesses. Vejamos algumas dessas regras.

4.1.9.1 Contratos com a companhia

O administrador de companhia aberta somente pode com ela contra-


tar em condições razoáveis ou eqüitativas, idênticas às que prevalecem no
mercado ou em que a companhia contrataria com terceiros. Os atos que
violarem esses deveres são passíveis de anulação (art. 156), respondendo o
administrador pelos danos causados (art. 159).

4.1.9.2 Empréstimo de recursos da companhia

É vedado ao administrador de companhia aberta tomar por emprésti-


mo recursos ou bens da companhia, salvo se autorizado pela assembléia-
geral ou pelo conselho de administração (art. 154, § 2o, “b”).
José Leovegildo Oliveira Morais | 73

4.1.9.3 Uso de bens da companhia

O administrador somente pode usar bens da companhia em proveito pró-


prio, de terceiros ou de sociedade em que tenha interesse se autorizado pela
assembléia-geral ou pelo conselho de administração (art. 154, § 2o, “b”).

4.1.9.4 Recebimento de vantagens de terceiros

É vedado ao administrador de companhia aberta receber de terceiros,


sem autorização estatutária ou da assembléia-geral, qualquer modalidade
de vantagem pessoal, direta ou indireta, em razão do exercício do cargo
(art. 154, § 2o, “b”).
Ressalte-se que as condutas mencionadas nos subitens 4.1.9.1 a 4.1.9.4
se encontram previstas na Lei da Improbidade Administrativa. No caso de
recebimento de vantagem pessoal, pode configurar, também, o crime de
corrupção passiva previsto no Código Penal.
Destaque-se que as sociedades de economia mista federais, conquanto
estejam submetidas ao regime jurídico das empresas privadas, por força
do que dispõe o § 1 o do art. 173 da Constituição Federal, integram a
Administração Pública federal indireta, razão por que estão submetidas
aos princípios constitucionais da Administração Pública, assim como seus
dirigentes e empregados.

4.2 Conflitos de interesses potenciais que demandam


regulamentação

A OCDE elaborou um projeto denominado Toolkit, no qual fixa di-


retrizes para o gerenciamento de conflitos de interesses no setor público e
menciona os seguintes exemplos de situações que podem gerá-los:

[...] interesses financeiros e econômicos, dívidas e patrimônios, filiações em


organizações com fins lucrativos e sem fins lucrativos, filiações em entidades
políticas, sindicais ou profissionais, comunitários, étnicos, familiares ou
74 | Ética e conflito de interesses no serviço público

religiosos em posição pessoal ou profissional, ou relações com pessoas que


vivam na mesma residência.

Vimos que existem diversas normas que visam a regular situações de


conflito de interesses relativos a questões financeiras, econômicas e patri-
moniais. Todavia, as situações que envolvem interesses diversos dos de na-
tureza financeira ou patrimonial estão a demandar um melhor tratamento
normativo, conforme se verá a seguir.

4.2.1 Relacionamentos familiares

Pode ocorrer que, em razão de fatores culturais, familiares próximos


daquele que exerce um cargo público depositem nele expectativas quanto a
poder favorecê-los de alguma forma.
Diversas são as formas de favorecimento que podem ocorrer, tais como
nomeação para um cargo público, conseguir um local de trabalho melhor
ou uma função melhor para aquele que já exerce um cargo público, interfe-
rir na realização de um contrato com o poder público, liberar o pagamento
de uma fatura, obter uma decisão favorável aos interesses do familiar ou,
até mesmo, prioridade na análise de assunto do seu interesse.
Alguns desses assuntos podem ser analisados sob a ótica dos princípios
da moralidade e da impessoalidade, outros, por normas que tratam dos
impedimentos e suspeição.
No que tange à nomeação de parentes para o exercício de cargos públi-
cos ou à interferência para alteração das condições ou do local de trabalho,
a sociedade tem reagido fortemente a esse tipo de influência. No âmbito
do Poder Judiciário e do Ministério Público, o assunto já recebeu o devido
regramento, mediante resoluções que foram expedidas pelo Conselho Na-
cional de Justiça e pelo Conselho Nacional do Ministério Público.8 Toda-
via, no âmbito dos Poderes Legislativo e Executivo, o assunto ainda merece
a devida regulamentação, especialmente no sentido de abolir a prática de

8 Resolução no 7, de 18.10.2005, do Conselho Nacional de Justiça, e Resolução no 1, de


07.11.2005, do Conselho Nacional do Ministério Público.
José Leovegildo Oliveira Morais | 75

nomeação de parentes sob o argumento, nem sempre verdadeiro, de que a


escolha se baseou nos critérios de confiança e capacidade técnica.
A Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo admi-
nistrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece, no art.
18, inciso I, que o servidor público não pode atuar em processo adminis-
trativo que tenha interesse direto ou indireto na matéria.
No plano fático, o interesse indireto do servidor pode apresentar dificul-
dade para ficar demonstrado. Isso porque, conquanto seja óbvia a presença
de interesse do agente público em decisão que favoreça seu cônjuge ou filho,
o mesmo não se pode dizer nos casos em que o grau de parentesco se vai dis-
tanciando. Daí a necessidade de se fixarem regras de presunção em relação às
decisões que afetem interesse de parentes até determinado grau.
A omissão do dever de se dar por impedido, nos casos em que deveria
fazê-lo, constitui falta grave do servidor, para fins disciplinares, conforme
estabelece o parágrafo único do art. 19 da Lei no 9.784, de 1999.

4.2.2 Relacionamentos pessoais

Os relacionamentos pessoais podem resultar em situação de conflito de


interesses, dependendo do grau de proximidade ou de amizade das pessoas
envolvidas. A história brasileira tem demonstrado que certas decisões de
governo, de relevante repercussão econômica, alcançaram certas pessoas de
forma diferenciada das demais, porque essas pessoas tiveram a “intuição”
do que poderia ocorrer e adotaram as medidas necessárias para que tais
decisões as beneficiassem ou tivessem seus efeitos minimizados em relação
a elas.
Em algumas das situações que se tornaram públicas, conquanto hou-
vesse proximidade entre o beneficiário ou beneficiários e pessoas do núcleo
de poder responsáveis pela decisão, em nenhuma delas se provou o uso de
informação privilegiada.
Todavia, a questão dos relacionamentos pessoais não se limita ao uso de
informação privilegiada. Ela alcança, também, decisões influenciadas por
esses relacionamentos.
76 | Ética e conflito de interesses no serviço público

A Lei no 9.784, de 1999, admite a possibilidade de se argüir suspeição


da autoridade ou servidor que tenha amizade íntima com algum dos inte-
ressados ou com respectivos cônjuges, companheiros e afins, até o terceiro
grau (art. 20). Trata-se de uma presunção juris tantum, ou seja, que admite
prova em contrário. De qualquer sorte, é uma situação que constitui indi-
cativo de potencial conflito de interesses.

4.2.3 Dívidas

O servidor que tem dívida de natureza patrimonial para com pessoa


interessada em sua atuação funcional pode ser influenciado, ou até mesmo
coagido, a agir de acordo com o interesse do credor.
A legislação brasileira não trata desse assunto, no âmbito administra-
tivo, de forma geral. Trata-o, tão-somente, em relação às autoridades sub-
metidas ao Código de Conduta da Alta Administração Federal, que devem
apresentar Declaração Confidencial de Informações (DCI) especificando
os “bens, direitos e dívidas”.
A relevância desse assunto, como fator capaz de influenciar decisões ou
condutas de forma geral, de há muito já foi observada no âmbito do Poder
Judiciário. Tanto que o Código de Processo Civil, que é de 1973, estabelece
como causa de suspeição de parcialidade do juiz, do membro do Ministé-
rio Público, do serventuário da Justiça, do perito e do intérprete o fato de
alguma das partes ser credora ou devedora de qualquer deles, do respectivo
cônjuge ou de parentes, em linha reta ou colateral, até o terceiro grau (arts.
135 e 138 do Código de Processo Civil). Trata-se, no entanto, de um direito
da parte contrária argüir a suspeição, e não uma imposição legal.
No direito comparado constata-se que alguns países têm dado atenção
à questão das dívidas de natureza patrimonial como elemento capaz de
influenciar o comportamento ético. No Canadá, por exemplo, as autori-
dades submetidas ao Código de Conflito de Interesses e Pós-Mandato para
Titulares de Cargos Públicos estão obrigadas a apresentar, ao Conselheiro
de Ética, declaração de interesses na qual devem especificar, além de outras
José Leovegildo Oliveira Morais | 77

informações requeridas pelo mencionado Código, “todas as dívidas” do de-


clarante, “inclusive dívidas a instituições de empréstimo e a indivíduos”.
Nos Estados Unidos da América, a Lei Sarbanes-Oxley, de 2002, edita-
da com a finalidade de proteger contra fraudes os investidores de compa-
nhias abertas, estabelece, na Seção 501 – que trata da análise de conflitos
de interesses que podem surgir na elaboração de relatórios de informações
a serem divulgadas –, a obrigatoriedade de as pessoas encarregadas da ela-
boração de tais relatórios, bem como as que façam recomendações públi-
cas de investimento, divulgarem a existência de dívidas, quer para com a
companhia quer para com banco de investimento ou corretora de valores
mobiliários.

4.2.4 Partidos políticos

Um servidor público filiado a um determinado partido político, ou


nomeado para o cargo público mediante indicação de um membro de par-
tido político, é suscetível a tomar decisões de interesse desse partido ou de
seus dirigentes que sejam conflitantes com o interesse público. Este é um
assunto que também tem orientado os trabalhos realizados pela OCDE, no
sentido de identificar e prevenir situações de conflito de interesses.
A Resolução CEP no 7, de 14 de fevereiro de 2002, editada pela Co-
missão de Ética Pública da Presidência da República, estabelece regras para
as autoridades submetidas ao Código de Conduta da Alta Administração
Federal participarem de atividades de natureza político-eleitoral.
De acordo com essa Resolução, a autoridade pública pode participar de
atividade político-eleitoral, como candidato ou não, desde que tal partici-
pação não implique prejuízo ao exercício da função pública nem utilização
de bens, serviços públicos de qualquer espécie, nem de servidores a ela su-
bordinados. Assim, a participação em atividade político-eleitoral não pode
ocorrer durante o horário normal de expediente nem em detrimento de
quaisquer obrigações funcionais da autoridade pública.
Essa Resolução recomenda que a autoridade não se valha de viagem
de trabalho para participar de eventos político-eleitorais, visto que seria
78 | Ética e conflito de interesses no serviço público

muito difícil exercer algum controle sobre a segregação entre as atividades


inerentes ao cargo público e tais eventos.
Destaque-se, também, que a Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997,
ao tratar das condutas vedadas aos agentes públicos em campanhas eleito-
rais, menciona o uso ou cessão de bens públicos ou de servidores públicos
em benefício de candidato ou de partido político.
Tais normas, no entanto, estão direcionadas para os períodos de cam-
panha eleitoral. Não houve, ainda, preocupação com a atuação do agente
público, fora do período eleitoral, na tomada de decisões que possam be-
neficiar partido político do qual seja filiado ou que tenha concorrido para
sua nomeação.

4.2.5 Relacionamento com sindicatos

A filiação a sindicato ou a participação em cargos de órgão sindical


constituem fatores a serem observados no momento da análise da conduta
do agente que pratica atos que possam afetar interesses de organizações
sindicais. Por certo que o fato de um agente público ter cargo de direção
em um determinado sindicato e, ao mesmo tempo, praticar atos de libe-
ração de recursos públicos para esse mesmo sindicato ou, ainda, aprovar a
prestação de contas relativa à boa aplicação de recursos públicos liberados,
configura situação de potencial conflito de interesses.

4.2.6 Posição em ONGs e outras organizações voluntárias

O que foi afirmado no item 4.2.5 é válido, também, no que se refere à


participação em ONGs e organizações voluntárias em geral, inclusive insti-
tuições filantrópicas. Com efeito, revela potencial conflito de interesses um
agente público participar do conselho diretor de uma entidade filantrópi-
ca, ou mesmo exercer algum cargo nessa instituição, se ele tiver atribuições
para liberar recursos para entidades dessa natureza ou para aprovar a pres-
tação de contas relativa a recursos públicos por elas recebidos.
José Leovegildo Oliveira Morais | 79

Exemplo de situação de conflito de interesses, em casos tais, é forne-


cido pelo Regulamento de Norma de Conduta Ética para Funcionários
do Poder Executivo do Governo Americano (U.S. Office of Government
Ethics), de 2002, no § 2635.802, que trata de “emprego e atividades exter-
nas conflitantes”:

Exemplo 1: Um funcionário do Instituto de Proteção do Meio Ambiente


(Environmental Protection Agency) acabou de ser promovido. Sua principal
função em sua nova posição é redigir regulamentos relativos à disposição
de resíduos perigosos. O funcionário não poderá continuar a servir como
presidente de uma organização ambiental sem fins lucrativos que submete
rotineiramente comentários sobre esses regulamentos. Seu serviço como
servidor exigiria sua desqualificação de funções críticas ao desempenho de
suas funções oficiais em base tão freqüente que prejudicaria substancialmente
sua capacidade de desempenhar as funções de sua posição.

4.3 Mecanismos para prevenir ou evitar conflito de interesses

Evitar situações que possam configurar conflito de interesses é uma


conduta que se impõe a todo agente público, em nome da ética no serviço
público. Sabe-se, no entanto, que as pessoas nem sempre observam os de-
veres a que estão submetidas. Por isso, faz-se necessário o estabelecimento
de mecanismos que induzam os servidores a agir de acordo com o padrão
ético estabelecido e permitam à Administração detectar a ocorrência de
transgressão.
Constata-se que, no âmbito dos países que integram a OCDE, os me-
canismos mais utilizados para prevenir ou evitar conflito de interesses são:
declaração de bens e interesses, restrições ao exercício de atividade no setor
privado, durante ou após o exercício do cargo público, dentre outros.
No Brasil, alguns desses mecanismos já existem. Uns, há muito tempo.
Outros foram introduzidos mais recentemente, como se verá a seguir.
80 | Ética e conflito de interesses no serviço público

4.3.1 Declaração de bens e interesses

4.3.1.1 Histórico

A declaração de bens dos agentes públicos foi introduzida, de forma


obrigatória, em 1957, pela Lei no 3.164, de 1o de junho desse ano, que
instituiu o registro público obrigatório dos valores e bens pertencentes ao
patrimônio privado de quantos exercessem cargos e funções públicas da
União e entidades autárquicas, eletivas ou não (art. 3o). Essa declaração
devia ser atualizada a cada dois anos e, também, antes do afastamento do
cargo ou função. Constituía “condição indispensável à posse do servidor
público” (art. 3o, §§ 3o e 4o).
A finalidade dessa declaração era proporcionar a apuração de enrique-
cimento ilícito no exercício da função pública, como bem ressaltou Bilac
Pinto no seu livro Enriquecimento ilícito no exercício de cargos públicos:

O sistema de declaração de bens e rendas do patrimônio privado das pessoas


que exercem cargos ou funções públicas, eletivas ou não, ou cargo de qual-
quer natureza em entidades autárquicas, conquanto não seja forma específica
de sanção do enriquecimento ilícito dos servidores públicos, tem inquestio-
nável eficácia como medida impeditiva de desvios éticos dessa espécie.9

A Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990 (Lei que instituiu o Regime


Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis da União), no § 5o do seu art.
13 estabeleceu (o que já se encontrava estabelecido na Lei no 3.164/1957)
a obrigatoriedade de o servidor público, no ato de posse, apresentar decla-
ração de bens e valores que constituem seu patrimônio, e a cada ano fazer
as atualizações devidas.
Em 1992, com a edição da Lei no 8.429, de 2 de junho, denominada Lei
da Improbidade Administrativa, voltou-se a dar destaque à declaração de bens
dos agentes públicos como mecanismo destinado a proporcionar a apuração

9 PINTO, Francisco Bilac Moreira. Enriquecimento ilícito no exercício de cargos públicos. Rio de
Janeiro: Forense, 1960. p. 8.
José Leovegildo Oliveira Morais | 81

de enriquecimento ilícito no exercício da função pública. Essa Lei fixou, como


condição necessária à posse e ao exercício em cargo público, a apresentação de
declaração de bens e valores que compõem o patrimônio privado do agente
público, bem como do seu cônjuge ou companheiro(a), dos filhos e de outras
pessoas que vivam sob sua dependência econômica (art. 13).
Existem duas diferenças básicas entre as declarações previstas nas Leis no
3.164/1957 e no 8.112/1990 e a prevista na Lei no 8.429/1990. A primeira
diferença revela-se em relação ao universo de servidores públicos atingidos:
as duas primeiras leis alcançam, apenas, os servidores da administração
direta e das autarquias da União, enquanto a Lei no 8.429/1992 alcança
os servidores de todos os níveis de governo: federal, estadual e municipal,
inclusive os empregados das denominadas empresas estatais (empresas pú-
blicas e sociedades de economia mista). A segunda diferença diz respeito
aos bens alcançados: no primeiro caso, o objeto da declaração são apenas os
bens do titular do cargo ou função pública; no segundo, são, também, os
bens e os valores patrimoniais do cônjuge ou companheiro(a) e das demais
pessoas que vivam sob a dependência econômica do declarante.
Em que pese a abrangência universal da Lei no 8.429/1992, em 1993
foi editada uma nova lei, a Lei no 8.730, de 10 de novembro, que estabe-
lece declaração de bens obrigatória para os agentes políticos e os membros
da magistratura e do Ministério Público da União, bem como para os que
exerçam cargos eletivos, empregos e funções de confiança na Administra-
ção Pública federal direta, indireta e fundacional.
Em 1997, a Lei no 9.504, de 30 de setembro, instituiu a declaração
obrigatória de bens de todo aquele que concorrer a cargo eletivo. Essa de-
claração deve ser entregue à Justiça Eleitoral e é de acesso público, o que
não ocorre com as demais.
Além dessas declarações, há também a Declaração Confidencial de In-
formações que deve ser apresentada pelas autoridades submetidas ao Códi-
go de Conduta da Alta Administração Federal. O objetivo dessa declaração,
no entanto, é mais amplo do que o das demais, na medida em que se desti-
na a detectar, prevenir e solucionar situações de conflito de interesses.
82 | Ética e conflito de interesses no serviço público

O certo é que, no Brasil, existem vários atos legais que estabelecem a


obrigatoriedade de apresentação de declaração de bens, por agentes públi-
cos e candidatos a cargos públicos, com objetivos e finalidades semelhantes:
proporcionar a aferição da compatibilidade do aumento do patrimônio do
servidor público, durante o exercício da função, com suas rendas lícitas, co-
nhecidas e declaradas, bem como detectar eventual conflito de interesses.
Excetuada a declaração de bens e interesses dos candidatos a cargos
eletivos e a Declaração Confidencial de Informações das altas autoridades
da Administração Federal, as demais não vinham produzindo os resultados
almejados, certamente por falta de gerenciamento efetivo. Isso foi o que
veio suprir o Decreto no 5.483, de 30 de junho de 2005, com a instituição
da Sindicância Patrimonial.

4.3.1.2 Sindicância Patrimonial

A Sindicância Patrimonial instituída pelo Decreto no 5.483, de 30 de


junho de 2005, é um mecanismo destinado a dar efetividade, no âmbito
do Poder Executivo Federal, ao disposto no art. 13 da Lei no 8.429/1992,
que estabelece a obrigatoriedade de todos os agentes públicos apresentarem
declaração de bens e valores no ato da posse, atualizá-la anualmente e tam-
bém ao término do exercício do cargo ou função.
Essa Sindicância consiste em procedimento sigiloso e meramente in-
vestigatório, sem caráter punitivo, conduzido por comissão composta por
dois ou mais servidores, com a finalidade de apurar as razões da incompa-
tibilidade da evolução patrimonial do agente público com os recursos e as
disponibilidades que compõem seu patrimônio. Se o resultado da investi-
gação demonstrar a inexistência de enriquecimento ilícito ou de indícios
nesse sentido, o procedimento será arquivado. Do contrário, será instaura-
do processo administrativo disciplinar.
De acordo com esse Decreto, o agente público pode autorizar o acesso
à declaração do imposto de renda entregue anualmente à Secretaria da Re-
ceita Federal, em vez de entregar ao órgão de pessoal competente a declara-
ção de bens e valores prevista na Lei no 8.429/1992.
José Leovegildo Oliveira Morais | 83

Fator importante, nesse Decreto, para se alcançar o objetivo visado com


a declaração de bens e valores de que trata o art. 13 da Lei no 8.429/1992
foi a outorga, à Controladoria-Geral da União, do comando do processo
de apuração de eventuais indícios de aumento de patrimônio incompatível
com a renda e as disponibilidades do agente público, sem prejuízo de igual
iniciativa por parte dos demais órgãos e entidades competentes (arts. 7o e
8o). Assim, poderá a Controladoria-Geral da União dar tratamento siste-
matizado a essas declarações e atuar, de forma efetiva, na investigação dos
casos que revelem indícios de enriquecimento ilícito.

4.3.1.3 Declaração Confidencial de Informações

A Declaração Confidencial de Informações (DCI) é um instrumento


instituído pela Comissão de Ética Pública mediante o qual os ocupantes
de cargos na alta administração federal prestam informações sobre suas
atividades profissionais e econômicas nos 12 meses que antecederam a pos-
se no cargo sobre outras atividades concomitantes ao exercício da função
pública, bem como sobre bens, direitos e dívidas existentes.
A finalidade da DCI é fornecer à Comissão de Ética Pública elementos
que lhe permitam avaliar a possibilidade de ocorrência de situações que pos-
sam configurar conflito de interesses. Ressalte-se que, de acordo com o art.
4o do Código de Conduta da Alta Administração Federal, constitui dever
da própria autoridade pública identificar os bens próprios cuja gestão possa
suscitar conflito de interesses e indicar o modo pelo qual irá evitá-lo.
A autoridade deve comunicar imediatamente à Comissão de Ética Pú-
blica os atos de gestão patrimonial que envolvam a transferência de bens a
parentes próximos (cônjuge, ascendente, descendente ou colateral), a aqui-
sição direta ou indireta de controle de empresa, eventual alteração signi-
ficativa no valor ou na natureza do seu patrimônio, bem como os atos de
gestão de bens cujo valor possa ser substancialmente afetado por decisão
ou política governamental da qual tenha prévio conhecimento em razão do
cargo ou função (arts. 4o e 5o do Código).
84 | Ética e conflito de interesses no serviço público

Ocorrendo situação patrimonial de conflito de interesses, real ou po-


tencial, a autoridade pública é aconselhada a alienar os bens ou a transferir
sua administração a instituição financeira ou a administradora de carteira
de valores mobiliários autorizada a funcionar pelo Banco Central ou pela
Comissão de Valores Mobiliários, conforme o caso, se já não tiver adota-
do iniciativa nesse sentido. Essa transferência de administração de bens
e direitos deve ser feita mediante instrumento contratual que contenha
cláusula que vede a participação da autoridade em qualquer decisão de
investimento, assim como seu prévio conhecimento de decisões da insti-
tuição administradora quanto à gestão de bens e direitos (Resolução CEP
no 8, de 2003).
A finalidade da DCI, portanto, é diversa da finalidade da declaração de
bens a que se referem as Leis no 8.429/1992 e 8.730/1993, razão pela qual
as autoridades obrigadas a apresentar a primeira continuam obrigadas a
apresentar também a segunda, conforme prevê, expressamente, o art. 4o do
Código de Conduta da Alta Administração Federal. Com efeito, enquanto
a declaração de bens e valores prevista nas leis referidas visa a proporcionar
a apuração de aumento de patrimônio incompatível com as rendas e com
as disponibilidades financeiras do agente público, a DCI, no que tange
à situação patrimonial da autoridade pública, tem por finalidade aferir a
possibilidade de esse patrimônio ser afetado por informação privilegiada,
ou se efetivamente o foi.
A natureza da DCI é, portanto, muito mais preventiva do que repressi-
va e segue a linha de orientação da OCDE, segundo a qual

[...] uma boa política de administração da ética combina adequadamente


medidas de execução e de prevenção. Entretanto, existe um crescente reco-
nhecimento de que uma maior atenção para a prevenção reduz a necessidade
de execução. A prevenção é um investimento menos dispendioso no longo
prazo, com impacto mais favorável sobre a cultura do serviço público e sobre
o relacionamento entre serviço público e sociedade civil”.10

10 OCDE, Nota de Política no 7, de setembro de 2000: Construindo a confiança pública: medidas


éticas nos países da OCDE.
José Leovegildo Oliveira Morais | 85

A exigência de revelação de interesses particulares constitui uma das


medidas preventivas sugeridas por essa Organização, porque “torna o pro-
cesso de decisão mais transparente por minimizar a possibilidade de confli-
tos entre cargos públicos e interesses privados”.11
A Declaração Confidencial de Informações é regulada pelas Resolu-
ções da Comissão de Ética Pública de nos 1, 5 e 9, de 2000, 2001 e 2005,
respectivamente.

4.3.2 Quarentena

A proibição imposta aos agentes públicos de, após deixarem o cargo


público, exercer atividade no setor privado da mesma área de atuação do
órgão ou entidade a que pertenciam, ou representar interesses privados
perante eles, visa a alcançar dois objetivos: evitar o tráfico de influência e
o uso de informação privilegiada. Esse tipo de proibição tem sido denomi-
nado de “quarentena”.
Três aspectos da quarentena têm motivado discussões a seu respeito: o
primeiro deles é quanto ao prazo de impedimento; o segundo, como con-
trolar sua observância; o terceiro, como compensar o agente público em
razão da vedação que lhe é imposta.
Com relação ao prazo, verifica-se que a primeira lei que estabeleceu a
quarentena no âmbito da Administração Pública federal brasileira foi a Lei
no 9.427, de 26 de dezembro de 1996, que instituiu a Agência Nacional
de Energia Elétrica (Aneel). O tempo de impedimento estabelecido nessa
lei era de 12 meses (art. 9o). Outras leis editadas posteriormente criando
agências reguladoras também fixaram a quarentena de doze meses, embora
algumas delas sequer tenham tratado desse assunto. A Lei no 9.986, de
18 de julho de 2000, no entanto, uniformizou esse prazo, fixando-o em
quatro meses.
São freqüentes as críticas no sentido de que esse prazo é muito curto
para que a finalidade da proibição seja alcançada.

11 Idem, documento citado.


86 | Ética e conflito de interesses no serviço público

No direito comparado, constata-se que no Canadá, por exemplo, que


é um dos países que lideram o ranking do comportamento ético no servi-
ço público, a quarentena a ser observada pelas autoridades submetidas ao
Código de Conflito de Interesses e Pós-Mandato é, de regra, de um ano,
exceto para os titulares de cargo de Ministro de Estado, cujo período de
impedimento é de dois anos.
A fixação do prazo, no entanto, há de levar em consideração os seguin-
tes aspectos: de um lado, o nível de autoridade do titular do cargo público,
o tipo de informação passível de acesso por ele e a repercussão dessa infor-
mação em interesses privados; de outro, o custo para o Estado e, por con-
seguinte, para o cidadão contribuinte, do pagamento da remuneração do
agente público, durante o período de impedimento. Dependendo do nú-
mero de ex-autoridades recebendo dos cofres públicos sem trabalhar, isso
pode repercutir negativamente perante a opinião pública, especialmente se
não houver o necessário esclarecimento das razões para assim se proceder.
A questão do controle da observância da regra de impedimento é mais
difícil porque pode o agente público violá-la mediante a prestação de servi-
ços por interposta pessoa. Em casos assim, o controle revela-se efetivamen-
te difícil, e a apuração e a comprovação da infração constituem, não raras
vezes, tarefa inglória.
A efetividade da regra da quarentena decorre mais da integridade e da
honestidade do agente público do que de controles estabelecidos.
De qualquer sorte, a questão da quarentena não deveria estar restrita
às autoridades que integram a alta administração federal. Ela deveria al-
cançar todos os servidores públicos que detenham poderes de regulação ou
de fiscalização, tais como os das agências reguladoras, das administrações
tributárias e do Banco Central do Brasil, dentre outros.
Quanto à questão da remuneração, entendemos que o Estado somente
pode impedir alguém de exercer uma atividade lícita se lhe proporcionar a
remuneração necessária à sua sobrevivência. Do contrário, somente aque-
les que tenham outras fontes de renda é que, em tese, teriam condições
de exercer cargos públicos sujeitos a período de posterior impedimento.
Por isso é que, durante o período de impedimento, deve o Estado garantir
José Leovegildo Oliveira Morais | 87

remuneração compensatória equivalente à do cargo público exercido. É isso o


que assegura a Medida Provisória no 2.225-45, de 4 de setembro de 2001,
àqueles nela mencionados como sujeitos ao período de quarentena, bem
como o § 2o do art. 8o da Lei no 9.986/2000, aos ex-dirigentes de agência
reguladora.
Por razões óbvias, essa remuneração compensatória não pode ser devida
nos casos de aposentadoria, exercício de atividade privada remunerada em
setor não alcançado pelo impedimento, nomeação para outro cargo públi-
co ou retorno ao exercício de cargo público efetivo. Em qualquer dessas
hipóteses, no entanto, para que não haja ofensa ao princípio da isonomia, é
necessário garantir o pagamento de eventual diferença entre a remuneração
do cargo que gerou o impedimento e a remuneração do cargo, função ou
atividade que venha a exercer, se esta for menor, pelo mesmo período de
impedimento.

4.3.3 Proibição de exercer atividade profissional


no setor privado

O estabelecimento de restrições ao exercício de atividade no setor pri-


vado, concomitantemente com o exercício da função pública, é uma forma
de evitar a ocorrência de conflito de interesses. Esse é o objetivo da norma
estabelecida no inciso VIII do art. 9o da Lei no 8.429/1992 (Lei da Impro-
bidade Administrativa), segundo a qual comete ato de improbidade admi-
nistrativa o servidor que aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de
consultoria ou assessoria para pessoa física ou jurídica que tenha interesse
suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das
suas atribuições durante a atividade.
No mesmo sentido é a norma estabelecida no art. 23 da Lei no
10.871/2004, a qual proíbe os servidores em exercício nas agências regu-
ladoras de prestar “serviços, ainda que eventuais, a empresa cuja atividade
seja controlada ou fiscalizada pela entidade, salvo os casos de designação
específica”.
88 | Ética e conflito de interesses no serviço público

Como se observa, a legislação citada não proíbe o exercício de atividade


no setor privado concomitantemente com o exercício da função pública.
O que está proibido é o exercício de atividade que possa configurar con-
flito de interesses. Assim, salvo se houver regra específica que impeça o
agente público de exercer atividade no setor privado, o impedimento deve
ser aferido em razão da ocorrência, potencial ou efetiva, de conflito de
interesses.
Em algumas situações, o conflito de interesses pode ser objetivamente
considerado e estabelecido previamente, como é o caso de prestação de
serviços para pessoa física ou jurídica submetida à fiscalização ou à orien-
tação normativa do órgão ou entidade a que pertença o servidor. Noutras,
somente a análise do caso concreto é que permite a formação de juízo
de valor acerca da possibilidade de ocorrer ou não conflito de interesses.
De qualquer sorte, os vetores que a Resolução CEP no 8, de 25.09.2003,
aponta como sinalizadores de situações passíveis de suscitar conflito de
interesses são valiosos para esse tipo de aferição. Tais vetores encontram-se
especificados no subitem 4.1.1.3.

4.3.4 Proposta de trabalho ou de negócio futuro

As propostas de trabalho ou de negócios futuros no setor privado de-


vem ser objeto de monitoramento porque elas podem ser utilizadas como
mecanismo de cooptação do agente público para a prática de algum ato,
enquanto no exercício do cargo, de interesse do autor da proposta. Esse
tipo de controle deve estar direcionado, especialmente, para os servido-
res que atuam em áreas considerados de “risco”, tais como as relativas às
funções de regulação e de fiscalização, bem como de licitações públicas e
julgamentos administrativos.
Para efetividade desse mecanismo, no entanto, é importante não apenas
controlar as propostas de trabalho ou de negócios futuros recebidas pelo
agente público. É necessário também que ao deixar o cargo público e ini-
ciar a prestação de serviços para o setor privado o servidor tenha examina-
das as decisões por ele tomadas no exercício do cargo público, bem como
José Leovegildo Oliveira Morais | 89

os casos em que tenha havido sua participação em decisões, mesmo sem


função decisória ou deliberativa, para fins de aferir se elas foram ou não
comprometidas pela oferta de trabalho no setor privado.

4.3.5 Proibição de contratar com o poder público

A proibição de o servidor público fornecer bens ou serviços para a Ad-


ministração Pública, diretamente ou mediante empresa à qual se encontre
vinculado, é uma medida que visa a evitar situações de conflito de interes-
ses. Todavia, para sua efetividade é necessário que seja estendida a parentes
até determinado grau. É importante também a instituição de mecanismo
que possibilite apurar a participação dissimulada do agente público no ca-
pital de empresas contratadas para fornecer bens ou serviços à Administra-
ção Pública. Tal participação muitas vezes se dá por intermédio de terceiros
que apenas emprestam seu nome para a constituição de pessoa jurídica (os
denominados “laranjas”) que, na verdade, pertence total ou parcialmente
ao agente público.
O inciso III do art. 9o da Lei no 8.666/1993 contém norma voltada
para esse objetivo na medida em que veda a contratação, para execução
de obra, serviço ou fornecimento de bens, de empresa de cujo capital par-
ticipe, direta ou indiretamente, o dirigente do órgão ou entidade contra-
tante, ou mesmo o servidor responsável pela contratação ou pelo processo
licitatório.

4.3.6 Proibição de celebrar convênio com entidade dirigida


por servidor vinculado

Em 2008, o Poder Executivo deu um passo importante no sentido de evitar que


interesses privados influenciem a destinação e o repasse de recursos públicos para enti-
dades não governamentais. Trata-se da edição do Decreto no 6.170, de 25 de julho de
2008, cujo art. 2o proíbe a celebração de convênio e o repasse de recursos públicos para
entidade sem fins lucrativos que tenha como dirigente: a) membro dos Poderes Execu-
tivo, Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e do Tribunal de Contas da União,
90 | Ética e conflito de interesses no serviço público

seus respectivos cônjuges, companheiros e parentes em linha reta, colateral ou por afini-
dade, até o 2o grau; b) servidor público vinculado ao órgão ou entidade, bem como seus
respectivos cônjuges, companheiros e parentes em linha reta, colateral ou por afinidade.
Evita-se, com tal medida, o favorecimento indevido de instituições sem fins lucrativos,
criadas ou dirigidas por pessoas com influência política ou poder decisório, bem como
por seus parentes mais próximos.
5 ENRIQUECIMENTO ILÍCITO NO
EXERCÍCIO DA FUNÇÃO PÚBLICA

Não há, na legislação brasileira, nenhuma lei que defina o enriqueci-


mento ilícito como crime. Ou seja, não existe o crime de enriquecimento
ilícito. Pode ocorrer, no entanto, que, em razão de atos de corrupção, de
concussão ou de peculato, o agente público obtenha vantagem econômica
indevida, hipótese em que incorrerá em um desses crimes.
A Convenção Interamericana Contra a Corrupção, da Organização dos
Estados Americanos, da qual o Brasil é signatário, estabelece, no artigo IX,
o compromisso de os Estados Partes adotarem as medidas necessárias para
tipificar como delito o aumento do patrimônio de um funcionário público
que exceda, de modo significativo, sua renda legítima durante o exercício de
suas funções e que isso não seja justificado razoavelmente. Eis a redação:

Artigo IX
Enriquecimento ilícito
Sem prejuízo de sua Constituição e dos princípios fundamentais de seu
ordenamento jurídico, os Estados Partes que ainda não o tenham feito
adotarão as medidas necessárias para tipificar como delito em sua legislação
o aumento do patrimônio de um funcionário público que exceda de modo
significativo sua renda legítima durante o exercício de suas funções e que
não possa justificar razoavelmente.
Entre os Estados Partes que tenham tipificado o delito de enriqueci-
mento ilícito, este será considerado um ato de corrupção para os propósitos
desta Convenção.
O Estado Parte que não tenha tipificado o enriquecimento ilícito pres-
tará a assistência e cooperação previstas nesta Convenção relativamente a
este delito, na medida em que o permitirem as suas leis.

O inciso VII do art. 9o da Lei da Improbidade Administrativa con-


tém disposição semelhante à dessa Convenção na medida em que qualifica
92 | Ética e conflito de interesses no serviço público

como enriquecimento ilícito o agente público adquirir, para si ou para


outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens
de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do seu pa-
trimônio ou da sua renda1. Trata-se, no entanto, de um delito de natureza
civil e não criminal.
A Lei da Improbidade Administrativa também define como enriqueci-
mento ilícito as condutas que resultem na obtenção de qualquer tipo de
vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato,
função, emprego ou atividade nos órgãos da administração direta, indireta
ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patri-
mônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja
concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita
anual ou receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, do
poder público. Exemplos de condutas nesse sentido encontram-se especifi-
cadas no art. 9o dessa Lei, nos seguintes termos:

I – receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou


qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão,
percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou
indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente
das atribuições do agente público;
II – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aqui-
sição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de
serviços pelas entidades referidas no art. 1o por preço superior ao valor de
mercado;
III – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alie-
nação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço
por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;

1 Lei no 8.429/1992: “Art. 9o Constitui ato de improbidade administrativa [...]:“VII – adquirir,


para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de
qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do
agente público”.
José Leovegildo Oliveira Morais | 93

IV – utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipa-


mentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição
de qualquer das entidades mencionadas no art. 1o desta lei, bem como o
trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por
essas entidades;
V – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta,
para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de nar-
cotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita,
ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta,
para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou
qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou
característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades
mencionadas no art. 1o desta lei;
VII – adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo,
emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja des-
proporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público;
VIII – aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou
assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível
de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições
do agente público, durante a atividade;
IX – perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação
de verba pública de qualquer natureza;
X – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indire-
tamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja
obrigado;
XI – incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas
ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no
art. 1o desta lei;
XII – usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes
do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1o desta lei.
94 | Ética e conflito de interesses no serviço público

Não se deve confundir enriquecimento ilícito no exercício da função


pública com prejuízo ao patrimônio público, haja vista que o agente pú-
blico pode enriquecer-se ilicitamente no exercício da função sem que isso
importe prejuízo ao patrimônio material da Administração Pública. Con-
quanto atos dessa natureza importem sempre prejuízo à moralidade admi-
nistrativa (prejuízo ao patrimônio moral da Administração Pública), nem
sempre eles acarretam prejuízo de natureza material.
O agente público pode receber vantagem indevida para praticar um
ato lícito ou ilícito. A ilicitude da sua conduta, no entanto, não significa,
necessariamente, que o ato praticado seja ilícito ou se torne ilícito em ra-
zão da vantagem indevida. Se o ato é regular e lícito, porque previsto no
ordenamento jurídico e praticado com observância dos requisitos de vali-
dade dos atos administrativos em geral, não se contamina pela ilicitude da
conduta do agente público, consubstanciada na exigência ou na aceitação
de vantagem indevida.
Registre-se que o enriquecimento ilícito pode não ser do agente públi-
co, mas sim de um terceiro que ele queira beneficiar. Nessa hipótese, esse
terceiro é também alcançado pela Lei da Improbidade Administrativa.2
Algumas condutas que configuram enriquecimento ilícito no exercício
da função pública se encontram definidas como crime contra a Adminis-
tração Pública na legislação brasileira. É o que ocorre, por exemplo, com
as condutas mencionadas nos incisos I, II, III, V, VI e X antes transcritos,
as quais podem configurar crime de corrupção passiva (art. 317 do CP) ou
de concussão (art. 316 do CP), conforme as circunstâncias; com a conduta
mencionada no inciso IX, que pode configurar o crime de advocacia ad-
ministrativa (art. 321 do CP) ou de tráfico de influência (art. 333 do CP),
bem como a mencionada no inciso XI, que pode configurar o crime de
peculato (art. 312 do CP).
O certo é que não existe, ainda, um tipo penal denominado “enriqueci-
mento ilícito no exercício da função pública”. Há, no entanto, a tipificação,

2 “Art. 3o As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo
agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie
sob qualquer forma direta ou indireta.”
José Leovegildo Oliveira Morais | 95

como crime, de algumas condutas que assim se qualificam, mas com deno-
minações diversas. Isso não afasta a necessidade de se definir como crime
o enriquecimento ilícito no exercício da função pública. Todavia, ao se
legislar nesse sentido é preciso ter o cuidado necessário para não incidir em
repetição desnecessária ou gerar controvérsia acerca da revogação ou não
dos tipos penais hoje existentes.
Um exemplo de conduta que poderia servir de parâmetro para uma
eventual criminalização do enriquecimento ilícito é a prevista no inciso
VII do art. 9o citado:

VII – adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo,


emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja des-
proporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público.
6 O CÓDIGO PENAL E A QUESTÃO DA ÉTICA
NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Como já mencionado, o Código Penal brasileiro foi instituído em


1940, mediante o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro desse ano. Na
sua redação original, várias condutas comprometedoras da ética no serviço
público foram definidas como crimes, especialmente as que se referem aos
“crimes praticados por funcionário público contra a administração em ge-
ral” relacionados no Capítulo I do Título XI, que trata dos “crimes contra
a Administração Pública”.
Dentre essas condutas, a que tem merecido mais atenção e destaque
ultimamente é a que configura o crime de corrupção. Cremos que a expli-
cação para isso se encontra muito bem exposta pela Diretora da Divisão
de Administração Pública e Desenvolvimento Gerencial do Departamento
de Assuntos Econômicos e Sociais da ONU, Elia Yi Armstrong, em seu
pronunciamento no IV Seminário Internacional da Comissão de Ética Pú-
blica, realizado na cidade do Rio de Janeiro, em dezembro de 2003, nos
seguintes termos:

Existe hoje um reconhecimento internacional de que a corrupção é um dos


principais problemas que abalam o desenvolvimento humano sustentável.
E resolver o problema se tornou mais urgente do que nunca. À medida que
o nosso conhecimento sobre a corrupção se expande nos damos conta não
apenas da extensão dos seus danos, mas também da complexidade de encon-
trar as soluções apropriadas. A corrupção empobrece economias nacionais,
corrói instituições democráticas e as normas da lei, destrói a ordem social e
a confiança pública. Estes efeitos desestabilizam um país, levando a conflitos
e outras ameaças à segurança humana, tais como crime organizado, tráfico e
terrorismo. Por um lado, a corrupção empobrece a vida de milhões por meio
do desvio de recursos públicos de infra-estrutura pública essencial e nega
o acesso aos serviços básicos essenciais àqueles incapazes ou relutantes em
se corromper. Por outro lado, por muito tempo, o mundo fechou os olhos
98 | Ética e conflito de interesses no serviço público

enquanto elites corruptas pilharam o patrimônio público de seus próprios


países, gerando caos econômico e desencorajando os investimentos. Até
mesmo quando a ordem pública é restaurada ou a boa governância (sic.) é
alcançada, os governos enfrentam dificuldades extremas em recuperar fun-
dos, urgentemente necessários, para destinar a cobrir danos infligidos por
autoridades corruptas.1

O combate à corrupção tem-se tornado um tema relevante para o


mundo, tanto que, bienalmente, desde 1983, realiza-se a Conferência
Internacional Anticorrupção e, também bienalmente, o Fórum Global
sobre o Combate à Corrupção e Salvaguarda da Integridade, este reali-
zado pela primeira vez nos Estados Unidos da América, em 1999, e, no
Brasil, em 2005.
A Assembléia-Geral da ONU aprovou, em 2003, a Convenção das Na-
ções Unidas Contra a Corrupção, cujo “preâmbulo” registra a preocupação
mundial com a questão da corrupção e a gravidade dos seus efeitos nos
seguintes termos:

Preocupados pela gravidade dos problemas e as ameaças que estabelecem a


corrupção, para a estabilidade e segurança das sociedades, ao socavar as ins-
tituições e os valores da democracia, da ética e da justiça e ao comprometer
o desenvolvimento sustentável e o império da lei;
Preocupados, também, pelos vínculos entre a corrupção e outras formas
de delinqüência, em particular o crime organizado e a corrupção econômica,
incluindo lavagem de dinheiro;
Preocupados, ainda, pelos casos de corrupção que penetram diversos
setores da sociedade, os quais podem comprometer uma proporção impor-
tante dos recursos dos Estados e que ameaçam a estabilidade política e o
desenvolvimento sustentável dos mesmos;
Convencidos de que a corrupção deixou de ser um problema local para
converter-se em um fenômeno transnacional que afeta todas as sociedades

1 Transcrição literal de trecho do texto traduzido e distribuído no Seminário, referente ao Pai-


nel “Iniciativas Internacionais”.
José Leovegildo Oliveira Morais | 99

e economias, faz-se necessária a cooperação internacional para preveni-la e


lutar contra ela.

O expressivo número de instrumentos multilaterais que existem sobre


a questão da corrupção representa eloqüente demonstração da importância
desse tema para o Brasil e para o mundo. Entre outros, são os seguintes
esses instrumentos:
a) Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção, concluída em 2004;
b) Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos
Estrangeiros em Transações Comerciais, aprovada pela Organização
para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), em 17
de dezembro de 1997;
c) Convenção Interamericana Contra a Corrupção, aprovada pela Orga-
nização dos Estados Americanos (OEA), em 29 de março de 1996;
d) Convênio relativo à luta contra os atos de corrupção no qual estão
envolvidos funcionários das Comunidades Européias e dos Estados
Participantes da União Européia, aprovado pelo Conselho da União
Européia, em 26 de maio de 1997;
e) Convênio de direito civil sobre a corrupção, aprovado pelo Comitê de
Ministros do Conselho Europeu, em 4 de novembro de 1999.

Entendemos, no entanto, que, em face da importância do tema, a con-


duta descrita no art. 317 do Código Penal (crime de corrupção passiva) está
a merecer redefinição para que se ajuste aos tempos atuais, haja vista que
a necessidade de comprovação de vínculo entre o ato de ofício do servidor e a
vantagem indevida por ele recebida, tal como a exige a jurisprudência do
Supremo Tribunal Federal,2 conduz, muitas vezes, à impunidade.

2 Ação Penal no 307-3/DF, STF, Pleno, julgado em 13.12.1994 – caso do ex-Presidente Fer-
nando Collor de Mello (“Improcedência da acusação. Relativamente ao primeiro episódio,
em virtude não apenas da inexistência de prova de que a alegada ajuda eleitoral decorreu de
solicitação que tenha sido feita direta ou indiretamente, pelo primeiro acusado, mas também
por não haver sido apontado ato de ofício configurador de transação ou comércio com o cargo então
por ele exercido.”)
100 | Ética e conflito de interesses no serviço público

Além dos crimes de corrupção passiva, concussão, tráfico de influência


e advocacia administrativa, tratados no tópico 4.1.5 deste trabalho, ao qual
remetemos o leitor, vale mencionar também os crimes de peculato, preva-
ricação e violação de sigilo funcional, os quais também representam graves
violações dos deveres éticos.
Por certo que toda vez que um agente público comete um crime no exer-
cício da função algum valor ético é violado. Sob esse prisma, todos os crimes
tipificados no Código Penal como crime contra a Administração Pública
configuram condutas que violam valores éticos. Todavia, limitar-nos-emos
aos tipos de crime antes mencionados, por entendermos que seu conteúdo
ético é mais perceptível do que o dos demais.
O crime de peculato (art. 312 do Código Penal) ocorre quando o fun-
cionário público se apropria de dinheiro, valor ou bem móvel, público ou
particular, de que tem a posse em razão do cargo, ou o desvia em proveito
próprio ou de outrem. Ocorre também quando o funcionário público que
não tem a posse do dinheiro, bem ou valor o subtrai (furta) de quem o
tem ou concorre para que seja subtraído, valendo-se das facilidades que lhe
proporciona a qualidade de funcionário. A gravidade desse delito decorre
da quebra da confiança pública que a sociedade deposita no agente público
ao empossá-lo em cargo ou função pública.
A Lei da Improbidade Administrativa possui norma semelhante à do
crime de peculato. Trata-se da estabelecida no inciso XI do art. 9o, a qual
qualifica como enriquecimento ilícito no exercício da função pública o ato
pelo qual o funcionário público incorpora, “por qualquer forma, ao seu pa-
trimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial
das entidades mencionadas no art. 1o dessa lei”.
O crime de prevaricação (art. 319 do Código Penal) é o reflexo do prin-
cípio da impessoalidade na Administração Pública. Consiste na conduta do
agente público que, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal, retarda
a prática de um ato da sua competência ou não o pratica, ou, ainda, o pra-
tica contra disposição expressa de lei.
O conteúdo ético dessa conduta está expresso no Código de Ética Pro-
fissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal quando
José Leovegildo Oliveira Morais | 101

exorta o servidor a não “permitir que perseguições, simpatias, antipatias,


caprichos, paixões ou interesses de ordem pessoal interfiram no trato com
o público, com os jurisdicionados administrativos ou com colegas hierar-
quicamente superiores ou inferiores” (item XV, “f ”).
A Lei da Improbidade Administrativa também trata dessa questão na me-
dida em que qualifica como ímprobo o ato cujo fim visado esteja proibido
em lei ou regulamento ou seja diverso do previsto na regra de competência.
De igual modo, assim também qualifica a conduta do servidor que retarda
ou deixa de praticar, indevidamente, ato de ofício (art. 11, incisos I e II).
O crime de violação de sigilo funcional (art. 325 do Código Penal) ocor-
re quando o funcionário público revela ou facilita a revelação de fato que
seja do seu conhecimento em razão do cargo e que deva permanecer em
segredo.
Sabe-se que na Administração Pública a regra é a publicidade dos atos,
a fim de assegurar a transparência e preservar a moralidade administrativa.
Todavia, certas informações de que o Poder Público dispõe dizem respeito
à vida privada ou à intimidade das pessoas, cuja revelação pode lhes causar
danos morais e materiais. Outras dizem respeito à segurança do Estado
ou sobre elas recai interesse público que reclama não devam ser reveladas
publicamente, no momento atual ou futuro. Em tais hipóteses, não pode o
servidor público quebrar a regra do sigilo, sob pena de incidir em conduta
incompatível com a ética administrativa.
A Lei da Improbidade Administrativa também qualifica como ímproba
a conduta do servidor que “revelar fato ou circunstância de que tem ciência
em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo” (art. 11, III).
Tudo isso revela a estreita correlação entre crimes contra Administração
Pública e ética no serviço público.
7 O CÓDIGO DE CONDUTA DA ALTA
ADMINISTRAÇÃO

7.1 Instituição e finalidade

O Código de Conduta da Alta Administração Federal foi instituído


em agosto de 2000 por ato do Presidente da República, consubstanciado
na aprovação da Exposição de Motivos no 37, de 18 de agosto desse ano,
da Casa Civil da Presidência da República, a qual submeteu à apreciação
de Sua Excelência o texto desse Código. Ele constitui “um conjunto de
normas ao qual a pessoa nomeada pelo Presidente da República para um
cargo de primeiro escalão da Administração Federal deve aderir”.1 Trata-se,
portanto, de um código de adesão cuja transgressão “não necessariamente
implicará violação de lei mas tão-somente descumprimento do compro-
misso pessoal e moral assumido pelo administrador”.2

A finalidade principal desse Código é disciplinar a questão do conflito


de interesses, visando a evitar ou a minimizar sua ocorrência.

7.2 Agentes públicos alcançados

Estão submetidos às regras do Código de Conduta da Alta Administra-


ção Federal os titulares dos seguintes cargos:
I – Ministros e Secretários de Estado;
II – cargos de natureza especial, secretários-executivos, secretários ou au-
toridades equivalentes ocupantes de cargo do Grupo-Direção e Asses-
soramento Superiores (DAS), nível seis;
III – presidentes e diretores de agências nacionais, autarquias, inclusive as
especiais, fundações mantidas pelo Poder Público, empresas públicas
e sociedades de economia mista.

1 Exposição de Motivos (Casa Civil) no 37, de 18.08.2000.


2 Idem.
104 | Ética e conflito de interesses no serviço público

7.3 Eficácia

A eficácia do Código de Conduta da Alta Administração Federal não


decorre do imperativo de lei ou regulamento, haja vista que não foi apro-
vado por nenhum ato legislativo dessa natureza. Decorre, isto sim, da
conjugação dos seguintes fatores: adesão voluntária e natureza política dos
cargos por ele alcançados.
Ninguém é obrigado a aceitar nomeação para cargos do alto escalão
do governo federal. Todavia, ao aceitá-la, implicitamente está aceitando
também as normas do Código de Conduta da Alta Administração Federal,
haja vista que a adesão a este constitui pressuposto para a nomeação. Con-
seqüentemente, a autoridade pública não pode, em princípio, questionar a
validade do instrumento ao qual aderiu, de livre e espontânea vontade.
Portanto, a aceitação da nomeação e a posterior assinatura do termo de
adesão revelam a manifesta vontade de submeter-se às regras estabelecidas
nesse Código.
Um outro fator de eficácia desse Código decorre da natureza política dos
cargos por ele alcançados. Isso porque quem exerce cargos na alta adminis-
tração federal não quer que sua biografia seja manchada por uma censura
ética aplicada pela Comissão de Ética Pública, uma vez que isso pode ser pre-
judicial às suas pretensões políticas. Por essa razão, de regra, tais autoridades
procuram manter conduta compatível com esse Código e com as recomen-
dações e orientações expedidas pela Comissão de Ética Pública.

7.4 Principais assuntos regulados

Os principais assuntos regulados pelo Código de Conduta da Alta Ad-


ministração Federal são:
• situação patrimonial que possa gerar conflito de interesses;
• participação societária em empresa privada;
• atividade paralela à do serviço público;
• proposta de trabalho ou de negócio futuro;
• restrição a atividades posteriores ao exercício do cargo público;
José Leovegildo Oliveira Morais | 105

• participação em congressos, seminários e outros eventos;


• recebimento de presentes.

Esses assuntos encontram-se abordados no tópico 4.1.1 deste trabalho,


ao qual remetemos o leitor.

7.5 Instrumentos de controle

O principal instrumento utilizado pela Comissão de Ética Pública para


evitar ou prevenir situações de conflito de interesses é a Declaração Confiden-
cial de Informações (DCI). É mediante essa declaração que os ocupantes
de cargos na Alta Administração Federal prestam informações sobre suas
atividades profissionais e econômicas nos 12 meses que antecederam a pos-
se no cargo, sobre outras atividades concomitantes ao exercício da função
pública, bem como sobre bens, direitos e dívidas existentes.
A finalidade da DCI é fornecer à Comissão de Ética Pública elementos
que lhe permitam avaliar a possibilidade de ocorrência de situações que pos-
sam configurar conflito de interesses. Ressalte-se que, de acordo com o art.
4o do Código de Conduta da Alta Administração Federal, constitui dever
da própria autoridade pública identificar os bens próprios cuja gestão possa
suscitar conflito de interesses e indicar o modo pelo qual irá evitá-lo.
A autoridade deve comunicar imediatamente à Comissão de Ética Pú-
blica os atos de gestão patrimonial que envolvam a transferência de bens a
parentes próximos (cônjuge, ascendente, descendente ou colateral), a aqui-
sição direta ou indireta de controle de empresa, eventual alteração signi-
ficativa no valor ou na natureza do seu patrimônio, bem como os atos de
gestão de bens cujo valor possa ser substancialmente afetado por decisão
ou política governamental da qual tenha prévio conhecimento em razão do
cargo ou função (arts. 4o e 5o do Código).
Ocorrendo situação patrimonial de conflito de interesses, real ou po-
tencial, a autoridade pública é aconselhada a alienar os bens ou a transferir
sua administração a instituição financeira ou a administradora de carteira
de valores mobiliários autorizada a funcionar pelo Banco Central ou pela
106 | Ética e conflito de interesses no serviço público

Comissão de Valores Mobiliários, conforme o caso, se já não tiver adota-


do iniciativa nesse sentido. Essa transferência de administração de bens
e direitos deve ser feita mediante instrumento contratual que contenha
cláusula que vede a participação da autoridade em qualquer decisão de
investimento, assim como seu prévio conhecimento de decisões da insti-
tuição administradora quanto à gestão dos bens e direitos (Resolução CEP
no 8, de 2003).
A Declaração Confidencial de Informações é regulada pelas Resolu-
ções da Comissão de Ética Pública de nos 1, 5 e 9, de 2000, 2001 e 2005,
respectivamente.
Outros instrumentos de controle previstos no Código de Conduta da
Alta Administração Federal e adotados pela Comissão de Ética Pública são:

a) quarentena – que consiste na proibição de o agente público, até quatro


meses após deixar o cargo público, exercer atividade no setor privado
da mesma área de atuação do órgão ou entidade a que pertencia ou
representar, perante estes, interesses privados;
b) proibição de atividade paralela no setor privado que possa configurar
conflito de interesses; e
c) dever de informar proposta de trabalho ou de negócio futuro no setor
privado.

Esses assuntos encontram-se desenvolvidos nos tópicos 4.1.1.3, 4.1.1.4,


4.1.1.5, 4.3.2, 4.3.3 e 4.3.4 .
8 O CÓDIGO DE ÉTICA PROFISSIONAL DO
SERVIDOR PÚBLICO CIVIL DO PODER
EXECUTIVO FEDERAL

8.1 Instituição e finalidade

O Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder


Executivo Federal foi instituído em 1994, mediante Decreto no 1.171, com
a finalidade de estabelecer princípios e valores relativos à moralidade no
serviço público e de exortar os servidores públicos a manterem o respeito
pelos cidadãos que pagam impostos e demandam serviços da Administra-
ção Pública. Sua edição decorreu de sugestões apresentadas pela Comissão
Especial instituída pelo Decreto no 1.001, de 6 de dezembro de 1993. O que
motivou a criação dessa Comissão foram os incidentes que levaram ao im-
peachment do ex-Presidente Fernando Collor de Melo e também do que
restou apurado pela Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI) do
Orçamento.
O relatório da CPMI do Orçamento apontou a existência de grupos de
interesse que atuavam no Poder Legislativo fazendo indicação de emendas
ao Orçamento da União, as quais tinham por finalidade propiciar o desvio
e a apropriação de recursos públicos. Após a aprovação dessas emendas
pelo Congresso Nacional, esses grupos cuidavam, perante o Poder Executi-
vo, para que a verba respectiva fosse descontingenciada1 e liberada.

8.2 Destinatários

São destinatários desse Código todos os servidores da Administração


Pública federal direta, autárquica e fundacional, bem como das empresas
públicas e das sociedades de economia mista.

1 Verbas previstas no Orçamento da União cuja liberação dependia da “boa vontade” do


governo.
108 | Ética e conflito de interesses no serviço público

Estabelece o item XVI desse Código que sua aplicação estende-se a


todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta e indi-
reta. As denominadas empresas estatais integram a Administração Pública
Federal indireta, nos termos do art. 4o, inciso II, do Decreto-Lei no 200, de
25 de fevereiro de 1967, razão por que estão submetidas aos ditames desse
Código, assim como seus dirigentes e empregados.
A base constitucional para que esse Código seja observado também no
âmbito das empresas estatais se encontra no art. 84, inciso VI, alínea “a”,
da Constituição Federal, que atribui competência ao Presidente da Repú-
blica para dispor, mediante decreto, sobre organização e funcionamento da
administração federal. O Código de Ética é um ato normativo que dispõe
sobre o funcionamento da administração federal, haja vista que estabelece
padrão de conduta a ser observado no âmbito do Poder Executivo federal.
Logo, insere-se na competência constitucional referida e alcança tanto as
empresas estatais quanto seus dirigentes e empregados.

8.3 Valores

Em trabalho realizado para a Comissão de Ética Pública da Presidência


da República, o professor Cláudio Reis, da Universidade de Brasília, apre-
senta a noção básica do que seja um “valor”, nos seguintes termos:

Um valor é, genericamente, tudo aquilo que afirmamos merecer ser deseja-


do. Valor é sempre um aspecto que, quando possuído por algo, dá-lhe um
caráter positivo. Valores podem ter formas variadas. Afirmamos, em primeiro
lugar, que determinados fins devem ser desejados ou buscados. Dizemos,
por exemplo, que ter saúde, ter felicidade, ter um grau razoável de conforto
material, ter uma boa educação, etc. são coisas que merecem ser buscadas
ou desejadas. Saúde, felicidade, conforto, educação, assim, são valores para
nós, e uma vida, por exemplo, que manifeste saúde, felicidade, etc. tem um
sentido claramente positivo para nós. Também afirmamos que determinadas
características das pessoas ou de suas ações merecem ser aprovadas. Dizemos,
por exemplo, que uma pessoa honesta ou veraz, uma ação corajosa ou uma
José Leovegildo Oliveira Morais | 109

pessoa temperante, etc., têm mérito. Honestidade, veracidade, coragem,


temperança, etc. são, para nós, também valores, o que significa que devem
ser cultivados e promovidos (em nós e nos outros), conferindo um caráter
também claramente positivo àqueles que os manifestam em suas ações ou
em seu comportamento em geral.
Os valores funcionam geralmente como orientadores de nossas escolhas e
decisões. Determinando quais são aquelas coisas que merecem ser desejadas,
podemos mais facilmente estabelecer nossas preferências e, em função disso,
escolher e decidir. Daí a importância de ter claro quais são nossos valores.

O Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder


Executivo Federal lista uma série de “regras deontológicas” que, em ver-
dade, são valores que se espera sejam buscados, sempre, pelos servidores
públicos no desempenho de suas atividades funcionais. Eles representam o
padrão ético desejável na Administração Pública Federal. Tais valores são:
dignidade, decoro, honra, zelo, honestidade, eficácia, consciência dos prin-
cípios morais, bem comum, cortesia, boa vontade, respeito ao cidadão, etc.
Vejamos como esses valores se encontram expressos:

I – A dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos princípios mo-


rais são primados maiores que devem nortear o servidor público, seja no exercí-
cio do cargo ou função, ou fora dele, já que refletirá o exercício da vocação do
próprio poder estatal. Seus atos, comportamentos e atitudes serão direcionados
para a preservação da honra e da tradição dos serviços públicos.
II – O servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de sua
conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo
e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas
principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas
no art. 37, caput, e § 4o da Constituição Federal.
III – A moralidade da Administração Pública não se limita à distinção entre
o bem e o mal, devendo ser acrescida da idéia de que o fim é sempre o bem
comum. O equilíbrio entre a legalidade e a finalidade, na conduta do servidor
público, é que poderá consolidar a moralidade do ato administrativo.
110 | Ética e conflito de interesses no serviço público

IV – A remuneração do servidor público é custeada pelos tributos pagos


direta ou indiretamente por todos, até por ele próprio, e por isso se exige,
como contrapartida, que a moralidade administrativa se integre no Direito,
como elemento indissociável de sua aplicação e de sua finalidade, erigindo-
se, como conseqüência, em fator de legalidade.
V – O trabalho desenvolvido pelo servidor público perante a comunidade
deve ser entendido como acréscimo ao seu próprio bem-estar, já que, como
cidadão, integrante da sociedade, o êxito desse trabalho pode ser considerado
como seu maior patrimônio.
VI – A função pública deve ser tida como exercício profissional e, portanto,
se integra na vida particular de cada servidor público. Assim, os fatos e atos
verificados na conduta do dia-a-dia em sua vida privada poderão acrescer
ou diminuir o seu bom conceito na vida funcional.
VII – Salvo os casos de segurança nacional, investigações policiais ou inte-
resse superior do Estado e da Administração Pública, a serem preservados
em processo previamente declarado sigiloso, nos termos da lei, a publicidade
de qualquer ato administrativo constitui requisito de eficácia e moralidade,
ensejando sua omissão comprometimento ético contra o bem comum, im-
putável a quem a negar.
VIII – Toda pessoa tem direito à verdade. O servidor não pode omiti-la ou
falseá-la, ainda que contrária aos interesses da própria pessoa interessada ou
da Administração Pública. Nenhum Estado pode crescer ou estabilizar-se
sobre o poder corruptivo do hábito do erro, da opressão, ou da mentira,
que sempre aniquilam até mesmo a dignidade humana quanto mais a de
uma Nação.
IX – A cortesia, a boa vontade, o cuidado e o tempo dedicados ao serviço
público caracterizam o esforço pela disciplina. Tratar mal uma pessoa que
paga seus tributos direta ou indiretamente significa causar-lhe dano moral.
Da mesma forma, causar dano a qualquer bem pertencente ao patrimônio
público, deteriorando-o, por descuido ou má vontade, não constitui apenas
uma ofensa ao equipamento e às instalações ou ao Estado, mas a todos os
homens de boa vontade que dedicaram sua inteligência, seu tempo, suas
esperanças e seus esforços para construí-los.
José Leovegildo Oliveira Morais | 111

X – Deixar o servidor público qualquer pessoa à espera de solução que


compete ao setor em que exerça suas funções, permitindo a formação de
longas filas, ou qualquer outra espécie de atraso na prestação do serviço,
não caracteriza apenas atitude contra a ética ou ato de desumanidade, mas
principalmente grave dano moral aos usuários dos serviços públicos.
XI – O servidor deve prestar toda a sua atenção às ordens legais de seus
superiores, velando atentamente por seu cumprimento, e, assim, evitando
a conduta negligente. Os repetidos erros, o descaso e o acúmulo de desvios
tornam-se, às vezes, difíceis de corrigir e caracterizam até mesmo impru-
dência no desempenho da função pública.
XII – Toda ausência injustificada do servidor de seu local de trabalho é
fator de desmoralização do serviço público, o que quase sempre conduz à
desordem nas relações humanas.
XIII – O servidor que trabalha em harmonia com a estrutura organizacio-
nal, respeitando seus colegas e cada concidadão, colabora e de todos pode
receber colaboração, pois sua atividade pública é a grande oportunidade
para o crescimento e o engrandecimento da Nação.

8.4 Deveres fundamentais

O Código de Ética não se limita a apontar o comportamento que se


espera dos servidores públicos, visando a um padrão ético desejável na Ad-
ministração Pública Federal. Estabelece também deveres a serem observa-
dos a fim de que os valores possam ser alcançados. Alguns desses deveres
refletem os valores desejados; outros, a integridade do exercício da função
pública, e, outros, ainda, o que se poderia chamar de “boas maneiras” no
ambiente de trabalho.
São deveres que refletem a integridade da função pública e a busca dos
valores que norteiam seu exercício:

a) desempenhar, a tempo, as atribuições do cargo, função ou emprego pú-


blico de que seja titular;
112 | Ética e conflito de interesses no serviço público

b) exercer suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, pondo


fim ou procurando prioritariamente resolver situações procrastinatórias,
principalmente diante de filas ou de qualquer outra espécie de atraso na
prestação dos serviços pelo setor em que exerça suas atribuições, com o
fim de evitar dano moral ao usuário;
c) ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integridade do seu ca-
ráter, escolhendo sempre, quando estiver diante de duas opções, a melhor
e a mais vantajosa para o bem comum;
d) jamais retardar qualquer prestação de contas, condição essencial da gestão
dos bens, direitos e serviços da coletividade a seu cargo;
e) [...];
f ) ter consciência de que seu trabalho é regido por princípios éticos que se
materializam na adequada prestação dos serviços públicos;
g) ser cortês, ter urbanidade, disponibilidade e atenção, respeitando a capa-
cidade e as limitações individuais de todos os usuários do serviço público,
sem qualquer espécie de preconceito ou distinção de raça, sexo, naciona-
lidade, cor, idade, religião, cunho político e posição social, abstendo-se,
dessa forma, de causar-lhes dano moral;
h) ter respeito à hierarquia, porém sem nenhum temor de representar contra
qualquer comprometimento indevido da estrutura em que se funda o
Poder Estatal;
i) resistir a todas as pressões de superiores hierárquicos, de contratantes,
interessados e outros que visem obter quaisquer favores, benesses ou
vantagens indevidas em decorrência de ações morais, ilegais ou aéticas
e denunciá-las;
j) zelar, no exercício do direito de greve, pelas exigências específicas da defesa
da vida e da segurança coletiva;
l) [...];
m) comunicar imediatamente a seus superiores todo e qualquer ato ou fato
contrário ao interesse público, exigindo as providências cabíveis;
n) [...];
o) participar dos movimentos e estudos que se relacionem com a melhoria do
exercício de suas funções, tendo por escopo a realização do bem comum;
José Leovegildo Oliveira Morais | 113

p) [...];
q) manter-se atualizado com as instruções, as normas de serviço e a legislação
pertinentes ao órgão onde exerce suas funções;
r) cumprir, de acordo com as normas do serviço e as instruções superiores, as
tarefas de seu cargo ou função, tanto quanto possível, com critério, segurança
e rapidez, mantendo tudo sempre em boa ordem.
s) facilitar a fiscalização de todos atos ou serviços por quem de direito;
t) exercer, com estrita moderação, as prerrogativas funcionais que lhe sejam
atribuídas, abstendo-se de fazê-lo contrariamente aos legítimos interesses
dos usuários do serviço público e dos jurisdicionados administrativos;
u) abster-se, de forma absoluta, de exercer sua função, poder ou autoridade
com finalidade estranha ao interesse público, mesmo que observando as
formalidades legais e não cometendo qualquer violação expressa à lei;
v) divulgar e informar a todos os integrantes da sua classe sobre a existência
deste Código de Ética, estimulando o seu integral cumprimento.

São deveres que refletem as “boas maneiras” no ambiente de trabalho:

e) tratar cuidadosamente os usuários dos serviços, aperfeiçoando o processo


de comunicação e contato com o público;
l) ser assíduo e freqüente ao serviço, na certeza de que sua ausência pro-
voca danos ao trabalho ordenado, refletindo negativamente em todo o
sistema;
n) manter limpo e em perfeita ordem o local de trabalho, seguindo os mé-
todos mais adequados à sua organização e distribuição;
p) apresentar-se ao trabalho com vestimentas adequadas ao exercício da
função.

8.5 Condutas vedadas

O Código de Ética trata, também, de condutas “vedadas”, as quais, de


forma geral, correspondem a condutas que são qualificadas como crimes
contra a Administração Pública, como atos de improbidade administrativa
114 | Ética e conflito de interesses no serviço público

ou como infrações disciplinares de natureza grave, previstas no Estatuto


do Servidor Público (Lei no 8.112/1990). Vejamos as principais condutas
vedadas:

a) o uso do cargo ou função, facilidades, amizades, tempo, posição e influências,


para obter qualquer favorecimento, para si ou para outrem;

Comentário: conforme as circunstâncias, essa conduta pode configurar


o crime de corrupção passiva previsto no art. 317 do Código Penal.

b) prejudicar deliberadamente a reputação de outros servidores ou de cidadãos


que deles dependam;

Comentário: essa conduta pode configurar crime contra a honra (calú-


nia, difamação e injúria) e, também, resultar em ação de indenização por
danos morais, cuja responsabilidade pode ser imputada ao poder público
ou ao próprio servidor.

c) ser, em função de seu espírito de solidariedade, conivente com erro ou infração


a este Código de Ética ou ao Código de Ética de sua profissão;

Comentário: essa conduta pode configurar o crime de condescendên-


cia criminosa previsto no art. 320 do Código Penal.

d) usar de artifícios para procrastinar ou dificultar o exercício regular de direito


por qualquer pessoa, causando-lhe dano moral ou material;

Comentário: essa conduta pode configurar crime de prevaricação pre-


visto no art. 319 do Código Penal.

e) deixar de utilizar os avanços técnicos e científicos ao seu alcance ou do


seu conhecimento para atendimento do seu mister;
José Leovegildo Oliveira Morais | 115

Comentário: trata-se de um dever do servidor que, se não observado,


pode configurar infração de natureza administrativa disciplinar.

f ) permitir que perseguições, simpatias, antipatias, caprichos, paixões ou


interesses de ordem pessoal interfiram no trato com o público, com os ju-
risdicionados administrativos ou com colegas hierarquicamente superiores
ou inferiores;

Comentário: essa conduta reflete o princípio da impessoalidade no ser-


viço público. Pode configurar, dependendo das circunstâncias, crime de
prevaricação previsto no art. 319 do Código Penal.

g) pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda fi-


nanceira, gratificação, prêmio, comissão, doação ou vantagem de qualquer
espécie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o cumprimento da sua
missão ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim;

Comentário: essa conduta pode configurar crime de corrupção passiva


previsto no art. 317 do Código Penal.

h) alterar ou deturpar o teor de documentos que deva encaminhar para


providências;

Comentário: essa conduta pode configurar crime de falsidade ideológica


previsto no art. 299 do Código Penal.

i) iludir ou tentar iludir qualquer pessoa que necessite do atendimento em


serviços públicos;

Comentário: essa conduta pode configurar ato de improbidade admi-


nistrativa previsto no art. 11 da Lei no 8.429/1992.

j) desviar servidor público para atendimento a interesse particular;


116 | Ética e conflito de interesses no serviço público

Comentário: essa conduta pode configurar ato de improbidade admi-


nistrativa previsto no art. 10, inciso XIII, da Lei no 8.429/1992 e infra-
ção disciplinar de natureza grave, prevista no art. 117, inciso XVI, da
Lei no 8.112/1990.

l) retirar da repartição pública, sem estar legalmente autorizado, qualquer


documento, livro ou bem pertencente ao patrimônio público;

Comentário: essa conduta pode configurar ato de improbidade admi-


nistrativa previsto no art. 9o, inciso XII, da Lei no 8.429/1992 e infração
disciplinar prevista no art. 117, inciso II, da Lei no 8.112/1990.

m) fazer uso de informações privilegiadas obtidas no âmbito interno de seu


serviço, em benefício próprio, de parentes, de amigos ou de terceiros;

Comentário: essa conduta pode configurar ato de improbidade admi-


nistrativa previsto no art. 11, inciso VII, da Lei no 8.429/1992.

n) apresentar-se embriagado no serviço ou fora dele habitualmente;

Comentário: essa conduta pode configurar justa causa para rescisão do


contrato de trabalho quando se tratar de servidor regido pela Consolidação
das Leis do Trabalho, conforme art. 482, letra “f ”, desse estatuto.

8.6 As Comissões de Ética

Em cada órgão ou entidade da Administração Pública Federal direta e


indireta, ou em qualquer órgão ou entidade que exerça atribuições delega-
das pelo poder público, deve existir uma Comissão de Ética.
A administração indireta compreende as autarquias, as fundações, as
empresas públicas e as sociedades de economia mista.
Cada Comissão de Ética deve ser composta por três membros efetivos e
três suplentes, escolhidos entre servidores e empregados do quadro permanente
José Leovegildo Oliveira Morais | 117

do respectivo órgão ou entidade para um mandato de três anos. Quem os designa


é o dirigente máximo do órgão ou entidade (art. 5o do Decreto no 6.029/2007).
A competência das Comissões de Ética foi redefinida pelo Decreto
no 6.029/2007, que a fixou nos seguintes termos:

Art. 7o Compete às Comissões de Ética de que tratam os incisos II e III do


art. 2o:
I – atuar como instância consultiva de dirigentes e servidores no âmbito de
seu respectivo órgão ou entidade;
II – aplicar o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil
do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto no 1.171, de 1994,
devendo:
a) submeter à Comissão de Ética Pública propostas para seu aperfei-
çoamento;
b) dirimir dúvidas a respeito da interpretação de suas normas e deliberar
sobre casos omissos;
c) apurar, mediante denúncia ou de ofício, conduta em desacordo com
as normas éticas pertinentes; e
d) recomendar, acompanhar e avaliar, no âmbito do órgão ou entidade
a que estiver vinculada, o desenvolvimento de ações objetivando a
disseminação, capacitação e treinamento sobre as normas de ética e
disciplina;
III – representar a respectiva entidade ou órgão na Rede de Ética do Poder
Executivo Federal a que se refere o art. 9o; e
IV – supervisionar a observância do Código de Conduta da Alta Administração
Federal e comunicar à CEP situações que possam configurar descumprimen-
to de suas normas.

Dispõe o art. 10 do Decreto no 6.029/2007 que os trabalhos das Co-


missões de Ética devem ser desenvolvidos com celeridade e observância dos
seguintes princípios:
118 | Ética e conflito de interesses no serviço público

I – proteção à honra e à imagem da pessoa investigada;


II – proteção à identidade do denunciante, que deverá ser mantida sob
reserva, se este assim o desejar; e
III – independência e imparcialidade dos seus membros na apuração dos
fatos, com as garantias asseguradas nesse Decreto.

Uma das garantias asseguradas aos membros das Comissões de Ética é a


atribuição de mandato de três anos, conforme art. 5o mencionado.
As Comissões de Ética devem fornecer aos órgãos encarregados da exe-
cução do quadro de carreira dos servidores os registros sobre a conduta
ética destes, para o fim de instruir e fundamentar promoções e para todos
os demais procedimentos próprios da carreira do servidor público (inciso
XVIII). Devem, também, em caso de processo de investigação que conclua
pela ocorrência de infração de natureza ética, adotar as seguintes providên-
cias estabelecidas no § 5o do art. 12 do Decreto no 6.029/2007:
I – sugerir à autoridade hierarquicamente superior ao funcionário infrator
que o exonere do cargo ou função de confiança que eventualmente
exerça ou o devolva ao órgão de origem, conforme o caso;
II – encaminhar o resultado da investigação à Controladoria-Geral da
União ou à unidade específica do Sistema de Correição do Poder
Executivo Federal de que trata o Decreto no 5.480, de 30 de junho
de 2005, para exame de eventuais transgressões disciplinares; e
III – recomendar à autoridade competente a abertura de procedimento
administrativo, se a gravidade da conduta assim o exigir.

Quando uma Comissão de Ética constatar que os fatos submetidos à


sua análise configuram, em tese, ilícito de natureza penal ou civil, ato de
improbidade administrativa ou infração disciplinar, deve encaminhar có-
pia dos autos às autoridades competentes para apurar infrações dessa na-
tureza, sem prejuízo das medidas de sua competência (art. 17 do Decreto
no 6.029/2007). Isso significa dizer que as Comissões de Ética devem
sempre apurar os fatos submetidos à sua apreciação que, em tese, configurem
José Leovegildo Oliveira Morais | 119

infração de natureza ética, independentemente de configurarem, também,


ilícitos de outras naturezas.
As decisões relativas a condutas éticas analisadas por uma determinada
Comissão de Ética devem ser resumidas em ementa e, com a omissão dos
nomes dos investigados, divulgadas no sítio do órgão ou entidade a que
pertença e, também, encaminhadas à Comissão de Ética Pública (art. 18
do Decreto no 6.029/2007).

8.7 Do processo de apuração de infrações éticas

O processo de apuração de infração de natureza ética pode ser instaura-


do de ofício, pela própria comissão, ou em razão de denúncia fundamen-
tada, formulada por qualquer cidadão, agente público, pessoa jurídica de
direito privado, associação ou entidade de classe (arts. 11 e 12 do Decreto
no 6.029/2007).
O inciso XVII do Decreto no 1.171/1994 exigia a identificação do au-
tor da representação ou denúncia como requisito necessário ao seu proces-
samento. O Decreto no 6.029/2007, no entanto, revogou esse dispositivo
sem, contudo, esclarecer se uma denúncia anônima que se apresente devi-
damente “fundamentada” pode ser processada ou não. Todavia, ao men-
cionar as pessoas legitimadas a oferecer denúncia perante as Comissões de
Ética, esse Decreto tornou a identificação do autor da denúncia pressu-
posto necessário ao seu processamento, haja vista que somente mediante a
identificação do autor é que se pode saber a origem da denúncia. Por outro
lado, como não há vedação expressa ao processamento de denúncia anô-
nima, nada impede que uma Comissão de Ética, diante de uma denúncia
anônima que esteja devidamente “fundamentada”, instaure de ofício o pro-
cesso de investigação da veracidade do fato. Ou seja, não será processada
como denúncia anônima, mas sim como instauração de ofício do processo
de investigação.
O processo pode ser instaurado não apenas contra o agente público mas
também contra o órgão ou setor específico do ente estatal contra quem se
esteja imputando a falta.
120 | Ética e conflito de interesses no serviço público

Pode ser objeto de investigação qualquer conduta que viole os valores,


os deveres e as vedações estabelecidos no Código de Ética.
O processo de investigação deve ser desenvolvido com observância das
garantias do contraditório e da ampla defesa, ouvindo-se o investigado e
permitindo-lhe a produção de provas necessárias à sua defesa. O § 1o do
art. 12 do Decreto no 6.029/2007 menciona apenas a prova documental.
No entanto, existem fatos que somente podem provados mediante prova
testemunhal. Nessas hipóteses, por certo, a prova testemunhal há de ser ad-
mitida, sob pena de violação do contraditório e da ampla defesa, garantias
que esse mesmo Decreto afirma devam ser asseguradas.
A interpretação que se deve dar ao § 1o do art. 12 citado é de que,
tratando-se de fato cuja prova documental seja suficiente para o esclare-
cimento da verdade, a prova testemunhal deve ser afastada, porque seria
meramente protelatória e não atenderia à celeridade que se pretende com
o processo de investigação de infração de natureza ética. Ao revés, se o fato
somente puder ser provado mediante prova testemunhal, esta tem de ser
admitida.
No caso de a infração de natureza ética ser imputada a órgão ou setor
específico de ente estatal, o chefe respectivo é que deve ser ouvido.
A Comissão de Ética não poderá alegar ausência de previsão no Código
para se eximir de fundamentar o julgamento da falta de natureza ética. Na
hipótese de lacuna, deverá recorrer à analogia e aos princípios da legalida-
de, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência (art.
16 do Decreto no 6.029/2007).
Concluída a instrução probatória, a Comissão de Ética elaborará de-
cisão fundamentada pela culpabilidade ou inocência do investigado. Na
hipótese de considerá-lo culpado, fará constar da decisão a aplicação da
pena de censura. A decisão deve ser assinada por três membros da Comis-
são, efetivos ou suplentes convocados, dando-se ciência dela ao investigado
(inciso XXII).
O inciso XIX do Decreto no 1.171/1994 assegurava ao agente público
punido a possibilidade de recorrer, contra a pena imposta, ao Ministro de
Estado titular da pasta à qual a respectiva Comissão de Ética pertencesse.
José Leovegildo Oliveira Morais | 121

Esse dispositivo foi revogado pelo Decreto no 6.029/2007, que não previu
qualquer recurso nesse sentido. Ocorre que o art. 56 da Lei no 9.784/1999,
que disciplina o processo administrativo no âmbito da Administração Pú-
blica Federal, assegura o direito ao recurso hierárquico, a ser apreciado pela
“autoridade superior”.
A questão agora consiste em saber quem é a “autoridade superior” à
Comissão de Ética para fins de apreciação do recurso hierárquico. Entendo
que existem duas interpretações possíveis. A primeira é que essa autori-
dade seria a Comissão de Ética Pública, tendo em vista sua competência
para coordenar, avaliar e supervisionar o Sistema de Gestão da Ética do
Poder Executivo Federal (art. 4o, inciso IV, do Decreto no 6.029/2007).
A segunda é que seria o “dirigente máximo do órgão” a que se refere o art.
5o desse Decreto, que é a autoridade competente para designar os membros
da Comissão de Ética. Por razões de ordem técnica, a primeira alternativa
seria a mais aconselhável porque possibilitaria uniformizar a aplicação do
Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Execu-
tivo Federal. Por razões de praticidade, no entanto, a segunda alternativa
afigura-se a mais conveniente. A Comissão de Ética Pública posicionou-se
pela segunda interpretação.
O prazo para a interposição desse recurso é de dez dias, consoante o
disposto no art. 59 da Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 1999.

8.8 Sujeitos da investigação

Estão sujeitos a responder processo perante a Comissão de Ética todos


aqueles que, por força de lei, contrato ou qualquer ato jurídico, prestem
serviços de natureza permanente, temporária, excepcional ou eventual,
ainda que sem retribuição financeira, a órgão ou entidade da Administra-
ção Pública federal, direta e indireta.
Por razões óbvias, as autoridades submetidas ao Código de Conduta
da Alta Administração Federal respondem apenas, em caso de infração
de natureza ética, perante a Comissão de Ética Pública da Presidência da
República.
122 | Ética e conflito de interesses no serviço público

As infrações de natureza ética cometidas por membro de comissão de


ética serão apuradas pela Comissão de Ética Pública (art. 21 do Decreto no
6.029/2007).
O art. 14 do Decreto no 6.029/2007 assegura a toda pessoa investigada
o direito de saber o que lhe está sendo imputado, de conhecer o teor da
acusação, de ter vista dos autos e de obter cópia das peças do seu interesse,
bem como certidão do seu teor.

8.9 Quadro comparativo das infrações éticas com as infrações


disciplinares da Lei no 8.112/1990

Os deveres e as proibições estabelecidos no Código de Ética do Servidor


Público Federal constituem, em regra, infração disciplinar prevista na Lei
no 8.112/1990 (Estatuto do Servidor Público Federal). Podem constituir,
também, crime contra a Administração Pública (ver item 8.6) e ato de
improbidade administrativa. Isso gerava dúvidas para as comissões de ética
que, muitas vezes, ficavam sem saber se deviam dar curso ou não ao pro-
cesso de natureza ética, especialmente quando o fato configurava infração
disciplinar de natureza grave, ato de improbidade administrativa ou até
mesmo crime contra a Administração Pública.

Entendemos que essa dúvida foi esclarecida com a edição do Decreto no


6.029/2007, cujo art. 17 estabelece que:

Art. 17. As Comissões de Ética, sempre que constatarem a possível ocorrên-


cia de ilícitos penais, civis, de improbidade administrativa ou de infração
disciplinar, encaminharão cópia dos autos às autoridades competentes para
apuração de tais fatos, sem prejuízo das medidas de sua competência.

O quadro a seguir mostra o comparativo entre os deveres e as proibições


estabelecidos no Código de Ética do Servidor Público Civil e as infrações
disciplinares previstas na Lei no 8.112/1990.
José Leovegildo Oliveira Morais | 123

Quadro comparativo das infrações éticas com


as infrações disciplinares da Lei no 8.112/1990

CÓDIGO DE ÉTICA DO NORMA CORRELATA


SERVIDOR PÚBLICO CIVIL NA LEI NO 8.112

DEVERES – ITEM XIV DEVERES – ART. 116

a) desempenhar, a tempo, as atribuições


I – exercer com zelo e dedicação as atribuições
do cargo, função ou emprego público
do cargo;
de que seja titular;

b) exercer suas atribuições com rapidez,


perfeição e rendimento, pondo fim ou V – atender com presteza:
procurando prioritariamente resolver a) ao público em geral, prestando as informações
situações procrastinatórias, principal- requeridas, ressalvadas as protegidas por sigilo;
mente diante de filas ou de qualquer b) à expedição de certidões requeridas para de-
outra espécie de atraso na prestação fesa de direito ou esclarecimento de situações
dos serviços pelo setor em que exerça de interesse pessoal;
suas atribuições, com o fim de evitar c) às requisições para a defesa da Fazenda Pública.
dano moral ao usuário;

c) ser probo, reto, leal e justo, demons-


trando toda a integridade do seu cará-
ter, escolhendo sempre, quando estiver II – ser leal às instituições a que servir;
diante de duas opções, a melhor e a
mais vantajosa para o bem comum;

d) jamais retardar qualquer prestação de


contas, condição essencial da gestão
III – observar as normas legais e regulamentares;*
dos bens, direitos e serviços da coleti-
vidade a seu cargo;

e) tratar cuidadosamente os usuários dos


serviços, aperfeiçoando o processo de XI – tratar com urbanidade as pessoas;
comunicação e contato com o público;

f ) ter consciência de que seu trabalho é


regido por princípios éticos que se ma-
III – observar as normas legais e regulamentares;*
terializam na adequada prestação dos
serviços públicos;
124 | Ética e conflito de interesses no serviço público

CÓDIGO DE ÉTICA DO NORMA CORRELATA


SERVIDOR PÚBLICO CIVIL NA LEI NO 8.112

g) ser cortês, ter urbanidade, disponibi-


lidade e atenção, respeitando a capa-
cidade e as limitações individuais de
todos os usuários do serviço público,
sem qualquer espécie de preconceito XI – tratar com urbanidade as pessoas;
ou distinção de raça, sexo, nacionali-
dade, cor, idade, religião, cunho polí-
tico e posição social, abstendo-se, des-
sa forma, de causar-lhes dano moral;

h) ter respeito à hierarquia, porém sem


nenhum temor de representar contra VI – levar ao conhecimento da autoridade supe-
qualquer comprometimento indevido rior as irregularidades de que tiver ciência
da estrutura em que se funda o Poder em razão do cargo;
Estatal;

i) resistir a todas as pressões de superiores


hierárquicos, de contratantes, interes-
sados e outros que visem a obter quais-
III – observar as normas legais e regulamentares;*
quer favores, benesses ou vantagens
indevidas em decorrência de ações mo-
rais, ilegais ou aéticas e denunciá-las;

j) zelar, no exercício do direito de greve,


pelas exigências específicas da defesa da III – observar as normas legais e regulamentares;*
vida e da segurança coletiva;

l) ser assíduo e freqüente ao serviço, na


certeza de que sua ausência provoca
X – ser assíduo e pontual ao serviço;
danos ao trabalho ordenado, refletindo
negativamente em todo o sistema;

m) comunicar imediatamente a seus su-


VI – levar ao conhecimento da autoridade supe-
periores todo e qualquer ato ou fato
rior as irregularidades de que tiver ciência
contrário ao interesse público, exigin-
em razão do cargo;
do as providências cabíveis;

n) manter limpo e em perfeita ordem o


local de trabalho, seguindo os méto-
III – observar as normas legais e regulamentares;*
dos mais adequados à sua organização
e distribuição;
José Leovegildo Oliveira Morais | 125

CÓDIGO DE ÉTICA DO NORMA CORRELATA


SERVIDOR PÚBLICO CIVIL NA LEI NO 8.112

o) participar dos movimentos e estudos


que se relacionem com a melhoria do
III – observar as normas legais e regulamentares;*
exercício de suas funções, tendo por
escopo a realização do bem comum;

p) apresentar-se ao trabalho com vestimen-


III – observar as normas legais e regulamentares;*
tas adequadas ao exercício da função;

q) manter-se atualizado com as instru-


ções, as normas de serviço e a legisla-
III – observar as normas legais e regulamentares;*
ção pertinentes ao órgão onde exerce
suas funções;

r) cumprir, de acordo com as normas do


serviço e as instruções superiores, as
tarefas de seu cargo ou função, tanto I – exercer com zelo e dedicação as atribuições
quanto possível, com critério, seguran- do cargo;
ça e rapidez, mantendo tudo sempre
em boa ordem.

s) facilitar a fiscalização de todos os atos


III – observar as normas legais e regulamentares;*
ou serviços por quem de direito;

t) exercer, com estrita moderação, as


prerrogativas funcionais que lhe sejam
atribuídas, abstendo-se de fazê-lo con-
III – observar as normas legais e regulamentares;*
trariamente aos legítimos interesses dos
usuários do serviço público e dos juris-
dicionados administrativos;

II – ser leal às instituições a que servir;


u) abster-se, de forma absoluta, de exer-
IX – manter conduta compatível com a moralida-
cer sua função, poder ou autoridade
de administrativa;
com finalidade estranha ao interesse
Art. 117. Ao servidor é proibido:
público, mesmo que observando as
IX – valer-se do cargo para lograr proveito pessoal
formalidades legais e não cometendo
ou de outrem, em detrimento da dignidade
qualquer violação expressa à lei;
da função pública;

v) divulgar e informar a todos os inte-


grantes da sua classe sobre a existência
III – observar as normas legais e regulamentares;*
deste Código de Ética, estimulando o
seu integral cumprimento.
126 | Ética e conflito de interesses no serviço público

CÓDIGO DE ÉTICA DO NORMA CORRELATA


SERVIDOR PÚBLICO CIVIL NA LEI NO 8.112

DEVERES – ART. 116 E


PROIBIÇÕES – ITEM XV
PROIBIÇÕES – ART. 117

a) o uso do cargo ou função, facilidades, Art. 117. Ao servidor público é proibido:


amizades, tempo, posição e influên- IX – valer-se do cargo para lograr proveito pes-
cias, para obter qualquer favorecimen- soal ou de outrem, em detrimento da dig-
to, para si ou para outrem; nidade da função pública;

Art. 116. São deveres: [...]; IX – manter conduta


compatível com a moralidade administrativa;
b) prejudicar deliberadamente a reputa- Lei da Improbidade Administrativa: Art. 11.
ção de outros servidores ou de cida- Constitui ato de improbidade administrativa:
dãos que deles dependam; [...]: I – praticar ato visando a fim proibido em
lei ou regulamento ou diverso daquele previsto
na regra de competência;

Se se tratar de superior hierárquico do infrator,


poderá configurar o crime de condescendência
c) ser, em função de seu espírito de so-
criminosa, tipificado no art. 320 do Código
lidariedade, conivente com erro ou
Penal. Nesse caso, a pena administrativa é a de
infração a este Código de Ética ou ao
demissão, nos termos do art. 132, I, da Lei no
Código de Ética de sua profissão;
8.112/1990, por ser crime contra a Administra-
ção Pública.

d) usar de artifícios para procrastinar ou


Art. 117.
dificultar o exercício regular de direi-
IV – opor resistência injustificada ao andamento
to por qualquer pessoa, causando-lhe
de documento ou execução de serviço;
dano moral ou material;

e) deixar de utilizar os avanços técnicos


Art. 116. São deveres do servidor:
e científicos ao seu alcance ou do seu
III – observar as normas legais e regulamenta-
conhecimento para atendimento do
res;
seu mister;
José Leovegildo Oliveira Morais | 127

CÓDIGO DE ÉTICA DO NORMA CORRELATA


SERVIDOR PÚBLICO CIVIL NA LEI NO 8.112

Violação do princípio da impessoalidade – art.


f ) permitir que perseguições, simpatias,
37, caput, da CF; Lei no 8.429, art. 11, caput
antipatias, caprichos, paixões ou inte-
(imparcialidade), e incisos I e II:
resses de ordem pessoal interfiram no
I – praticar ato visando a fim proibido em lei ou
trato com o público, com os jurisdi-
regulamento ou diverso daquele previsto na
cionados administrativos ou com co-
regra de competência;
legas hierarquicamente superiores ou
II – retardar ou deixar de praticar, indevidamen-
inferiores;
te, ato de ofício;

g) pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou


receber qualquer tipo de ajuda finan-
ceira, gratificação, prêmio, comissão, Art. 117.
doação ou vantagem de qualquer es- IX – valer-se do cargo para lograr proveito pes-
pécie, para si, familiares ou qualquer soal ou de outrem, em detrimento da dignidade
pessoa, para o cumprimento da sua da função pública;
missão ou para influenciar outro ser-
vidor para o mesmo fim;

h) alterar ou deturpar o teor de docu-


Crime Contra a Administração Pública. Código
mentos que deva encaminhar para
Penal, art. 299. Lei no 8.112 – art. 132, I.
providências;

i) iludir ou tentar iludir qualquer pessoa


Improbidade Administrativa – violação do dever
que necessite do atendimento em ser-
de honestidade.
viços públicos;

Art. 117.
j) desviar servidor público para atendi- XVI – utilizar pessoal ou recursos materiais da
mento a interesse particular; repartição em serviços ou atividades par-
ticulares;

l) retirar da repartição pública, sem estar Art. 117.


legalmente autorizado, qualquer docu- II – retirar, sem prévia anuência da autoridade
mento, livro ou bem pertencente ao competente, qualquer documento ou objeto
patrimônio público; da repartição;

Improbidade Administrativa.
m) fazer uso de informações privilegiadas Lei no 8.429, art.11, VII – revelar ou permitir
obtidas no âmbito interno de seu ser- que chegue ao conhecimento de terceiro, antes
viço, em benefício próprio, de paren- da respectiva divulgação oficial, teor de medida
tes, de amigos ou de terceiros; política ou econômica capaz de afetar o preço de
mercadoria, bem ou serviço.
128 | Ética e conflito de interesses no serviço público

CÓDIGO DE ÉTICA DO NORMA CORRELATA


SERVIDOR PÚBLICO CIVIL NA LEI NO 8.112

Se configurar conduta escandalosa na repartição,


n) apresentar-se embriagado no serviço
pode dar causa à demissão, nos termos do art.
ou fora dele habitualmente;
132, V, da Lei no 8.112/1990.

o) dar o seu concurso a qualquer insti-


Art. 116.
tuição que atente contra a moral, a
IX – manter conduta compatível com a morali-
honestidade ou a dignidade da pessoa
dade administrativa;
humana;

p) exercer atividade profissional aética ou Art. 116.


ligar o seu nome a empreendimentos IX – manter conduta compatível com a mora-
de cunho duvidoso. lidade administrativa;

* Toda conduta prevista no Código de Ética como um dever do servidor ou uma proibição
de agir e para a qual não haja norma específica na Lei no 8.112/1990 constitui violação ao
dever de “observar as normas legais e regulamentares”, estabelecido no inciso III do art. 116
dessa Lei.
9 A ÉTICA NAS AGÊNCIAS REGULADORAS

9.1 Considerações gerais

As agências nacionais reguladoras de atividade econômica foram cons-


tituídas sob a forma jurídica de autarquias federais, o que tornava seus
servidores submetidos, em princípio, ao regime jurídico geral dos fun-
cionários públicos federais. A Lei no 9.986, de 18 de julho de 2000, no
entanto, estabeleceu que as relações de trabalho dos empregados dessas
agências seriam regidas pela Consolidação das Leis do Trabalho (art. 1o).
Posteriormente, a Lei no 10.871, de 20 de maio de 2004, no seu art. 6o,
dispôs que o regime jurídico dos servidores titulares dos cargos efetivos,
criados especificamente para tais agências, é o da Lei no 8.112/1990 (Esta-
tuto do Servidor Público Federal).
É possível encontrar, em tais agências, servidores regidos pela CLT e
servidores regidos pela Lei no 8.112/1990. A estes se aplica o regime dis-
ciplinar dos servidores públicos federais em geral. Àqueles, as normas do
estatuto próprio, a CLT, que é o regime dos empregados do setor privado.
A todos eles, no entanto, aplicam-se os princípios diretivos da Administra-
ção Pública estabelecidos na Constituição Federal, as disposições do Códi-
go Penal que tratam dos crimes contra a Administração Pública, a Lei da
Improbidade Administrativa e o Código de Ética Profissional do Servidor
Público Civil do Poder Executivo.
Os dirigentes dessas agências estão submetidos, também, ao Código de
Conduta da Alta Administração Federal.
Algumas dessas agências possuem seus próprios códigos de conduta éti-
ca, os quais devem guardar consonância com as normas ora mencionadas.
Um outro dado relevante e que chama a atenção para a questão da ética nas
agências reguladoras é a existência de corregedoria em todas elas, de ouvidoria
em algumas e de regras específicas de comportamento ético para seus dirigentes.
As corregedorias têm por função básica acompanhar o desempenho dos
servidores da agência e realizar os processos disciplinares a eles relativos.
130 | Ética e conflito de interesses no serviço público

As ouvidorias têm atribuições para receber denúncias e queixas dos ci-


dadãos relativas aos serviços afetos à agência.

9.2 Regras destinadas a evitar conflito de interesses

A Lei no 9.986/2000 e a Lei no 10.871/2004 estabelecem algumas regras


destinadas a evitar situações de conflito de interesses, como se verá a seguir.

9.2.1 Atividade paralela

Todos os servidores em efetivo exercício nas agências reguladoras, quer


na condição de dirigente, empregado, titular de cargo efetivo ou comissio-
nado, ou ainda como requisitado, estão proibidos de exercer outra ativi-
dade profissional, inclusive gestão operacional de empresa, excetuados os
casos admitidos em lei. É o que estabelecem os arts. 2o, parágrafo único, da
Lei no 9.986/2000, e 35 e 36-A, da Lei no 10.871/2004.

9.2.2 Relacionamento com o setor regulado

Aos servidores das agências reguladoras também é proibido (art. 23 da


Lei no 10.871/2004:
a) prestar serviços, ainda que eventuais, a empresa cuja atividade seja contro-
lada ou fiscalizada pela entidade, salvo os casos de designação específica;
b) firmar ou manter contrato com instituição regulada, bem como com
instituições autorizadas a funcionar pela entidade, em condições mais
vantajosas que as usualmente ofertadas aos demais clientes.

9.2.3 Direção político-partidária

Os servidores das agências reguladoras também estão proibidos de exer-


cer direção político-partidária, consoante regra estabelecida nos mesmos
dispositivos citados no subitem 9.2.1.
José Leovegildo Oliveira Morais | 131

9.2.4 Atividades após deixar o cargo

Os ex-dirigentes das agências reguladoras não podem exercer atividade


ou prestar qualquer tipo de serviço no setor público ou a empresa inte-
grante do setor regulado pela agência. Esse impedimento tem a duração
de quatro meses, contados da exoneração ou do término do mandato. Du-
rante esse período, o ex-dirigente fica vinculado à agência, fazendo jus a
remuneração compensatória equivalente à do cargo de direção exercido
(art. 8o da Lei no 9.986/2000).
Esse impedimento somente se aplica aos membros do Conselho Di-
retor ou da Diretoria de tais agências. Os demais empregados não estão
obrigados a observar essa proibição.
Algumas agências reguladoras possuem normas específicas que vedam
aos respectivos dirigentes ter interesse, direto ou indireto, em empresa re-
lacionada com a área de atuação da agência.
10 A ÉTICA NAS EMPRESAS ESTATAIS

10.1 Considerações gerais

Existem dois tipos de empresas estatais: as que exploram atividade eco-


nômica em regime de concorrência e as que executam atividade monopo-
lizada ou serviços próprios do Estado. Estas seguem as regras de direito
público. Aquelas estão submetidas a regime jurídico próprio das empresas
privadas.
As empresas estatais denominam-se empresas públicas e sociedades de
economia mista.
Empresa pública é aquela cujo capital pertence integralmente a pessoas
de direito público. Sociedade de economia mista é aquela cujo capital é
formado com recursos públicos e recursos privados, com prevalência do
capital público na participação acionária com direito a voto. Depende de
lei para ser criada e tem forma jurídica de sociedade anônima.
De acordo com o § 1o do art. 173 da Constituição Federal, na redação
que lhe foi dada pela Emenda Constitucional no 19, de 1998, deve ser
editada lei estabelecendo o estatuto jurídico das empresas estatais que ex-
ploram atividade econômica não monopolizada. Esse estatuto deve dispor
sobre:
I – a função social dessas empresas e as formas de fiscalização delas pelo
Estado e pela sociedade;
II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclu-
sive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e
tributários;
III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, obser-
vados os princípios da Administração Pública;
IV – a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e
fiscal, com a participação de acionistas minoritários;
V – os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos
administradores.
134 | Ética e conflito de interesses no serviço público

Embora a Constituição Federal estabeleça que as empresas estatais que


exploram atividade econômica não monopolizada estão submetidas a re-
gime jurídico próprio das empresas privadas, não há perfeita simetria ju-
rídica entre elas (entre empresas estatais e empresas privadas). O fato de a
Constituição Federal prever a edição de lei que disponha sobre o regime
jurídico das empresas estatais é revelador de que tais empresas representam
uma realidade jurídica que se distingue dos demais entes privados. Não
houvesse distinção, seria desnecessário o estabelecimento de um estatuto
jurídico próprio para elas, pois já estariam submetidas a todas as regras de
direito privado.1
O que distingue as empresas estatais das demais empresas privadas é
o fato de elas serem constituídas como auxiliares do Poder Público, razão
pela qual devem estar voltadas para a busca de interesses que transcendem
aos meramente privados. Ademais, o capital dessas empresas é formado
com recursos públicos, razão por que deve haver um interesse público a
nortear a atuação do ente que os recebeu.
Além disso, é preciso destacar que o objetivo da norma estabelecida no
§ 1o do art. 173 da Constituição Federal (a que atribuiu regime jurídico de
direito privado às empresas estatais que exploram atividade econômica não
monopolizada) é assegurar a livre concorrência, para evitar que as empre-
sas estatais se beneficiem de privilégios não extensíveis às demais empresas
privadas que se dedicam a atividade econômica na mesma área delas ou
em área semelhante. Ou seja, não visa a excluí-las da submissão a certos
princípios aplicáveis à Administração Pública, mas sim a evitar que o Es-
tado lhes confira certos privilégios que possam influir no regime de livre
concorrência.
Esses princípios são os que se encontram estabelecidos no art. 37 e
em outros dispositivos da Constituição Federal, conforme se apresentará
a seguir.

1 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 20. ed. São Paulo: Ma-
lheiros Editores, 2005. p. 182.
José Leovegildo Oliveira Morais | 135

10.2 Princípios constitucionais aplicáveis às empresas estatais

As empresas estatais integram a Administração Pública indireta, nos


termos do art. 4o, inciso II, do Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de
1967.2
Todas as entidades da Administração Pública indireta estão sujeitas à
observância dos princípios constitucionais da legalidade, da impessoalida-
de, da moralidade, da publicidade e da eficiência, estabelecidos no caput do
art. 37 da Constituição Federal, que assim dispõe:

Art. 37. A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes


da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, [...]

Outras normas constitucionais voltadas para a preservação do interesse


público aplicam-se, também, às empresas públicas e às sociedades de eco-
nomia mista, sem qualquer distinção. Dentre essas normas, destacamos as
que possuem forte conteúdo ético e visam a preservar a moralidade admi-
nistrativa. São elas:
I – a que confere legitimidade a qualquer cidadão para propor ação popu-
lar visando à anulação de ato lesivo ao patrimônio público ou de enti-
dade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimônio histórico ou artístico (art. 5o, LXXIII);
II – a que autoriza lei complementar estabelecer casos de inelegibilidade e
os prazos de cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a

2 “Art. 4o A Administração Federal compreende:


I – A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administra-
tiva da Presidência da República e dos Ministérios.
II – A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas
de personalidade jurídica própria:
a) Autarquias;
b) Empresas Públicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) Fundações Públicas.
136 | Ética e conflito de interesses no serviço público

moralidade para o exercício de mandato, considerada a vida pregressa


do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a in-
fluência do poder econômico ou o abuso do exercício de cargo, emprego
ou função na administração direta ou indireta (§ 9o do art. 14);
III – a que impõe concurso público, de provas ou de provas e títulos, para a
admissão em cargos ou empregos na administração direta ou indireta
(art. 37, inciso II);
IV – a que estende a proibição de acumular cargos públicos, salvo as exce-
ções constitucionalmente previstas, a empregos e funções nas empre-
sas públicas e sociedades de economia mista (art. 37, inciso XVI);
V – a que proíbe deputados e senadores, em certos casos desde a diploma-
ção e em outros desde a posse, de aceitar ou exercer cargos, funções
ou empregos e firmar ou manter contratos com pessoas de direito públi-
co, autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista ou
empresa concessionária de serviço público, bem como de patrocinar
causa em que tais pessoas sejam interessadas, sob pena de perderem o
mandato (arts. 54, I, e 55, I);
VI – a que submete a concessão de qualquer vantagem, aumento de re-
muneração, criação de cargos ou alteração de estrutura de carreiras,
bem como a admissão de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e
entidades da Administração direta ou indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público, a prévia dotação orçamen-
tária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos
acréscimos dela decorrentes (art. 169, § 1o);
VII– a que estende a norma que trata do teto remuneratório no serviço
público às empresas públicas e às sociedades de economia mista e
suas subsidiárias que receberem recursos da União, dos Estados, do
Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de
pessoal ou de custeio geral (art. 37, § 9o).
José Leovegildo Oliveira Morais | 137

10.3 A questão da probidade administrativa


nas empresas estatais

Dispõe o § 4o do art. 37 da Constituição Federal que “os atos de impro-


bidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda
da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento, na forma
e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”. Esse disposi-
tivo encontra-se regulado pela Lei no 8.429, de 1992, denominada de Lei
da Improbidade Administrativa, aplicável a toda a Administração Pública
brasileira, seja ela federal, estadual ou municipal, direta ou indireta.
Dispõe o art. 1o da Lei no 8.429/1992 que

“[...] os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor


ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de
Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para
cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cin-
qüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma
desta lei”.

Todas as empresas estatais, independentemente de explorarem ativida-


de econômica monopolizada ou não, pertençam elas à União, aos estados
ou aos municípios, estão submetidas aos ditames da Lei da Improbidade
Administrativa.
Os titulares de cargos, empregos e funções nessas empresas, incluindo
seus dirigentes e membros dos conselhos de administração e fiscal, estão
sujeitos às regras estabelecidas na Lei da Improbidade Administrativa. Isso
porque o conceito de “agente público”, nela fixado, é bastante amplo e
alcança todas as formas de investidura.
Com efeito, na redação do seu art. 2o : “[...] reputa-se agente público,
para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamen-
te ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação
138 | Ética e conflito de interesses no serviço público

ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, em-


prego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior”.
Os atos de improbidade administrativa estão classificados em três ca-
tegorias: os que configuram enriquecimento ilícito (art. 9o); os que causam
prejuízo ao erário (art. 10); e os que violam os princípios da Administração
Pública (art. 11).
As sanções aplicáveis em caso de cometimento de ato de improbidade
administrativa estão previstas no art. 12 dessa Lei e são as seguintes: perda
dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento
integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos
direitos políticos por até dez anos, pagamento de multa civil de até três ve-
zes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja
sócio majoritário, pelo prazo de até dez anos.
Destaque-se, também, que tanto os dirigentes quantos os empregados
das empresas estatais estão obrigados ao sistema de declaração de bens pre-
visto no art.13 dessa Lei, cuja finalidade é possibilitar o acompanhamento
da evolução patrimonial do agente público e detectar eventual enriqueci-
mento ilícito no exercício da função.

10.4 Crimes contra a Administração Pública


nas empresas estatais

Funcionário público, para fins penais, é todo aquele que, embora tran-
sitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pú-
blica. Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou
função em entidade paraestatal, bem como quem trabalha para empresa
prestadora de serviço contratada ou conveniada para execução de atividade
típica da Administração Pública (art. 327 do Código Penal).
Os empregados, dirigentes e membros dos conselhos das empresas
estatais são, portanto, funcionários públicos por equiparação. Por isso,
estão submetidos às normas do Código Penal que tratam dos crimes contra
José Leovegildo Oliveira Morais | 139

a Administração Pública. Dentre esses crimes, destacam-se os menciona-


dos no item 4.1.5 e no capítulo 6, a saber: crime de corrupção passiva (art.
317 do Código Penal (CP); crime de concussão (art. 316 do CP); crime de
tráfico de influência (art. 332 do CP, na redação da Lei no 9.197/1995);
crime de corrupção ativa em transação internacional e crime de tráfico de
influência em transação internacional (arts. 337-B e C do CP, introduzi-
dos pela Lei no 10.467, de 11.06.2002); crime de peculato (art. 312 do
CP); crime de violação de sigilo funcional (art. 325 do CP); e o crime de
advocacia administrativa (art. 321 do CP).

10.5 Regime jurídico disciplinar dos empregados das


empresas estatais

Por força da norma constitucional que submete as empresas estatais ao


regime próprio das empresas privadas, inclusive no que tange às obrigações
trabalhistas, os empregados dessas empresas são regidos pela Consolidação
das Leis do Trabalho (CLT), que elenca, no art. 482, um rol de condutas
que constituem justa causa para rescisão do contrato de trabalho pelo em-
pregador. Todas elas revelam o comprometimento do aspecto ético exigível
de todo empregado em uma organização. São elas:

a) ato de improbidade;
b) incontinência de conduta ou mau procedimento;
c) negociação habitual por conta própria ou alheia sem permissão do em-
pregador, e quando constituir ato de concorrência à empresa para a
qual trabalha o empregado, ou for prejudicial ao serviço;
d) condenação criminal do empregado, passada em julgado, caso não te-
nha havido suspensão da execução da pena;
e) desídia no desempenho das respectivas funções;
f ) embriaguez habitual ou em serviço;
g) violação de segredo da empresa;
h) ato de indisciplina ou de insubordinação;
i) abandono de emprego;
140 | Ética e conflito de interesses no serviço público

j) ato lesivo da honra ou da boa fama praticado no serviço contra qual-


quer pessoa, ou ofensas físicas, nas mesmas condições, salvo em caso de
legítima defesa, própria ou de outrem;
k) ato lesivo da honra ou da boa fama ou ofensas físicas praticadas contra
o empregador e superiores hierárquicos, salvo em caso de legítima defe-
sa, própria ou de outrem;
l) prática constante de jogos de azar.

Uma análise da jurisprudência do Tribunal Superior do Trabalho (TST )


revela que, para essa Corte de Justiça, as condutas que configuram ato
de improbidade do empregado, capazes de motivar a demissão por justa
causa, são aquelas que decorrem da relação de emprego e que configuram
crimes, tais como o recebimento de propina, utilização de atestado médico
falso, furto e apropriação indébita (apropriar-se de recursos da empresa),
entre outras condutas graves.3

3 “O empregado que entrega atestado médico falsificado comete, na esfera trabalhista, ato de
improbidade (CLT, art. 482, “a”) e pratica, no âmbito penal, o crime de uso de documento
falso (CP, art. 304).” (Recurso de Revista no 476.346, ano: 1998, órgão julgador – 5a Tur-
ma, DJ de 25.10.2002).
“EMENTA: RECURSO DE REVISTA. JUSTA CAUSA. IMPROBIDADE.
A improbidade, por ser uma das mais graves imputações feitas ao empregado, com compro-
metimento de sua atuação profissional futuramente e ainda de sua vida social, posto que
moralmente atingido, não pode ser simplesmente presumida, mas robusta e eficazmente
provada. [...].
SÍNTESE
Tema(s) abordado(s) no acórdão:
I – Justa causa – caracterização – falta grave – improbidade – apropriação indébita. [...].”
(Recurso de Revista no 738.721, Ano: 2001, 5a Turma, DJ de 10.05.2002).
“EMENTA: [...].
Considerando que o delito de furto, por suas características, somente pode ser concebido
quando o agente age de forma dolosa, é permitido ao Empregador, quando da rescisão con-
tratual operada por justa causa (confirmada judicialmente), compensar os valores devidos
ao Empregado a título de saldo de salários com os valores pecuniários furtados. [...].
SÍNTESE
I – Compensação – validade – verbas rescisórias e valores furtados pelo empregado – dis-
pensa por justa causa – improbidade – furto – falta grave reconhecida judicialmente – danos
causados pelo empregado com dolo.” (Embargos em Recurso de Revista no 350.770, ano
1997, Turma D1, órgão julgado: Subseção Especializada em Dissídios Individuais, DJ de
27.10.2000, p. 541).
José Leovegildo Oliveira Morais | 141

Observa-se, no entanto, que os atos de improbidade administrativa


elencados na Lei no 8.429/1992 possuem extensão maior do que a reco-
nhecida pela jurisprudência trabalhista, para fins de enquadramento da
conduta prevista na alínea “a” do art. 482 da CLT. Daí surge o seguinte
questionamento: os empregados das empresas estatais, porque submetidos
à Lei da Improbidade Administrativa, podem ser demitidos por justa causa
em razão do cometimento de qualquer das condutas previstas nessa Lei?
Entendemos que a resposta decorre da aplicação da própria Lei de Impro-
bidade, ou seja, da gradação que se dê na fixação das sanções, em função
da gravidade da infração cometida. Isso porque, conquanto a perda do
cargo ou função seja uma das sanções previstas, a aplicação de qualquer
delas demanda a aferição, nos termos do parágrafo único do seu art. 12, do
dano causado ao patrimônio público e do proveito patrimonial obtido pelo
agente. Trata-se da aplicação do postulado da proporcionalidade, indispen-
sável na fixação da dosimetria da pena.
Sob esse prisma, não seria razoável punir-se com a perda do cargo a in-
fração que, na legislação correlata, é passível apenas de advertência. Exemplo
nesse sentido é a violação do dever de “lealdade às instituições” que o caput
do art. 11 qualifica como ato de improbidade e a Lei no 8.112/1990 (Lei do
Regime Jurídico dos servidores federais civis) pune com a pena de advertên-
cia, se o fato não constituir infração mais grave (arts. 116, II, e 129).

10.6 O conflito de interesses no âmbito das empresas estatais

As sociedades de economia mista encontram-se submetidas às regras da


Lei das Sociedades Anônimas, Lei no 6.404/1976, que estabelece a proibi-
ção de os administradores de companhias de capital aberto adotarem po-
sição que possa configurar conflito de interesses. Também lhes impõe o
dever de somente contratar com a companhia em condições razoáveis ou
eqüitativas, idênticas às que prevalecem no mercado ou em que a com-
panhia contrataria com terceiros. Os atos que violarem esses deveres são
passíveis de anulação (art. 156), respondendo o administrador pelos danos
causados (art. 159).
142 | Ética e conflito de interesses no serviço público

São considerados administradores, nos termos do art. 138 dessa Lei, os


membros da diretoria e do conselho de administração.
Outras condutas são também vedadas aos administradores dessas com-
panhias, a saber:
a) tomar por empréstimo recursos ou bens da companhia, ou usá-los em
proveito próprio, de terceiros ou de sociedade em que tenha interesse,
salvo se autorizado pela assembléia-geral ou pelo conselho de adminis-
tração (art. 154, § 2o, “a”);
b) receber de terceiros, sem autorização estatutária ou da assembléia-geral,
qualquer modalidade de vantagem pessoal, direta ou indireta, em razão
do exercício do cargo (art. 154, § 2o, “b”).

Tais condutas encontram-se previstas na Lei da Improbidade Adminis-


trativa e, no caso de recebimento de vantagem pessoal, também no Código
Penal, como ato de corrupção.
O art. 155 dessa Lei impõe ao administrador o dever de lealdade para
com a companhia e lista as condutas que lhe são vedadas, em atenção a esse
preceito.

10.7 Código de Conduta da Alta Administração Federal no


âmbito das empresas estatais

Os presidentes e os diretores das empresas públicas e das sociedades


de economia mista federais estão submetidos ao Código de Conduta da
Alta Administração Federal. Portanto, estão obrigados a observar as regras
estabelecidas nesse Código e nas resoluções e orientações expedidas pela
Comissão de Ética Pública.

10.8 O Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil


do Poder Executivo Federal no âmbito das empresas estatais

O Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder


Executivo Federal, aprovado pelo Decreto no 1.171, de 22 de junho de
José Leovegildo Oliveira Morais | 143

1994, estabelece, em seu item XVI, que sua aplicação se estende a todos
os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta e indireta.
Logo, as empresas estatais federais, independentemente de explorarem ati-
vidade monopolizada ou não, estão submetidas aos ditames desse Código,
assim como seus dirigentes e empregados.
A base constitucional para que esse Código seja observado, também, no
âmbito das empresas estatais, se encontra no art. 84, inciso VI, alínea “a”,
da Constituição Federal, que atribui competência ao Presidente da Repú-
blica para dispor, mediante decreto, sobre organização e funcionamento da
administração federal. O Código de Ética é um ato normativo que dispõe
sobre o funcionamento da administração federal, haja vista que estabelece
padrão de conduta a ser observado no âmbito do Poder Executivo federal.
Logo, insere-se na competência constitucional referida e alcança tanto as
empresas estatais quanto seus dirigentes e empregados.

10.9 Códigos de Ética próprios

O fato de as empresas estatais estarem submetidas ao Código de Ética


Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal e ao Có-
digo de Conduta da Alta Administração não as impedem de adotar códigos
de ética próprios, visando a atender às peculiaridades das atividades por
elas desenvolvidas. De qualquer sorte, os códigos que instituírem devem
compatibilizar-se com os códigos citados e com as normas constitucionais
e legais já mencionadas.

10.10 A Lei Sarbanes-Oxley

As sociedades brasileiras de economia mista que tiverem ações nego-


ciadas nas bolsas de valores dos Estados Unidos da América devem obser-
var o disposto na Lei Sarbanes-Oxley, editada pelo Congresso dos Estados
Unidos da América, em 2002, após os escândalos financeiros das empresas
Enron, Tycon e WorldCom. Essa Lei tem por finalidade proteger os inves-
tidores contra fraudes nas companhias de capital aberto. Por isso, estabelece
144 | Ética e conflito de interesses no serviço público

regras rígidas relativas aos procedimentos de auditoria, visando a conferir


transparência e confiabilidade nas informações financeiras que são divulga-
das aos investidores. Seu objetivo é resgatar a confiança pública nos líderes
empresariais, enfatizando a importância dos padrões éticos na preparação
de tais informações. Ou seja, integridade das informações e valores éticos
constituem os focos principais dessa Lei.
Estabelece a Lei Sarbanes-Oxley que as companhias devem adotar códi-
gos de ética aplicáveis a seus principais diretores encarregados de assuntos
financeiros (Seção 406).
Tais códigos de ética devem promover condutas honradas e éticas, tra-
tar dos conflitos de interesses éticos, reais ou aparentes, visando à produção
de relatórios de informações, exigidos por Lei, que sejam completos, exa-
tos, justos, oportunos e em conformidade com as regras e os regulamentos
governamentais aplicáveis.
Em relação ao tema conflito de interesses, estabelece a Seção 206 dessa
Lei que não pode ser contratada, para fins de executar atividade de audito-
ria externa (auditoria independente), a empresa de auditoria que, nos 12
meses antecedentes ao início dos trabalhos de auditoria, tenha tido como
empregado seu qualquer diretor executivo, diretor financeiro ou diretor de
contabilidade da companhia contratante.
A Seção 501 trata da análise de conflitos de interesses que podem surgir na
elaboração de relatórios de informações a serem divulgadas. Prevê o estabe-
lecimento de regras que imponham limitações às pessoas encarregadas da
elaboração de tais relatórios e também aos analistas de valores mobiliários
que façam recomendações públicas de investimentos. Esses analistas devem
divulgar suas relações com a companhia em relação à qual façam análises
ou recomendações de investimentos, tais como ter participação acionária,
possuir dívidas, ter recebido remuneração pela elaboração de relatório de
pesquisa, quer da própria companhia quer de banco de investimento ou de
corretora de valores mobiliários.
Um outro ponto digno de nota, em relação a essa Lei, no que tange à
questão da ética, é o que estabelece proteção para o empregado que de-
nuncie fraude na companhia. A “proteção ao denunciante” está prevista
José Leovegildo Oliveira Morais | 145

na Seção 806. De acordo com essa Seção, o empregado que for despedido,
suspenso, ameaçado, hostilizado ou por qualquer forma discriminado, por
haver prestado, às autoridades competentes, informações relativas a fraudes
contra acionistas, tem direito a uma ação civil contra a companhia, tendo
como objetivo o retorno ao emprego, se tiver sido despedido, e o recebi-
mento de salários que tenha deixado de receber, bem como indenização
por danos materiais e morais, incluindo custas processuais e honorários de
advogado.
Na Seção 1.107 estão previstas penalidades de multa e de prisão por até
dez anos para quem, com o intuito de retaliar, tomar qualquer medida con-
tra uma pessoa que tenha fornecido informação verdadeira às autoridades
federais competentes, sobre ofensas à Lei Sarbanes, incluindo as medidas
que prejudiquem o emprego ou a subsistência do informante.
11 GESTÃO DA ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA

A gestão da Ética na Administração Pública tem sido uma preocupação em


vários países do mundo. No Brasil, passou a ser estruturada e coordenada, em
nível federal, a partir da criação da Comissão de Ética Pública, em 1999.
Em fevereiro de 2007, foi instituído o Sistema de Gestão da Ética do Po-
der Executivo Federal com a finalidade de promover atividades que fomen-
tem a conduta ética no âmbito do Executivo Federal, competindo-lhe:
I – integrar os órgãos, os programas e as ações relacionados com a ética pública;
II – contribuir para a implementação de políticas públicas, tendo a trans-
parência e o acesso à informação como instrumentos fundamentais
para o exercício de gestão da ética pública;
III – promover, com o apoio dos segmentos pertinentes, a compatibilização
e a interação de normas, procedimentos técnicos e de gestão relativos à
ética pública;
IV – articular ações com vistas a estabelecer e efetivar procedimentos de
incentivo e incremento ao desempenho institucional na gestão da éti-
ca pública do Estado brasileiro (Decreto no 6.029/2007, art. 1o).

A coordenação, a avaliação e a supervisão desse Sistema foram atribuí-


das à Comissão de Ética Pública.
No âmbito internacional, a Organização para a Cooperação e o De-
senvolvimento Econômico (OCDE)1 tem promovido estudos, debates e

1 A OCDE é uma organização internacional e intergovernamental, com sede em Paris, Fran-


ça, que congrega os países mais industrializados do mundo. Os representantes desses países
reúnem-se para trocar informações e alinhar políticas com o objetivo de potencializar o cresci-
mento econômico de cada um deles e colaborar para o desenvolvimento de todos eles. Dentro
de sua estrutura existem trinta comitês intergovernamentais especializados em temas diversos
da economia internacional e das políticas públicas, tais como comércio, investimentos, finan-
ças, tributação, energia, siderurgia, serviços, economia do trabalho, política ambiental, etc.
O Brasil tem participado de atividades patrocinadas pela OCDE e seus órgãos técnicos, tais
como seminários e reuniões de grupos de trabalho, envolvendo a presença de peritos brasilei-
ros de áreas especializadas.
148 | Ética e conflito de interesses no serviço público

trabalhos visando a apontar os melhores instrumentos para instituição e


gerência de uma infra-estrutura ética nos diversos países que a integram.

11.1 Princípios para gestão da ética

Em 1998, a OCDE apresentou um trabalho intitulado Recomendação


para melhorar a conduta ética no serviço público, composto de 12 princípios,
denominados “Princípios para gestão da ética na administração pública”.
A elaboração desses princípios decorreu da análise dos mecanismos de ad-
ministração da ética adotados pelos seguintes países: Reino Unido, No-
ruega, Holanda, Finlândia, Austrália, Nova Zelândia, Portugal, México e
Estados Unidos da América. Esses princípios são:
1. O padrão de ética para o serviço público deve ser claro.
2. O padrão de ética deve ter respaldo num arcabouço legal.
3. As orientações e os manuais de ética devem ser acessíveis aos servidores
públicos.
4. Os servidores públicos devem conhecer seus direitos e obrigações quan-
do expostos a mau comportamento.
5. O compromisso político para a ética deve reforçar a conduta ética dos
servidores públicos.
6. As decisões devem ser transparentes e abertas a exame.
7. Deve haver orientações claras para a interação entre os setores público e
privado.
8. Os administradores devem demonstrar e promover a conduta ética.
9. A gerência política, os procedimentos e as práticas devem promover a
conduta ética.
10. As condições do serviço público e a gerência de recursos humanos de-
vem promover a conduta ética.
11. Mecanismos adequados de responsabilidade e envolvimento devem ser
incluídos no serviço público.
13. Estabelecimento de procedimentos e sanções apropriadas para lidar com
a má conduta.
José Leovegildo Oliveira Morais | 149

11.2 Medidas necessárias à efetivação da ética

No ano de 2000, a OCDE publicou um outro trabalho baseado na ex-


periência de 29 países membros. Esse trabalho foi intitulado Construindo
a confiança pública: medidas éticas nos países da OCDE. Nele foram listadas
as Políticas de Administração Pública necessárias para construir ou ampliar a
confiança nas instituições públicas, que são:
1. identificação dos valores fundamentais;
2. legislação detalhada dos comportamentos esperados dos servidores pú-
blicos, especialmente quanto à utilização de informações oficiais e de re-
cursos públicos, ao recebimento de presentes ou benefícios e ao exercício
de atividade privada paralela à do serviço público; tal legislação deve,
também, criminalizar as condutas indevidas, especialmente os casos
de corrupção;
3. orientação e treinamento dos funcionários públicos sobre as normas de
natureza ética;
4. transparência e integridade na Administração Pública, mediante justi-
ficativa das decisões adotadas, identificação das situações que possam
gerar conflitos de interesses, especialmente nas áreas mais sensíveis à
corrupção;
5. recrutamento e promoção com base no mérito;
6. monitoramento do cumprimento das normas de natureza ética por meio
de sistema de controle interno capaz de detectar irregularidades indivi-
duais e falhas sistêmicas; esse controle interno deve ser acompanhado por
uma supervisão independente; deve-se, também, instituir mecanismo de
denúncia de conduta inadequada de servidores, garantindo-se proteção ao
denunciante, especialmente mediante a manutenção do seu anonimato;
7. sistema disciplinar interno que permita impor sanções tempestivas e jus-
tas, observados os direitos do servidor a um processo regular, sem pre-
juízo das investigações e das punições levadas a efeito por instituições
externas, para os casos de infrações mais graves.
150 | Ética e conflito de interesses no serviço público

Essas medidas representam, de alguma forma, os princípios lista-


dos em 1998, ou seja, são ações necessárias para dar efetividade àqueles
princípios.

11.3 Valores fundamentais no serviço público

O trabalho da OCDE apresenta, também, a lista dos oito valores fun-


damentais mais freqüentes e enfatizados nos países membros pesquisados.
São eles:
• imparcialidade (24)
• legalidade (22)
• integridade (18)
• eficiência (14)
• transparência (14)
• responsabilidade (11)
• igualdade (11)
• justiça (10).

O número entre parênteses indica a quantidade de países que apontaram


aquele valor como fundamental para a promoção da ética no serviço público.
No Brasil, esses valores encontram-se incorporados ao ordenamento ju-
rídico, conforme se passa a demonstrar.

11.3.1 Imparcialidade

A imparcialidade é um valor que guarda perfeita correlação com o prin-


cípio da impessoalidade, estabelecido no caput do art. 37 da Constituição
Federal e que já foi objeto de comentário no subitem 3.2.
Ser imparcial no serviço público significa não deixar que perseguições,
simpatias, antipatias, caprichos, paixões ou qualquer interesse de ordem
pessoal interfiram no trato com o público.
Em obediência ao princípio da imparcialidade, a atuação do agente
público deve ser objetiva e neutra, imune a liames de caráter pessoal, subjetivo
José Leovegildo Oliveira Morais | 151

ou partidário, procurando o atendimento dos interesses de todos e não de


determinados grupos, facções ou indivíduos.2
A Constituição Federal contempla vários preceitos destinados a garan-
tir o princípio da impessoalidade, tais como:
a) o que estabelece o concurso público como requisito para ingresso nos
cargos públicos, “ressalvadas as nomeações para cargo em comissão decla-
rado em lei de livre nomeação e exoneração” (art. 37, caput, inciso II);
b) o que tenta restringir a livre nomeação para as funções de confiança e
cargos em comissão, determinando que se fixe, mediante lei, percentuais
mínimos dos cargos a serem preenchidos por servidores de carreira,
concursados (art. 37, caput, inciso V);
c) o que veda a utilização de campanhas publicitárias como instrumento
de promoção pessoal dos governantes, estabelecendo que elas devem ter
caráter educativo, informativo ou de orientação social, proibindo que
delas constem nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção
pessoal de autoridades ou servidores públicos (art. 37, § 1o).

A Lei da Improbidade Administrativa, Lei no 8.429, de 2 de junho de


1992, em seu art. 11, estabelece que a inobservância do dever de imparcia-
lidade configura ato de improbidade administrativa.
A Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que disciplina o processo
administrativo no âmbito da Administração Pública federal, ao regular os
casos de impedimento e de suspeição (arts. 18 a 21) está, em verdade, pro-
curando garantir o dever de imparcialidade.
O Código Penal define como crime de prevaricação, tipificado no art.
319, a conduta do servidor público que retarda ou deixa de praticar, in-
devidamente, ato de ofício para satisfazer interesse ou sentimento pessoal.
Trata-se, portanto, de uma sanção de natureza penal imposta àqueles que
descumprem o dever de imparcialidade.

2 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei da Improbidade Administrativa comentada: aspectos


constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal; le-
gislação e jurisprudência atualizadas. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 32.
152 | Ética e conflito de interesses no serviço público

11.3.2 Legalidade

A legalidade é um dos princípios expoentes da Administração Pública,


estabelecidos no art. 37, caput, da Constituição Federal. Constitui requisi-
to de validade de qualquer ato administrativo. Já foi devidamente comen-
tado no subitem 3.1.

11.3.3 Integridade

A integridade é um valor que, no serviço público, é visto sob o aspecto


da retidão de conduta, ou seja, quando se age de forma coerente com os de-
mais valores fundamentais, tais como imparcialidade, lealdade, honestida-
de, probidade, transparência e tantos outros. As condutas que mais abalam
a integridade da função pública são as que resultam de ato de corrupção,
conflito de interesses e tráfico de influência.
A corrupção encontra-se tipificada no Código Penal como crime (art.
317). Na Lei da Improbidade Administrativa (Lei no 8.429/1992), que é
uma lei de natureza cível, está inserida entre os atos de improbidade (art.
9o). No âmbito administrativo, a legislação da União, dos Estados e de
alguns Municípios qualificam-na como infração disciplinar grave, punível
com a pena de demissão do serviço público.
O conflito de interesses não tem um regramento específico, salvo no Có-
digo de Conduta da Alta Administração, que é voltado para uma pequena
parcela de agentes públicos que ocupam os cargos mais elevados da Adminis-
tração Pública Federal. Todavia, encontramos regras que se destinam a repri-
mir situações de conflito de interesses em diversos atos normativos, os quais
se encontram indicados no tópico próprio deste trabalho, objeto do item 4.
O tráfico de influência é punível como crime, sob diversas modalidades
(advocacia administrativa – art. 321 do CP; tráfico de influência – art. 332 do
CP; tráfico de influência em transação internacional – art. 337-C do CP; e crime
contra a Lei de Licitações, definido no art. 91 dessa Lei). É punível, também,
como ato de improbidade administrativa (art. 9o, IX, da Lei no 8.429/1992)
e, em se tratando de servidor público federal, como infração disciplinar grave
José Leovegildo Oliveira Morais | 153

(art. 117, XI, da Lei no 8.112/1990). É, ainda, objeto dos códigos de conduta
mencionados neste trabalho. Comentários sobre este assunto encontram-se nos
subitens 4.1.2.3, 4.1.3.1, 4.1.4.4 e 4.1.6.2.
Esses são alguns exemplos de normas jurídicas voltadas para a integri-
dade do exercício da função pública. Muitas outras existem com a mesma
finalidade.

11.3.4 Eficiência

A eficiência no serviço público foi elevada ao nível de princípio consti-


tucional com a Emenda Constitucional no 19 de 1998. Tem por finalidade
garantir a produção de resultados úteis, eficazes, racionais e econômicos.
“É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se con-
tenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados
positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades
da comunidade e de seus membros”.3
O princípio da eficiência expressa o dever de boa administração que se
impõe a todo agente público. Assim, não basta que os recursos públicos
sejam utilizados para a produção de um resultado. É necessário também
que esse resultado seja do interesse público e obtido com a maior eficácia e
economicidade possíveis.
Existem atos legislativos infraconstitucionais dando concreção a esse
princípio, a exemplo da Lei no 9.784/1999, cujo art. 2o estabelece o de-
ver de observância do princípio da eficiência na condução dos processos
administrativos.

11.3.5 Transparência

O valor transparência encontra-se refletido no princípio constitucional


da publicidade, que constitui um dos princípios basilares da Administra-
ção Pública, estabelecidos no art. 37, caput, da Constituição Federal.

3 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 15. ed. São Paulo: Editora Revista
dos Tribunais, 1990. p. 86.
154 | Ética e conflito de interesses no serviço público

O princípio da publicidade significa que os atos da Administração Pú-


blica devem ser divulgados oficialmente para conhecimento público e iní-
cio de seus efeitos externos. Significa também que o agente público deve
agir com a maior transparência possível. Visa a concretizar o princípio da
moralidade e constitui instrumento indispensável à efetivação deste.
Com efeito, somente com a publicidade dos atos administrativos é que o
cidadão pode exercer o controle externo popular sobre eles e, quando cons-
tatar que são ilegais ou lesivos ao patrimônio público ou à moralidade ad-
ministrativa, postular a respectiva anulação, mediante a propositura da ação
popular, prevista no inciso LXXIII do art. 5o da Constituição Federal.
A Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar no 101, de 4 de
maio de 2000 –, que regulamentou o art. 163 da Constituição Federal, o
qual trata das finanças públicas, é um grande referencial de transparên-
cia na Administração Pública. Ao dispor sobre a “Transparência da gestão
fiscal”, essa Lei estabelece, em seu art. 48, a obrigatoriedade da ampla di-
vulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso ao público, dos planos,
orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; das prestações de contas e
do respectivo parecer prévio; do Relatório Resumido da Execução Orça-
mentária e do Relatório de Gestão Fiscal. Estabelece também a obrigatória
instituição de mecanismos de participação popular, inclusive mediante a
realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de
discussão dos planos, da lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.

11.3.6 Responsabilidade

O valor responsabilidade pode ser visto sob dois aspectos: o primeiro,


em relação à responsabilidade patrimonial do Estado pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros. Esse tipo de responsabilidade
encontra-se previsto no § 6o do art. 37 da Constituição Federal. O segundo
é a responsabilização do servidor público pelos seus atos, dolosos ou culpo-
sos, que causem danos ao Estado ou a terceiros.
Nos casos de dano a terceiros, se o Estado for demandado e condenado,
cabe-lhe ação regressiva contra o servidor responsável, se este tiver agido com
José Leovegildo Oliveira Morais | 155

dolo ou culpa. Nos casos de prejuízo ao patrimônio público, decorrente de


ato ilícito do servidor, é cabível ação de reparação de danos ou de ressarci-
mento, tal como previsto no § 5o do art. 37 da Constituição Federal.
O enriquecimento ilícito no exercício da função pública pode dar en-
sejo à ação de improbidade administrativa, cuja condenação implicará a
perda da função pública e do produto do proveito auferido indevidamente
(Lei no 8.429/1992, arts. 9o e 12), dentre outras sanções aplicáveis.
O ordenamento jurídico brasileiro contempla a responsabilização do
servidor público por atos ilícitos praticados no exercício da função, nas
esferas civil, administrativa e penal, conforme o caso.
Além disso, há de se considerar também que a referida Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal – Lei Complementar no 101, de 2000 – estabelece
normas detalhadas e imperativas da administração das finanças públicas
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
bem como dos Tribunais de Contas, do Ministério Público e dos órgãos ou
entidades da administração direta e indireta.
O descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal pode dar ensejo à
punição do infrator por ato de improbidade administrativa, por crime contra
as finanças públicas ou por crime de responsabilidade, conforme o caso.

11.3.7 Igualdade

A igualdade é um dos valores estabelecidos na Constituição Federal


do Brasil como fundamentais para a efetivação do Estado democrático de
direito. Significa tratamento igual às pessoas que se encontrem na mesma
situação jurídica. Em observância ao princípio da igualdade, não se pode
admitir discriminações e privilégios no trato jurídico das pessoas sem que
haja fatores legais e relevantes que justifiquem a diferenciação.
A Constituição Federal consagra o princípio da igualdade no art. 5o caput
(“todos são iguais perante a lei”) e também em diversos outros dispositivos,
tais como: igualdade de acesso aos cargos públicos, mediante concurso público
(art. 37, II); aquisição de bens e serviços para a Administração Pública, me-
diante “processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a to-
156 | Ética e conflito de interesses no serviço público

dos os participantes” (art. 37, XXI); vedação de estabelecer “tratamento


desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente”
(art. 150, II); “igualdade de condições para o acesso e permanência na
escola” (art. 206, I), etc.

11.3.8 Justiça

A justiça é um valor que sempre se buscou alcançar, tanto na elaboração


da norma jurídica quanto na sua aplicação. Corresponde “aos valores finais
que inspiram um determinado ordenamento jurídico”, afirma Bobbio.4 Sa-
ber se “uma norma é justa ou não é um aspecto do contraste entre mundo
ideal e mundo real, entre dever ser e o que é”, nas palavras desse mesmo
jusfilósofo.5
A República Federativa do Brasil, de acordo com a Constituição Fede-
ral, é um Estado democrático de direito que tem como um dos seus valores
supremos a promoção da justiça. Sem justiça não se pode alcançar o valor
igualdade, que constitui pedra basilar dos princípios fundamentais estabe-
lecidos na Carta Política.
Dispõe o inciso II do Capítulo I do Código de Ética Profissional do Ser-
vidor Público Civil do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto no
1.171, de 22 de junho de 1994, que

o servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de sua con-
duta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o
injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas
principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas
no art. 37, caput, e § 4o da Constituição Federal.

A realização do valor justiça, portanto, integra os componentes éticos


da Administração Pública brasileira.

4 BOBBIO, Norberto. Teoria da norma jurídica. 2. ed. revista, São Paulo: Edipro, 2003. p. 46.
5 Idem, p. 46.
José Leovegildo Oliveira Morais | 157

Como se observa, todos esses valores encontram-se incorporados ao


ordenamento jurídico brasileiro, mediante regras e princípios destinados a
nortear a conduta dos agentes públicos.

11.4 Instituições responsáveis pela gestão da ética

A análise deste tema envolve também a identificação dos mecanismos


existentes para dar efetividade às regras estabelecidas, visando a aferir se
eles proporcionam aderência da conduta à norma.
Com efeito, não basta que o ordenamento jurídico contemple um con-
junto de normas destinadas a dar efetividade aos valores éticos. É neces-
sário que existam também órgãos devidamente aparelhados, dotados de
condições materiais, jurídicas e políticas capazes de implementar e fiscali-
zar a observância dessas normas.
No plano federal, existem vários órgãos encarregados da gestão da éti-
ca pública, os quais podem ser divididos em três grupos: os que têm por
finalidade primordial a questão da ética no serviço público; os que têm a
questão da ética entre suas finalidades, mas não a única, ou que de forma
indireta, reflexa ou subsidiária, também atuam nessa direção, exercendo o
controle, a fiscalização e aplicando sanções; e os encarregados de capacitar
e treinar servidores para que ostentem um padrão ético de conduta de
acordo com o desejável no serviço público.
No primeiro grupo encontram-se a Comissão de Ética Pública da Presidên-
cia da República e as comissões de ética previstas no Decreto no 1.171/1994.
No segundo grupo encontram-se as corregedorias dos órgãos que as pos-
suem, a Controladoria-Geral da União, o Tribunal de Contas da União, o
Ministério Público Federal, a Advocacia-Geral da União, a Polícia Federal,
as comissões temáticas de cada uma das Casas do Congresso Nacional, as
comissões parlamentares de inquérito e o Poder Judiciário.
No terceiro grupo situam-se as entidades encarregadas dos cursos de for-
mação e capacitação de servidores, como a Escola de Administração Fa-
zendária (Esaf ), a Escola Nacional de Administração Pública (Enap) e a
Academia Nacional de Polícia, entre outras.
158 | Ética e conflito de interesses no serviço público

Cada uma dessas entidades exerce, conforme o caso, as funções de nor-


matização, divulgação, orientação, capacitação e treinamento, investigação
e aplicação de sanções.
Normatizar significa estabelecer normas sobre ética no serviço público.
A função normativa é, essencialmente, do Congresso Nacional, especial-
mente para as matérias que dependem de lei para terem eficácia e validade.
Isso não exclui a competência do Presidente da República para expedir de-
cretos regulamentares nem a de órgãos de hierarquia inferior para expedir
orientações necessárias ao cumprimento das diversas normas.
A Comissão de Ética Pública da Presidência da República tem exercido
função normativa de elevada importância, expedindo resoluções sobre di-
versos assuntos de sua competência, tais como conflito de interesses, parti-
cipação em eventos, recebimento de presentes, entre outros.
A divulgação dos valores éticos deve ser atribuição de todos os órgãos
envolvidos, especialmente das comissões de ética.
A orientação sobre a conduta ética no serviço público é medida necessá-
ria em uma administração que pretenda desenvolver um programa positivo
de gestão da ética. Isso quer dizer que as entidades responsáveis pela gestão
da ética devem ter como principal objetivo a orientação sobre o correto
procedimento ético e não flagrar alguém em falta, julgá-lo e puni-lo. Trata-
se de uma atuação mais preventiva e proativa que repressiva.
A capacitação e o treinamento são funções voltadas para aumentar a
consciência dos servidores públicos em relação aos assuntos e aos valores
éticos, visando a alcançar um padrão ético de conduta de acordo com o
desejável no serviço público.
A função investigação é necessária para detectar desvios éticos e garantir
a integridade no serviço público. Investigar e punir são funções distintas,
exercidas, às vezes, por órgãos diversos. É o caso, por exemplo, da Contro-
ladoria-Geral da União e do Ministério Público, que são órgãos dotados de
competência para investigar mas não para punir.
É preciso, portanto, identificar em cada um dos órgãos com responsa-
bilidade na questão da ética suas competências e atribuições para que se
possa exigir deles o cumprimento da missão que lhes tenha sido confiada.
José Leovegildo Oliveira Morais | 159

Mas é preciso, também, que não se lhes tolha a atuação – especialmente


daqueles que têm competência para investigar ou punir –, mediante a ins-
tituição de privilégios para determinadas classes ou autoridades, porque
isso pode acarretar impunidade e descrédito nas instituições. É o que vem
ocorrendo, por exemplo, com a orquestração urdida no âmbito dos Pode-
res Legislativo e Executivo e que tem contado com o beneplácito de parte
do Poder Judiciário, visando a outorgar foro privilegiado para autoridades
processadas com base na Lei da Improbidade Administrativa.
A realidade tem demonstrado que grande parte dos responsáveis por
desvios de recursos públicos e enriquecimento ilícito no exercício da fun-
ção pública é composta por titulares de cargos de natureza política, os quais
sempre lutam por vaga no Congresso Nacional (Deputado Federal ou Se-
nador da República) esperando, com isso, que as ações de improbidade nas
quais figurem como acusados, ou venham a figurar, tenham curso perante
a Corte Suprema, que não tem estrutura nem vocação para a condução de
processos que demandam instrução probatória, especialmente em razão do
volume de casos dessa natureza, haja vista que são apenas 11 magistrados
(Ministros) para o exercício desse mister.
Exemplar nesse sentido é o Inquérito no 2.245, que tramita no Supremo
Tribunal Federal e investiga o esquema do “mensalão”. Ele envolve quaren-
ta pessoas, entre empresários, parlamentares, publicitários e ex-políticos.
O Ministro Joaquim Barbosa, condutor desse Inquérito, questionou, com
propriedade, a questão do foro privilegiado, ao justificar, para a sociedade,
porque esse inquérito seria demorado. Vejamos parte do que foi publicado
na página do Supremo Tribunal Federal na internet, no tópico “Notícias”:

17/04/2006 – 20:00 – Supremo explica o andamento do inquérito que


investiga o ‘mensalão’ após a apresentação da denúncia pelo MP
O ministro Joaquim Barbosa, relator do Inquérito (Inq) 2245 que in-
vestiga o esquema do “mensalão”, falou sobre as três fases que se iniciam
com a chegada da denúncia no Supremo diferenciando o andamento do
caso aqui com um processo julgado pela justiça de primeira instância. Os
autos principais contam, inicialmente, com cerca de cinco mil páginas além
160 | Ética e conflito de interesses no serviço público

de 65 anexos e oito caixas contendo documentos. O procurador-geral da


República, Antonio Fernando Souza, ofereceu a denúncia contra 40 pessoas,
entre empresários, parlamentares, publicitários e ex-políticos.
Ele observou que o que torna o processo complicado e tortuoso é a
existência do foro privilegiado de alguns que atrai todos os indiciados para
o STF. Para o ministro, o Supremo não deveria apreciar crimes comuns pois sua
vocação teria que estar voltada apenas para questões constitucionais e abstratas
com grande repercussão na vida econômica e política do país. Ele explicou que
o procedimento de recebimento de uma denúncia na primeira instância é
muito mais rápido, já que o próprio juiz analisa e recebe ou rejeita a denúncia
sem necessidade de passar por um órgão colegiado.
Barbosa salientou que o Supremo não tem vocação para examinar provas,
confrontar dados, e que deveria ser apenas uma Corte Constitucional. “O foro
privilegiado é a racionalização da impunidade”, enfatizou o ministro para
acrescentar que o problema é cultural.
O ministro assinalou que não há como fugir da “delonga” do processo
sob pena de nulidade e a absolvição sumária ou final de quem se benefi-
ciasse com a nulidade. Assim, relatou o que ocorre em cada fase a partir da
apresentação da denúncia.
[...]. (itálicos e sublinhados são da transcrição)

Observe-se que o objeto desse Inquérito é de natureza penal, matéria


que, tradicionalmente, sempre foi da competência do Supremo Tribunal
Federal. Ora, se essa Corte de Justiça já enfrenta dificuldades para lidar
com a questão penal, em sede de foro privilegiado, maiores dificuldades
terá também se tiver de conhecer, processar e julgar, originariamente, as
ações de improbidade administrativa contra autoridades que desfrutem do
privilégio desse foro.
Por isso se diz que não basta a existência de normas que estabeleçam
punições para os atos de corrupção e enriquecimento ilícito no exercício da
função pública. É necessário também que sejam eliminados os mecanismos
que impedem a efetividade dessas normas, especialmente os de natureza
processual que beneficiam aqueles que mais condições têm de praticar ilíci-
José Leovegildo Oliveira Morais | 161

tos dessa natureza, que são os detentores de poder. Mais ainda, que se evite
a criação de novos mecanismos de igual finalidade, como está a ocorrer
com a questão do foro privilegiado para as autoridades processadas por ato
de improbidade administrativa.

11.5 Proteção aos envolvidos

11.5.1 Considerações gerais

A execução de uma política de gestão da ética envolve também medi-


das que visem a garantir a proteção de todos os envolvidos no processo de
apuração de infração de natureza ética: o denunciante, o denunciado e os
membros da Comissão de Ética.

11.5.2 Proteção ao denunciante

A proteção ao denunciante tem sido uma constante em todo o mundo,


pois já não se pode conceber que somente as denúncias cujo denunciante
se tenha identificado, com apresentação de CPF, RG e comprovante de
residência, como de regra o exige a legislação brasileira de uma forma ge-
ral, possam ter curso e regular apuração. Mesmo no caso de identificação,
também não se pode deixar de garantir-lhe a necessária proteção, a fim de
evitar que se torne vítima de retaliações e de abuso de poder.
Trabalhos realizados pela OCDE têm dado ênfase à denúncia anônima,
com a adoção das cautelas necessárias a evitar o denuncismo, as denúncias
infundadas, muitas vezes motivadas por razões de vingança.
Em um desses trabalhos, o denominado Projeto Toolkit para o geren-
ciamento de conflitos de interesses no serviço público, constam as seguin-
tes considerações:

A proteção a Revelações de Interesse Público (“Proteção ao Denunciante”)


é considerada um passo determinante no combate à corrupção e à conduta
ilícita de funcionários públicos: se a revelação do ato ilícito não é identificada,
162 | Ética e conflito de interesses no serviço público

é improvável que seja controlada. Portanto, é imprescindível que revela-


ções de boa-fé, feitas de acordo com a política, sejam protegidas de forma
eficiente.
É importante assegurar que o denunciante não controle o processo de
investigação ou o resultado de sua revelação: o importante é se concentrar
na revelação em si, e na verificação de sua veracidade.
Esse marco de política reconhece de forma explícita que também é
imprescindível para a confiança da população nas instituições públicas que
os administradores públicos de todos os escalões sejam vistos como ativos
e eficientes no sentido de assegurar que as revelações feitas de acordo com
essa política sejam respeitadas e tratadas da forma devida.
Embora leis de proteção ao denunciante tenham provocado polêmica
no passado, exemplos modernos de leis exeqüíveis podem ser encontrados
no Reino Unido, Austrália e Nova Zelândia.
[...]. Não é necessário identificar a pessoa envolvida, mas é necessário fornecer
informações suficientes para possibilitar a investigação.6

A Lei Sarbanes-Oxley, editada pelo Congresso dos Estados Unidos da


América, em 2002, com a finalidade de proteger os investidores contra
fraudes nas companhias de capital aberto, também estabelece regras de
“proteção ao denunciante” que merecem ser tomadas como paradigmas.
De acordo com a Seção 806 dessa Lei, o empregado que for despedido,
suspenso, ameaçado, hostilizado ou, por qualquer forma, discriminado,
por haver prestado, às autoridades competentes, informações relativas a
fraudes contra acionistas tem direito a uma ação civil contra a companhia,
visando ao retorno ao emprego, se tiver sido despedido, e ao recebimento
de salários que tenha deixado de receber, bem como indenização por danos
materiais e morais, incluindo custas processuais e honorários de advogado.
Na Seção 1107 estão previstas penalidades de multa e de prisão, por até dez
anos, para quem, com o intuito de retaliar, tomar qualquer medida contra
uma pessoa que tenha fornecido informação verdadeira às autoridades

6 Documento disponível na página: http://www.oecd.org


José Leovegildo Oliveira Morais | 163

federais competentes, sobre ofensas à Lei, incluindo as medidas que preju-


diquem o emprego ou a subsistência do informante.
O Decreto no 6.029/2007, que instituiu o Sistema de Gestão da Ética do
Poder Executivo Federal, estabeleceu como um dos princípios norteadores
dos trabalhos nas comissões de ética a proteção à identidade do denunciante
que desejar mantê-la sob reserva. Isso, no entanto, não significa acatamento
de denúncia anônima, haja vista que para que haja “proteção à identidade do
denunciante” é necessário que essa identificação tenha existido.
O Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Exe-
cutivo Federal aprovado pelo Decreto no 1.171/1994, no seu inciso XVII,
exigia a identificação do autor da denúncia ou representação para que esta
fosse processada. Esse dispositivo foi revogado pelo Decreto no 6.029/2007,
que nada dispôs acerca da denúncia anônima. No entanto, como já afir-
mamos no item 8.7, como não há vedação expressa ao processamento de
denúncia anônima, nada impede que uma comissão de ética, diante de
uma denúncia anônima que esteja devidamente “fundamentada”, instaure
de ofício o processo de investigação da veracidade do fato. Ou seja, proceda
à investigação do fato como iniciativa de ofício e não como denúncia anô-
nima. Essa é também uma forma de proteger o denunciante, sem o com-
promisso de dar seguimento a denúncias anônimas não fundamentadas.

11.5.3 Proteção ao denunciado

Em relação ao denunciado, são necessárias medidas que protejam sua


honra e imagem, visando a evitar que esses bens jurídicos sejam maculados
por denúncias infundadas e impeçam que as pessoas que exercem cargos
públicos ou os tenham exercido se tornem vítimas do “denuncismo” ou de
“revanchismo”.
O Supremo Tribunal Federal não tem admitido que se iniciem investi-
gações com base, exclusivamente, em denúncias anônimas. Tem aceitado,
no entanto, que tais denúncias possam ter sua veracidade checada e, uma
vez confirmada, desencadear o processo formal de investigação. Nesse sentido
164 | Ética e conflito de interesses no serviço público

é o voto do Ministro Celso de Mello, nos autos do Inquérito 1.957, que


teve como relator o Ministro Carlos Velloso:

“O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Sabemos, Senhor


Presidente, que o veto constitucional ao anonimato, nos termos em que
enunciado (CF, art. 5o, IV, “in fine”), busca impedir a consumação de abu-
sos no exercício da liberdade de manifestação do pensamento e na formula-
ção de denúncias apócrifas, pois, ao exigir-se a identificação de seu autor,
visa-se, em última análise, com tal medida, a possibilitar que eventuais
excessos derivados de tal prática sejam tornados passíveis de responsabi-
lização, “a posteriori”, tanto na esfera civil quanto no âmbito penal, em
ordem a submeter aquele que os cometeu às conseqüências jurídicas de
seu comportamento.
[...].
Encerro o meu voto, Senhor Presidente. E, ao fazê-lo, deixo assentadas
as seguintes conclusões:
(a) os escritos anônimos não podem justificar, só por si, desde que
isoladamente considerados, a imediata instauração da “persecutio criminis”,
eis que peças apócrifas não podem ser incorporadas, formalmente, ao
processo, salvo quando tais documentos forem produzidos pelo acusado,
ou, ainda, quando constituírem, eles próprios, o corpo de delito (como
sucede com bilhetes de resgate no delito de extorsão mediante seqüestro, ou
como ocorre com cartas que evidenciem a prática de crimes contra a honra,
ou que corporifiquem o delito de ameaça ou que materializem o “crimen
falsi”, p. ex.);
(b) nada impede, contudo, que o Poder Público, provocado por de-
lação anônima (“disque-denúncia”, p. ex.), adote medidas informais des-
tinadas a apurar, previamente, em averiguação sumária, “com prudência e
discrição”, a possível ocorrência de eventual situação de ilicitude penal,
desde que o faça com o objetivo de conferir a verossimilhança dos fatos
nela denunciados, em ordem a promover, então, em caso positivo, a formal
instauração da “persecutio criminis”, mantendo-se, assim, completa desvin-
culação desse procedimento estatal em relação às peças apócrifas; e
José Leovegildo Oliveira Morais | 165

(c) o Ministério Público, de outro lado, independentemente da pré-


via instauração de inquérito policial, também pode formar a sua “opinio
delicti” com apoio em outros elementos de convicção que evidenciem a
materialidade do fato delituoso e a existência de indícios suficientes de sua
autoria, desde que os dados informativos que dão suporte à acusação pe-
nal não tenham, como único fundamento causal, documentos ou escritos
anônimos.” (os destaques são da transcrição)7

O multicitado Decreto no 6.029/2007 estabelece que as comissões de


ética devem cuidar para que a honra e a imagem da pessoa investigada
sejam preservadas (art. 10, inciso I). Para tanto, determina que os proce-
dimentos instaurados para apuração de infração de natureza ética sejam
mantidos com a chancela de “reservados” até a respectiva conclusão, após
o que podem tornar-se públicos, exceto os documentos que os instruam e
que estejam acobertados pelo sigilo legal. Tais documentos, após a conclu-
são do procedimento de investigação, devem ser desentranhados dos autos,
lacrados e acautelados (art. 13).
Também como medida de proteção ao denunciado, o mesmo Decreto
assegura a este o direito de saber o que lhe está sendo imputado, de conhecer
o teor da acusação e de ter vista e cópia dos autos, mesmo que ainda não
tenha sido notificado da existência do procedimento investigatório (art. 14).
Trata-se de uma medida de concreção dos direitos fundamentais estabeleci-
dos nos incisos XXXIII e XXXIV do art. 5o da Constituição Federal, segundo
os quais todos têm direito de receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular, de obter esclarecimentos de situações de interesse
pessoal, bem como de obter certidões necessárias à defesa de direitos.

11.5.4 Proteção aos membros das comissões de ética

Com relação aos membros das comissões de ética, é importante as-


segurar-lhes independência na apuração dos fatos a fim de evitar que o

7 Informativo STF no 393, de 20 a 24.05.2005.


166 | Ética e conflito de interesses no serviço público

resultado dos trabalhos da comissão sejam afetados por pressão de qual-


quer espécie. Para tanto, faz-se necessário outorgar-lhes algumas garantias,
tais como atribuição de mandato, proibição de ser transferido do seu local
de trabalho durante o exercício do mandato e, até certo tempo, após o
término, salvo quando de seu interesse a transferência, a irredutibilidade
da remuneração, inclusive em razão do exercício de função comissionada,
entre outras.
O Decreto no 6.029/2007 instituiu o mandato de três anos e estabele-
ceu que os trabalhos nas comissões de ética devem ser desenvolvidos com
“independência e imparcialidade” (arts. 5o e 10, inciso III). Para garantir
isso, dispôs, no art. 6o, que é

dever do titular de entidade ou órgão da Administração Pública Federal,


direta e indireta, assegurar as condições de trabalho para que as Comissões
de Ética cumpram suas funções, inclusive para que o exercício das atribuições
de seus integrantes não lhes resulte qualquer prejuízo ou dano.

São medidas que visam à proteção dos membros das comissões de ética,
na linha do que defendemos.

11.6 Respeito ao cidadão

Dois aspectos relacionados à questão da ética no serviço público mere-


cem especial atenção porque são de fundamental importância para a for-
mação do conceito que a sociedade tem do serviço público. Um deles diz
respeito à forma como o Estado estabelece ou exige obrigações dos seus
cidadãos; outro, à forma como estes são tratados pelo próprio Estado e por
seus agentes, seja quando demandam serviços, seja quando procuram um
órgão estatal para cumprir uma obrigação imposta pelo próprio Estado.
Sabe-se que o Estado exerce o papel de regulador da vida em sociedade.
Atua como garantidor de direitos, tais como: o direito à vida, à segurança, à
propriedade, à saúde, à educação, aos direitos assistenciais e, também, aos di-
José Leovegildo Oliveira Morais | 167

reitos chamados de terceira geração, como o de proteção ao meio ambiente,


visando a assegurar qualidade de vida saudável às gerações atuais e futuras.
Para cumprir suas funções, o Estado necessita de um aparelho estatal,
o qual tem um custo que deve ser coberto com a arrecadação de tributos,
que são ou deveriam ser pagos de acordo com a capacidade contributiva
de cada cidadão.
A questão que suscitamos diz respeito à forma como os agentes do Es-
tado exercem o poder regulador ou como exigem dos cidadãos o cumpri-
mento das obrigações que lhes são impostas.
Todo servidor público exerce uma parcela de poder. Seja o mais graduado,
com poderes de decisão ou de estabelecimento de norma reguladora, seja o
de mais baixa posição na hierarquia funcional. E é no exercício dessa par-
cela de poder que os direitos dos cidadãos são desrespeitados.
E isso ocorre não por falta de regulamentação, haja vista que normas
nesse sentido existem e muitas, apenas não são observadas.
Com efeito, estabelece a Constituição Federal:

[...] todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo geral, que serão prestados no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade [...] (art. 5o, inciso XXXIII);
“são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petição aos poderes públicos em defesa de direitos ou
contra ilegalidade ou abuso de poder;
b) a obtenção de certidões e repartições públicas, para defesa de direitos
e esclarecimento de situações de interesse pessoal (art. 5o, inciso XXXIV).

A Lei no 9.784, de janeiro de 1999, que regula o processo administrati-


vo no âmbito da Administração Pública Federal, assegura ao administrado,
dentre outros, o direito de “ser tratado com respeito pelas autoridades
e servidores, que deverão facilitar o exercício de seus direitos e o cumpri-
mento de suas obrigações’’ (art. 3o, inciso I).
Está dito com todas as letras que as autoridades e os servidores devem
tratar com respeito os cidadãos e facilitar-lhes o exercício de seus direitos e
168 | Ética e conflito de interesses no serviço público

o cumprimento de suas obrigações. A realidade, no entanto, é bem diversa.


O que se verifica, com certa freqüência, é a criação de dificuldades para que
as obrigações sejam cumpridas, muitas delas estabelecidas sem qualquer
preocupação com o postulado da razoabilidade.
O Código de Ética do Servidor Público Civil, aprovado pelo Decre-
to no 1.171, de 1994, ao elencar as regras deontológicas, ressalta que:
“A cortesia, a boa vontade, o cuidado e o tempo dedicados ao serviço público
caracterizam o esforço pela disciplina. Tratar mal uma pessoa que paga seus
tributos direta ou indiretamente significa causar-lhe dano moral ” (inciso IX).

É certo que hoje alguns órgãos têm utilizado os recursos da internet


para facilitar o cumprimento das obrigações impostas pelo poder público e
para a obtenção de informações. Com isso, evitam que o interessado tenha
de se deslocar até a repartição competente, bem como a formação das tão
conhecidas longas filas, próprias do serviço público brasileiro. Ocorre que,
mesmo quando criam facilidades dessa natureza, impõem exigências para
que elas sejam utilizadas que, não raro, se mostram desproporcionais à pró-
pria obrigação. É o que tem ocorrido, com freqüência, com as exigências de
natureza trabalhista ou social, as quais, para serem cumpridas, demandam
de um microempresário os mesmos ônus impostos a uma grande empresa.
Nessa seara, no entanto, os exemplos são muitos e diversos. É comum
ver-se o cidadão que pagou em dia o IPVA ou seu imposto de renda, ou
mesmo o empresário que pagou regularmente todos os seus impostos, ser
apontado como devedor simplesmente porque o sistema de controle do
próprio Estado não alocou corretamente o pagamento efetuado. São gran-
des os aborrecimentos que uma pessoa nessa situação pode enfrentar em
razão do erro do próprio Estado: pode ter seu carro apreendido, se o pro-
blema é com o IPVA; pode perder contratos com o Poder Público, se o
problema é com impostos e contribuições que o impedem de obter as cer-
tidões necessárias à contratação com órgãos do Estado. Tudo isso tem um
custo que o Estado e seus agentes, muitas vezes, se mostram absolutamente
insensíveis a ele. Isto sem olvidar os aspectos pessoal e emocional, assim
como a revolta do cidadão por ter de provar ao Estado que já cumpriu com
José Leovegildo Oliveira Morais | 169

sua obrigação, a tempo e modo oportunos. E, mais grave ainda, é a falta


de cortesia que às vezes o cidadão recebe dos órgãos públicos ou de seus
agentes quando os procura pra resolver algum tipo de pendência, inclusive
as decorrentes de erro do próprio Estado.
A questão dos tributos é apenas um exemplo. Mas o desrespeito aos
direitos do cidadão é um assunto recorrente nas diversas esferas do serviço
público.
É preciso, portanto, que se dê efetividade ao que preconiza a lei e o
Código de Ética: que o cidadão tem o direito de ser tratado com cortesia,
boa vontade e respeito.
Quem demanda serviços nas repartições públicas brasileiras sabe que,
como regra, o tratamento não é cortês nem, muito menos, feito com boa
vontade. O cidadão é atendido como se estivesse recebendo um favor, e
não exercendo um direito.
Dizem que isso é comum em todo o mundo. Até se cunha a expressão
de que “funcionário público é sempre funcionário público, em qualquer
lugar do mundo”, como a querer dizer que é inerente à qualidade de servidor
público o descaso ou a pouca atenção para com os direitos do administra-
do. Por certo que essa máxima não constitui verdade absoluta e tende a
mudar à medida que os valores éticos começarem a repercutir mais direta-
mente naqueles que têm a responsabilidade de planejar, decidir e lidar com
questões do tipo das que foram aqui mencionadas.
O Código de Ética afirma que “tratar mal uma pessoa que paga seus
tributos direta ou indiretamente significa causar-lhe dano moral”. Logo, po-
demos estar a caminho de muitas ações de indenização por danos morais,
pois são freqüentes os descumprimentos dessa regra. Tais ações poderão ser
propostas contra o Estado, em face da responsabilidade objetiva dos entes
estatais (Constituição Federal, art. 37, § 6o), mas também contra o servidor
público responsável pela conduta inadequada, causadora do dano moral.
12 A MORALIDADE ADMINISTRATIVA
E AS CONDUTAS AINDA ACEITAS
COMO “NORMAIS”

Muitas condutas no serviço público que implicam dispêndio de dinhei-


ro público e não revelam nenhum interesse público que as justifiquem vêm
sendo praticadas há décadas e são aceitas como “normais” pela sociedade.
Vejamos algumas delas.

12.1 Criação de veículos oficiais de comunicação

A criação de emissoras de rádio, de televisão e jornais no setor públi-


co deveria estar vinculada ao que dispõe o § 1o do art. 37 da CF sobre a
publicidade oficial, ou seja, deveria estar voltada para o fornecimento de
informações de caráter educativo e social, de interesse público, vedada a
promoção pessoal de autoridades e agentes públicos.
Não é isso o que revela a existência de tantos veículos oficiais de comu-
nicação nos diversos Poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário – nos três
níveis de governo – federal, estadual e municipal. Que razões justificam a
existência de tantas emissoras de rádio e de televisão se não a promoção
pessoal dos dirigentes, além de ser fonte de “cabide de emprego” e desper-
dício de dinheiro público?
Como justificar, por exemplo, a existência da TV Senado, da Rádio
Senado, da TV Câmara, da Rádio Câmara, da TV Justiça, da TV do Poder
Executivo e das emissoras do sistema Radiobrás, além dos jornais oficiais
de cada um desses Poderes? E isso se vai repetindo nos outros níveis de go-
verno: estadual e municipal. Não poderia ser apenas uma emissora de cada
tipo (TV e rádio) encarregada da transmissão das informações de interesse
público, emanadas de cada um dos Poderes da República? Quanto custa
isso para o bolso dos contribuintes, que não têm o direito de opinar se
desejam ou não tantos veículos oficiais de comunicação?
É preciso dar um basta a isso em nome da moralidade pública.
172 | Ética e conflito de interesses no serviço público

12.2 Gasto de dinheiro público com condecorações

É grande a quantidade de órgãos públicos, especialmente no âmbito do


Poder Judiciário e das corporações militares, que concedem condecorações
a pessoas públicas e privadas. Além de ser duvidoso o interesse público que
norteia a criação de tais condecorações, muitas vezes elas são concedidas
por critérios meramente políticos, visando a interesses pessoais daqueles
que têm o poder de outorgá-las. Muitas ainda são concedidas simplesmen-
te porque determinada pessoa está ocupando um cargo público relevante,
independentemente de essa pessoa corresponder às elevadas funções do
cargo ou não. A condecoração torna-se, assim, em razão do cargo e não
dos méritos da pessoa que o ocupa. Quando o agraciado deixa o cargo,
concede-se a condecoração ao novo titular, e assim sucessivamente.
Além dos gastos com tais condecorações, o que muitas vezes configura,
por si só, desperdício de dinheiro público, há ainda os gastos com o desloca-
mento das autoridades agraciadas, especialmente quando residem em local
diverso da sede do órgão concedente. São gastos com passagens aéreas e
diárias para a autoridade agraciada e, às vezes, para os assessores, quando se
trata de autoridade que tem o direito de viajar acompanhada de assessores.
Entendo que esse assunto merece reconsideração por parte dos dirigen-
tes dos órgãos nos quais tais condecorações existem. É preciso entender que
o dinheiro público somente deve ser gasto para atender a uma finalidade
pública, finalidade essa que não se vislumbra em muitas das condecorações
que por aí existem. Além disso, os “agraciados” nem sempre fizeram algo
relevante que justifique a distinção, a não ser ter conseguido ocupar o cargo
público, mesmo que não tenha qualidades para tanto.

12.3 Envio de mensagens pessoais pagas com recursos públicos

O envio de mensagens pessoais (cartões e telegramas de felicitações por


aniversário, por determinado êxito, comemorativos de datas significativas,
como Natal, Ano-Novo e Páscoa) é comum no âmbito dos Poderes Judici-
ário e Legislativo, assim como do Ministério Público.
José Leovegildo Oliveira Morais | 173

Tais mensagens nada têm de interesse público. O único interesse que as


justificam é o de natureza pessoal, privada, que não pode ser bancado com
recursos públicos.
No Poder Legislativo, chega-se ao cúmulo de existir verba específica
para cada parlamentar gastar com mensagens dessa natureza, como se fosse
um dever do contribuinte arcar com as despesas de promoção pessoal do
parlamentar.
Talvez esse tipo de gasto não seja representativo do ponto de vista da
despesa pública. Talvez até seja ínfimo, insignificante sob o aspecto finan-
ceiro. É, no entanto, altamente representativo do ponto de vista da mora-
lidade administrativa, porque configura a utilização de recursos públicos
para atender a interesses meramente pessoais.
O art. 9o da Lei da Improbidade Administrativa diz que constitui ato de
improbidade administrativa “usar, em proveito próprio, bens, rendas, ver-
bas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades menciona-
das no art. 1o desta lei” (inciso XII). Se esse dispositivo legal for cumprido
com o rigor necessário, muita gente vai ser considerada ímproba. Todavia,
não é isso o que se deseja, mesmo porque muitos dos que se utilizam desse
mecanismo o fazem por ser uma “praxe” no órgão ao qual pertencem, ra-
zão por que sequer se dão conta de que o ato configura o uso de dinheiro
público para atender a interesse privado.
Contudo, essa é uma questão que demanda tempo para que as pessoas
se conscientizem da irregularidade. Essa conscientização virá com o tempo,
assim como ocorreu com a utilização de veículos oficiais em atividades pri-
vadas, que também já foi uma praxe mas a sociedade acabou repudiando e,
hoje em dia, é considerada uma conduta intolerável.
APÊNDICE

Legislação constitucional e infraconstitucional citada


• Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 05/10/1988
(especialmente os arts. 5o, 37 a 41 e 170 a 174)

Leis
• Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990 (Regime Jurídico do Servidor)
• Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992 (improbidade administrativa)
• Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993 (licitações públicas)
• Lei no 8.730, de 10 de novembro de 1993 (declaração de bens)
• Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (processo administrativo)
• Lei no 9.986, de 18 de julho 2000 (agências reguladoras – política de pessoal)
• Lei no 10.871, de 20 de maio de 2004 (agências reguladoras – política de pessoal)
• Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal)
• Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943 (CLT)
• MP no 2.225-45, de 4 de setembro de 2001 (quarentena)

Decretos
• Decreto no 1.171, de 22 de junho de 1994 (Código de Ética do Servidor)
• Decreto no 3.935, de 20 de setembro de 2001 (afastamento para concorrer
a cargo eletivo)
• Decreto no 4.081, de 11 de janeiro de 2002 (Código de Ética da Presidência
e Vice-Presidência da República)
• Decreto no 4.187, de 8 de abril de 2002 (quarentena)
• Decreto no 4.334, de 12 de agosto de 2002 (audiências)
• Decreto no 4.405, de 3 de outubro de 2002 (quarentena)
• Decreto no 4.553, de 27 de dezembro de 2002 (documentos sigilosos)
• Decreto no 5.301, de 9 de dezembro de 2004 (documentos sigilosos)
• Decreto no 5.480, de 30 de junho de 2005 (Sistema de Correição do Poder
Executivo Federal)
• Decreto no 5.483, de 30 de junho de 2005 (Sindicância Patrimonial)
176 | Ética e conflito de interesses no serviço público

• Decreto no 6.029, de 1o de fevereiro de 2007 (Sistema de Gestão da Ética do Poder


Executivo Federal)
• Decreto no 6.170, de 25 de julho de 2008 (proibição de celebrar convênio com enti-
dade dirigida por servidor vinculado).

Convenções internacionais
• Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Es-
trangeiros em Transações Comerciais Internacionais
• Decreto no 3.678, de 30 de novembro de 2000 (promulga a Convenção)
• Convenção Interamericana Contra a Corrupção
• Decreto no 4.410, de 7 de outubro de 2002 (promulga a Convenção)

Resoluções da Comissão de Ética Pública


• Resolução CEP no 1, de 13 de setembro de 2000 (informações patrimoniais)
• Resolução CEP no 2, de 24 de outubro de 2000 (participação em eventos)
• Resolução CEP no 4, de 2 de março de 2001 (Regimento Interno da CEP)
• Resolução CEP no 5, de 7 de junho de 2001 (Declaração Confidencial de
Informação – DCI)
• Resolução CEP no 6, de 25 de julho de 2001 (destinação de presentes
irrecusáveis)
• Resolução CEP no 7, de 14 de fevereiro de 2002 (atividade político-eleitoral)
• Resolução no 9, de 20 de maio de 2005 (Declaração Confidencial de Infor-
mação – DCI)

Portarias
• Portaria (Casa Civil) no 34, de 8 de novembro de 2001 (solicitação de audiências)

Exposições de motivos
• Exposição de Motivos (Casa Civil) no 37, de 18.08.2000 (Código de Con-
duta da Alta Administração Federal)
• Exposição de Motivos (Casa Civil) no 360, de 14.09.2001
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