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REMFO N°12 Janvier 2021 ISSN 2489-205X

Revue D’Etudes en Management et Finance D’Organisation


N°12 Janvier 2021

LE CONTRIBUABLE LOCAL FACE A LA PANDEMIE COVID-19

THE LOCAL TAXPAYER FACING THE PANDEMIC COVID-19

Ahmed BOUTOUMILATE
Doctorant
Faculté des Sciences Juridiques Economiques et Sociales-Souissi
Université Mohammed V
Email : ahmed.boutoumilate@um5s.net.ma

Résumé
Suite à la déclaration de l’état d’urgence sanitaire, les redevables des taxes locales se sont trouvés face à
une situation inédite. Sous peines de sanctions, ces redevables étaient obligés d’une part de déposer
auprès des services compétents des déclarations prévues par la loi n° 47-06 relative à la fiscalité des
collectivités locales et d’autre part de rester en confinement suite aux injonctions prises en vertu de
l’état d’urgence sanitaire. En examinant les répercussions de la pandémie covid-19 sur les obligations
des contribuables en matière de fiscalité locale, cette étude cherche à analyser les solutions initiées par
les autorités publiques pour résoudre la situation antinomique née suite à l’état d’urgence sanitaire entre
l’obligation de déposer les déclarations fiscales et l’obligation de rester en confinement

Mots-clés : obligations des contribuables- fiscalité locale – norme fiscale-déclaration fiscale - état
d’urgence sanitaire – pandémie covid 19

Abstract
Following state health emergency declaration, the persons indebted to local taxes faced a difficult
situation. To avoid sanctions, taxpayers need to file to the concerned authorities their declarations as
defined in law n° 47-06 related to local authority taxation. On the other hand, they need to remain in
confinement as determined under the health emergency the measures state. By examining the impact of
the Covid-19 pandemic on taxpayers' local tax obligations, this study seeks to analyze the solutions
initiated by the public authorities to resolve the conflicting situation arising from the state of health
emergency between the duty to file tax declarations and the obligation to remain in confinement.
Keywords: Taxpayer’s obligations, local taxation, fiscal norm, fiscal statement, state of health
emergency, pandemic covid-19.
Codes JEL: K34

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Introduction

Dans un système fiscal déclaratif, le contribuable est soumis à l’obligation « de produire des
déclarations sincères et exactes de la matière imposable » (Bouvier, 2016). En contrepartie de
ce dispositif, les services fiscaux contrôle les déclarations des contribuables et demande, en cas
de besoin, toutes les justifications qu’elle juge nécessaires. Mais, suite à la déclaration de l’état
d’urgence sanitaire au Maroc, les redevables des taxes locales se sont trouvés face à une
situation inédite. Sous peines de sanctions fiscales ou pénales, ces redevables étaient obligés
d’une part de déposer auprès des services compétents des déclarations prévues par la loi n° 47-
06 relative à la fiscalité des collectivités locales1 et d’autre part de rester en confinement suite
aux injonctions prises par les autorités publiques en vertu du décret-loi n° 2-20-292 édictant des
dispositions particulières à l’état d’urgence sanitaire et les mesures de sa déclaration2.

A cet égard, « les éléments des forces de sécurité, dont ceux des Forces armées royales et de la
Gendarmerie royale, ont été très vite déployés dans les villes et les douars à travers le Royaume
pour s’assurer du respect des instructions de confinement et pour limiter les déplacements de la
population au strict minimum en cas d’urgence » (Bouhia, 2020).

Ainsi, la pandémie de covid-19 aurait eu pour répercussion la survenance d’une situation


« antinomique » entre deux systèmes de normes juridiques dont l’un porte sur la fiscalité locale
et l’autre régit l’état d’urgence sanitaire. A cet égard, il est à préciser que nous empruntons la
combinaison entre le concept de système et celui de norme à Hans Kelsen qui a défini le droit
comme étant «un système de normes qui règlent la conduite d’êtres humains » (Kelsen, 1962).

Se trouvant ainsi entre le marteau et l’enclume, les contribuables cherchaient la conduite à


adopter qui leur permet d’éviter durant le confinement les sanctions liées à des normes fiscales
dans un contexte marqué par la cessation temporaire de la majorité des activités économiques.
Par ailleurs, l’état de chômage technique desdites activités ne pouvait se traduire que par une
baisse des ressources fiscales de l’ensemble des collectivités territoriales (CT) alors que ces

1
Loi n° 47-06 relative à la fiscalité des collectivités locales promulguée par le dahir n° 1-07-195 du 19 kaada 1428
(30 novembre 2007), B.O. n° 5584 du 6 décembre 2007.
2
Décret-loi n° 2-20-292 édictant des dispositions particulières à l’état d’urgence sanitaire et les mesures de sa
déclaration, B.O. n° 6870 du 2 avril 2020.
1

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entités décentralisées étaient appelées à contribuer davantage aux efforts de l’Etat dans la lutte
contre la pandémie et la réduction de ses effets.

Pour les besoins de cette recherche, nous adoptons la distinction entre normes fiscales et
normes d’imposition que Marc Pelletier a utilisée dans son ouvrage sur les normes en Droit
fiscal (Pelletier, 2008). Ainsi, les normes d’imposition seraient des normes d’application des
normes de conduite du droit fiscal qui s’apparentent à des normes individuelles alors que les
normes fiscales seraient les normes de ce droit qu’on pourrait qualifier de normes générales.

Dans le cas de la situation « antinomique » décrite plus-haut la norme exigeant la déclaration


annuelle est une norme fiscale alors que celle appliquant une sanction au contribuable, n’ayant
pas respecté cette obligation, est une norme d’imposition. A cet égard, nous formulons
l’hypothèse suivante : en vue de limiter les répercussions économiques et sociales de la
pandémie du couvid-19 et garantir aux CT une partie des ressources nécessaires à la couverture
de leurs besoins de financement, des solutions ont été envisagées par les autorités compétentes
en ce qui concerne la situation sous l’état d’urgence sanitaire des normes fiscales portant sur les
déclarations annuelles en fiscalité locale.

Pour vérifier l’hypothèse formulée ci-dessus, nous examinerons en premier lieu lesdites
déclarations avant et après la déclaration de l’état d’urgence sanitaire et nous chercherons dans
un second lieu à mettre en exergue les solutions préconisées pour résoudre les difficultés
empêchant le dépôt de ces déclarations. A cet effet, nous avons mené des entretiens avec les
agents et fonctionnaires des services fiscaux chargés de recevoir ces déclarations et nous avons
également conçu un questionnaire qui a été diffusé sur les réseaux sociaux et quelques groupes
WhatsApp réservés aux agents et fonctionnaires des CT.

I. LE DEPOT DE DECLARATIONS ANNUELLES EN FISCALITE LOCALE AVANT


ET APRES LA DECLARATION DE L’ETAT D’URGENCE SANITAIRE

Pour point de départ nous considérons comme étant contribuable local toute personne physique
ou morale qui serait susceptible d’être assujettie aux taxes locales. Avant l’entrée en vigueur du
décret-loi n° 2-20-292, soit le 24 mars 2020, les obligations du contribuable local au sujet des
déclarations à déposer devaient être remplies conformément aux dispositions de la loi n° 47-06

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précitée. Suite à la déclaration de l’état d’urgence sanitaire, ce contribuable local est soumis à
des conditions particulières différentes aux conditions normales.

I.1. Les normes régissant le dépôt des déclarations annuelles dans les conditions normales
La loi n° 47-06 regroupe sous le terme « obligations des contribuables » des devoirs juridiques
qui pèsent sur les assujettis aux taxes locales. Ces devoirs consistent essentiellement à souscrire
ou à produire des déclarations auprès des services fiscaux gérant l’assiette des taxes locales et
peuvent également porter sur les modalités, les délais et la justification de paiement que nous
ne traiterons pas dans le cadre de cette étude.

I.1.1 Les obligations des contribuables liées aux taxes locales gérées par l’Etat

L’Etat gère trois taxes communales dont l’assiette est gérée par les services de la Direction
Générale des Impôts (DGI)3 et dont le recouvrement est confié aux services de la Trésorerie
Générale du Royaume (TGR). Il s’agit de la taxe professionnelle (TP), la taxe d’habitation
(TH) et la taxe des services communaux (TSC). Les déclarations concernant ces trois taxes sont
à déposer auprès des services déconcentrés de la DGI aussi bien par les entreprises que par les
ménages.

I.1.1.1 En ce qui concerne les déclarations à présenter par les entreprises


Les entreprises assujetties à la TP doivent présenter les déclarations suivantes :

▪ Déclaration d'inscription au rôle de la TP dans un délai maximum de trente (30) jours suivant
la date du début à l'activité4 ;

▪ Déclaration récapitulative faisant ressortir, par établissement exploité, les terrains et


constructions, agencements, aménagements, matériel et outillages, indiquant la date de leur
acquisition, mise en service ou installation, le lieu d'affectation et leur prix de revient et ce au
plus tard le 31 janvier de l'année suivant celle du début d'activité5 ;

3
L’article 167 de la loi n° 47-06, confie la gestion de la TP, TH et la TSC aux services relevant de la direction des
impôts.
4
Article 12 de la loi n° 47-06
5
Premier alinéa de l’article 13 de la loi n° 47-06
3

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▪ Déclaration indiquant toutes les modifications effectuées dans l'établissement ayant pour effet
d'accroître ou de réduire les éléments imposables et ce au plus tard le 31 janvier de l'année
suivant celle de la réalisation de la modification6 ;

▪ Déclaration en cas de chômage partiel ou total et ce au plus tard le 31 janvier de l'année


suivant celle du chômage de l'établissement7 ;

▪ Déclaration de cession, cessation, transfert d'activité ou transformation de la forme juridique


de l'établissement et ce dans un délai de quarante-cinq (45) jours, à compter de la date de la
réalisation de l'un de ces événements. En cas de décès du redevable, le délai de déclaration par
les ayants droit est de trois (3) mois à compter de la date du décès8.

En cas du non-respect de ces obligations, les sanctions suivantes sont prévues :

▪ Le contribuable qui ne dépose pas, dans le délai prescrit, la déclaration d'inscription à la TP


est passible d'une majoration de 15% du montant de la taxe due ou qui aurait été due en
l'absence de toute exonération ou réduction. Dans tous les cas, le montant de la majoration ne
peut être inférieur à cinq (500) dirhams9 ;

▪ En cas de défaut ou de retard dans le dépôt de la déclaration des éléments imposables ou des
modifications y afférentes ou de déclaration insuffisante ou incomplète, l'imposition est
établie d'après les éléments en possession de l'administration avec application d'une
majoration de 15% calculée sur le montant de la taxe due ou qui aurait été due en l'absence de
toute exonération ou réduction10 ;

▪ En cas de défaut de déclaration de chômage d'établissement, le contribuable qui ne produit


pas la déclaration de chômage d'établissement perd le bénéfice de la décharge ou du
dégrèvement pour chômage11 ;

▪ En cas de défaut de déclaration de cession, cessation, transfert d’activité ou transformation de


la forme juridique de l’établissement dans le délai prescrit, le contribuable encourt d'une

6
Deuxième alinéa de l’article 13 de la loi n° 47-06
7
Article 15 de la loi n° 47-06
8
Article 16 de la loi n° 47-06
9
Article 140 de la loi n° 47-06
10
Article 141 de la loi n° 47-06
11
Article 143 de la loi n° 47-06
4

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majoration de 15% calculée sur le montant de la taxe due ou qui aurait été due en l'absence de
toute exonération ou réduction12.

Conformément à l’article 38 de la loi n° 47-06, les dispositions relatives aux obligations de la


TP sont également applicables aux entreprises en ce qui concerne la TSC.

I.1.1.2 En ce qui concerne les déclarations à présenter par les ménages


Les ménages assujettis à la TH doivent présenter les déclarations suivantes :

▪ Déclaration d’achèvement de constructions nouvelles et des additions de constructions et ce


au plus tard le 31 janvier de l’année suivant celle de l’achèvement des travaux13 ;

▪ Déclaration de changement de propriété ou d’affectation des immeubles et ce au plus tard le


31 janvier de l’année suivant celle du changement14 ;

▪ Déclaration de vacance au cours du mois de janvier de l’année suivant celle de la vacance en


notant que cette déclaration vaut demande de décharge15.

En cas du non-respect de ces obligations, les sanctions suivantes sont prévues :

▪ Les contribuables qui n'ont pas produit dans les délais prescrits les déclarations
d'achèvement de construction, de changement de propriétaire ou d'affectation sont passibles
d'une majoration de 15% calculée sur la taxe due ou qui aurait été due en l'absence
d'exonération totale ou partielle16 ;

▪ Les contribuables qui n'ont pas répondu à la convocation de l'inspecteur ou qui n'ont pas
produit dans les délais prescrits la déclaration de vacance perdent le bénéfice de la décharge
de la taxe établie au titre de la vacance17.

Conformément à l’article 38 de la loi n° 47-06, les dispositions relatives aux obligations de la


TH sont également applicables aux ménages en matière TSC. Il en découle de l’analyse des

12
Article 135 de la loi n° 47-06
13
Article 30 de la loi n° 47-06
14
Idem
15
Article 31 de la loi n° 47-06
16
Article 143 de la loi n° 47-06
17
Article 145 de la loi n° 47-06
5

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déclarations à souscrire pour la TP, TH et TSC qu’il s’agit de déclarations occasionnelles liées
à la réalisation d’un évènement particulier.

I.1.2 Les obligations des contribuables liées aux taxes locales gérées par les CT

Conformément aux dispositions de l’article 167 de la loi n° 47-06 les services fiscaux relevant
des CT se chargent de la gestion des taxes locales autres que la TP, TH et TSC. Les
déclarations portant sur les taxes locales gérées par les CT peuvent êtres annuelles ou
occasionnelles.

I.1.2.1 En ce qui concerne les déclarations annuelles


Le contribuable local est tenu, en fonction de l’activité qu’il exerce, de produire avant le 1er
avril de chaque année les déclarations suivantes :

▪ Déclaration, par tout débitant de boissons à consommer sur place, des recettes réalisées au
cours de l’année écoulée en ce qui concerne la taxe sur les débits de boissons (TDB)18;

▪ Déclaration, par les exploitants des établissements d’hébergements touristiques, du nombre


des clients ayant séjourné dans l’établissement pendant l’année écoulée ainsi que le nombre
de nuitées et ce pour la taxe de séjour (TS)19;

▪ Déclaration, par les exploitants des sources d’eaux minérales ou de table, du nombre de
litres ou fraction de litres d’eaux minérales et de tables devant être livrées à la
consommation sous forme de bouteilles et ce en ce qui concerne la taxe sur les eaux
minérales et de table (TEMT)20;

▪ Déclaration, par tout exploitant autorisé d’une carrière, de la nature et de la quantité des
produits extraits au cours de l’année écoulée en ce qui concerne la taxe sur l’extraction des
produits de carrières (TEPC)21;

▪ Déclaration, par les exploitants miniers, des quantités des produits miniers extraites au cours
de l’année écoulée en ce qui concerne la taxe sur les exploitations minières (TEM)22;

18
Article 67 de la loi n° 47-06
19
Article 74 de la loi n° 47-06
20
Article 81 de la loi n° 47-06
21
Article 95 de la loi n° 47-06
6

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▪ Déclaration, par les prestataires de services portuaires, du chiffre d’affaires, hors taxe sur la
valeur ajoutée, réalisé au cours de l’année écoulée en ce qui concerne la taxe sur les services
portuaires (TSP)23.

Les propriétaires ou les possesseurs des terrains urbains non bâtis, soumis à la taxe sur les
terrains urbains non bâtis (TTUNB) ou exonérés, doivent déposer avant le premier mars de
chaque année une déclaration faisant ressortir tous les éléments de liquidation de cette taxe24.

Notons qu’en cas de défaut de déclaration ou de déclaration déposée hors délai 25 en ce qui
concerne la TTUNB, la TDB, la TS, la TEMT et la TSP, le montant de la taxe exigible est
majoré de 15%.

I.1.2.2 En ce qui concerne les déclarations occasionnelles


En fonction d’événements impactant les éléments de la liquidation des taxes locales, les
contribuables sont tenus de déposer :

▪ Déclaration du changement de propriétaire ou d’affectation ou de cession des


terrains (TTUNB)26;

▪ Déclaration d’existence au début d’activité (TDB et la TTPV)27 ;

▪ Déclaration de cession, cessation, transfert d’activité et transformation de la forme juridique


(TS, TDB et TTPV)28 ;

▪ Déclaration du chômage partiel ou total (TDB)29.

Signalons que des sanctions sont également prévues en cas de non-respect de ces obligations.
Il s’agit de sanctions en matière d’assiette communes30 à plusieurs taxes locales bien que le
législateur a réservé des sanctions spécifiques31 pour la TDB et la TTPV.

22
Article 120 de la loi n° 47-06
23
Article 125 de la loi n° 47-06
24
Article 47 de la loi n° 47-06
25
Article 134 de la loi n° 47-06
26
Article 48 de la loi n° 47-06
27
Articles 67 et 87 de la loi n° 47-06
28
Articles 68, 75 et 87 de la loi n° 47-06
29
Article 69 de la loi n° 47-06
7

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I.2. Le dépôt des déclarations annuelles par le contribuable locale après la déclaration de
l’état d’urgence sanitaire
Du point de vue de droit, nous constatons que les mesures prises suite à la déclaration de l’état
d’urgence sanitaire ont engendré des difficultés et des enjeux aussi bien pour le contribuable
local que pour les services fiscaux relevant des CT.

I.2.1 Les difficultés à déposer et à recevoir les déclarations sous l’état d’urgence

Le décret-loi n° 2-20-292 constitue le soubassement juridique de l’état d’urgence sanitaire. En


effet, c’est en vertu de l’article 2 de ce décret-loi que le Chef de gouvernement a édicté le
décret n° 2-20-293 du 24 mars 202032 déclarant l’état d’urgence sur l’ensemble du territoire
national et sur lequel il faut se référencer pour déterminer la nature des difficultés auxquels est
confronté le contribuable local pour déposer ses déclarations auprès de l’administration fiscale
chargée de les recevoir.

I.2.1.1 En ce qui concerne le durcissement des restrictions de déplacement


L’article 2 du décret n° 2-20-293 précité autorise les autorités publiques à prendre les mesures
nécessaires pour que les personnes ne quittent pas leurs domiciles. Ainsi, ces mesures une fois
prise le contribuable ne peut plus se déplacer facilement et se trouve incapable à respecter
l’obligation légale de déposer ses déclarations annuelles auprès des services fiscaux de la
commune (dans le cas de la TTUNB, TDB, TS, TEMT, TTPV et TEPC) ou ceux de la région
(dans le cas de la TEM et TSP).

Notons qu’en vertu de l’article 3 du décret-loi n° 2-20-292, le fait de contrevenir auxdites


mesures est puni d’un emprisonnement d’un mois à trois mois et d’une amende de 300 à 1300
dirhams ou de l’une de ces deux peines seulement, et ce sans préjudice de sanction pénale plus
grave.

Du côté de l’administration chargée de recevoir les déclarations des contribuables, nous avons
constaté qu’elle aussi est confrontée à des difficultés suite aux mesures prises pour lutter contre

30
Les articles de 134, 135, 136, 137, 139 de la loi n° 47-06
31
Article 146 de la loi n° 47-06
32
Décret n° 2-20-293 du 29 rejeb 1441 ( 24 mars 2020 ) portant déclaration de l’état d’urgence sanitaire sur
l’ensemble du territoire national pour faire face à la propagation du corona virus - covid 19, B.O n° 6870 du 2
avril 2020.
8

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la pandémie de Covid-19. Les fonctionnaires et agents chargés de recevoir les déclarations des
contribuables, sont soumis aux mêmes règles ayant limité le déplacement hors domicile. Les
mesures réduisant la liberté d’aller et venir pour ces fonctionnaires et agents ne peut
qu’impacter la capacité des services fiscaux à recevoir les déclarations des contribuables.

I.2.1.2 En ce qui concerne l’assouplissement des restrictions


Conformément aux dispositions l’article 2 du décret n° 2-20-293, le contribuable local
(personne physique) ou son représentant (pour la personne morale) ne peut se déplacer hors de
son domicile que :

▪ Du domicile au lieu de travail, notamment les services publics vitaux les entreprises privés,
les professions libérales dans les secteurs et les établissements essentiels fixés par arrêtés des
autorités gouvernementales concernées, sous réserves des règlements fixés par les autorités
administratives concernées à cet effet ;

▪ Pour l’achat de produits et marchandises de première nécessité, y compris l’achat de


médicaments auprès des officines ;

▪ Pour se rendre aux cabinets médicaux, cliniques, hôpitaux, laboratoires d’analyses


médicales, centres de radiologies et autres établissements de santé, aux fins de diagnostic,
d’hospitalisation et de soins ;

▪ Pour motif familial impérieux pour l’assistance des personnes en situation difficile ou qui
ont besoin de secours.

Ainsi, aucun de ces assouplissements ne constitue une autorisation au contribuable local d’aller
déposer ses déclarations auprès des services fiscaux concernées. Ce qui nous pousse à supposer
que le cadre juridique régissant l’état d’urgence sanitaire a créé une difficulté au contribuable
local en ce qui concerne le dépôt de ses déclarations annuelles. Ceci dit, le contribuable
pourrait toujours accomplir cette obligation en contournant les barrages de contrôles qui
veillent au respect strict des mesures de confinement prises par les autorités compétentes.

Du côté de l’administration et à l’instar de l’ensemble des unités administratives relevant de


l’Etat, CT et Établissements publics, les services fiscaux devant recevoir les déclarations du
contribuable local ont été destinataires d’une circulaire sous n° 1/2020 du 16 mars 2020

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émanant de Monsieur le Ministre de l’Economie, des Finances et de la Réforme de


l’Administration33.

Ladite circulaire a fixé un ensemble de mesures préventives contre les risques de propagation
de l’épidémie du Corona dans les administrations publiques, les CT, les institutions et les
entreprises publiques. Ainsi, la capacité de recevoir les déclarations fiscales se trouve impactée
par les mesures de cette circulaire qui a appelé les administrations à adopter des mesures
restrictives de manière à limiter le contact direct entre les fonctionnaires et les usagers.

I.2.2 Les enjeux liés au dépôt et à recevoir les déclarations du contribuable local

Le dépôt des déclarations du contribuable présente des enjeux notamment financiers aussi bien
pour le contribuable que pour les CT.

I.2.2.1 En ce qui concerne le poids des pénalités sur le contribuable


En cas de défaut de déclaration ou son dépôt hors délai, le contribuable encourt l’application de
pénalités qui s’ajoute aux majorations de retard pour paiement tardif. Le montant de ces
pénalités et majorations aggrave l’imposition que doit supporter le contribuable. Le
contribuable a donc intérêt à souscrire ses déclaration et à payer le montant de la taxe dans les
délais, sinon et après 4 années successives, le montant de l’ensemble des pénalités et
majorations peut dépasser le principal à payer.

Toutefois il est à signaler, qu’en vertu de l’article 162-II de la loi n° 47-06, le redevable peut
toujours demander au ministre de l'intérieur de lui accorder au vu des circonstances invoquées,
remise ou modération des majorations, amendes, pénalités, et autres sanctions prévues par cette
loi.

Il faut noter qu’accorder cette prérogative au Ministre de l’intérieur est souvent perçue comme
étant une garantie contre tout abus éventuel de la part des élus qui peuvent transformer cette
possibilité en un moyen de pression sur les électeurs

33
https://www.mmsp.gov.ma/uploads/file/Circulaire_N_012020_16032020.pdf (en arabe)
10

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I.2.2.2 En ce qui concerne les ressources financières des collectivités territoriales


Le dépôt des déclarations constitue un élément important dans l’établissement des taxes locales
et leur perception en l’absence souvent de la volonté et parfois de la capacité des services
fiscaux à réaliser les recensements et les contrôles nécessaires. Ceci pourrait expliquer le taux
de réalisation des recettes fiscales des CT enregistré à la fin du premier semestre de l’année
2020 avec un taux de 45% contre plus de 80% pour les exercices antérieurs34.

Après avoir retraité les données publiées par la TGR afin de ressortir les recettes mensuelles
réalisées au niveau des taxes locales durant la période allant de janvier à juillet 2020 nous
avons réalisé la même opération pour les exercices 2018 et 2019 aussi bien pour les taxes
gérées par l’Etat que celles gérées par les CT.

i) Pour les taxes locales gérées par l’Etat

Le tableau n° 1 ci-dessus montre que la somme des recettes réalisées durant le mois de janvier
et février 2020 au niveau des taxes locales gérées par l’Etat, est supérieure à celle calculée pour
les exercices 2018 et 2019. Alors qu’à partir du mois de mars et jusqu’au juin 2020, les recettes
mensuelles de ces taxes ont enregistré une diminution par rapport aux résultats des exercices de
2018 et 2019.

Tableau 1 : Recettes mensuelles des taxes locales gérées par l’Etat


(En millions de dirhams)
Mois
Taxe Année
janvier février mars avril mai juin juillet

2018 32 53 27 36 310 900 418

TP 2019 59 100 114 55 259 977 680

2020 62 88 58 16 115 629 772

2018 7 10 8 38 95 44 26
TH
2019 10 9 16 43 90 55 20

34
Bulletins Mensuels de statistiques des finances locales publiés par la Trésorerie Générale du Royaume durant
les exercices 2018, 2019 et 2020 (www.tgr.gov.ma)
11

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2020 6 14 8 28 69 60 20

2018 67 72 72 351 1 135 480 395

TSC 2019 89 81 135 364 1 161 728 250

2020 107 153 79 222 978 812 244


Source : Trésorerie générale du royaume, calculs de l’auteur

ii) Pour les taxes locales gérées par les CT

Au niveau des taxes locales gérées par les CT, le tableau n° 2 atteste la baisse des recettes pour
la TDB et la TS à partir du mois de mars 2020 durant lequel l’état d’urgence sanitaire a été
déclaré. Notons cependant que pour la TTUNB, les recettes ont atteint un record durant le
même mois ce qui pourrait être expliqué par la tendance des contribuables à payer la taxe à la
date de l’échéance fixée par la loi : le 1er mars de chaque année.

Quant à la baisse des recettes au niveau de la TDB et la TS elle peut s’expliquer par le fait
suivant : « les secteurs du tourisme, du transport et de la restauration ont été les premiers à
ressentir directement la crise, avec la fermeture des aéroports, l’arrêt de la circulation des trains
et autres moyens de transport en commun » (Bouhia, 2020).

Tableau 2 : Recettes mensuelles de certaines taxes locales gérées par les CT


(En millions de dirhams)
Mois
Taxe Année
janvier février mars avril mai juin juillet

2018 110 286 265 105 75 80 67

TTUNB 2019 93 336 253 99 77 58 83

2020 42 329 395 28 22 45 55

2018 26 20 4 22 26 3 19
TDB
2019 28 21 7 34 14 2 30

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2020 6 46 5 5 13 3 6

2018 37 8 6 25 25 1 50

TS 2019 33 20 4 36 10 2 41

2020 4 53 2 8 19 1 4

Source : Trésorerie générale du royaume, calculs de l’auteur

II. PORTÉE ET LIMITES DES SOLUTIONS ENVISAGÉES POUR LE DÉPÔT DES


DÉCLARATIONS ANNUELLES PAR LE CONTRIBUABLE LOCAL

Eu égard aux difficultés ayant été identifié en ce qui concerne le dépôt des déclarations auprès
des services fiscaux des CT concernées et vu l’hypothèse formulée en introduction au sujet de
l’existence de solutions à toute antinomie constatée, il y a lieu dans ce qui suit d’appréhender le
terrain pour vérifier l’existence de ces solutions et d’en analyser l’efficacité dans le cas où elles
existent.

A cet effet, nous avons entamé, depuis le 25 mai 2020, des entretiens téléphoniques, avec les
fonctionnaires et les agents des services fiscaux de certaines CT puis nous avons diffusé au
lendemain du jour de déconfinement, soit à partir du 26 juin 2020, un questionnaire35 dont le
critère d’exclusion est de ne pas travailler au sein d’une CT. Ce questionnaire a été diffusé sur
certaines pages Facebook et quelques groupes WhatsApp auxquels sont inscrits des
fonctionnaires et agents travaillant au sein des services fiscaux relevant des CT.

Les entretiens menés et le questionnaire diffusé ont permis de poser, à des praticiens de la
fiscalité locale, des questions visant à identifier :

▪ Les difficultés à déposer les déclarations annuelles par le contribuable local ;

▪ Les sources de ces difficultés au niveau des normes fiscales exigeant ce dépôt ;

▪ Les solutions envisagées pour résoudre ces difficultés ;

▪ La portée et les limites de ces solutions.

35
https://docs.google.com/forms/d/e/1FAIpQLSfMyAjOWGjzGifViyU4W0Y-
R51kCSEWsQNrM57fKGZ3LxfD_g/viewform?usp=sf_link
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La présentation et la discussion des résultats obtenus, nous amènent à articuler la portée et les
limites des solutions envisagées autour de deux axes : les solutions s’appuyant sur
l’interprétation des normes fiscales et les solutions nécessitant la modification de ces normes.

II.1. Les solutions s’appuyant sur l’interprétation des normes fiscales

L’enquête que nous avons menée a révélé que plus de 70% des questionnés estiment, qu’après
la déclaration de l’état d’urgence sanitaire, le nombre de déclarations annuelles reçues cette
année par les CT a beaucoup diminué par rapport à la même période de l’année dernière.

Face à cette situation, plus de 73% affirment qu’une partie des difficultés liées au dépôt de
déclarations par le contribuable local a été résolue par la circulaire du ministre de l’intérieur n°
7186 du 11 mai 2020 au sujet des répercussions de l'état d'urgence sanitaire sur l'application des
sanctions relatives aux ressources financières gérées par les CT. Cette circulaire qui s’inscrit
dans le cadre du rôle de l’interprétation joué par le ministère de l’intérieur pour assurer la
« meilleure manière » pour appliquer les textes en relation avec les CT.

II.1.1 Rôle de l’interprétation administrative en matière de fiscalité locale

La circulaire du ministre de l’intérieur n° 7186 du 11 mai 2020 est une illustration de


l’interprétation administrative de la législation en vigueur qu’on pourrait qualifier de doctrine
administrative fiscale. L’ambiguïté, au sujet de la valeur juridique de la doctrine administrative
et de sa capacité à être créatrice de droit, a poussé Pr. Michel Bouvier à affirmer que « l’une
des interrogations que suscite la doctrine administrative concerne la prise de décision en
matière fiscale, et plus précisément la question de la création des normes en ce domaine »
(Bouvier, 2001).

II.1.1.1 Du point de vue de la valeur juridique


L’abondance de circulaires et de prises de position de l’administration fiscale constitue dans
plusieurs pays un phénomène dont l’ampleur « a fait que l’application de la loi fiscale est
devenue tributaire de l’interprétation que fait l’administration de la norme juridique fiscale »
(Katir, 2016). C’est dans cette relation qui la lie aux normes fiscales, que la doctrine
administrative doit être appréhendée.

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Ainsi, si cette doctrine a une valeur juridique elle ne peut être déterminée que par rapport au
lien qu’elle tisse avec la norme fiscale. L’image pouvant illustrant ces propos est celle de la
relation de la partie cachée de l’iceberg à sa partie visible. En ne voyant que les normes fiscales
et les normes d’imposition produites, on omet l’existence de la partie cachée générée par
l’interprétation administrative et juridictionnelle.

II.1.1.2 Du point de vue de l’effet juridique


Au lieu de prendre position dans le débat sur la valeur juridique de la doctrine administrative,
nous devons s’intéresser davantage à ses effets juridiques dont on ne peut nier l’existence. A
cet égard, la circulaire du ministre de l’intérieur n° 7186 du 11 mai 2020 en se basant sur les
dispositions d’une part de l’article 6 du décret-loi n° 2.20.292 et sur celles de la loi n° 47-06 en
demandant d’appliquer les mesures suivantes durant la période de l’état d’urgence sanitaire :

▪ Lors du paiement de la TTUNB au titre de l’année 2020, les sanctions pour paiement tardifs
sont appliqués sans qu’elles portent sur la période de l’état d’urgence sanitaire ;

▪ Dans le cas où les propriétaires ou les possesseurs des terrains urbains non bâtis n’ont pas
déposé leurs déclarations avant le 1er mars 2020, ou les ont déposé après ce délai,
l’administration fiscale leur appliquera les sanctions en matière d’assiette prévue par l’article
134 de la loi n° 47-06 ;

▪ Ces sanctions ne seront pas appliquées en ce qui concerne le 1er trimestre de l’année 2020
pour les taxes locales nécessitant le dépôt des déclarations annuelles avant le 1er avril de
chaque année ;

▪ Au paiement des taxes déclaratives au titre des années antérieures à 2020, les sanctions en
matière de recouvrement prévues par l’article 147 de la loi n° 47-06 sont appliquées sans
qu’elles couvrent la période de l’état d’urgence sanitaire et sont également appliquées les
sanctions en matière d’assiette prévues par l’article 134-I de la même loi en cas de défaut de
déclaration ou dépôt hors délai.

II.1.2 Limites de l’interprétation administrative en matière de fiscalité locale

Il est clair que les mesures préconisées par la circulaire du ministre de l’intérieur ont été dictée
par le contexte de l’urgence sanitaire. Ces mesures restent dépendantes des conditions de leur

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production et elles peuvent changer en fonction de l’évolution de la situation sanitaire du pays.


Par ailleurs, l’interprétation adoptée dans la circulaire du Ministre de l’Intérieur présente
certaine limites.

II.1.2.1 Au niveau du champ d’application


L’interprétation s’appuie sur les normes fiscales existantes pour agir sur les normes
d’impositions produites durant l’état d’urgence sanitaire tout en tirant profit des dispositions de
l’article 6 du décret-loi n° 2-20-292 disposant que tous les délais prévus par les textes législatifs
et réglementaires en vigueur sont suspendus pendant la période de l’état d’urgence sanitaire
déclaré et qu’ils recommencent à courir à compter du lendemain de la levée de l’état d’urgence
précité.

Cependant le champ d’application de cette circulaire reste circonscrit aux taxes locales gérées
par les CT et ne prévoit aucune mesure pour la TP, TH et TSC. En effet, la doctrine
administrative en matière de ces trois taxes reste un domaine réservé de la DGI.

II.1.2.2 Au niveau des effets juridiques


En dispensant le contribuable local de certaines sanctions en matière d’assiette et de
recouvrement, la circulaire du ministre de l’intérieur a produit des effets similaires à celles des
lois d’amnistie fiscale mais elle s’en distingue par le fait qu’elle ne concerne pas toute l’année
2020 mais seulement la période de l’état d’urgence sanitaire.

II.2. Les solutions nécessitant la modification des normes fiscales


L’enquête a révélé que 88% des questionnés estiment que la résolution des difficultés liées au
dépôt de déclaration nécessite la modification de la législation en vigueur contre 6% ayant
affirmé que cette modification n’est pas nécessaire. 70% des questionnées ont estimé qu’un
projet de loi est le moyen le plus adéquat pour modifier la législation relative à la fiscalité
locale contre 30% qui affirment qu’une proposition de loi présentée par les parlementaires est
mieux adaptée. A cet égard, il y a lieu d’examiner l’initiative législative à travers leurs
propositions de loi déposées auprès du parlement.

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II.2.1 Portée de l’initiative législative en matière de fiscalité locale

On ne peut que constater le foisonnement de propositions des lois qui ont visé l’adaptation des
textes juridiques au nouveau contexte de l’état d’urgence sanitaire. La loi n° 47-06 a été parmi
ces textes qui ont été l’objet d’un certain nombre de proposition de loi présentées par des
groupes parlementaires relevant aussi bien de la majorité gouvernementale que de l’opposition.

II.2.1.1 Initiative législative de l’opposition


L’opposition a été pionnière pour se saisir des difficultés liées au dépôt de déclaration en
matière de fiscalité locale suite à la déclaration de l’état d’urgence sanitaire. C’est ainsi que le
parti authenticité et modernité (PAM) a déposé le 13 mai 2020 auprès du bureau de parlement
une proposition de loi modifiant et complétant la loi n° 47-06 relative à la fiscalité des
collectivités locales. Cette proposition vise les articles 8, 16, 64, 68, 75 et 87 de cette loi.

Cette proposition dispose que durant la période de l’état d’urgence sanitaire :

▪ La TP est due uniquement pour la période antérieure et le mois courant et le délai de


déclaration est porté à 3 mois à compter de la date de la levée de l’état d’urgence
sanitaire ;

▪ Ces dispositions sont également à appliquer pour l’état d’exception et l’état de siège ;

▪ Exonération ou dégrèvement de la TDB en cas de fermeture obligatoire et le et le délai de


déclaration est porté à 3 mois à compter de la date de la fin des états précités ;

▪ Le délai pour la déclaration de la cessation par les exploitants des établissements


d’hébergement touristiques est porté à 3 mois à compter de la date de la fin des états
précitées ;

▪ Exonération de la TTPV en cas de cessation obligatoire exigée par l’autorité


gouvernementale compétente suite aux états précités.

II.2.1.2 Initiative législative de la majorité


Le parti de justice et développement (PJD), auquel appartient le chef du gouvernement, a
présenté une proposition visant à modifier et à compléter le décret-loi n° 2.20.292 dont les
dispositions régissent l’état d’urgence sanitaire. Cette proposition introduit entre autres la

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suspension des majorations relatives à tous les impôts et taxes et ce depuis la date d’entrée de
ce décret-loi jusqu’au 30 juin 2020.

Le PJD a également déposé le 10 juin 2020 trois propositions de loi en relation avec la fiscalité
locale. A cet égard, la proposition de loi complétant et modifiant la loi n° 47-06 relative à la
fiscalité des collectivités locale introduit une disposition visant à considérer par la force de la
loi que les établissements concernés sont en situation de chômage durant toute la période de
l’état d’urgence. Nous pouvons en conclure que cette proposition peut être assimilée à une
déclaration par le législateur de la situation de chômage à la place du contribuable. La
proposition prévoit également que le montant de la TP soit dégrevé d’un montant équivalent à
la période de chômage et que les redevables ne paient pas la TDP, TS et TTPV durant la
période du chômage et jusqu’à la fin de décembre 2020.

L’une des deux autres propositions de lois concerne l’annulation des majorations, amendes,
pénalités et frais de recouvrement afférents aux impôts, taxes, droits, contributions et
redevances dus aux régions, préfectures, provinces et communes alors que la seconde à vise à
exonérer les redevables du début du 2e trimestre de l’année 2020 à la fin de décembre 2020 en
ce qui concerne :

▪ La redevance d’occupation temporaire du domaine public communal pour un usage


commercial, industriel, professionnel ;

▪ La redevance d’occupation temporaire du domaine public communal par des biens meubles
et immeubles liés à l’exercice d’un commerce, d’une industrie ou d’une profession.

II.2.2 Limites de l’initiative législative en matière de fiscalité locale.

Même les propositions de loi dont la qualité de rédaction laisse à désirer constituent une
réponse à un besoin. Si les rédacteurs de la proposition de loi ont mal exprimé la réponse à ce
besoin, il n’en diminue en rien qu’ils ont pris connaissance de ce besoin. C’est ainsi, que les
propositions de lois visant à modifier et à compléter la loi n° 47-06 présent en ensemble de
limites aussi bien au niveau de leur forme qu’au niveau du fond.

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II.2.2.1 Au niveau de la forme des propositions de loi


Les règles légistiques constituent souvent pour les communs de mortels une énigme dont seuls
les fonctionnaires du Secrétariat général du gouvernement détiennent la clé. Les parlementaires
en élaborant une proposition de loi transgressent souvent ces règles et commettent des erreurs
que parfois une simple relecture pourrait éviter.

A titre d’exemple, la proposition de loi présentée par le PAM dans son premier article annonce
que seront modifiés et complétés les articles 8,16, 64, 68, 69, 83 de la loi n° 47-06 alors que le
dispositif modifie et complète les articles 8, 16, 64, 68, 75 et 87 de cette loi. Cette discordance
entre ce qui est annoncé et ce qui est réalisé constitue l’un des aspects à rectifier lors de la
discussion de cette proposition au sein de la commission parlementaire compétente.

II.2.2.2 Au niveau du fond des propositions de loi


La solution donnée par le PAM dans sa proposition de loi ne concerne que 4 taxes locales (TP,
TDB, TS et TTPV) ce qui atteste qu’elle répond principalement aux attentes des hôteliers, des
propriétaires des cafés et les exploitants des taxis et cars affectés au transport public des
voyageurs. Nous avons remarqué également que cette propositions a intégré l’état d’exception
et l’état de siège dans la solution proposée alors que la différence de nature est manifeste entre
l’état d’urgence sanitaires et les deux autres états qui ne nécessitent pas a priori la cessation des
activités.

Quant à la solution données par le PJD dans l’une de ses propositions de lois, elle consiste à
introduire la suspension des majorations relatives à tous les impôts et taxes et ce depuis la date
d’entrée de ce décret-loi jusqu’au 30 juin 2020 et dans une autre proposition de loi à annuler au
titre de l’année 2020 les majorations, amendes, pénalités et frais de recouvrement afférents aux
impôts, taxes, droits, contributions et redevances dus aux régions, préfectures, provinces et
communes.

Une autre proposition de loi vise à considérer par la force de la loi la situation de chômage des
durant toute la période de l’état d’urgence c’est-à-dire que le législateur déclare la situation de
chômage à la place du contribuable.

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Conclusion

La déclaration au Maroc de l’état d’urgence sanitaire en réponse à la pandémie covid-19, a eu


des répercussions directes sur la fiscalité locale. La difficulté rencontrée par le contribuable
local pour souscrire ses déclarations auprès de l’administration fiscale n’est qu’une illustration
de ces répercussions.
Face à cette difficulté exceptionnelle, la fiscalité locale était appelée à s’adapter rapidement en
prenant la situation du contribuable dans le contexte de la pandémie covid-19. Or, le cadre
juridique régissant cette fiscalité ne prévoyait nullement de solutions adaptées ce qui a poussé
des parlementaires de la majorité et de l’opposition, en l’absence d’un projet de loi, à déposer
plusieurs propositions d’amendement de la loi n° 47-06 relative à la fiscalité des collectivités
locales.
Le gouvernement, tout en affirmant la révision éminente du dispositif fiscal local depuis la
tenue de la 3e édition des assises nationales sur la fiscalité tenue le 3 et 4 mai 2019 à Skhirat
sous le thème de l’équité fiscale, a préféré édicter un ensemble de circulaires indiquant les
procédures à mettre en œuvre par les services fiscaux relevant des CT pour faire face aux
contraintes générées par la pandémie.
Ainsi, la présente étude a mis en exergue les solutions contenues dans les propositions de lois
élaborées par les parlementaires et les circulaires édictées par le gouvernement afin d’en
analyser la portée, les limites et les effets sur la norme fiscale en vigueur.
En plus de ces solutions, la dématérialisation des déclarations fiscales pourrait être également
envisagée en vue de permettre au contribuable local de remplir ses obligations à distance.
L’introduction d’une telle mesure à l’instar de ce qui a été opéré au niveau du Code Général
des Impôts constituerait une opportunité pour la fiscalité locale et donnerait à la pandémie de
covid-19 le mérite d’être à l’origine de la modernisation d’un système de normes fiscales
qualifié souvent d’anachronique.

Bibliographie

Bouhia, H. (2020). Le Maroc face au covid 19 : agilité, cohésion et innovation. Policy brief.
https://www.policycenter.ma/sites/default/files/PB%20-%2020-
36%20%28Hynd%20Bouhia%29_0.pdf

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Bouvier, M. (2016). Introduction au droit fiscal général et à la théorie de l’impôt. Paris,


France : LGDJ.

Bouvier, M. (2001). La doctrine administrative en droit fiscal : entre droit et politique. Revue
Française des Finances publiques, 75, p.

Katir, E. (2016). La doctrine administrative fiscale : une norme juridique ou des effets
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Kelsen, H. (1962). Théorie pure du droit (traduit par Ch. Eisenmann). Paris, France : Dalloz.

Pelletier, M. (2008). Les normes du droit fiscal. Paris, France : Dalloz.

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