Vous êtes sur la page 1sur 170

Cahiers de la

sécurité
Revue de l’Institut national des hautes études
de la sécurité et de la justice n°20

Justice et sécurité
Politiques pénales et sécurité
La justice antiterroriste en France
Justice et sécurité en Europe

Institut national des hautes Études


de la sécurité et de la justice

Revue trimestrielle - juin 2012


Cahiers de la
sécurité
n°20
Revue de l’Institut national des hautes études
de la sécurité et de la justice

Justice et sécurité

Revue trimestrielle
juin 2012
Cahiers de la Rédaction
sécurité Président : André-Michel VENTRE
Directeur : Yves ROUCAUTE
Directeur adjoint : François DIEU
Rédacteur en chef : Manuel Palacio

Comité de rédaction
ASSO Bernard, Avocat, Professeur des Universités, Nice Sophia Antipolis JOUBERT Jean-Paul, Professeur des Universités, Lyon III
BARBOT Ivan, Préfet de région (Hr), Président (Hr) de l’OIPC-Interpol LATOUR Xavier, Maître de conférences, Université Paris V Descartes
BERGES Michel, Professeur des Universités, Bordeaux IV LEMAITRE André, Professeur, Université de Liège
BOLLE Pierre-Henri, Professeur, Neuchâtel LOUBET DEL BAYLE Jean-Louis, Professeur des Universités, Toulouse I Capitole
COOLS Marc, Professeur de faculté de droit pénal, Université de Gand MOINET Nicolas, Maître de conférences, Poitiers
COULOMB Fanny, Maître de conférences, Grenoble II PICARD Jean-Marc, Enseignant chercheur, Université de technologie
DE BEAUFORT Viviane, Professeur à l’ESSEC, co-directeur du CEDE de Compiègne
DIEU François, Professeur des Universités, Toulouse I Capitole POIRIER Philippe, Enseignant chercheur, Université du Luxembourg
Directeur de la recherche et du developpement, ENAP, Agen ROCHE Jean-Jacques, Professeur des Universités, Paris II-Assas
DOMENACH Jacqueline, Professeur des Universités, Paris X-Nanterre ROSA Jean-Jacques, Professeur des Universités, IEP Paris
EKOVICH Steven, Professeur, American university of Paris ROUCAUTE Yves, Professeur des Universités, Paris X-Nanterre
FORCADE Olivier, Professeur des Universités, Sorbonne-Paris IV SARLANDIE DE LA ROBERTIe Catherine, Recteur de l’Académie de Caen,
GUILHON LE FRAPER DU HELLEN Alice, Directrice du groupe CERAM, Professeur des Universités, Rennes I, Présidente de l’AFUDRIS
Sophia Antipolis VALLAR Christian, Doyen, Professeur des Universités, Nice Sophia Antipolis
Cahiers de la sécurité

HERNU Patrice, Administrateur de l’INSEE WARUSFEL Bertrand, Professeur des Universités, Lille II

Conseil scientifique international


AGOZINO Adalberto, Professeur, Faculté de Buenos Aires OONUKI Hiroyuki, Professeur, Tokyo
BALLONI Augusto, Professeur, Bologne PANCRACIO Jean-Paul, Professeur des Universités, Chef de projet du pôle
BARGACH Majida, Professeur, Université de Virginie, Charlottesville recherche de l’enseignement militaire supérieur
BAUER Alain, Criminologue, Président de l’Observatoire national RIBAUX Olivier, Professeur, Université de Lausanne
de la délinquance SILVERMAN Eli, Professeur, John Jay College of Criminal Justice, New York
BAVEREZ Nicolas, Avocat, éditorialiste, essayiste TANDONNET Maxime, Conseiller à la Présidence de la République
BURGESS Peter, Professeur Peace Research Institute, Oslo TEYSSIER Arnaud, Inspecteur général de l’administration
CURBET Jaime, Professeur, Université Ouverte de Catalogne, Gerone VANDERSCHUEREN Franz, Directeur du programme de Sécurité urbaine,
CUSSON Maurice, Professeur, Université de Montréal Université du Chili
DELSOL Chantal, Professeur des Universités, Marne-la-Vallée VELASQUEZ MONSALVE Elkin, Professeur, Université de Bogota
DUPAS Gilberto, Professeur, Université de São Paulo VIANO Emilio C., Professeur, Université de Washington
GJIDARA Marko, Professeur des Universités, Paris II-Assas WAJSMAN Patrick, Président de la revue « Politique internationale »
GRABOSKY Peter, Professeur, Université nationale d’Australie, Canberra
LEVET Jean-Louis, Professeur associé, Université Paris XIII, Directeur général
de l’IRES

Directeur de la publication : André-Michel VENTRE

Coordinateurs du dossier : Frédérique Dubost, Christian Vallar

Responsable publicité et communication : Virginie BARBEREAU


Conception graphique et fabrication : Laetitia Bégot, Marine Ostapowicz, Daniel VIZET
Relecture des articles  : Laurence ALLIAUME
Vente en librairie et à la librairie de la Documentation française – 29-31, quai Voltaire – 75344 Paris Cedex 07 – Tél. : 01 40 15 70 00
Par correspondance – Direction de l’information légale et administrative, 23, rue d’Estrées, 75345 Paris Cedex 07– www.ladocumentationfrancaise.fr
Tarifs : Prix de vente au numéro : 22,00 € – Abonnement France (4 numéros) : 67 € – Abonnement Europe (4 numéros) : 72,00 €
Abonnement DOM-TOM-CTOM :72,00 € (HT, avion éco) – Abonnement hors Europe (HT, avion éco) : 76,00 €
Impression : DILA
Tirage : 1 000 exemplaires
© Direction de l’information légale et administrative, Paris, 2012
Conditions de publication : Les Cahiers de la sécurité publient des articles, des comptes rendus de colloques ou de séminaires
et des notes bibliographiques relatifs aux différents aspects nationaux et comparés de la sécurité et de ses acteurs. Les offres de contribution sont
à proposer à la rédaction pour évaluation. Les manuscrits soumis ne sont pas retournés à leurs auteurs. Toute correspondance est à adresser à l’INHESJ
à la rédaction de la revue. Tél. : 01 76 64 89 00 – Fax : 01 76 64 89 31 – publications@inhesj.com
www.inhesj.fr
Cahiers de la n°20

sécurité
Cahiers de la
sécurité
Revue de l’Institut national des hautes études
de la sécurité et de la justice n°20
sommaire
Revue trimestrielle - juin 2012

Justice et sécurité

éditorial ............................................................................................................................................................. 5
Politiques pénales et sécurité
La justice antiterroriste en France
Justice et sécurité en Europe

Institut national des hautes Études


de la sécurité et de la justice

Revue trimestrielle - juin 2012

Dossier

Politiques pénales et sécurité : le parquet, un acteur local engagé - Jacques Dallest............ 7

« Terroriser les terroristes ? » - Loïc Garnier............................................................................... 13

La justice peut-elle lutter efficacement contre le terrorisme ? - Marc Trevidic.................... 17

L’exécution des peines : quels enjeux de sécurité pour quelle justice ?


Marc-Antoine Julien........................................................................................................................ 19

Aménagements de fin de peine et prévention de la récidive - Emilie Dubourg................... 28

Justice et sécurité en Europe : Eurojust ou la création d’un parquet européen


Sylvie Petit Leclair...................................................................................................................... 38

Le parquet européen : chronique d’une création annoncée… depuis trente ans !


Sophie Perez...................................................................................................................................... 45

Relations police-justice : une approche comparée entre la France et la Grande-Bretagne


Muriel Leveque................................................................................................................................ 53

La justice dans les politiques locales de sécurité - Jérôme Millet............................................. 61

Traitement de la dangerosité et mesures de sûreté : un exemple d’activité judiciaire


imprégnée de sécurité - Philippe-Cédric Laumosne................................................................. 68

Les auteurs de violence sexuelle. Un problème ancien, une peur récente,


quelles actions sur le terrain ? - Sophie BARON LAFORET............................................................... 75

La justice et la sécurité environnementale - Christian HUGLO.................................................... 84

Et si la justice réparatrice devenait la nouvelle réponse pour limiter une récidive ?


Stéphane JACQUOT............................................................................................................................ 96

L’administration pénitentiaire : une force de sécurité intérieure ? - François DIEU................. 99

INHESJ Les outils développés par l’administration pénitentiaire en matière de sécurité


École militaire Laurent RIDEL..................................................................................................................................... 112
Case 39
75700 Paris 07 SP L’administration pénitentiaire, au cœur du réseau partenarial du renseignement
Tél : 01 76 64 89 00
Fax : 01 76 64 89 31 Nicolas Jauniaux, Dimitri Zoulas........................................................................................... 116
www.inhesj.fr
Justice et sécurité. Dualité et conflit - Manuel Palacio.............................................................. 120
Cahiers de la
sécurité

Cahiers de la Retour sur l’actualité


sécurité
Revue de l’Institut national des hautes études
de la sécurité et de la justice n°20

Gustave de Molinari : à la recherche des fondements scientifiques


de la sécurité privée - Marc Cools.................................................................................................. 128

Justice et sécurité
Le pouvoir, c’est l’exercice du pouvoir. La réadmission des migrants en Belgique
Marion WLODARCZYK.................................................................................................................... 135
Politiques pénales et sécurité
La justice antiterroriste en France
Justice et sécurité en Europe

Institut national des hautes Études


de la sécurité et de la justice

Revue trimestrielle - juin 2012

Repères
Le sociologue et le policier. Un difficile dialogue - Jean-Louis LOUBET DEL BAYLE............... 147

Écologie de la santé : un appui aux politiques internationales de surveillance


du risque infectieux - Kévin Jean, Jean-François guégan..................................................... 157

Notes de lecture

« Le temps de l’Afrique » - Jean-Michel LE MENN....................................................................... 161

L’art de la sécurité. Ce que l’histoire de la criminologie nous enseigne


Jean-Louis LOUBET DEL BAYLE.................................................................................................. 162

« Sans la Nation, le chaos. L’aveuglement des élites » - Thierry Raimbault......................... 164

***

Procédure scientifique pour la réception et la publication des articles.


Conformément au Règlement Intérieur de la revue « Cahiers de la sécurité »................................................. 165

***

Bulletin d’abonnement et bon de commande................................................................................... 168

INHESJ
École militaire
Case 39
75700 Paris 07 SP
Tél : 01 76 64 89 00
Fax : 01 76 64 89 31
www.inhesj.fr
À travers la présentation de ce dossier sur la relation justice-sécurité, nous revenons
sur la réflexion qui a fondé le choix, opéré en 2009, de transformer l’Institut
National des Hautes Études de la Sécurité (INHES) en Institut National des
Hautes Études de la Sécurité et de la Justice (INHESJ). Cette transformation
répondait en premier lieu à une manière de penser la sécurité autrement, en évitant
de la réduire à la sécurité intérieure et à l’analyse des phénomènes de délinquance. Le
concept de sécurité globale, qui est né de cette transformation, prend en compte toutes
les thématiques et toutes les problématiques qui impactent la sécurité en s'appuyant sur
une grille d’analyse des menaces, des risques et des vulnérabilités qui affectent l'ensemble
de la société nationale. Cette démarche conceptuelle conduit naturellement à donner à
la Justice, en tant qu'institution, mais aussi en tant que corps, une place et un rôle dans le
processus de production de sécurité.
Mais cette place est naturellement complexe.
Le rôle premier de la Justice est de garantir l’application de la loi et le respect des libertés
individuelles.
Elle remplit ce rôle sur le fondement d'un positionnement particulier découlant de la
séparation des pouvoirs. Elle n’est donc pas associée complètement à l’organisation
politique et administrative en charge de l’action en matière de sécurité. Ce positionnement
n’induit pas pour autant une étanchéité totale entre l’action de la justice et les enjeux de
sécurité.

éditorial
Les champs de la justice et de la sécurité se superposent à plus d'un titre. Vouloir produire
la sécurité en ignorant la justice est impensable.
En premier lieu, la justice tient une place incontournable au sein de la chaîne pénale.
Même si ce concept (qui désigne la relation articulée entre les institutions participant
à l’ensemble du processus de lutte contre la délinquance et la criminalité au travers de
l’enquête, du jugement et de l'exécution de la sanction) ne fait pas l'unanimité, il illustre
une réalité.
La Justice, en tant que telle, intervient à plusieurs stades de ce processus. Son rôle, comme
acteur de la chaîne pénale, s’est notamment élargi au domaine de la prévention de la
délinquance. Les procureurs interviennent ainsi aux côtés des préfets et des élus locaux,
dans les dispositifs qui coordonnent les politiques locales de prévention et de sécurité.

5
En deuxième lieu, la justice est l’institution dont l’action garantit l'exécution des politiques
publiques de sécurité, particulièrement en matière de répression, dans le cadre du droit et
des principes de la République. Cette garantie concernant les actions que peut porter la
logique même de la sécurité dans une recherche d’efficacité maximale est une exigence
dans une démocratie. De ce point de vue, c'est à la place occupée par la justice et en
considération du rôle qui lui est attribué concrètement que l'on peut juger du caractère
démocratique d'un pays.
Ni tout à fait dedans, ni complètement dehors, la place de la justice dans l’architecture
de la sécurité relève d’un dialogue parfois critique, mais nécessairement permanent entre
les différents acteurs, dialogue qui peut déboucher sur des phases de conflit, notamment
lorsque la sécurité devient un enjeu politique. Ces moments conflictuels sont à assumer
comme la conséquence d’un équilibre qui, parce qu’il n’est jamais définitivement établi,
est le socle même d’un État démocratique capable de dépasser les contradictions
inhérentes à la demande sociale. L’objectif fondamental reste la maîtrise de ces enjeux
afin de garantir et de réconcilier l’État de droit et l’État protecteur. Et d'éviter d’un côté
l’abus de pouvoir et de l’autre l’impuissance face au crime.
Cet enjeu détermine l'approche de l’Institut sur les problématiques de sécurité et de (la)
Justice, par sa contribution à l’analyse des liens entre les acteurs de la justice et ceux de
la sécurité à travers des actions de formation et de recherche menées en commun sur les
sujets (criminalité, menaces et risques) qui requièrent des réflexions croisées parce que
les actions seront conjointes.
Ce numéro apporte un éclairage bienvenu, par les problématiques qu’il ouvre et
développe, sur une relation équilibrée entre le champ de la sécurité et celui de la justice,
dans une vision claire et respectueuse de la place et des missions de chacun des acteurs.

André-Michel Ventre
Directeur de l’INHESJ
éditorial
Politiques pénales et sécurité :
le parquet, un acteur local engagé
Jacques DALLEST

En charge traditionnellement des poursuites pénales,


le parquet s’est vu confier de nouvelles missions dans
le champ social. Tout à la fois déversoir des plaintes et
des récriminations individuelles ou collectives, plaque
tournante de l’appareil judiciaire, gare de triage des
procédures qui fait de lui une sorte de SAMU judiciaire,
il est aujourd’hui le correspondant naturel des autorités
publiques locales en devenant un intervenant majeur
dans le domaine de la sécurité générale.
© Christelle NC - Fotolia.com

Penal policies and security: the public prosecutor’s office as


a committed local player
Traditionally responsible for penal proceedings, the public prosecutor’s office has found itself entrusted with DOSSIER
new social assignments. The public prosecutor’s office deals with a high volume of complaints and individual
or collective recriminations, is the nerve centre of the legal system and the marshalling yard for procedures,
making it a sort of judicial SAMU . Today, the public prosecutor’s office is the natural point of contact for local
public authorities and is becoming a major contributor to the field of security generally.

Jacques Dallest

Procureur de la République près le TGI de Marseille, chargé de cours à l’Institut d’Études Politiques d’Aix-En-
Provence.

7
I
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

l est bien loin le temps où, muré dans un La typologie criminelle est binaire. Une délinquance que
splendide isolement, le ministère public se tenait l’on qualifiera d’exception voisine avec la délinquance du
à bonne distance de la société civile et de ses quotidien. La première est celle du terrorisme, de la grande
représentants, jaloux de son indépendance et criminalité organisée ou non, de la délinquance financière,
empli de ses certitudes. Il n’était de bon parquet des atteintes graves à la santé et à l’environnement. Les
qu’un parquet détaché des contingences de la cité, à l’abri faits sont relativement peu nombreux, souvent occultes
de ses convulsions, mais prompt à les sanctionner. et indolores ou au contraire délibérément mis en scène
(terrorisme), mais toujours très nocifs pour la société.
Les choses ont changé et le parquet s’inscrit aujourd’hui
volontiers dans les politiques publiques de sécurité. Sa La seconde est celle de la proximité, de la rue, du
légitimité n’est pas contestée et il a toute sa place dans voisinage et de la famille. Les actes sont foisonnants,
les instances partenariales en charge de la prévention de visibles et à fort potentiel émotionnel.
la délinquance.
La délinquance d’exception générera un traitement
Comment, en effet, réprimer efficacement la répressif classique, globalement peu évolutif, mais qui a
délinquance, mission première du parquet, sans participer vu quand même l’émergence au cours de ces dernières
à la réflexion commune sur ses causes, ses manifestations années de nouveaux dispositifs judiciaires (1986 : création
et son impact sur la société ? du pôle parisien contre le terrorisme ; 1994 : création d’un
pôle économique et financier au sein des cours d’appel ;
La sécurité du citoyen passe par la mise en œuvre de 2002 : création des deux pôles de santé publique à Paris
politiques publiques protéiformes, associant l’ensemble et à Marseille  ; 2004  : création des huit juridictions
des acteurs locaux. Les collectivités territoriales (région, interrégionales spécialisées (JIRS) pour lutter contre la
département, commune), la préfecture, les administrations criminalité organisée).
spécialisées, les services d’enquête judiciaire, les
magistrats du siège et du parquet et leurs délégués, les La réponse judiciaire à la délinquance d’exception se
associations habilitées, les citoyens eux-mêmes sont caractérise par :
conviés à une réflexion commune autour de ce thème
éminemment fédérateur. Mais si les constats sont aisés, - la concentration de l’action pénale : les services d’enquête
les pistes d’action sont plus complexes et incertaines. Le et les magistrats sont spécialisés ;
quantitatif (plus de policiers, plus de sanctions, plus de
détenus) ne saurait épuiser la question. Le tout répressif - la temporalité spécifique de l’action pénale : l’enquête
apparaît vain. Le traitement intelligent de la délinquance judiciaire est longue et incertaine ;
convoque l’imagination, oblige à l’échange et appelle à la
concertation constructive. - l’absence d’implication extérieure  : l’autorité
administrative, les élus, la population, le secteur associatif
Représentant reconnu d’une institution judiciaire ne sont pas ou peu associés au traitement judiciaire ;
sommée d’agir, le parquet se doit d’être un des maillons
forts de la chaîne de sécurité. Il est au centre du débat - le caractère restreint de la médiatisation : limité ou fugace
public et son rôle ne peut qu’être moteur dans cette (sauf dans le domaine particulier du terrorisme), l’impact
entreprise collective. Il sera là aussi pour rappeler au médiatique reste modeste, le public ne manifestant
respect des grands principes judiciaires et au respect du qu’un intérêt secondaire ou très bref pour cette forme
droit. de criminalité.

Homme d’action, acteur dynamique de la vie publique La délinquance de masse connaît au contraire :
(selon le mot de Jean Volff, magistrat honoraire), le
procureur de la République est l’initiateur des politiques - une atomisation de l’action pénale  : les services
dossier

pénales répressives les plus diversifiées et leur metteur d’enquête ne sont pas ou peu spécialisés et les magistrats
en scène public. Du voleur à l’arraché au chef mafieux, demeurent des généralistes ;
du violent pris de boisson au financier frauduleux, il
est confronté à toutes les formes de marginalité et de - u ne temporalité différente : la réponse pénale est le plus
déviance. Combattre les illégalismes dans une société souvent rapide et certaine en cas d’élucidation ;
exigeante convoque son énergie et appelle à une
mobilisation de tous les instants. - une implication d’acteurs diversifiés : la préfecture, les
élus, les associations, les délégués du procureur, les

8
Jacques DALLEST Politiques pénales et sécurité : le parquet, un acteur local engagé

administrations de la justice (protection judiciaire de la du préfet (article 39-1). Le Code général des collectivités
jeunesse – PJJ ; service pénitentiaire d’insertion et de territoriales (CGCT) l’associe également à l’action du
probation – SPIP) interviennent à des titres divers dans maire, animateur des politiques de prévention locales
le processus pénal ; (article L 2211-2).

- une médiatisation forte et répétitive, sujette à des La construction de la politique de prévention de la


emballements, vecteur d’émotion et d’indignation. délinquance a connu cinq étapes importantes qui en font
un domaine d’action tout à la fois régalien, municipal
La délinquance de proximité comme le crime organisé et judiciaire. La dimension territoriale s’est même
contraignent à la définition de réponses pénales réactives accrue avec l’arrivée de nouveaux décideurs publics,
et imaginatives. Le ministère public, acteur local de la élus départementaux et régionaux à la faveur de la
sécurité, en est l’inspirateur et l’animateur en lien avec décentralisation. Les émeutes des Minguettes en 1981,
les autres intervenants de la chaîne pénale. Une politique de Vaulx-en-Velin en 1990 et Clichy-sous-Bois en 2005
active de communication est devenue indispensable à la ont rappelé que le mal-être social pouvait dégénérer en
bonne compréhension de l’action pénale. violence urbaine et que l’ensemble des pouvoirs publics
était périodiquement interpellé par une population en
quête de considération sociale.
Le parquet et la délinquance de En juillet 1977, le rapport Peyrefitte posait les premiers
proximité : le souci de visibilité jalons d’une réflexion sur la violence et érigeait le
sentiment d’insécurité en facteur déterminant de la vie
sociale.
La délinquance du quotidien, celle de la rue et des
quartiers, occupe l’attention publique. Les atteintes aux En décembre 1982, le rapport Bonnemaison affichait
personnes et aux biens, crapuleuses et violentes, inquiètent un nouveau concept  : « la sécurité est l’affaire de tous »,
et préoccupent bien davantage que les manifestations de qui nécessitait d’engager des actions partenariales. La
la grande criminalité. Ainsi, l’agression d’une personne création des conseils départementaux et communaux de
âgée dans la rue ou les nuisances sonores causées par un prévention de la délinquance (CDCPD) inscrivait dans
snack-bar de nuit ont-elles un impact beaucoup plus grand les textes la volonté d’un travail en commun autour du
parmi les habitants qu’un vol à main armée au préjudice premier magistrat municipal.
d’une bijouterie ou même un règlement de compte entre
malfaiteurs. Le colloque de Villepinte d’octobre 1997 inscrivait
la coproduction de la sécurité et les contrats locaux de
La délinquance de voie publique insécurise la ville et sécurité (CLS) au fronton des politiques publiques de lutte
est source d’inquiétude pour les citoyens. La demande contre la délinquance.
de répression est forte. Police et justice sont sommées
d’agir et de rendre plus visibles leur présence et leur La loi d’orientation et de programmation pour la
action. Une interaction entre ces deux institutions se noue sécurité intérieure (LOPSI) du 29 Août 2002 voyait la
par nécessité. Les rencontres avec la population ou ses création des Conseils locaux de sécurité et de prévention
représentants (comités d’intérêt de quartier, association de la délinquance (CLSPD) – présidés par les maires – et
de commerçants, copropriétés…) sont devenues un du Conseil départemental de prévention (CDP) – présidé
passage obligé pour les services de la sécurité publique par le préfet assisté du président du conseil général et du
et le parquet. Elles sont le lieu d’explication des actions procureur de la République.
menées, des résultats obtenus et des projets mis en place
pour répondre à l’insécurité. Les parquets y restituent Enfin la loi du 5 mars 2007, premier texte consacré
leurs politiques pénales faites le plus souvent de réactivité formellement à la prévention de la délinquance, renforçait
dossier

et de fermeté s’agissant de délinquance crapuleuse ou les pouvoirs du maire tout en positionnant l’État
violente. comme un acteur de premier plan (gestion du fonds
interministériel de prévention de la délinquance – FIPD,
Les dispositifs territoriaux de sécurité en place depuis définition concertée d’un plan départemental).
trente ans ont rendu incontournable la présence judiciaire.
Le procureur est aujourd’hui un acteur majeur des La politique publique de sécurité, prérogative régalienne
politiques de prévention de la délinquance. Le Code de (l’État a le monopole de la violence légitime) a ainsi
procédure pénale (CPP) lui confère un rôle actif aux côtés progressivement, et sous l’effet des nécessités, intégré

9
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

deux acteurs institutionnels nouveaux : la commune soumis à une pression délictueuse forte. Axées sur la
et la justice. Un triptyque – préfet, maire, procureur – réponse aux actes de délinquance ordinaire, ces instances
est l’animateur et le concepteur des politiques de partenariales ont élargi leur action à la prévention des
prévention de la délinquance. Le maire est attributaire incivilités, destructrices de lien social et à la lutte contre
de nouvelles prérogatives (rappel à l’ordre, transaction, l’absentéisme scolaire, facteur de marginalisation.
accompagnement parental) qui l’obligent à travailler La concentration d’une action commune pilotée par
avec les acteurs de la chaîne de sécurité. Les instances l’autorité judiciaire a vocation à faire baisser la pression
partenariales dédiées à cette action rassemblent des de la délinquance dans le périmètre considéré. Elle
personnes et des services aux cultures et aux logiques facilite également une meilleure compréhension du travail
d’action différentes, voire antagonistes. Le préfet est mû judiciaire et une perception accrue des enjeux qui sont
par des considérations d’ordre et de sécurité publics. Le les siens. Il est tout particulièrement veillé à ce que les
maire met en avant la tranquillité publique et le procureur réponses judiciaires soient réactives, adaptées et lisibles
se doit d’intégrer un impératif juridictionnel et judiciaire. pour tous les faits relevant du GLTD, à raison soit du lieu
La compréhension des rationalités des uns et des autres des faits, soit du domicile de l’auteur.
doit irriguer ces structures de concertation. La définition
d’objectifs communs en sera rendue moins complexe. Au premier choc de la délinquance, les services de
police et, à titre principal, la direction départementale
L’implication de la justice dans les politiques publiques de la sécurité publique (DDSP), sont confrontés à
de sécurité a amené le parquet à agir dans deux directions : de multiples contraintes qui les sollicitent au-delà de
l’acceptable. Sommés d’intervenir tous azimuts, à tout
- r endre exhaustive et visible la réponse pénale telle que instant et sans désemparer, ils sont trop souvent accusés
souhaitée par les partenaires en demande de présence d’inertie et d’impuissance. La demande de sécurité se
et de sanction. Une communication régulière sur les résout à une demande d’effectif et de présence. Dans la
politiques pénales, la présentation aux médias du rue, à l’école, dans les transports en commun, dans les
fonctionnement judiciaire, les échanges réguliers avec parcs et jardins, dans les lieux publics et même privés,
les habitants via leurs structures de représentation la police doit être partout et en tout lieu. La vigilance et
participent de cette exigence de compréhension l’intervention humaine sont requises et l’œil électronique
mutuelle. Le traitement judiciaire mis en place s’efforce que constitue la caméra de vidéoprotection ne suffira pas
de répondre à la demande récurrente de fermeté. Les à combler l’absence de la patrouille ou son retard à agir.
modes de réponse pénale traditionnels sont utilisés.
Le défèrement du contrevenant devant un magistrat Le parquet s’emploie à soutenir l’action policière,
est organisé pour les infractions graves, complexes ou à valoriser ses résultats et ses efforts. Sa vocation est
contestées (comparution immédiate, convocation par aussi d’être attentif au respect du droit et de l’éthique
procès-verbal et ouverture d’information) ; professionnelle. Il rappellera qu’une société de liberté
a sa part incompressible de marginalité, d’illégalismes
- imaginer et développer des réponses non contentieuses, et de déviances. Concilier sécurité et liberté est un défi
rapides et restauratrices du lien social. C’est l’espace permanent que le législateur, quel qu’il soit, peine à
toujours renouvelé des alternatives aux poursuites  : relever. Il importe qu’à l’occasion de ses rencontres de
rappel à la loi, médiation pénale, composition pénale, terrain, le parquet énonce que la protection des droits
stages de sensibilisation, réparation, mesures éducatives, individuels est une de ses missions la plus noble et sans
autant de mesures qui favorisent le développement d’une doute la plus difficile. La rétribution et la condamnation
véritable justice de proximité (Maisons de la justice et des coupables n’épuisent pas son engagement. Il se doit
du droit, points d’accès au droit, délégués du procureur de le redire haut et fort dans les enceintes.
implantés dans les communes).

Parallèlement aux dispositifs territoriaux de sécurité


Le parquet et la criminalité
dossier

et de prévention de la délinquance, fonctionnent de


nouvelles entités à dimension opérationnelle claire. organisée : la volonté
Les états-majors de la sécurité (EMS) réunissent, sous
l’autorité du préfet et du procureur, les services d’enquêtes d’efficacité
judiciaires et administratives qui œuvrent dans le champ
de la sécurité. Les groupes locaux de traitement de la La lutte contre la grande délinquance ne suppose pas le
délinquance (GLTD), animés par les parquets, se veulent même engagement partenarial. L’action est résolue, mais
les fédérateurs de l’action pénale dans un territoire donné discrète. Il ne saurait être question de démonstration

10
Jacques DALLEST Politiques pénales et sécurité : le parquet, un acteur local engagé

publique ni de communication désordonnée et encore Le parquet doit être à l’initiative de réunions avec les
moins d’abandon à une émotion collective irrationnelle. services d’enquête sur les thématiques criminelles non
pas seulement en réaction à l’événementiel, mais aussi
La délinquance organisée se traduit par une alternance pour définir des stratégies d’action commune fondées
d’événements graves, de règlements de compte, d’attaques sur un socle d’information identique. La proposition
à force ouverte, mais aussi de faits plus bénins ponctués formulée dans un rapport parlementaire récent tendant
de passages à l’acte extrêmes. Les vols à main armée à la création de cabinets de délégations judiciaires au
sont devenus une activité ordinaire de la ville, mêlant sein des parquets participe de cette volonté d’efficience.
délinquants de cités, jeunes en rupture et malfaiteurs L’affectation de fonctionnaires de police ou de militaires
chevronnés, conformistes et cyniques. Les cibles de la gendarmerie aiderait grandement au travail d’analyse
privilégiées sont, pour les premiers, les petits commerces et de rapprochement judiciaire nécessaire. La présence de
de proximité, les chaînes de supermarché, les téléphones ce personnel formé donnerait une nouvelle dimension au
portables et les véhicules, avec des butins souvent parquet et lui conférerait une dynamique certainement
dérisoires et une vocation principalement alimentaire. fructueuse.
La griserie de l’acte, la recherche de l’adrénaline sont les
moteurs essentiels de ces transgressions plus que l’appât Enfin, l’accent doit être mis aujourd’hui sur la saisie de
du gain ou la volonté d’appropriation. Pour les seconds, tout bien de valeur :
les établissements financiers, les bijouteries, les fondeurs
d’or, les transports de fonds, les particuliers fortunés sont - e n possession d’un malfaiteur, au titre de la confiscation
les objectifs principaux de leur entreprise criminelle. des biens ayant servi à commettre l’infraction, du
produit de l’infraction, du recel de ce produit ou du
Depuis une vingtaine d’années, un nouveau banditisme, blanchiment : cela concerne notamment les véhicules
celui des cités s’est imposé peu à peu, notamment pour et les meubles, les sommes d’argent étant déjà saisies de
le trafic de la résine de cannabis et, partiellement, pour la manière systématique ;
distribution de la cocaïne.
- en possession d’un membre de sa famille au titre de
La réalité criminelle reste protéiforme, avec des jeux la non-justification de ressources : cela concerne
permanents d’alliances, d’allégeances, de trahisons, de particulièrement les bijoux, espèces, véhicules, les
conflits plus ou moins larvés ou au contraire affichés, en meubles meublants et les immeubles.
fonction des ambitions, de la maîtrise et des évolutions
des marchés illicites qui les sous-tendent, des « victoires »
des uns et des « défaites » des autres. À ce titre, l’action
policière et judiciaire vient perturber les projets et le
Le parquet et la communication :
développement des trafics, que ce soit sur le terrain ou une exigence de transparence
par l’incarcération de tel trafiquant ou de telle figure du
milieu.
La communication avec la presse est nécessaire. Il vaut
L’augmentation récente des règlements de comptes mieux l’anticiper et tenter de la maîtriser que de la subir.
dans les cités parisiennes ou marseillaises trouve plusieurs C’est pourquoi lorsqu’un événement va connaître un écho
explications convergentes  : les évolutions des marchés médiatique particulier, des points presse doivent être
illicites et la répartition des «  parts des marchés  », des organisés ou suggérés. Ils permettent de fixer et de sécuriser
comportements de plus en plus violents pour régler des les informations qui sont diffusées, de couper court aux
conflits de niveau pourtant intermédiaire, la disposition rumeurs et d’éviter des polémiques ou des emballements
d’armes de guerre en plus grand nombre, la banalisation injustifiés. C’est aussi l’occasion de communiquer avec la
du passage à l’acte, l’inconscience mortifère qui anime population, de mettre en valeur les succès des enquêteurs,
leurs auteurs sont autant de raison à cette criminalité le travail judiciaire et la politique pénale.
dossier

sanglante particulièrement préoccupante.


Pour simplifier les échanges, une information par
Seul un fonctionnement du parquet «  en bande message électronique peut aussi être adressée à la presse.
organisée » solidaire et déterminée est à même de répondre Des éléments concis et objectifs sont envoyés aux
à ces nouvelles formes de criminalité, violente et nuisible. journalistes qui se satisfont volontiers de ce mode de
Il donnera aussi l’assurance d’une représentation engagée communication. Ce dernier a également l’avantage d’éviter
du ministère public. des répétitions multiples et de se prémunir contre des

11
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

interviews directes toujours incertaines quant aux résultats. exige de la distance et une maîtrise bien comprise de la
En revanche, les chaînes de télévision sont généralement communication. Un ressort fortement touché par la
frustrées et cherchent par tous les moyens à nourrir leurs délinquance agit comme une loupe grossissante et attire
sujets d’images qui peuvent être réductrices de la réalité. sans désemparer les médias dont certains n’hésitent pas
à travestir la réalité pour rendre plus attractif leur sujet.
Les sollicitations sont pluriquotidiennes dans un grand Cet effet loupe handicape le travail des enquêteurs et des
parquet et justifient cette façon de procéder. L’exercice magistrats, fait peser sur eux un œil scrutateur pesant et
n’est pas sans péril, car toute communication génère dramatise à outrance l’événement au risque d’émouvoir
en elle-même des demandes nouvelles auxquelles il excessivement le public.
est impossible de répondre. Une forme de tyrannie
médiatique s’est imposée au ministère public qui se voit Le temps d’une communication modernisée est venu
sommé de s’exprimer sans délai alors que l’affaire est dans les parquets. Il sera opportun de réfléchir à la mise en
en pleine évolution et qu’une nécessaire confidentialité place d’une cellule ad hoc dans les grands parquets, les plus
s’attache à son traitement. Il n’est pas excessif de dire sollicités. L’affectation d’un attaché de presse donnerait
que l’action publique est pour une certaine part mue par certainement à cette structure un professionnalisme qui
l’impératif médiatique. Cette dimension nouvelle s’est n’existe pas à ce jour.
fortement accrue par l’effet internet et par les attentes
irrépressibles de l’information en temps réel. La justice est dans la cité et le parquet sur le terrain.
La politique de sécurité, enjeu majeur des politiques
Il est bon de ménager des temps de silence vis-à-vis publiques, convoque celui-ci comme elle en appelle à
de la presse. Un télescopage regrettable avec l’actualité tous, acteurs publics et opérateurs privés, pour agir au
du moment doit être pris en compte. Par ailleurs, toute mieux des intérêts de la collectivité. La démocratie ne peut
communication recèle une forme d’autosatisfaction qui qu’y gagner.
peut être mise à mal par la survenance d’une nouvelle
affaire dramatique. La pression médiatique permanente Jacques DALLEST
dossier

12
« Terroriser les terroristes » ?
Loïc GARNIER

T
erroriser les terroristes  »  ! Même si Notre pays, depuis les années 1960, a eu à subir une
l’expression, ancienne aujourd’hui, pression terroriste, dont le caractère protéiforme a évolué

«
se voulait frappante, symbolique et au fil des années et obligé les structures à s’adapter pour
chargée de sens, elle ne correspond pas y faire face. De l’aveuglement de certains extrémistes
ou plus à ce qu’est la lutte antiterroriste de l’Organisation armée secrète (OAS) à l’islamisme
actuelle. destructeur qui prévaut aujourd’hui, la France a traversé
les épreuves qui lui étaient imposées par le terrorisme
Le terrorisme, nombreux sont ceux qui en parlent, de certains États totalitaires, les actions meurtrières
mais peu connaissent la manière dont, dans notre pays, d’individus à la solde de mouvements de «  libération
est organisée et fonctionne la lutte contre ce phénomène nationale  », les assassinats perpétrés au nom d’une
qui marque nos sociétés actuelles. Ainsi que le disait idéologie nihiliste et absurde, certains mouvements
récemment un policier : « En France, quant au terrorisme, il y séparatistes, sans compter les prolongements nationaux
a plus de gens qui en vivent que de gens qui en meurent »… Au-delà de conflits étrangers à nos préoccupations intérieures.
de la boutade, qui n’en recouvre pas moins une certaine
réalité si l’on en croit le nombre d’experts autoproclamés Sans doute n’étions-nous pas, à l’origine, suffisamment
sur le sujet, le foisonnement des idées et des interventions prêts à faire face, de manière systématique et structurée,
en la matière reflète une préoccupation réelle qui mobilise, à cette incursion de la violence aveugle dans notre
nous le verrons, nombre de professionnels des plus quotidien. Tel n’est plus le cas aujourd’hui.
aguerris.
Définir le terrorisme n’est pas en soi suffisant pour
Tout phénomène se doit d’être défini, et ce de telle construire une doctrine, même si la démarche peut en
manière à recouvrir, d’une façon à la fois globale et ciblée, constituer le socle.
ce qui doit être considéré comme faisant partie de sa
sphère. Pour ma part, je retiendrai la définition, soutenue Dans nos démocraties, le terrorisme est, par nature, une
par la France, qui est celle élaborée par un groupe de lutte asymétrique, une confrontation de deux systèmes
personnalités de haut niveau et le secrétaire général de de pensée et d’action : d’un côté, une violence aveugle,
l’ONU en 2004, rassemblant ces deux critères essentiels : imprévisible ou supposée telle, s’affranchissant de toute
« Tout acte qui vise à tuer ou blesser grièvement des civils ou des non-
combattants, et qui, du fait de sa nature ou du contexte dans lequel
logique communément admise dans nos civilisations, de
l’autre, une réponse en amont ou en aval de l’acte, qui se
DOSSIER
il est commis, doit avoir pour effet d’intimider une population ou de doit d’être encadrée et comprise de tous.
contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à
agir ou à renoncer à agir d’une façon quelconque ». L’acte terroriste est d’une telle gravité que c’est
l’action en amont qui doit prévaloir, stratégie d’entrave

Loïc Garnier

Contrôleur général, Chef de l’Unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT).

13
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

ou d’évitement, sur l’action répressive une fois l’action L’interministérialité en est la parfaite illustration, dont
criminelle commise. « L’action criminelle »… l’expression l’un des champs majeurs est celui du renseignement. Le
n’est pas neutre dans la doctrine de la France. Livre blanc de 2008 identifie six services de renseignement
en France, dépendant de trois ministères différents. Tous
Si d’aucuns ont adopté, en leur temps, le concept jouent un rôle, plus ou moins important, certes, dans le
de «  guerre au terrorisme  », tel n’est pas notre cas. Le contre-terrorisme.
terrorisme n’est pas une guerre, avec ses armées, ses
confrontations de masse contre un ennemi parfaitement Le ministère de l’Intérieur tout d’abord, qui a la
identifié, ses prisonniers de guerre, et in fine, sa conclusion responsabilité in fine de mener à bien cette tâche sur notre
par un traité, une reddition, voire dans l’histoire récente, territoire, au travers de l’action de la direction centrale du
ses procès suivant l’ancien adage «  vae victis » 1. Le Renseignement intérieur, née en 2008 de la fusion de la
terrorisme est, à l’inverse, une confrontation totalement direction centrale des Renseignements généraux (DCRG)
asymétrique contre un ennemi invisible, noyé dans une et de la direction de la Surveillance du territoire (DST).
population parfois complice ou elle-même terrorisée,
utilisant des méthodes clandestines, brutales, aveugles. Le ministère de la Défense, dont l’autorité porte sur
On ne gagne jamais la guerre contre le terrorisme, car le service civil de renseignement extérieur, la direction
celui-ci trouve sa force dans la pérennité de son action, générale de la Sécurité extérieure (DGSE), mais aussi la
installant ses patientes métastases dans le corpus social direction du Renseignement militaire (DRM) ainsi que
qu’il s’est donné pour but de déstabiliser puis de détruire. la direction de la Protection de la sécurité de défense
Qui plus est, dans nos sociétés occidentales, ce n’est plus (DPSD).
l’acte terroriste vécu qui fait peur, c’est tout simplement
la menace qu’il fait peser sur nous. Enfin, désignés par le Livre blanc comme faisant
partie de la communauté du renseignement, la direction
Alors, si la lutte antiterroriste n’est pas une guerre, elle nationale du Renseignement et des Enquêtes douanières
est une démarche qui, en France, considère le terroriste (DNRED) ainsi que Tracfin, l’organisme de surveillance
comme un criminel, certes particulier, mais que l’on doit, des flux financiers suspects, sont placés sous la tutelle du
en amont, empêcher d’agir, et en aval, dans le pire des cas, ministère de l’Économie et des Finances.
condamner judiciairement pour les actes commis. Tout
notre dispositif est orienté dans ce sens. Cette diversité a, bien sûr, fait naître un besoin : celui de
la coordination du renseignement, et pas seulement dans
Il faut, pour s’en convaincre, se référer à ce qui est la matière objet de ces propos, mais dans le champ général
aujourd’hui la formalisation de notre doctrine, à savoir du renseignement et de la contre-ingérence. La charge de
le Livre blanc sur la sécurité intérieure, rédigé en 2006, cette coordination, à la fois opérationnelle et stratégique,
complété par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale revient au Coordinateur national du renseignement
en 2008. (CNR) et à sa structure légère et souple, structurellement
rattachée au Secrétariat général du gouvernement (SGG),
Les principes fondamentaux qui guident l’action de mais fonctionnellement très proche de l’exécutif suprême.
nos services face au terrorisme sont la détection précoce On ne saurait être complet sans citer le Secrétariat général
des individus et des réseaux, par conséquent la place de la Défense et de la Sécurité nationale (SGDSN),
centrale confiée au renseignement dans le dispositif, la organisme dépendant du Premier ministre, en charge des
centralisation de l’information, du renseignement et questions stratégiques et transversales, nombreuses et
de l’action judiciaire, la nécessaire interministérialité et diverses en la matière.
bien entendu, le caractère essentiel de la coopération
internationale. L’information quant à elle provient de l’ensemble
des circuits impliqués dans le domaine de la sécurité
Le profane pourrait considérer, à l’exposé, les structures en général : sécurité publique avec la Sous-direction de
d o ss i er

antiterroristes comme complexes. En réalité, il n’en l’information générale, Gendarmerie nationale, Police aux
est rien, par rapport, notamment, à d’autres pays. Elles frontières, direction de la Coopération internationale, et
doivent, de fait, prendre en compte la multiplicité des tous autres services de l’État rendus destinataires d’une
facettes du phénomène. information.

(1) Malheur aux vaincus.

14
Loïc GARNIER « Terroriser les terroristes » ?

Dire que le contre-terrorisme est l’affaire de tous n’est est une banalité, dire que la lutte antiterroriste a su briser
pas une clause de style. Le renseignement et l’information des murs est une réalité, heureuse et efficace.
recueillis par l’ensemble des services de l’État sont pris en
compte, analysés, évalués et traités. C’est là qu’intervient La coopération internationale institutionnelle est tout
l’Unité de coordination de la lutte antiterroriste, structure aussi intense. Plus conceptuelle, tournée vers un futur
modeste dans sa taille, mais composée d’experts dans plus ou moins lointain, elle tend à anticiper, mettre en
la matière. En charge de la coordination, l’UCLAT place des dispositifs internationaux et réfléchir sur
s’assure de la bonne circulation et de la redistribution les problématiques actuelles. Elle vise également, en
de l’information, de l’analyse et de la synthèse du particulier au sein de l’Union européenne, mais aussi de
renseignement dont elle est systématiquement rendue manière plus large, à échanger des « bonnes pratiques »,
destinataire, et, par conséquent, de l’évaluation de la à diffuser un savoir et une technicité qui sont autant de
menace à destination des autorités décisionnaires. pistes à explorer pour des États en devenir.

Si la coordination fut, sans aucun doute, le maillon On le voit, la pratique du contre-terrorisme est avant
faible du dispositif à l’approche du 11 septembre 2001 aux tout une lutte en amont, tant en France qu’à l’étranger
États Unis, faille aujourd’hui structurellement comblée, la dans le cadre de la coopération opérationnelle. Il n’en
France fut la première nation à prendre en compte cette reste pas moins que, ainsi qu’il est écrit supra, notre pays
nécessité, créant l’UCLAT en 1984. Par effet de contagion, se doit, dans l’hypothèse d’interpellations de terroristes,
mais surtout en réaction directe à des attentats dramatiques de traiter judiciairement ces infractions, parfaitement
survenus sur leur sol, les autres États occidentaux ont définies par notre Code pénal. L’État de droit doit
suivi le mouvement, créant pour nombre d’entre eux des présider au traitement démocratique de la répression des
centres dits de « fusion » ou de « coordination », dont la comportements terroristes, même si d’aucuns parfois
mission, parfois diverse, en revient peu ou prou au jeu de critiquent une telle démarche, mettant traditionnellement
la coordination entre les services. en avant certains arguments. Certes, on comprend
aisément que déférer devant la justice l’auteur ou le
Au jour le jour, informations et renseignements de complice d’un acte terroriste présente trois inconvénients
toutes sortes, de valeur apparente diverse, parviennent à majeurs : obliger dans une certaine mesure les services
l’UCLAT, à charge pour elle de ne rien laisser passer sans de sécurité à faire état de leurs méthodes de travail, qui,
qu’une possibilité d’exploitation n’ait été explorée. Si une pour parfaitement légales qu’elles soient, mériteraient
information anodine semble pouvoir, après exploitation une certaine discrétion  ; offrir une tribune à l’individu
par un service spécialisé, se transformer en renseignement concerné ; et, enfin, contraindre notre pays à conserver
opérationnel, celle-ci sera transmise. dans ses prisons un ou des individus qui ne manqueront
pas de diffuser leurs opinions ou idéologies déviantes, et
Destinataire privilégié de la matière antiterroriste, elle ce pendant de nombreuses années.
assure de ce fait l’évaluation de la menace, en liaison
informelle avec le CNR précédemment cité, évaluation Cependant, sauf à mener en collaboration avec des
qui, outre le fait qu’elle constitue une information et pays tiers des actions préventives face à des menaces
une aide à la décision des autorités politiques, permet contre le territoire national, notre doctrine nous amène à
l’activation et les variations de la posture Vigipirate privilégier le traitement judiciaire final des auteurs de faits
décidées par le SGDSN. de terrorisme. C’est ainsi qu’au fil du temps, l’institution
judiciaire, à l’instar des services de sécurité, a pris sa
Enfin, l’un des volets essentiels du dispositif français place dans le dispositif antiterroriste français, par le biais,
de contre-terrorisme réside dans la coopération notamment, d’une structure centralisée, d’infractions et
internationale. Élément clé de l’action, elle prend plusieurs procédures spécifiques et adaptées.
formes.
Entre 1996, année de l’explosion meurtrière de la
d o ss i er

Tout d’abord, se sont développées depuis de station Port Royal du métro parisien et mars 2012, la
nombreuses années des relations étroites entre services, France a été épargnée par des actes de violence majeure.
à caractère opérationnel. L’échange du renseignement, de Celle-ci a repris récemment, sous une autre forme, ce qui
l’information ou des résultats d’exploitations judiciaires est la preuve, s’il était encore nécessaire de le démontrer,
se fait en temps réel, par le biais de liaisons directes, que la menace persiste avec une forte intensité. La volonté
sécurisées, ou de réunions thématiques à tous niveaux. de frapper notre pays est permanente chez certains,
Dire que le terrorisme actuel ne connaît pas les frontières particulièrement les mouvements islamistes violents

15
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

ayant adopté un agenda internationaliste, ciblant tout que la terreur ne s’installe et de contrer la volonté de
autant notre territoire que nos intérêts et ressortissants déstabilisation de notre système sociétal et de nos valeurs
à l’étranger, ainsi que par certains individus résidant sur fondatrices.
notre sol, faisant ou non partie de cellules ou réseaux.
Il ne doit et ne devra jamais baisser la garde face à une
Mais force est de constater que le dispositif français menace permanente qui est susceptible de fragiliser nos
de contre-terrorisme, sans doute perfectible, fonctionne sociétés actuelles, en réduisant les risques, en contrant les
bien. Réactif, coordonné, vigilant à l’intérieur et largement velléités en amont tout en veillant à l’application stricte
projeté au-delà de nos frontières, il a permis régulièrement, des règles qui siéent à un Etat de Droit.
dans l’ombre ou la lumière, de sauver des vies, d’éviter

Loïc GARNIER
dossier

16
La justice peut-elle lutter efficacement
contre le terrorisme ?
Marc TREVIDIC

L
’ autorité judiciaire est, selon les termes légalement les arrêter avant que l’acte ait été accompli ».
de l’article 66 de la constitution de la Ve On rétorquera qu’il est possible d’arrêter les auteurs d’une
République, gardienne de la liberté individuelle. tentative. Certes, mais cela implique un degré très élevé
Cette fonction, essentielle dans une démocratie, de surveillance du groupe afin d’intervenir au moment
est difficile à remplir quand les exigences du passage à l’acte, au moment du commencement
sécuritaires sont élevées : c’est le cas en matière de lutte d’exécution. Il s’agit, dans ce cas, d’une intervention au
antiterroriste. dernier moment en sachant que, quand c’est trop tard,
c’est vraiment trop tard. Quand la bombe a explosé, la
La lutte contre la criminalité de droit commun n’est pas
justice ne redonne pas la vie.
assujettie à l’objectif irréalisable qui consisterait à prévenir
le crime. Elle se contente en théorie de rechercher les Et voilà pour la théorie ! Mais en pratique comment
criminels une fois le crime accompli. Le débat sur la fait-on ? Comment le juge parvient-il à concilier l’objectif
prévention existe bien mais il ne porte que sur les façons de prévention avec sa fonction de gardien des libertés
de limiter la récidive. À l’inverse, la lutte antiterroriste est individuelles  ? La justice antiterroriste a parfaitement
entièrement dédiée à la prévention des actes de terrorisme. conscience de son péché capital. Elle est née pour être
Tout attentat réussi est vécu comme un échec, car le efficace ou pour disparaître. Si la justice antiterroriste n’est
système de lutte antiterroriste a pour vocation première pas efficace, l’État se passera d’elle et luttera par d’autres

TÉMOIGNAGE
d’éviter la réalisation de l’acte terroriste. Ce qui constitue moyens contre le terrorisme. De grandes démocraties
le point de départ d’une enquête criminelle classique, la ont été capables d’oublier temporairement leurs grands
commission d’un crime, constitue dans le domaine de principes et de mettre de côté leur système judiciaire. Les
la lutte antiterroriste un échec cuisant. En la matière, États-Unis sont l’exemple le plus cité avec les « executive
l’enquête est censée préexister au crime lui-même, alors orders » pris en application du Patriot Act et la création du
qu’en droit commun le crime précède toujours l’enquête. camp de détention extrajudiciaire de Guantanamo.
Cette réalité incontournable a, dès l’origine, focalisé les Plus proche de nous, la Grande-Bretagne n’a pas été
critiques développées à l’encontre de la lutte antiterroriste, en reste. Le « anti-terrorism crime and security act » du
principalement à l’égard du délit d’association de 14 décembre 2001 était un véritable « crime contre l’habeas
malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste. Il corpus ». Il permettait notamment au pouvoir exécutif de
s’agirait de l’incrimination d’un simple délit d’opinion détenir pour une durée illimitée, sans poursuite judiciaire,
et non pas d’un acte accompli. La lutte antiterroriste tout étranger suspecté de se livrer à des activités terroristes.
représenterait donc une déviance impardonnable par Le Home Secretary délivrait un certificat de détention,
rapport à nos principes fondamentaux de droit pénal. véritable lettre de cachet et l’étranger ainsi détenu ne
Il est vrai qu’en droit pénal l’intention ne vaut pas pouvait échapper à une détention sans fin que s’il acceptait
l’action. Il est vrai que l’on ne peut réprimer les simples l’expulsion vers son pays d’origine. En décembre 2004,
pensées criminelles comme des actions accomplies. Mais, les Law Lords jugèrent enfin cette disposition contraire
d’un autre côté, peut-on laisser une action criminelle à la Convention européenne des Droits de l’homme. Si
s’accomplir alors que l’on aurait pu l’empêcher  ? Que les États-Unis et la Grande-Bretagne avaient ainsi résolu
dira-t-on aux victimes  ? «  Désolé, mais même si nous de se passer de leur système judiciaire, c’était parce
avions des éléments laissant penser que les membres d’un que celui-ci était jugé trop protecteur, trop performant
groupe allaient passer à l’action, nous ne pouvions pas sur le terrain de la protection des libertés individuelles.

17
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

L’impératif de sécurité l’avait emporté sur la protection part pour le Jihad, l’autre fournira son passeport, mais
des libertés individuelles. La justice française n’a pas qui parmi ces petits soldats voulait vraiment que le sang
connu de pareils outrages. Doit-on s’en féliciter ? Certes, coule ? Il faut de tout pour faire un monde terroriste et
mais n’est-ce pas parce que nous aurions des exigences l’incrimination d’association de malfaiteurs terroriste
de protection des libertés individuelles inférieures à celles permet d’englober intégralement la réalité d’un groupe
des pays précités et que, de ce fait, la justice antiterroriste terroriste. Certes, notre droit pénal connaît de nombreuses
française aurait toujours inspiré suffisamment confiance autres infractions au contenu flou, large ou flexible. L’on
sur le terrain sécuritaire ? peut ainsi voler un bonbon ou trois millions d’euros et
être poursuivi sous la même qualification pénale. Ce n’est
Peut-être… Considérée comme une machine efficace
donc pas tellement le libellé de l’incrimination qui pose
pour lutter contre le terrorisme beaucoup plus que
problème que l’usage qui en est fait. Les pouvoirs donnés
comme une autorité chargée de protéger les libertés
à la justice antiterroriste sont exorbitants du droit commun
individuelles, la justice antiterroriste française s’est vue
et seule la sagesse des magistrats constitue une garantie
octroyer des moyens spécifiques. En premier lieu, il
que ces pouvoirs ne seront pas utilisés de façon excessive
s’agit bien évidemment des larges moyens d’enquête
ou disproportionnée. Le contrôle de proportionnalité se
offerts en particulier au juge d’instruction, à savoir
limite en effet à un auto-contrôle, une auto-censure. C’est
principalement une capacité illimitée de placement sur
au juge et au juge seul de se dire : « Certes, j’ai le pouvoir de
écoutes téléphoniques et de surveillance du trafic internet,
mettre sur écoutes, de perquisitionner, d’interpeller, d’aller jusqu’à
le pouvoir de sonoriser des véhicules et des lieux privés
six jours de garde à vue, de mettre en examen » mais en l’espèce
ou encore de faire placer un mouchard dans un ordinateur
le jeu en vaut-il la chandelle ? Les mesures d’investigation
pour en surveiller le contenu intégral. Rappelons que
que j’envisage sont-elles proportionnées au dossier que
ces pouvoirs d’investigation peuvent être utilisés dès
l’on m’a confié et à l’individu ou aux individus concernés ?
que nécessaire, même si la personne concernée par la
Cette question ne se poserait pas si tous nos « terroristes »
mesure d’investigation n’est pas elle-même suspectée
étaient des monstres assoiffés de sang, mais le panel de
de se livrer à des activités terroristes, mais simplement
nos justiciables est bien plus large que cela. Certains jeunes
susceptible de fournir des informations de nature, par
musulmans endoctrinés et embrigadés semblent parfois
exemple, à localiser l’une des personnes recherchées.
être autant des victimes d’un discours perverti de l’islam
Rappelons également que les juges ne sont pas soumis
que des criminels avérés. C’est là que le juge reprend
à un contrôle de proportionnalité : s’ils le souhaitent, ils
tout son office, dans sa capacité à mesurer, à soupeser,
peuvent utiliser un marteau pour écraser une mouche.
à individualiser, pour tout dire à juger. Cet office du juge
Ce constat est encore plus évident dans l’utilisation qui
n’est pas pour autant contraire à l’objectif sécuritaire de
peut être faite cette fois-ci, tant par le ministère public
la lutte antiterroriste. Parce que les incriminations sont
que par les juges d’instruction, du délit d’association de
larges, parce que les responsabilités sont diverses, nous
malfaiteurs en vue de préparer des actes de terrorisme.
nous trouvons souvent face à des individus qui ne sont
Le spectre très large de cette infraction permet, en effet,
pas encore de terroristes dans l’âme, même s’ils ont été
d’englober des acteurs très divers. Une association de
juridiquement membres d’une association de malfaiteurs
malfaiteurs terroriste est composée de membres aux
terroristes.
implications infiniment variables dans les activités du
groupe. Au sommet du groupe, on aura celui qui sait tout, Comme l’écrivait Jean Genet, ce n’est pas parce que
qui connaît l’objectif final. Il aura sans doute un ou deux j’ai volé que je suis un voleur. S’ils ne sont pas encore
lieutenants dans la confidence, mais après ? Après, bien des terroristes, il ne faut pas qu’ils le deviennent par un
souvent, on aura affaire aux pieds nickelés du terrorisme, traitement injuste à leur égard. Il ne faut pas créer plus de
TÉ M OI G N A G E

à ceux qui rendent service par conviction ou par fraternité terroristes que nous en empêchons de nuire.
mal placée. L’un donnera un peu d’argent à un frère qui

Marc TREVIDIC

18
L’exécution des peines : quels enjeux
de sécurité pour quelle justice ?
Marc-Antoine Julien

Sécurité et justice sont devenus des maîtres-mots en


matière d’exécution des peines. Mais de quelle sécurité
et de quelle justice parle-t-on ? Cet article propose
d’interroger ces deux notions au regard des grandes
problématiques actuelles de l’exécution des peines.
Concernant la première, on se rend très vite compte que
les enjeux de sécurité sont multiples, leurs relations sont
complexes, et parfois contradictoires. L’exécution de la
peine doit pouvoir assurer la sécurité du condamné dans
toutes ses dimensions tout en poursuivant un objectif de
sécurité de l’environnement carcéral. Elle doit également
poursuivre des enjeux de sécurité juridique qui sont eux
mêmes multiples : accès des détenus à leur droits et
protection de la société par la mise à exécution rapide et
efficace, par exemple. La notion de justice, quant à elle,
peut renvoyer à la question de la juridictionnalisation ou
de la dé-juridictionnalisation du domaine. La production
scientifique sur ce sujet étant très dense, l’accent est
mis sur une autre dimension du rôle des acteurs, moins
souvent évoquée : celle des partenariats entre des
© iQoncept - Fotolia.com
professionnels de divers horizons.

The enforcement of sentences: what security issues are associated


with what kind of justice?
Security and justice have become keywords in terms of the enforcement of sentences. But what kind of security
and what kind of justice are we talking about? This article proposes an examination of these two concepts in
view of significant problems in enforcing sentences which are currently being addressed. Regarding the former
concept, one very quickly realises that security issues are various and the relationship between them is complex DOSSIER
and occasionally contradictory. The enforcement of the sentence must ensure all aspects of the security of the
convicted prisoner, while at the same time aiming for security in the prison environment. The manner in which
the sentence is enforced must also strive to abide by various legal certainty issues, for example, access of the
prisoners to their rights and protection of society through rapid and efficient enforcement of sentences. The
concept of justice, in itself, may refer back to the question of the jurisdictionnalisation or dejurisdictionnalisa-
tion of the field. Scientific literature on this subject is very dense, therefore emphasis is placed on another aspect
of the role of security and justice players, which is mentioned less often. This aspect is the role of partnerships
between professionals from different backgrounds.

Marc-Antoine Julien

Ancien assistant de justice au parquet du TGI de Bobigny, membre du Centre de Droit Pénal et de Criminologie
(CDPC), il prépare un doctorat en droit pénal sous la direction de Madame le Professeur Pierrette Poncela. Il est,
par ailleurs, chargé d’enseignements à l’Université Paris Ouest Nanterre la Défense depuis 2009.

19
L
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

es notions de sécurité et de justice sont Face à la densité des réflexions possibles, à partir
deux grilles d’analyses pertinentes pour des notions de sécurité et de justice, il nous est apparu
s’interroger sur l’exécution des peines en ce quasiment impossible d’élaborer un propos qui se
qu’elles invitent à de profondes réflexions sur voudrait global, et vérifiable dans toute la matière qui
un domaine particulièrement dense. compose l’exécution des peines. Une telle démarche
serait effectivement vaine et ne pourrait s’envisager sans
En effet, une interrogation sur les enjeux de sécurité
méconnaître les subtilités et la pluralité des catégories
qui traversent l’exécution des peines ne peut pas se faire
et des régimes juridiques qui traversent la matière 3. Le
sans une réflexion plus globale sur le sens de la peine. La
respect, ne serait-ce que de la distinction entre exécution
question : « comment punir ? », qui renvoie à l’exécution
en milieu ouvert et exécution en milieu fermé, en serait
de la peine, ne peut être totalement appréhendée qu’au
largement la victime. Aussi, cet écrit se veut modeste et
prisme du « pourquoi punir ? ».
vise davantage à poser des questions et, tout au plus, se
La peine peut notamment se concevoir sur un mode propose de jeter des pistes de réflexion sur des points
utilitaire  : «  un instrument non plus de la vengeance précis, à partir de quelques outils juridiques susceptibles
mais de la réintégration » [Girard, 2000]. Selon une telle d’être mis en œuvre dans l’exécution d’une peine. C’est
conception, les enjeux de sécurité qui commandent le donc sous la forme interrogative que nous proposons
droit de punir diffèrent de ceux qui sont en œuvre lors de réunir les notions de sécurité et de justice en matière
de l’exécution de la peine. Le droit de punir se fonde sur d’exécution des peines : quelle sécurité pour quelle justice ?
un objectif général de sécurité de la société, alors que les
Pour tenter d’apporter des éléments de réflexion
enjeux de sécurité qui traversent l’exécution de la peine
autour de cette question, il a fallu effectuer des choix. Ces
sont plus divers.
derniers se sont justifiés parfois par leur actualité, parfois
Parallèlement aux enjeux de sécurité, la notion de par le constat d’un développement croissant et d’autres
justice, appréhendée sous l’angle de l’exécution des fois, inversement, en raison de leur ancienneté et de leur
peines peut inviter à se concentrer sur les acteurs en ancrage très fort dans les modes d’exécution de la peine.
charge de cette exécution. Le premier constat, sans
La première piste de réflexion autour de la notion
doute le plus aisé à formuler, réside en la pluralité de
de sécurité concerne la pluralité des figures en matière
ces derniers. L’exécution de la peine peut être conçue
d’exécution. La seconde réflexion qui nous a conduit à
comme un processus de «  microdécisions  » 1 dont
nous concentrer sur la notion de justice par le biais de ses
l’analyse commande l’observation des différentes phases
acteurs a abouti à la conclusion que cette justice devait
et l’intervention de différents acteurs.
nécessairement être de type coopérative.
Néanmoins, la notion de justice est plus précise et invite
à s’interroger sur le statut de ces acteurs : relèvent-ils de
la société civile ? Du monde judiciaire ? Si tel est le cas,
sont-ils des acteurs juridictionnels ? En fait, le processus
Les figures de la sécurité dans
d’exécution de la peine met en jeu tous ces acteurs issus l’exécution des peines
d’univers et de professions divers qui interviennent à des
niveaux différents et selon une normativité propre. Le
Il est indéniable que l’exécution des peines poursuit
droit de l’exécution des peines a notamment pour objet
des objectifs de sécurité tant dans la décision de mise à
d’organiser leur intervention et la question fondamentale
exécution que dans les modes d’exécution de la peine.
est alors de saisir la répartition des compétences de chacun.
Mais de quelle sécurité parle-t-on ? Il s’agit d’une sécurité
En la matière, un consensus semble difficile à obtenir
protéiforme, dont les différentes figures peuvent être
comme en attestent les nombreuses redistributions de
complémentaires, mais aussi contradictoires, voire
pouvoir qui jalonnent les réformes législatives 2.
incompatibles.
dossier

(1) Selon la formule utilisée par A. V Cicourel, The Social Organization of Juvenile Justice (1re éd. : 1968), (1995), New Brunswick and
London, Transaction Publishers.
(2) Notamment par la loi du 15 juin 2000, voir P. Poncela, « la procédure disciplinaire dans la tourmente carcérale », RSC n° 4, 2001.
C’est également le cas de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.
(3) Sur la diversité des catégories en la matière, voir l’intervention de P. Poncela  : «  le droit des aménagements de peine, essor et
désordres », article à paraître issu de sa contribution aux Journées d’études internationales de la DAP, « L’aménagement des peines
privatives de liberté : l’exécution des peines autrement », organisés avec le concours de l’ANR « Sciencepeine » et l’École de droit
de Science po, les 3 et 4 novembre 2011.

20
Marc-Antoine Julien L’exécution des peines : quels enjeux de sécurité pour quelle justice ?

Classiquement, on reconnaît à l’exécution de la peine le nombre des peines en attentes d’exécution diminue
une fonction de protection de la société et elle poursuit, en d’autant la légitimité de la justice pénale. Le rapport
ce sens, un objectif de sécurité 4, entendue comme sûreté présenté par le député Éric Ciotti, qui fait suite à une
et ordre public 5. Cette conception classique de l’enjeu de mission confiée par le président de la République apparaît
sécurité en matière d’exécution des peines se complexifie comme l’exemple type de la réaction de l’État, qui, face
si l’on prend en considération une autre dimension de la à une telle situation, se doit de renforcer sa légitimité par
sécurité, celle de la sécurité juridique. Une autre figure de l’amélioration du système d’exécution des peines [Ciotti,
la sécurité en matière d’exécution des peines s’entend de 2001].
la nécessité d’assurer la sécurité de l’institution carcérale et
des codétenus. Enfin, l’exécution de la peine doit assurer La sécurité
la sécurité du condamné lui-même.
de l’environnement carcéral
La sécurité juridique
Une autre figure de la sécurité consiste en la prise
en compte de la nécessité d’assurer la sécurité de
La sécurité comme enjeu de l’exécution des peines peut l’environnement carcéral. Cette forme de sécurité amène
s’entendre en termes de sécurité juridique [Mauro, 2010, à concentrer le propos essentiellement sur l’exécution des
p. 63-83]. Or, la sécurité juridique prend elle-même des peines en milieu fermé même si certaines peines de milieu
formes différentes. Elle peut renvoyer à l’accessibilité ouvert peuvent également poser la question de la sécurité
et la prévisibilité, en tout cas, à la lisibilité du droit de de l’environnement du condamné 10.
l’exécution des peines. Il s’agit alors de prendre en compte
la sécurité juridique du point de vue du condamné. Selon La sécurité de l’environnement carcéral s’est d’abord
cette acception, l’enjeu de sécurité que doit poursuivre entendue comme une sécurité sanitaire. Cet objectif est
l’exécution des peines correspond aux développements apparu très tôt sous l’influence de l’hygiénisme [Milly,
des droits des personnes en cours d’exécution d’une 2001, p. 79-103] et la nécessité d’assurer la sécurité
peine 6, mais également à l’accessibilité de ces droits sanitaire du milieu carcéral a engendré le développement
[Poncela, 1998, p. 161-164]. Cet objectif de sécurité des dispositifs de soins somatiques dispensés en
juridique a été consacré dans la loi pénitentiaire de 2009 en établissement. Leur apparition en milieu carcéral remonte
son article 24 7 et a été mis en œuvre par décret en 2010 8. à 1945, notamment avec le principe 10 de la réforme
Un paradoxe perdure pourtant : les points d’accès au droit Amor qui précisait que « dans tout établissement pénitentiaire
(PAD), en établissement pénitentiaire, ne peuvent pas doit fonctionner un service social et médico-psychologique ». Ce
renseigner le condamné sur des éléments liés à l’exécution principe, sans véritable force contraignante, s’apparentait
de sa peine ou à l’affaire pour laquelle il a été condamné 9. davantage à un engagement moral qu’à une obligation
pour l’État.
Selon un autre point de vue, la sécurité juridique renvoie
à la légitimité des institutions répressives. L’exécution Il faudra attendre la création des Unités de consultations
effective des peines prononcées et leur bonne exécution et de soins ambulatoires (UCSA) pour avoir une véritable
sont conçues comme assurant une fonction de légitimation institutionnalisation et une effectivité des soins somatiques
de la mise en œuvre de la violence légitime. L’actualité en en milieu carcéral, dans les murs 11. Puis la création des
atteste particulièrement et la question de l’engorgement Unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI)
des juridictions d’application des peines, mais également va venir compléter l’arsenal 12, avec cette différence

(4) Selon les théories des Lumières, notamment C. Beccaria, Des délits et des peines, Flammarion, Paris, préface de Robert Badinter, 1991.
(5) Sur les distinctions entre sécurité, sûreté et ordre public voir : M. Delmas-Marty, Libertés et sûretés dans un monde dangereux, Seuil,
Paris, 2010.
(6) Voir la création des nouvelles règles pénitentiaires adoptées le 11 janvier 2006. Et pour un aperçu historique et critique : C. Rostaing,
« Processus de judiciarisation carcérale : le droit en prison, une ressource pour les acteurs ? », Droit et Société, 67/2007, p. 577-595.
dossier

(7) «  Toute personne détenue doit pouvoir connaître ses droits et bénéficier, pour ce faire, d’un dispositif de consultations juridiques
gratuites mis en place dans chaque établissement. »
(8) Décret n° 2010-1634 du 23 décembre 2010 portant application de la loi pénitentiaire et modifiant le code de procédure pénale.
(9) Article R 57-6-22 CPP : « Ces permanences et consultations visent à répondre à toute demande d’information juridique de la part des
personnes détenues, à l’exception de celles relatives à l’affaire pénale pour laquelle la personne est incarcérée, à l’exécution de sa
peine ou pour laquelle un avocat est déjà saisi ».
(10) C’est notamment le cas de la semi-liberté, et du PSEM.
(11) Loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale.
(12) Arrêté du 24 août 2000 relatif à la création des unités hospitalières sécurisées interrégionales destinées à l’accueil des personnes
incarcérées, JORF n°201 du 31 août 2000 p. 13471.

21
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

qu’il s’agit d’une unité consacrée aux soins des détenus à La sécurité du condamné
l’intérieur d’un hôpital.
L’exécution de la peine, qu’elle se fasse en milieu fermé
La sécurité du milieu carcéral implique aussi la mise en ou en milieu ouvert, doit assurer la sécurité du condamné
œuvre de dispositifs de maintien de l’ordre. À ce titre, lui-même. Cette sécurité peut s’entendre de la protection
la catégorie des «  détenus particulièrement signalés  » de son intégrité physique. L’obligation d’assurer cette
(DPS) apparaît comme l’une des plus anciennes mesures. protection trouve une consécration législative dans la
La mise en place du système des quartiers arrivants a loi pénitentiaire de 2009 16, mais la construction de cette
également pour objet de créer une phase d’observation obligation est issue d’une démarche entreprise par la
du condamné arrivant à l’issue de laquelle il sera procédé CEDH 17. Il peut s’agir, en premier lieu, de protéger le
à une répartition cellulaire dont l’objectif est d’éviter la condamné des éventuelles violences commises par ses
création de tension entre détenus. codétenus. À ce titre, divers instruments juridiques sont
prévus comme le procédé de la mise à l’isolement sur
La nécessité d’assurer la sécurité du milieu carcéral demande du condamné 18.
est un objectif qui peut entrer en contradiction avec
d’autres, telle que la sécurité du condamné ou le respect La question est plus épineuse s’agissant, en second
de la dignité humaine. C’est à propos de l’intervention des lieu, de l’obligation d’assurer la sécurité physique du
Équipes régionales d’intervention et de sécurité (ERIS) condamné contre lui-même. Le rapport sur la prévention
que la possibilité d’une contradiction entre la poursuite du suicide en milieu carcéral développe notamment
de l’objectif de sécurité du milieu carcéral et celle du la notion de «  dangerosité suicidaire  » [Albrand, 2009,
condamné s’est parfaitement illustrée comme en atteste p. 157] et insiste sur la nécessité de son évaluation. La
la condamnation de la France par la Cour européenne des sécurité du condamné renvoie donc également à la lutte
Droits de l’homme (CEDH) 13. De même, la CEDH s’est contre le suicide en milieu carcéral qui est devenue à
prononcée sur le régime de détention des DPS et a conclu partir des années 1990 une politique prioritaire [Ridel,
à une violation de l’article 3 de la Cour européenne des 2010, p. 15-18]. Un certain nombre de mesures ont été
Droits de l’homme 14. prises à la suite du rapport Albrand, notamment le kit
antisuicide. La protection absolue du condamné contre
Enfin, l’évaluation de la dangerosité pénitentiaire 15 lui-même reste néanmoins un objectif chimérique comme
de la personne condamnée est devenue un des piliers de en atteste l’actualité qui compte son premier cas de suicide
l’exécution des peines, et elle poursuit indéniablement un au moyen du kit antisuicide.
objectif de sécurité : « il paraît indispensable de bien évaluer la
dangerosité pénitentiaire des détenus […] afin de mieux gérer la La nécessité d’assurer la sécurité du condamné peut
sécurité des personnes et des établissements […] il semble tout aussi également s’analyser en termes de sécurité sanitaire et les
indispensable de bien évaluer la dangerosité criminologique des détenus dispositifs de soins somatiques évoqués précédemment
éligibles aux dispositifs d’aménagements de peines » [Mbanzoulou, poursuivent tout aussi bien un objectif de sécurité du
2008, p. 131]. L’ensemble des procédés d’évaluation condamné que de l’environnement carcéral. La peine
de la dangerosité poursuit un objectif de sécurité de est effectivement devenue un véritable «  moment propice
l’environnement carcéral : « les notions d’ordre interne et de sécurité aux soins » 19. Le développement des dispositifs de soins
des établissements sont devenues […] des concepts valise de construction somatiques doit donc également être mis en parallèle avec la
sociale et de gestion de la dangerosité en prison » [idem, p. 131]. reconnaissance des droits des détenus de manière générale.

(13) C EDH 20 octobre 2011 Alboréo c/France, req. n° 51019/08.


(14) CEDH 9 juillet 2009 Khider c/France, req. n° 39364/05.
(15) S ur les différentes catégories de dangerosité, voir notamment  : P. Poncela, «  Promenade de politique pénale sur les chemins
hasardeux de la dangerosité », in Mbanzoulou (P.) (dir. Sc.), Les nouvelles figures de la dangerosité, L’Harmattan, 2008.
(16) A rticle 44 : « L’administration pénitentiaire doit assurer à chaque personne détenue une protection effective de son intégrité physique
en tous lieux collectifs et individuels. Même en l’absence de faute, l’État est tenu de réparer le dommage résultant du décès d’une
personne détenue causé par des violences commises au sein d’un établissement pénitentiaire par une autre personne détenue. Toute
dossier

personne détenue victime d’un acte de violence caractérisé commis par un ou plusieurs codétenus fait l’objet d’une surveillance et
d’un régime de détention particuliers ». Par ailleurs, l’article 12 de la loi pénitentiaire précise que : « Les personnels de surveillance de
l’administration pénitentiaire constituent, sous l’autorité des personnels de direction, l’une des forces dont dispose l’État pour assurer
la sécurité intérieure. Dans le cadre de leur mission de sécurité, ils veillent au respect de l’intégrité physique des personnes privées de
liberté et participent à l’individualisation de leur peine ainsi qu’à leur réinsertion ».
(17) C
 EDH : Renolde c/France 16 octobre 2008 - req. n°5608/05 ; dont la réception par les juridictions internes s’est faite rapidement :
CE 17 décembre 2008, OIP c/ ministre de la Justice - req. n°305594.
(18) A rticle D. 283-1 CPP.
(19) L itzler (A.), 2012, « Le secret partagé », à paraître, contribution aux Après-midi de l’AFC sous la présidence d’A. Blanc, le 03 février
au CERIASIF. Voir site de l’AFC.

22
Marc-Antoine Julien L’exécution des peines : quels enjeux de sécurité pour quelle justice ?

En revanche, le fait de savoir si le soin psychiatrique Le conflit peut notamment naître des différentes
poursuit, comme le soin somatique, un objectif de interventions législatives en la matière qui démontrent un
sécurité du condamné est plus problématique. Il faut, va-et-vient de répartition et de redistribution des pouvoirs
dans ce cas, nous réinterroger sur nos représentations de et des compétences 20.
la peine, et plus précisément selon une question formulée
depuis longtemps : « la peine peut-elle se présenter comme une Cet aspect du rôle des acteurs de la prise de décision en
mesure de protection de celui qu’elle vise, et ce, au nom de sa fragilité la matière devient petit à petit une question classique de
(prétendue) ? » [Casadamont, Poncela, 2004, p. 19]. l’exécution des peines. En revanche, une autre question
est moins souvent abordée : celle de la rencontre et des
L’exécution des peines est un domaine où la question partenariats des acteurs de la mise en œuvre de la peine.
de la sécurité est particulièrement complexe et la présence Il ne s’agit plus alors d’identifier les compétences propres
d’intérêts divers et souvent contradictoires favorise de chacun, mais, au contraire, de trouver des zones
le caractère protéiforme de la notion de sécurité en la d’expression du couplage de leurs compétences 21.
matière. Un glissement sémantique doit donc être effectué
par quiconque entreprend d’interroger ce concept à l’aune Dès lors, à la question  : l’exécution des peines pour
de l’exécution des peines : il ne s’agit plus de LA sécurité quelle justice ? La réponse est : une justice coopérative,
mais DES sécurités. La pluralité est en fait la colonne nécessairement. Une expression illustrative de cette
vertébrale de l’exécution des peines : pluralité des enjeux justice par coopération réside en le constat des prémisses
de sécurité, pluralité des catégories juridiques, mais aussi d’une consécration légale de la notion de secret partagé 22.
pluralité des acteurs.
La coopération des acteurs
pour la prise de décision
Une justice coopérative
pour l’exécution des peines Historiquement, l’exécution des peines relevait du
pouvoir administratif, et correspondait à un domaine
Le domaine de l’exécution des peines est marqué par où le magistrat était exclu 23. Par exemple, sous l’Ancien
une pluralité d’acteurs susceptibles d’intervenir à des Régime, la peine de galère se faisait sous la responsabilité
moments différents. Cette diversité correspond à une de la Marine. Le domaine de l’exécution des peines a été
gestion plurielle des différentes phases du processus progressivement saisi par le droit.
d’exécution des peines. Or, chacun de ces acteurs relève
d’un système de normes, de contraintes et de pratiques D’abord conçues comme des mesures d’ordre
propres à sa profession. Leurs interactions sont inévitables intérieures, les décisions prises en matière d’exécution des
et, comme toute interaction, elles peuvent se faire sur le peines ne pouvaient donc faire l’objet d’aucun contrôle
mode du conflit ou de la coopération. de la part du juge administratif. Elles se sont peu à peu
glissées dans le domaine juridictionnel, avec la création

(20) La création de la nouvelle procédure d’aménagement de peine (NPAP) par la loi Perben II a engendré une augmentation du rôle
des services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) et du ministère public.
(21) Voir A. Litzler, Soigner ou punir. De l’association des systèmes psychiatrique et carcéral à la création d’un système carcéro-psychiatrique,
Poncela (P.), (dir.), mémoire pour l’obtention du Master 2 Droit Pénal et procédure pénale de l’UPOND, Nanterre, 2011, p. 16 sq.
L’auteur développe la notion de « couplage structurel » à propos des services médico-psychologique régionaux (SMPR).
(22) De plus, certaines dérogations au secret médical sont prévues comme à l’article L371-3 CSP : « Le médecin traitant est habilité, sans
que puissent lui être opposées les dispositions de l’article 226-13 du Code pénal, à informer le juge de l’application des peines ou
l’agent de probation de l’interruption du traitement. Lorsque le médecin traitant informe le juge ou l’agent de probation, il en avise
immédiatement le médecin coordonnateur ».
Plus récemment la loi de programmation relatif à l’exécution des peines prévoie la création d’un article 712-22-1 CPP : «  Lorsqu’une
personne placée sous le contrôle du juge de l’application des peines a été condamnée pour un crime ou pour une infraction mentionnée
dossier

à l’article 706-47, ce magistrat peut, d’office ou sur réquisitions du ministère public, ordonner qu’une copie de la décision de condamnation
ou de la décision d’aménagement de la peine, de libération conditionnelle, de surveillance judiciaire ou de surveillance de sûreté soit
transmise à la personne chez qui le condamné établit sa résidence si cette transmission apparaît nécessaire pour prévenir la récidive […]
Les personnes à qui des décisions ont été transmises en application du deuxième alinéa ne peuvent faire état des renseignements ainsi
obtenus qu’aux personnels qui sont responsables de la sécurité et de l’ordre dans l’établissement et, le cas échéant, dans les structures
chargées de l’hébergement des élèves et aux professionnels, soumis au secret professionnel, qui sont chargés du suivi social et sanitaire
des élèves. Le partage de ces informations est strictement limité à ce qui est nécessaire à l’exercice de leurs missions ».
(23) Voir la contribution de M Renneville : « Une perspective historique », aux Journées d’études internationales de la DAP : L’aménagement
des peines privatives de liberté : l’exécution de la peine autrement, organisées avec le concours de l’ANR « Sciencepeine » et l’École
de droit de Science Po, les 3 et 4 novembre 2011.

23
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

du juge d’application des peines (JAP) en 1958 même si acteurs, notamment depuis la création de la nouvelle procédure
la reconnaissance de ses décisions comme décisions de d’aménagement de peine (NPAP) qui prévoit l’intervention
justice s’est faite beaucoup plus tard 24. tant des SPIP que du chef d’établissement pénitentiaire,
ainsi que celle du ministère public et celle du JAP 30. Une
Actuellement, la juridictionnalisation n’est pas remise en modification, apportée en 2009, prévoit une initiative du projet
cause, mais des interrogations perdurent tout de même, et d’aménagement de la part du SPIP. Or, la constitution d’un tel
les débats concernant la distribution des pouvoirs restent projet s’appuie nécessairement sur un travail préalable entre
ouverts. La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a, par les agents des SPIP et les partenaires sociaux. Ainsi, derrière
exemple, transféré un certain nombre de compétences la NPAP, se cache tout un réseau d’acteurs qui, chacun à son
du JAP vers l’administration pénitentiaire. Plus qu’un échelle, participe à la prise de décision.
véritable mouvement de «  déjuridictionnalisation  »
[Herzog-Evans, 2012-2013, p. 30], il faut davantage y voir Plus récemment, l’entrée en vigueur d’un autre
une consécration légale des usages 25 et des pratiques des instrument créé par la loi pénitentiaire de 2009 illustre
agents de l’administration pénitentiaire. également la pluralité d’acteurs de la prise de décisions en
matière d’exécution des peines. Il s’agit de la Surveillance
Ne serait-ce que par l’analyse des réformes législatives, électronique de fin de peine (SEFIP) prévue à l’article
on constate que l’exécution de la peine peut bien être vue 723-28 du Code de procédure pénale (CPP) pour laquelle
comme un processus de microdécisions où s’entrecroise interviennent les mêmes acteurs que pour la NPAP 31.
l’exercice des compétences de divers acteurs sur des
zones de coopération. Un exemple particulièrement Outre les débats autour de la distribution des pouvoirs
illustratif, mais pourtant rarement évoqué 26, est celui et des compétences au fil des réformes législatives, une
de la procédure d’orientation du condamné dans les interrogation sur les acteurs de l’exécution des peines doit
établissements pénitentiaires décrite dans les articles D.74 également se faire selon une approche plus sociologique :
à D. 79 CPP. Cette dernière s’exerce sous la responsabilité « une sociologie de la prison à travers le prisme des professions » 32.
du chef d’établissement, sur avis des Services pénitentiaires
d’insertion et de probation (SPIP) compétents auprès de La coopération des acteurs pour la mise
l’établissement 27. Pour les mineurs, il faut l’avis des titulaires
de l’autorité parentale 28. La coopération du président de en œuvre des décisions
la juridiction qui a prononcé la condamnation ainsi que
du ministère public est requise 29. Ainsi, la seule décision La coopération et la pluralité d’acteurs marquent en tout
d’affectation du condamné dans un établissement carcéral premier lieu le travail des SPIP. En effet, ces derniers sont
implique déjà des acteurs de tous les secteurs : société civile, en charge de la réinsertion du condamné, ils doivent donc
domaine judiciaire, juridictionnel et non juridictionnel. être capables d’agir sur tous les facteurs de réinsertion. Or,
une telle entreprise n’est concevable que si elle se fonde
La décision d’aménagement de la peine, en cours sur des partenariats efficaces. Tel est le cas concernant
d’exécution, démontre aussi la coopération entre divers le domaine familial 33, le domaine professionnel 34, mais

(24) Les décisions prises en matière d’exécution des peines relevaient du régime des mesures d’ordres intérieures, voir notamment C.E.
28 février 1996, Fauqueux. Le mouvement de juridictionnalisation a effectivement commencé avec la loi du 15 juin 2000 et s’est
parachevé avec la loi du 9 mars 2004 notamment par l’institutionnalisation du tribunal de l’application des peines.
(25) Voir notamment P. Poncela qui met en avant les bienfaits des modifications législatives faites « par le bas », en référence à l’expression
employée par Michel Foucault.
(26) La procédure d’orientation trouve essentiellement une place dans les ouvrages qui se veulent pratique : OIP, Guide du prisonnier,
Paris, La découverte, 2004.
(27) Article D. 76 CPP.
(28) Article D. 76 CPP.
(29) Articles D. 77 et D. 78 CPP.
dossier

(30) Des articles 723-20 à 723-28 CPP.


(31) Pour une analyse détaillée du rôle de chacun dans la mise en œuvre de la SEFIP, voir : P. Poncela, « La surveillance électronique
de fin de peine. Un symbole des évolutions du droit de l’exécution des peines », Chronique de l’exécution des peines, RSC, juillet-
septembre 2011, p. 681-690.
(32) Selon la formule de B. Milly, Soigner en prison, Paris, Puf, 2001, p. 13- 38. La démarche sociologique de l’auteur permet de rendre
compte d’une coopération « de terrain » particulièrement importante.
(33) A. Pourel, De la nécessité pour le CIP de travailler en réseau pour accompagner le détenu dans la gestion de ses relations familiales,
mémoire de recherche et d’application professionnelle : 11e promotion de conseiller d’insertion et de probation : ENAP, 2007.
(34) L a Réinsertion professionnelle des personnes détenues : Quels enjeux ? Quelles perspectives ?, Paris : ANPE : Direction de
l’Administration pénitentiaire, 2008.

24
Marc-Antoine Julien L’exécution des peines : quels enjeux de sécurité pour quelle justice ?

aussi le domaine des loisirs 35. L’expression la plus forte Coopération et partenariat sont donc les maîtres mots de la
de ce phénomène est l’augmentation toujours plus pratique de l’exécution des peines. Pourtant, l’encadrement
présente des partenariats entre les SPIP et des acteurs de juridique de cette coopération est assez peu développé, ou,
la société civile 36. Une seconde expression, qui découle lorsqu’elle intervient, c’est sur un mode très circonstancié,
essentiellement du développement de ces partenariats, dans tel ou tel domaine particulier. Les instruments
réside en l’essor des acteurs en charge de faire la liaison généraux, d’origine législative, sont peu nombreux alors
[Le Bianic, Malochet, 2010, p. 183-189]. Par exemple, le que l’existence d’autres instruments, qui ont pour effet de
coordonnateur d’activités au sein des SPIP est devenu un constituer des obstacles à la coopération, perdure 41.
des acteurs essentiels de l’exécution des peines 37.
En plus des difficultés intrinsèques à la mise en place
En 2011, le constat de la nécessité de favoriser la de partenariats efficaces, un autre phénomène est plus
coopération entre les acteurs s’est fait ressentir notamment inquiétant. C’est celui qui tend à nier la coopération en
en matière d’exécution des peines de travail d’intérêt transférant aux acteurs classiques de l’exécution des
général (TIG) comme en atteste la publication d’une peines des compétences qui appartiennent à d’autres
circulaire, dont les premières lignes constatent qu’« après acteurs. Par exemple, la généralisation du diagnostic à
plusieurs années consécutives de progression au début des années 2000, visée criminologique (DAVC) 42, mis en œuvre à partir du
le nombre de peines de travail d’intérêt général prononcées a tendance 1er janvier 2012, vient de projeter sur les acteurs des
à stagner en raison principalement de difficultés pratiques dans leur services d’insertion et de probation une compétence
mise à exécution » 38. Il est vrai que l’exécution de la peine de d’évaluation de la dangerosité criminologique, qui
TIG est très illustrative de cette coopération des acteurs : nécessite la maîtrise des instruments et des facteurs
« par sa nature, la peine de travail d’intérêt général implique pour d’évaluation psychologique notamment.
son exécution la mobilisation des acteurs judiciaires (magistrats,
personnels pénitentiaires d’insertion et de probation, personnels de la Le DAVC se présente, par ailleurs, sous la forme d’un
protection judiciaire de la jeunesse), mais aussi des partenaires locaux formulaire prérempli, selon le mode de fonctionnement
(associations, collectivités publiques ou établissements publics) » 39. La de la justice actuarielle. Or, des travaux américains ont
circulaire propose notamment de développer et de faciliter démontré les dangers de l’évaluation par formulaire
l’intervention des associations et des collectivités locales, [Harcourt, 2001, p. 163-194 ; 2007]. Plutôt que d’organiser
mouvement déjà entrepris par un décret qui a pour objet un nouvel instrument de coopération entre les CIP et les
de simplifier la procédure d’habilitation des associations 40, experts, le DAVC opère un raccourci dont la conséquence
notamment en resserrant leur lien avec le JAP. principale est la création d’un outil d’évaluation conçu à

(35) Conventions cadre entre la direction de l’administration pénitentiaire et 14 fédérations sportives, Paris, administration pénitentiaire,
2004.
(36) Le partenariat trouve d’ailleurs une place privilégiée dans la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 en son article 3 : « Le service
public pénitentiaire est assuré par l’administration pénitentiaire sous l’autorité du garde des Sceaux, ministre de la Justice, avec le
concours des autres services de l’État, des collectivités territoriales, des associations et d’autres personnes publiques ou privées. Les
fonctions de direction, de surveillance et de greffe des établissements pénitentiaires sont assurées par l’administration pénitentiaire.
Les autres fonctions peuvent être confiées à des personnes de droit public ou privé bénéficiant d’une habilitation dans des
conditions définies par décret en Conseil d’État ».
(37) Rapport sur l’amélioration du fonctionnement des services pénitentiaires d’insertion et de probation, mai 2011, p. 5  consultable
sur : http://www.justice.gouv.fr/art_pix/rapport_spip1.pdf
(38) Circulaire du 19 mai 2011 relative au travail d’intérêt général NOR : JUSD1113894C.
(39) Circulaire du 19 mai 2011 relative au travail d’intérêt général NOR : JUSD1113894C.
(40) Décret n° 2010-671 du 18 juin 2010.
(41) Tel est notamment le cas du secret professionnel, qui malgré certaines entorses évoquées précédemment, reste un obstacle majeur
à la bonne coopération  : si l’administration pénitentiaire informe le soignant de la dangerosité de la personne, en revanche le
mouvement inverse n’est pas prévu, rien dans les textes n’oblige le psychiatre a informer les surveillants de la situation dernier
rapport de l’exécution des peines. De même, les agents des SPIP restent soumis à un secret professionnel qui peut nuire à l’efficacité
dossier

des partenariats  : articles D. 581 CPP  : «  Les membres du service pénitentiaire d’insertion et de probation sont tenus au secret
professionnel dans les conditions prévues par les articles 226-13 et 226-14 du code pénal.
Chaque fois que la demande leur en est faite ou à leur initiative, ils fournissent à l’autorité judiciaire ou aux services de l’administration
pénitentiaire les éléments permettant de mieux individualiser la situation des personnes placées sous main de justice.
Dans le cadre de l’exécution des mesures visées à l’article D. 574, les membres du service pénitentiaire d’insertion et de probation
ne peuvent opposer le secret professionnel aux autorités judiciaires, sauf pour les renseignements recueillis par voie de confidences
auprès des personnes prises en charge ».
(42) Selon les recommandations du rapport définissant les objectifs de la politique d’exécution des peines, annexe au projet de loi de
programmation relatif à l’exécution des peines, texte adopté n°  859, consultable sur http://www.assemblee-nationale.fr/13/ta/
ta0859.asp

25
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

partir d’une vulgarisation des facteurs d’évaluation de lui-même, paraître critiquable [Fiechter-Bouvard, 2012,
la dangerosité criminologique. Si le principe même de p. 67-70], il est indéniable que l’évaluation simplifiée, que
l’évaluation de la dangerosité criminologique peut, en constitue le DAVC, l’est assurément.

Marc-Antoine Julien

Bibliographie (…)

Albrand (L.) (dir. Sc.), 2009, La prévention du suicide en milieu carcéral, Paris, La Documentation française, janvier, p. 157.
ANPE : Direction de l’administration pénitentiaire, 2008, La Réinsertion professionnelle des personnes détenues : Quels enjeux ?
Quelles perspectives ?, Paris.
Beccaria (C.), 1991, Des délits et des peines, Paris, Flammarion, préface de Robert Badinter.
Boris-Garcon (E.), Peltier (V.), 2011, Droit de la peine, Paris, Litec.
Bouloc (B.), 2011, Droit de l’exécution des peines, Paris, Dalloz.
Casadamont (G.), Poncela (P.), 2004, Il n’y a pas de peine juste, Paris, Odile Jacob.
Cicourel (A.V.), 1995, The Social Organization of Juvenile Justice, New Brunswick and London, Transaction Publishers,
(1968, 1re éd. ).
Ciotti (É.), (dir.), 2011, Rapport pour renforcer l’efficacité de l’exécution des peines, remis le 7 juin.
David (M.), 2006, L’expertise psychiatrique pénale, Paris, L’Harmattan.
Delmas-Marty (M.), 2010, Libertés et sûretés dans un monde dangereux, Paris, Seuil.
Fiechter-Bouvard (F.), 2012, « La dangerosité : encore et toujours… », Prévenir la récidive, évaluer la dangerosité, Dossier
AJ Pénal, N°2, février.
Girard (R.), 2000, « Première leçon : les violences », in Garapon (A.) (dir. Sc.), Sens de la peine et droits de l’homme, ENAP,
Agen, Actes du colloque international inaugural de l’ENAP, novembre.
Harcourt (B.E.), 2011/12, « Surveiller et punir à l’âge actuariel. Généalogie et critique (Partie II) », Déviance et Société,
www.cairn.info/resume.php?ID_ARTICLE=DS_351_0005
Harcourt (B.E.), 2007, Against Prediction: Profiling, Policing, and Punishing in an Actuarial Age, Chicago, University of
Chicago Press.
Le Bianic (T.), Malochet (G.), 2010, « Les modes de coordination entre intervenants en santé mentale en milieu
carcéral », Cahiers de la sécurité, Paris, La Documentation française, n°12, avril-juin.
Litzler (A.), 2012, « Le secret partagé », à paraître, contribution aux Après-midi de l’AFC sous la Présidence d’A. Blanc,
le 03 février au CERIASIF.
Litzler (A.), 2011, Soigner ou punir. De l’association des systèmes psychiatrique et carcéral à la création d’un système carcéro-
psychiatrique, Poncela (P.) (dir.), mémoire pour l’obtention du Master 2 droit pénal et procédure pénale de l’UPOND,
Nanterre.
Mauro (C.), 2010, « la sécurité de la peine : obstacles et alternatives », in Conte (P.), Tzitzis (S.) (dir.), Peine, dangerosité :
quelles certitudes ?, essais de philosophie pénale et de criminologie, Paris, Dalloz, vol. 9.
Mbanzoulou (P.), 2008, « Quelles approchent pénitentiaires de la dangerosité des détenus ? », in Mbanzoulou (P.)
(dir. Sc.), Les nouvelles figures de la dangerosité, Paris, L’Harmattan.
Milly (B.), 2001, Soigner en prison, Paris, PUF.
OIP, 2004, Guide du prisonnier, Paris, La découverte.
Poncela (P.), 2001, « La procédure disciplinaire dans la tourmente carcérale », RSC n° 4, 2001.
Poncela (P.), 2011, « La surveillance électronique de fin de peine. Un symbole des évolutions du droit de l’exécution
des peines », Chronique de l’exécution des peines, RSC, juillet-septembre.
Poncela (P.), 2001, Le droit de la peine, Paris, PUF, 2e édition.
Marc-Antoine Julien L’exécution des peines : quels enjeux de sécurité pour quelle justice ?

Bibliographie

Poncela (P.), 1998, « Rendre le droit accessible aux détenus », RSC, janvier-mars.
Poncela (P.), 2011, « Le droit des aménagements de peine, essor et désordres », article à paraître issu de sa contribution
aux Journées d’études internationales de la DAP : L’aménagement des peines privatives de liberté : l’exécution des peines autrement,
organisées avec le concours de l’ANR « Sciencepeine » et l’École de droit de Science po, les 3 et 4 novembre.
Poncela (P.), 2008, « Promenade de politique pénale sur les chemins hasardeux de la dangerosité », in Mbanzoulou
(P.) (dir. Sc.), Les nouvelles figures de la dangerosité, Paris, L’Harmattan.
Pourel (A.), 2007, De la nécessité pour le CIP de travailler en réseau pour accompagner le détenu dans la gestion de ses relations familiales,
mémoire de recherche et d’application professionnelle : 11e promotion de conseiller d’insertion et de probation, ENAP.
Ridel (L.), 2010, « La prévention du suicide : une politique prioritaire », DAP, Le suicide en prison : mesure, dispositif de
prévention, évaluation, Journées d’études internationales, 22 janvier.
Rostaing (C.), 2007, « Processus de judiciarisation carcérale : le droit en prison, une ressource pour les acteurs ? »,
Droit et Société, n° 67, p. 577-595.

dossier

27
Aménagements de fin de peine
et prévention de la récidive
Émilie DUBOURG

Les aménagements de peine constituent une modalité


particulière de l’exécution des peines dont la finalité est
la prévention de la récidive, particulièrement à travers
la mise en place de projets de réinsertion des détenus.
Cette finalité est le résultat d’une évolution qui a trouvé
sa traduction dans la loi pénitentiaire de 2009. Il s’agit
d’une réforme importante, tant pour ce qui concerne les
procédures à l’œuvre que pour ce qui concerne le rôle
des principaux acteurs professionnels de l’aménagement
des peines. Elle a néanmoins fait apparaître, dans la
réalité de sa mise en œuvre, des risques nouveaux qui
peuvent nuire à l’objectif préventif initial.
© Yahia LOUKKAL - Fotolia.com

End of sentence adjustments and prevention of recidivism


Sentence adjustments are a special method of enforcing sentences whose end result is the prevention of recidi-
vism. This method makes particular use of rehabilitation projects for the prisoners. The prevention of recidivism
DOSSIER

is the result of some changes which found expression in the 2009 prison law. These changes constituted a
significant reform, and were important as much for the procedures used as for the role of the main professional
players involved in sentence adjustments. This reform nevertheless brought new implementation risks to light
which could be detrimental to the initial objective of preventing recidivism.

Émilie Dubourg

Doctorante à l’Université de Nantes, laboratoire Droit et Changement social, chargée de travaux dirigés à la
faculté de droit et de sciences politiques de l’Université de Nantes en droit pénal général et droit pénal des
affaires. Émilie Dubourg est auteure de Aménager la fin de peine, Éditions L’Harmattan, Paris 2007.

28
L
Émilie DUBOURG Aménagements de fin de peines et prévention de la récidive


exécution des peines constitue la phase essentielle désormais attribuée au traitement de la récidive.
ultime du procès pénal au sens de l’article 6 Un projet de loi de programmation relatif à l’exécution
de la Convention européenne des Droits des peines a d’ailleurs été présenté le 23 novembre 2011.
de l’homme. Longtemps « grande oubliée de Le texte, examiné selon la procédure d’urgence, a été
la chaîne pénale » 1, elle est désormais consacrée comme validé par le Conseil constitutionnel 8.
un maillon essentiel de celle-ci, conférant tout son sens
à la sanction prononcée. Ce désintérêt s’est traduit par Depuis 2004, le législateur a mis en place tout un
un taux d’inexécution préoccupant des sentences pénales, arsenal de mécanismes répressifs, à vocation dissuasive,
notamment des peines privatives de liberté 2. Cette à destination des récidivistes 9. Mais en amont, l’accent
situation a été largement dénoncée comme entraînant a été mis sur les moyens de prévention de la récidive. La
non seulement une perte de crédibilité pour la justice loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a ainsi intégré la
pénale à l’égard des citoyens, mais surtout une perte de prévention de la récidive aux missions du service public
sens et d’efficacité de la sentence à l’égard des condamnés, pénitentiaire, en parallèle de ses missions classiques de
favorisant la naissance d’un sentiment d’impunité. sécurité et de réinsertion 10. Dans cette double dimension
répressive et préventive, l’exécution effective et efficace
Ainsi, la question de l’exécution des peines, d’un point des décisions de justice prend tout son sens. Des
de vue tant qualitatif que quantitatif, se situe au cœur des réflexions ont ainsi été menées, depuis 2003 notamment,
préoccupations des politiques pénales. Il importe non pour améliorer les conditions de mise en œuvre des peines
seulement que la peine soit effectivement et rapidement prononcées afin de prévenir la récidive et de crédibiliser
mise à exécution, mais également que cette mise à exécution la justice.
soit efficace, c’est-à-dire réalisée dans des conditions lui
permettant de concilier les intérêts a priori antinomiques 3 La création des bureaux d’exécution des peines
en présence : ceux de la société, ceux des victimes et ceux (BEX), issus de la loi du 9 mars 2004, répond en partie à
du délinquant 4. À l’égard du délinquant, la finalité de ces préoccupations. Les BEX sont conçus non seulement
l’exécution de la peine est double : assurer sa sanction tout en comme le lieu d’explication de la décision, mais également
préparant son insertion ou sa réinsertion « afin de lui permettre comme celui de son exécution ou de son commencement
de mener une vie responsable et de prévenir la commission de nouvelles d’exécution. Leur généralisation, recommandée depuis
infractions » 5. La réinsertion du condamné est ainsi présentée 2006 11, est ainsi prévue en annexe de la loi de programmation
comme un moyen de le responsabiliser, en écho aux règles relative à l’exécution des peines.
pénitentiaires européennes 6 mais, également, de prévenir
la récidive. Si cette finalité de la peine privative de liberté Mais les récentes évolutions ont également concerné
n’est pas nouvelle 7, elle tend à évoluer d’une conception les procédures d’application des peines, notamment
subjective, tournée essentiellement vers l’individu, à une privatives de liberté. Les limites inhérentes au régime
conception plus objective, tournée vers la société. d’exécution des peines privatives de liberté en matière de
réinsertion, et, in fine, de prévention de la récidive, ont
L’exécution des décisions de justice comprend ainsi en effet été reconnues 12. Les aménagements de peine
des enjeux sécuritaires largement renouvelés par la place sont désormais présentés comme « une véritable modalité

(1) Blanc E., Rapport d’information n°505 sur l’exécution des décisions de justice pénale concernant les personnes majeures, Assemblée
nationale, 13 décembre 2007, p. 7.
(2) Timbart O., Lumbroso S., Braud V., Le taux d’exécution des peines d’emprisonnement ferme, Rapport final, Avril 2002, La documentation
Française.
(3) Gassin R., Les fondements juridiques de la réinsertion des délinquants en droit positif français, Rev. Sc. Crim., 1996, p. 161 et s.
(4) Art. 707 al. 1 et 2 CPP.
(5) Art. 1 loi pénitentiaire.
(6) Règle 102.1 RPE.
(7) Principe 1 de la réforme Amor de mai 1945 : « la peine privative de liberté a pour but essentiel l’amendement et le reclassement social
dossier

du condamné ».
(8) Projet devenu loi de programmation sur l’exécution des peines du 27 mars 2012 (JO du 28 mars 2012).
(9) Loi du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs ; loi du 25 février 2008relative à la rétention de
sûreté et à la déclaration d’irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental ; loi du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque
de récidive criminelle et portant diverses dispositions de procédure pénale.
(10) Art. 2 loi pénitentiaire.
(11) IGSJ, IGA, Mission d’audit de modernisation, Rapport sur l’accélération de création des BEX dans les juridictions judiciaires, La
documentation Française, Avril 2006.
(12) Warsmann J.L., Rapport sur les peines alternatives à la détention, les modalités d’exécution des courtes peines, la préparation des
détenus à la sortie de prison, 28 avril 2003.

29
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

d’exécution de la peine, qui en assurant les conditions d’un projet ont été assouplies, c’est surtout la création de procédures
de réinsertion ainsi que le contrôle des obligations fixées à la dites « simplifiées » qui mérite d’être soulignée.
personne, concourent activement à la lutte contre la récidive » 13.
L’aménagement de peine individualisé a été consacré Des procédures ciblées
comme un principe permettant à la peine d’atteindre les
objectifs qui lui sont assignés 14.
La loi du 24 novembre 2009 prévoit deux procédures
Afin de donner une traduction concrète à ce principe, dérogeant au cadre juridictionnel : la procédure simplifiée
la loi pénitentiaire a profondément rénové les procédures d’aménagement de peine (PSAP) 18 et la surveillance
d’application des peines en poursuivant le mouvement de électronique de fin de peine (SEFIP) 19. Ces procédures
systématisation et de déjuridictionnalisation initié par la loi témoignent de la profonde évolution du droit de
du 9 mars 2004. Cette réforme n’est pas sans conséquence l’exécution des peines.
sur le positionnement professionnel des principaux
acteurs de l’application des peines que sont les juges de La PSAP est une procédure d’aménagement de fin
l’application des peines (JAP), les magistrats du parquet de peine présentée comme concurrente de la procédure
chargés de l’application des peines et les personnels des juridictionnelle classique. Elle concerne les condamnés à
services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP). une peine inférieure ou égale à deux ans et les condamnés à
Les SPIP, acteurs centraux de la politique de prévention de une peine inférieure ou égale à cinq ans dont le reliquat est
la récidive, ont ainsi vu leurs méthodes de prise en charge inférieur ou égal à deux ans. Les durées de deux ans sont
des personnes placées sous main de justice (PPSMJ) toutefois réduites à un an à l’égard des récidivistes. Cette
évoluer dans le sens d’une rationalisation des pratiques restriction a été contestée dès lors que la récidive est déjà
tournées vers la gestion des risques. Paradoxalement, prise en compte au moment du jugement et du prononcé
cette consécration des aménagements de peine comme de la peine. Les condamnés éligibles doivent bénéficier
outils de prévention de la récidive pourrait avoir des effets d’une mesure d’aménagement sous la forme d’une semi-
néfastes sur l’objectif de réinsertion initialement affiché et liberté, d’un placement à l’extérieur, d’un placement
comporter des risques pour la sécurité publique. sous surveillance électronique (PSE) ou d’une libération
conditionnelle sauf en cas d’impossibilité matérielle,
d’impossibilité personnelle tenant à la situation ou à la
personnalité du condamné, d’absence de projet sérieux
Les procédures simplifiées d’insertion ou de réinsertion ou de refus du condamné.
d’aménagement de fin de peine Les critères d’octroi tant temporels que matériels de la
NPAP ont ainsi été modifiés. Le bilan nuancé de la NPAP
a, en effet, permis de mettre en exergue les principaux
La loi pénitentiaire a consacré les aménagements obstacles rencontrés dans la mise en œuvre de cette
de peine comme un moyen d’assurer une exécution procédure, obstacles que la procédure rénovée de la PSAP
des peines effective et efficace. La peine privative de est censée contourner. En parallèle, la loi du 24 novembre
liberté en matière correctionnelle devient l’exception, 2009 a introduit une nouvelle procédure simplifiée visant
l’aménagement de peine ab initio ou en cours d’exécution à pallier l’absence d’aménagement de fin de peine.
le principe 15. Le législateur a ainsi pris acte de l’impact
positif des mesures d’aménagements sur la récidive 16. La SEFIP est présentée comme une modalité
Face au constat du caractère exceptionnel 17 de ces d’exécution de fin de peine 20, subsidiaire à la procédure
mesures, les conditions d’octroi des aménagements de juridictionnelle et à la PSAP. Elle est mise en œuvre
peine ont donc été rénovées. Si les conditions temporelles pour les peines inférieures ou égales à cinq ans pour
et matérielles des aménagements de peine juridictionnels les quatre derniers mois de la peine ou, pour les peines

(13) DAP, Rapport d’activité 2009, p. 68.


dossier

(14) Art. 707 al. 3 CPP.


(15) Art. 132-24 CP ; art. 707 CPP.
(16) K ensey A., Benaouda A., « Les risques de récidive des sortants de prison : une nouvelle évaluation », Cahiers d’études pénitentiaires
et criminologiques, Mai 2011.
(17) T ournier P.V., Kensey A., Aménagements des peines privatives de liberté, des mesures d’exception, Questions Pénales, CESDIP, juin
2000 ; Warsmann J.L., op. cit.
(18) Art. 723-19 et s. CPP.
(19) Art. 723-28 CPP.
(20) Circulaire du 10 mai 2011 relative au premier bilan de l’application des dispositions de l’article 723-18 CPP relatives à la surveillance
électronique de fin de peine.

30
Émilie DUBOURG Aménagements de fin de peines et prévention de la récidive

inférieures ou égales à six mois, aux deux tiers de la son silence offrant au procureur de la République la
peine. Dans ces conditions temporelles, le condamné faculté de ramener la mesure à exécution. Le JAP conserve
doit exécuter la fin de sa peine selon les modalités du toutefois ses prérogatives de juge de l’incident dans le
PSE sauf en cas d’impossibilité matérielle, de refus du contrôle de la mise en œuvre de la mesure. Le JAP est,
condamné, d’incompatibilité entre la personnalité du par contre, évincé de la procédure de la SEFIP : la mesure
condamné et la mesure ou de risque de récidive. Cette est validée, mise en œuvre et contrôlée par le procureur de
procédure souligne la place de choix accordée au PSE la République et le DSPIP. Ce schéma procédural tend à
dans le panel des mesures restrictives de liberté. Cette accroître la responsabilisation et l’implication du parquet
mesure est, en effet, considérée comme offrant le plus dans la phase d’exécution des peines 21. Ce renforcement
de garanties dès lors non seulement que le condamné du rôle du procureur permettrait également de rendre
reste sous écrou, mais qu’il est en outre sous contrôle la déjuridictionnalisation moins visible 22, bien que ce
permanent de l’administration pénitentiaire via le bracelet magistrat, contrairement au JAP, ne soit pas indépendant.
électronique. La distinction terminologique opérée entre Mais il est ici à même d’assurer une mise en œuvre
modalité d’exécution et aménagement de peine n’apparaît effective des politiques publiques en matière d’exécution
pas nécessairement pertinente dans la mesure où la SEFIP des peines et de répondre notamment à l’exigence de
aboutit à l’octroi d’un PSE, qui est, par ailleurs, une célérité.
mesure d’aménagement de peine. Or, sauf à cautionner
une conception méritocratique des aménagements de Les procédures simplifiées sont, en effet, censées
peine, ces mesures doivent être considérées comme des permettre d’accélérer l’octroi des mesures d’aménagement
modalités d’exécution de la peine. En pratique, cette de peine. Elles sont ainsi enserrées dans des conditions
distinction a été différemment appréhendée par les temporelles très strictes et leur caractère non
services, donnant lieu à des pratiques variables. Cette juridictionnel leur permet de se dégager des contraintes
distinction vient néanmoins accroître la complexité et lourdeurs procédurales découlant de l’organisation
procédurale et la confusion juridique qui découle de du débat contradictoire. Mais cette absence de débat
l’introduction de ces procédures simplifiées et de leur contradictoire n’est pas sans nuire au caractère équitable
articulation avec la procédure juridictionnelle. des procédures. Dans le cadre de la PSAP, le JAP dispose
certes de la faculté de procéder à l’audition du justiciable
Des procédures déjuridictionnalisées avant de se prononcer sur la proposition transmise par
le procureur de la République 23, mais cette audition
facultative ne s’apparente en rien au cadre solennel du
Se situant à contre-courant du mouvement de débat contradictoire, lieu d’expression privilégié des
juridictionnalisation de l’application des peines, censé différents points de vue, lieu de manifestation de la vérité,
crédibiliser les mesures d’aménagement des peines, la lieu d’explication de la décision. Il n’est ainsi pas certain
PSAP et la SEFIP procèdent à une nouvelle répartition que les procédures simplifiées permettent au condamné
des pouvoirs entre les personnels des SPIP, le procureur de s’approprier pleinement la mesure, d’en comprendre
de la République et le JAP, au détriment de ce dernier. le sens et la portée. Cette remarque mérite néanmoins
Elles reposent, en effet, sur un processus décisionnel d’être nuancée. En pratique, en effet, certains JAP se
novateur au cœur duquel se trouvent le directeur des sont pleinement saisis de la faculté qui leur est offerte de
SPIP (DSPIP) et le procureur de la République. Sur la prononcer une mesure dans le cadre juridictionnel sans
base d’un repérage systématique des condamnés éligibles, procéder à un débat contradictoire 24. Le développement
il appartient au DSPIP d’examiner en temps utile la des procédures « hors débat » leur permet ainsi de gérer
situation de ces condamnés en vue de l’élaboration d’une le flux des demandes dans une situation de sous-effectifs
proposition transmise au procureur de la République. La des services de l’application des peines. L’intérêt des
PSAP et la SEFIP opèrent ainsi un renforcement de la procédures simplifiées, au regard de l’exigence de célérité,
responsabilité des DSPIP sous l’autorité du procureur de pourrait s’en trouver amoindri.
la République. Dans le cadre de la PSAP, le JAP conserve
dossier

un pouvoir résiduel de juge homologuant. Mais il doit Si le transfert de compétences ainsi opéré au profit du
exercer ce pouvoir dans un délai imparti de trois semaines, DSPIP et du parquet n’est en soi pas choquant, au regard

(21) Poncela P., « La SEFIP, un symbole des évolutions du droit de l’exécution des peines », RSC, Juillet / Septembre 2011, p. 681-689.
(22) Herzog-Evans M., « Les décrets de la partie application des peines de la loi pénitentiaire : déjuridictionnalisation forcenée et maquis
processuel », AJ Pénal 2011, p. 160 et s.
(23) Circulaire du 10 novembre 2010 relative à la présentation des dispositions de la loi du 24 novembre 2009 pénitentiaire et du décret
du 27 octobre 2010 relatives à la procédure simplifiée d’aménagement des peines.
(24) Art. 712-6 CPP.

31
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

notamment des pratiques étrangères, la coexistence de peine, en réponse aux objectifs qui lui sont assignés dans le
différentes procédures tend à complexifier le droit de cadre des lois de finances. Entre le 1er février 2011 et le 1er
l’exécution des peines 25. Le manque de lisibilité qui février 2012, le nombre de condamnés écroués bénéficiant
en découle n’est pas sans nuire à la sécurité juridique, d’un aménagement de peine a ainsi augmenté de près de
d’autant plus que les différentes procédures semblent 24 % avec une progression de 11 % pour la semi-liberté
poursuivre des finalités distinctes 26. Les procédures et de 33  % pour le PSE. Le nombre de placements
simplifiées s’apparentent en effet moins à des outils de extérieurs a, quant à lui, diminué de 10 % 28. Au 1er février,
prévention de la récidive qu’à des outils de gestion de la les condamnés bénéficiant d’une mesure d’aménagement
surpopulation carcérale. hors libération conditionnelle représentaient 19  % de
l’ensemble des condamnés écroués. Et l’administration
pénitentiaire se fixe comme objectif d’atteindre la
Des aménagements de fin proportion de 24 % des condamnés sous écrou bénéficiant
de peine instrumentalisés : d’un aménagement de peine hors libération conditionnelle,
dont 70 % de PSE, en 2013 29. Ces chiffres témoignent
entre prévention de la récidive également de la prééminence accordée au PSE, en réponse
aux préconisations de la mission «  Révision générale
et gestion des flux des politiques publiques  ». Si cette prééminence peut
comporter quelques risques quant à l’individualisation des
L’introduction de ces procédures simplifiées mesures, il apparaît en pratique que le PSE reste l’une des
témoigne de la volonté de développer effectivement les mesures les plus sollicitées par les condamnés et offrant
aménagements de peine. Mais la conception des mesures le plus de souplesse dans sa mise œuvre, notamment
prononcées dans ce cadre apparaît ambivalente. Si elles dans les départements ne disposant pas d’un centre de
sont a priori conçues comme des mesures concourant à semi-liberté autonome. Il est ici très difficile de quantifier
la réinsertion et à la prévention de la récidive, elles ont l’impact des procédures simplifiées sur l’augmentation des
tendance à être instrumentalisées dans une logique de aménagements de peine. Les seuls chiffres disponibles font
gestion des flux carcéraux. état de 500 condamnés bénéficiant d’un PSE fin de peine au
1er février 2012, ce qui est faible. Ce bilan tend à relativiser le
Sécurité juridique, caractère a priori systématique des aménagements de peine
dans le cadre de la PSAP ou de la SEFIP, systématisme qui
récidive et réinsertion a soulevé de vives critiques 30.

La consécration des aménagements de peine dans la Dans le cadre de la PSAP et la SEFIP, seuls le repérage
loi pénitentiaire semble marquer la prise de conscience et l’examen de la situation des condamnés éligibles
de leur impact positif sur la prévention de la récidive et sont, en effet, systématiques, l’octroi de la mesure restant
de la réitération. Une récente étude de la direction de discrétionnaire. L’appréciation des critères tend certes à
l’administration pénitentiaire souligne l’écart notable des être rationalisée, objectivisée, harmonisée. Cependant,
taux de nouvelles condamnations dans les cinq années ces procédures n’entraînent pas de systématisation de
suivant la libération en fonction des conditions de la l’aménagement de la fin de peine, mais seulement une
sortie. Ces taux sont ainsi de 63 % en cas de sortie sèche, systématisation de la préparation de la sortie de prison.
de 55 % en cas d’aménagements de peine sous la forme L’impact de cette préparation reste difficile à évaluer dès
d’une semi-liberté, d’un placement extérieur ou d’un PSE lors qu’elle relève d’une appréciation qualitative et non
et de 39 % en cas de libération conditionnelle 27. quantitative. Mais cette systématisation partielle permet
d’éviter les sorties sèches au sens large, c’est-à-dire non
L’administration pénitentiaire entend poursuivre ses seulement les sorties non aménagées, mais également
efforts en vue du développement des aménagements de les sorties non préparées. Les procédures simplifiées
dossier

(25) Herzog-Evans M., « Nouveaux enjeux dans l’application des peines, Les leçons du droit et de la criminologie comparée », AJ Pénal
2011, p. 177 et s.
(26) Janas M., « Les dispositions relatives au prononcé et à l’application des peines de la loi du 25 novembre 2009 dite loi pénitentiaire,
entre aménagements de peine et libérations anticipées, de l’individualisation à l’industrialisation des aménagements de peines »,
Droit pénal, n°1, Janvier 2010, p. 7 et s.
(27) Kensey A., Benouada A., op. cit.
(28) DA., Statistiques mensuelle de la population écrouée et détenue en France, Situation au 1er février 2012.
(29) Ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État, projet annuel de performance, annexe au projet de loi de
Finances pour 2012, Mission justice, Programme 107 Administration pénitentiaire, p. 99.
(30) Ciotti E., Rapport pour renforcer l’efficacité de l’exécution des peines, La documentation Française, Juin 2011.

32
Émilie DUBOURG Aménagements de fin de peines et prévention de la récidive

sont, en ce sens, un instrument de prévention de la Les projections relatives à l’augmentation de la population


récidive, même si elles n’aboutissent pas au prononcé carcérale prévoient que près de 80 000 personnes seront
systématique d’une mesure d’aménagement de peine. La écrouées et détenues en 2017 34. Pour endiguer ce problème,
systématisation des aménagements de peine, et notamment il est prévu d’accroître la capacité du parc carcéral de près de
de la libération conditionnelle, est pourtant régulièrement 30 000 places, en contradiction avec les recommandations
évoquée, débattue, mais constamment rejetée 31. Cette du Conseil de l’Europe qui souligne que cette extension
systématisation est dénoncée comme portant atteinte à la doit revêtir un caractère exceptionnel 35. Dans le même
crédibilité de la mesure et comme étant contraire au principe temps, les procédures simplifiées d’aménagement de peine
d’individualisation. De nombreux pays ont pourtant instauré sont assumées comme permettant à court terme de gérer
un système mixte dans lequel la libération conditionnelle le stock et le flux de détenus et de limiter l’extension du
est octroyée d’office au regard uniquement d’un critère parc pénitentiaire. La SEFIP est notamment présentée
temporel, généralement aux deux tiers de la peine, mais reste comme venant pallier la suppression des grâces collectives
discrétionnaire avant ce seuil 32. Un tel système, tout en se abolies en 2007 36. L’intérêt de ces procédures pourrait
conformant aux recommandations européennes relatives se trouver renforcé suite à l’échec de l’adoption d’un
à la libération conditionnelle, permet de redynamiser la mécanisme de prévention de la surpopulation pénitentiaire
mesure de libération conditionnelle et d’assurer son essor dans le cadre du projet de loi de programmation relative
quantitatif. Le législateur français, tout en introduisant une à l’exécution des peines 37. Cette instrumentalisation vient
forme de systématisation, a fait le choix de conserver un donc s’inscrire dans une logique sécuritaire. Le contexte de
modèle discrétionnaire. surpopulation carcérale est en effet préoccupant. Outre le
risque de condamnations tant par la Cour européenne des
Cependant, le schéma procédural choisi nourrit d’autres Droits de l’homme que par les juridictions administratives,
craintes, et notamment celle de voir les procédures la dégradation des conditions de détention qu’il engendre
détournées de leur finalité initiale de prévention de a des répercussions tant sur les conditions de travail
la récidive au profit d’une logique gestionnaire. Dans des personnels pénitentiaires que sur le sens de la peine
le contexte actuel de révision générale des politiques exécutée. Le recours aux aménagements de peine permet
publiques, ces procédures sont en effet conçues comme de sécuriser les conditions de détention tant pour les
des instruments de gestion de la population carcérale. personnels de surveillance que pour les détenus. Mais cette
instrumentalisation comporte un risque de dénaturation,
Sécurité matérielle de perte de sens des mesures octroyées, ce qui pourrait
s’avérer contre-productif.
et surpopulation carcérale
La réalisation de ce risque est conditionnée à la manière
La PSAP et la SEFIP apparaissent comme des outils dont les procédures sont et seront effectivement mises en
de régulation de la population carcérale 33 en réponse au œuvre par les SPIP.
problème de surpopulation carcérale. Cette suroccupation
des établissements pénitentiaires ne permet pas d’assurer La rationalisation des méthodes
une exécution effective et efficace des peines privatives
de liberté. de prise en charge des PPSMJ
Au 1er février 2012, l’administration pénitentiaire
par les SPIP
dénombrait 75 222 personnes sous écrou, dont 65  699
détenus pour 57 213 places opérationnelles. Le nombre Les SPIP sont, en effet, les acteurs centraux de la
de détenus a ainsi augmenté de plus de 6 % en un an. politique en matière d’exécution des peines 38. Ils sont

(31) Proposition de loi n° 2743 visant à instaurer un mécanisme de prévention de la surpopulation carcérale déposée le 13 juillet 2010,
débats parlementaires dans le cadre de l’examen du projet de loi relative à l’exécution des peines.
dossier

(32) CNCDH, Sanctionner dans le respect des droits de l’homme – II. Les alternatives à la détention, La documentation française, Paris
2007, p. 109 et s.
(33) RGPP, 5e conseil de modernisation des politiques publiques, ministère de la Justice et des Libertés, Mars 2011, p. 5.
(34) Annexe au projet de loi de programmation relative à l’exécution des peines.
(35) Comité des ministres du Conseil de l’Europe, 1999, Recommandation R99-22 du 30 septembre 1999 sur le surpeuplement des
prisons et l’inflation carcérale.
(36) Janas M., op. cit.
(37) Proposition de loi n° 2743 visant à instaurer un mécanisme de prévention de la surpopulation carcérale déposée le 13 juillet 2010,
débats parlementaires dans le cadre de l’examen du projet de loi relative à l’exécution des peines.
(38) Cour des comptes, Le service public pénitentiaire, prévenir la récidive, gérer la vie carcérale, Juillet 2010.

33
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

d’ailleurs présentés comme les « maîtres d’œuvre de l’exécution de sa pertinence. Les PIP deviennent donc instigateurs
des mesures et des peines » 39. Leurs missions ont en ce et porteurs de la proposition. Ce positionnement peut
sens été recentrées sur la prévention de la récidive. La s’avérer très délicat à assumer en cas de refus de validation
réinsertion du justiciable est désormais présentée comme par le procureur ou de refus d’homologation par le JAP.
un moyen de tendre à la prévention de la récidive, et Cependant, il convient de préciser qu’en pratique, les CPIP
non plus comme une finalité de l’action des SPIP. Leurs guident très largement le condamné dans l’élaboration de
missions sont ainsi davantage orientées vers la protection son projet dans le cadre juridictionnel. Ils l’orientent, en
de la société, selon une logique de gestion des risques de effet, vers la mesure certes la plus adaptée à sa situation,
récidive. Cette évolution est confirmée par la volonté de sa personnalité, mais également vers celle qui répond
rationaliser et d’objectiviser les méthodes d’intervention à la jurisprudence du JAP. Toutefois, les procédures
des personnels des SPIP auprès des PPSMJ. simplifiées semblent marquer un changement radical dans
la conception des mesures qui sont octroyées non pas de
Le rôle central des personnels des SPIP manière positive, c’est-à-dire dès lors que le projet porté
par le condamné remplit les conditions légales, mais de
dans les procédures simplifiées manière négative, c’est-à-dire dès lors qu’aucun obstacle
légal ne s’oppose à leur octroi.
La loi pénitentiaire a renforcé le rôle des personnels
des SPIP dans la phase de l’exécution des peines. Les La marge d’appréciation des PIP s’avère en outre
procédures simplifiées illustrent ce renforcement dès lors restreinte par la volonté de rationaliser les méthodes
qu’elles confèrent une responsabilité accrue au DSPIP et aux d’intervention des SPIP dans le sens d’une évaluation des
conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation (CPIP). risques de récidive.

Il appartient en effet au DSPIP d’initier la mise en L’évaluation et la gestion des risques


œuvre de la PSAP et de la SEFIP par le repérage des
condamnés éligibles. Cela suppose une grande réactivité de récidive
des services. Cette première phase de repérage, commune
aux deux procédures, détermine leur impact en matière de L’effectivité et l’efficacité de l’exécution des peines
préparation de la sortie et, in fine, en matière de prévention apparaissent conditionnées à la capacité des SPIP à
de récidive. Par la suite, il incombe au DSPIP d’examiner prévenir la récidive. En ce sens, l’évaluation du risque
la situation des condamnés au regard des critères matériels de récidive est au cœur des méthodes d’intervention des
d’exclusion en vue de formuler une proposition transmise CPIP, comme en témoigne l’introduction du Diagnostic
au procureur de la République. Cette phase relève en à visée criminologique (DAVC).
pratique de la compétence des conseillers pénitentiaires
d’insertion et de probation. L’implication des personnels Cet outil, expérimenté depuis octobre 2009 dans certains
est cependant conditionnée à leur adhésion à ces SPIP pilotes et généralisé depuis mars 2012, permet
nouveaux mécanismes procéduraux. Or, cette adhésion une évaluation de la situation et de la personnalité du
ne semble pas acquise. justiciable sur la base de critères objectifs et communs 41.
Il répond, en ce sens, aux exigences européennes 42. Ce
Ces procédures sont, en effet, dénoncées comme étant diagnostic est présenté comme recensant tous les champs
chronophages, dans le contexte actuel de sous-effectif pertinents dans le cadre de l’évaluation de la situation et
chronique des SPIP 40. Elles opèrent, en outre, un du profil du condamné. Il permet ainsi une harmonisation
renversement du positionnement professionnel des des méthodes d’évaluation des CPIP, garante d’une égalité
personnels d’insertion et de probation (PIP) par rapport de traitement entre les justiciables 43. Cette évaluation
au cadre juridictionnel. Dans ce cadre, le condamné est, permet de déterminer le suivi adapté aux besoins de la
en principe, à l’initiative de l’élaboration de son projet PPSMJ. Sur la base des suivis différenciés mis en œuvre
d’aménagement, qu’il lui appartient ensuite de défendre de manière empirique par les services, l’administration
dossier

devant le JAP. À l’inverse, dans le cadre de la PSAP ou de pénitentiaire a, en effet, défini cinq segments types de
la SEFIP, le condamné est repéré, sollicité par les PIP qui prise en charge en fonction de la durée de la peine et du
doivent élaborer la proposition puis convaincre le parquet potentiel d’évolution de la PPSMJ. Cette segmentation

(39) Circulaire du 19 mars 2008 relative aux missions et aux méthodes d’intervention des SPIP.
(40) Ministère de la Justice, Rapport sur l’amélioration du fonctionnement des SPIP, Mai 2011, p. 19 et s.
(41) Circulaire du 16 décembre 2011 relative aux attributions respectives du JAP, des autres magistrats mandants et du SPIP et à leurs relations.
(42) Conseil de l’Europe, Recommandation 2010-1 du Comité des ministres sur les règles relative à la probation, 20 janvier 2010, n°66 et 69.
(43) Circulaire du 8 novembre 2011 relative au DAVC.

34
Émilie DUBOURG Aménagements de fin de peines et prévention de la récidive

permet de rationaliser les méthodes de prise en charge premier indicateur évoqué porterait sur « le pourcentage
des PPSMJ. Elle marque la consécration de la gestion de propositions d’aménagement de peine avec un avis favorable du
actuarielle des risques au sein des pratiques des SPIP. SPIP au regard du nombre de dossiers examinés par le service au
Cette gestion est ainsi présentée comme permettant de titre des articles 723-15 CPP et 712-6 CPP ». Cette évaluation,
prendre en charge de manière optimale les PPSMJ, et de au même titre que les autres indicateurs retenus, est
pallier ainsi de manière structurelle le sous-effectif des essentiellement quantitative et non qualitative.
SPIP sans procéder à de nouveaux recrutements 44. Le
DAVC confirme également l’importation des savoirs Or, si le développement des aménagements de peine
criminologiques dans les pratiques professionnelles des comporte une dimension quantitative, c’est également la
CPIP, ce qui soulève la question de la formation des question du sens de ces mesures à l’égard du condamné
agents en ce domaine. C’est un outil présenté comme qui doit être posée. Et dans ce cadre, l’introduction des
central dans la mise en œuvre des procédures simplifiées. procédures simplifiées pourrait s’avérer contre-productive.
L’appréciation des critères matériels de la PSAP et de
la SEFIP repose en effet sur ce diagnostic qu’il s’agisse
de la compatibilité de la mesure avec la personnalité
du condamné, ou du risque de récidive 45. L’évaluation
Responsabilisation du
du risque de récidive fait ici clairement partie des condamné et désistance
prérogatives des PIP. Or, la prédiction en la matière reste
délicate, le risque zéro n’existant pas. La question de la
responsabilité des agents est donc centrale. En effet, Au regard des RPE, l’exécution de la peine doit tendre
en tant que maître d’œuvre des procédures simplifiées, à la responsabilisation des condamnés. Or, le schéma
les PIP, et notamment les DSPIP peuvent craindre de procédural de la PSAP et la SEFIP tend à amoindrir la
voir leur responsabilité engagée en cas de violation des responsabilité du condamné.
modalités de mise en œuvre des mesures, voire en cas de
récidive ou de réitération du probationnaire. Une responsabilisation relative
L’introduction du DAVC n’a, en ce sens, pas reçu des condamnés
l’assentiment de l’ensemble des PIP. Cet outil apparaît à
certains comme complexe, chronophage et réducteur 46. Dans ce cadre, en effet, le condamné est repéré,
Il entraînerait notamment une perte de qualité sollicité par les CPIP. Il n’est plus porteur de son projet.
informationnelle et donc une perte de lisibilité pour le Certes, son consentement est requis. Il peut, par ce biais,
JAP. Au regard du rapport semestriel, dont la suppression s’opposer à la mise en œuvre de la procédure. Cette
semble sous-entendue, le DAVC restreint, en effet, la faculté ne doit pas être sous-estimée. En pratique, le
marge d’appréciation subjective du CPIP sur la situation poids du refus a constitué un point de blocage important
du condamné. Cependant, il entraîne également une perte tant dans le cadre de la NPAP, que dans le cadre de
de contrôle du JAP sur l’intensité et la nature du suivi. l’expérimentation du PSE fin de peine dont découle la
En outre, cette volonté de rationaliser l’évaluation des SEFIP. Les raisons de ces refus sont de deux ordres. Ils
PPSMJ confirme l’orientation actuelle consistant à faire peuvent émaner de condamnés qui ne remplissent pas
de la prévention de la récidive non plus une obligation de les conditions matérielles d’octroi des mesures. Mais ils
moyen, mais une obligation de résultat. Cette évolution concernent également des condamnés qui refusent de
transparaît dans le souci de développer une évaluation s’inscrire dans une démarche d’aménagement de peine,
des missions des SPIP au titre des objectifs assignés à préférant finir l’exécution de leur peine en détention
l’administration pénitentiaire dans le cadre des lois de au regard du caractère jugé contraignant des mesures.
finances 47. Une réflexion a ainsi été engagée depuis 2011 Outre la question de la responsabilisation, les procédures
pour déterminer de nouveaux indicateurs permettant simplifiées compromettent a priori l’individualisation des
de mesurer l’activité de ces services, en parallèle de mesures proposées, individualisation qui conditionne
dossier

l’indicateur relatif aux sursis avec mise à l’épreuve. Le leur efficacité en matière de prévention de la récidive. Les

(44) Annexe du projet de programmation relative à l’exécution des peines ; IGSJ-IGF, les SPIP, Juillet 2011.
(45) Circulaire du 3 décembre 2010 relative à la présentation des dispositions de l’article 723-28 CPP de la loi pénitentiaire et du décret
relatif aux modalités d’exécution des fins de peines en l’absence de tout aménagement de peine.
(46) Borvo Cohen-Seat N., Rapport n°302 fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi de programmation relatif à l’exécution
des peines, 26 janvier 2012, p. 26 et s. : la validation des différents items se fait selon la distinction entre acquis, non-acquis et en
voie d’acquisition.
(47) Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Réforme de l’État, op. cit., p. 84

35
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

mesures d’obligations ou d’interdictions, qui permettent de l’ensemble des causes expliquant le passage à l’acte 50.
de donner tout leur sens aux aménagements de peine, Cette intervention doit certes tenir compte des risques
sont en effet clairement facultatives. Dans le cadre de la que présente l’individu, mais également de ses besoins,
SEFIP notamment, le DSPIP est invité à ne pas proposer de sa réceptivité. Or, au vu des textes, la prise en charge
de telles mesures dès lors que leur mise en œuvre semble tend à se focaliser sur l’évaluation du risque de récidive
incompatible avec les brefs délais qui encadrent la en occultant les autres dimensions pourtant essentielles à
procédure. Il est, par ailleurs, invité à ne pas proposer la prise en charge. De plus, une prise en charge efficace
d’horaires journaliers d’absence du lieu d’assignation doit être assurée par des personnels formés en ce sens et
supérieurs à quatre heures. Ces restrictions renvoient disposant des ressources tant humaines que matérielles
bien à la conception de la SEFIP comme mesure nécessaires. Cela suppose notamment que les effectifs
d’exécution de la peine. Il est d’ailleurs clairement rappelé soient suffisants pour permettre aux CPIP d’assurer
que la SEFIP ne doit en aucun cas reposer sur un projet pleinement leur mission, comme le rappelle le Conseil de
d’insertion ou de réinsertion, critère jugé « inopérant dans l’Europe 51. Et sur ce point, la situation des SPIP reste
ce cadre juridique » 48. Ces précisions interrogent sur le sens préoccupante.
de cette mesure. Il est en effet à craindre que le PSE mis
en place dans ce cadre ne s’apparente qu’à une simple Toutefois, en dépit du nombre toujours important de
mesure de contrôle dénuée de toute forme de suivi ou dossiers suivis, les CPIP manifestent la volonté de donner
d’assistance. Au regard de la segmentation, cette crainte du sens aux mesures qu’ils mettent en œuvre. Ils semblent
prend tout son sens puisque les personnes placées sous s’être appropriés les procédures simplifiées et les avoir
PSE relèvent en principe du segment 1 qui concerne intégrées au panel d’outils dont ils disposent pour tendre
« les PPSMJ demandant un suivi régulier mais ne nécessitant pas à la réinsertion des condamnés et prévenir leur récidive.
un accompagnement de l’évolution de l’individu quelle que soit la Certaines considérations purement théoriques ne
durée de la prise en charge ». En outre, dans le cadre de la trouvent donc pas écho dans les pratiques quotidiennes
réforme structurelle des SPIP, ces PPSMJ devraient être des SPIP. En outre, le bilan de ces procédures est
suivies non plus par les CPIP, mais par les personnels de relativement nuancé, même si des écarts notables sont à
surveillance qui sont désormais rattachés au SPIP. Cette noter selon les services. Ces procédures donnent en effet
prise en charge minimale, qui peut néanmoins se justifier lieu à des pratiques très diverses tenant au contexte socio-
dans certains cas, semble en contradiction avec les RPE. économique dans lequel s’inscrit le service, au profil des
PPSMJ suivies et aux relations interpersonnelles existant
Un impact moindre sur la désistance entre les différents acteurs de l’exécution des peines. Les
procédures n’ont globalement pas atteint l’objectif qui
leur était assigné de tendre au développement massif des
De ce fait, les aménagements de peine ainsi octroyés mesures d’aménagements de peine. Ce bilan souligne
pourraient avoir un impact moindre sur la prévention toutefois le professionnalisme et la responsabilisation
de la récidive et sur le processus de désistance qui la des différents acteurs qui cherchent à donner du sens
conditionne. La désistance renvoie à un processus par aux mesures octroyées et refusent de s’inscrire dans une
lequel le délinquant va de lui-même mettre un terme logique purement gestionnaire. Le taux de violations des
à sa carrière délinquante. Pour être efficace, il importe modalités de mise en œuvre des mesures et le taux de
donc que l’intervention des SPIP s’intègre à ce processus révocation des mesures PSAP et SEFIP sont ainsi faibles.
pour tenter de l’accélérer. Mettant un terme à l’idée selon
laquelle le suivi des PPSMJ a peu d’impact en matière de En dépit de leur impact nuancé sur le nombre
prévention de la récidive 49, de nombreux travaux tentent, d’aménagements de peines, les procédures simplifiées tendent
en effet, d’identifier les méthodes d’intervention efficaces ainsi à remplir leur fonction de sécurisation de la sortie de
dans ce domaine. Ils soulignent notamment que la prise détention. Mais il est à craindre que la volonté de recourir
en charge des PPSMJ ne peut se résumer uniquement massivement à ces procédures, et notamment à la SEFIP 52,
à des mesures de contrôle. Elle suppose au contraire ne vienne nuire à leur capacité de prévenir efficacement la
dossier

la mise en place d’un travail individualisé, mené en récidive et ne s’avère en ce sens contre-productif.
complète collaboration avec le probationnaire, et traitant
Émilie DUBOURG
(48) Circulaire du 10 mai 2011, op. cit., p. 2.
(49) Martinson R., «What Works? Questions and answers about prison reform», The Public Interest, 35, 1974, p. 22-34
(50) Trotter C., Travailler autrement avec les délinquants, AJ Pénal 2010, p. 371 et s.
(51) Conseil de l’Europe, Recommandation 2010-1 du comité des ministres sur les règles relative à la probation, 20 janvier 2010, n°29.
(52) D
 ’après les projections, 12 374 PPSMJ devraient faire l’objet d’un PSE en 2013 dont 70 % en PSE classique et 30 % en PSE fin de
peine soit 3 712 PPSMJ.

36
Émilie DUBOURG Aménagements de fin de peines et prévention de la récidive

Bibliographie

Blanc (E.), 2007, Rapport d’information n°505 sur l’exécution des décisions de justice pénale concernant les personnes majeures,
Assemblée Nationale, 13 décembre.
Borvo Cohen-Seat (N.), 2012, Rapport n°302 fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi de programmation relatif
à l’exécution des peines, 26 janvier.
Ciotti (E.), 2011, Rapport pour renforcer l’efficacité de l’exécution des peines, La documentation Française, Juin.
CNCDH, 2077, Sanctionner dans le respect des droits de l’homme – II. Les alternatives à la détention, La documentation française,
Paris 2007, p. 109 et s.
Conseil de l’Europe, 1999, Recommandation R99-22 du comité des ministres sur le surpeuplement des prisons et l’inflation carcérale,
30 septembre.
Conseil de l’Europe, 2010, Recommandation 2010-1 du comité des ministres sur les règles relatives à la probation, 20 janvier, n°66 et 69.
Cour des comptes, 2010, Le service public pénitentiaire, prévenir la récidive, gérer la vie carcérale, Juillet.
DAP, 2009, Rapport d’activité 2009.
DAP, 2012, Statistiques mensuelles de la population écrouée et détenue en France, Situation au 1er février 2012.
Gassin (R.), 1996, « Les fondements juridiques de la réinsertion des délinquants en droit positif français », Rev. Sc. Crim.,
p. 161 et s.
Herzog-Evans (M.), 2011, « Les décrets de la partie application des peines de la loi pénitentiaire : déjuridictionnalisation
forcenée et maquis processuel », AJ Pénal, p. 160 et s.
Herzog-Evans (M.), 2011, « Nouveaux enjeux dans l’application des peines - Les leçons du droit et de la criminologie
comparée AJ Pénal, p. 177 et s.
IGSJ, IGA, 2006, « Mission d’audit de modernisation », Rapport sur l’accélération de création des BEX dans les juridictions
judiciaires, La documentation Française, Avril.
IGSJ-IGF, 2011, Les SPIP, Juillet.
Janas (M.), 2010, Les dispositions relatives au prononcé et à l’application des peines de la loi du 25 novembre 2009
dite loi pénitentiaire - Entre aménagements de peine et libérations anticipées, de l’individualisation à l’industrialisation
des aménagements de peines, Droit pénal n°1, Janvier 2010, p. 7 et s.
Kensey (A.), Benaouda (A.), 2011, Les risques de récidive des sortants de prison : une nouvelle évaluation, Cahiers
d’études pénitentiaires et criminologiques, Mai.
Martinson (R.), 1974, «What Works ? Questions and answers about prison reform», The Public Interest, 35, p. 22-34.
Ministère du Budget, des Comptes publics et de la Réforme de l’État, Projet annuel de performance, annexe au projet
de loi de Finances pour 2012, Mission justice, Programme 107 Administration pénitentiaire.
Ministère de la Justice, 2011, Rapport sur l’amélioration du fonctionnement des SPIP, Mai.
Poncela (P.), 2011, La SEFIP, un symbole des évolutions du droit de l’exécution des peines, R.S.C., Juillet/Septembre,
p. 681-689.
RGPP, 5e conseil de modernisation des politiques publiques, Ministère de la Justice et des Libertés, Mars 2011.
Timbart (O.), Lumbroso (S.), Braud (V.), 2002, Le taux d’exécution des peines d’emprisonnement ferme, Rapport
final, Avril, La documentation Française.
Tournier (P.V.), Kensey (A.), 2000, Aménagements des peines privatives de liberté, des mesures d’exception,
Questions Pénales, CESDIP, juin.
dossier

Trotter (C.), 2010, Travailler autrement avec les délinquants, AJ Pénal, p. 371 et s.

37
Justice et sécurité en Europe : Eurojust
ou la création d’un parquet européen
Sylvie PETIT LECLAIR

L’Union européenne a, très tôt dans son histoire, adopté


le principe de la coopération judiciaire entre les Etats
membres. Ce principe a été concrétisé par la création
en 2002 d’une structure organisationnelle officielle,
Eurojust.
© Andre - Fotolia.com

Justice and security in Europe: Eurojust or the creation of a European public


prosecutor’s office
The European Union, very early on in its history, embraced the principle of judicial cooperation among the
DOSSIER

Member States. This principle was finalised, in 2002, by the creation of an official organisational structure called
Eurojust.

Sylvie Petit Leclair

Magistrate. Représentante nationale pour la France à Eurojust.

38
L
Sylvie PETIT LECLAIR Justice et sécurité en Europe : Eurojust ou la création d’un parquet européen

’ espace judiciaire européen s’est défini à prendre dans trois domaines : la coopération judiciaire
partir du droit pénal. Dès 1957, le traité civile, l’asile et l’immigration. Les chefs d’État et de
de Rome prévoyait une coopération gouvernement décidaient, par ailleurs, de créer, avant la
européenne en matière de police et de fin de l’année 2001, une unité de coordination judiciaire
justice. Deux années plus tard, le Conseil de composée de procureurs, de magistrats ou d’officiers
l’Europe adoptait une Convention européenne d’entraide de police ayant des compétences équivalentes, détachés
judiciaire en matière pénale. Après la convention de par chaque État membre conformément à son système
Naples de 1967 sur l’assistance mutuelle des autorités juridique.
douanières, le groupe dit «  de TREVI  » élargissait la
réflexion aux moyens de lutter en commun contre des Afin de renforcer la lutte contre les formes graves de
formes de criminalité transfrontalières. Des instruments criminalité organisée, cette unité aurait pour mission de
d’action se mettaient en place avec l’accord de Schengen contribuer à une bonne coordination entre les autorités
du 14 juin 1985 et sa convention d’application du 19 nationales chargées des poursuites, d’apporter son
juin 1990. En 1992, le traité de Maastricht, instaurant concours dans les enquêtes relatives aux affaires de
l’Union européenne, dépassait la vision économique criminalité organisée, de coopérer étroitement avec le
des communautés européennes, instituait les premiers réseau judiciaire européen afin, notamment, de simplifier
organes de coopération européenne au niveau sécuritaire l’exécution des commissions rogatoires internationales.
et prévoyait une coopération renforcée entre les États
membres de l’Union européenne en matière judiciaire, Le 14 décembre 2000, une unité provisoire de
policière et douanière. Le traité d’Amsterdam faisait passer coopération judiciaire, Pro-Eurojust, était mise en
dans le champ communautaire la partie du troisième pilier place, mais il fallait attendre le 28 février 2002 pour
relative aux politiques d’asile et d’immigration ainsi qu’à la qu’Eurojust, organe de coopération judiciaire, soit créée
libre circulation des personnes. par une décision du Conseil (2002/187/JAI) ; elle devait
fonctionner dans un cadre juridique stable et ambitieux,
En 1995 était officiellement créé Europol, mais le afin d’atteindre les objectifs qui lui étaient assignés et
véritable tournant pour la coopération judiciaire a eu lieu constituer une structure organisationnelle équilibrée et
en 1997 avec le traité d’Amsterdam qui fixait des objectifs soucieuse de la protection des données personnelles.
significatifs  : l’Union européenne devait « maintenir et
développer l’Union en tant qu’« Espace de liberté, de sécurité et de
justice ». Elle devait devenir un espace « au sein duquel est
assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures
Les pouvoirs et compétences
appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d’asile, d’Eurojust
d’immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte
contre ce phénomène ».
Eurojust est visée dans plusieurs dispositions du
En dépit de ces nouveautés et de l’adoption de traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
nombreuses conventions, un constat était généralement (TFUE), pour la première fois, dans le traité de Nice
fait à la fin des années 1990  : les méthodes et les et a fait l’objet de trois décisions du Conseil de l’Union
moyens d’entraide judiciaire traditionnellement utilisés européenne. Ces décisions ont été adoptées aux fins de
ne suffisaient plus à relever le défi de la criminalité déterminer la structure, le fonctionnement, le domaine
transfrontière dans un espace de libre circulation d’action et les tâches d’Eurojust et d’améliorer l’efficacité
croissante. de la lutte contre les infractions transfrontalières graves
et le crime organisé : il s’agit de la décision du 28 février
Afin d’intensifier la coopération, l’Union européenne 2002 (2002/187/JAI), de la décision du 18 juin 2003
adoptait alors plusieurs mesures : la création de magistrats (2003/659/JAI) et de la décision du 16 décembre 2008
de liaison et d’un réseau judiciaire européen (RJE) et la (2009/426/JAI).
dossier

mise en œuvre d’une liste des meilleures pratiques.


Il en résulte qu’Eurojust doit stimuler et améliorer
Il faut encore souligner, à ce stade, l’importance du la coordination des enquêtes et des poursuites entre
Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre les autorités compétentes dans les États membres et
1999, dédié aux questions de sécurité intérieure. Ses améliorer la coopération entre les autorités compétentes
travaux, essentiellement consacrés à la réalisation de des États membres, notamment en facilitant l’exécution
l’espace de liberté, de sécurité et de justice, ont abouti de l’entraide judiciaire internationale. L’institution doit
à l’établissement d’un tableau de bord des mesures à également prendre toute mesure permettant aux autorités

39
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

compétentes des États membres de rendre leurs enquêtes Par ailleurs, des accords de coopération permettant
et poursuites plus efficaces en matière de criminalité l’échange d’informations judiciaires et de données
transfrontalière. personnelles ont été conclus avec l’Office européen de
police (Europol), l’Office européen de lutte antifraude
À la demande d’un État membre, Eurojust peut aussi (OLAF), le Collège européen de police (CEPOL), le
faciliter les enquêtes et les poursuites concernant des États Réseau judiciaire européen, l’Office des Nations unies
membres et/ou un ou plusieurs États tiers, notamment si contre la drogue et le crime (ONUDC), le Réseau sud-
un accord de coopération a été conclu ou s’il y a un intérêt américain (Iber-RED), l’Islande, la Norvège, les États-
essentiel à apporter une telle assistance. Unis, la Croatie, la Suisse et la Macédoine. Eurojust
a également constitué un réseau de points de contact
Eurojust peut demander aux autorités compétentes des disséminés dans toutes les parties du monde.
États membres concernés d’enquêter ou de poursuivre
les actes spécifiques, coordonner les uns avec les La nouvelle décision Eurojust, non encore transposée
autres, d’accepter qu’un pays est mieux placé pour en France, a pour objectif de renforcer les pouvoirs de
poursuivre qu’un autre, de mettre en place une équipe l’institution en développant ses capacités opérationnelles :
commune d’enquête ou encore de fournir à Eurojust des
informations nécessaires pour mener à bien ses tâches. - les pouvoirs ordinaires  : Eurojust peut recevoir et
transmettre les demandes de coopération judiciaire
Par ailleurs, Eurojust veille à ce que les autorités (facilitation, suivi, communication d’informations
compétentes s’informent mutuellement des enquêtes et supplémentaires). En cas d’exécution partielle ou
des poursuites dont elles peuvent avoir eu connaissance, insuffisante, les membres nationaux sont habilités à
assiste les autorités compétentes pour assurer la meilleure demander à l’autorité nationale compétente de son
coordination possible des enquêtes et des poursuites et État membre, des mesures complémentaires afin que la
apporte son concours pour améliorer la coopération entre demande puisse être pleinement exécutée ;
les autorités nationales compétentes, en particulier dans
les affaires reposant sur des analyses d’Europol, lesquelles - les pouvoirs exercés en accord avec l’autorité nationale :
coopèrent et se consultent avec le Réseau Judiciaire Eurojust peut émettre et compléter les demandes de
Européen, en utilisant et en contribuant à l’amélioration coopération judiciaire, exécuter dans l’État membre
de sa base documentaire. concerné des demandes de coopération judiciaire,
ordonner dans l’État membre concerné des mesures
Eurojust peut, enfin, en conformité avec ses objectifs, d’enquête jugées nécessaires lors d’une réunion de
tenter d’améliorer la coopération et la coordination entre coordination organisée par Eurojust puis autoriser
les autorités compétentes, transmettre les demandes et coordonner des livraisons contrôlées dans l’État
d’entraide judiciaire lorsqu’elles sont prises par l’autorité membre concerné ;
compétente d’un État membre, qu’elles concernent
une enquête ou une poursuite menée par cette autorité - les pouvoirs exercés en cas d’urgence et lorsqu’il n’est
dans une affaire spécifique ou qu’elles nécessitent pas possible d’identifier ou de contacter l’autorité
une intervention de l’institution en vue d’une action nationale compétente en temps voulu : Eurojust peut
coordonnée. Eurojust peut également assister Europol et autoriser et coordonner les livraisons contrôlées dans
fournir un soutien logistique, par exemple une aide à la l’État membre concerné et exécuter, en liaison avec
traduction, l’interprétation et l’organisation de réunions l’État membre intéressé, une demande de coopération
de coordination. judiciaire ou une décision dans ce domaine ;

Le collège, composé de vingt-sept membres nationaux, - la participation du membre national aux équipes
représentant l’ensemble des pays de l’Union européenne, communes d’enquête  : un membre national peut
dispose de pouvoirs importants, qui doivent être participer à une équipe commune d’enquête avec
dossier

soulignés  : il peut être amené à rendre, par écrit, un l’accord de l’autorité nationale s’il y a lieu. De plus,
avis sur un conflit de compétences que des membres chaque État membre détermine si son membre national
nationaux ne parviendraient pas à résoudre ou sur des participe à une équipe commune d’enquête en qualité
difficultés ou refus récurrents concernant l’exécution d’autorité nationale compétente ou au nom d’Eurojust.
de demandes de coopération judiciaire. Les vingt-sept
membres nationaux partagent l’immeuble occupé par La nouvelle décision Eurojust insiste sur la nécessité
Eurojust avec des procureurs de liaison représentant la pour les membres nationaux d’avoir accès aux
Norvège, les États-Unis et la Croatie. informations contenues dans les registres de son État

40
Sylvie PETIT LECLAIR Justice et sécurité en Europe : Eurojust ou la création d’un parquet européen

membre dont le casier judiciaire, le registre des personnes répartition des seconds est essentiellement géographique,
arrêtées, les registres d’empreintes (digitales et génétiques) les dossiers de terrorisme étant affectés au membre
et tout autre registre si nécessaire. national.

D’autres mesures concourent au renforcement des La saisine du bureau français d’Eurojust peut se faire à
pouvoirs d’Eurojust telles que l’harmonisation de la tout moment de l’enquête, par les magistrats du parquet
durée de la mise à disposition des membres nationaux (au ou du siège, de première instance ou d’appel. Cette
moins quatre ans), la fixation du lieu de travail au siège de saisine se fait sans aucun formalisme (téléphone, courriel,
l’unité ou la mise en place d’un dispositif de permanence télécopie ou courrier).
24h/24 et 7j/7 (le « on call coordination ») qui permet
aux autorités des États membres de saisir Eurojust à tout Depuis le 4 juin 2011, Eurojust s’est dotée d’un système
moment par le biais d’un numéro de téléphone unique de permanences, disponible 24h/24 et 7j/7, dont l’objectif
(selon l’indicatif du numéro appelant, l’appel est renvoyé est d’assurer une parfaite réactivité de l’unité dans les cas
vers le membre du bureau national compétent). nécessitant une coordination en urgence entre les autorités
judiciaires. Un numéro unique (00 800 387 65878) est à la
Le champ de compétence matérielle de l’unité de disposition de l’ensemble des praticiens européens, la nuit
coopération Eurojust est relativement large et ne se limite et le week-end. Ce système, appelé « Dispositif permanent
pas à la fraude communautaire ; outil de lutte contre un de coordination », conforme à l’article 5 bis de la nouvelle
ensemble d’infractions graves, l’assistance d’Eurojust peut décision (voir ci-dessus).
être recherchée lorsque les infractions suivantes ont été
commises  : criminalité organisée et terrorisme, homicide L’assistance apportée aux magistrats français varie selon
volontaire, atteintes corporelles graves, enlèvement, les circonstances et les besoins : il peut s’agir d’identifier
séquestration, prise d’otages, racisme, xénophobie, crimes précisément l’autorité d’exécution compétente pour
contre les enfants, trafics d’êtres humains, armes, drogues, exécuter une demande d’entraide internationale ou de
organes, véhicules, biens culturels et espèces animales ou connaître l’état d’avancement des investigations sollicitées
végétales menacées, réseaux d’immigration clandestine, depuis plusieurs mois. Il peut encore s’agir d’obtenir une
corruption et infractions touchant aux intérêts financiers réponse rapide à une simple demande de renseignements
de la Communauté, blanchiment d’argent et des produits sur une enquête ouverte dans un autre État ou sur une
du crime, contrefaçon, falsification de monnaie et de procédure pendante (ex : l’exécution d’un mandat d’arrêt
documents administratifs, vol qualifié, escroquerie, européen). Il peut enfin s’agir d’une aide à la rédaction
extorsion, criminalité informatique, atteintes majeures à de demandes de coopération judiciaire, grâce à l’avis
l’environnement, et enfin toute autre forme de criminalité technique des bureaux nationaux concernés.
grave et transnationale, sur demande d’un État membre.
En lien avec le magistrat mandant, le bureau français
peut également apporter son appui à la mise en place
d’une stratégie d’enquête et de poursuites commune
Les aspects opérationnels aux différents États impliqués et aider à l’organisation
de l’institution d’investigations simultanées et coordonnées dans plusieurs
pays, veiller au règlement anticipé d’éventuels conflits de
compétence ou encore aider à la constitution d’équipes
La saisine d’Eurojust communes d’enquêtes. Dans le cadre du programme
« Prévenir et combattre la criminalité », Eurojust a ainsi
Les dossiers se répartissent tout d’abord selon leur reçu une subvention de la Commission européenne
origine  : certains sont ouverts à Eurojust par l’un des autorisant une assistance financière et logistique aux
vingt-six autres pays européens ou par l’un des trois équipes communes d’enquêtes jusqu’en septembre 2013
procureurs de liaison présents à Eurojust et pour et peut prendre en partie en charge les frais de transport,
dossier

lesquels des développements ou des investigations sont d’hébergement ou encore les frais de traduction induits
susceptibles d’intéresser la France. D’autres sont des par l’ECE (un guide des demandes de subventions en
dossiers, ouverts à l’initiative des autorités françaises, français est disponible à l’adresse suivante : http://www.
ayant des prolongements dans au moins un autre pays eurojust.europa.eu/jit_funding.htm). Afin d’accroître
de l’Union européenne ou hors de l’Union européenne. l’efficacité du travail de coopération et d’apporter une
plus-value aux dossiers suivis par les praticiens, Eurojust
Les quatre membres du bureau français se voient met à leur disposition une série d’outils et de services.
attribuer les premiers dossiers, à tour de rôle, alors que la

41
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

Les outils et services proposés dans toutes les langues représentées, permet à chacun de
aux praticiens par Eurojust s’exprimer dans sa langue maternelle et évite ainsi des
problèmes d’incompréhension mutuelle. À l’issue de ces
Les outils d’analyse réunions, un procès-verbal des conclusions de la réunion
est mis à la disposition des participants.
Eurojust s’est dotée d’une unité chargée du travail
d’analyse, qui peut, sur demande des autorités judiciaires Le centre de coordination opérationnelle
ou des membres des bureaux nationaux, produire des
études ciblées ou encore parvenir à des recoupements Eurojust propose également aux praticiens, lors des
entre les procédures judiciaires dont elle est saisie. Eurojust phases d’interpellations et de perquisitions coordonnées et
bénéficie également de la licence « Dun and Bandstreet » simultanées, un « centre de coordination opérationnelle »
et peut, également sur demande, faire des recherches sur (CC). Dernier né des outils à la disposition des magistrats
les sociétés commerciales ou leurs dirigeants. de terrain et créé à l’initiative du bureau français, le 8
février 2011, le centre de coordination est une structure
Les analystes d’Eurojust travaillent, par ailleurs, en souple composée de magistrats, d’enquêteurs, d’analystes
étroite collaboration avec leurs collègues d’Europol, d’Eurojust, et éventuellement d’Europol, qui assure, au
qui collectent et répertorient les données transmises niveau européen, le jour du déclenchement des opérations
par les services de police, de gendarmerie et de douanes sur le terrain, la collecte, la centralisation des informations
à des fins de traitement, d’analyse et d’exploitation et leur diffusion auprès des autorités impliquées. La mise
opérationnelle. Le travail complémentaire des équipes en place d’un tel dispositif répond à plusieurs objectifs :
d’analystes d’Eurojust et d’Europol permet de préciser d’une part, l’information en temps réel des magistrats
la structure des réseaux criminels, d’individualiser le rôle au moyen d’envois réguliers de documents récapitulatifs
de chacun de leurs membres, de déceler les fréquences reprenant l’ensemble des interpellations réalisées, des
des comportements criminels, de mettre en lumière les résultats des perquisitions ou encore de l’exécution des
routes empruntées par les malfaiteurs. Ces analyses et mandats d’arrêt européens, etc., d’autre part, la facilitation
les rapports rédigés tant par Eurojust que par Europol de l’échange de pièces de procédure en temps réel pour
permettent, selon les cas, soit de mieux préparer les phases nourrir les procédures ouvertes dans les autres pays ou
d’interpellations, soit d’enrichir les dossiers judiciaires. l’envoi de demandes d’entraide complémentaires ou de
Deux autres outils à disposition des praticiens méritent nouveaux mandats d’arrêt à mettre immédiatement en
d’être cités : la réunion de coordination et le centre de œuvre en cas d’éléments nouveaux.
coordination opérationnelle.
La présence des membres nationaux permet également
Les réunions de coordination de résoudre les difficultés procédurales surgissant
au cours des opérations ou encore d’obtenir des
Après l’ouverture formelle des dossiers par le collège des mesures complémentaires (prise de clichés des lieux
vingt-sept États membres, les bureaux peuvent organiser perquisitionnés ou questions particulières à poser à des
des réunions de niveaux 2 ou 3. Les premières permettent témoins découverts sur place). Enfin, la mise à disposition
de réunir autour d’une même table les membres des des magistrats de juridictions, à l’issue des opérations,
bureaux nationaux impliqués dans un même dossier pour d’une vue d’ensemble complète des résultats, sous forme
évoquer d’éventuelles difficultés et envisager la meilleure d’un document synthétique préparé par les analystes
stratégie à mettre en place. Les réunions de niveau 3, dites d’Eurojust, leur permet de mieux préparer les futurs actes
« réunions de coordination », se définissent comme les d’investigation ou d’instruction. Le centre de coordination
réunions des magistrats et enquêteurs engagés dans les permet enfin de mieux maîtriser la communication sur
dossiers, accompagnés des représentants nationaux des le plan européen, Eurojust proposant la rédaction d’un
États concernés. communiqué de presse commun.
dossier

Ces réunions ont pour but d’aplanir les difficultés Eurojust est un outil extrêmement souple qui s’adapte
procédurales, de trouver des solutions pratiques et aux demandes des praticiens de terrain et qui permet
négociées à mettre en œuvre sur le terrain, d’organiser de mieux appréhender judiciairement les phénomènes
la mise en place d’interpellations et de perquisitions criminels dans leur globalité. Cet outil, appelé à devenir la
coordonnées et simultanées dans plusieurs pays. Pour base du parquet européen de demain, est en perpétuelle
ce faire, Eurojust prend à sa charge le transport et évolution et devrait encore accroître son efficacité par
l’hébergement de deux personnes par pays (y compris hors la collecte systématique du renseignement résultant de
Union européenne. La mise à disposition de traducteurs, l’obligation d’information de l’unité Eurojust par les États.

42
Sylvie PETIT LECLAIR Justice et sécurité en Europe : Eurojust ou la création d’un parquet européen

L’avenir d’Eurojust  de compétences ou à des difficultés de coopération  ;


procédures portant sur des faits graves ayant donné lieu à
l’émission de demandes de coopération judiciaire vers au
Si l’unité Eurojust demeure, en l’état, un organe de moins deux autres États membres.
facilitation de la coopération judiciaire pénale, le traité de
Lisbonne, entré en vigueur le 1er janvier 2011, ouvre la Dès la transposition de la décision du Conseil de 2002, la
voie à l’octroi de véritables prérogatives opérationnelles au transmission d’informations a été rendue possible par les
profit d’Eurojust et, au-delà, à l’institution d’un parquet dispositions de l’article 695-9, al 3 du Code de procédure
européen « à partir » d’Eurojust (articles 85 et 86 du traité pénale. Toutefois, outre que ces dispositions sont
sur le fonctionnement de l’Union européenne). appliquées de manière très inégale selon les juridictions,
l’article 13 de la nouvelle Décision du Conseil prévoit la
La création d’un parquet européen devra surmonter des transmission des informations, selon un format unique,
difficultés juridiques ainsi que des obstacles institutionnels en cours d’étude au ministère de la Justice, de manière à
et politiques. Elle ne paraît pas pouvoir être envisagée permettre un traitement informatique des données.
sans un préalable  : le développement de l’information
d’Eurojust sur les procédures en cours au niveau national. L’octroi de prérogatives opérationnelles
L’information sur les procédures (article 85 TFUE)
présentant une dimension Au terme du traité de Lisbonne, Eurojust pourrait se
transnationale voir conférer certaines prérogatives contraignantes :

En l’état, Eurojust, intervenant sur le fondement d’une - le déclenchement d’enquêtes ;


requête d’un juge d’instruction ou d’un procureur, ne
reçoit que des informations synthétiques et partielles sur - la coordination des enquêtes et des poursuites ;
la procédure concernée, limitant d’autant l’efficacité de
son action dans la lutte contre la criminalité transnationale - la résolution des conflits de compétences.
organisée. La transmission d’informations spontanées par
les juridictions nationales représenterait manifestement Dans ces trois domaines, le traité précise expressément
une valeur ajoutée, en ce qu’elle permettrait à Eurojust que les actes correspondants sont réalisés par les autorités
d’évoluer d’un mode réactif à un mode proactif. nationales : Eurojust disposerait, par conséquent, d’un
pouvoir de « proposition » ou « d’impulsion » et la mise
L’accès à des informations opérationnelles permet déjà en œuvre resterait assurée au niveau national.
au bureau français de proposer utilement son soutien aux
autorités judiciaires, qui ne sont pas toujours en mesure de La reconnaissance d’un pouvoir décisionnel à Eurojust
percevoir dans son ensemble, sur la foi des seuls éléments permettrait de faire prévaloir une véritable «  approche
réunis au niveau national, la dimension transnationale du européenne  » dans le traitement du dossier. S’il est
dossier. À terme, dans la perspective de la mise en œuvre probable qu’elles ne soient pas fréquemment exercées,
des articles 85 et 86 du traité sur le fonctionnement de ces prérogatives contribueraient incontestablement à
l’Union européenne (TFUE - voir infra), l’information consolider « l’autorité » d’Eurojust dans les échanges.
d’Eurojust apparaît comme une condition indispensable
pour lui permettre d’initier utilement des enquêtes ou La mise en œuvre de l’article 85 TFUE peut néanmoins
d’exercer les poursuites. soulever deux questions essentielles, qui devraient certai-
nement être abordées dans le cadre des règlements aux-
À cet égard, la mise en œuvre de l’article 13 de quels il renvoie. En effet, si certaines prérogatives peuvent
la «  nouvelle  » Décision Eurojust du 16 décembre être exercées par l’intermédiaire des membres nationaux,
dossier

2008 devrait constituer un support indispensable à il paraît difficile de ne pas envisager le recours à une forme
l’amélioration de l’activité et du rôle d’Eurojust. Il prévoit, de décision collective, les intérêts en jeu pouvant être op-
en effet, la transmission à l’organisation d’informations sur posés, d’un État à un autre. Par ailleurs, et compte tenu de
les procédures susceptibles de présenter un intérêt pour la nature quasi juridictionnelle de certaines des attributions
elle  : procédures dans lesquelles une équipe commune couvertes par l’article 85 et des enjeux soulevés (notamment
d’enquête a été constituée, celles dans lesquelles des en matière de conflits de compétence), un recours juridic-
livraisons surveillées ont été ordonnées dans plusieurs tionnel – devant une juridiction nécessairement européenne
États, ou qui sont susceptibles de donner lieu à un conflit – devrait être envisagé.

43
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

Le parquet européen (article 86 TFUE) ses membres ne permettent d’envisager la transformation


pure et simple de l’institution en un parquet européen.
L’article 86 du TFUE permet au Conseil des ministres de
l’UE d’instituer un Parquet européen à partir d’Eurojust, La référence directe à Eurojust dans le traité pourrait
dans le domaine de la protection des intérêts financiers davantage conduire à envisager la mise en place d’une
des communautés. Le paragraphe 4 de l’article 86 prévoit structure collégiale, dont le lien avec les parquets nationaux
également la possibilité d’étendre les attributions du doit être précisément défini. Il semble que l’exercice de
parquet européen à la lutte contre la criminalité grave l’action publique devant une juridiction nationale implique
ayant une dimension transfrontière. la présence, au sein du parquet européen, de magistrats
connaisseurs du système juridique du pays considéré et
Force est de constater que la création éventuelle qu’afin de faire conserver à l’institution une dimension
d’un parquet européen se trouve consacrée, pour la européenne et collective il ne soit pas souhaitable de
première fois, dans les traités et que même s’il place au voir apparaître des représentants du parquet européen
premier plan de ses compétences la lutte contre la fraude dans des parquets nationaux. Quelle que soit la solution
communautaire, le traité de Lisbonne situe expressément retenue, des dispositions précises devront venir régler
le futur parquet européen dans le prolongement d’Eurojust la question délicate de l’exercice de la compétence par
et non de l’Office de lutte antifraude (OLAF). le parquet européen et du dessaisissement corrélatif des
magistrats nationaux.
Le traité indique enfin que l’accusation est soutenue par
le parquet européen devant les juridictions nationales de
jugement, ce qui exclut la création d’une juridiction pénale
européenne.
Conclusion
Il est certain que l’idée d’un parquet européen suscite de Depuis sa création, l’institution Eurojust n’a cessé
vives discussions tant dans les États membres de l’Union de démontrer qu’elle était un outil destiné à favoriser
européenne qu’au sein des organes communautaires et ce, la coopération judiciaire entre des magistrats chargés
même s’il est généralement admis que le parquet européen d’enquêtes transfrontalières et destinées à lutter contre
permettrait de soustraire la conduite des enquêtes le crime organisé. Au fil du temps, Eurojust est devenu
transfrontières aux aléas de l’exécution des demandes un acteur de la justice pénale, dont le rôle est sinon
d’entraide pénale qui, en dépit des efforts déployés par incontournable, du moins reconnu par les procureurs et
l’ensemble des facilitateurs de la coopération judiciaire juges d’instruction, de plus en plus familiarisés avec les
(Réseau judiciaire européen, magistrats de liaison, moyens qui peuvent être mis en œuvre, afin de solidifier
Eurojust), continue de constituer un obstacle à l’efficacité les fondements de l’espace judiciaire européen.
de la lutte contre les formes les plus graves de la criminalité
organisée, y compris le terrorisme. Il conviendra toutefois Ses succès ont déjà conduit le législateur européen à
de répondre à des questions épineuses comme le devenir renforcer ses pouvoirs et les prérogatives des membres
d’Europol et de l’OLAF, le traité semblant faire reposer nationaux des vingt-sept États membres de l’Union
l’action du parquet européen sur les services d’enquête européenne, jusqu’à ce que soit mis en place un parquet
nationaux ou encore d’envisager l’éventuelle nécessité de européen, dont les contours, la compétence matérielle
recourir à un certain nombre de concepts communs, quant et les modalités structurelles et de fonctionnement sont
à l’administration de la preuve, à la définition des éléments encore incertains.
constitutifs des infractions relevant de la compétence du
parquet européen et au niveau des sanctions encourues. La Force est de conclure que le dynamisme des membres
mise en place d’un parquet européen ne saurait, en effet, nationaux, mais aussi l’engouement des magistrats des
priver les justiciables européens d’une égalité minimale juridictions pour cet instrument, dont il a été démontré
dans l’exercice des poursuites d’un État membre à l’autre. qu’il pouvait facilement et rapidement être mis en œuvre,
dossier

seront probablement susceptibles de favoriser l’éclosion


Concernant les structures, le fait que le traité envisage la de cette institution, qui a déjà bien évolué au cours
création du parquet européen à partir d’Eurojust ne suffit des dix premières années de son existence en dépit du
pas à régler l’ensemble des difficultés. Il apparaît, en effet, scepticisme, voire de la réticence manifestés par certains.
que ni le fonctionnement actuel d’Eurojust ni le statut de

Sylvie PETIT LECLAIR

44
Le parquet européen : chronique
d’une création annoncée… depuis
trente ans !
Sophie Perez
« Préparer l’avenir, ce n’est que fonder le présent. Il n’est jamais que du présent à mettre en ordre.
À quoi bon discuter cet héritage ? L’avenir, tu n’as pas à le prévoir mais à le permettre. »
Antoine de Saint-Exupéry - Citadelle

En 2010, le Conseil d’état a été saisi d’une demande d’étude sur la création, évoquée par l’article 87 du Traité
sur le fonctionnement de l’Union européenne, d’un parquet européen, afin de mesurer les implications de
cette création sur le droit français. Si cet article est une nouveauté dans le droit originaire de l’Union, introduite
par le Traité de Lisbonne, le projet d’institution d’un procureur européen a fait l’objet, depuis longtemps, de
plusieurs documents et rapports de la part des institutions, et particulièrement de la Commission (du corpus
juris, du groupe d’expert présidé entre 1995 et 1997 par M. Delmas Marty au livre vert de la Commission
de 2001 sur la création d’un procureur européen)… sans qu’aucun n’aboutisse faute de volontés étatiques.
Cette insertion dans les traités change-t-elle vraiment les choses  ? Malgré la possibilité de procéder à une
coopération renforcée, et même si la compétence de ce parquet serait dans un premier temps limitée aux
fraudes aux intérêts financiers de l’Union, il n’est jamais facile de transcender les habitudes culturelles des
Etats membres dans le domaine pénal…

The European public prosecutor’s office: chronicle of an invention which


has been heralded for thirty years!
In 2010, the Council of State received a request to study the creation of a European public prosecutor’s office,
in order to gage the implications of such a creation on French law. The creation of this office is mentioned in
article 87 of the Treaty on the Functioning of the European Union. Though this article is new to European Union
primary legislation, which was introduced by the Lisbon Treaty, the idea of appointing a European public pro-
secutor has, for a long time, been the subject of several documents and reports written by the institutions, and
especially by the Commission (from the corpus juris and the group of experts which was chaired between 1995
and 1997 by M. Delmas Marty to the Commission’s 2001 Green Paper on the creation of a European public
DOSSIER
prosecutor). None of these documents or reports yielded a result due to a lack of State willingness. Does this
addition to the treaties really change anything? Despite the option of strengthening cooperation, and even if the
sphere of influence of the public prosecutor’s office would initially be limited to assaults against the financial
interests of the European Union, it is never easy to transcend the Member States’ cultural tendencies, in terms
of penal matters.

Sophie Perez

Maître de Conférences à l’Université de Nice Sophia Antipolis

45
L
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

e Conseil d’État a été saisi, en mai  2010, membres, dans leur majorité, restent peu favorables au
d’une demande d’étude émanant du Premier projet, ce qui est rédhibitoire lorsque, comme le prévoit
ministre français, sur une application l’article 86 du TFUE, la décision de sa mise en œuvre
éventuelle du nouvel article 86 du traité sur est soumise à la majorité, et gênant de fait la réalisation
le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), afin d’une coopération renforcée, également prévue par cet
de mesurer l’implication possible de la création d’un article. Il semble donc douteux que le parquet européen
procureur européen sur le droit français. Cet article dont la création souvent évoquée et jamais concrétisée,
prévoit que « 1. Pour combattre les infractions portant atteinte devenue désormais possible, puisse être réalisé dans un
aux intérêts financiers de l’Union, le Conseil, statuant par voie de avenir proche.
règlements conformément à une procédure législative spéciale, peut
instituer un Parquet européen à partir d’Eurojust. Le Conseil Car cette idée n’est pas, c’est le moins que l’on puisse
statue à l’unanimité, après approbation du Parlement européen ». dire, une nouveauté. Le premier projet allant dans ce
Sa compétence, toujours selon cet article serait de sens fut, en effet, déposé par la Commission européenne
« rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement, le cas échéant en dès… 1976. Déjà la pertinence d’une protection pénale
liaison avec Europol, les auteurs et complices d’infractions portant des intérêts financiers communautaires consécutive à
atteinte aux intérêts financiers de l’Union, tels que déterminés par l’attribution de ressources propres à la Communauté
le règlement prévu au paragraphe 1 ». De même, il pourrait apparaissait dans un projet de modification du traité 3.
exercer « devant les juridictions compétentes des États membres Il visait à introduire une réglementation commune en
l’action publique relative à ces infractions  ». L’Assemblée a matière pénale en ce domaine ainsi que dans le secteur de
rendu son rapport le 24 février 2011 1. Au mois de mai la responsabilité et de la protection en matière pénale des
de la même année, la Commission européenne adressait fonctionnaires et des autres agents des Communautés 4.
une Communication au Parlement européen dans laquelle En 1977, le président de la République française, Valéry
elle adoptait (une fois de plus) une position favorable à Giscard d’Estaing, proposa de créer un « espace judiciaire
la constitution d’un parquet européen, se fondant sur la européen », lors du Conseil européen de Bruxelles 5. Puis
nouvelle base juridique offerte par le traité 2. dans les années 1980, la Commission européenne créa
en son sein une unité de lutte antifraude (UCLAF)
Pour ceux qui s’intéressent aux questions touchant chargée des enquêtes administratives sur les atteintes
à la constitution au sein de l’Union européenne d’un aux intérêts financiers des Communautés européennes.
espace pénal commun, ces textes auraient pu apparaître Régulièrement, parce qu’elle a en charge l’exécution du
comme une bonne nouvelle. La preuve que l’insertion de budget de l’Union, elle alertera les États membres sur les
ce nouvel article dans le traité sur le fonctionnement de fraudes (elle estime que la fraude représente en moyenne
l’Union européenne allait permettre un déblocage sur une 1,4 % du budget communautaire chaque année, soit plus
question cruciale pour une lutte efficace contre la fraude d’un milliard d’euros par an) 6, sans que les différents
aux intérêts financiers en particulier, mais surtout pour la projets présentés n’arrivent à convaincre l’ensemble des
lutte contre les crimes transnationaux en général. L’article États membres de la nécessité de parvenir à définir un
86 du TFUE prévoit également la possibilité d’étendre corps de règles susceptibles de protéger efficacement les
la compétence de ce parquet à la criminalité organisée. intérêts financiers de l’Union européenne 7.
S’il est louable que la France se préoccupe de cette
question (le Conseil d’État étudie aussi dans son rapport L’idée de l’institution d’un procureur européen sera
les conséquences de l’existence de cet organe en droit mentionnée dans plusieurs documents et rapports, dont
français), la lecture de cette étude montre que les États le très fameux corpus juris, du groupe d’experts présidé

(1) Conseil d’État, Réflexions sur l’institution d’un parquet européen, Étude adoptée le 24 février 2011 par l’Assemblée plénière du Conseil
d’État, La documentation Française, 2011.
(2) Commission européenne, Communication au Parlement européen, au Comité économique et social et au Comité des régions, sur la
protection des intérêts financiers de l’Union européenne par le droit pénal et les enquêtes administratives, Une politique intégrée pour
protéger l’argent des contribuables, SEC(2011) 621 final, Bruxelles, le 26/05/2011, COM (2011) 293 final.
dossier

(3) Commission européenne, Projet de traité portant modification des traités instituant les Communautés européennes en vue d’ adopter
une réglementation commune sur la protection pénale des intérêts financiers des Communautés ainsi que sur la poursuite des
infractions aux dispositions desdits traités, COM(76)418, JOCE C 222 du 22.9.1976.
(4) JOCE du 22.9.1976, C 222, p. 2.
(5) R. André et J. Floch, Rapport d’information de l’Assemblée nationale n° 445, sur la création d’un procureur européen, 28 novembre
2002, p. 6
(6) Voir Commission européenne, Rapport annuel 2009 au Parlement européen et au Conseil sur la protection des intérêts financiers de
l’Union européenne et la lutte contre la fraude, COM (2011) 382 final.
(7) Revue Justice, Juillet 1997, n° 153, entretien avec M. Delmas-Marty, p. 3. Voir également, Corpus Juris portant dispositions pénales
pour la protection des intérêts financiers de l’Union européenne, sous la direction de M. Delmas Marty, éd Économica, p. 10 et s.

46
Sophie Perez Le parquet européen : chronique d’une création annoncée… depuis trente ans !

entre 1995 et 1997 par Mireille Delmas-Marty ainsi de règlement. Dans ce cas, la procédure au Conseil est suspendue.
que dans le Livre vert de la Commission de 2001 8 sans Après discussion, et en cas de consensus, le Conseil européen, dans un
que cela ne produise aucun résultat. De même, jamais délai de quatre mois à compter de cette suspension, renvoie le projet au
aucune compétence en matière pénale ne fut donnée Conseil pour adoption. Dans le même délai, en cas de désaccord, et si
aux Communautés européennes. Pis encore, en matière au moins neuf États membres souhaitent instaurer une coopération
de lutte contre la fraude aux intérêts financiers des renforcée sur la base du projet de règlement concerné, ils en informent
Communautés, l’article 209 A du TCE précisait que les le Parlement européen, le Conseil et la Commission. Dans un tel cas,
mesures adoptées dans ce domaine par les institutions ne l’autorisation de procéder à une coopération renforcée, qui est visée
pouvaient « concerner l’application du droit pénal national ». La à l’article 20, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne et à
Cour de justice elle-même considérera durant des années l’article 329, paragraphe 1, du présent traité, est réputée accordée et
que cette exclusion de compétence dans le domaine pénal les dispositions sur la coopération renforcée s’appliquent » 13.
devait être strictement appliquée 9. Ainsi, malgré l’insertion
du principe de l’assimilation dans le traité des fraudes aux Car enfin, la création de ce parquet « à partir d’Eurojust »,
intérêts financiers de l’Union aux fraudes à ceux des États aurait pu être décidée depuis longtemps par le Conseil de
membres dans l’ancien article 280 du TCE 10, la situation l’Union. Eurojust a (et avait avant le traité de Lisbonne)
dénoncée dans le corpus juris, selon laquelle nos frontières des compétences en matière de protection des intérêts
nationales sont « grandes ouvertes aux criminels et fermées à ceux financiers de l’Union, et son statut pouvait être modifié
chargés de la lutte contre le crime » a perduré 11.  par une décision du Conseil à l’unanimité.

Le fait que le traité de Lisbonne donne désormais à La mise en œuvre de ce parquet européen est donc avant
l’Union une base juridique pour créer ce fameux parquet tout, aujourd’hui comme hier, une question de volonté
européen suffira-t-il pour que cette disposition aboutisse (unanime ou presque). Mais il s’agit aussi d’une question
(enfin) à un résultat concret comme la demande de cette de méthode (comment mettre en œuvre les compétences
étude au Conseil d’État pourrait le faire penser ? Rien n’est de ce parquet ?) qui permettrait d’apporter une solution
moins sûr. Nombreux sont, en effet, les gouvernements à un problème récurrent. Il ne resterait plus alors, si l’on
qui voient dans ces dispositions une atteinte à leur droit peut dire, qu’à déterminer la procédure d’adoption du
souverain de définir leur politique pénale qui, même si elle statut de cet organe, mais aussi à s’entendre sur son mode
n’est que potentielle, leur est tout à fait insupportable 12. de fonctionnement… Vaste programme !
L’unanimité requise pour la décision semble d’ailleurs
avoir été précisément la condition de son insertion dans
le traité, de la part des États membres les plus réticents. Le parquet européen,
Et s’il est vrai, que l’article 86 §1 du TFUE prévoit aussi
une possibilité d’organiser, en l’absence de consensus, une
pour quoi faire ?
coopération renforcée, cette dernière ne sera envisageable L’intérêt majeur pour les États d’organiser une
qu’à condition qu’un « groupe composé d’au moins neuf États lutte efficace contre des pratiques criminelles qui les
membres » demande « que le Conseil européen soit saisi du projet concernent tous est indiscutable  : qu’il s’agisse de la

(8) Commission européenne, Livre vert sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d’un Procureur
européen, Bruxelles, le 11/12/2001 COM(2001) 715 final.
(9) Voir CJCE 11 novembre 1981 Casati, 203/80, mais aussi pour l’abandon de cette jurisprudence dans le domaine de l’environnement :
CJCE 13 septembre 2005, Commission soutenue par Parlement européen c/Conseil soutenu par Danemark, Allemagne, Grèce,
Espagne, France, Irlande, Pays-Bas, Portugal, Finlande, Suède, Royaume-Uni, C-176/03. Voir également : D. Simon, Arrêt de mort de
deux mythes : la décision-cadre n’est pas la bonne à tout faire en matière de sanctions et surtout la matière pénale n’est pas un sanctuaire
national dans lequel le droit communautaire serait interdit de séjour, Europe 2005 comm. 369. Voir aussi D. Simon - Cahiers du Conseil
constitutionnel n° 26 (Dossier : La Constitution et le droit pénal) - août 2009
(10) L’article 209 CE A, devenu l’article 280 TCE (actuel article 325 TFUE), sera modifié par le traité d’Amsterdam qui préconisera
l’application par les États membres du principe de l’assimilation, sur le plan de la répression, des fraudes aux budgets nationaux
et communautaire. H. Labayle, la protection des intérêts financiers de la Communauté, revue Europe, mars 1995, Chron.p. 1. P.B.
dossier

Knudsen, la fraude au détriment du budget communautaire, le titre VI du traité sur l’Union européenne, in Quelle politique pénale
pour l’Europe ? (sous la direction de M. Delmas-Marty), Dalloz, 1995 p. 65.
(11) Corpus Juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l’Union européenne, sous la direction de M.
Delmas Marty, éd Économica, p. 41, cité par l’Étude du Conseil d’État, préc. Citée p. 10.
(12) H. Bribosia, J. Bacquias, Quel avenir pour l’espace judiciaire pénal européen ?, European Policy Center (EPC), 11.12.2008.
(13) Jamais cette possibilité n’a été utilisée pour l’Espace de liberté et de justice qui offre pourtant plusieurs exemples de ce type de
coopération. Les dispositions relatives à l’espace Schengen ne sont pas applicables à tous les États membres. Les dispositions
relatives aux échanges de données ADN (Prüm) ont pris dans un premier temps la forme d’une Convention entre certains États…
les anciennes dispositions du traité excluait l’utilisation des coopérations renforcées pour la coopération renforcée particulière que
constituait Schengen.

47
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

lutte contre la contrefaçon, le trafic de stupéfiant ou le dans d’autres domaines. Là encore, la spécificité de la lutte
terrorisme en passant par la fraude aux intérêts financiers, contre la fraude aux intérêts financiers fut de nombreuses
toutes ces actions ne peuvent être efficaces si elles sont fois soulignée par les institutions, en particulier par la
menées seulement à l’intérieur des frontières de chaque Cour de justice qui définira, dans un arrêt de 1989, le
État. Ce simple constat n’a jamais suffi à organiser principe de l’assimilation du niveau de protection des
une coopération efficace. Les solutions à apporter à intérêts financiers communautaires à celui des intérêts
ce problème se sont heurtées à ce qui fait précisément financiers des États membres, avant que ce dernier ne
l’originalité de la construction européenne : les États qui la soit inséré dans les traités 17. Dans sa jurisprudence,
composent sont issus de traditions politiques et juridiques elle exhortera les États membres à mettre en œuvre
très différentes (des traditions romano-germaniques, des « sanctions efficaces, dissuasives et proportionnées », afin de
à celles des pays de Common Law) 14 et leur union au réprimer la fraude aux intérêts financiers de l’Union.
sein d’une Communauté de droit n’en présupposait pas Malgré ces timides avancées, les réalisations concrètes
l’abandon, surtout sur le plan pénal. proposées par la Commission et le fameux modèle pour
un droit pénal qu’aurait pu constituer la lutte contre
Ainsi, alors que l’espace ouvert de l’Union européenne cette fraude particulière resteront à l’état de projets. Ni
permettait aux personnes se trouvant à l’intérieur de cet les modifications du traité évoquées précédemment, ni
espace de circuler, il offrait aussi aux délinquants plus de les actes de droit dérivé adoptés dans le premier pilier,
facilités à franchir les frontières, alors que les moyens ni la Convention sur la protection des intérêts financiers
de lutte contre la criminalité restaient, eux, prisonniers de la Communauté adoptée dans le troisième pilier ne
des systèmes juridiques étatiques 15. Dans ce contexte changeront la donne 18.
incertain, l’intérêt du modèle que représentait la lutte
contre la fraude aux intérêts financiers pour la mise en Dans ces textes, on trouvera des tentatives de
place d’un futur droit pénal européen commun était qualification de la fraude ainsi que des tentatives
évident. En effet, il transcendait précisément les problèmes d’harmonisation des sanctions pénales encourues dans
tenant aux traditions culturelles différentes des États les États membres. Mais alors que le règlement (adopté
membres dans le domaine pénal 16 puisqu’il s’agissait de dans le cadre du traité instituant les Communautés
l’application de règles de droit communautaire (le système européennes) s’attache à réprimer les comportements
des ressources propres) en faisant émerger, de manière interdits par des mesures administratives, la Convention
logique, des règles de droit communautaires applicables à (adoptée dans le cadre du traité sur l’Union européenne)
des infractions spécifiques. Se cantonner à la lutte contre insiste sur les notions de comportements frauduleux
ce type d’infraction aurait donc permis non seulement devant impliquer des sanctions pénales dans les ordres
de limiter la compétence pénale des communautés, juridiques internes 19. Et ces dispositions n’ont rien
mais surtout d’éviter les problèmes liés à la diversité des changé ou presque au morcellement du cadre juridique
incriminations et des sanctions auxquels l’élaboration et procédural de la lutte. Par exemple, dans un rapport
d’un droit commun était susceptible d’être confronté de 2008, la Commission soulignait que seuls cinq

(14) V oir M. Delmas Marty, L’intégration pénale européenne : www.ieim.uqam.ca/IMG/pdf/Integration_penale_europeenne.pdf, p.1.


(15) Voir, entre autres, D. Robert, La justice ou le chaos, ed. Stock, Paris, 1996 ; l’appel de genève lancé en 1996 par des Magistrats
européens, N. Paris, Magistrats en réseaux contre « la criminalité organisée ». L’Appel de Genève : genèse et relais politiques en Europe,
Collections de l’Université Robert Schuman, Institut de recherches Carré de Malberg, Série Securint , 2008.
(16) V oir, entre autres, le très célèbre Corpus Juris, travaux menés sous la direction de M. Delmas Marty, « vers un parquet européen »,
entretien publié in Justice n° 153, juillet 1997, p. 3.
(17) C JCE, arrêt du 21 septembre 1989, Commission contre Grèce, aff. C-68/88.
(18) R èglement du Conseil du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes. JOCE
L 312 du 23/12/1995, p. 1
(19) La Convention fut complétée par trois protocoles prévoyant la répression des faits de corruption mettant en cause les fonctionnaires
nationaux et communautaires dans des affaires portant atteinte aux intérêts financiers, la responsabilité des personnes morales,
l’incrimination du blanchiment d’argent, la confiscation des produits de la fraude, de la corruption, ainsi que le protocole octroyant
dossier

compétence à la Cour de justice en matière de question préjudicielle. Premier protocole du 27 septembre 1996 du Conseil à la
convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, JOCE C 313 du 23.10.1996. Ce protocole
est centré sur la définition des notions de « fonctionnaire », « corruption » active et passive, ainsi que sur l’harmonisation des sanctions
pour les délits de corruption. Un rapport explicatif de ce protocole a été adopté le 19 décembre 1997. Ce protocole est aussi entré
en vigueur le 17 octobre 2002, JOCE C 11 du 15.01.1998. Le 29 novembre 1996, le Conseil a adopté un protocole concernant
l’interprétation, à titre préjudiciel, par la Cour de justice des Communautés européennes de la convention relative à la protection
des intérêts financiers des Communautés européennes, entré en vigueur le 17 octobre 2002, JOCE C 151, 20.05.1997. Le 26 mai
1997, le Conseil a adopté un rapport explicatif de la Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés
européennes, JOCE C 191, 23.06.1997. Second protocole du 19 juin 1997 du Conseil à la convention relative à la protection des
intérêts financiers des Communautés européennes, JOCE C 221, 19.07.1997.

48
Sophie Perez Le parquet européen : chronique d’une création annoncée… depuis trente ans !

États membres avaient parfaitement mis en œuvre les européen, dont seules les volontés étatiques ont contrarié
instruments établissant les normes minimales contenues l’aboutissement. Or, l’article 86 TFUE ne répond que
dans la convention de 1995 20. partiellement à ce besoin, dans la mesure où cette création
« à partir d’Eurojust », peut signifier la création d’un organe
Ainsi, dès les années 1990, il apparaissait clairement que indépendant ou la mutation d’Eurojust en parquet. L’intérêt
l’édification d’un espace de liberté de sécurité et de justice de cette création est aussi de déterminer l’articulation du
passerait non pas par ce modèle idéal d’embryon de droit dispositif communautaire, notamment avec les systèmes
pénal européen qu’aurait pu constituer la constitution d’un pénaux nationaux. Diverses options sont envisageables,
parquet européen, mais que c’est la constitution progressive comme nous l’avons vu selon les hypothèses évoquées
de l’espace de liberté, de sécurité et de justice qui finirait plus haut. Le procureur peut être un organe ayant des
par offrir une base juridique à la lutte contre la fraude. représentants dans les États membres ou devenir un ministère
public européen composé de représentant des États membres
Dès le sommet européen de Nice en 2000, la comme Eurojust 22. Ces options auront aussi une incidence
Commission, tout en continuant à soutenir l’idée d’un sur le degré d’intégration du processus, la première étant la plus
procureur européen pour combattre la fraude, avait plausible. Cependant, dans son étude, le Conseil d’État montre
d’ailleurs envisagé pour l’Union des compétences à que seul un petit groupe d’États est totalement favorable à la
géométrie variable : donner un mandat à Eurojust mise en œuvre du projet (Belgique, Luxembourg), tandis que
pour une série de crimes extraterritoriaux par nature d’autres (France, Espagne, Italie, Allemagne) s’interrogent
(par exemple pour la criminalité informatique), avec sur la forme que cette structure devrait prendre, lorsque
la possibilité d’ouvrir d’autres enquêtes en alignant les d’autres encore doutent de la faisabilité du projet (Lettonie,
compétences d’Eurojust sur celles d’Europol 21. Outre la Autriche, République tchèque et Pologne, mais aussi Pays-
création de ces deux organes, la coopération judiciaire en Bas et Finlande) 23, souvent au nom de l’incompatibilité du
matière pénale permettra même, après le choc provoqué processus avec leurs traditions constitutionnelles 24. Il faut
par les attentats du 11 septembre 2001, la mise en place ajouter à ce paysage contrasté les États qui historiquement se
d’un processus inédit de coopération, à travers le mandat sont toujours opposés à toute forme de coopération policière
d’arrêt européen. L’ensemble des dispositions adoptées et judiciaire dans le cadre du traité et qui sont donc a priori
dans le cadre de l’Espace de liberté, de sécurité et de contre cette institution (Royaume-Uni, Irlande et Danemark).
justice sera, comme le mandat d’arrêt européen, fondé sur Même dans l’hypothèse d’une coopération renforcée, il faudra
le principe de confiance mutuelle, alors que les questions donc convaincre !
concernant la lutte contre la fraude continueront pour
l’essentiel à être traitées selon des modalités trop peu Et si la décision venait à être prise, il faudrait donc,
efficaces. De même, les compétences d’Eurojust, qui est comme on l’a dit, déterminer le statut du futur procureur
désormais une Agence de l’Union (tout comme Europol), européen.
seront progressivement élargies jusqu’à acquérir une
capacité opérationnelle (possibilités pour ses membres de
participer à des équipes communes d’enquête). Le parquet européen 
En d’autres termes, il est tout à fait possible et souhaitable comment faire ?
que l’amélioration de la lutte contre la fraude aux intérêts
financiers en particulier, et contre la criminalité organisée en Le statut du futur parquet devrait traiter des modalités
général, passe par la création d’un organe tel que le parquet de saisine du procureur européen, de ses pouvoirs

(20) Commission européenne, Rapport de 2008 sur la mise en œuvre des instruments relatifs à la protection des intérêts financiers,
COM (2008) 77.
(21) Contribution complémentaire de la Commission à la Conférence intergouvernementale sur les réformes institutionnelles. La
protection pénale des intérêts financiers communautaires : un procureur européen, 29.9.2000, COM (2000)608. Voir annexe n° 1.
dossier

Cette contribution complétait l’avis de la Commission au titre de l’article 48 TUE sur la réunion d’une conférence des représentants
des gouvernements des États membres en vue de modifier les traités, adapter les institutions pour réussir l’élargissement, 26.1.2000,
COM (2000) 34, § 5 b).
(22) Conseil d’État, Réflexions sur l’institution d’un parquet européen, Étude adoptée le 24 février 2011 par l’Assemblée plénière du
Conseil d’État, La documentation Française, 2011, p. 29.
(23) Dans un rapport de l’Assemblée nationale, et contrairement à ce qu’indique le Conseil d’État, les Pays-Bas est classé parmi les pays
hostiles au projet. Voir Guy Geoffroy et Marietta Karamanli, Rapport d’information n° 3608 de l’Assemblée nationale du 29 juin
2011, sur la création du parquet européen, p. 48.
(24) Conseil d’Etat, Réflexions sur l’institution d’un parquet européen, Étude adoptée le 24 février 2011 par l’Assemblée plénière du
Conseil d’État, La documentation Française, 2011, p. 32.

49
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

d’investigation, de l’ouverture et de l’issue des recherches. pas le cadre institutionnel permettant une articulation
Il devrait également prévoir le contrôle juridictionnel des des compétences entre différents niveaux qui subirait
actes du procureur. Tous ces points sont de nature à une transformation, car celui-ci, on l’a vu, existe depuis
constituer des obstacles à sa création, tant les systèmes longtemps avec de multiples possibilités d’évolution,
nationaux de poursuite sont disparates  : les termes de mais bien l’attribution de compétences aux différents
« parquet », « ministère public », « procureur », révèlent, en acteurs concernés. Par exemple, l’Office européen de
effet, des réalités différentes. Dans les pays où prévaut le lutte antifraude (OLAF), dont le statut sera modifié en
principe de la légalité des poursuites, le ministère public est 1999 et dont l’unique compétence est de lutter contre la
généralement une magistrature, qui fait partie intégrante fraude et la corruption, peut aussi, conformément à son
du pouvoir judiciaire ou au contraire est distincte de nouveau statut, diligenter des enquêtes administratives
ce dernier : « À ceci répond une conception procédurale mixte externes et des enquêtes internes. Les États, qui sont
dans laquelle le principe inquisitoire régît la phase préliminaire aussi responsables de la protection des intérêts financiers
de l’enquête (ceci permet un contrôle judiciaire strict sur l’enquête de l’Union doivent coopérer avec la Commission et avec
policière par la magistrature qui dirige cette phase), tandis que le l’Office. Là encore, l’existence de cet organe ayant des
principe accusatoire prévaut lors de la phase de jugement. C’est le cas capacités opérationnelles aurait pu le désigner, au prix d’une
de l’Italie et du Portugal et d’une façon moins nette de l’Espagne. évolution de ces compétences, comme le futur parquet
Cela est plus flou encore en Allemagne où le ministère public n’est européen. Mais ses liens originels avec la Commission
pas formellement perçu comme appartenant à la magistrature » 25. constituant un obstacle politique trop important, il ne sera
Ce système suppose donc un ministère public doté appelé, en cas d’aboutissement du projet, qu’à devenir un
d’une autorité et d’un pouvoir d’appréciation qui est collaborateur privilégié pour le procureur, mais restera
l’illustration du pouvoir souverain qu’il est censé incarner. cantonné aux enquêtes administratives. Il assistera donc
Au contraire, dans les États qui possèdent des modèles de probablement le procureur européen dans les recherches,
procédure pénale à l’anglo-saxonne, le ministère public comme il le fait aujourd’hui, en collaboration avec les
n’est pas inséré dans le pouvoir judiciaire, par conséquent autorités compétentes des États membres, tandis que
ses membres ne font pas partie de la magistrature et n’ont c’est Eurojust, organe intergouvernemental par excellence
donc pas un statut équivalent au sien. De même, tous les (et dépendant du Conseil) qui aura les compétences du
pays où le principe de la légalité régit l’exercice de l’action procureur. Contrairement, en effet, aux dispositions de
pénale ne considèrent pas le ministère public comme l’ancien article 280 TCE, les États membres ont, en vertu
un organe du pouvoir judiciaire  : ainsi le Staatsanwalt de l’article 325 TFUE, l’obligation juridique de combattre
allemand est un fonctionnaire. En revanche, en France les activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers
ou en Belgique, le principe de l’opportunité des poursuites de l’Union et ce nouvel article n’exclut plus l’adoption de
règne, les membres du ministère public appartiennent mesures concernant l’application du droit pénal national.
comme les juges à l’ordre judiciaire, qui ne se confond Dans certains États membres, l’OLAF peut déjà intervenir
pas avec le pouvoir judiciaire 26. dans les procédures devant les juridictions nationales en
qualité d’expert. Ces nouveautés devraient donc être
Pourtant, on peut aussi considérer que les réticences mises à profit pour introduire des dispositions autorisant
des États ont d’autant moins de sens, au vu de ces un renforcement et une amélioration de la coopération
considérations. Pour l’instant, en effet, il est clair que, entre l’OLAF et les autorités nationales 28. Son rôle
précisément à cause de ces différences, la mise en place dans la perspective d’un parquet européen pourrait
d’un système tel que celui du procureur européen ne être primordial auprès des juridictions nationales 29 et
pourrait pas aboutir à la création d’un nouveau système cette complémentarité pourrait s’appliquer également à
judiciaire autonome, mais qu’il s’agirait plus probablement Europol.
de mettre en place un processus permettant, comme c’est
le cas pour le mandat d’arrêt européen ou les équipes Quoiqu’il advienne, les problèmes posés par une activité
communes d’enquête, de transcender les frontières dans opérationnelle dans le domaine pénal au sein de l’Union
le but de poursuites effectives 27. De même, ce n’est sont les mêmes quel que soit l’organe qui l’exercera : Il faut
dossier

(25) A ntonio Cluny, Le ministère public, l’État de droit social et la nouvelle criminalité organisée nouveau modèle et nouveau statut, la
justice entravée. Atelier numéro 4, site du MEDEL : http://medel.bugiweb.com/usr/perfecto.html
(26) Idem.
(27) C onseil de l’Union européenne, Décision 6 décembre 2008 sur le renforcement d’Eurojust et modifiant la décision 2002/187/JAI
instituant Eurojust afin de renforcer la lutte contre les formes graves de criminalité, JOCE du 04. 06. 2009, L 138, p. 14.
(28) R apport annuel du Comité de surveillance de l’OLAF, 2009-2010, JOUE C-188 du 28/06/2011, p. 28.
(29) V oir l’avis du Comité de surveillance de l’OLAF n° 5/2008 JOUE C 314 du 22.12.2009, p. 15.

50
Sophie Perez Le parquet européen : chronique d’une création annoncée… depuis trente ans !

que les membres nationaux qui les composent puissent système serait également sans risque en ce qui concerne
agir sur le territoire de l’État dont ils sont ressortissants les droits fondamentaux dans la mesure où la Charte des
au même titre que les autorités judiciaires nationales, qu’ils droits fondamentaux, qui a désormais une valeur juridique
puissent échanger des informations avec ces autorités identique à celle des traités, contient des dispositions très
nationales et qu’ils puissent avoir des correspondants protectrices en matière de droit procédural pénal que
nationaux, désignés. S’ils sont indépendants (où s’ils se les juridictions nationales seraient dans l’obligation de
trouvent sous la responsabilité du procureur européen), faire respecter. Enfin, l’Union européenne est en voie
il importe également qu’ils respectent, dans le cadre de d’adhésion à la Convention européenne des Droits de
leurs enquêtes, les droits fondamentaux et les garanties l’homme – ce qui renforcerait encore la dimension de la
procédurales applicables au sein de l’Union. L’action protection 31.
de l’OLAF, qui était le seul organe ayant une activité
opérationnelle et un statut indépendant, peut servir Ainsi, en ce qui concerne ses compétences, le
d’exemple pour identifier les problèmes inhérents à une procureur européen serait chargé de la direction et de
activité opérationnelle sans encadrement judiciaire. Ses la coordination des recherches et des poursuites, pour
actions ont, en effet, maintes fois été jugées discutables toutes les infractions relevant de sa compétence, dans
sur le plan des droits fondamentaux, notamment lors des l’ensemble de l’espace commun. Lors du procès lui-
enquêtes internes 30. Son fonctionnement a également même, il serait chargé d’exercer l’action publique devant
été entravé du fait de son absence de compétence dans le les juridictions nationales, afin de défendre les intérêts
domaine pénal. Par exemple, dans les affaires impliquant financiers de l’Union. Son action devrait, on l’a vu, être
une corruption interne aux institutions européennes, les dans un premier temps limitée à la lutte contre la fraude
suites pénales doivent, impérativement, être organisées contre les intérêts financiers, mais certains États, dont la
par les autorités nationales du siège des institutions France, ont souligné l’ambiguïté du traité dans ce domaine,
dont relève le fonctionnaire, ou, éventuellement, par notamment parce qu’il est parfois difficile de faire la
les autorités de l’État dont il est ressortissant. Ainsi, distinction entre certaines fraudes aux intérêts financiers
ces affaires relèvent presque toujours de la compétence et d’autres formes de criminalité. Cette responsabilité
des autorités belges ou luxembourgeoises qui exercent, devrait se traduire par des pouvoirs d’organisation interne
bien malgré elles, une fonction de juge européen de son service, d’instruction, à l’égard des procureurs
pénal de droit commun, sans disposer des moyens européens délégués, ainsi que de définition de lignes de
correspondants. conduite en matière criminelle, dans les limites fixées par
le législateur communautaire.
L’idée qui sera retenue, si jamais elle aboutit, sera sans
doute celle d’un parquet indépendant, mais qui s’appuiera La question du mandat du procureur délégué (exclusif
sur les structures nationales. Un procureur européen ou non), mais surtout celle des garanties d’indépendance
délégué (un dans chaque État membre) pourrait ainsi être des procureurs qui exerceraient un double mandat restent
chargé d’exécuter les mesures de recherche, dans son encore posées. La question du statut des procureurs
État, sur instructions du procureur européen : ce système européens délégués n’est pas résolue non plus.
(qui est celui envisagé par la Commission dans son Livre
vert) présente un avantage en termes d’intégration dans les En ce qui concerne les questions de procédures, les
ordres juridiques nationaux. L’institution d’un procureur travaux de Mireille Delmas Marty et du groupe d’experts
européen, dans ce contexte, suppose bien évidemment du Corpus juris ont fourni des éléments qui ont été repris
que les jugements se dérouleraient toujours dans les États dans le Livre vert de la Commission. Comme on l’a dit, il
membres, selon leur procédure propre, en application de s’agirait d’une synthèse entre procédures accusatoire et
leur droit pénal, le cas échéant avec la collaboration de inquisitoire, impliquant de définir un langage commun,
la Cour de justice dans le cadre du renvoi préjudiciel.
Le indépendant des systèmes nationaux, pour identifier les
dossier

(30) Ce qui a conduit le Comité de surveillance de l’OLAF dans son avis n° 5/2010 à proposer à l’OLAF une grille pour l’analyse du
respect des droits fondamentaux et des garanties procédurales à chacune des étapes de l’enquête. Cette grille contient également
des suggestions pour apprécier la valeur probante des éléments qui étayent les conclusions de l’enquête et le respect des règles
de l’État membre concerné. Voir Rapport annuel du Comité de surveillance de l’OLAF, 2009-2010, JOUE C-188 du 28/06/2011,
p. 6. Voir aussi TPI, Franchet et Byk contre Commission, 8 juillet 2008, affaire T-48/05, qui a affirmé l’obligation de l’OLAF de
consulter le Comité de surveillance avant toute transmission aux autorités judiciaires nationales, au nom de la protection des droits
fondamentaux.
(31) Hervé Bribosia et Jérôme Bacquia, 2008, European Policy Center (EPC) : quel avenir pour l’espace judiciaire pénal européen ?
11 décembre.

51
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

acteurs de la procédure et les pouvoirs qui commandent des personnes seraient soumis à un double contrôle
la marche du procès 32. juridictionnel : le contrôle des actes de recherche effectués
sous l’autorité du procureur et le contrôle de l’acte de
Le Livre vert de la Commission n’envisage, en effet, que renvoi en jugement. La Commission a proposé le contrôle
l’adoption de normes minimales pour l’harmonisation d’un juge national des libertés dans le premier cas, et dans
des dispositions du droit pénal des États membres qui le deuxième cas, le contrôle par un juge national.
serait nécessaire pour assurer l’existence du procureur
européen, en laissant la fonction de jugement pénal aux Le contrôle de l’acte de renvoi en jugement du
juridictions nationales, afin de respecter les principes de procureur à un juge national a été parfois critiqué.
subsidiarité et de proportionnalité. Certains auteurs trouvent aussi choquant de confier au
juge des libertés le soin de contrôler ou d’autoriser les
Comme l’a souvent indiqué la Commission  : «  La actes coercitifs du procureur européen, surtout lorsqu’il
centralisation de la direction des poursuites n’implique pas de s’agit d’affaires transnationales 34. Ainsi, la création d’une
bouleverser les systèmes judiciaires nationaux. Les différentes chambre préliminaire européenne auprès de la Cour de
traditions juridiques présentes en Europe connaissent une convergence justice européenne a été envisagée. Elle aurait également
certaine depuis plusieurs décennies. Les fonctions de recherches et de le pouvoir de contrôler les éléments ayant motivé le
poursuites, répondant aux mêmes besoins, existent dans tous les classement ou le renvoi en jugement et même de veiller
États membres. Les structures, si elles demeurent différentes, ne à l’encadrement des recherches. Autrement dit, cette
se sont pas moins rapprochées. Les causes en sont multiples, mais juridiction devrait avoir la tâche de contrôler la phase
cette convergence doit beaucoup à la soumission des États membres préparatoire ainsi que la décision de renvoi en jugement.
aux garanties du procès équitable défendues par la Convention
européenne des droits de l’homme. Ces constatations sont confirmées Si, comme le souligne un rapport de l’Assemblée
par les travaux réalises par des experts représentant tous les systèmes nationale 35, le traité de Lisbonne a réalisé une synthèse
pénaux nationaux, qu’ils soient continentaux ou de “Common entre le refus d’un parquet européen et une mise en œuvre
Law” » 33. progressive dans le cadre d’une reprise des propositions
de la Commission européenne dans son Livre vert, le
Si ce projet aboutit, il ne s’agira que d’une organisation moins que l’on puisse dire c’est que le chemin, pourtant
déconcentrée du ministère public européen. Les actes du tracé de longue date, sera sans doute très long…
procureur ayant une incidence sur les droits fondamentaux

Sophie PEREZ

(32) “ Cette hybridation passerait tout d’abord par la définition d’un certain nombre de termes. Tout d’abord, concernant les acteurs : la
« partie poursuivante » (procureur sur le continent, mais service de poursuites en Angleterre), l’accusé (suspect, inculpé ou personne
mise en examen) et le juge (juge d’instruction, juridiction de contrôle de l’instruction, ou juridiction de jugement). Puis, par une
définition des pouvoirs : signalement (dénonciation ou plainte, avec ou sans constitution de partie civile) ; investigation (que l’enquête
soit faite par la police, la partie poursuivante, le juge d’instruction ou les parties privées) ; la preuve (que leur recherche soit libre ou
limitée par des règles d’exclusion, leur admission laissée à l’appréciation discrétionnaire du juge ou limitée par le jeu de nullités, leur
appréciation confiée à l’intime conviction du juge ou cantonnée au doute raisonnable, enfin leur contestation assimilée aux droits de
la défense ou encadrée par le juge) ; l’accusation (qu’il s’agisse de l’inculpation par un juge d’instruction, de la communication des
charges par la police ou de la mise en accusation par la partie poursuivante) ; la contradiction (terme incluant à la fois l’information sur
l’accusation, la consultation du dossier, le droit à une assistance, la défense, au fond ou sur la procédure, et les voies de recours) ; la
coercition (visant l’arrestation et la détention, qu’elles soient liées comme avec la garde à vue du droit français, ou distinctes comme en
droit anglais, ainsi que les formes de comparution forcée et les autres types de coercition impliquant liberté surveillée ou coercition sur
les biens) ; les dispositions de la procédure (visant les dispositifs unilatéraux, classements de la police et du parquet et non-lieu du juge,
et multilatéraux, médiation, plea bargaining) ; et enfin décision (sur la culpabilité et/ou sur la peine)”. L’harmonisation des sanctions
dossier

pénales, dir. M. Delmas-Marty, G. Giudicelli-Delage et E. Lambert, SLC 2003 ; voir aussi le Livre vert publié par la Commission
européenne le 30 avril 2004 sur « Le rapprochement, la reconnaissance mutuelle et l’exécution des sanctions pénales dans l’UE ».
(33) Commission européenne, Livre vert sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d’un Procureur
européen, COM(2001) 715 final, p. 26.
(34) Institut Max-Planck - analyse du Livre vert - proposition de résolution du Sénat français sur le Livre vert - 5.04.2002, cité par Diemut
R. Theato, Rapport au nom de la Commission du contrôle budgétaire sur le Livre vert de la Commission concernant la protection
pénale des intérêts financiers communautaires et la création d’un Procureur européen, le 24 février 2003 (COM(2001) 715 – C5
0157/2002 – 2002/2065(COS), A5-0048/2003.
(35) G uy Geoffroy et Marietta Karamanli, Rapport d’information n°3608, Assemblée nationale, 29 juin 2011, sur la création du Parquet
européen.

52
Relations police-justice : une approche
comparée entre la France
et la Grande-Bretagne
Muriel Leveque

France et Grande-Bretagne ont organisé leurs systèmes


judiciaires de manière traditionnellement présentée
comme antagoniste. Inquisitoire pour l’un, accusatoire
pour l’autre, les systèmes judiciaires ne se contentent
pas d’imprimer un rythme à la justice. Ils sont surtout le
berceau des relations entre police et justice. Ce sont eux
qui vont dessiner les contours et déterminer la nature
des rapports entre ces deux institutions complementaires
et si souvent opposées. Une étude comparée des deux
systèmes permet de voir un peu plus clair dans ce
méandre complexe et passionné des liens qui unissent
ceux qui se doivent d’offrir au sens large une sécurité
optimale pour les citoyens.
© RTimages - Fotolia.com

Police-justice ministry relations: a comparison between France


and the United Kingdom
France and the United Kingdom have organised their judicial systems in a way that is traditionally considered
to be antagonistic. One system is inquisitorial, the other accusatory; these judicial systems are not content to DOSSIER
fall in step with one another as far as justice goes. They are, above all, the cradle for the relationship between
the police and the justice ministry. It is the judicial systems that will draw the limitations and determine the
nature of these two complementary institutions which are so often opposed to one another. A comparative
study of the two systems makes it possible to see a little more clearly into this complex and exciting maze,
which reveals the secrets of the connections that unite those who are obliged, broadly speaking, to provide
citizens with optimal security.

Muriel Leveque

Université Paris 2 – ISAD

53
D
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

epuis plus d’un an, le monde judiciaire français référence en matière pénale : un code pénal et un code de
vit une période particulièrement troublée. Le procédure pénale.
système de la garde à vue «  à la française  »
fortement critiqué et même condamné par les Force était de constater que malgré les propos
instances juridictionnelles européennes a cristallisé corporatistes de part et d’autre, policiers et gendarmes
les oppositions entre la police et la justice. D’un débat vivaient les mêmes motifs d’opposition avec les magistrats.
animé sur la procédure judiciaire pénale et sur le rôle
de l’avocat dans cette dernière, est apparue une lutte En Grande-Bretagne, trois systèmes se côtoient
violente entre magistrats et policiers, illustrée par des (Angleterre-Pays de Galles, Écosse et Irlande du Nord)
échanges virulents entre syndicats, des décisions de au sein desquels les polices sont régionalisées sans lien
justices contestées, des joutes verbales entre ministres de pyramidal hiérarchique avec le Home Office.  C’est la
l’Intérieur et de la Justice, le tout largement relayé par une Metropolitan Police de Londres ou autrement appelée
presse fascinée par ce qui apparaissait comme un conflit « Scotland Yard », fondée en 1829, qui apparaît comme
familial sans précédent. la première police centralisée et, encore aujourd’hui, peut
servir de modèle de référence à une comparaison avec la
Et pourtant, la France est une grande habituée de police française.
ces oppositions entre police et justice. Les médias se
font régulièrement les témoins de rapports conflictuels Sujet éminemment sensible et profondément
entre tel juge ou procureur et tel service de police. humain, les relations entre police et justice sont le fruit
Historiquement, les conflits sont nés en même temps que d’une histoire riche et différente d’un pays à l’autre.
les institutions et ce en dépit de leurs objectifs communs. L’organisation qui en a été faite diffère aussi grandement.
De ces données objectives apparaissent des différences
Il n’est d’ailleurs pas étonnant à cet égard que, dans structurelles fondamentales qui mettent en relief, d’une
l’esprit du citoyen, policiers et magistrats soient de même part, une organisation coopérative anglaise et, d’autre
engeance et crédités du même taux de confiance. Dans part, une organisation hiérarchisée française.
un sondage réalisé par TNS Sofres en décembre 2010,
sept Français sur dix déclaraient avoir confiance dans leur En pratique, les échanges entre les acteurs en seront
police et six sur dix déclaraient croire en leurs magistrats. lourdement influencés, oscillant entre défiance et
confiance sous l’alchimie délicate et complexe du rapport
Associées dans l’organisation judiciaire, assimilées dans humain. Responsables et autonomes à Londres, encadrés
l’opinion publique, police et justice apparaissent pourtant et sujets à des contrôles multiples à Paris, policiers et
toujours en rupture. magistrats ne sont vraiment pas logés à la même enseigne.
Pourtant, c’est sous l’étendard d’une même critique
Pour répondre aux interrogations françaises, le unanime que policiers et magistrats s’opposent : la qualité
modèle anglo-saxon est souvent pris en exemple, car de la réponse pénale.
rigoureusement différent. En apparence, il permet à une
police solide et reconnue de travailler en harmonie avec
une justice en cohérence. Aucune guerre interne, aucun
relais média relatif à des heurts entre les institutions, pis
Histoire et structure, terreau
encore une population qui paraît ignorer ce type de conflit… de rapports coopératifs
Le système accusatoire anglo-saxon et le système ou hiérarchisés
inquisitoire français sont le terreau des relations police-
justice et sont mis en exergue comme la solution à tous
les maux ou le responsable de tous les torts. La France, tout comme la Grande-Bretagne, a
longtemps été un territoire morcelé, animé par les velléités
dossier

À l’étude, rien n’apparaît aussi manichéen. Les acteurs de différents seigneurs au gré de leurs alliances. Baillis,
d’une part sont très divers. En France, la police se compose sénéchaux, prévôts se partageaient les prérogatives de
d’une police et d’une gendarmerie nationales qui ont été police dans la crainte générale. Ce n’est que sous Louis
très récemment réunies au sein du ministère de l’Intérieur, XIV, et spécifiquement en 1667 que la police prend un
mais qui jusque-là cultivaient une certaine différence. visage uniforme sous le trait de Nicolas de la Reynie,
Statutairement, les deux structures ne répondaient pas premier lieutenant général. Chargé de rendre aux
aux mêmes règles, mais opérationnellement elles avaient Parisiens leur cité en la nettoyant de l’insécurité régnante,
les mêmes objectifs et surtout les mêmes textes de il accomplira son premier coup d’éclat en vidant la Cour

54
Muriel Leveque Relations police-justice : une approche comparée entre la France et la Grande-Bretagne

des miracles puis s’appliquera pendant trente ans à assurer publique et le politique finirent par admettre l’impérieux
la sécurité dans les rues de Paris. Pourtant, cette mise en besoin d’une véritable police judiciaire. Sous la houlette de
place n’obère pas un rapport complexe de l’ancien régime Clémenceau activement secondé par le préfet Hennion,
comme des suivants d’ailleurs avec le « pouvoir » de police. c’est chose faite en 1907. Il est alors expressément stipulé
En 1604, Loyseau affirmait qu’il « n’y avait rien de plus certain que les brigades « ont pour mission exclusive de seconder l’autorité
que la police est une partie de la Justice  » et, effectivement, judiciaire dans la répression des crimes et délits de droit commun, les
la police n’était jusqu’à la Révolution française que le enquêtes à caractère administratif et surtout à caractère politique leur
corollaire du droit de justice. Les conflits de compétence sont rigoureusement interdites ». En outre, une circulaire de 1908
étaient monnaie courante avec leurs lots d’inconvénients : précise que « les brigades mobiles sont à la disposition exclusive des
absence totale de coordination, éparpillement des Parquets ». Le mariage est consommé et le destin de la police
responsabilités, insécurité juridique totale pour les usagers. judiciaire et de la justice est irrémédiablement scellé.
Les assemblées générales de police étaient menées par des
magistrats, des élus et des notables. Autant dire le niveau C’est cette police qui va marquer l’imaginaire de tous
d’indépendance et la qualité de la justice rendue par cette avec ses inspecteurs aux belles bacchantes, en vestons,
instance qualifiée de policière. En outre, jusqu’en 1644, les poursuivant la bande à Bonnot à bord de leurs Renault
deux principaux magistrats du Châtelet se menaient une AX. L’action des «  mobilards  » sera saluée par tous, y
guerre sans merci pour s’octroyer le monopole du droit de compris par une magistrature qui, seul tempérament,
police jusqu’alors partagé entre les deux hommes. aurait souhaité pour que la reforme soit vraiment parfaite,
que cette police relève du ministère de la Justice…
La police ainsi conçue ne recherche pas les auteurs de
crimes ou de délits. Elle les interpelle sur dénonciation Le quai des Orfèvres devient le sanctuaire d’une
ou en cas de flagrant délit, mais son seul objectif est de police qui va, de fait, se conforter dans un prestige qui
faire cesser le trouble et de restaurer la sécurité. La police va vite agacer et s’opposer aux «  autres  », ceux de la
judiciaire n’existe pas et les rapports police-justice sont place Beauvau. Sur fond de guerre des polices, la justice
quasi nuls. Les juges préfèrent les taches plus lucratives du parisienne va s’unir à la police judiciaire (PJ) pour le
droit civil et n’éprouvent que peu d’intérêt pour le droit meilleur et pour le pire en voyant émerger de grandes
pénal encore peu développé. figures de la police judiciaire comme Marcel Guillaume,
traqueur de Landru, et de la bande à Bonnot, ou Pierre
Les constituants bien plus soucieux du maintien de Ottavioli, patron de la Brigade mondaine, de la Brigade
l’ordre que de la recherche de coupables de crimes et de de répression du banditisme (BRB) et de la prestigieuse
délits se décidèrent à légiférer fin 1791 sur le sujet, mais Brigade criminelle ayant à son actif les enquêtes sur le
en cantonnant les commissaires dans leurs missions de guet-apens du petit Clamart, l’affaire Ben Barka ou en
vigilance. Ils laissèrent la mission d’enquête aux juges de encore l’enlèvement du Baron Empain. Les procureurs ou
paix trop peu nombreux et sans réelle motivation pour les juges d’instruction eux aussi obtiennent une certaine
la chose ainsi qu’aux gendarmes qui venaient d’être créés célébrité sur des affaires judiciaires retentissantes comme
dans les campagnes et ce malgré les protestations des les juges Peries et Carrias sur l’affaire Dominici, le juge
commissaires. Les graines de l’affrontement police-justice Michel assassiné par la pègre, ou encore le juge Renaud
étaient semées.  lui aussi abattu par la pègre alors qu’il était en charge
notamment de l’affaire du gang des Lyonnais.
Par la suite, la police criminelle se voit peu estimée
par les régimes qui se sont succédé. Les attributions La littérature elle-même s’empare de ces nouveaux héros
du ministre de la Police passèrent sous la tutelle de la pourfendeurs des bas instincts humains et protecteurs
justice et les policiers furent subordonnés au Grand de la veuve et de l’orphelin dont l’éminent commissaire
juge. Le ménage juges-policiers fut bien peu heureux. Maigret, inspiré d’ailleurs de Marcel Guillaume.
Les dysfonctionnements furent légions dont les plus
marquants relatifs à l’arrestation de Cadoudal et à La deuxième moitié du XXe siècle est la période de
dossier

l’enlèvement du duc d’Enghien. toutes les réformes. La justice, tout d’abord, qui se dote
d’une École nationale de la magistrature chargée du
En réalité, il faut attendre le début du XXe siècle et les recrutement et de la formation de ses magistrats, qu’ils
brigades mobiles de Clémenceau pour voir apparaître une occupent des fonctions au sein du siège ou du parquet.
police criminelle efficace plébiscitée dans son action. Dans Cette unité de formation et d’emploi est radicalement
le contexte d’une profusion de crimes de sang sordides, de différente du modèle anglo-saxon qui accorde les
bandes criminelles organisées pillant, torturant et tuant, fonctions suprêmes de juge à ses plus éminents avocats.
de malfaiteurs exceptionnellement efficaces, l’opinion

55
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

Les juges, trop soumis à l’exécutif selon leur propre fut opérationnelle à l’automne 1829 et les premiers
analyse, vont s’émanciper et imposer leur vision de « bobbies » commencèrent leurs patrouilles.
l’enquête et de la justice. Denis Salas évoque même la
création d’un « tiers pouvoir » pour équilibrer un monde Cette police fut d’abord rejetée par la population et, dès
judiciaire en demande. lors, par la justice puisque le système de jurys populaires
aboutissait à des décisions défavorables aux policiers.
Parallèlement à cette évolution, la police vit une phase Ainsi, lors du procès des meurtriers de deux officiers de
de discrédit auprès de la population. Stigmatisée pour police, le jury rendit un verdict de « justifiable homicide »,
son rôle controversé sous l’occupation, son action de car la menace d’atteinte aux libertés représentée par
maintien de l’ordre en mai 1968, souvent affublée d’une l’action de cette nouvelle police avait poussé les prévenus
image déplorable emprunte de violence, de grossièreté à agir de funeste manière.
et d’alcoolisme dans les années 1970-1980… Rien n’est
épargné à l’institution et les ministres de l’Intérieur qui Les années passant, conquis par le Yard, les
vont se succéder en cette fin de siècle auront à cœur Londoniens cultivèrent à son égard un véritable respect
d’assainir, d’organiser, de réformer. et une admiration partagée outre-Manche et même outre-
Atlantique. La littérature policière s’est fortement enrichie
Aujourd’hui, les deux institutions ont profondément de récits réels ou imaginaires des enquêtes de ce service
changé et continuent d’évoluer. Toutes deux en recherche prestigieux.
d’autonomie et d’excellence se heurtent dans le cadre
du droit pénal, chacune se réclamant d’une plus grande L’importance du rôle de la police dans le système
légitimité que l’autre. Cependant, une chose fondamentale judiciaire anglais est d’autant plus prégnante qu’à la fin du
n’a pourtant pas été modifiée : la structure bicéphale du XXe siècle, ce sont les policiers qui, en plus d’interpeller
judiciaire. et de mener l’enquête, jouent le rôle du procureur français
dans les « Courts ». Le « judiciary » se compose d’avocats,
Comme au début du siècle, le parquet est directeur de juristes et de juges, eux-mêmes anciens avocats. Ils
d’enquête et les officiers de police judiciaire (OPJ) siègent, plaident ou conseillent, mais ne se chargent
l’informent et agissent par délégation. Ils sont même notés jamais des poursuites.
par cette hiérarchie judiciaire qui peut décider de leur
retirer leur habilitation d’OPJ et ainsi sceller leur carrière C’est le principe fondateur du système accusatoire
de « pjiste » ou du moins d’enquêteur. En parallèle, ces (adversory) axé sur la charge de la preuve et la culpabilité
mêmes OPJ sont des fonctionnaires d’État soumis à une pour servir la justice. Cette dernière impliquant au premier
hiérarchie administrative qui se soucie plus du degré de plan la victime.
satisfaction du politique lui permettant par là même de
s’assurer une carrière administrative satisfaisante. Parfois Le système inquisitoire français entend, quant à lui,
écartelés entre les deux, les OPJ peuvent apparaître servir la justice en recherchant la vérité et s’est positionné
dépossédés de leurs pouvoirs d’enquête. dès lors sans aucun égard pour les sentiments ou les vœux
des victimes, en tout cas sur le papier. Il n’est pas rare en
Ainsi, les rapports police-justice souffrent de cette France de voir le parquet poursuivre une infraction sans
structure hiérarchisée instituée historiquement pour le plainte de la victime et contre l’avis de celle-ci parfois.
meilleur, mais ne permettant aujourd’hui d’exprimer que L’État est la victime principale de toute infraction, il est
le pire. également maître des poursuites.

L’Angleterre vit, quant à elle, une situation bien On voit apparaître une différence essentielle entre les
moins passionnée et bien moins houleuse, pragmatisme deux systèmes  : magistrats et policiers français ont un
britannique oblige. Bien que différents systèmes judiciaires seul chef, l’État. Magistrats et policiers anglais servent
coexistent, aucune guerre justice-police ne s’est jamais la population. Pas étonnant à ce compte que le système
dossier

déclarée. La Metropolitan Police est née d’un besoin de français vive au rythme des conflits alors que le système
mettre fin à une criminalité en dangereuse expansion à anglais ignore cette concurrence délétère.
Londres. Sir Robert Peel en fut l’architecte conseillé par
le non moins célèbre Eugène François Vidocq. Il mit à Le système anglais dut tout de même faire face à des
sa tête deux « commissioners », l’un ancien militaire de la problèmes de rassemblement de preuves et de contre-
marine, l’autre ancien avocat. Après avoir réglé plusieurs performances des policiers devant les tribunaux. Pour y
problèmes de recrutement (la moitié des 3 200 premiers remédier, le « Police and Criminal Act » fut voté en 1984,
recrutés fut congédiée pour ivresse), la police de Londres suivi du PACE en 1994 venant organiser les modalités de

56
Muriel Leveque Relations police-justice : une approche comparée entre la France et la Grande-Bretagne

la garde à vue, du recours systématique à l’avocat et de passerait le plus clair de son temps à appeler le parquet
recherche de preuves. pour l’informer de tout et prendre ses instructions. C’est
ce que prévoit le Code de procédure pénale. En outre, les
Le fait le plus marquant fut la mise en place parallèle policiers sont soumis à une hiérarchie administrative qui
des Crown Prosecution Service (CPS) en 1985. Cette contrôle le travail judiciaire jusque dans la transmission
structure, de loin la plus proche de nos parquets, n’avait au parquet.
pour seule vocation que de fournir des avocats à tous les
prévenus. Le procureur est lui aussi soumis à une hiérarchie
imposante. C’est le ministère de la Justice et/ou le Conseil
Leurs attributions furent étendues à l’évaluation de supérieur de la magistrature qui le nomme à son poste,
certains puis de tous les dossiers devant être portés fait évoluer sa carrière et détermine les politiques pénales
devant les tribunaux. Totalement dépassés par la charge et à suivre. La marge de manœuvre du magistrat est de fait
souvent composés de jeunes avocats inexpérimentés, les sensiblement réduite.
avocats plus aguerris boudant cette charge peu lucrative,
les CPS n’ont pas pris l’ampleur voulue. Policiers et magistrats ne paraissent bénéficier ni l’un
ni l’autre de la confiance de leur employeur, l’État, qui
Les policiers peu coopératifs dans un premier temps maintient sur eux contrôle et pression à des fins qui
ont fini par s’accommoder de cette structure aux quelques paraissent parfois éloignées de la mission de justice qu’ils
vertus. Ils demeurent les seuls décisionnaires en matière sont censés servir.
de renvoi devant les tribunaux et de mesures dites
« alternatives » (amendes, médiation, transaction...). Pourtant, les relations entre eux ne sont pas si mauvaises,
tant s’en faut. Le quotidien a su imposer ses règles pour
Les CPS peuvent décider de poursuivre ou de classer de multiples raisons. Les hommes et les femmes tout
sans suite les dossiers qui lui sont présentés. En accord d’abord qui permettent au système de fonctionner et à
avec les services de police, ils peuvent demander la qui il convient de rendre un hommage appuyé, une fois
réalisation d’actes d’enquête supplémentaire mais dans n’est pas coutume. Sans leur détermination à poursuivre
le seul but de pouvoir défendre le dossier devant les les infractions, à protéger les citoyens de ceux qui brisent
Magistrate’s Court ou Crown Court. le pacte social, à adapter la pratique à des règlements
souvent inadaptés, le système judiciaire français serait
Ainsi, il est évident que si chacune des parties refuse de en échec. L’entente entre les magistrats du parquet et
communiquer avec l’autre, c’est le dossier qui risque d’être les policiers est, en général, emprunte de convivialité et
compromis. La coopération est de mise et rien ne suscite de compréhension. Les difficultés des policiers ne sont
la concurrence ou la mésentente entre les parties, sinon pas inconnues des magistrats et inversement. L’OPJ de
les personnalités des uns et des autres.  permanence explique le plus clairement possible le cas
qui lui est soumis, ce qui en soi n’est pas une mince
Le constat dressé de ces différences structurelles affaire.  Famille qui se déchire, voisins irréconciliables,
semble laisser peu de doute sur l’incapacité chronique des histoire de cœur, histoire d’argent, histoire de territoire
uns à communiquer et le naturel déconcertant des autres. ou de pouvoir, l’écrasante majorité des litiges ne ferait
Pourtant, la nature humaine aimant contrarier la logique, pas une ligne dans les journaux. Rien qui n’intéresse, rien
les pratiques relationnelles des différents acteurs sont bien qui ne fascine.
plus complexes qu’il n’y paraît.
Tous les dossiers sont traités de la même façon : tout
acte donne lieu à la rédaction d’un procès-verbal pour
le policier enquêteur, d’où une inflation procédurale
Des pratiques relationnelles ubuesque. Le fond des dossiers ne représente pas plus
complexes mues par du cinquième du dossier papier. Un acte d’enquête
dossier

pour cinq actes de procédure… il y a de quoi avoir les


la recherche d’efficacité nerfs à vif lorsqu’un magistrat vous demande en fin de
journée de prolonger une garde à vue pour permettre
une présentation le lendemain matin autrement appelée
Le système inquisitoire français ne laisse que peu de « prolongation de confort ». Cependant, comment jeter
place à l’autonomie et à l’initiative aux policiers qui sont la pierre à des magistrats à qui on a greffé un casque
placés sous l’autorité du procureur. Ils mènent l’enquête téléphonique et qui dans l’urgence, à distance, souvent
et décident de mesures en son nom. En théorie, un OPJ sans expérience doivent apprécier des dizaines de dossiers

57
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

par jour. Il faut vraiment compter sur la valeur des soumis à l’autorité d’un parquet qui leur concède une
individus pour que la justice fonctionne. Il paraît utile de assez grande autonomie, comprennent parfois mal
le rappeler. l’intervention de « petits juges » pouvant se révéler jeunes
et inexpérimentés, mais aussi très directifs. Cela dit, le
Le système anglais s’est interdit de vivre ce type de duo peut fonctionner et les policiers ne paraissent pas
situation. La procédure accusatoire essentiellement fondamentalement hostiles à cette fonction. Elle trouve
orale n’impose le cas échéant que la rédaction des actes sa légitimité dans le caractère indépendant de ce juge face
essentiels et d’un rapport de synthèse. En outre, les CPS ne à un parquet accusé de répondre avec promptitude aux
sont saisis que si les policiers l’estiment justifié. Nombre commandes de l’exécutif.
de litiges sont réglés par la voie de mesures alternatives et
beaucoup d’infractions ne donnent lieu qu’à la rédaction Pourtant, à cet égard, le Pôle antiterroriste constitue le
d’un simple rapport informatif.  contre-exemple parfait. Composé d’hommes et de femmes
aux caractères affirmés, expérimentés et déterminés, il
L’autonomie des policiers est totale et la confiance qui forme une équipe solide avec les services de police de
leur est accordée n’a pour seule limite que celle du PACE. lutte antiterroriste. Comme dans les services anglais, les
Les CPS sont totalement indépendants du pouvoir procureurs et juges d’instruction du pôle antiterroriste ont
exécutif. Ils ne décident des poursuites ou du classement des relations privilégiées avec les services idoines.
d’un dossier qu’en fonction des éléments du dossier. De
fait, coopération et confiance sont de mise dans leurs Malheureusement, en France, il semble que l’antiter-
rapports avec les officiers britanniques. Très récemment, rorisme soit une exception. Les conflits vont bon train
les CPS ne pouvant assumer le volume de dossiers à et les échanges corrosifs par syndicats de policiers et de
examiner, ce sont des sergents spécialement formés qui magistrats interposés se font fréquents.
ont été désignés pour décider du renvoi devant le tribunal.
Ils sont d’ailleurs poussés à leur paroxysme depuis le
En outre, les Criminal Justice Units sont venus enrichir début de la polémique sur la garde à vue. Initiée par une
la garantie de la mise en l’état des dossiers. Ces structures décision de la Cour européenne des Droits de l’homme,
budgétairement rattachées à la police existent dans chaque cette polémique, largement alimentée par les avocats,
commissariat. Ils sont les intermédiaires entre les CPS et a vu s’affronter policiers et magistrats sous le regard
les policiers. hésitant du politique. Policiers présentés comme des
tortionnaires et usage d’une sémantique de la Seconde
En pratique, c’est la gestion des affaires de moindre Guerre mondiale, magistrats n’hésitant pas à libérer
importance qui peut être parfois source de conflits ou des mis en cause pour vice de procédure sans attendre
de crispation entre CPS et policiers. Les premiers, fins de modification législative, décisions des plus hautes
connaisseurs du droit et responsables de la qualité des instances juridictionnelles en contradiction avec les textes
dossiers portés devant le juge peuvent être qualifiés de en vigueur, pression de toutes parts sur des policiers qui se
bureaucrates par les seconds qui ont une vision plus retrouvent seuls face à des victimes désorientées et prises
immédiate. Un policier qui interpelle souhaite évidemment en otage, autant d’actes qui ont illustré cette ambiance
que l’interpellé soit poursuivi et ne vit pas toujours très délétère. 
bien les demandes de complément des CPS. Il est possible
au policier d’exercer un recours interne contre une décision Ce conflit illustre la médiocrité de la qualité des rapports
de ne pas poursuivre. C’est alors un inspecteur qui viendra police-justice. Même si, au quotidien, des hommes et
évoquer le dossier avec le CPS en cause. des femmes dévoués et professionnels s’adaptent pour
accomplir leur mission, il persiste un fond conflictuel et
Les relations sont toutefois assez bonnes et s’améliorent concurrentiel qui ressurgit à la moindre polémique. 
à mesure que l’affaire croit en importance. Ainsi, les
groupes criminels et contre-terroristes ont des relations Cet état de fait risque de ne pas s’améliorer au vu de
dossier

généralement particulièrement harmonieuses avec les CPS. l’alourdissement croissant de la procédure qui ne laisse
plus aux policiers qu’un rôle de greffier, écrasés sous la
En France, la situation n’est pas si simple. Les rédaction d’actes n’intéressant pas le déroulement de
dossiers complexes et/ou criminels font l’objet d’une l’enquête. L’agacement et la lassitude des services de
ouverture d’information judiciaire sous l’autorité d’un police sont palpables. Certains avancent même l’existence
juge d’instruction. Ce magistrat du siège ne bénéficie d’un « malaise » dans la police auquel ces difficultés ne
que de peu d’appui de ses pairs et suscite l’agacement seraient pas étrangères. 
chez certains policiers. Ces derniers, traditionnellement

58
Muriel Leveque Relations police-justice : une approche comparée entre la France et la Grande-Bretagne

Cette polémique sur la garde à vue a été également n’est point de liberté sans justice, mais n’a que peu de
l’occasion d’un vaste débat sur le seul sujet qui paraît liens naturels avec la police. Peut-être que la question de
rassembler policiers français et policiers anglais  : la légitimité ressentie par les magistrats devrait-elle être
l’inconsistance de la réponse pénale. Ce sont là les rapports soulevée  ? Elle paraît d’autant plus pertinente qu’elle
entre policiers et magistrats du siège qui sont en cause. s’affiche comme une véritable spécificité du système
Une forme d’incompréhension s’est installée entre ceux qui français. La magistrature se pose de plus en plus en
sont confrontés physiquement aux criminels et ceux qui véritable pouvoir judiciaire, ce fameux tiers pouvoir dont
décident du quantum des peines prononcées. Si le devoir parlait Denis Salas. Cela crée un décalage avec la police et
de réserve et la loyauté envers l’institution contraignent les son action qui, elle, s’inscrit dans le cadre des attributions
policiers à circonscrire leurs critiques à la sphère privée du pouvoir exécutif. C’est peut-être un conflit au sommet
ou aux discussions entre collègues, ils n’empêchent pas le de l’organisation constitutionnelle et une remise en cause
sentiment d’incompréhension ou de démotivation. Quel du principe de séparation des pouvoirs de Montesquieu
policier n’entend pas régulièrement des collègues vitupérer qu’il conviendrait d’étudier.
telle ou telle décision de justice avant de conclure abattu
d’un «  tout ça pour ça  !  » en désignant une procédure Scotland Yard a également pour vocation de protéger
épaisse comme une encyclopédie en dix volumes qui vient les institutions, mais c’est avant tout au travers de la
de se solder par un « rappel à la loi ». protection des citoyens. Cette police régionale a été créée
pour lutter contre la criminalité rampante de Londres et
La critique est humaine et souvent constructive. Les elle est restée farouchement orientée vers la protection
policiers aussi sont des parents, des époux, des enfants, des des Londoniens sans autres politiques que celles mises en
voisins, des amis… Ce qui les distingue de la population place localement. Aucun policier ne se considère comme
est leur expérience de la nature humaine, de ses qualités, un fonctionnaire ou « civil servant » non que ce statut ait
de ses travers et souvent de ses pires défauts. Ce prisme quelque chose de péjoratif, mais il est intellectuellement
déformant permet à la fois une plus grande lucidité et un inadapté. La police est majoritairement respectée et
manque de recul. En tout état de cause, il est regrettable estimée par la population.
que leur expérience ne soit pas plus prise en considération
comme nos cousins d’outre-Manche qui n’ont pas hésité à La justice est intimement liée à l’organisation et à
accorder un véritable pouvoir discrétionnaire dans la mise l’action de la police. Elle n’a de limite que son budget
en l’état du dossier. Que le résultat ne soit pas toujours à et, dès lors, doit s’assurer que les affaires  ne sont pas
la hauteur des attentes est inévitable. présentées en vain.

En termes d’entente, l’actualité nous fournit un Structurellement et historiquement, en dépit d’un


exemple illustrant bien la capacité du système anglais. éclatement géographique et hiérarchique, il existe une
Lors des émeutes de Londres de cet été, sous la pression véritable cohérence entre les fonctions et les missions
de la police, la justice a mis en place, dans l’urgence, un de la police et de la justice anglaises. En revanche,
dispositif de gestion des interpellations massives. Les malgré sa centralisation, le système français, entièrement
magistrats ont siégé jour et nuit pour accompagner au orienté vers l’État, peine à créer du liant entre les acteurs
mieux les policiers dans leurs efforts pour rétablir l’ordre. judiciaires. Dans les années 1990, plusieurs magistrats
Les condamnations ont également suivi le sens répressif s’exprimaient dans un ouvrage au titre frondeur : « Les
donné à ces événements. L’ensemble des acteurs de la juges parlent ». Ils y exprimaient leur désarroi face au
chaîne judiciaire a coopéré, a su s’unir sans centralisation déséquilibre entre ministère de la Justice et ministère de
au sommet de l’exécutif, sans ministre donneur d’ordre. l’Intérieur, ce dernier ayant des airs de toute puissance. Ils
Aujourd’hui, c’est le politique qui tente d’en tirer les y expliquaient surtout leur mission de garant des libertés
enseignements et de légiférer sur une systématisation du face à une police peu coopérative, inefficace et qu’il
dispositif dans des limites budgétaires acceptables. convenait de contrôler étroitement. 
dossier

Le système pyramidal hiérarchisé français a pour effet Contrôle, conflit, défiance, les rapports police-justice
de déposséder de la matière policiers et magistrats. Ils sont paraissent ne devoir leur salut qu’aux bonnes volontés des
avant tout des fonctionnaires. La police a pour vocation uns et des autres.
de défendre les institutions d’après la Déclaration des
Droits de l’homme. Les notions de service public et de Le constat pourrait ne pas être si alarmant. Après
lutte contre la criminalité n’apparaissent que tardivement. tout, aucun système n’est parfait et les âmes motivées le
La justice est, quant à elle, garante des libertés puisqu’il feront fonctionner. Mais une étude de 2010 de l’université

59
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

d’Oxford a de quoi interpeller. Menée par plusieurs police-justice est le préalable à toute amélioration de la
universitaires et professionnels de la police, elle défend la sécurité des citoyens. Reste à faire le pari que, en France,
thèse selon laquelle une population qui a plus confiance les réformes en cours tant dans la police que dans la justice
dans sa justice et dans la procédure judiciaire coopérera auront à cœur de gommer des oppositions ancrées dans
mieux avec sa police. Les institutions gagneront en l’histoire judiciaire pour permettre, comme l’ont fait les
légitimité, ce qui fera chuter le risque de passage à l’acte brigades du Tigre en leur temps, d’emporter la confiance
délictueux. Autrement dit, la bonne qualité des rapports de la population et d’assurer la sécurité de tous.

Muriel Leveque
dossier

60
La justice dans les politiques locales
de sécurité
Jérôme MILLET

Face à la montée de la délinquance, le législateur a


choisi d’associer l’ensemble des dépositaires de l’autorité
publique dans des politiques publiques de sécurité
déclinées localement. Si la participation de la justice aux
politiques locales de sécurité ne va pas de soi au motif
principal qu’elle est susceptible de remettre en cause
son indépendance, elle est pourtant progressivement
© Jackin - Fotolia.com

devenue une actrice incontournable des politiques


locales de sécurité. Ce mouvement s’accompagne
également d’une ouverture du champ judiciaire aux
autorités administratives.

The justice ministry and local security policies


Faced with the increase in delinquency, legislators have chosen to combine all guardians of public authority
under public security policies which are dealt with locally. Though the involvement of the justice ministry in
local security policies is not obvious in the main purpose of the aforementioned policies, the justice ministry
is likely to call their independence into question, and is becoming an undeniable player in these policies. This
DOSSIER
movement towards involvement in local security policies is also accompanied by an opening of the judicial
domain to administrative authorities.

Jérôme Millet

Chef d’escadron de gendarmerie, il est actuellement adjoint au chef du pôle juridique et judiciaire au cabinet
du directeur général de la Gendarmerie nationale. Docteur en droit de l’université Panthéon-Assas (Paris II), il
est l’auteur d’un ouvrage intitulé Autorités de police et sécurité locale (Éditions Mare et Martin, 2012, 465 p.).

61
L
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

a formulation du sujet « justice et politiques de l’administration, de collectivités locales ou d’associations, a


locales de sécurité » est originale et, à certains progressivement contribué à troubler l’image du ministère public,
égards, provocante : parfois considéré comme un représentant de l’État plutôt que
comme appartenant à une juridiction » [Nadal, 2007, p. 2296].
-o
 riginale parce qu’il est peu fréquent de venir traiter de
l’autorité judiciaire dans son ensemble, ce qui signifie, Être l’institution « gardienne des libertés individuelles » (art.
en plus des magistrats du siège, la prise en compte 66 al. 2 de la Constitution) suppose aussi que l’on s’expose
des magistrats du parquet, comme l’a admis le Conseil à une critique citoyenne. Or, autant le dire clairement :
constitutionnel dans sa décision du 11 août 1993 dans la la justice ne peut durablement se tenir ou être tenue
mesure où il a jugé que « l’autorité judiciaire […] comprend en marge des politiques locales de sécurité moins sans
à la fois les magistrats du siège et ceux du parquet » ; dans sa doute d’ailleurs en vertu d’une idéologie selon laquelle
décision du 21 février 1992, le Conseil constitutionnel la meilleure des préventions resterait la certitude de la
a encore admis la constitutionnalité de l’unité du corps répression, mais bien parce qu’il y a urgence à remédier
judiciaire en jugeant que l’article 1er de l’ordonnance du au constat dressé dès 1977 par le rapport Peyrefitte selon
22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut lequel « la justice s’est peut-être trop isolée du reste de la nation ».
de la magistrature qui prévoit que « tout magistrat a vocation
à être nommé au cours de sa carrière, à des fonctions du siège et Quel que soit, pour les uns, le discrédit dans lequel
du parquet […] n’est pas contraire à la Constitution » (CC, serait tombée la justice pénale ou, pour les autres, la
n° 92-305 DC, 21 février 1992). Or, une telle présentation crise de confiance qui l’affecte – situation qui trouve
embrasse trop pour bien étreindre l’implication de la une grande part de son origine dans le stock de 85 600
justice dans les politiques locales de sécurité qui doit peines prononcées et non exécutées fin juin 2011 selon
être entendue avant tout comme la participation du l’étude d’impact qui accompagne le projet de loi de
parquet aux politiques publiques de sécurité mises en programmation relative à l’exécution des peines comme
œuvre localement. Une telle position n’est sans doute dans le classement sans suite de 80 % des plaintes
pas conforme à l’idéologie selon laquelle la sécurité déposées par les citoyens selon le chiffre classiquement
serait « l’affaire de tous  », mais trente ans de politiques avancé [Cario, 2005, p. 46 sqq.] –, il reste qu’il n’est pas
publiques de sécurité nous ont persuadés qu’à chercher soutenable d’affirmer que la justice demeure en marge
irrésistiblement à associer le plus grand nombre des politiques locales de sécurité et des acteurs associés
d’acteurs, sans se soucier de leur contribution effective à à la définition et à la mise en œuvre des politiques de
la lutte contre la délinquance – ou de leur légitimité –, on sécurité. D’abord parce que le Conseil constitutionnel
ne distingue plus les principaux des secondaires, voire qualifie d’objectif de valeur constitutionnelle « la sauvegarde
des accessoires 1. En somme, là où le nombre d’acteurs de l’ordre public, la sécurité des personnes et des biens ainsi que
est trop grand, la responsabilité se dilue entre eux au la recherche des auteurs d’infractions » (Cons. constit., décis.
point de cesser d’être vivement sentie par aucun ; n° 94-352 DC, 18 janvier 1995, Rec. p. 170).

- provocante parce qu’elle situe l’autorité judiciaire dans Ensuite parce que la politique publique de sécurité ne
le cadre des politiques de sécurité et qu’elle correspond, se cantonne pas à l’organisation et à la coopération des
en conséquence, à une logique de pratique du pouvoir forces de sécurité, mais comporte clairement un volet
éloignée de son indépendance constitutionnellement répressif, les lois de sécurité qui se sont succédé depuis la
consacrée (art. 64 al. 1er de la Constitution du 4 loi du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation
octobre 1958)  ; l’autorité judiciaire peut, en effet, relative à la sécurité servant de vecteur à la création
mal s’accommoder d’une participation à un secteur de nouvelles incriminations ou à l’accroissement de
d’activité – la sécurité – vécue comme un facteur sanction d’incriminations déjà existantes. Cette évolution
supplémentaire de mise en cause de sa légitimité, sinon a d’ailleurs suffisamment été critiquée par certains
de sa spécificité. L’ancien procureur général près la magistrats : « face à un ministère de l’Intérieur qui joue le rôle
Cour de cassation exprimait ainsi ses craintes de voir les de locomotive de la politique pénale, certains expriment la crainte
dossier

politiques partenariales écorner l’identité des procureurs de devenir des “préfets judiciaires”. “Il y a danger, affirme l’un
de la République : « la toujours plus grande implication des d’eux. Il faut résister. Nous ne sommes pas magistrats pour être
procureurs dans des politiques publiques partenariales aux côtés au garde-à-vous” » 2. Il est ainsi possible de citer le racolage

(1) Pour le président de la Cellule interministérielle d’animation et de suivi des contrats locaux de sécurité, G. Lefèvre, des contrats
locaux de sécurité « ont souvent mis en évidence des difficultés pour faire coopérer des acteurs de cultures professionnelles diverses,
peu habitués à dialoguer, certains parfois campés sur une mission généreuse mais pas toujours clairement définie par d’autres qu’eux-
mêmes », Revue de la Gendarmerie nationale, 2005/4, n° 217, p. 43.
(2) Cf. N. Guibert, « Les procureurs s’organisent pour préserver leur identité », Le Monde, 15 juillet 2006, p. 7.

62
Jérôme MILLET La justice dans les politiques locales de sécurité

dit « passif » (art. 113 de la loi n° 2003-239 du 18 mars aux services enquêteurs les priorités et précisant les modes
2003 pour la sécurité intérieure codifié à l’article 225-10-1 de traitement judiciaire des infractions sur la recherche et
du Code pénal) ou les attroupements portant atteinte à la la poursuite desquelles l’accent aura été mis.
libre circulation des personnes ou au bon fonctionnement
des dispositifs de sécurité et de sûreté dans les parties Le législateur fait du procureur général le relais de
communes d’immeubles (art. 61 de la loi précitée codifiée l’action du garde des Sceaux et du procureur de la
à l’article L. 126-3 du Code de la construction et de République l’animateur et le coordinateur de « la politique
l’habitation). de prévention de la délinquance dans sa composante judiciaire » 3.
Le pouvoir réglementaire en a tiré les conséquences en
Enfin, parce que le rôle du procureur de la République rappelant que le procureur de la République est « membre
ne se limite pas à la poursuite des infractions pénales et à de droit des instances territoriales de coopération pour la prévention
la direction de la police judiciaire. Les exigences nouvelles de la délinquance » 4 mentionnées par le Code général des
adressées au corps judiciaire par le reste de la société ont collectivités territoriales (CGCT).
conduit à un accroissement considérable des tâches du
parquet. Ainsi, des Conférences départementales de sécurité ont
été instituées en 2002 (article 15 du décret n° 2002-999 du
« Sous l’effet d’un double phénomène de “judiciarisation” de la 17 juillet 2002 relatif aux dispositifs territoriaux de sécurité
police administrative et d’’administration » de la police judiciaire » et de coopération pour la prévention et la lutte contre
[Granger, 2011, p. 190], il est possible d’affirmer que la la délinquance). Réunies selon une périodicité au moins
justice est devenue un acteur incontournable des politiques trimestrielle, ces structures départementales permettaient
locales de sécurité en même temps que le champ judiciaire de prolonger au niveau local les orientations du défunt
est sous l’influence des politiques publiques de sécurité. Conseil de sécurité intérieure 5, de garantir la cohérence de
l’action des différents services de l’État. Coprésidées par
le préfet et le procureur de la République, ces conférences
regroupent l’ensemble des chefs de service de l’État
La justice actrice des politiques concernés par les questions de sécurité.
locales de sécurité
Pour consolider, au niveau départemental, la
«  Dans leur ensemble, les magistrats du siège et du parquet mobilisation, sous l’autorité conjointe des préfets et
se refusent à lier la justice au territoire : troubler la sanction par procureurs de la République, des différents services de
des considérations environnementales, imaginer que le juge puisse l’État qui doivent être impliqués dans la lutte contre
être partie d’une stratégie locale de sécurité, la plupart préfèrent les différentes formes de délinquance, le décret du
ne pas y penser ! » [Estèbe, 1994, p. 31]. Ces propos qui 17 juillet 2002 est venu transformer les CCPD et les
dénonçaient, en 1994, la faible implication des magistrats CDPD en conseils locaux de sécurité et de prévention de
dans le système de partenariat ne sont sans doute plus la délinquance (CLSPD) et en conseils départementaux
d’actualité tant les structures de concertation se sont de prévention (CDP). Le conseil local de sécurité et de
développées. prévention de la délinquance constitue donc « le cadre de
concertation sur les priorités de la lutte contre l’insécurité et de la
Le ministre de la Justice conduit la politique d’action prévention de la délinquance dans la commune » (art. D. 2211-1
publique déterminée par le Gouvernement (C. pr. pén., art. CGCT).
30) : celle-ci consiste, face à la délinquance, à orienter les
forces de police judiciaire vers les infractions qui mettent Selon la circulaire d’application du décret, le CLSPD
à mal l’ordre social. Ainsi définie, la politique pénale doit doit constituer « le lieu habituel et naturel d’organisation des
être mise en œuvre sur l’ensemble du territoire national collaborations et coopérations » entre les institutions étatiques
par les procureurs généraux qui animent et coordonnent et les collectivités territoriales. Il doit devenir « le cadre
l’action des procureurs de la République de leur ressort en de l’expression concertée des priorités autour desquelles doivent
dossier

ce qui concerne tant la prévention que la répression des se mobiliser les différents acteurs », « l’instance de réflexion
infractions à la loi pénale (C. pr. pén., art. 35), et par les et d’élaboration des stratégies coordonnées de lutte contre la
procureurs de la République à qui il appartient de définir délinquance ». Il est présidé par le maire ou, dans le cadre
au plan local des politiques d’ensemble fixant clairement d’un conseil intercommunal, par le maire d’une commune

(3) Art. 39-1 alinéa 2 du Code de procédure pénale.


(4) Art. D. 15-3 du Code de procédure pénale.
(5) Supprimé par le décret n° 2009-1657 du 24 décembre 2009 relatif au Conseil de défense et de sécurité nationale et au Secrétariat
général de la défense et de la sécurité nationale

63
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

membre ou le président de l’instance intercommunale. Le Créé et animé par le procureur de la République ou


préfet et le procureur de la République en sont membres son représentant, il est généralement constitué d’un
de droit (art. D. 2211-2 CGCT). représentant des services de police ou de gendarmerie,
mais sa structure souple varie selon les contentieux locaux
Créé par l’article 1er de la loi du 5 mars 2007, le qui la motivent. La circulaire du 28 octobre 1997 relative
plan départemental de prévention de la délinquance est à la mise en œuvre des contrats locaux de sécurité relance
arrêté par le préfet après consultation du procureur de la le dispositif de ce qu’elle appelle désormais les groupes
République, puis du Conseil départemental de prévention de traitement local de la délinquance en notant qu’il
de la délinquance (art. D. 2215-1 CGCT). Il fixe le cadre « peuvent constituer une structure particulièrement adaptée à la mise
général d’application des politiques publiques adapté aux au point des solutions les plus appropriées à la situation dans les
particularités locales et s’assure qu’elles sont mises en quartiers ou les sites présentant un niveau de délinquance tel qu’il
œuvre de façon cohérente et efficace. Le plan est fondé sur met véritablement en péril la cohésion sociale ».
l’analyse de la délinquance dans le département et est soumis
à l’avis du procureur de la République, puis du conseil Structure ponctuelle puisqu’elle a vocation à disparaître
départemental de prévention de la délinquance (CDPD). quand une amélioration est constatée dans la vie du
quartier, le GLTD privilégie davantage l’action judiciaire
La présidence du Conseil est assurée par le préfet, que les CCPD puisque le parquet est clairement le pilote
mais le président du Conseil général et le procureur de du dispositif.
la République désigné par le procureur général en cas
de pluralité de tribunaux de grande instance dans le
département en assurent la vice-présidence. Il se compose Le champ judiciaire
de quatre collèges. Le premier rassemble des conseillers
généraux et des maires. Le deuxième rassemble des
sous l’influence des politiques
magistrats, parmi lesquels le président du tribunal de de sécurité
grande instance (TGI), un juge de l’application des peines
et un juge pour enfants désignés par l’assemblée des Le domaine judiciaire est directement saisi par les
magistrats du siège (art. 8). politiques publiques de sécurité et l’on observe, à cet égard,
l’introduction de nouvelles attributions, principalement
Enfin, pour assurer une continuité entre l’action menée municipales, dans le champ judiciaire.
sous la responsabilité de l’autorité préfectorale et celle
relevant de l’autorité judiciaire, des « états-majors de Le premier exemple est celui offert par l’article 51
sécurité » sont constitués depuis septembre 2009. Ceux-ci de la loi du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances 7
sont adossés aux comités départementaux de sécurité, qui crée un article 44-1 au sein du Code de procédure
dont ils constituent les organes opérationnels 6. pénale selon lequel le maire d’une commune peut, tant
que l’action publique n’a pas été mise en mouvement,
Cette structure, qui se réunit une fois par mois sous leur proposer à l’auteur de certaines contraventions ayant
présidence conjointe, comprend les responsables de la police causé un préjudice à la commune une transaction de
et de la gendarmerie nationales, l’inspecteur d’Académie, le nature à éteindre l’action publique. Si cette transaction est
directeur des impôts et le directeur des douanes. acceptée par l’auteur des faits, elle doit être homologuée
soit par le procureur de la République, si elle consiste en
Mais la justice a également initié des dispositifs auxquels la réparation du préjudice, soit par le juge du tribunal de
elle a convié les autres acteurs de la sécurité. Expérimentés police ou le juge de proximité, s’il s’agit de l’exécution
en 1994 au sein du tribunal de Bobigny pour réguler d’un travail non rémunéré. De plus, si ces contraventions
l’insécurité ambiante au centre commercial de Stains ont été commises sur le territoire de la commune, mais
et institutionnalisés par une circulaire non publiée du n’ont pas causé de préjudice à celle-ci, le maire peut
garde des Sceaux en date du 26 juin 1996 sur la gestion proposer au procureur de la République de procéder à
dossier

des crises urbaines, les groupes locaux de traitement l’une des mesures alternatives aux poursuites prévues
de la délinquance (GLTD) sont instaurés dans un but aux articles 41-1 ou 41-3 du Code de procédure pénale 8.
premier d’action judiciaire sur des sites affectés par une La nouveauté de cette disposition est la reconnaissance,
multiplication de délits. en la matière, d’un rôle d’initiative au maire et non pas
seulement au parquet.

(6) Circulaire NOR : JUSD0920871C de la DACG du 7 septembre 2009 relative aux états-majors de sécurité.
(7) Loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances.
(8) Il s’agit de la composition pénale, de la privation du permis de conduire, du rappel à la loi, etc.

64
Jérôme MILLET La justice dans les politiques locales de sécurité

Le second exemple est encore plus révélateur de Ainsi, la commission des lois du Sénat avait pu
l’implication croissante des autorités de police administrative proposer, en vain, dès 2001, d’ajouter au projet de loi
dans le champ judiciaire. La loi du 5 mars 2007 relative relatif à la sécurité quotidienne qui lui était soumis un
à la prévention de la délinquance introduit, en effet, un chapitre relatif à l’obligation pour le procureur de la
article L. 2212-2-1 dans le Code général des collectivités République d’informer le maire des crimes et délits
territoriales qui permet au maire d’effectuer un rappel à commis sur le territoire de la commune et d’informer
l’ordre à un individu troublant l’ordre public. Implicitement le maire, à sa demande, des suites données aux plaintes
adopté pour répondre aux incivilités, ce dispositif se fonde concernant des infractions commises sur le territoire
sur la proximité du maire avec ses administrés. Le rappel à de la commune et des motifs d’un éventuel classement
l’ordre souligne la « magistrature morale » [Rihal, 2007, p. 51] sans suite. Comme l’observe alors le sénateur Jean-Pierre
dont sont réputés les maires. Comme l’a indiqué l’ensemble Schosteck, l’information que le maire peut obtenir « ne
des associations de maires lors de leur audition par la doit en effet pas dépendre de ses rapports avec le procureur de la
commission des lois du Sénat, une grande majorité d’entre République et du bon vouloir de ce dernier » 12.
eux a déjà recours à cette pratique qui consiste « à remonter
les bretelles » 9 en cas d’incivilités ou de petites dégradations. Mais, comme ont pu l’indiquer, lors de leur audition
Il ne s’agit pas, dans l’esprit du législateur, d’associer le par la commission des lois pour le projet de loi relatif
maire à l’appareil répressif, mais de favoriser, au contraire, à la prévention de la délinquance, les représentants de
une gestion non pénale de certains actes de délinquance l’association des maires de France, en pratique, certains
compte tenu de l’autorité morale dont peut jouir le maire 10. procureurs de la République « ne jouent pas le jeu » 13 de
Comme le note Xavier Latour, le maire « devra trouver un l’information des maires telle qu’elle est prévue par la
subtil équilibre entre le juge pénal et le mauvais garçon s’il souhaite loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la
rester crédible aux yeux des deux » [2007, p. 223]. Toutefois, criminalité.
ce même rapport souligne le malaise de certains maires
qui s’attirent parfois les reproches du procureur de la La loi sur la prévention de la délinquance de 2007 étend
République, lequel y voit les prémices d’une sanction donc l’accès à l’information en abandonnant la référence
pour laquelle il est seul compétent. Il y a là une illustration à la gravité du trouble à l’ordre public : désormais, sur
de la sensibilité des rapports entre acteurs judiciaires le fondement de l’article L. 2211-3 du Code général
et municipaux, parfois marqués par «  la distance, voire la des collectivités territoriales, la gendarmerie et la police
méfiance » [Le Goff, 2008, p. 147]. C’est, de temps à autre, nationales informent le maire des infractions causant
l’évitement plus que les conflits explicites qui caractérise les un trouble à l’ordre public et non plus uniquement de
relations entre les municipalités et l’institution judiciaire : celles qu’ils considèrent comme « graves ». De la même
les acteurs préfèrent se retirer discrètement des partenariats manière, l’édile municipal peut demander à être informé
plutôt que d’exprimer leurs désaccords [Douillet, Maillard, des jugements définitifs prononcés lorsque ces décisions
2008, p.793-818]. Les contrats locaux de sécurité devaient concernent les infractions causant un trouble à l’ordre
déjà permettre de « rendre plus simples et plus directes les relations public. Ce principe de communication encadré des
entre les parquets et les municipalités » 11. Cette relation est la informations du procureur de la République vers le maire
conséquence d’une opposition entre une logique politique contribue à la « constitution d’un axe institutionnel » [Béraldin,
fondée sur le rapport avec une population vivant sur un 2006, p. 303] entre les autorités détentrices de pouvoirs
territoire dont le maire est le représentant, et une logique de police.
professionnelle qui définit des critères d’organisation et de
bonne décision judiciaire. À cette implication judiciaire des autorités de police
administrative s’ajoute enfin une implication dans la
Les politiques locales de sécurité mettent également définition des objectifs judiciaires, comme peut en
à la charge de l’institution judiciaire un certain nombre témoigner la création des groupes d’intervention régionaux
d’obligations qui portent essentiellement sur l’information (GIR). Le développement de l’économie souterraine a, en
des autorités administratives. effet, incité le Gouvernement à mettre en place, de manière
dossier

(9) Rapport n° 476 du sénateur J.-R. Lecerf fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi relatif à la prévention de la
délinquance, septembre 2006, p. 51.
(10) Rapport n° 3436 du député Ph. Houillon fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi relatif à la prévention de la
délinquance, 15 novembre 2006, p. 27.
(11) Circulaire du 28 octobre 1997 précitée.
(12) Rapport n° 7 fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi relatif à la sécurité quotidienne, octobre 2001, p. 22.
(13) Rapport n° 476 du sénateur J.-R. Lecerf, fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi relatif à la prévention de la
délinquance, septembre 2006, p. 24.

65
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

exceptionnellement rapide 14, des groupes d’intervention alinéa 2 du Code de procédure pénale selon lequel « dans
régionaux chargés d’agir contre la délinquance sous tous le ressort de chaque tribunal, le procureur de la République et ses
ses aspects en utilisant l’ensemble des moyens législatifs substituts ont seuls qualité pour diriger l’activité des officiers et
et réglementaires non seulement au plan pénal, mais agents de police judiciaire […] ».
également fiscal, douanier ou administratif  15. Les GIR
sont dotés d’une compétence territoriale correspondant au Faut-il en conclure que le préfet puisse se poser
niveau régional 16 et sont administrativement rattachés au en censeur du procureur de la République  ? Non. La
service régional de police judiciaire de la police nationale circulaire du 22 mai 2002 n’organise en aucun cas une
et aux sections de recherche de la gendarmerie nationale. tutelle du préfet sur le procureur de la République, mais
Le préfet et le procureur de la République sont mis sur un permet surtout à l’autorité administrative de bénéficier
pied d’égalité puisque la circulaire précise que le groupe d’informations jusqu’alors réservées à la seule autorité
d’intervention régional « intervient dans chaque département à judiciaire. L’intervention du préfet dans la matière
l’initiative conjointe et sur la base d’un diagnostic commun, du préfet judiciaire ne suffira pas à contrebalancer la primauté
et du procureur de la République ». Toutefois, en cas de nécessité du procureur de la République en ce domaine. Celui-ci
d’arbitrage en raison de requêtes multiples, le concours est et demeurera l’autorité judiciaire naturelle. Faut-il
du GIR sera attribué sur décision conjointe du préfet de rappeler à cet égard la place centrale du procureur de la
région et du procureur général près la cour d’appel. République dans les groupes locaux de traitement de la
délinquance [Donzelot, Wyvekens, 1998, p. 149-174] ou
Or, ce dispositif a pu être critiqué par de nombreux les comités opérationnels de lutte contre le travail illégal ?
magistrats. En effet, l’ensemble de la procédure pénale En outre, le GIR n’a pas vocation à devenir une troisième
enseigne que l’autorité judiciaire dispose seule de l’action force régionale de police judiciaire ou à concurrencer les
publique puisqu’aux termes, d’une part, de l’article 40 du sections de recherche et les services régionaux de police
Code de procédure pénale le procureur de la République judiciaire ; il est destiné à se mettre à disposition de ces
« reçoit les plaintes et les dénonciations et apprécie la suite à leur services. C’est au procureur de la République de veiller à
donner […] » et, d’autre part, de l’article 41 du même code, la cohérence de cette nouvelle architecture judiciaire.
le procureur de la République « procède ou fait procéder à tous
les actes nécessaires à la recherche et à la poursuite des infractions à Se prononçant sur le recours formé par le syndicat de la
la loi pénale. À cette fin, il dirige l’activité des officiers et agents de magistrature et la fédération générale des syndicats CGT
police judiciaire dans le ressort de son tribunal ». À ce premier de la police nationale contre la circulaire du 22 mai 2002,
argument s’ajoute encore la crainte, pour le procureur le Conseil d’État a apporté une réponse claire et concise
de la République, de voir s’échapper ses prérogatives : aux critiques en jugeant que ce texte du Gouvernement
en affirmant qu’«  en cas de nécessité d’arbitrage en raison de «  ne porte aucune atteinte aux prérogatives du procureur de la
requêtes multiples, le concours du GIR sera attribué sur décision République et notamment à celle de diriger l’activité des officiers et
conjointe du préfet de région et du procureur général près la cour agents de police judiciaire dans le ressort de son tribunal ».
d’appel, assistés du directeur du service régional de police judiciaire
et du commandant de la section de recherches de la gendarmerie
nationale ainsi que du chef du GIR », la circulaire introduit une
nouvelle autorité administrative, le préfet de région, dans
Conclusion
les activités judiciaires.
En ces temps où toutes les institutions de l’État
Certains magistrats ont donc craint que l’immixtion sont conduites à de sévères remises en question en
du préfet dans le domaine réservé de l’autorité judiciaire vue de profondes mutations, il serait vain de voir dans
ne vienne « rogner » [Jean, 2005, p. 60] le pouvoir propre l’association de la justice aux politiques locales de sécurité
du procureur de la République  ; d’autres ont dénoncé une marque de déstabilisation alors même qu’il y a là
« une véritable tutelle du pouvoir exécutif sur l’autorité judiciaire » l’occasion d’une nécessaire rénovation.
[Schalchli, 2002, p.  12] au motif que l’intervention
dossier

commune du préfet et du procureur de la République La représentation de l’institution judiciaire dans les


était en contradiction avec les dispositions de l’article D. 2 instances de politiques de sécurité publique qui n’ont cessé

(14) Q uinze jours séparent, en effet, la formation du Gouvernement (7 mai 2002) de la circulaire relative à la mise en place des groupes
d’intervention régionaux. Cette rapidité résulte avant tout d’« une volonté politique sans faille », in M. Le Fur, rapport d’information
n° 1098 sur les GIR enregistré le 1er octobre 2003, p. 5 et 14.
(15) Circulaire du 22 mai 2002 relative à la mise en place des groupes d’intervention régionaux.
(16) À l’exception toutefois du GIR de l’Isère et des huit GIR d’Ile-de-France mis en place par la circulaire IOC/K/10/29826/C du
12 novembre 2010.

66
Jérôme MILLET La justice dans les politiques locales de sécurité

de se multiplier au cours des deux dernières décennies du cordon ombilical reliant le parquet au garde des Sceaux
contient certes un risque d’éloignement du procureur et du risque de confusion entre autorités administratives
du reste de l’autorité judiciaire : elle est peut-être perçue et judiciaires.
au sein même de l’institution judiciaire comme une
« préfectoralisation » de la fonction faisant des procureurs de L’impératif de collaboration doit être au cœur des
la République des « “préfets judiciaires” soumis aux injonctions relations entre justice et dépositaires de l’autorité publique,
du pouvoir exécutif » [Lazerges, 2009, p. 699]. Entre la thèse selon la terminologie pénaliste, car seul «  un partenariat
de l’instrumentalité et celle de l’insularité de l’autorité actif » [Dallest, 2007, p. 78] peut rétablir ce que le législateur
judiciaire par rapport aux politiques locales de sécurité, il a qualifié de droit fondamental en 1995 : la sécurité.
y a sans doute un juste milieu nous éloignant de l’image Jérôme MILLET

Bibliographie
Béraldin (C.), 2006, Sécurité, droit et territoire : étude de l’émergence d’un droit de l’action publique territoriale de la sécurité, thèse,
Grenoble II, p. 303.
Blanchet (B.), 2010, « La robe et l’olivier. Les rapports entre le procureur et le préfet », RFDA, p. 1187-1196.
Cario (V.R.), 2005, Introduction aux sciences criminelles. Pour une approche globale et intégrée du phénomène criminel, Paris,
L’Harmattan, Coll. Traité de sciences criminelles, 5e éd.
Dallest (J.), 2007, « Le parquet et ses partenaires extérieurs ou comment mettre en œuvre une «politique étrangère»
active et bien comprise », AJ Pénal, février, p. 74-78.
Donzelot (J.), Wyvekens (A.), 1998, « Magistrature sociale et souci du territoire : les groupes locaux de traitement
de la délinquance », Les Cahiers de la sécurité intérieure, 3, n° 33.
Douillet (A.C.), Maillard (J. de), 2008, « Le magistrat, le maire et la sécurité publique : action publique partenariale
et dynamiques professionnelles », Revue française de sociologie, vol. 49, 4, p. 793-818.
Estèbe (P.), 1994, « Police, justice et politiques locale : de l’antagonisme au contrat », Les Cahiers de la sécurité intérieure,
n° 16, 2, p. 31.
Granger (M.A.), 2011, Constitution et sécurité intérieure. Essai de modélisation juridique, Paris, LGDJ, 2011.
Granger (M.-A.), 2011, Constitution et sécurité intérieure. Essai de modélisation juridique, Paris, LGDJ, 493 p.
Guibert (N.), 2006, « Les procureurs s’organisent pour préserver leur identité », Le Monde, 15 juillet.
Houillon (P.), 2006, Rapport n° 3436 fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi relatif à la prévention
de la délinquance, 15 novembre.
Jean (J.-P.), 2005, « Les groupes d’intervention régionaux, un objet juridique désormais mieux identifié », RSCDPC,
janvier-mars .
Latour (X.), 2007, « La loi relative à la prévention de la délinquance et le maire », Bulletin juridique des collectivités locales,
n° 4, p. 218-223.
Lazerges (C.), 2009, «  La tentation du bilan 2002-2009  : une politique criminelle du risque au gré des vents  »,
RSCDPC.
Le Goff (T.), 2008, Les maires nouveaux patrons de la sécurité ? Étude sur la réactivation d’un rôle politique, Rennes, Presses
Universitaires de Rennes.
Lecerf (J.-R.), 2006, Rapport n° 476 fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi relatif à la prévention
de la délinquance, septembre.
Millet (J.), 2011, « Préfets, procureurs et maires : des contrats locaux de sécurité aux stratégies territoriales de sécurité »
dossier

in Mbongo (P.), Latour (X.) (dir.), Préfets, procureurs et maires. L’autorité publique au début du XXIe siècle, Aix-en-Provence,
PUAM, 2011, p. 91-102.
Nadal (J.-L.), 2007, « Quel rôle pour le ministère public », Dalloz, n° 32.
Rihal (H.), 2007, « L’appel au maire », Revue de droit sanitaire et social, janvier-février, n° 1, p. 51.
Schalchli (U.), 2002, « Les GIR, … en toute confusion des pouvoirs », Justice, n° 171, juin.
Wyvekens (A.), 1999, « Le souci du territoire. Les groupes locaux de traitement de la délinquance », Les Annales de la
recherche urbaine, n° 83-84, p. 81-88.

67
Traitement de la dangerosité
et mesures de sûreté : un exemple
d’activité judiciaire imprégnée
de sécurité
Philippe-Cédric LAUMOSNE

La prise en compte de la dangerosité des auteurs


d’infractions est devenue le thème central du droit pénal
au cours des quinze dernières années. La réflexion
porte, dans un premier temps, sur l’insuffisance des
peines classiques et la nécessité d’imposer des soins au
condamné de manière renforcée. Ces réflexions vont
conduire à la création du suivi socio-judiciaire (SSJ)
en 1998. Dans un deuxième temps, en raison de faits
criminels, commis par des individus dont la dangerosité
était avérée dans certains cas, il est apparu absolument
nécessaire de se doter de moyens nouveaux fondés
sur le contrôle physique des personnes : les mesures de
sûreté.
© viperagp - Fotolia.com

Dealing with danger and safety measures: an example of judicial activity which is
highly concerned by safety
Accounting for the level of danger of perpetrators of violations has become the central theme in penal law over
DOSSIER

the last fifteen years. These reflections concern, first and foremost, the inadequacy of classical sentences and
the need to require convicted prisoners to receive care in a more determined way. These thoughts led to the
creation, in 1998, of socio-judicial supervision (SSJ ). Secondly, it became apparent that it was absolutely neces-
sary to provide new means (for example, safety measures) to physically control people. This became apparent
due to the occurrence of criminal acts which, in some cases, were committed by individuals whose danger had
previously been demonstrated.

Philippe-Cédric Laumosne

Magistrat issu de la promotion 1990, substitut général à la cour d’appel de Nancy, intervenant régulier à l’École
nationale de la magistrature à Bordeaux et Paris.

68
A
Philippe-Cédric LAUMOSNE Traitement de la dangerosité et mesures de sûreté : un exemple d’activité judiciaire imprégnée de sécurité

pas les condamnés à suivre des soins en relation avec les


vant 1998, il n’existait pas dans les Codes pénaux
troubles psychiques ou neuro-psychiques en lien avec
et de procédure pénale de référence explicite à la
l’infraction 2.
notion de dangerosité des auteurs d’infractions
ou de prévention de la récidive. Ces concepts
n’étaient traités qu’au niveau de la science En matière de libération conditionnelle (principale
criminologique. Entre 1998 et 2011, huit lois sont mesure accordée aux condamnés à de longues peines),
intervenues pour modifier le suivi socio-judiciaire et aussi le texte reste très vague. Le critère d’octroi d’une telle
créer quatre mesures de sûreté  : le «  fichier judiciaire libération anticipée est fondé sur la présentation de
national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles », « gages sérieux de réadaptation sociale » par le condamné sans
la surveillance judiciaire, la surveillance de sûreté et la définir quels sont ces gages. L’obligation de se soumettre
rétention de sûreté. à des soins n’est expressément prévue qu’au moment
où la personne est libérée et placée sous le régime de la
Il n’existait rien non plus concernant l’évaluation de libération conditionnelle.
la dangerosité des auteurs d’infractions. Les expertises
psychiatriques avaient uniquement pour vocation de Pour les délits, il existe l’alternative à l’enfermement
déterminer si la personne était ou non responsable strict qui est le sursis avec mise à l’épreuve qui peut
pénalement. Avec le temps et l’apparition de courants de assortir tout ou partie de la peine d’emprisonnement  :
pensée relatifs à la curabilité des délinquants, les expertises la personne peut se voir imposer un certain nombre
psychiatriques et/ou psychologiques se sont modifiées en d’obligations dont celle de se soumettre à « des mesures de
abordant les questions de la curabilité et donc du soin. Ces traitement ou à des soins même sous le régime de l’hospitalisation ».
expertises se sont principalement développées en matière Le non-respect des obligations entraînant la révocation
d’atteintes aux personnes et, plus particulièrement, dans du sursis et, donc, l’incarcération du condamné, la mise à
le cas d’infractions à caractère sexuel. l’épreuve consacre la notion de soins sous contrainte et la
participation de l’auteur de l’infraction à son traitement.
La curabilité (soins) demeure cependant intimement Néanmoins, cette option se trouve limitée aux peines d’un
liée à la notion d’accessibilité à la sanction pénale et donc quantum maximal de cinq ans d’emprisonnement et pour
à celle de la responsabilité pénale. La prévention de la une durée variant entre dix-huit mois et trois ans. Au-delà,
récidive n’est pas abordée directement, mais elle est sous- le prononcé d’un sursis avec mise à l’épreuve n’est pas
entendue, car si la personne est curable (ou réadaptable), possible, l’emprisonnement est obligatoire.
le risque de récidive diminue ou disparaît.
En tout état de cause, aucun texte n’indique dans quels
Un embryon d’évaluation de la dangerosité destinée à cas et pour quelles infractions l’obligation de « soins » dans
permettre au juge de prononcer la peine la mieux adaptée le cadre d’un sursis probatoire est indiquée. Il n’existait
à la personnalité des délinquants commence donc à donc pas de catégorie de délinquants ni d’infractions
se dessiner. Cependant, l’arsenal répressif disponible devant donner lieu à un traitement spécifique ni même de
est assez pauvre pour répondre à des personnalités traitement spécifique à appliquer à ces délinquants.
complexes.
Un seul texte ébauche une réponse : la loi du 1er février
Pour les crimes (viol, meurtre, assassinat), la réponse 1994 (modifiant l’article 718 du Code de procédure
est, dans les faits, l’enfermement d’une durée plus au pénale) prévoit que « les personnes condamnées pour le meurtre
moins longue non seulement en raison des peines prévues ou l’assassinat d’un mineur de quinze ans précédé ou accompagné
par la loi (seuls quelques crimes aggravés sont punis de d’un viol, de tortures ou d’actes de barbarie ou pour toutes
la réclusion criminelle à perpétuité), mais aussi en raison infractions visées aux articles 222-23 à 222-32 et 227-25 à 227-
des peines effectivement prononcées qui peuvent être 27 du Code pénal, exécutent leur peine dans des établissements
très variables. pénitentiaires permettant d’assurer un suivi médical et psychologique
Les textes relatifs à l’application ne parlent pas des soins adapté ». Cette « définition » des délinquants dangereux par
dossier

durant le temps de détention. Il est seulement prévu que référence à des infractions précises va être au centre de la
les condamnés incarcérés peuvent bénéficier de réduc- loi du 17 juin 1998.
tions supplémentaires de peine 1 s’ils manifestent « des
efforts sérieux de réadaptation sociale ». Mais la loi n’oblige

(1) S’ajoutant aux réductions de peine dites « pour bonne conduite ».


(2) Point sur lequel les experts commis sont aussi amenés à se prononcer.

69
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

La loi du 17 juin 1998 relative supplémentaires de peine nonobstant les autres efforts de
réinsertion qu’il pourrait fournir par ailleurs.
à la prévention et à la répression
des infractions sexuelles ainsi À partir de 2004, les textes sur le suivi socio-judiciaire
vont être modifiés à plusieurs reprises.
qu’à la protection des mineurs
La loi du 9 mars 2004 sur l’adaptation de la justice aux
Cette loi est le point de départ d’une course législative en évolutions de la criminalité va durcir le régime du suivi
matière de traitement de la dangerosité et de la récidive ; le socio-judiciaire puisque la durée de suivi passe de dix à vingt
« suivi socio-judiciaire », nouvelle peine s’ajoutant à la peine ans en matière délictuelle et de vingt ans à trente ans pour
d’emprisonnement prononcée à titre principal, est créé. les infractions punies de trente ans de réclusion criminelle.
Il devient sans limitation de durée pour les infractions
Le condamné est ainsi soumis à certaines obligations punies de la réclusion criminelle à perpétuité. Les peines
sous le contrôle du juge de l’application des peines d’emprisonnement assortissant le non-respect de la mesure
pendant une durée déterminée. Le non-respect de ces passent de deux ans à trois ans en matière délictuelle et
obligations est sanctionné par la mise à exécution d’une de cinq ans à sept ans en matière criminelle. Il s’agit de la
peine d’emprisonnement prédéterminée par la juridiction première manifestation de la volonté de prolonger le plus
de condamnation, mise à exécution décidée par le juge de longtemps possible le suivi des condamnés.
l’application des peines.
La loi du 12 décembre 2005 sur le traitement de la
Cette « peine après la peine » permet de combler récidive des infractions pénales va permettre d’appliquer
deux vides  ; d’une part, l’impossibilité d’imposer un le régime dérogatoire des réductions supplémentaires de
« suivi probatoire » pour des peines supérieures à cinq peine à des personnes condamnées à une infraction pour
ans d’emprisonnement (cf. supra) et, d’autre part, laquelle le suivi socio-judiciaire est « encouru », mais qui
l’obligation d’un suivi après l’exécution de la peine n’ont pas été expressément condamnées à cette peine
d’emprisonnement ferme, notamment lorsqu’aucune complémentaire facultative. Elle ajoute la possibilité de
mesure d’aménagement de peine n’est envisageable. placer sous surveillance électronique mobile les personnes
Cette loi introduit «  l’injonction de soins  », c’est-à- lors de leur libération. La loi prévoit de même que les
dire une obligation de soins « renforcée » qui aura des personnes faisant l’objet d’une libération conditionnelle
conséquences importantes au cours de l’exécution de la peuvent être soumises aux obligations du suivi socio-
peine principale d’emprisonnement. Cependant, il existe judiciaire si elles ont été condamnées suite à une infraction
une restriction au prononcé de l’injonction de soins, tant pour laquelle le suivi socio-judiciaire est « encouru ». Il
au moment de la condamnation que durant l’exécution s’agit encore une fois d’appliquer a posteriori une peine qui
de la peine : l’expert doit indiquer que la personne peut n’a pas été prononcée.
faire l’objet d’un traitement. Ce qui laisse en suspend la
question des personnes incurables… La loi du 10 août 2007 va interdire l’octroi d’une mesure
de libération conditionnelle aux personnes condamnées
La loi de 1998 définit aussi les infractions pour suite à une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire
lesquelles la peine de suivi socio-judiciaire est encourue. Il est encouru (mais toujours non prononcé) en cas de refus
s’agit des crimes de viols et d’agressions sexuelles simples de suivre un traitement en détention et en l’absence
ou aggravés (notamment si la victime est un mineur de d’engagement de suivre des soins à leur libération.
moins de 15 ans), des meurtres ou assassinats aggravés L’injonction de soins devient obligatoire sauf décision
de viol ou de tortures ou d’actes de barbarie, des faits contraire des juridictions de l’application des peines.
de corruption de mineurs, des infractions relatives à la
pédopornographie et des atteintes sexuelles sur mineur. Les lois du 25 février 2008 et du 10 mars 2010 vont
Les textes reprennent donc les infractions prévues par la permettre respectivement de prononcer une assignation
dossier

loi du 1er février 1994 (cf. supra). à résidence sous surveillance électronique et d’imposer un
traitement inhibiteur de la libido.
La loi introduit un régime d’exécution de peine
spécifique aux personnes incarcérées et condamnées à Ces lois vont étendre le champ d’application du suivi
une peine de suivi socio-judiciaire en tenant compte de socio-judiciaire à d’autres infractions que celles prévues
l’injonction de soins et de son non-respect au cours de initialement telles que la prostitution des mineurs, les
la détention : ainsi le condamné ne se soumettant pas à meurtres et assassinats aggravés ou non, les dégradations
l’injonction de soins ne peut pas bénéficier de réductions et les destructions aggravées et les violences conjugales.

70
Philippe-Cédric LAUMOSNE Traitement de la dangerosité et mesures de sûreté : un exemple d’activité judiciaire imprégnée de sécurité

La dernière modification en date résulte de la loi du condamnées 4 pour les principales infractions initialement
14 mars 2011, dite « LOPPSI » 3. La juridiction pouvait prévues pour le suivi socio-judiciaire. L’inscription dans
ordonner une mesure de placement sous surveillance ce fichier implique pour les personnes l’obligation de
électronique mobile dans le cadre d’un suivi socio- justifier de leur adresse, selon une périodicité variable
judiciaire, si la personne était condamnée, à titre de peine et de leur changement d’adresse dans un délai de quinze
principale, à sept années d’emprisonnement au moins. Ce jours, auprès des services de police ou de gendarmerie. Le
seuil a été abaissé pour les condamnés en état de récidive plus important est que ce dispositif est applicable aux faits
légale à cinq ans. commis avant l’entrée en vigueur de la loi et, notamment,
aux personnes dont le casier judiciaire fait encore état
D’une peine applicable à des infractions ciblées et d’une telle condamnation. Compte tenu des règles
devant être expressément prononcées, les lois successives d’effacement des condamnations du casier judiciaire (dont
ont étendu considérablement le champ d’application du la réhabilitation), il a fallu faire « une reprise historique »
suivi socio-judiciaire, d’une part, du fait des infractions sur près de quarante années. La fonction principale de ce
concernées et d’autre part, du fait de la possibilité fichier consiste à s’assurer de la localisation des individus
d’appliquer son dispositif de contrôle et de surveillance aux fins de recoupements éventuels dans le cadre de
ainsi que ses obligations propres à des personnes contre nouvelles affaires.
lesquelles la peine n’a pas été prononcée.
La loi du 12 décembre 2005 a étendu ce dispositif aux
Malgré toutes ces modifications, le suivi socio-judiciaire crimes de meurtre ou assassinat commis avec tortures ou
est une peine qui est donc soumise au principe général actes de barbarie, aux crimes de tortures ou d’actes de
de non-rétroactivité de la loi pénale. Ainsi, les personnes barbarie et aux meurtres ou assassinats commis en état
condamnées pour des faits commis avant la loi du 17 de récidive légale.
juin 1998 ne peuvent pas être soumises à cette peine. De
même, les nouvelles mesures de contrôle pouvant assortir La loi du 10 mars 2007 a créé un régime renforcé de
le suivi socio-judiciaire (placement sous surveillance justification d’adresse pour les individus «  dangereux  »
électronique mobile, assignation à résidence) ne peuvent qui est obligatoire pour les personnes en état de récidive
s’appliquer qu’aux personnes condamnées pour des faits légale. La justification d’adresse est alors mensuelle.
commis après les lois les prévoyant.

La notion de peine est une entrave. Comment mettre


en œuvre des mesures permettant le contrôle et le suivi
La loi du 12 décembre 2005
des personnes déjà condamnées et considérées comme sur le traitement de la récidive
dangereuses  ? La réponse se trouve dans la notion de
« mesure de sûreté » qui permet de contrôler la personne, des infractions pénales
à titre préventif, mais qui n’a pas le caractère d’une
peine et qui peut donc être appliquée à des faits commis La loi du 12 décembre 2005, en même temps qu’elle
antérieurement à la loi qui les prévoit. prévoit le placement sous surveillance électronique mobile
dans le cadre du suivi socio-judiciaire, crée la « surveillance
Les différentes lois qui modifient le suivi socio-judiciaire judiciaire des personnes dangereuses condamnées pour
ont créé parallèlement de nouvelles mesures de sûreté crime ou délit », deuxième mesure de sûreté. Cette mesure
destinées à corriger les failles du suivi socio-judiciaire. est applicable à tous les condamnés détenus au moment de
la promulgation de la loi suite à des faits pour lesquels le suivi
socio-judiciaire est « encouru ». La qualification de mesure de
La loi du 9 mars 2004 sûreté permet, comme dans le cas du FIJAIS, de remonter
très loin dans le temps puisque la loi prévoit expressément
sur l’adaptation de la justice qu’elle est applicable aux personnes condamnées avant le
aux évolutions de la criminalité
dossier

1er mars 1994, soit bien avant la date d’application possible


du suivi socio-judiciaire. Si, en principe, une mesure de
Cette loi crée le fichier judiciaire national automatisé des surveillance judiciaire ne peut se cumuler avec une peine de
auteurs d’infractions sexuelles (FIJAIS). C’est aussi, comme suivi socio-judiciaire, ce cumul est possible afin de permettre
son nom ne l’indique pas, la première mesure de sûreté. le placement sous surveillance électronique mobile des
Ce fichier regroupe l’identité des personnes ayant été condamnés pour lesquels le suivi socio-judiciaire ne pouvait

(3) Loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.


(4) Mais aussi les personnes mises en examen.

71
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

être assorti de ce placement compte tenu de la date de ces obligations. Par ailleurs, après la mise à exécution de la
commission des faits. Les obligations de la surveillance peine assortissant le suivi socio-judiciaire ou la surveillance
judiciaire étant identiques à celles du suivi socio-judiciaire¸ judiciaire, la personne n’est plus soumise à un quelconque
cette mesure vient donc réparer le principal défaut de la contrôle, hormis celui résultant du FIJAIS.
peine de suivi socio-judiciaire : la non-rétroactivité.
Cependant, le défaut majeur est la remise en liberté
Pour arriver à cette qualification de mesure de sûreté, les préalable des condamnés même si elle est assortie du
rédacteurs du texte se sont appuyés sur plusieurs points. maximum de mesures de contrôle. La liberté reste le
Premièrement, la personne condamnée est placée sous facteur de risque de récidive.
surveillance pendant une durée équivalente aux réductions
de peines dont elle a bénéficié. En cas de violation des
obligations, la personne pourra être réincarcérée pour un La loi du 25 février 2008 relative
temps équivalent. Il ne s’agit pas d’une nouvelle peine,
mais d’une mesure permettant de mettre à exécution la
à la rétention de sûreté
peine initialement prononcée, dans sa totalité et sous Cette loi va tenter de remédier à ces dernières failles
certaines conditions. Deuxièmement, ces dispositions en proposant à la fois un dispositif rétroactif, un suivi
ne sont applicables qu’aux personnes condamnées à une potentiellement illimité et un internement immédiat à
peine d’au moins dix ans d’emprisonnement, le critère de l’issue de la peine. Elle prévoit, à l’origine, deux nouvelles
la peine prononcée affirmant à la fois le caractère restreint mesures de sûreté : la rétention de sûreté qui est (ou devait
de la mesure et faisant déjà présumer de la dangerosité de être) autonome et la surveillance de sûreté qui doit prendre
la personne. Troisièmement, elle ne peut être ordonnée le relais des suivis socio-judiciaires et des surveillances
qu’« aux seules fins de prévenir une récidive dont le risque paraît judiciaires en cours ou qui seront prononcés dans l’avenir.
avéré […] qui doit être constaté par une expertise médicale ».
Le but est donc la prévention et non la répression, les La rétention de sûreté est la possibilité de placer le
conditions de la mesure de sûreté sont donc remplies 5. condamné dans un centre spécialisé (centre médico-socio-
judiciaire) à l’issue de sa peine. Afin d’obtenir le « label »
La loi du 25 février 2008 a ajouté, comme obligation possible, mesure de sûreté et donc l’effet rétroactif voulu, les
l’assignation à résidence sous surveillance électronique. rédacteurs du texte ont assorti ce dispositif des garanties les
plus strictes. La rétention ne concerne que les personnes
La loi du 10 mars 2010 a réduit à sept ans au lieu de dix condamnées à une peine au moins égale à quinze ans de
ans la peine prononcée pour permettre le placement sur réclusion criminelle. Seuls les crimes les plus graves sont
surveillance judiciaire. concernés et non pas l’ensemble des infractions pour
lesquelles le suivi socio-judiciaire est encouru :
Enfin, la loi du 14 mars 2011 a étendu la surveillance
judiciaire aux personnes condamnées à une peine d’au - les crimes, commis sur les mineurs, d’assassinat ou de
moins cinq ans d’emprisonnement pour des infractions en meurtre, de tortures ou d’actes de barbarie, de viol et
récidive légale. Cette dernière modification est étonnante. d’enlèvement ou de séquestration ;
En effet, cette extension est applicable à l’ensemble des
infractions pénales, crimes ou délits, sans distinction. - les crimes, commis sur les majeurs, d’assassinat ou de
meurtre aggravé, de tortures ou d’actes de barbarie
Si la surveillance judiciaire permet de résoudre le aggravés, d’enlèvement ou de séquestration aggravée.
problème de non-rétroactivité, elle partage un autre défaut
avec le SSJ. En effet, les deux dispositifs trouvent leurs Les personnes doivent présenter «  une particulière
limites dans le temps de suivi et d’enfermement possibles. dangerosité caractérisée par une probabilité très élevée de récidive
Même si la durée de suivi socio-judiciaire a été augmentée parce qu’elle [s] souffre [nt] d’un trouble grave de la personnalité ».
dans des proportions importantes, il ne s’agit que de Cette dangerosité doit être déterminée dans le cadre d’une
dossier

durées maximales pouvant être prononcées. La durée de observation pluridisciplinaire au cours de laquelle une
la surveillance judiciaire est tributaire du comportement expertise médicale doit être réalisée par deux experts. La
en détention de la personne. Selon son comportement en mise en œuvre ne pourra se faire qu’à la condition que
détention, la personne se verra retirer des réductions de l’évaluation constate que toutes les autres mesures (suivi
peines ou refuser l’octroi d’autres réductions de peines, ce socio-judiciaire, surveillance judiciaire, placement sur
qui réduit d’autant la période durant laquelle elle pourra être surveillance électronique mobile et inscription au FIJAIS)
suivie et le temps d’emprisonnement en cas de violation de seront insuffisantes à prévenir la commission d’infractions
(5) Voir la motivation de la décision du conseil constitutionnel n° 2005-527 DC du 8 décembre 2005.

72
Philippe-Cédric LAUMOSNE Traitement de la dangerosité et mesures de sûreté : un exemple d’activité judiciaire imprégnée de sécurité

pour lesquelles la personne a été condamnée. Enfin, la principe a été acté dans les textes – l’exécution de la peine
durée ne peut excéder une année, mais elle est renouvelable devant se faire dans des établissements spécialisés –, la
indéfiniment. Ce dispositif aurait dû s’appliquer à première Unité hospitalière spécialement adaptée (UHSA)
l’ensemble des condamnés répondant à ces critères, y a été inaugurée à Lyon le 21 mai 2011 (deux autres étant
compris pour des faits commis avant la promulgation de en cours de construction à Nancy et Orléans). De plus,
la loi ce qui aurait permis d’éviter les étapes de suivi socio- des établissements pénitentiaires ont été ciblés pour
judiciaire ou de la surveillance judiciaire. recevoir ces détenus. Cependant, le personnel soignant
fait cruellement défaut.
Cependant, le Conseil constitutionnel 6 a estimé que
si la rétention de sûreté n’était pas une peine privative L’autre condition est que ce placement en rétention
de liberté, dans la mesure où elle avait pour seul but de sûreté ait été expressément prévu par la décision de
de prévenir la récidive (les conditions de son prononcé condamnation de la cour d’assises. Pour ce faire, il faudra
présentant, par ailleurs, suffisamment de garanties), elle que la cour dispose des éléments nécessaires, éléments
devait cependant être qualifiée de « mesure privative de liberté » (expertises médicales notamment) qui permettent de prédire
et non de mesure de sûreté. En conséquence, elle ne peut que l’évolution ne sera (peut-être) pas favorable et qu’une
pas être appliquée pour des faits commis antérieurement mesure de rétention de sûreté sera (peut-être) nécessaire…
à la loi. Cette décision semble donc réduire à néant le
principal objectif : vaincre le principe de non-rétroactivité. Autre mesure de la loi du 25 février 2008, la surveillance
de sûreté, qui devait être le prolongement de la rétention de
Néanmoins, le Conseil constitutionnel n’a pas exclu sûreté lié à une diminution de la dangerosité, est devenue le
qu’en cas de violation des obligations de la surveillance de prolongement du suivi socio-judiciaire et de la surveillance
sûreté, y compris pour des personnes condamnées pour judiciaire. Les personnes placées sous suivi socio-judiciaire
des faits commis antérieurement à la loi, la rétention de ou sous surveillance judiciaire peuvent être placées sous
sûreté puisse être prononcée. Il existe donc une possibilité surveillance de sûreté sous trois conditions : une expertise
de faire une application rétroactive de la rétention de médicale constate une « persistance de la dangerosité », les
sûreté, mais qui supposera au préalable la mise en œuvre obligations résultant de l’inscription dans le FIJAIS sont
du suivi socio-judiciaire ou de la surveillance judiciaire insuffisantes et la probabilité de commission de nouvelles
puis la surveillance de sûreté. infractions reste très élevée. À ces conditions, la Juridiction
régionale de la rétention de sûreté (JRRS) peut prolonger
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a émis une réserve. les mesures de contrôle mises en place précédemment
Ainsi, il a conditionné le prononcé de cette mesure au fait (injonction de soins, surveillance électronique mobile,
que la juridiction chargée de la prononcer s’assure que la etc.). La durée de placement sous surveillance de sûreté,
personne condamnée a été mise en mesure de bénéficier, qui était initialement d’une année, a été portée à deux
pendant l’exécution de sa peine, d’une prise en charge et années par la loi du 10 mars 2010.
des soins adaptés à ses troubles de la personnalité.
Par ailleurs, cette même loi a étendu le champ
Cette décision du Conseil constitutionnel semble d’application de la rétention de sûreté et de la surveillance
avoir anticipé la décision de la Cour européenne des de sûreté aux crimes de meurtre, d’actes de torture ou
droits de l’homme du 17 décembre 2009 7 qui censure de barbarie, d’enlèvement ou de séquestration et de
la modification, avec effet rétroactif, du régime allemand viol commis en récidive lorsqu’ils sont commis sur des
de la détention de sûreté 8 au motif qu’il n’existe aucune personnes majeures. Comme dans le cadre du suivi socio-
différence fondamentale entre l’emprisonnement et la judiciaire, le champ d’application est progressivement
détention, dans la mesure où les personnes ne bénéficient élargi à de nouvelles infractions.
pas d’un soutien psychologique suffisant et spécifique. La
loi du 10 mars 2010 a modifié les textes sur la rétention Elle a prévu que les personnes condamnées à la
de sûreté prenant en compte cette réserve du Conseil réclusion criminelle à perpétuité ayant bénéficié d’une
dossier

constitutionnel. mesure de libération conditionnelle puissent être soumises


à une mesure de surveillance de sûreté si une expertise
Cette mesure ultime est donc conditionnée par la mise médicale constate que le maintien de l’injonction de soins
en place d’une offre effective de soins (psychiatrique est indispensable pour prévenir la récidive. Il convient
et psychologique) durant l’exécution de la peine. Si le de souligner que le délai durant lequel la personne ainsi

(6) DC n° 2008-562 du 21 février 2008.


(7) Affaire M. c. Allemagne (Requête n° 19359/04).
(8) Une loi de 1998 permet de prolonger la durée initiale de dix ans pour une durée illimitée.

73
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

libérée est soumise au contrôle du juge de l’application Enfin, si l’évaluation de la dangerosité fondée sur
des peines est compris entre cinq et dix ans. la nature de l’infraction commise paraît être un critère
acceptable en raison de son caractère objectif, celle
Il apparaît donc que le législateur n’a cessé de fondée sur le quantum de la peine prononcée est une
modifier les textes pour renforcer les différents régimes faille majeure des nouvelles mesures de sûreté telles
en étendant leur champ d’application à de nouvelles la surveillance judiciaire, la rétention de sûreté et la
infractions, en assouplissant les critères permettant de surveillance de sûreté.
les prononcer et en renforçant les moyens de contrôle,
notamment en permettant un large usage du placement En effet, la peine prononcée dépend de l’aléa judiciaire
sous surveillance électronique mobile ou l’assignation qui est résumé dans l’instruction contenue dans l’article
à résidence sous surveillance électronique qui viennent 353 du Code de procédure pénale qui prescrit aux jurés
compléter les classiques et formelles limitations à la liberté de « rechercher quelle impression ont faite, sur leur raison, les
d’aller et venir que sont les interdictions de fréquenter preuves rapportées contre l’accusé ». Les praticiens (magistrats
certains lieux ou certaines personnes. Il s’agit de contrôler et avocats) sont les témoins de cet aléa à chaque audience
en permanence les personnes et de limiter les risques et pour chaque dossier examiné par une juridiction
inhérents à la liberté. pénale. Il est d’ailleurs symptomatique de constater que
la nouvelle obligation de motiver les décisions incombant
Cependant, la multiplication des textes est une source de aux cours d’assises (loi n°2011-939 du 10 août 2011 sur la
complexité. Chaque dispositif repose sur une procédure participation des citoyens au fonctionnement de la justice
particulière, source de confusion et pose, de surcroît, pénale) ne concerne que la déclaration de culpabilité et
d’importants problèmes d’application de la loi dans le non la peine prononcée, le législateur ayant sans doute
temps en fonction de la date de commission des faits. perçu qu’il s’agit de la partie la plus subjective d’une
décision pénale.
Philippe-Cédric LAUMOSNE

***
Tableaux sur les auteurs d’infractions sexuelles et les mesures de suivi socio-judiciaires
(Sources DACG, ministère de la justice)
Total inscrits Au titre de la reprise Nouveaux inscrits
2005 (au 31.01.2006) 25.997 20.222 5.775
2006 (au 31.12.2006) 32.243 20.222 14.021
2007 (au 31.12.2007) 39.540 20.467 19.073
2008 (au 31.12.2008) 44.178 19.958 24.220
Statistiques des inscrits FIJAIS 2009 (au 31.12.2009) 48.910 19.672 29.238
(fichier judiciaire national automatisé
des auteurs d’infractions sexuelles) 2010 (au 31.12.2010) 53.181 19.326 33.855
depuis sa création (30.06.2005) 2011 (au 31.08.2011) 55.992 19.117 36.875

Années Nombre de condamnations Nombre de suivis


avec suivis socio judiciaire socio-judiciaires inscrits
encourus au casier judiciaire
2000 19906 265
2001 18957 421
2002 17779 642
dossier

2003 21607 853


2004 23983 1055
2005 26857 1136
2006 29296 1209
Statistiques des mesures de 2007 32150 1259
suivi socio-judiciaires 2008 33016 1342
encourues/inscrites
au casier judiciaires 2009 32815 1342

74
Les auteurs de violence sexuelle
Un problème ancien, une peur récente,
quelles actions sur le terrain ?
Sophie BARON LAFORET

La problématique de la population des auteurs de


violence sexuelle, distinguée en tant que telle, émerge
depuis un peu plus de vingt ans. Les violences sexuelles,
relations incestueuses, conduites exhibitionnistes et
pédophiles, les viols utilisés en temps de guerre étaient
connus, tus, souvent tabous. Les organisations sociales
ont considéré qu’il n’était plus possible de tolérer ces
types de comportement, parfois avant même de les
identifier. Il fallait y remédier sans trop savoir à quoi,
cherchant des solutions avant de qualifier les problèmes
et de déterminer des réponses.
© andreykr - Fotolia.com

Perpetrators of sexual violence


What action is required to combat this old problem which causes fear in the modern world?
The problem of the population of perpetrators of sexual violence, which are different from other sorts of crimi-
nals, has been emerging for a little over twenty years. Sexual violence as well as incestuous relations, exhibitionist
behaviour and paedophiles are all problems. In times of war, people were aware that rapes were committed,
but these acts were hushed up and often considered to be taboo. Social organisations decided that society
DOSSIER
could no longer tolerate these behaviours, in some cases before even having categorised these crimes. Social
organisations had to remedy the sexual violence situation without really knowing what they were dealing with,
looking for solutions before identifying the problems and determining what the answers to these problems
would be.

Sophie Baron Laforet

Psychiatre, praticien hospitalier, CeRIAVSIF, Centre ressource pour les intervenants auprès des auteurs de
violence sexuelle Ile-de-France.

75
C
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

ette problématique nous touche chacun  : à caractère sexuel sont, eux, passés de 1 118 à 8 670, ce
dans nos relations familiales, de parents, qui représente 600 % d’augmentation. Le nombre de
d’enfants, d’homme, de femme, d’être personnes écrouées pour ce type de faits se stabilise
sexué, dans notre quotidien de devoir depuis les années 2005 autour de 8 000, soit 13,9 % de
confier des enfants, de faire confiance à celui la population carcérale au 1er juillet 2011. La plupart des
qui nous soigne, qui nous côtoie, dans nos réflexions incriminations sont de nature criminelle, 70 % pour 30 %
sur la place du sexuel dévoilé, mis en scène ou intime. de nature correctionnelle. En cours d’assises, près d’un
Elle vient rapidement interroger la perversion avant la procès sur deux concerne des faits à caractère sexuel.
destruction. Quoi de plus naturel alors que de contester
les lois ou d’interpeller, de façon répétitive, les magistrats Les plaintes sont en diminution depuis 2005 et semblent
ou les éducateurs pour contenir et les « psys » pour stabilisées à près de 24 000 par an. Les condamnations
expliquer et, surtout, s’occuper de ce que la société ne pour crimes sexuels étaient de 1 802 en 2005, contre 1 386
veut pas trop savoir en renvoyant dos-à-dos justice et en 2009. Comme dans d’autres pays, on peut s’interroger
psychiatrie, contrôle et soin, dans une danse difficile à sur la fonction dissuasive des peines affichées comme
construire ou dans une « alliance impossible » ? de plus en plus lourdes : seraient-elles dissuasives de la
commission des infractions ou de la plainte ? Au Québec,
Nous proposons de donner un écho de ce qui anime des professionnels défendent une moindre pénalisation
aujourd’hui des professionnels sur le terrain quotidien. Je pour faciliter l’accès au droit (CIFAS 2, 2011).
voudrais ici témoigner de notre mobilisation depuis des
années, plus de vingt ans maintenant, ainsi que de notre Par ailleurs, la limite de prescription des faits ayant
importante évolution, même si on en parle trop souvent de augmenté, des victimes ont pu porter plainte jusqu’à
façon négative et critique. J’aimerais faire partager les espoirs vingt ans après les faits et nous avons rencontré nombre
qui nous animent comme tout médecin, tout soignant, face de ces situations anciennes portées sur la scène publique.
à un individu non pas dans l’angélisme ou l’innocence, mais Peut-être ce reliquat de faits anciens possibles à déclarer
dans un humanisme réaliste nécessaire. Pouvoir rencontrer, dans ce contexte se stabilise-t-il après avoir connu une
ne pas s’opposer par position idéologique, pouvoir faire augmentation et entre alors dans la part d’augmentation
respecter les limites des possibilités si besoin, mais proposer temporaire des dépôts de plainte et de condamnation.
ce qui nous semble « digne ». Digne pour lui, le justiciable,
l’auteur désigné, et pour nous dans notre contexte social et Les femmes sont très peu représentées. Moindre
culturel. Ne pas abandonner ces personnes à la difficulté de réalité et/ou difficulté à l’envisager, à porter plainte, à
leurs actes, à l’impasse dans laquelle ils ont été et se trouvent l’entendre ? Les mineurs auteurs de violence sexuelle sont,
parfois enfermés. en revanche, très présents : 1/3 des violences sexuelles
commises le seraient par des adolescents, 20 % des viols
et 50 % des agressions sexuelles qui arrivent en justice. La
composante du regard social a un impact sur ces données
Une population qui émerge qui sont le reflet de nos préoccupations, pas forcément de
en milieu carcéral la réalité en termes de quantité.

En prison, cette population des auteurs d’agressions et


Les victimes font exister les auteurs  : nous avons violences sexuelles produit une représentation décalée de
entendu les victimes, organisé leur accueil, les dépôts l’image qui existe en milieu libre. En milieu carcéral, les
de plainte, les indemnisations et donc poursuivi les « pointeurs » sont des détenus mis à l’écart de la population
auteurs. Les violences sexuelles déclarées sont, depuis le carcérale qui n’adhèrent pas aux fonctionnements
début des années 1980, en augmentation régulière. Des implicites de la prison ou à ses représentations classiques :
chiffres confirment cette évolution : les faits portés à la la recherche de l’évasion, l’alliance contre le règlement
connaissance des forces de l’ordre qui étaient, au milieu et l’autorité… Ils apparaissent comme souvent décalés
dossier

des années 1970, d’environ 6 000 par an, étaient en 2004 de ce monde, interrogeant sur la pertinence de ce type
supérieurs à 26 000 1. De 1980 à 2005 la population de punition, l’enfermement, l’éloignement, dont ils ne
carcérale a doublé de 20  196 à 39  041, les condamnés semblent pas comprendre le sens ni le fondement.

(1) « Sur le suivi des auteurs d’infractions à caractère sexuel », Rapport présenté par Étienne Blanc, député, en conclusion des travaux
d’une mission d’information relative à l’exécution des décisions de justice pénale présidée par Jean-Luc Warsmann, Assemblée
nationale, 29 février 2012.
(2) Congrès international francophone sur l’agression sexuelle.

76
Sophie BARON LAFORET Les auteurs de violence sexuelle. Un problème ancien, une peur récente, quelles actions sur le terrain ?

D’ailleurs, par opportunité et souci de gestion des odieux, parfois puérils, sont-ils malades ? Totalement ?
places disponibles, les auteurs de violence sexuelle ont En partie ? Responsables ? Leur devenir va se mêler aux
d’abord été regroupés, dans les années 1990, dans des discussions et controverses sur la responsabilité pénale
établissements pénitentiaires ouverts, comme Casabianda des malades mentaux.
et Mauzac, avant que ne soient proposés des projets
adaptés. Au ministère de la Santé, la direction générale de la Santé
(DGS) confie à Claude Balier, psychiatre, psychanalyste,
Les personnels pénitentiaires ont été confrontés à responsable du SMPR de Varces à Grenoble, un rapport
une population nouvelle, s’interrogeant sur leur rôle, [1993] puis une recherche [1995]. Cette recherche-action
cherchant des repères : ils ont été déroutés, attaqués dans menée avec André Ciavaldini mettra au travail les équipes
leurs assises professionnelles. des SMPR, favorisant la connaissance et incitant à l’abord
des personnes et de la problématique.
La situation actuelle doit se replacer dans la politique
du soin en milieu carcéral et de la limitation de la La fédération française de psychiatrie organise une
stigmatisation par l’acte. Contrairement à d’autres pays, conférence de consensus sur ce thème en 2001. Elle
la France a fait le choix d’une politique de soin en milieu signe ainsi la pertinence de la question et pose des bases
carcéral sur l’ensemble du territoire, impliquant le système pour les professionnels concernés, peu de temps après le
sanitaire. La loi de 1994 a confié la santé en milieu vote de la loi dite « du suivi socio-judiciaire », le 17 juin
pénitentiaire au milieu hospitalier, impliquant les acteurs 1998, ciblée sur les auteurs de faits à caractère sexuel. Les
du soin, faisant entrer l’hôpital dans la prison. C’est une recommandations du jury retiennent la diversité clinique et
politique ambitieuse qui met en place un recours au soin des approches possibles, décalant diagnostic et traitement
dans tous les établissements et que nombre de pays nous d’une catégorisation par acte ou comportement.
ont envié. La difficulté vient de la disparité des besoins
et des moyens. En cela la situation en prison est proche Il naît alors une position française sur la clinique de
de celle du milieu libre. Le Québec, si souvent cité en la violence sexuelle. Les auteurs de violences sexuelles
référence, a fait le choix de la spécificité, d’une unité ne sont pas tous des pervers au sens d’une organisation
spécialisée, de structures d’expérimentation, de lien avec psychique stable et que l’on craindrait inamovible. Claude
l’université et la recherche. Balier décrit ces sujets qui vacillent face à leurs angoisses
d’anéantissement, le mécanisme psychique à l’œuvre chez
L’identification par l’acte judiciarisé a été discutée, certains pour ne pas basculer dans la maladie mentale, la
redoutée comme une réduction de la personne à son psychose, l’éclatement de leur identité si fragile. Il permet
comportement. Ne pas récuser une orientation, un de mettre des mots, rend licite l’abord clinique. Il travaille
accès aux soins, en raison de l’acte, est une position avec les bases de la psychiatrie publique, du secteur, en
déontologique et humaine. Tenir compte de l’acte comme équipe pluridisciplinaire, donnant une place à chacun
d’un élément de la réalité, sans systématiser, a été un dans l’approche et le traitement, pour faciliter l’émergence
enjeu dans un contexte de pression sociale, de peur, de d’une continuité identitaire qui fait tant défaut aux sujets
demandes diverses à un système de soins qui se mettait auteurs des faits. Ces constats, conjugués à la réflexion
en place en milieu fermé. La loi du 17 juin 1998 a été une sur les soins en milieu carcéral, incitent à des attitudes
loi « spécifique » pour les auteurs de violence sexuelle, une « actives » de la part des soignants qui ne peuvent attendre
avancée contestée dans ce contexte. la « demande », légitiment des propositions thérapeutiques
et font réfléchir à la mise en place de dispositifs de soins
tenant compte du contexte et de l’acte.
Les évolutions : la clinique. Claude Balier permet à nombre de cliniciens d’aborder
Une question de pathologie ? ces sujets auteurs, de les reconnaître dans une souffrance
et de réfléchir à des attitudes thérapeutiques fondées sur
Maladie et troubles
dossier

des constats cliniques. Il va falloir articuler ces constats


de la personnalité avec les commandes sociales et juridiques. Il défend
l’articulation avec la réalité, la contrainte judiciaire, les
temps judiciaires et pénitentiaires.
Dès le début des années 1990, des psychiatres, installés
depuis peu en milieu carcéral, les services médico- La clinique naît en milieu carcéral, Claude Balier
psychologiques régionaux (SMPR) sont officiels depuis en fait écho dans la communauté psychanalytique et
1986, s’interrogent. Les auteurs de ces actes souvent psychiatrique. L’Association pour la recherche et le

77
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

traitement des auteurs d’agression sexuelle (ARTAAS) L’essentiel des acteurs ayant été formés sans ces éléments,
sera un support important de la diffusion d’informations doivent pouvoir avoir recours aux formations continues.
dans une dimension de partage d’expérience et de soutien C’est dans ce but que sont créés en 2006 les centres
professionnel. ressource pour les intervenants auprès des auteurs de
violence sexuelle (CRIAVS).
La dynamique en France, si elle s’individualise, établit
très tôt des liens internationaux. Les abords des collègues
essentiellement francophones alimentent les réflexions et
propositions : plusieurs équipes ont des échanges avec la
Les traitements : pénitentiaire,
Belgique et le Québec, notamment dès le début des années médical, social, psychologique
1990. Des modèles de thérapies de groupe sont adaptés
et utilisés. Jocelyn Aubut viendra en 1994 conseiller et
évaluer le projet qui débute au SMPR de Fresnes. Traitement médical
L’ARTAAS participe à l’organisation des CIFAS depuis
leur création en 2000. La question des traitements est vite posée avec
l’ambiguïté du terme qui renvoie bien souvent au
Les hypothèses psycho-dynamiques et psycho- médical plus qu’au traitement social, psychologique ou
criminologiques s’échangent  : la place de la rage et de au traitement pénitentiaire. Des traitements, au sens
la colère en référence cognitivo-comportementale fait médico-psychologique du terme, sont possibles. C’est
écho à des écrits sur la perversion (La perversion, se venger ce qui est rapidement retenu du travail des équipes
pour survivre de Gérard Bonnet), d’autres sur la place des psychiatriques. Entre soin possible et soin nécessaire,
échecs des processus d’individuation et de séparation voire systématique, les confusions seront fréquentes
dans l’enfance. Nous puiserons des outils dans nos et les demandes importantes. La loi du 17 juin 1998
échanges. Nous aurons le souci de ne pas transplanter des échappera de peu au suivi médico-judiciaire pour évoluer
techniques sans tenir compte des différences de culture. vers le socio-judiciaire, non pour évacuer le médical,
mais pour ne pas le mettre en confrontation directe et
S’agissant de troubles de la personnalité révélés par inutile avec le judiciaire. Les travailleurs sociaux exerçant
des actes judiciarisés, cette activité clinique est surtout dans les comités de probation avant la création des
une activité «  fermée  » des professionnels exerçant en services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP)
milieu carcéral. Quelques praticiens, par ailleurs experts, connaissent cette population et la suivent de longue date.
vont permettre le développement de soins en milieu
libre : comme par exemple à Paris le Dr Henri Nhi Barte Ce que les consensus actuels retiennent :
et la création d’une consultation pour « sexopathes »
ou l’antenne de psychiatrie et psychologie légale de - la nécessité de la proposition de rencontre : les équipes
La Garenne-Colombes du Dr Roland Coutanceau. Des de soins ont mis en place des dispositifs proposant des
professionnels engagés dans la clinique et la recherche, entretiens d’accueil et d’évaluation. Ils utilisent souvent
comme le PARI à Grenoble, proposent un accès à des des médiations et des séquences d’évaluation. Les outils,
psychothérapies. comme le questionnaire d’investigation clinique pour les
auteurs d’agression sexuelle (QICPASS), ou le « Qu’en
Après la mise en place de la loi du suivi socio-judiciaire, dit-on ? » sur un support de jeu de cartes, et d’autres,
des consultations spécialisées s’ouvrent de façon sont fréquemment utilisés, facilitant l’accès aux soins et
dispersée sur le territoire, multipliant les références et les l’entrée en relation. Ces modalités répandues en milieu
innovations. fermé le sont moins en milieu libre : on les rencontre
dans les consultations spécialisées ou post-carcérales,
Si l’approche française défend une accessibilité dans les plates-formes adossées à un centre ressource
dossier

diversifiée qu’il ne faut pas trop tôt spécialiser, le qui commencent à se créer. Elles sont peu fréquentes
Québec met en place des unités spécialisées visant une en pratique générale en psychiatrie ;
connaissance scientifique, la construction d’un savoir
validé par des études pragmatiques et quantitatives. - ne pas travailler seul  : l’importance de pouvoir faire
référence à un travail d’équipe, à un projet. Face à
Aujourd’hui, la plupart des formations initiales intègrent la destructivité, aux aménagements de personnalité
des informations sur cette population hétérogène et de type pervers, il est indispensable de pouvoir se
cherchent à donner des repères aux futurs professionnels. référer à des collègues, de pouvoir distancier l’emprise

78
Sophie BARON LAFORET Les auteurs de violence sexuelle. Un problème ancien, une peur récente, quelles actions sur le terrain ?

éventuelle pour pouvoir poursuivre un travail avec le parler du manque de confiance dans l’organisation
sujet. Ne pas travailler seul c’est autant pouvoir partager médicale ;
les ressentis, inquiétudes ou emballements avec des
collègues, que recevoir la personne sous main de justice - construire un parcours de soin, un parcours personnalisé,
(PSMJ), par moment à deux ou en alternance entre deux qui va nécessiter des transmissions entre les acteurs qui
professionnels ; se succèdent (à la sortie de prison par exemple) ou entre
des acteurs qui ont à s’articuler dans leur évaluation
-p
 roposer du travail de groupe plus qu’individuel : c’est et leurs objectifs. Il nous faut pouvoir penser des
un point sur lequel la composante culturelle a constitué séquences de soin selon les besoins de la personne et
un frein. Les pays de culture anglo-saxonne y sont les ressources : parfois des soins plus intensifs pendant
plus enclins. Des groupes sont proposés de plus en un temps, plus tard un espacement des rencontres, ou
plus fréquemment en milieu pénitentiaire et se mettent l’inverse.
plus timidement en place en milieu libre. La modalité
groupale n’est pas réservée qu’au soin. Les programmes Ces évolutions des références médicales ont été
de prévention de la récidive (PPR), animés par les contingentes des changements dans les abords juridiques
professionnels des SPIP sont de plus en plus nombreux et pénitentiaires du problème.
sur le territoire. Ils ne sont pas réservés aux auteurs de
violence à caractère sexuel ;
Traitement juridique et évolution
- p ouvoir évaluer la nécessité d’un traitement de l’expertise psychiatrique
médicamenteux et le situer dans les objectifs. Faire
prescrire des médicaments mal nommés «  castration Durant ces vingt dernières années, les lois concernant
chimique » aux psychiatres n’est pas aisé. Ces traitements les auteurs de violence à caractère sexuel se sont
médicamenteux, pas toujours hormonaux, peuvent être multipliées, enchaînées au fil des faits divers émouvant
nécessaires, utiles et entraîner un soulagement. Ils ne la population, augmentant les peines encourues et les
représentent pas La solution fréquente sous-utilisée contraintes possibles après l’incarcération jusqu’à la
par références dogmatiques et par méconnaissance. rétention de sûreté. La fonction du juge de l’application
Ces traitements ne sont pas nouveaux. Leur utilisation des peines (JAP) a été de plus en plus importante. Le
était jusque-là réservée à d’autres spécialités dans récent rapport d’Étienne Blanc à l’Assemblée nationale
d’autres indications : endocrinologie, andrologie, le souligne et recommande de « simplifier un droit existant
urologie, gynécologie, dermatologie, etc. L’indication particulièrement complexe ». Il rapporte « la profonde mutation
d’un médicament doit être posée par un psychiatre du recours à l’expertise » qui a évolué de la responsabilité
au sens de l’évaluation de la place du comportement pénale vers l’évaluation du sujet en exécution de peine,
sexuel inquiétant et du fonctionnement psychique de l’expertise psychiatrique stricto sensu vers une évaluation
global du sujet. Les professionnels en exercice n’ont criminologique. Les modalités juridiques interpellent de
pas été formés à cette prescription et la redoutent dans plus en plus l’avis des experts psychiatres pour éclairer des
un contexte de pressions sociales et médiatiques. Un décisions contraignantes pour la liberté ou permettre les
récent travail de la Haute autorité de santé (HAS), en aménagements moins restrictifs.
2009, a fait des recommandations sur ce point. Un
effort d’information se met en place pour améliorer leur
usage. Il faut souligner le manque majeur d’études et de Traitement pénitentiaire et évolution de
recherches sur leurs indications précises, leur efficacité, la profession de conseiller pénitentiaire
leurs mécanismes d’action… et le temps préconisé pour
la durée de prescription. D’une manière générale, la d’insertion et de probation (CPIP)
focalisation sur la récidive nous a détournés de valider les
modalités opérantes, les indications de modalités de prise L’administration pénitentiaire a dû faire face aux
dossier

en charge comme cela se fait dans d’autres pathologies. changements de populations concernées et aux nouvelles
En effet, selon les indications et les personnes, l’arrêt missions. Les services pénitentiaires d’insertion et de
du traitement ne signifie pas forcément rechute, ce qui probation (SPIP) ont regroupé les acteurs du suivi social
placerait le médicament dans une position de contrôle en milieu libre et en milieu fermé. Les professionnels
indispensable ou de substitution à un fonctionnement des SPIP ont également réfléchi aux modes de suivi
organique ou psychique que l’individu ne serait plus des personnes poursuivies ou condamnées pour actes à
capable d’assumer. Le contrôle envisagé par un texte caractère sexuel. Des expériences menées dans l’équipe
de loi semble inadapté en l’état des connaissances, sans d’Angoulême ou à Niort incitent à un abord groupal qui

79
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

sera modélisé dans les programmes de prévention de la Enfin, certains resteront dans une situation de contrôle
récidive (PPR) et à repenser les rôles de chacun : comment nécessaire et contenante. Dans ce cas, les acteurs du soin
contractualiser avec le justiciable, comment articuler entre ne seront sans doute pas les acteurs individuels d’un
soin et suivi ? changement de l’individu mais ils peuvent être nécessaires
pour soutenir les acteurs du contrôle. On se distancie
alors du soin direct à l’individu pour aller vers un soin de
santé publique, dont les limites et missions doivent être
Traiter et soigner : définies et reconnues.
prendre soin de et faire changer Le soin aura divers objectifs et moyens. Nous aurions
intérêt à mieux cibler ces objectifs et ces moyens. On peut
Les commandes sociales sont centrées sur la prévention par exemple différencier :
de la réitération des actes. Une première décennie a vu
une demande importante sur le soin proposable par - ceux qui ne récidiveront sans doute pas et qui ont besoin,
les équipes de psychiatrie avant de se centrer depuis au travers de cet acte, de pouvoir accéder à divers processus
quelques années sur les accompagnements sociaux et les qui leur permettront de mieux vivre individuellement et
articulations des professionnels. La récidive lue comme socialement : l’accès au soin en est un ;
rechute de pathologie a laissé de côté les stratégies
de socialisation. L’insertion sociale était vue comme - ceux qui ne récidiveront pas et n’utiliseront pas les
potentiellement dangereuse et n’était plus a priori lue soins : leur fonctionnement psychique trouvera d’autres
comme un facteur de fonctionnement social tolérable. aménagements et aura nécessité attention ou contrôle ;
Il fallait des arguments pour l’organiser et la soutenir
avec des personnes potentiellement pédophiles dont les - certains concentrent une problématique qui peut les
ressorts et les besoins étaient opaques. mener, selon les occurrences, aux réitérations et ils
doivent faire l’objet d’une attention plus soutenue : pour
La demande vis-à-vis des psychiatres, psychologues a ces sujets, pendant un certain temps, la concertation des
été importante. Elle s’est faite pressante, voire contrôlante, acteurs sera indispensable ;
dans une sorte d’énergie du désespoir, se choquant du
manque d’engouement immédiat des soignants : demande - enfin, quelques-uns présentent des carences majeures
de garantir une thérapie qui vise les faits, demande et troubles psychiatriques qui nécessiteront des soins.
d’attestation d’investissement dans le soin, de contrôle
du contenu des thérapies, des entretiens… Contrôles Sans occulter cette préoccupation que chacun peut
qui mettent à mal le cadre que les soignants cherchent à comprendre, on ne peut réduire les objectifs du soin à la
instaurer avec des patients non-demandeurs, contrôles qui prévention de la récidive. Rappelons que la récidive n’est
risquent d’infiltrer de méfiance ce que les représentants de pas la règle générale. Ces soins, surtout, seront efficaces
la loi présentent comme indispensable. dans des articulations construites. Plus que la ou les
techniques d’une profession, c’est l’articulation qui sera
Les décalages des missions du soin et du pénitentiaire garante d’efficacité.
sont là. Ils peuvent être constructifs si on les supporte au
sens fort : sans vouloir les annuler, mais en les confortant
comme un outil.
Articuler les pratiques :
La récidive a de multiples composantes : individuelle,
sociale, conjoncturelle, etc. Le soin peut agir sur la la loi du 17 juin 1998
composante individuelle, tenant compte des réactions de et le suivi socio-judiciaire
l’individu à son environnement, familial, social, ou à son
dossier

absence d’environnement avec ce qu’il porte de fragilisant


ou de contenant et, donc, de rassurant. Il n’existe pas de La loi du 17 juin 1998, dans sa composante du suivi
critères universels ! La composante sociale va permettre socio-judiciaire, est venue organiser et rendre lisible une
aux auteurs de violence sexuelle de mieux se situer, de avancée souhaitée par des acteurs impliqués. Cette loi est
donner des moyens de socialisation adaptés à ceux qui commentée favorablement à l’étranger comme une base
jusque-là en manquaient cruellement, de trouver des claire et adaptée. Son innovation réside dans l’organisation
soutiens qu’ils n’osent demander et de susciter des intérêts des relations entre peine, contrainte et soin en organisant
dont ils ont toujours douté. les relations entre les professionnels. Elle crée la mesure

80
Sophie BARON LAFORET Les auteurs de violence sexuelle. Un problème ancien, une peur récente, quelles actions sur le terrain ?

de suivi socio-judiciaire et l’injonction de soin. Ces freine. Ces difficultés ne sont pas généralisées et des équipes
décisions sont réservées aux personnes condamnées et construisent malgré tout des propositions et des articulations
visent les modalités de suivi après l’incarcération ou en qui fonctionnent et sont soutenues : le PARI est le premier
alternative à l’incarcération. La loi crée l’injonction de centre ressource à Grenoble, le réseau ERIOS à Bordeaux
soins, (IS) à différencier de l’obligation de soins (OS), et ou encore le réseau de l’URSAVS du Nord-Pas-de-Calais.
la fonction de médecin coordonnateur, interface entre les
JAP, le SPIP et les acteurs du soin, médecin traitant et L’injonction partenariale
psychologue traitant.
et la coordination des acteurs
L’innovation est importante. Le regard médical et
psychologique n’est plus réservé à l’expertise pour éclairer Virginie Gautron, dans le dossier du bilan de la loi du 17
une décision. Il est impliqué dans un accompagnement, juin 1998, souligne que « plus qu’une injonction de soin », c’est
une articulation. Il faut se pencher à nouveau sur la notion une « injonction partenariale, un partenariat sous contrainte, subi
fondamentale du secret professionnel, objet de tentation d’ailleurs par de nombreux professionnels » au début… mais qui
pour les uns, à préserver et à construire pour d’autres. a « au moins le mérite de démontrer aux acteurs qu’il est possible
La loi du 17 juin 1998 organise surtout les mesures à la d’agir ensemble […] d’avancer groupés sans perdre pour autant de
sortie de prison, dans le souci de prolonger au-delà de leurs identités professionnelles et sans atteintes à leurs compétences ».
l’enfermement les mesures nécessaires.
Le gouvernement québécois a mis en place une
concertation multi-ministérielle et construit un plan
Incitation en milieu carcéral violence sexuelle qui vise tant les auteurs que les
victimes. Dans les Orientations gouvernementales en
Il semble bien logique de ne pas attendre la sortie de matière d’agression sexuelle puis dans le Plan d’action
prison pour agir et d’ailleurs c’est ce qui s’est passé. Ce gouvernemental 2008-2013 en matière d’agression
sont les soignants du milieu carcéral qui ont cherché, agi, sexuelle, ils recensent les critères de validation des
réfléchi, se sont organisés en association (ARTAAS) et ont structures et des professionnels. Ils retiennent trois
porté leurs avancées en dehors de la prison. Ils défendent facteurs de réussite pour ce plan  : en premier lieu,
aussi l’idée qu’une action est possible à l’intérieur comme la coordination des acteurs, puis la formation et la
à l’extérieur des murs. La traduction législative conduit supervision des professionnels et en troisième position la
à une incitation au soin : le juge d’application des peines recherche. Rappelons que sur ce dernier point le Québec
doit rappeler au condamné, tous les six mois, qu’il peut est plus efficient que nous.
débuter les soins en milieu carcéral et qu’il en tiendra
compte dans l’aménagement des peines. Le récent rapport d’Étienne Blanc et de la commission
dirigée par Jean-Luc Warsman retient comme « conditions
Des professionnels informés, formés et impliqués, du d’un suivi efficace des auteurs de violence sexuelles  », après la
milieu carcéral vont être mis à mal par cette mesure et simplification du droit, de «  mieux coordonner l’action des
son application parfois maladroite. Des pressions pour différents acteurs ». Il évoque ici les concertations entre JAP et
des consultations et des attestations sont répétées, la non- CPIP, les partenariats locaux, les conditions de travail et le
exécution pouvant être lue comme une perte de chance partage d’informations. Il préconise ensuite l’élaboration
pour la population sous main de justice (PSMJ) ou un d’un dispositif spécifique de soins et de prévention, en
refus de s’inscrire dans une décision sociale indiscutable. complément de l’action des centres ressources pour
Des équipes de soins psychiatriques qui se construisent y les intervenants auprès d’auteurs de violences sexuelles
vivent davantage une confrontation douloureuse avec le (CRIAVS) et avec l’appui des consultations post-
milieu carcéral et judiciaire qu’une coopération construite. carcérales pour une continuité des suivis.

Le milieu psychiatrique sera divisé. Les opposants à ces Soutenir les acteurs et améliorer les conditions de travail
dossier

pratiques nouvelles se saisiront de cela pour s’opposer ne doit pas sembler désuet dans le contexte actuel des
à des articulations pourtant utiles pour ces personnes, au politiques de gestion des services publics pénitentiaires et
risque de les laisser enfermées dans des problématiques sanitaires. Il ne s’agit pas que de moyens humains, même
qui se font le jouet de nos différends institutionnels. Alors s’il y a là une réalité incontournable.
que nous défendions l’insertion de cette problématique
dans une partie de la « santé mentale », une spécialisation Aujourd’hui les évolutions en vingt ans sont notables :
relative et l’intégration de ces suivis comme appartenant à sorties de l’ombre, celle de l’enfermement dans la
nos missions et à notre savoir-faire, l’environnement nous perversion et celle de la prison. Les auteurs de violence

81
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

sexuelle sont un peu mieux connus, acceptés pour une même si nous travaillons bien, nous aurons sans doute
grande partie des professionnels et mieux acceptés d’une à faire face à la récidive, moins importante certes, mais
manière générale, non dans la tolérance de leurs actes toujours existante.
mais dans leur existence humaine et quant à l’opportunité
de nos interventions. À côté du risque non banalisé, nous devons rechercher
des outils pour soutenir les acteurs : reconnaître ce qui
Dans nombre d’établissements pénitentiaires, les fonctionne, pouvoir chercher des éléments de validation
professionnels ont une information, voire une formation des pratiques. L’apparition de la notion de « désistance » et
pour un accueil spécialisé. Le temps manque et les missions la recherche de ce qui la soutient en sont une illustration.
débordent. Cette mission-là n’est sans doute pas la plus Chercher ce qui est signe de changement vers la non-
prioritaire. Faut-il qu’elle le soit ? Vingt-deux établissements récidive est sans doute fondamental au quotidien pour
pénitentiaires (sur près de cent quatre-vingt-dix), ont été se sentir professionnel dans son action. Nous devons
fléchés pour accueillir et proposer un projet spécifique chercher ce qui valide nos pratiques, nos engagements,
pour les auteurs d’infractions à caractère sexuel. pas seulement le hasard ou la chance de la non-récidive.
La crainte de la récidive et de l’opprobre ne peut être
L’offre de suivi, d’accompagnement et de soin a le seul moteur d’actions concertées. La peur de la
nettement augmenté en quantité et qualité : disparate sur responsabilisation des professionnels avec l’auteur, voire
le territoire, elle manque parfois de concertation mais à la place de l’auteur, risque d’entraîner plus de clivage
témoigne de la mobilisation et de la créativité des équipes entre les acteurs que de concertation.
avec les moyens qui sont les leurs.
Le travail de Catherine Rossi et Maurice Cusson est en
Les remaniements des politiques de soin, des cela intéressant [2009]. Constatant qu’« en dépit des recherches
politiques budgétaires hospitalières et des organisations sur la récidive sexuelle, les prédictions obtenues restent inexactes […]
professionnelles ont ralenti certains projets. Les Les erreurs de prédiction se maintiennent à des niveaux élevés ». Ils
renforcements budgétaires ont eu lieu en milieu carcéral. ont mené une recherche qualitative sur une population de
En milieu libre, où de plus en plus de personnes sollicitent récidivistes, ayant été incarcérée pour les premiers faits et
des suivis et créent une nouvelle demande, la situation est pour les faits commis en récidive. Ils ont pu interroger
plus aléatoire. Ces « nouvelles » demandes ne sont pas les personnes quatre ans après leur sortie de prison et ont
prioritaires dans le contexte de restriction. Une volonté recherché les facteurs qui ont soutenu les auteurs dans
politique claire des nouvelles agences régionales de santé leur « non-récidive ». Dans leur étude, le premier pas vers
(ARS) est nécessaire pour garantir la poursuite de ces la non-récidive est celui de reconnaître que commettre ce
objectifs, volonté non seulement en termes de projets et type d’acte est interdit par la loi (Cet item ne se superpose
de répartition budgétaire, mais aussi en investissement pas avec la reconnaissance des faits commis par l’auteur
humain dans les relations santé-justice. ou avec le déni. D’autres études avaient déjà montré que
les dénégateurs n’étaient pas plus récidivistes que ceux
En 2006, puis 2008, les CRIAVS ont été créés pour qui reconnaissent les faits). L’étude détaille également
améliorer la formation et l’information, pour faciliter les des items qui peuvent servir de point d’appui dans un
échanges santé-justice et soutenir des projets de recherche accompagnement vers la « non-récidive » : le sentiment
et de la documentation. Chaque région de France de honte et la volonté de changer, les encouragements
dispose d’une telle structure. Après une première étape perçus et, enfin, le compromis entre plaisir et interdit.
d’information et formation, il est préconisé de les relier à
des consultations spécialisées, des lieux d’évaluation ou des Les améliorations des relations santé-justice restent
équipes mobiles. C’est déjà le cas dans plusieurs régions. au centre des enjeux. Pour cela il est nécessaire de s’en
occuper. Les exemples de cristallisation autour des
responsabilités que l’on se jette d’un bord à l’autre,
La « non-récidive » clivant à jamais le partenariat devenu impossible, ont
dossier

malheureusement existé  ! Sans attention de chacun,


Évaluer la récidive a fait l’objet de nombreuses études l’aggravation dans un sentiment de mésusage n’est pas
dans les pays anglo-saxons. Les échelles actuarielles sont loin ; sentiment de demander aux magistrats d’intervenir
devenues des supports qui fascinent les responsables pour un problème qui n’est pas de leur ressort et que les
politiques. Évaluer la possibilité de rechute a toujours été psys rejettent et, en miroir chez les psys, sentiment que la
un moteur de politique publique, de politique de santé. justice oblige au soin des personnes sans respect des avis
Garantie d’une efficacité  ? Prise de repère quantifiée  ? médicaux, des indications dûment posées.
Quoi qu’il en soit, il nous faut travailler avec l’idée que,

82
Sophie BARON LAFORET Les auteurs de violence sexuelle. Un problème ancien, une peur récente, quelles actions sur le terrain ?

Le suivi des auteurs de violence sexuelle a cumulé la professionnels de l’organisation hospitalière, pourrons-
difficulté de se confronter au sexuel, à la perversion, aux nous évoluer sur ce thème vers des positions raisonnables
changements des organisations professionnelles avec ou raisonnées  ? Vers des évaluations réalistes ou des
la nécessité de remanier les articulations entre santé et attentes qui ne le seraient pas moins ? Est-il raisonnable
justice historiquement construites autour de l’expertise. d’envisager un débat sur ce thème  ? Ou bien doit-on
accepter que le sujet du sexe et de la violence ne prête
Souvent instrumentalisés dans des débats difficiles sur qu’à une partie cachée nécessaire et demande de faire
la responsabilité pénale, sur la responsabilité des acteurs confiance à des professionnels inscrits dans une réflexion
qui en ont la charge, magistrats, juges d’instruction, éthique auxquels il est donné les éléments pour partager
JAP, pénitentiaires, SPIP, médecins psychiatres et sans se confondre ?

Sophie BARON LAFORET

Bibliographie

Adam (C.H.), 2011, Délinquants sexuels et pratiques psychosociales – Rester clinicien en milieu carcéral, Bruxelles, Larcier, Préface
de Debuyst (Ch.).
Balier (C.), 2005, La violence en abyme, Paris, PUF.
Baron-LaforEt (S.), 2011, « Le soin pénalement obligé intérêt et difficultés », in « Contrainte et consentement »,
Paris, Psychiatrie Française, n° 198, 2/10, p. 7-23, février.
Ciavaldini (A.), 1999, Psychopathologie des agresseurs sexuels, Paris, Masson, coll. Médecine et psychothérapie.
Collectif, 2002, Psychopathologie et traitements actuels des auteurs d’agression sexuelle, Novembre, Paris, Édition John Libbey
Eurotext.
Dossier « Loi du 17 juin 1998 : l’obligation de soin, 10 ans après », AJP, février 2009.
Blanc (E.), 2012, « Sur le suivi des auteurs d’infractions à caractère sexuel », Rapport présenté en conclusion des
travaux d’une mission d’information relative à l’exécution des décisions de justice pénale présidée par WARSMANN
(J.-L.), Assemblée nationale, 29 février.
Gouvernement du Québec, 2008, « Orientations gouvernementales en matière d’agression sexuelle », Publications.
Haute autorité de santé, 2009, Prise en charge des auteurs d’agression sexuelle à l’encontre de mineurs de moins de 15 ans, Juillet,
Recommandations.
http://www.has-sante.fr/portail/jcms/c_930913/prise-en-charge-des-auteurs-dagression-sexuelle-a-lencontre-de-
mineurs-de-moins-de-15-ans
Roman (P.), 2012, Les violences sexuelles à l’adolescence – Comprendre, accueillir, prévenir, Paris, Elsevier Masson, 197 p.
Rossi (C.), Cusson (M.), Proulx (J.), 2009, « Cesse-t-on d’agresser sexuellement à cause du traitement ou de stratégies
de compensation ? Approche qualitative et typologique », Dossier spécial : Récidive sexuelle, Revue internationale de
criminologie et de police technique et scientifique, vol. LXII, p. 301-318, oct.-déc.
Rossi (C.), Cusson (M.), Proulx (J.), 2009, « Vers la non-récidive : propos d’agresseurs sexuels sur leur cheminement »,
Dossier spécial : Récidive sexuelle, Revue internationale de criminologie et de police technique et scientifique, vol. LXII, p. 280-300,
oct.-déc.
Senon (J.-L.), Lopez (G.), Cario (R.) et al., « Psycho-criminologie. Clinique, prise en charge, expertise », Paris, Dunod.
dossier

83
La justice et la sécurité
environnementale
Christian HUGLO

Le droit de l’Union européenne a cherché à encadrer


la notion de sécurité environnementale en mettant
en place des mécanismes juridiques visant à la fois
à prévenir les risques de préjudice écologique, mais
aussi en mettant en place des instruments permettant
la réparation et la sanction du pollueur. Cet article
étudie, en premier lieu, les systèmes et mécanismes de
procédure adaptés, tant du point de vue de la prévention
que de celui de la réparation, à la mise en œuvre de la
sécurité environnementale, en particulier les mécanismes
de responsabilité civile et administrative qui se sont
développés afin d’assurer la sécurité environnementale
par des mesures de droit commun. Il aborde ensuite les
régimes spéciaux créés pour les risques technologiques
majeurs, les risques causés par les marées noires, et les
risques entraînés par des contaminations radiologiques.
© fotomatrix - Fotolia.com

The justice ministry and environmental security


European Union law has endeavoured to control the concept of environmental security by establishing legal
mechanisms which aim simultaneously to anticipate the risks of ecological damage taking place, but also by
DOSSIER

establishing instruments which allow for the repair of damage caused by pollution and the sanctioning of the
person responsible for the pollution. First of all, this article studies systems and procedural mechanisms adopted
for the purposes of prevention and repair, as well as the implementation of environmental security, in particular
in terms of civil and administrative liability mechanisms, which were developed in order to ensure environmental
security using common law measures. It then deals with special regimes created for major technological risks,
risks caused by oil spills and risks brought about by radiological contamination.

Christian Huglo

Avocat à la Cour, docteur en droit. Co-directeur du Jurisclasseur Environnement & Développement durable.

84
P
Christian HUGLO La justice et la sécurité environnementale

our cerner ce sujet, il convient au préalable de encore aujourd’hui, la question de la protection juridique
procéder à quelques précisions sémantiques, contre le risque de réalisation du dommage écologique
car il existe en droit en général, et surtout en poserait, semble-t-il, des problèmes insolubles. Il est
droit de l’environnement, de grandes différences vrai que lorsque les premières décisions de justice dans
entre les notions de sécurité et de responsabilité. Par les années 1970-1980 (affaires de la pollution de la mer
ailleurs, si la responsabilité reste une pierre angulaire du Méditerranée par le déversement des déchets toxiques de
droit de l’environnement, chacun pourra admettre que les la société Montedisson 3 au large de la Corse, pollution
principes de prévention, voire de précaution devraient y de la baie de Seine par les mêmes types de déchets
jouer un rôle majeur et plus déterminant. provenant de déchets de l’Usine Thaur et Mulhouse) se
sont prononcées sur ce sujet, la doctrine a commencé
La sécurité de l’environnement comporte trois par les saluer, puis les a considérées non compatibles
éléments : l’exploitation durable des ressources avec le droit positif, et enfin la directive de 2004 sur la
renouvelables et non renouvelables  ; la protection des responsabilité environnementale ne paraît pas avoir
éléments – air, eau, sol – afin d’éviter que la pollution définitivement reconnu ce principe de précaution.
ne fasse échec à la régénération naturelle ; la réduction
maximale des dangers liés aux activités industrielles 1. En réalité, lorsque l’on observe les facteurs d’évolution
du droit de l’environnement, on constate que ce n’est
Arthur Westing considère que la sécurité de pas une directive, une loi ou une doctrine qui a amené
l’environnement couvre «  l’ensemble des problèmes associés à résoudre le problème, mais bien la décision des juges
à la protection et à l’utilisation de l’environnement » 2. La qui intervient au cas par cas, selon les circonstances,
sécurité environnementale implique la mise en place l’expertise qui leur est soumise, les documents à leur
d’un mécanisme de responsabilité pour dissuader toute disposition et la personne qui invoque la réparation de
menace vis-à-vis de l’environnement ou, au moins, pour dommages écologiques. Cependant les particuliers, les
en réparer les conséquences si survient un événement associations, les collectivités territoriales et l’État, s’ils
soudain ou latent. Le mot responsabilité a ici deux sens : peuvent s’en réclamer, ne peuvent pas à cette fin faire
le premier, que l’on peut considérer comme négatif, est valoir également les mêmes droits.
« l’obligation de répondre même lorsqu’on ne l’a pas voulu », mais
il est également synonyme de compétence (dans le cadre On a pu observer l’utilité du rôle du juge dans de
de responsabilité des entreprises). Ces deux définitions nombreuses affaires de pollution telles que la pollution
relèvent toutes les deux de la notion d’anticipation. du Rhin par les chlorures provenant des mines de potasse
d’Alsace et portant atteinte à la qualité de l’eau potable
L’anticipation implique la volonté d’éviter, de ne pas pour la province du nord de la Hollande, la pollution du
subir, ou de ne pas créer le risque mais elle n’implique Danube par de l’arsenic provenant d’une exploitation
pas pour autant la volonté absolue de se dégager de toute minière, la destruction de toute une région écologique
responsabilité si celui-ci survient néanmoins. en Espagne par des éboulements de déchets miniers,
sans compter les marées noires (affaires du Tanio en
Ainsi, on comprend que le principe de précaution et le 1980, de l’Amoco Cadiz en 1978, de l’Erika en 1999 et
principe de prévention sont absolument indispensables, du Prestige en 2001). Tous ces événements rappellent
car ils permettent précisément d’anticiper la responsabilité. aux juges la nécessité d’agir à l’heure où nos juridictions
La mise en œuvre de ce principe appartient à l’État et elle suprêmes ou européennes se sont préoccupées de la mise
permet de déterminer quels sont les risques acceptables et en place de grands principes juridiques de protection de
ceux qui ne le sont pas sous certaines conditions. l’environnement ou permettent un plus grand accès la
justice pour des causes de ce type lorsqu’elles présentent
Le dommage environnemental est celui causé aux milieux notamment un caractère transfrontalier.
naturels (air, sols, sous-sols, biodiversité). Pour beaucoup,
dossier

(1) S. Lodgaard, « La transformation de l’Europe et la guerre du Golfe : conséquences pour les programmes de recherche », Lettre de
VUNIDIR, vol. 4, n° 1, mars 1991, p. 62-64, cité par Michel Frédérick dans « La sécurité environnementale : éléments de définition »,
Études internationales, Vol. 24, n° 4, 1993, p. 753-765.
(2) Commission mondiale sur l’environnement et le développement (sous la présidence de Gro Harlem Brundtland), Notre avenir à tous,
Montréal, Les Éditions du Fleuve, 1988, les chapitres 4 à 9.
(3) C. Huglo, la réparation du dommage écologique en milieu marin à travers deux expériences judiciaires : Montedison et Amoco Cadiz,
Gaz. Pal. juillet-août 1992, p. 582.

85
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

Les systèmes et mécanismes sous-produit, le chlorure de calcium qui est rejeté dans la
Meurthe puis la Moselle. Le problème des rejets de chlorure
de procédure adaptés tant de calcium par les soudières des Mines de potasse a fait
du point de vue de la prévention l’objet d’un abondant contentieux de la part des Pays-Bas.

que de celui de la réparation La teneur du Rhin en chlorures dépassant les normes


à la sécurité environnementale européennes pour les eaux de surface, et considérant que
la salinisation excessive du Rhin était due principalement
aux déversements massifs opérés par les mines de potasse
La première préoccupation du droit européen à la suite d’Alsace, divers horticulteurs, Bier Water et autres ont
des grands procès qui sont nés dans les années 1970- intenté une action en responsabilité contre cette entreprise.
1980 a été d’asseoir la responsabilité environnementale
le plus largement possible puis de recourir à des mesures Dans cet arrêt, la Cour de justice des communautés
préventives ou contenant la prévention et la responsabilité. européennes (CJCE) se prononce davantage sur la
compétence du tribunal dans le cadre d’une pollution
J’aborderai, dans un premier temps, la manière dont transfrontière, mais reconnaît par là même le principe de
a émergé la notion de sécurité environnementale. La la responsabilité du pollueur. La CJCE a ainsi décidé que
Convention de Lugano a ainsi pu innover en instaurant le « dans le cas où le lieu où se situe le fait susceptible d’entraîner une
principe de réparation du dommage écologique pur tandis responsabilité délictuelle ou quasi délictuelle et le lieu où ce fait a
que l’Union européenne a adopté, après un long processus entraîné un dommage ne sont pas identiques, l’expression «lieu ou le
législatif, la directive 2004/35/CE qui met en place un fait dommageable s’est produit» dans l’article 5-3 de la Convention
mécanisme visant à prévenir, réparer ou compenser les du 27 septembre 1968 concernant la compétence judiciaire et
dommages écologiques graves causés à la qualité des eaux l’exécution des décisions en matière civile et commerciale doit être
de surface et souterraines, à l’état des sols ainsi qu’aux entendue en ce sens qu’elle vise à la fois le lieu où le dommage est
espèces et habitats naturels protégés. survenu et le lieu de l’événement causal. Il en résulte que le défendeur
peut être attrait au choix du demandeur, devant le tribunal soit du
Une construction progressive du lieu où le dommage est survenu, soit du lieu de l’événement causal
qui est à l’origine de ce dommage » 4. Cet arrêt a ainsi consacré
principe de sécurité environnementale l’égalité d’accès à la justice des victimes de la pollution aux
fins d’obtenir la mise en cause de la responsabilité d’un
La consécration de la sanction de la sécurité pollueur suite à la pollution causée par son activité.
environnementale s’est faite à la fois par l’application du
principe pollueur-payeur par le juge, mais aussi par la remise Ultérieurement, un contentieux opposant la province
en cause d’un système juridique qui ne permettait pas de de la Hollande et ses sociétés de traitement des eaux
protéger l’environnement et la santé de la population. qui a duré trente ans a abouti à obliger le gouvernement
français à faire réaliser par les mines de Potasse des
L’application du principe pollueur-payeur études d’impact transfrontières et à une condamnation
pécuniaire de l’État. La décision a été infirmée en appel,
L’affaire «  Mines de potasse  » (1979-2009) a été la mais les rejets ont cessé.
première grande impulsion pour l’application du principe
pollueur-payeur au niveau européen. La société « Mines de La sanction de l’insuffisance d’un système juridique
potasse » déversait dans le Rhin, par un canal de décharge, à l’égard de la sécurité environnementale
plus de 10 000 tonnes de chlorure en 24 heures ainsi que au niveau du Conseil de l’Europe
des déchets industriels sous forme de sels résiduaires qui
avaient pour effet d’augmenter considérablement la teneur L’arrêt Tatar c/Roumanie 5 de la Cour européenne des
en sel. En Alsace, le chlorure de sodium était un sous- Droits de l’homme (CEDH), intervenu après d’autres
dossier

produit de l’exploitation des mines de potasse directement décisions importantes, démontre à l’évidence que l’État
rejeté dans le Rhin. Au contraire, en Lorraine, les soudières peut être mis en cause pour insuffisance de réglementation
extrayaient le chlorure de sodium  ; sa réaction avec du et d’information du public face à la création de risques
calcaire produit, d’une part, de la soude et, d’autre part, un pour la santé et l’environnement.

(4) CJCE, 30 nov. 1976, Mine de potasse d’Alsace, aff.21/76, Rec. p.1735.
(5) CEDH, 27 janvier 2009, Tatar c/Roumanie, n° 67021/01.

86
Christian HUGLO La justice et la sécurité environnementale

La Cour a insisté dans cet arrêt sur la cohérence du de sécurité financière, ou d’avoir et de maintenir une autre garantie
système juridique qui doit être mis en place par l’État pour financière, à concurrence d’une certaine limite, conforme au type et
protéger l’environnement et la santé de ses habitants, à aux conditions déterminés par le droit interne, afin de couvrir la
savoir, d’une part, l’efficacité des mesures de prévention responsabilité visée dans la présente Convention » (art. 12).
et des études préalables d’impact et, d’autre part, la
communication au public des risques dévoilés par ces La Convention ne s’applique en revanche ni à un
études. Ainsi ce n’est plus une catégorie de personne, mais le dommage provenant d’une opération de transport ni aux
système juridique de droit commun qui est remis en cause. dommages causés par une substance nucléaire (art. 4) ;
sont également exclus du champ d’application certains
Alors que l’application du principe pollueur-payeur organismes génétiquement modifiés (art. 2, al. 3).
se faisait progressivement par le juge, les membres du
Conseil de l’Europe ont décidé d’innover par un texte Notons, par ailleurs, que la Convention n’impose pas
qui imposait expressément la réparation du dommage à la victime d’apporter la preuve d’une faute, ni d’établir
écologique. la cause ou l’origine de l’événement, mais seulement
l’établissement d’un lien de causalité.
La convention de Lugano :
Cependant la convention prévoit à l’article 8 une liste
une innovation par la réparation des causes d’exonération qui réduisent considérablement
du dommage écologique pur le champ d’application. En outre, la convention
n’envisage que des mesures de rétablissement et non pas
La convention du Conseil de l’Europe sur la de réparation intégrale.
responsabilité civile des dommages résultant d’activités
dangereuses pour l’environnement, signée à Lugano le La convention de Lugano n’est pas entrée en vigueur
21 juin 1993, « vise à assurer une réparation adéquate des faute de ratification, mais les États de l’Union européenne
dommages résultant des activités dangereuses pour l’environnement » ont pris conscience de l’importance d’élaborer un
(art. 1). mécanisme juridique efficace. Les auteurs de la directive
2004/35/CE avaient ce dessein.
La convention de Lugano, qui est restée à l’état
de projet, entend ériger un régime de responsabilité La directive 2004/35/CE : une
spécifique qui vise à réparer les dommages causés par les
activités dangereuses pour l’environnement. Elle suppose tentative d’harmonisation des régimes
donc l’existence d’un fait générateur de responsabilité, de prévention et de réparation des
d’un dommage, d’un lien d’imputation matériel entre le
fait et le dommage et d’un lien d’imputation personnel
dommages écologiques dans l’Union
entre le fait générateur et le responsable. européenne
La Convention a innové dans le domaine du droit de la Comme le note Charles Pirotte 6, l’Union européenne
responsabilité dans la mesure où elle vise expressément le s’est dotée pour la première fois de son histoire d’une
dommage écologique pur. Elle définit ainsi le dommage législation traitant de façon horizontale et systématique la
comme « toute perte ou dommage résultant de l’altération de question de la prévention et de la réparation du dommage
l’environnement ». La réparation du dommage écologique écologique.
concerne « les coûts des mesures de remise en état qui ont été effectivement
prises ou qui le seront » ainsi que le « coût des mesures de sauvegarde Après plusieurs tentatives, une réglementation
ainsi que toute perte ou tout dommage causés par lesdites mesures ». européenne relative à la prévention et la réparation des
dommages a émergé. Cependant celle-ci n’est guère
Dans ce cadre, la Convention impose à tout État partie ambitieuse. Son champ d’application est, en effet,
dossier

l’obligation de s’assurer que « dans les cas appropriés, tenant restreint et présente de nombreuses limites. Enfin, on
compte des risques de l’activité, les exploitants exerçant une activité peut regretter que les mesures de transposition en France
dangereuse sur son territoire soient tenus de participer à un régime n’aient pas pallié ces insuffisances.

(6) C. Pirotte, « La directive 2004/35/CE du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale : premiers commentaires », Les respon-
sabilités environnementales dans l’espace européen, Bruxelles, Schulthess-Bruylant-LGDJ, 2006, p. 657.

87
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

Une naissance difficile Il ressort de ce considérant que non seulement est pris
en compte l’aspect curatif de la responsabilité, mais aussi
Après quinze années de débats longs et vifs, avec une l’effet préventif 9.
proposition de directive concernant la responsabilité
civile pour les dommages causés par les déchets et Le champ d’application limité de la directive
avec le premier Livre vert publié par la Commission, du
14 mai 1993, qui n’aboutira à un Livre Blanc 7 qu’en janvier Le champ d’application est limité aux dommages graves,
2002, le Parlement et le Conseil européens sont parvenus aux eaux, sols, espèces et habitats naturels protégés. La
à adopter la directive 2004/35/CE sur la responsabilité directive exclut de son champ d’application le dommage
environnementale. causé aux personnes ou aux biens ou une menace imminente
d’un tel dommage et vise strictement à protéger les milieux,
Le processus fut long, car les États membres négociaient abstraction faite de leur gardien naturel. Sont en tout cas
dans le même temps la convention de Lugano et l’objectif expressément exclus un certain nombre de dommages liés
était de faire un texte plus approfondi pour la directive. aux régimes juridiques spécifiques tels que les dommages
Cette directive 8 est le premier acte législatif fondé sur le causés par l’énergie atomique, ou les dommages causés et
principe « pollueur-payeur » maintenant inscrit à l’article liés à un événement soumis à un régime de responsabilité
191 du Titre XX Environnement du traité de Lisbonne. d’indemnisation prévue par certaines conventions
Elle définit au considérant 2 le principe pollueur-payeur internationales sur la pollution sur les hydrocarbures ou
et crée un cadre commun de responsabilité en vue de en matière de navigation maritime. Ces activités étaient
prévenir et réparer les dommages environnementaux, ce pourtant sujettes à controverses ces dernières années, et on
qui est novateur dans la mesure où une réparation directe aurait pu s’attendre à ce qu’elles soient également soumises
des dommages causés à la nature par le responsable lui- au champ d’application de la directive.
même est désormais possible.
De ce fait, le mécanisme de droit commun lié à la
Cependant, il convient de noter que la directive réparation environnementale subsiste entièrement.
ne définit pas précisément la notion de « responsabilité Il n’en reste pas moins que la définition de certains
environnementale  ». À son deuxième considérant est dommages reconnus par le législateur peut servir de
seulement précisé qu’il « convient de mettre en œuvre la prévention référence aux juges. La définition des responsables est
et la réparation des dommages environnementaux en appliquant le liée entièrement à la notion d’exploitant non pas dans le
principe du pollueur-payeur inscrit dans le traité et conformément au sens où on l’entendrait dans le cadre de la législation sur
principe du développement durable. Le principe fondamental de la les installations classées, mais dans un cadre beaucoup
présente directive devrait donc être que l’exploitant dont l’activité a plus vaste.
causé un dommage environnemental ou une menace imminente d’un
tel dommage soit tenu pour financièrement responsable afin d‘inciter La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE)
les exploitants à adopter des mesures et à développer des pratiques est revenue récemment sur le champ d’application de
propres à minimiser les risques de dommages environnementaux, la directive afin de renforcer l’efficacité de cet outil 10.
de façon à réduire leur exposition aux risques financiers associés ». Elle reconnaît la possibilité pour un État de mettre en

(7) Livre blanc sur la responsabilité environnementale, COM (2000), 66, final du 9 février 2000.
(8) Inspirée du Pollution Act adopté en 1990 aux États-Unis qui est un texte très ambitieux et efficace dans la mesure où il permet
notamment une coopération entre les capitaines des navires et les autorités fédérales et qu’il prévoit notamment l’interdiction des
pétroliers d’entrer dans des ports américains. Ce dispositif a permis de faire diminuer le nombre de barils répandus dans la mer de
15 000 à 4 000.
(9) C. Pirotte, Ibidem.
(10) CJUE, 9 mars 2010, aff. C-378/08, Raffinerie Méditerranée (ERG) SpA, Polimeri Europa SpA et Syndial SpA c/Ministero dello Svi-
luppo economico e.a. Dans cette affaire, la rade d’Augusta, située dans la région du Priolo Gargallo (Sicile), est affectée par des
phénomènes récurrents de pollution environnementale dont l’origine remonterait aux années 1960, lorsque le pôle Augusta-Priolo-
Melilli a été créé en tant que pôle pétrolier. Depuis lors, de nombreuses entreprises, actives dans le secteur des hydrocarbures et
dossier

de la pétrochimie, se sont installées et se sont succédé dans cette région. Par décisions successives, les autorités administratives
italiennes ont imposé aux entreprises riveraines de la rade d’Augusta des obligations de réparation de la pollution constatée dans la
région du Priolo, déclarée « site d’intérêt national aux fins de bonification ». Les entreprises de raffinerie ont introduit des recours
contre ces décisions administratives devant les juridictions italiennes. Le tribunal administratif a alors saisi la CJUE de questions pré-
judicielles relatives à l’application du principe du pollueur-payeur. La Cour a alors rappelé que l’obligation de réparation n’incombe
aux exploitants qu’en raison de leur contribution à la génération de la pollution ou au risque de pollution. Alors qu’un tel lien de
causalité peut être aisément établi lorsque l’on est en présence d’une pollution circonscrite dans l’espace et dans le temps, qui est
le fait d’un nombre restreint d’opérateurs, tel n’est pas le cas s’agissant de phénomènes de pollution à caractère diffus. Ainsi, la Cour
considère que conformément à l’article 4§5 de la directive 2004/35/CE, le régime de responsabilité ne peut constituer un instrument
approprié si le lien de causalité ne peut être établi clairement.

88
Christian HUGLO La justice et la sécurité environnementale

place une réglementation nationale permettant à l’autorité La directive ne considère pas l’autorisation
compétente de présumer l’existence d’un lien de causalité, administrative comme une cause d’exonération, mais
y compris dans le cas de pollutions à caractère diffus, réserve la question du risque de développement. Enfin,
entre des exploitants et une pollution constatée, en raison elle cible effectivement le domaine de la responsabilité
de la proximité de leurs installations avec la zone de sans faute ou avec faute sur des sites bien précis pour
pollution. Elle conditionne cependant cette possibilité simplifier tout ce qui est dans le champ d’application de la
à l’obligation pour les autorités de disposer d’indices directive « oiseaux » ou de la directive « habitat ».
plausibles susceptibles de fonder sa présomption, tels
que la proximité de l’installation de l’exploitant avec Dans le cadre que l’on vient de définir, l’ensemble du
la pollution constatée et la correspondance entre les mécanisme institué tend d’abord à mobiliser les acteurs
substances polluantes retrouvées et les composants utilisés ou les auteurs potentiels d’une pollution qui sont sous
par l’exploitant dans le cadre de ses activités. Lorsque leur responsabilité, enjoints spontanément de prévenir et
l’autorité compétente dispose de tels indices, celle-ci est prendre eux-mêmes les mesures adéquates et en informer
alors en mesure d’établir un lien de causalité entre les immédiatement l’autorité administrative (laquelle les
activités des exploitants et la pollution diffuse constatée. prendra pour cible en cas d’inaction). En cas d’urgence,
Ainsi, ce type de pollution sera soumis à la directive les collectivités locales, les associations, les personnes
2004/35, sauf si l’exploitant renverse la présomption. intéressées peuvent également se mobiliser et mobiliser
l’administration ; il y a là quelque chose de très positif et
Malgré le fait que le juge est tenté d’étendre le champ d’efficace. Bien entendu, il y a là un souci d’efficacité, mais
d’application de la directive, on constate qu’il reste cela ne mettra pas fin aux controverses ni aux expertises
restreint. En outre, la directive présente d’autres limites ni à la procédure.
qui nuisent à l’efficacité de cet outil.
Alors que la directive comporte de nombreuses limites,
Les limites de la directive on constate que les mesures de transposition n’ont pas
pallié ses insuffisances.
La directive ne règle pas le problème de l’intérêt à agir
en justice en cas de dommage écologique pur. Elle permet La loi sur la responsabilité environnementale :
seulement aux termes de son article 12, aux personnes une loi de transposition insuffisante pour
physiques ou morales touchées ou susceptibles d’être
la sécurité environnementale
touchées par un dommage environnemental ou ayant
un intérêt suffisant à faire valoir une atteinte au droit, à
l’égard du processus décisionnel environnemental relatif La loi du 1 er août 2008 sur la responsabilité
au dommage, de demander à l’autorité compétente de environnementale n’est pas une loi ambitieuse qui
prendre des mesures pour permettre une prévention ou résoudrait les failles de la directive, mais simplement une
une réparation d’un dommage aux sols, eaux, ou aux loi technique. Tout d’abord, on peut déplorer un champ
espèces et habitats protégés. d’application trop restreint. En effet, il exclut toute une
liste d’activités de son champ d’application, comme le
Charles Pirotte 11 précise, concernant l’application nucléaire, les hydrocarbures ainsi que tout ce qui était
de l’article 12 de la directive : « qu’il va de soi que tant les sujet à controverse ces dernières années (voir annexe IV
personnes morales de droit public que les personnes morales de droit de la directive).
privé sont concernées par le paragraphe premier de cet article. On
peut imaginer, en effet, que les autorités locales soient intéressées à Deux idées sont néanmoins conservées par le
la réparation de dommages à l’environnement qui les affectent ». législateur : celle consistant à retenir une responsabilité
Les collectivités territoriales et plus particulièrement les sans faute pour un certain nombre d’activités dangereuses,
communes qui sont définies par leur territoire peuvent et celle de lister ces activités par référence directe à la
donc être considérées comme remplissant les conditions directive 12.
dossier

posées à l’article 12 de la directive.

(11) C. Pirotte, op. cit., p. 659


(12) Annexe 3 de la directive du 21 avril 2004 qui vise l’industrie chimique, l’industrie métallurgique et l’industrie visée dans le cadre de
la directive IPPC (Integrated Pollution Prevention and Control), l’incinération des eaux de surface ou en profondeur pour les activités
soumises à autorisation, l’utilisation, le stockage de traitement de substances dangereuses, l’installation d’incinération, les OGM,
les micro-organismes, etc.

89
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

La loi, comme la directive, considère l’autorisation à la notion de coût raisonnable ou considère que seuls les
administrative comme une cause d’exonération, mais dommages à l’environnement à prendre en considération
réserve la question du risque de développement. Enfin, sont ceux qui doivent «  entraîner des détériorations directes
elle cible effectivement le domaine de la responsabilité ou indirectes mais mesurables », dont acte. Et, lorsque la
sans faute ou avec faute sur des sites bien précis pour loi définit la personne responsable comme pouvant
simplifier tout ce qui est dans le champ d’application de être celle qui exerce ou contrôle effectivement une
la directive « oiseaux » ou de la directive « habitat ». La loi, activité économique, lucrative, ou non lucrative (à titre
d’ailleurs, a ajouté la notion de risques et de dommages professionnel), elle laisse la place à l’interprétation.
immédiats pour la santé, pour les sols pollués et l’atteinte
aux services écologiques ou aux fonctions écologiques En définitive, la loi du 1er août 2008 n’a pas servi à
rendus par la nature, adoptant ainsi une vision large de repenser l’ensemble du système de la responsabilité
la notion de réparation. Dans ce cadre, l’ensemble du environnementale ; elle n’a pas ajouté considérablement
mécanisme institué tend d’abord à mobiliser les acteurs et n’en a pas retranché non plus. Disons qu’elle a orienté
ou les auteurs potentiels d’une pollution qui sont sous le sujet, sans plus… elle a, en tout cas, laissé la place à une
leur responsabilité, enjoints spontanément de prévenir et pleine intervention du juge judiciaire pour les affaires de
prendre eux-mêmes les mesures adéquates et en informer droit commun, c’est-à-dire celles qui en principe ne font
immédiatement l’autorité administrative (laquelle les pas l’objet d’un régime juridique spécifique qu’il convient
prendra pour cible en cas d’inaction). d’examiner maintenant.

On peut relever que cette loi marque quelques avancées


en droit français. En effet, la réparation du dommage Les instruments spéciaux
environnemental stricto sensu était jusque-là impossible 13, adaptés aux risques
notamment en raison du principe de non-affectation des
dommages et intérêts. Les collectivités territoriales et technologiques majeurs,
leurs groupements peuvent désormais se porter partie
civile en cas de pollution sur leur territoire (article 5 de la
des risques causés par les marées
loi). Notons qu’elles ne pouvaient le faire auparavant que noires, et les risques entraînés
si elles étaient propriétaires des biens touchés ou si elles
avaient sur eux une compétence particulière touchant à par des contaminations
la protection de l’environnement. L’administration, à
travers le préfet, devient le contrôleur en première ligne
radiologiques
de l’exploitant et constitue un filtre entre le citoyen et
le juge de droit commun. C’est effectivement le préfet Des mécanismes spéciaux relatifs à la sécurité
qui évalue et qui enjoint l’exploitant de prendre des environnementale ont été mis en place pour les pollutions
mesures de réparation. La loi a donc transféré la gestion par marées noires, pour les risques technologiques, et les
de la réparation et de la prévention des dommages à contaminations radiologiques. Alors que la spécificité des
l’environnement à l’administration (préfet) et non plus conséquences liées à ce type de catastrophes justifie la
au juge. On peut considérer que le rôle du préfet est mise en place de régimes spéciaux, on peut néanmoins
assimilable à un véritable juge de l’évaluation du risque, regretter leur manque d’ambition.
de l’origine et des causes de ce risque et des modes
de réparations adéquats, ce qui risque d’entraîner un Les mécanismes de protection et
important contentieux pour incompétence éventuelle
du préfet qui dépasserait son rôle, ou insatisfaction des de réparation relatifs aux marées noires
collectivités territoriales ou des tiers. Cependant, l’article
L 165-1 du Code de l’environnement prévoit un garde- Le 12 décembre 1999, le pétrolier Erika s’est brisé à
fou puisque les décisions du préfet sont soumises à un 40 milles des côtes de la Bretagne et a déversé plus de
dossier

contrôle de pleine juridiction. 10  000 tonnes de pétrole lourd, créant ainsi une grave
catastrophe écologique. La pression de l’opinion publique
Cependant, la loi ne se prononce pas vraiment ni sur le a mené la Commission à proposer une action sur le plan
dommage écologique ni sur la question de la responsabilité communautaire qui consiste à amener « un changement de
des maisons mères pour les filiales. Sur le premier point, si mentalité dans le secteur du transport maritime du pétrole. Il faut
la loi du 1er août se réfère au principe pollueur-payeur et des incitants plus puissants pour inspirer le souci de la qualité aux

(13) CE, ville de Saint Quentin, 12 juillet 1969, n° 72068, Rec. Lebon p. 385.

90
Christian HUGLO La justice et la sécurité environnementale

transporteurs, aux affréteurs, aux sociétés de classification et aux les procédures de surveillance de la navigation et la mise
autres organismes jouant un rôle important. Simultanément, il en place d’un système enregistreur de données (Voyage
faudrait resserrer les mailles du filet sur ceux qui poursuivent les Data Recorder) sur tous les navires.
bénéfices économiques personnels à court terme au détriment de la
sécurité et de l’environnement marin » 14. Le fonds d’indemnisation prévu par un projet de
règlement devait pallier les difficultés, pour les victimes
Suite aux graves pollutions par hydrocarbures, de catastrophes maritimes, à être indemnisées de manière
notamment celles de l’Erika et du Prestige, le Parlement satisfaisante dans le cadre du fonds international Fipol
européen et la Commission européenne ont été amenés (fonds international d’indemnisation pour les dommages
à mettre en place un dispositif propre à l’Union dus à la pollution par les hydrocarbures). Cependant ce
européenne et plus efficace que celui instauré dans le projet n’a pu se concrétiser du fait de la mise en place d’un
cadre international, renforçant notamment les mesures régime d’indemnisation dans le cadre de l’Organisation
de prévention. Ainsi, l’Union européenne a adopté trois maritime internationale (OMI), conduisant à un fonds
paquets Erika I, Erika II, et Erika III. Fipol supplémentaire de 3e niveau.

Le premier paquet est entré en vigueur le 22 juillet 2003 Les deux derniers textes 15 du paquet Erika III portant
et comprend différents règlements et directives relatifs sur la sécurité maritime, adoptés en octobre 2008, visent
à la sécurité des navires (règle de la double coque), un les responsabilités des États du pavillon, la responsabilité
règlement sur la sécurité maritime, et un système de suivi civile ou garantie financière des propriétaires du
du trafic et d’information. Il est notamment constitué navire et la mise en place effective du régime commun
d’une première directive (2001/106/CE du 19 décembre d’indemnisation des victimes de pollutions en incorporant
2001) modifiant la directive 95/21/CE qui renforce le en droit communautaire la convention de l’OMI dite « de
contrôle par l’État du port dans l’Union européenne. Les convention LLMC de contrôle d’accès aux ports sur la
États côtiers peuvent ainsi inspecter les navires faisant base des vérifications de certificats d’assurance ».
escales dans leurs ports. Ils se sont fondés sur le principe
de droit maritime selon lequel les navires de commerce La coordination de l’action des États membres se trouve
étrangers sont soumis à la juridiction de tout État côtier ainsi renforcée et notamment par la création de l’Agence
lorsqu’ils se trouvent dans ses eaux territoriales et dans ses de sécurité maritime qui a pour objet d’harmoniser les
ports (convention de Montegobay). La directive 95/21/ procédures de contrôle et d’inspection, de rassembler les
CE avait déjà permis de rendre uniforme et obligatoire, informations, d’organiser les inspections dans les États.
pour tous les États membres, le régime des inspections.
Dans l’arrêt Commune de Mesquer 17, la CJCE affirme
La directive 2001/106/CE impose l’obligation pour les et implique la responsabilité de la maison mère sur la base
États membres d’inspecter certaines catégories de navires des principes reconnus par la directive «  déchets  ». La
présentant des risques importants et leur permet de refuser Cour a, en effet, considéré que la société avait contribué
l’accès à des navires ayant été immobilisés dans un port à au risque de l’accident par la sélection d’un navire vétuste.
deux reprises, au cours des deux années précédentes, pour
mauvaises conditions et battant pavillon de complaisance. La décision marque ainsi un recours au droit commun
et une avancée de la prise en considération du dommage
Le paquet Erika II vise à renforcer le suivi du trafic écologique, en visant spécifiquement la responsabilité des
maritime, à créer une agence européenne de la sécurité opérateurs telle que dégagée au travers la jurisprudence
maritime (AESM) et à prévoir un fonds d’indemnisation Amoco Cadiz aux États-Unis, tribunal fédéral de Chicago
complémentaire. Ainsi la directive n° 2002/59/CE du 27 du 21 janvier 1992 ou la décision plus récente du tribunal
juin 2002 renforce la surveillance du trafic dans les eaux correctionnel de Paris du 16 janvier 2008 18 rendue dans
européennes et répond à la problématique des lieux de l’affaire Erika en cours d’examen d’appel devant la cour
refuge en imposant, notamment aux États, de renforcer d’appel de Paris.
dossier

(14) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, du 21 mars 2000, sur la sécurité maritime du transport
pétrolier http://europa.eu/legislation_summaries/transport/waterborne_transport/l24230_fr.htm [Non publié au Journal officiel].
(15) La directive 2009/21/CE fixe des mesures, parmi lesquelles la certification ISO 9001 des administrations maritimes et le dévelop-
pement d’une base de données qui aidera les États membres et la Commission dans l’exercice de leurs responsabilités de gestion
et de contrôle des flottes européennes, la participation aux audits de l’OMI. La directive 2009/20 établi une obligation d’assurance
des propriétaires de navire.
(16) Mise en place par le règlement du 27 juin 2002.
(17) CJCE, 24 juin 2008, affaire C-188/07, Commune de Mesquer/Total France SA, Total International Ltd.
(18) Tribunal correctionnel de Paris 11e chambre, 4e section, 16 janvier 2008.

91
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

Alors que l’engagement de la responsabilité relève incombe, en effet, aux États de prendre des mesures
du droit commun, un mécanisme de réparation spécial visant à protéger la santé et la vie de ses ressortissants.
est prévu pour les pollutions par hydrocarbures par les Ainsi, la Cour européenne des Droits de l’homme a
conventions internationales. En effet, l’indemnisation du affirmé, dans la lignée de l’arrêt Tatar c/Roumanie, le
préjudice provenant d’hydrocarbure est soumise au régime droit de vivre dans un environnement sain dans l’arrêt
de la CLC (Civil liability convention) et de la convention Bacila c. Roumanie de la CEDH le 30 mars 2010 20.
Fipol qui concerne les dommages par pollution survenus
sur le territoire ou dans la zone maritime territoriale d’un En l’espèce, la requérante, qui vivait à proximité d’une
État contractant et les dommages par pollution survenus usine, se plaignait de la pollution dont elle constatait les
dans la zone économique exclusive (ZEE). effets. Elle reprochait aux autorités locales leur passivité
du fait qu’elles ne prenaient aucune mesure adaptée. La
Le régime de la CLC prévoit l’engagement de la requérante avait alors saisi la Cour sur le fondement
responsabilité du propriétaire du navire identifié par le de l’article 8 de la CEDH auquel se rattache le droit de
registre d’immatriculation. La responsabilité du propriétaire vivre dans un environnement sain. Elle soutenait que les
est engagée de plein droit, la victime doit seulement nuisances industrielles avaient une incidence directe sur
démontrer un lien de causalité entre le déversement des son droit au respect de sa vie privée et familiale. La Cour
hydrocarbures et la pollution sans que la faute ne soit a fait droit à la requérante en reprochant à la Roumanie
prouvée. Il convient de noter que ce régime prévoit un d’avoir omis «  d’adopter et de mettre en œuvre des mesures
plafond d’indemnisation proportionnel au tonnage du raisonnables et adéquates capables de protéger le bien-être » des
navire. Cependant, le bénéfice de cette limitation est habitants contre des nuisances industrielles. Elle a, en
conditionné soit par la constitution d’un fonds s’élevant à effet, considéré que l’intérêt des autorités à maintenir une
la limite de sa responsabilité auprès d’un tribunal ou d’une usine industrielle productrice de plomb et de zinc pour le
autorité compétente de l’un des États contractants où une bien-être économique de la ville ne saurait l’emporter sur
action est engagée ou peut l’être, soit par l’absence de faute le droit de la requérante « à jouir d’un environnement sain et
intentionnelle du propriétaire du navire. respectueux de la santé » 21.

Le préjudice subi du fait du déversement des On constate que s’agissant de la prévention contre les
hydrocarbures peut également être indemnisé par le Fipol risques technologiques majeurs, l’Union européenne n’est
qui est un fonds financé par les compagnies pétrolières. intervenue que suite à des accidents majeurs entraînant
Cette indemnisation est complémentaire et vient s’ajouter des catastrophes technologiques. Elle s’est d’abord
à celle reçue par le propriétaire dans le cas où le montant contentée de reprendre les instruments de différents
de la réparation est supérieur à celui fixé par la CLC droits nationaux au fur et à mesure des expériences.
ou lorsque le propriétaire n’a pas la capacité financière
d’indemniser le préjudice. Le montant du plafond est fixé Suite à l’accident industriel de SEVESO en 1976 dû
à 203 millions de DTS 19. à la surchauffe d’un réacteur fabricant qui a libéré un
nuage toxique, causant l’évacuation de près de 600
La réparation des dommages provenant de la pollution personnes et le traitement médical pour intoxication de
par hydrocarbures est donc assurée à la fois par un régime quelque 2  000 personnes, la Communauté européenne
spécial que vient compléter le droit commun afin de adopta la directive Seveso, modifiée deux fois (directive
pallier les insuffisances. Il convient maintenant d’étudier 82/501 du Conseil du 24 juin 1982, directive 96/82 du
si le régime relatif aux risques technologiques majeurs Conseil du 9 décembre 1996, et directive 2003/105 du
est abordé par le droit de l’Union européenne et s’il est Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2003)
suffisant par lui-même. qui impose aux États membres de se doter d’une politique
commune en matière de prévention des risques industriels
Les risques technologiques majeurs majeurs. L’Union européenne a ainsi voulu se centrer sur
la sécurité, l’hygiène et la protection de l’environnement.
dossier

On peut rappeler, en premier lieu, que la prévention La première directive dite «  Seveso  I  » (1982) s’est
contre les risques technologiques majeurs est liée au fondée sur une analyse des risques et a abouti à leur
droit à l’environnement sain reconnu par la CEDH. Il répertoire en vue de leur prévention (classification des

(19) Droits de tirage spéciaux.


(20) CEDH, 30 mars 2010, Bacila c. Roumanie, n° 19234/04. Env., 2011, n° 1, p. 22-25, note F.G. Trébulle ; D., 2010, p. 2468, obs.
F. G. Trébulle.
(21) F-G. Trébulle, Santé et environnement 2009-2011, 01/05/2011, Droit de l’environnement, n°190, Synthèse, p. 163

92
Christian HUGLO La justice et la sécurité environnementale

installations industrielles et des différentes substances le personnel dans la création de bases de données et
utilisées dans ces industries). renforcer l’information du public conformément aux
prescriptions de la convention d’Aarhus sur l’information,
Suite à la catastrophe de Bâle en 1986 (l’entrepôt de la participation du public et l’accès à la justice en matière
produits phytosanitaires d’une usine de Sandoz a pris environnementale.
feu et a nécessité 10 000 m3 d’eau pour l’éteindre qui ont
été rejetés dans le Rhin avec 1  351 tonnes de produits La Commission européenne définit le risque industriel
chimiques), la directive Seveso II est adoptée dans le en prenant en compte la probabilité que survienne un
cadre du 4e Programme d’action pour l’environnement événement dangereux et la sévérité de ses conséquences 23.
par le Conseil européen le 9 décembre 1996. Elle vient
étendre le champ d’application de la directive Seveso I. Selon le système mis au point par l’Europe, la prévention
La directive s’applique désormais aux établissements des catastrophes, la maîtrise des risques semblent être
exerçant une activité de fabrication, de manipulation et établies autour des concepts suivants  : localisation
de stockage de substances dangereuses, des opérations de et planification des risques les plus importants  ; la
traitement et de stockage de matières minérales réalisées protection du voisinage : plans d’exposition aux risques ;
par des industries extractives et impliquant la présence la prévention des risques sur le site et la formation du
de substances dangereuses, aux installations d’élimination personnel, l’information préventive pour la population ;
de terres stériles utilisées dans ces opérations, aux l’information et les actions en situation de crise  ; la
établissements exerçant une activité de fabrication et rationalisation de l’organisation des secours et l’assistance
de stockage d’explosifs, aux installations d’élimination des mécanismes assez classiques de prévention des
des déchets dangereux et aux installations nucléaires risques qui sont inscrits également dans l’évolution du
présentant des risques d’origine chimique. droit européen, application du droit des études d’impact,
des plans programme-environnement et la participation à
La directive de 1996 a considérablement réduit les l’information du public.
risques d’accident majeur dus à des défaillances dans
la gestion et l’organisation des risques, en focalisant La directive ne s’applique ni aux établissements
l’étude sur les plans d’urgence, des opérations internes militaires, ni au transport de substances dangereuses, ni
et un renforcement de la sécurité. En outre, elle impose aux pipelines, aux industries extractives, ni aux décharges
l’engagement de la responsabilité de chacun des acteurs, de déchets. Il faut également noter que les projets de
de l’exploitant au public en passant par l’autorité fonds d’indemnisation des catastrophes technologiques
compétente 22 intervenant dans le domaine industriel. qui avaient été lancés dans le cadre des travaux et des
réflexions de l’OCDE n’ont pas débouché, mais ont été
Les États doivent assurer le rôle de garant du principe traités dans le cadre de la directive 2004/35 24 relative à
de prévention en assurant les contrôles et en vérifiant la réparation des dommages écologiques. Il convient, dès
la conformité des documents et la transmission de lors, d’étudier comment la sécurité en matière nucléaire
l’information. est abordée par le droit de l’environnement.

La directive Seveso II révisée en 2003 à la suite des La sécurité environnementale


accidents industriels de Baia Mare en Roumanie en
janvier 2000 (déversement de cyanure dans la Tisza), et le risque radiologique
d’Echède aux Pays-Bas (explosion dans un entrepôt
pyrotechnique) et de Toulouse en France, en septembre L’accident de Fukushima pose avec acuité la question
2001 (explosion dans l’usine d’engrais AZF), élargit son de la sécurité environnementale en matière de risque
champ d’application, améliore la définition des produits radiologique. La protection contre les risques a d’abord
pyrotechniques et des explosifs et, enfin, inclut les matières été envisagée par les conventions de Paris et de Bruxelles
rejetées au cours du processus de fabrication ou renvoyées qui ont établi, notamment, un mécanisme d’indemnisation
dossier

au fabricant dans les catégories de nitrate d’ammonium en étages (fonds international et responsabilité des États).
couvertes par le texte. Elle vise, par ailleurs, à impliquer

(22) W. Tshitende wa Mpinda, 2012, Les catastrophes écologiques et le droit : échecs du droit, appel au droit ; Section 6, Risques industriels
et droit de l’Union européenne, Bruylant, p. 154.
(23) Idem, p. 155.
(24) Directive 2004/35 du Parlement européen et du Conseil, du 21 avril 2004, sur la responsabilité environnementale en ce qui
concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux (JOUE L 143 du 30 avril 2004)

93
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

Les conventions de Paris et de Vienne 25 ne sont qu’un puissante industrie nucléaire, source de vastes disponibilités d’énergie
compromis entre le soutien à l’industrie nucléaire 26 et d’une modernisation des techniques, ainsi que de multiples autres
perçue alors comme une source d’énergie illimitée, et applications contribuant au bien-être de leurs peuples ». Ce traité a
la prise en compte du sort des victimes d’un accident donc pour but de contribuer à la « formation et à la croissance
nucléaire. Le régime spécial qui est prévu permet aux des industries nucléaires européennes », le nucléaire étant
exploitants d’installation nucléaire de bénéficier d’un considéré, et l’est encore, comme le fleuron de l’industrie
régime de responsabilité civile. Celui-ci limite fortement auquel les États ne sont pas prêts de renoncer.
les montants des réparations.
Au sein de l’Euratom toutes les décisions sont prises
Trois types de responsabilités sont définis par ces à l’unanimité, dépossédant ainsi l’Union européenne
conventions. Il s’agit de la responsabilité de l’exploitant, de presque tout pouvoir d’action, et ce contrairement
de celle de l’État d’accueil et enfin de celle des États au partage de compétences prévu en matière
signataires à la convention. d’environnement et d’énergie par le traité de Lisbonne.

Le protocole de Bruxelles a fixé le montant maximum D’ailleurs, le risque nucléaire n’est pas régi par le droit
à payer par l’État où se produit l’accident à 450 millions commun de l’Union européenne puisqu’il est exclu
d’euros environ et à 750  millions d’euros le plafond à expressément des directives Seveso pour la prévention et
payer par le groupement d’États 27. L’exploitant lui est de la directive 2004/35 pour la réparation des dommages
tenu de s’assurer, mais les compagnies d’assurances sont écologiques, ce qui a d’ailleurs fait l’objet de vifs débats
très réticentes à assurer totalement l’exploitant, et seuls lors de l’adoption de la directive. En effet, il avait été
des montants dérisoires sont prévus par les contrats. proposé que la directive s’applique à «  tous les cas où la
convention internationale compétente n’a pas été ratifiée par la
On remarque la disproportion entre les plafonds Communauté et/ou ses États membres et, en conséquence, n’est pas
de réparation fixés et les coûts d’un accident nucléaire entrée en vigueur » 28.
puisque, à titre d’exemple, la banque mondiale a évalué
le coût de l’accident nucléaire du Japon à 235 milliards Le lobby nucléaire s’est violemment heurté à cette
de dollars le 21 mars 2011 et le gouvernement japonais proposition et le Conseil ne l’a pas adoptée. Seul est
à 309 milliards de dollars. Quant à Tchernobyl, il avait indiqué dans le préambule de la directive 2004/35/CE
été évalué par Greenpeace à 1 000 milliards de dollars… qu’il « convient de tenir compte du traité Euratom, des conventions
internationales pertinentes ainsi que de la législation communautaire
Le traité Euratom pour lequel les rédacteurs se sont régissant de manière plus complète et plus stricte toute activité
inspirés des conventions de Vienne sur l’information relevant du champ d’application de la présente directive » 29.
des risques nucléaires et la nécessité d’information de
la population (voir directives 96/82 Euratom du 13 mai Il convient de préciser que l’obligation de soumettre
1996 sur les normes et sur l’information des populations : une installation nucléaire à une étude d’impact et à la
directive 89/618 du 27 novembre 1989) est fondé a priori procédure de participation du public a été imposée après
sur le principe de prévention et sur la nécessité d’effectuer la réalisation pour l’essentiel du parc nucléaire européen.
des contrôles. En tout état de cause on peut noter la faiblesse de ce
régime tant en ce qui concerne la prévention que la
Il convient cependant de rappeler l’esprit de ce texte réparation.
pour comprendre que ce principe n’est guère appliqué.
Le préambule indique que « […] l’énergie nucléaire constitue la S’agissant de la réparation, les montants de
ressource essentielle qui assurera le développement et le renouvellement responsabilités et les montants obligatoirement garantis
des productions et permettra le progrès des œuvres de paix » et que financièrement dépendent du choix des États et sont
les parties doivent créer « les conditions de développement d’une donc inégaux au sein des États de l’Union européenne 30.
dossier

(25) D écision 1999/819/Euratom de la Commission du 16 novembre 1999 concernant l’adhésion de la Communauté européenne de
l’énergie atomique (Euratom) à la convention de 1994 sur la sûreté nucléaire.
(26) C . Degros, Textes spéciaux et aspects particuliers, Les responsabilités environnementales dans l’espèce européen, Bruylant, p. 313.
Pas de date de publication trouvée ici
(27) C . Lepage, 2011, La vérité sur le nucléaire, le choix interdit, p.63, Albin Michel éditeur.
(28) COM-92992017-C5-008/2002/021 (COD), p. 40 cité dans AEN/OCDE.
(29) Considérants 10 à 12 de la directive 2004/35/CE.
(30) L e montant maximum de responsabilité obligatoire est de 91,5 millions d’euros par accident nucléaire pour la France alors qu’il est
de 300 millions d’euros en Belgique (source C. Degros, op. cit., p. 359)

94
Christian HUGLO La justice et la sécurité environnementale

On peut noter, d’ailleurs, que la France a mis en Dès lors, on peut déplorer une quasi-absence de sécurité
place un système dérogatoire s’agissant de la remise en environnementale relative aux risques radiologiques
état des sites après démantèlement. Comme le souligne due certainement à un régime spécial qui s’écarte de la
Corinne Lepage, les fonds prévus pour la remise en état logique de prévention et réparation du droit commun de
des sites après démantèlement peuvent être réaffectés à l’environnement.
d’autres investissements, ce qui vide de toute sa substance
l’obligation de réparation incombant à l’exploitant 31.

Concernant la mise en œuvre de la responsabilité civile,


Conclusion
on constate la frilosité des juges à la mettre en œuvre,
notamment pour reconnaître le lien causal. Cette frilosité Il résulte des considérations précédentes que la
provient notamment du fait que la convention de Paris construction de la responsabilité environnementale n’en
ne prévoit pas de mesure facilitant l’établissement du est qu’à ses prémisses. L’idéal serait de parvenir à une
lien causal entre l’accident nucléaire et le dommage. Il sécurité juridique par le développement maximal de
appartient donc bien au juge compétent de statuer sur la la prévention et de la précaution. On en est loin pour
responsabilité d’un exploitant. différentes raisons dont certaines, notamment s’agissant
du principe de précaution, sont à tort d’ordre idéologique
À titre d’exemple, on peut citer le récent arrêt de la et économique, hélas, et dans une perspective de trop
cour administrative d’appel de Nancy qui avait été saisie court terme. Reste alors la constante avancée du droit de
d’un pourvoi contre le jugement rejetant la demande de la responsabilité. Celle-ci dépend en réalité de plusieurs
condamnation de l’État en réparation du préjudice subi du facteurs, d’un côté, de la pression environnementale,
fait du cancer de la thyroïde dont est atteint le requérant des associations ou collectivités territoriales, celles des
et qu’il impute à l’explosion de la centrale nucléaire de événements et, en contrepartie, de la volonté des grands
Tchernobyl. Était notamment invoquée la violation de secteurs à risques de fonder une certaine autonomie
l’obligation d’information incombant à l’État. Le juge a de gestion des risques par le recours à des mécanismes
refusé d’admettre le lien de causalité entre l’explosion de collectifs de solidarité. Ceci n’empêche pas le juge
Tchernobyl et le cancer du requérant et a considéré « qu’il international, européen ou national le cas échéant de faire
n’est pas possible de relever une augmentation significative du risque avancer le droit.
de cancers thyroïdiens chez des patients exposés dans leur enfance,
sur le territoire, aux retombées de l’explosion ». Elle juge ainsi Christian HUGLO
que le cancer du requérant ne résulterait pas de « façon L’auteur remercie Cécile Constantin
directe et certaine (des) retombées du nuage radioactif » 32. pour sa participation

dossier

(31) C. Lepage, op. cit., p.67.


(32) CAA Nancy, 16 décembre 2010, Van Waeyenberghe, n° 09NC01598.

95
Et si la justice réparatrice devenait
la nouvelle réponse pour limiter
une récidive ?
Stéphane JACQUOT

La justice réparatrice est une médiation participative


entre l’auteur d’une infraction et sa victime, ayant pour
but de rétablir l’équilibre rompu entre la société, l’auteur
de l’infraction et la victime, en cherchant un lien entre
le procès qui sanctionnera et l’effet de réparation sur la
victime, l’auteur et la société. Vous avez probablement
été touché de loin ou de près par un crime ou un délit.
Auriez-vous recours à la justice réparatrice après un acte
irréparable ? La méthode qui réunit deux parties opposées
consiste à mettre la victime au coeur de ce processus,
pour permettre au mis en cause de comprendre l’impact
de son acte et de réparer sa faute. Aussi curieux que cela
puisse paraître, cette pratique existe dans de nombreux
pays, comme la Nouvelle-Zélande, le Canada, l’Australie,
la Belgique, l’Afrique du Sud, etc. Ses résultats sont très
satisfaisants en ce qui concerne la baisse de la récidive.
Alors, pourquoi ne pas l’appliquer en France ?
© Szabolcs Szekeres - Fotolia.com

What if restorative justice became the new answer for limiting recidivism?
Restorative justice is a form of participative mediation between the perpetrator of a violation and their victim.
It aims to re-establish the broken equilibrium between society, the perpetrator of the violation and the victim.
DOSSIER

Restorative justice searches for a connection between the trial which sanctions the perpetrator and the resto-
rative effect on the victim, the perpetrator and society. You have probably been directly or indirectly affected
by a crime or offence. Would you have recourse to restorative justice after an irreparable act was committed
against you? This method, which reunites two opposed parties, involves putting the victim at the heart of the
process, in order to allow the person being questioned to understand the impact of their act and to repair the
damage they have done. As strange as it may seem, this practice exists in many countries, such as New Zealand,
Canada, Australia, Belgium, South Africa, etc. The results of this practice are very satisfactory as far as a decrease
in recidivism is concerned. So why not implement restorative justice in France?

Stéphane JACQUOT

Président de l’Association nationale de la Justice réparatrice. Auditeur de la 23e Session nationale de l’INHESJ.
A écrit un essai La justice réparatrice, Éditions L’Harmattan.

96
E
Stéphane JACQUOT Et si la justice réparatrice devenait la nouvelle réponse pour limiter une récidive ?

lle a fait ses preuves dans d’autres pays. Et J’ai fondé l’Association nationale de la justice réparatrice
pourtant la France tarde à mettre en place avec un double objectif  : tout d’abord, permettre aux
la justice réparatrice, dont le dispositif victimes de trouver des réponses à des questions toujours
permet, après le procès, d’encadrer en suspens. J’ai pu constater qu’après un procès, les parties
la rencontre entre une victime et son civiles ont souvent des réponses au « comment », mais
coupable. Cela permet à la fois d’apaiser l’esprit de l’un et pas au « pourquoi » de l’acte qui a été commis. J’exclus
de diminuer le risque de récidive de l’autre. totalement toute démarche de pardon, mais plutôt une
réparation morale pour les victimes.
J’ai approché cette pratique après l’assassinat d’une
amie très proche. C’était en janvier 2007, je comparaissais Second objectif : réduire les risques de récidive chez les
devant la cour d’assises pour témoigner en faveur de cette auteurs d’infraction. Ce contact avec leur victime ou bien
amie, victime. Au cours du procès, lors d’une interruption avec quelqu’un qui aurait subi le même genre d’infraction,
de séance, une situation inattendue s’est présentée. La comme une rencontre entre un auteur de viol et une
famille de la victime et celle de l’auteur du crime ont victime, leur permet de poser des mots sur leurs actes,
échangé leurs sentiments de souffrance, probablement de réaliser ce qu’ils ont fait. Mais ces échanges – sous
pour apaiser la douleur ressentie. Les proches de la forme de rencontres ou de correspondance – doivent
victime déchirés par la perte d’un être cher et les proches être strictement encadrés et voulus par les deux parties, et
de l’auteur, dans la culpabilité d’avoir manqué à un devoir. doivent se dérouler une fois le procès terminé pour que la
démarche se fasse sans ambiguïté.
Après le jugement, l’époux de la victime a décidé
d’entrer en contact avec le coupable en détention. Je l’ai Le ministère de la Justice est plutôt favorable à faire
aidé, car comme lui j’étais à la recherche d’explications que émerger davantage la justice réparatrice. Une première
nous n’avions pas reçues lors du procès, pour comprendre expérimentation au centre pénitentiaire de Poissy (78) s’est
le « pourquoi » du passage à l’acte criminel et tenter, par tenue, menée par l’Institut national d’aide aux victimes
le dialogue, d’amener l’auteur du crime à une prise de et de médiation (INAVEM). Elle consistait à réunir trois
conscience. Je l’ai accompagné dans cette démarche, ce proches de personnes assassinées et trois détenus ayant
qui m’a permis de découvrir la justice réparatrice. commis des assassinats dans d’autres affaires qui se sont
rencontrés plusieurs fois quelques heures.
Seulement après, j’ai voulu aller plus loin en me disant
que d’autres victimes étaient probablement dans cette Depuis cette expérimentation et le lancement de
même attente. J’ai rencontré Marie-Cécile et Jean-Paul l’ANJR, la justice réparatrice fait parler. Et pour cause, le
Chenu, dont le fils François a été battu à mort en 2002 à Canada ou encore la Belgique qui la pratiquent ont vu leur
Reims par trois skinheads. À la fin du procès, les parents taux de récidive diminuer.
de François se sont rendu compte qu’ils n’avaient pas pu
dire aux assassins de leur fils tout ce qu’ils avaient sur
le cœur. Pour eux, beaucoup de questions demeuraient
sans réponses. Six mois plus tard, le couple envoie une
Faire diminuer les risques
lettre aux meurtriers. L’un d’entre eux va leur répondre. de la récidive
Un échange est engagé, il durera plus d’un an.

D’après M. et Mme Chenu, l’auteur a confié que Si les victimes sortent apaisées de ces échanges,
cette lettre a éveillé en lui une prise de conscience. La les auteurs aussi. Les expériences menées à l’étranger
psychologue de la maison d’arrêt a reconnu son évolution montrent que ceux qui ont participé à des initiatives de
en détention. Aujourd’hui, il a repris des études, ce qui rencontres auteurs-victimes récidivent beaucoup moins.
constitue donc un vrai phénomène de reconstruction. Il s’agit d’une vraie responsabilisation.
dossier

La rencontre avec le couple Chenu m’a convaincu de la Au Canada, où l’idée est apparue en 1974, une étude
nécessité de promouvoir la justice réparatrice dans notre menée par le gouvernement canadien affiche un résultat
pays. Pour cela, j’ai fondé l’Association nationale de la éloquent sur les effets de la justice réparatrice : le taux
justice réparatrice (ANJR). Projet en mains, je suis allé à de récidive a été observé sur un groupe de délinquants
la rencontre de parlementaires, de détenus, de victimes, qui avaient participé au programme de justice réparatrice,
de visiteurs de prisons, d’aumôniers, de magistrats. Tous en comparaison avec un groupe de délinquants témoins.
soutiennent la justice réparatrice. Pour une fois qu’il y a un Après un an, les premiers récidivaient à 15  %, contre
consensus, il serait dommage de ne pas avancer ! 38  % pour le groupe témoin. Après deux ans, les taux

97
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

étaient respectivement de 28 % et de 54 %, et après Vers une proposition de loi


trois ans, de 35 % et de 66 %. Au final, on observe que,
même si la récidive persiste, elle est moindre quand les
auteurs d’infractions ont suivi un programme de justice Avant d’envisager une proposition de loi, des
réparatrice. Et ce, même après un certain temps, puisqu’au expérimentations semblent indispensables. L’Association
bout de trois ans, on passe du simple au double. Le nationale de la justice réparatrice, en partenariat avec
Canada est très en pointe sur le sujet. En 1999, il a même d’autres organismes d’aide aux victimes, envisage une
créé le Prix de la justice réparatrice, destiné à « récompenser période expérimentale nécessaire avant que le projet ne
les Canadiens qui contribuent à transformer les rapports humains en prenne forme définitivement.
favorisant la communication et la réconciliation entre les personnes
ayant des différends ». Le temps consacré à cette expérimentation va permettre
d’essayer, d’ajuster et de consolider la pratique de médiation.
En Belgique également, les premières rencontres La période « test » va permettre de connaître la portée et
victimes-auteurs datent des années 1990. La justice l’adhésion de la justice réparatrice en France, auprès des
réparatrice prend forme dans les années 2000 après victimes, des auteurs, des détenus et de leurs proches.
l’affaire Dutroux. Cette affaire pointe du doigt les
dysfonctionnements de la justice et de la police belges. L’expérimentation elle-même peut être décomposée
Les citoyens belges sont descendus dans la rue pour en deux phases, la première reposant sur l’adoption d’un
réclamer un changement de leur système judiciaire. Dans cahier des charges dont la mise en œuvre sera de préparer
le cadre de cette réforme, le gouvernement a lancé une les parties concernées, la seconde élargissant les tests aux
expérimentation de justice réparatrice, qui s’est concrétisée partenaires institutionnels et associatifs.
par une loi votée pour encadrer et favoriser les échanges
entre les victimes et les auteurs d’infractions. Depuis, c’est L’évaluation de ces phases, comme la comparaison
l’association « Médiante », agréée par le ministère de la avec les expériences étrangères significatives, ne peut
Justice, qui mène à bien les médiations. En une dizaine qu’éclairer le législateur sur les contours pertinents, dans
d’années, elle a géré plus de 2 000 dossiers. Le ministère le contexte français de la nouvelle disposition.
de la Justice en Belgique observe une augmentation des
interventions, et du niveau de gravité des dossiers traités. L’objectif majeur reste cependant l’adoption d’une loi
Un rapport d’activité de l’association vient confirmer ses sur l’échange entre la victime et l’auteur dans un contexte
propos  : les affaires d’abus sexuels, de séquestrations, délictuel et criminel. La pérennisation du dispositif de
d’homicides et de vols avec violence sont passées de 25 % justice réparatrice passe par une reconnaissance législative
à 38 % des cas traités entre 2008 et 2009. destinée à légitimer et à sécuriser les modalités d’une
intervention liée à l’exécution d’une peine, au moment du
prononcé, en cours d’exécution ou même après la sortie
de prison.

Un projet de loi pourrait être élaboré, à condition, bien


sûr, que nos législateurs soient prêts à aller aussi loin dans
la promotion de la justice réparatrice.

Stéphane JACQUOT
dossier

98
L’administration pénitentiaire :
une force de sécurité intérieure ?
François DIEU

L’administration pénitentiaire remplit dans les faits une


fonction de sécurité intérieure laquelle lui est d’ailleurs
reconnue par la loi. Néanmoins, elle se caractérise par
une organisation hybride et une culture institutionnelle
qui ne favorise pas une vision claire de ce que représente
cette mission de sécurité. Le présent article a pour
objet de développer les différentes dimensions qui
construisent, au sein d’une administration judiciaire, une
force de sécurité intérieure à part entière.
© wellphoto - Fotolia.com

The prison administration: a force for internal security?


The prison administration in practice fulfils an internal security role which is recognised by law. Nonetheless,
the prison administration can be noted for its hybrid organisation and an institutional culture which does not
promote a clear vision of what this security assignment entails. The subject of the present article is a discussion
of the different components which make up a complete internal security force within a judicial administration.
DOSSIER

François Dieu

Professeur de sociologie à l’Université Toulouse 1 Capitole, directeur de la recherche et de la documentation de


l’École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP).

99
L
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

’ article 12 de la loi pénitentiaire du 24 novembre d’une direction spécifique directement rattachée au


2009 précise : « Les personnels de surveillance ministre, ses services et ses agents n’en sont pas moins
de l’administration pénitentiaire constituent, sous juridiquement en situation de subordination à l’égard
l’autorité des personnels de direction, l’une des forces des magistrats, ce qui lui confère alors le positionnement
dont dispose l’État pour assurer la sécurité intérieure. pas toujours valorisant d’une administration d’exécution.
Dans le cadre de leur mission de sécurité, ils veillent au respect de L’administration pénitentiaire n’entretient, par contre,
l’intégrité physique des personnes privées de liberté et participent à aucune relation de subordination au niveau central avec
l’individualisation de leur peine ainsi qu’à leur réinsertion. Ils ne le ministère de l’Intérieur et au niveau local avec le préfet,
doivent utiliser la force, le cas échéant en faisant usage d’une arme tant sur le plan organique que fonctionnel, sous réserve
à feu, qu’en cas de légitime défense, de tentative d’évasion ou de des prérogatives du représentant de l’État en matière de
résistance par la violence ou par inertie physique aux ordres donnés. maintien de l’ordre et de contrôle des établissements
Lorsqu’ils y recourent, ils ne peuvent le faire qu’en se limitant à ce (présidence de la commission de surveillance appelée à
qui est strictement nécessaire ». être remplacée par le conseil d’évaluation). La montée
en puissance, au cours des dernières années, de la facette
Cet article vient confirmer deux informations sécuritaire ne semble pas remettre en cause l’appartenance
fondamentales  : en premier lieu, la césure au sein de l’administration pénitentiaire à la « famille judiciaire ».
de l’administration pénitentiaire entre, d’un côté, les Elle est plutôt de nature à faire mieux accepter une activité
personnels de surveillance et de direction, d’autre de sécurité pendant longtemps reléguée, en dépit de son
part, les personnels d’insertion et de probation  ; en importance sociale et institutionnelle, à la partie la moins
second lieu, l’intégration de la fonction de surveillance noble du travail des surveillants pénitentiaires, voire à la
de l’administration pénitentiaire dans la production face cachée de la prison.
régalienne de sécurité. Aussi les agents mobilisés pour
remplir cette fonction constituent une force que la loi
qualifie de « sécurité intérieure » : ils exercent une mission
de sécurité, disposent du droit de recourir à la force et
L’administration pénitentiaire,
peuvent être amenés à participer à ce qui s’apparente à partie intégrante de la force
des tâches de maintien de l’ordre, le tout conjointement
à leurs missions plus judiciaires et dans le respect de publique
l’intégrité physique des personnes détenues.

Si le texte de l’article a pu apparaître, dans une première Au plan de l’organisation politique de la société, la
lecture, explicite, voire novateur, il demeure significatif sécurité demeure, et sans même faire référence à la
d’une difficulté bien compréhensible à qualifier sempiternelle idée rousseauiste de contrat social, une
précisément ce qu’est aujourd’hui l’administration priorité consubstantielle à l’action étatique. En se plaçant
pénitentiaire, à savoir une organisation hybride, à la fois dans le domaine des droits fondamentaux de la personne,
service de la justice en charge de l’exécution des peines la sécurité s’impose, presque naturellement, comme une
et composante de l’appareil de sécurité. La présente exigence dans toute société organisée, par référence à
intervention a pour objet de s’intéresser à cette seconde l’article 2 de la Déclaration des Droits de l’homme et du
facette, en apportant quelques clarifications conceptuelles citoyen du 26 août 1789 : « Le but de toute association politique
utiles pour employer sereinement à son propos les termes est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’homme.
de « sécurité » et de « sécurité intérieure ». Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à
l’oppression ». Contrairement à ce qu’il est possible de lire çà
L’administration pénitentiaire présente donc et là, la « sûreté » n’est pas ici synonyme de « sécurité » : la
deux facettes : l’une judiciaire, l’autre sécuritaire. Le sûreté exprime, plus exactement, une conception politico-
rattachement désormais centenaire au ministère de juridique de la sécurité, puisqu’il s’agit de reconnaître la
la Justice et les pouvoirs dévolus aux magistrats par le sécurité juridique du citoyen face au(x) pouvoir(s), ce qui
dossier

droit pénal et pénitentiaire expliquent la prépondérance se traduit, en matière de libertés publiques, par le droit
objective de la facette judiciaire. À maints égards, pour chacun de n’être ni arrêté, ni détenu arbitrairement.
l’administration pénitentiaire est une composante à part En fait, la sécurité des personnes et des biens s’inscrit,
entière, voire le bras armé du ministère de la Justice, plus largement, dans l’idée même de « conservation des droits
ce qui justifie d’ailleurs depuis peu la prise en charge de l’homme », qui suppose l’existence d’une « force publique »,
de la sécurité du siège du ministère, Place Vendôme, «  instituée pour l’avantage de tous  » («  et non pour l’utilité
par ses agents. Bien que relevant administrativement particulière de ceux à qui elle est confiée ») (articles 12 et 13).

100
François DIEU L’administration pénitentiaire : une force de sécurité intérieure ?

En charge de « défendre l’État contre les ennemis du dehors et argument de certaines dispositions tendant à opérer une
assurer au dedans le maintien de l’ordre et l’exécution des lois » (art. séparation avec les forces de police et de maintien de
1er du titre IV de la constitution du 3 septembre 1791), l’ordre. Ce n’est pas le cas en matière de respect des règles
la force publique conceptualisée par les révolutionnaires déontologiques, l’administration pénitentiaire relevant de
est une force manœuvrière et, comme le précise la loi du la compétence, simultanément, du Contrôleur général des
15 juin 1791, « essentiellement obéissante », constituée alors lieux de privation de liberté (qui est chargé, selon l’article
par l’armée de ligne, la gendarmerie nationale et la garde 1er de la loi du 30 octobre 2007, de « contrôler les conditions
nationale. Cette conception œcuménique et instrumentale de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté,
ne devait disparaître qu’avec le transfert progressif des afin de s’assurer du respect de leurs droits fondamentaux »), mai
pouvoirs de police judiciaire aux policiers et gendarmes. aussi, comme toutes les organismes publiques et privés
Si le Code d’instruction criminelle de 1808 avait reconnu du domaine de la sécurité, de celle de la Commission
la qualité d’officier de police judiciaire (OPJ) aux officiers nationale de la déontologie de la sécurité (CNDS),
de gendarmerie et aux commissaires de police, les autres instituée par la loi du 6 juin 2000 et dont les activités ont
militaires de la gendarmerie et fonctionnaires de police ne été intégrées, depuis le 1er mai 2011, dans le Défenseur
se virent, quant à eux, octroyer la qualité d’agent de police des droits. Cette autorité administrative indépendante a été
judiciaire (APJ) qu’à partir de la mise en œuvre, en 1959, amenée à formuler, au cours des dernières années, diverses
du Code de procédure pénale. Cette évolution a conduit observations et recommandations sur les questions, entre
à bouter hors de la force publique les forces armées (dont autres, de placement des détenus à l’isolement et au
les personnels n’ont pas été investis de la qualité d’agent quartier disciplinaire, de fouilles, de prévention du suicide
de la force publique), qui se voyaient dans le même temps et d’accès aux soins, de protection des détenus vulnérables
déchargées de leurs tâches de maintien de l’ordre au profit et d’usage de la force par les personnels de surveillance
de la gendarmerie (avec la mise en place, au début des [CNDS, 2010, 85-90 ; CNDS, 2009, 50-64 ; CNDS, 2008,
années 1920, des pelotons mobiles de gendarmerie) et de 33-40 ; CNDS 2007, 26-31 ; CNDS, 2006, 45-87].
la police (avec la création, à la Libération, des compagnies
républicaines de sécurité). Dans sa définition actuelle La reconnaissance de cette appartenance de
si restrictive, la force publique se présente comme une l’administration pénitentiaire à la force publique est, en
force fonctionnellement policière et organiquement quelque sorte, le préalable à la prise en considération
partagée entre la police et la gendarmerie. En revanche, de sa dimension policière, ce qui suppose alors de faire
en considérant la force publique comme une entité abstraction de ce que recouvre le terme de « police » dans
propre, il est possible de conserver en son sein les deux le sens commun. Cette proposition n’en est pas moins
sous-ensembles réunis par les constituants de 1789  : de nature à provoquer des vociférations et des irritations
l’un regroupant les forces faisant face aux menaces au sein même d’une administration pénitentiaire
d’agression externes au système social dans une « force culturellement attachée, au moins au niveau de certains
publique militaire  » chargée de la défense nationale  ; de ses cadres, à un ancrage judiciaire qui semble interdire
l’autre regroupant les forces faisant face aux menaces toute allusion à une dimension policière. C’est oublier
d’agression internes au système social dans une « force d’ailleurs que les forces de police sont aussi ce qu’on peut
publique policière » chargée du maintien de l’ordre public. appeler des « forces de justice ». En effet, elles relèvent
de l’autorité judiciaire pour l’accomplissement des
Cette notion, qui a conservé une signification politique missions de police judiciaire, qui sont, on le sait, les plus
et juridique, semble donc généralisable à toutes les sensibles en termes de libertés publiques, mais aussi au
administrations qui participent à la production régalienne plan de la culture professionnelle et des représentations.
de sécurité, comme les polices municipales, la douane et Aussi police nationale, gendarmerie nationale et polices
l’administration pénitentiaire, par-delà leur rattachement municipales sont-elles, à travers l’action de leurs agents,
respectif aux communes, ministère du Budget et ministère des auxiliaires de la justice, obéissant aux instructions
de la Justice. Dans sa récente décision relative à la loi du données par les magistrats dans le cadre, il est vrai,
14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la d’une mécanique institutionnelle complexe de double
dossier

performance de la sécurité intérieure (LOPPSI), le Conseil subordination fonctionnelle. Il s’agit malgré tout d’un
constitutionnel a rappelé qu’elle ne pouvait s’appliquer, volet important de leur légitimation qui transforme, dans
par contre, à la participation du secteur privé en matière un État démocratique, l’exercice d’une fonction répressive
de sécurité, dans le cas notamment de la vidéosurveillance. en un service de la loi et de la justice, les magistrats ayant
Pour ce qui est de l’administration pénitentiaire, son également, par-delà leurs prérogatives en matière de
rattachement à la force publique, en dépit de son caractère direction des investigations judiciaires, une mission de
«  naturel  », a fait l’objet d’une indécision constante de contrôle des agissements coercitifs des agents. Force
la doctrine juridique [Froment, 1998, 269], qui a pu tirer de justice, l’administration pénitentiaire est aussi, par

101
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

certains de ses aspects, une force de police, tout comme l’État distincte de la justice, de la diplomatie et de la
la gendarmerie, force de police, peut être aussi une force défense, qui vise à assurer le bon ordre, en particulier par
de justice. la réglementation économique. Avec la construction et le
renforcement de la puissance étatique, s’est développée,
Il est vrai que le terme de «  police  », en dépit de sous l’Ancien Régime, une « science de la police » visant,
sa redoutable banalité, fait l’objet d’une profonde d’une part, à décrire les structures administratives et
méconnaissance, tout en étant devenu, pour certains, les règles de droit positif qui leur sont applicables,
une avanie, un repoussoir. C’est pourquoi, qualifier d’autre part, à rechercher les moyens destinés à assurer
ainsi l’administration pénitentiaire pourrait être non une bonne gestion des affaires publiques, comme, par
seulement réducteur au regard de ses autres missions exemple, le célèbre Traité de police de Nicolas de la Mare,
mais aussi outrageant. La police pâtit, en effet, d’une commissaire du roi au Châtelet (1705-1710). Ce n’est qu’à
image extrêmement dégradée, en étant la victime partir du XIXe siècle que le vocable « administration »
principale d’un rapport à l’ordre détestable et ambivalent. va se substituer à celui de « police », qui se limitera au
C’est manifestement le cas pour la police nationale, la domaine de « maintenir l’ordre public, la liberté, la propriété, la
gendarmerie étant parvenue, quant à elle, à conserver un sûreté individuelle » selon la formulation retenue par le Code
capital confiance qui s’explique par son insertion dans de Brumaire an IV.
le tissu social, son identité militaire et la persistance de
représentations populaires mettant en avant ses valeurs de
légalisme et de dévouement [Dieu, 2008]. La fonction de
police reste attachée à l’idée de répression et d’arbitraire.
La contribution
L’avènement de la démocratie demeure, il est vrai, un de l’administration pénitentiaire
phénomène encore récent, après plusieurs siècles de
pouvoir oppresseur et une réplique traumatisante au à la fonction policière
cours du XXe siècle que constitue le régime de Vichy et
la Collaboration. Les Français se méfient de l’ordre, tout
en ayant, dans le même temps, des attentes considérables Appréhender l’administration pénitentiaire comme une
en matière de sécurisation et de contrôle. La police est force de police suppose de concevoir le terme dans son
par trop souvent considérée, pour reprendre la formule sens fonctionnel, la police désignant alors toute institution
d’Auguste Comte, comme un objet d’admiration ou de qui contribue, de manière permanente ou épisodique, à
critique, avec une prépondérance, c’est le moins que l’on l’exercice de la fonction policière, à savoir «  la fonction
puisse dire, de la seconde perception. Cette fonction dont sont investis certains membres d’un groupe pour, au nom de la
suscite invariablement controverses et débats qui collectivité, prévenir et réprimer la violation de certaines des règles qui
soulignent combien l’ordre inquiète, dérange et en même régissent ce groupe, au besoin par des interventions coercitives faisant
temps fascine. appel à l’usage de la force » [Loubet del Bayle, 2006, p. 22]. Si la
police n’est pas le seul appareil contribuant à la régulation
Le terme de police est aussi souvent appréhendé dans sociale, sa particularité réside dans la possibilité qui lui est
son sens organique, en faisant l’objet d’une assimilation à faite de recourir à la contrainte physique légitime, qui est,
la police nationale. C’est également le cas pour la police comme l’a montré Max Weber, la caractéristique première
judiciaire que l’on réduit souvent au service de police du pouvoir politique institutionnalisé. Cette approche
spécialisé dans la lutte contre la grande délinquance fonctionnelle de la police correspond à ce que les Anglo-
(direction centrale de la Police judiciaire et ses structures Saxons appellent le « policing », expression intraduisible
locales que sont les services régionaux de police judiciaire). en français, sauf peut-être à recourir à la notion d’« action
Compte tenu de cette assimilation, mais aussi dans de sécurité » et ses quatre fonctions : le renseignement
l’espoir de protéger son caractère militaire, la gendarmerie (collecte et analyse d’informations sur les menaces
s’est longtemps refusée à se considérer comme une criminelles) ; la prévention (mesures non coercitives pour
force de police, tout en ayant également renoncé à empêcher la survenance d’actes criminels) ; la répression
dossier

utiliser l’expression de police judiciaire pour qualifier ses (recours à la force et à la sanction contre les criminels) ; la
formations spécialisées au profit de la notion d’« unités gestion de crise (intervention urgente lors d’événements
de recherche » (sections de recherches au niveau régional graves) [Cusson, 2008, p. 45].
et brigades de recherches au niveau des arrondissements)
[Matelly, 2006]. Il s’agit là d’une approche très réductrice La question de l’utilisation de la force, qu’évoque
quand on sait que, pendant longtemps, le terme de d’ailleurs la loi pénitentiaire, est au cœur de la définition
« police » a eu une acception particulièrement large. Dès fonctionnelle de la chose policière. Parce qu’elle incarne
le XVe siècle, ce terme renvoie, en effet, à l’activité de une structure et un symbole d’autorité dont la raison

102
François DIEU L’administration pénitentiaire : une force de sécurité intérieure ?

d’être est de permettre à l’État de conserver son statut En réduisant la violence d’État telle qu’elle est mise en
de détenteur exclusif de la menace instituée, la police œuvre par la police à une simple utilisation de la force
est nécessairement une agence sociale de production physique plus ou moins autorisée par le droit, Jean-Paul
et de distribution d’une violence «  instrumentale  » Brodeur ne parvient pas, tant s’en faut, à récuser une idée
(impersonnelle et dépassionnée), par opposition à la de monopolisation de la coercition légitime qui est à la base
violence «  colérique  » déployée par les criminels, les même de la puissance publique.
émeutiers et les terroristes [Braud, 1991, p.  136-156].
La violence revêt pour la police une dimension à la fois En laissant de côté les exemples peu pertinents qu’il
fondatrice et fondamentale : fondatrice parce que le souci propose en tirant argument de la persistance de certaines
de rendre effectif le monopole de la contrainte physique pratiques obscurantistes, il apporte inconsciemment
est à l’origine de l’émergence des organisations policières ; des éléments pour la reconnaissance de la dimension
fondamentale parce que, de même qu’on ne peut concevoir fonctionnellement policière de certaines activités
d’État sans organisation chargée de faire respecter les règles sociales. Ainsi, la violence susceptible d’être utilisée
qu’il a édictées, il paraît difficile d’appréhender l’activité par les surveillants de prison est celle qui se rapproche
policière sans envisager la possibilité qui est reconnue à la le plus de la violence policière pour la simple et bonne
police d’user en ultime recours de la violence [Dieu, 1995]. raison qu’elle en est une forme particulière. Par-delà les
Dans ses travaux précurseurs, Egon Bittner définit ainsi la différences statutaires, les surveillants de prison peuvent
fonction policière comme « un mécanisme de distribution d’une être considérés, dans certains aspects de leur activité
force coercitive non négociable, mis au service d’une compréhension quotidienne, comme des policiers spécialisés dans la
intuitive des exigences d’une situation » [Bittner, 1970, p. 46]. garde des personnes condamnées ou dans l’attente
La reconnaissance de la violence comme caractéristique d’être jugées. À la manière des policiers chargés de cette
principale de l’activité policière suppose toutefois tâche dans le cadre de la garde à vue d’un suspect ou de
d’intégrer dans sa définition d’autres déterminants, comme l’escorte d’un détenu, ils participent à l’exercice in fine
la production et le traitement de l’information [Reiss, 1992, de la fonction policière. Leur remplacement, en cas de
p. 82] ou encore la possession et l’utilisation d’un savoir mouvement social, par des policiers et l’intervention
expert [Ericson, 1994, p. 149-175]. dans les prisons de ces derniers en cas de mutinerie, aux
côtés éventuellement d’unités d’intervention composées
Cette approche, qui place la violence au cœur de la de surveillants (les équipes régionales d’intervention et
définition de la police, a fait l’objet d’une tentative de de sécurité), illustre aussi certaines similitudes dans la
remise en cause par le criminologue québécois Jean-Paul mission de ces deux catégories d’agents publics.
Brodeur [1984, p. 9-41). Appréhendé comme « un truisme
qui n’est jamais interrogé », l’usage de ce qu’il appelle la Il ne s’agit pas ici de réduire l’administration
« violence légale » ne serait pas l’apanage de la police, puisque pénitentiaire à une force de police, mais de souligner sa
des individus autres que les policiers bénéficient, dans participation à la fonction policière, qui s’exerce dans
certains cas, de la possibilité d’avoir légalement recours le champ particulier de la détention et de la fonction
à la contrainte physique. À l’appui de sa démonstration, de surveillance. Par-delà les affirmations de principe
reprise une dizaine d’années plus tard dans une critique des sur sa mission de réinsertion et de suivi de la personne
travaux d’Egon Bittner [Brodeur, 1994, p. 457-485], puis à détenue, l’administration pénitentiaire, au moins pour
la faveur d’une analyse transversale du problème du port ce qui est de ses personnels de surveillance (appellation
d’armes aux États-Unis [Idem, 1995, p. 114-128], Brodeur sans équivoque pour ce qui est de leur tâche première),
évoque l’action, au Canada, des surveillants de prison, des est principalement orientée vers la sécurité, avec comme
membres des agences de sécurité privée, des médecins, des mission primordiale de garder les détenus pour éviter les
capitaines de navire, des instituteurs, voire des boxeurs et – évasions et de maintenir l’ordre pour éviter les mutineries.
tout au moins jusqu’à une période récente – des maris violant Cette primauté de la sécurité sur la réinsertion est
leur épouse. Il remarque que ces catégories d’individus exprimée sans ambages par la hiérarchisation établie dans
peuvent se voir reconnaître le droit de recourir à une forme le statut des personnels de surveillance. Ainsi le décret du
dossier

de violence, qu’il s’agisse de réprimer une mutinerie, de 14 avril 2006, précise-t-il, dans une rédaction explicite,
protéger une propriété privée, de prodiguer des soins à un que ces derniers « maintiennent l’ordre et la discipline, assurent
malade quitte à lui ouvrir le ventre ou à lui faire subir des la garde et la surveillance de la population pénale, et sont associés
électrochocs, de faire en sorte que le capitaine demeure le aux modalités d’exécution de la peine et aux actions préparant la
seul maître à bord, de maintenir la discipline dans les classes réinsertion des personnes placées sous main de justice ». La mission
en utilisant, le cas échéant, une « force raisonnable » pour de sécurité de l’administration pénitentiaire comprend,
corriger un élève, de gagner un combat sur un ring ou de au-delà de la contribution générale à la sécurité publique,
contraindre une épouse à accomplir le « devoir conjugal ». une contribution particulière dans le cadre de ce que l’on

103
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

peut appeler la « sécurité pénitentiaire ». Il s’agit alors de différents moments de la vie carcérale, notamment pour
contrôler et de contenir la population carcérale, d’une les « détenus particulièrement signalés » et ceux placés en
part, en appliquant les décisions judiciaires d’enfermement « quartier disciplinaire » ou en « quartier d’isolement ».
et en essayant d’empêcher les évasions (sécurité externe), Pour les plus critiques, ce contrôle sécuritaire peut
d’autre part, en limitant les manifestations individuelles être assimilé à une forme de «  viol  », producteur de
et collectives de violence contre les personnels, entre les dégradation de l’image que les détenus ont d’eux-mêmes,
personnes détenues, ainsi que celles ayant un caractère en entraînant alors des tensions et des risques de violence
suicidaire (sécurité interne). C’est d’ailleurs ce que la au détriment des objectifs de réinsertion [Van de Bogaard,
société demande en premier lieu à la prison, à savoir 2008, p. 10]. Il s’avère d’autant plus problématique qu’il
être un lieu d’enfermement étanche et pacifié pour ceux s’applique non seulement à des détenus condamnés,
qui ont été mis au ban à raison de leur manquement aux mais aussi à des prévenus en attente de jugement, la loi
règles du contrat social et de leur dangerosité. En dépit pénitentiaire ayant renvoyé à un prochain texte législatif la
d’une attention croissante pour les questions de violences définition d’un authentique service public de la détention
entre détenus ou encore de suicide en détention, ce que la provisoire [Péchillon, 2010, p.  9]. Cette surveillance se
société attend surtout de la prison c’est qu’elle parvienne trouve prolongée par une nécessaire connaissance de la
à empêcher deux formes de transgression considérées population pénale, par l’observation et par le dialogue,
comme inacceptables, à savoir l’évasion et la mutinerie. voire par la négociation et la participation des détenus, ce
Quand un ou plusieurs détenus se font la belle ou se qui n’est pas sans présenter de réelles similitudes avec le
révoltent, le problème de sécurité déborde, en quelque travail policier traditionnel, voire avec les logiques de police
sorte, de l’espace carcéral pour devenir un problème de de proximité [Dieu, 2002]. Le caractère central de cette
sécurité publique susceptible d’avoir des conséquences mission de sécurité se reconnaît à plusieurs indicateurs
dommageables pour le reste de la population. [Chauvenet, Orlic, Benguigui, 1992, p. 21-28] : d’abord,
l’importance de la mission d’empêcher les évasions qui
Quant à l’administration pénitentiaire, elle est alors constituent potentiellement l’échec le plus manifeste de
l’instrument public garantissant, par une surveillance cette organisation et de sa stratégie sécuritaire ; ensuite,
constante et rigoureuse, l’étanchéité et la maîtrise de ce le volume des ressources utilisées pour la sécurité dans
confinement que nos sociétés démocratiques souhaitent la construction et l’aménagement des établissements (la
malgré tout régi par les principes de respect de la vingtaine d’évasions et de tentatives d’évasion par voie
personne humaine. Elles n’en ont pas moins fait de la aérienne a ainsi conduit à mobiliser plusieurs millions
prison et de la sécurité ce que Georges Kellens a appelé d’euros pour l’installation de filins antihélicoptères)  ;
« un couple trop soudé », en observant d’ailleurs perfidement enfin, la persistance d’une structure hiérarchique et d’une
que, « lorsqu’il est fait usage de la prison, l’une de ses raisons discipline rendant effectives les capacités de contrôle et
d’être, assurer la sécurité, n’est pas nécessairement garanti si l’on d’intervention en cas de crise. Cette exigence de sécurité,
se polarise sur cette fonction » [2006, p. 187]. Pour ce faire, qui est le principal déterminant de l’architecture carcérale
l’administration pénitentiaire impose des normes et des [Dieu, Mbanzoulou, 2011], présente des différences selon
règles de discipline, comme ce fut le cas, pendant très les établissements : plus réduite en centre de détention,
longtemps, avec l’imposition du silence pour garantir une elle est pratiquement maximale dans les maisons centrales,
stricte discipline [Froment, 1998, p. 112]. Elle dispose voire dans les maisons d’arrêt compte tenu alors de
également de moyens de surveillance incessants et l’hétérogénéité de la population carcérale.
intrusifs (miradors, caméras de vidéosurveillance, fouilles
des cellules et des détenus, sondages des barreaux, rondes
de jour et de nuit, comptages des détenus, vérifications
de la correspondance et écoutes téléphoniques, etc.) et,
La policiarisation de
le cas échéant, de la faculté de faire usage de la force. l’administration pénitentiaire
Ainsi le détenu se trouve-t-il privé de sa liberté d’aller
et de venir, mais aussi d’autres droits fondamentaux,
dossier

notamment celui à l’intimité et à la vie privée compte tenu La dimension policière de l’administration pénitentiaire,
de ce système de surveillance « total » au sens goffmanien, qui est liée à sa participation à la fonction policière, se
dont il est en permanence l’objet, qu’il soit dans sa cellule, retrouve logiquement au niveau de certains des aspects
lors des déplacements et des activités, avec sa famille au de son organisation. Le modèle d’organisation policière
parloir, etc. Il n’y a guère que les espaces réservés aux s’est largement diffusé, il est vrai, dans les autres
soins médicaux, à la pratique religieuse et à la réception administrations de sécurité, voire dans le secteur marchand
de la famille (unités de vie familiale) pour connaître une avec l’essor de la sécurité privé. Cette diffusion s’explique
limitation de cette surveillance omniprésente dans les principalement par une implication croissante de ces

104
François DIEU L’administration pénitentiaire : une force de sécurité intérieure ?

dernières dans la lutte contre la délinquance résultant de l’an prochain, à celui sur les Champs-Élysées. La police
l’inscription sur l’agenda public de l’insécurité. Elle s’est n’est pas seulement la référence statutaire justifiant, au
traduite par un processus de « policiarisation », c’est-à-dire nom d’une parité de traitement, l’adoption de mesures
de renforcement de la dimension policière de certaines améliorant la condition des personnels (comme le « 1/5e »
administrations hybrides comme la gendarmerie, la douane en matière de retraite qui permet une bonification d’une
ou encore l’administration pénitentiaire. La gendarmerie année pour cinq années d’activité). Elle est une sorte
connaît cette tendance, depuis au moins le début des de modèle susceptible d’inspirer certaines mesures à
années 1970, avec la montée en puissance de son activité même de répondre à un besoin de reconnaissance et
de police judiciaire [Matelly, 2006 ; Dieu, 2008, p. 102]. de considération de l’administration pénitentiaire. Face
Pour la douane, ce phénomène est perceptible au niveau au constat de la difficulté de sa mission de réinsertion,
de ses modes de contrôle, du renforcement des pouvoirs le surveillant, transformé de plus en plus en «  policier
judiciaires de ses agents et de son implication dans la pénitentiaire  », peut au moins avoir l’impression de
lutte contre les trafics de stupéfiants {Domingo, 2005]. contribuer à une mission de sécurité qui donne aux tâches
Cette « policiarisation » s’accompagne également d’une souvent ingrates de surveillance si ce n’est une noblesse,
tendance à la « militarisation » qui traduit l’intégration, par au moins une utilité sociale.
les services de police, de certains des aspects matériels et
symboliques de l’organisation militaire, dans le cadre du Comme c’est le cas pour les autres administrations de
développement d’un traitement plus agressif des formes sécurité, cette « policiarisation » est la conséquence directe
les plus violentes de délinquance. Cette militarisation, qui d’un accroissement de la demande sociale de sécurité, à
conduit la police à ressembler de plus en plus aux forces l’origine, pour ces administrations et leurs personnels,
armées, a été identifiée en Grande-Bretagne et aux États- de transformations organisationnelles, statutaires et
Unis avec l’utilisation croissante de technologies militaires culturelles. Cette mutation se retrouve également au
en matière d’armements et de tactiques, mais aussi avec niveau de l’architecture institutionnelle. Ainsi, au niveau
le développement d’unités de police paramilitaires de la direction de l’Administration pénitentiaire, une sous-
spécialisées dans l’intervention et le maintien de l’ordre direction spécifique a été mise en place, par l’arrêté du 7
[Jefferson, 1990  ; Kraska, 2001]. Ces rapprochements janvier 2003, avec une appellation qui en dit long sur la
entre police et armée sont d’autant plus manifestes que diffusion du modèle policier militarisé : « État-major de
les forces armées sont également de plus en plus engagées sécurité « (EMS), qui comporte trois bureaux (arrêté du 9
dans des missions de police, notamment dans le cadre des juillet 2008) : gestion de la détention (« Le bureau de gestion
opérations de maintien de la paix, de police internationale de la détention est chargé de suivre l’individualisation, par les services
et de lutte contre le terrorisme, la criminalité organisée et déconcentrés, des décisions judiciaires privatives ou restrictives de
la piraterie maritime. liberté. Il assure également la gestion opérationnelle des événements
affectant la détention. Il exploite les informations relatives aux
Les emprunts de l’administration pénitentiaire au incidents. Il participe à la détermination des règles relatives aux
modèle policier militarisé se sont intensifiés au cours capacités des établissements pénitentiaires et en suit la mise en
des dernières années [Benguigui, 2011, p.  73-79], avec œuvre. Il procède à l’affectation des condamnés et aux opérations
l’adoption, depuis la réforme statutaire de 2006 (décret du de transfèrement lorsque celles-ci ne relèvent pas de la compétence
14 avril 2006), de grades militaires (officiers : lieutenants, des services déconcentrés. Il exécute les décisions d’extradition ; il
capitaines et commandant ; majors) et d’une répartition en participe à l’évaluation de l’application des régimes de détention. Il
trois corps (corps de direction ; corps de commandement ; traite les requêtes individuelles des détenus. Il participe à l’instruction
corps d’encadrement et d’application) comme la police des recours en grâce et des commutations de peine  ») ; sécurité
nationale. C’est également le cas avec la mise en place, en pénitentiaire (« Le bureau de la sécurité pénitentiaire est chargé
2003, de forces d’intervention sur le modèle des GIPN de concevoir, d’analyser et d’évaluer les dispositifs de sécurité mis
avec les équipes régionales de sécurité et d’intervention en place pour ses personnels et dans les établissements et les services
(ERIS), l’adoption d’un uniforme de cérémonie pour les pénitentiaires. Il est associé par le bureau de l’action juridique et du
directeurs des services pénitentiaires et d’un uniforme droit pénitentiaire à la définition de la réglementation applicable pour
dossier

de travail pour les personnels de surveillance sur le assurer le contrôle des personnes placées sous main de justice. Il fixe la
modèle des policiers et des gendarmes. Sur un plan politique en matière d’équipements de sécurité. Il coordonne les actions
plus symbolique, on peut mentionner l’introduction de de prévention des risques d’évasion mises en place par les directions
cérémonies de type militaire pour les prises de fonction régionales des services pénitentiaires. Il diligente des expertises,
des directeurs et aux fins de promotion à l’École Nationale notamment en matière de sécurité, et émet tous avis, propositions
d’Administration pénitentiaire (ENAP), ainsi que la et recommandations utiles ») et renseignement pénitentiaire
présence, en 2011, d’un détachement de l’École au défilé (« Le bureau du renseignement pénitentiaire est chargé de recueillir
du 14 juillet à Agen, avant peut-être une participation, et d’analyser l’ensemble des informations utiles à la sécurité des

105
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

établissements et des services pénitentiaires. Il organise la collecte Au-delà, c’est bien la mission de sécurité de la société
de ces renseignements auprès des services déconcentrés et procède à qui semble être privilégiée dans le cadre d’une mise en
leur exploitation à des fins opérationnelles. Il assure la liaison avec opposition avec celle de probation et de réinsertion,
les services centraux de la police et de la gendarmerie »). Depuis même si, on le sait, les deux missions supposent la mise
avril 2005, les directions interrégionales des services en œuvre d’aménagements de peines afin de préparer le
pénitentiaires sont également dotées d’un département retour à la vie sociale et d’éviter les « sorties sèches ». Dans
«  de la sécurité et de la détention  » composé d’unités cette perspective, certains ont pu voir dans la tentative de
« sécurité et renseignement », « gestion de la détention » et mise en place de la procédure simplifiée d’aménagement
« droit pénitentiaire ». Au niveau de chaque établissement, de peines (art. 84 de la loi pénitentiaire et décret du 27
il a été aussi désigné un « référent sécurité ». Sur un autre octobre 2010) une manifestation de cette contradiction,
plan, la faculté donnée à l’administration pénitentiaire de avec, d’un côté, le souci de faire bénéficier à l’ensemble de
pouvoir se doter, sur le modèle des armées, de la police la population pénale des aménagements de peines, et de
et de la gendarmerie, d’une « réserve civile » (articles 17 à l’autre, la reconnaissance de prérogatives au procureur de
21 de la loi pénitentiaire), à partir de volontaires retraités la République, instrument premier de la politique pénale.
issus de ses corps, est la conséquence de cette montée
en puissance de ses missions de sécurité. En effet, même
si ces réservistes peuvent contribuer à des actions de
formation des personnels, d’étude et de coopération
L’administration pénitentiaire,
internationale, mais aussi assister les personnels composante de l’appareil de
d’insertion et de probation, leur justification principale se
situe dans la possibilité d’« assurer des missions de renforcement sécurité (intérieure)
de la sécurité relevant du ministère de la Justice » (art.17). Le
décret du 27 juin 2011 a récemment fixé les modalités
de mise en œuvre de cette réserve civile pénitentiaire Sur un plan général, la sécurité peut se définir comme
(contrat d’un an renouvelable dans la limite de cinq ans, une situation dans laquelle un individu ou une collectivité
perception d’une indemnité et de frais de déplacement, a le sentiment d’être, plus ou moins objectivement, à
port d’un uniforme de dotation et attribution d’une carte l’abri d’un danger, d’une menace ou d’un risque. Elle
professionnelle de réserviste). peut être appréhendée simultanément comme un objectif
et un droit, comme un état et un produit, comme une
Cette montée en puissance de la fonction sécuritaire fonction et un objet de politiques publiques. Il s’agit
concerne principalement les personnels de surveillance et donc d’un concept applicable à de nombreux domaines :
de direction. Par certains côtés, ce phénomène n’épargne les relations entre les États (défense nationale), le
pas les personnels d’insertion et de probation dont la crime (police), la nature et l’environnement (sécurité
fonction de contrôle et de probation semble devenir environnementale), la santé (sécurité sanitaire) et
prépondérante, ce dont, pour certains, témoigne l’ajout l’alimentation (sécurité alimentaire), la production et les
récemment de l’épithète « pénitentiaire » dans les grades échanges (sécurité économique), les entreprises (sécurité
des agents, les directeurs d’insertion et de probation sont industrielle), les flux financiers (sécurité financière), le
devenus des directeurs « pénitentiaires » d’insertion et de travail (hygiène et sécurité des conditions de travail), le
probation et les conseillers d’insertion et de probation, des transport (sécurité routière, sécurité ferroviaire, sécurité
conseillers « pénitentiaires » d’insertion et de probation aérienne, sécurité maritime), les systèmes d’information
(décret du 23 décembre 2010). La mission première de (sécurité informatique), etc. Aussi la sécurité ne se limite-
ces derniers se situe de plus en plus dans la prévention de t-elle pas, tant s’en faut, au phénomène criminel même
la récidive, ce qui justifie le développement de dispositifs si bien souvent, dans le langage courant, il est fait une
et d’outils criminologiques destinés à repérer et à traiter assimilation entre les deux phénomènes.
la dangerosité et le risque de récidive de personnes
placées sous main de justice, notamment le programme Compétence régalienne parmi les compétences
dossier

de prévention de la récidive (PPR) et le diagnostic à visée régaliennes, la sécurité a fait l’objet d’un processus de
criminologique (DAVC). Les controverses provoquées confiscation par l’État souverain, c’est-à-dire en charge
par l’«  affaire de Pornic  » semblent illustrer l’existence du «  bien commun  » et détenteur du monopole de la
d’une sorte d’obligation de résultat, pour la justice et contrainte physique légitime, par-delà le processus
l’administration pénitentiaire, dans l’attribution de mesures contemporain (néolibéral) de délégation croissante de la
d’aménagement de peines, susceptible d’aboutir à une gestion pratique de l’insécurité aux entreprises privées.
mise en cause en cas de récidive d’un bénéficiaire d’une Érigée en une des missions premières du pouvoir
permission de sortir ou d’une libération conditionnelle. politique institutionnalisé, la satisfaction du besoin de

106
François DIEU L’administration pénitentiaire : une force de sécurité intérieure ?

sécurité apparaît alors comme la justification immanente à publics ». Par contre, avec l’alternance politique, la loi du 29
l’adoption de réglementations et à la mise en œuvre de ces août 2002 d’orientation et de programmation relative à la
appareils de régulation sociale que sont l’administration sécurité intérieure (LOPSI) a repris, dans son intégralité,
en général, la police et la justice en particulier. la définition initiale proposée par la LOPS. La loi du 18
mars 2003 pour la sécurité intérieure (LSI) réaffirme,
La loi du 21 janvier 1995 d’orientation et de pour sa part, le principe d’association des collectivités
programmation relative à la sécurité (LOPS) donne, dans territoriales en matière de sécurité intérieure, en ajoutant
son article premier, une définition purement régalienne un alinéa à cette définition : « il (l’État) associe à la politique
de la sécurité, sur un plan à la fois formel et matériel : « la de sécurité, dans le cadre de dispositifs locaux dont la structure est
sécurité est un droit fondamental et l’une des conditions de l’exercice définie par décret, les collectivités territoriales et les établissements
des libertés individuelles et collectives. L’État a le devoir d’assurer publics de coopération intercommunale ainsi que les représentants
la sécurité en veillant, sur l’ensemble du territoire de la République, des professions, des services et des associations confrontés aux
à la défense des intérêts nationaux, au respect des lois, au maintien manifestations de la délinquance ou œuvrant dans les domaines de
de la paix et de l’ordre public, à la protection des personnes et des la prévention, de la médiation, de la lutte contre l’exclusion ou de
biens ». La sécurité s’apparente donc à un droit pour le l’aide aux victimes ».
citoyen dont l’État doit garantir l’effectivité. Cette idée
consensuelle de « droit à la sécurité » ne relève pourtant Dans un souci de distinction par rapport au champ de la
que du domaine de la philosophie, du registre, en somme, défense, cette notion polysémique de « sécurité » s’est vue
des déclarations de principes emphatiques sans véritable utilement complétée par l’ajout de l’épithète « intérieure »,
traduction matérielle. En effet, pour l’État, si la sécurité cette « sécurité intérieure » se retrouvant, on l’a vu, mise
s’apparente à une mission fondamentale, il ne s’agit pas, en avant par la loi pénitentiaire. Cette notion, qui s’est
pour lui, d’une obligation, au sens juridique du terme, que imposée, au moins depuis le début des années 1990, dans
ce soit de moyens ou de résultats. Ainsi, contrairement les discours, sur l’agenda public et dans les réalisations,
au domaine du maintien de l’ordre, dans lequel l’État, et qui s’est construite à partir d’une sorte de dichotomie :
sur la base de l’article 92 de la loi du 7 janvier 1983, est sécurité intérieure-sécurité extérieure, s’est développée,
civilement responsable des dégâts et dommages résultant paradoxalement, à une époque de remise en cause – à la
des crimes et délits commis contre des personnes ou des faveur de la diffusion de menaces transnationales comme le
biens, il n’en est pas de même pour les actes plus courants terrorisme et la criminalité organisée – de la frontière entre
de délinquance, pour lesquels la responsabilité de l’État les problèmes militaires et policiers, certains propageant
n’a pas été retenue par la juridiction administrative. En l’idée d’un obscurcissement tendanciel de cette frontière,
d’autres termes, il appartient à ce dernier d’apporter d’une sorte de continuum entre la sécurité intérieure et
des réponses préventives et répressives aux actes de extérieure. Cette perspective a récemment été formalisée
délinquance, sans qu’il soit possible à l’individu victime par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008,
d’un cambriolage ou d’une agression de mettre en cause avec la mise en avant de la notion globalisante de « stratégie
l’État pour son inaction ou son action insuffisante. Ainsi, de sécurité nationale », dont l’objectif est « de parer aux risques
pour son «  droit à la sécurité  », l’individu n’a d’autre ou menaces susceptibles de porter atteinte à la vie de la nation » : « sa
ressource que de s’en remettre à l’État pour lequel il ne première finalité est de défendre la population et le territoire […].
s’agit, au mieux, que d’une obligation morale. La deuxième est d’assurer la contribution de la France à la sécurité
européenne et internationale […]. La troisième finalité est de défendre
Au-delà de son caractère éminemment virtuel, le les valeurs du pacte républicain qui lie tous les Français à l’État : les
droit à la sécurité a également été le théâtre d’une principes de la démocratie, en particulier les libertés individuelles et
divergence d’approche entre la gauche et la droite. collectives, le respect de la dignité humaine, la solidarité et la justice ».
Sous le gouvernement Jospin (1997-2002), la loi du Cette « sécurité nationale » recouvre, selon les rédacteurs
15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne a du Livre blanc, la politique de la défense, la politique de
quelque peu modifié, en effet, la définition retenue par sécurité intérieure (« pour tout ce qui ne relève pas de la sécurité
la LOPS de 1995, en lui donnant une orientation plus quotidienne et individuelle des personnes et des biens »), la politique
dossier

sociale, témoignant peut-être de quelques velléités de de sécurité civile, ainsi que d’autres politiques publiques
résistance à l’idéologie sécuritaire dominante : « la sécurité comme la politique étrangère et la politique économique.
est un droit fondamental. Elle est une condition de l’exercice des En d’autres termes, l’idée de « sécurité nationale » aboutit
libertés et de la réduction des inégalités. À ce titre, elle est un devoir à scinder la sécurité intérieure en deux volets : la sécurité
pour l’État, qui veille sur l’ensemble du territoire de la République, publique « ordinaire » qui conserve son autonomie et la
à la protection des personnes et de leurs biens et des prérogatives sécurité publique « extraordinaire », en relation avec des
de leur citoyenneté, à la défense de leurs institutions et des intérêts menaces graves contre la souveraineté de l’État qui en
nationaux, au respect des lois, au maintien de la paix et de l’ordre constitue désormais une composante. La loi du 29 juillet

107
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

2009 relative à la programmation militaire pour les années l’Intérieur qui s’est vu confier pour mission la formation
2009 à 2014 a entériné le caractère hégémonique de cette des responsables des institutions de sécurité (grâce à un
idée ambiguë de «  sécurité nationale  »  : « la stratégie de système de sessions nationales et régionales), ainsi que
sécurité nationale a pour objet d’identifier l’ensemble des menaces la réalisation et la diffusion d’études et de recherches
et des risques susceptibles d’affecter la vie de la nation, notamment commanditées sur les phénomènes policiers et les
en ce qui concerne la protection de la population, l’intégrité du politiques de sécurité, avant de se voir attribuer, entre 1998
territoire et la permanence des institutions de la République, et de et 2002, des fonctions d’expertise et de conseil auprès
déterminer les réponses que les pouvoirs publics doivent y apporter » des collectivités locales. La sécurité intérieure a bénéficié
(art. 5 modifiant l’art. 1111-1 du Code de la défense). La d’une sorte de consécration politique (ministérielle et
surveillance particulière et la recherche de renseignements législative) avec, d’une part, la constitution, en mai 2002,
sur des détenus incarcérés pour des faits de terrorisme dans le cadre du gouvernement Raffarin (mai 2002-juin
participent alors de la « sécurité nationale ». Ainsi le 2005), d’un ministère de l’Intérieur, de la sécurité intérieure
bureau du renseignement pénitentiaire est-il parvenu à et des libertés locales (MISIL), avec comme principale
déjouer, en mai 2010, une tentative d’évasion d’islamistes disposition le placement sous sa responsabilité de l’emploi
radicaux de la maison centrale de Clairvaux [Scotto, de la gendarmerie (décret du 15 mai 2002), d’autre part,
Jauniaux, 2010, p. 53]. l’adoption de la loi d’orientation et de programmation
relative à la sécurité intérieure (LOPSI du 29 août 2002) et
La sécurité intérieure peut se décomposer en trois de la loi pour la sécurité intérieure (LSI du 18 mars 2003).
volets  : la sécurité publique, qui recouvre les actions Au plan de son utilisation politique, le concept de sécurité
policières préventives et répressives menées contre les intérieure connaît depuis peu un certain recul au profit de
diverses formes de troubles à l’ordre public ; la sécurité celui de « sécurité globale » ou de « sécurité nationale », ce qui
privée, qui se rapporte aux mesures prises par les s’est traduit, avec les gouvernements de Villepin (juin 2005-
particuliers, individus ou entreprises, afin de contribuer à mai 2007) et Fillon (mai 2007-mai 2012), par sa disparition
répondre, par un appel au marché, aux besoins de sécurité dans l’organisation des départements ministériels, avec
du système social  ; la sécurité civile, qui rassemble les le retour de l’appellation de ministère de l’Intérieur et de
moyens mis en œuvre face aux accidents et catastrophes l’Aménagement du territoire, puis celle de ministère de
naturelles et technologiques. L’action de l’administration l’Intérieur, de l’outre-mer et des Collectivités territoriales,
pénitentiaire se rattache, bien évidemment, principalement ainsi que par le changement d’intitulé de l’IHESI, devenu,
au premier volet, même si elle peut également être en 2004, l’Institut national des hautes études de la sécurité
concernée par des mesures de sécurité civile, comme cela (INHES), puis, en 2010, l’Institut national des hautes
a été le cas lors des inondations dans le Var, en juin 2010, études de la sécurité et de la justice (INHESJ).
ayant conduit à l’évacuation des cinq cents détenus de
la prison de Draguignan. S’agissant de la sécurité privée, En matière de recherches et de productions doctrinales,
il s’agit d’un volet qui a été maintenu à la périphérie du la sécurité intérieure n’a guère connu d’engouement,
champ pénitentiaire avec la formule des marchés publics même si elle a été retenue pour le Traité de sécurité intérieure
de « gestion déléguée » développée depuis la fin des années publié il y a quelques années. Dans cet ouvrage, sous
1980, même si des interactions peuvent exister entre la réserve d’une définition un peu vague (« l’activité déployée
mission de sécurité et la logique du marché [Guilbaud, par des professionnels de première ligne en vue de protéger leurs
2011]. Comme l’a rappelé d’ailleurs la loi pénitentiaire, concitoyens contre les dangers associés à la vie en société »), elle est
l’intervention du secteur privé ne peut concerner les d’ailleurs rapidement abandonnée au profit des notions
fonctions régaliennes de direction, de surveillance et de d’ « activité de sécurité » et d’ « action de sécurité » (Cusson et
greffe, pour recouvrir des prestations allant des fonctions Dupont, 2008, 29-30). Les auteurs utilisent généralement
d’intendance et de logistique au soutien de l’administration la notion sans se donner la peine de la définir, comme si
pénitentiaire dans sa mission de réinsertion, ainsi que les elle allait de soi, voire de manière négative par opposition
opérations immobilières (construction, financement, alors à la sécurité extérieure (Brodeur et Monjardet,
maintenance des constructions). 2003). Une récente tentative de modélisation des
dossier

rapports entre constitution et sécurité intérieure propose


Sur un plan plus particulier, dans le vocabulaire policier, d’appréhender cette notion comme « la branche policière des
l’idée de sécurité intérieure est indissociable des projets de politiques publiques sécuritaires », avant de la réduire encore
modernisation de la police nationale entrepris depuis le à « l’ensemble des dispositifs de police administrative et de police
début des années 1980, dont elle est devenue le référent. judiciaire » (Granger, 2011, 21 et 23).
Ainsi l’intitulé « sécurité intérieure » est-il apparu, en 1989,
lors de la création de l’Institut des hautes études de la Aussi, sous réserve d’une participation à la sécurité
sécurité intérieure (IHESI), organisme du ministère de nationale dans le cadre de la détention de personnes

108
François DIEU L’administration pénitentiaire : une force de sécurité intérieure ?

impliquées dans des faits de terrorisme, l’administration qu’incantatoire de rompre avec les logiques d’isolement
pénitentiaire s’inscrit naturellement, par sa mission de et de balkanisation, au profit de mises en commun et
surveillance, dans le volet «  ordinaire  » de la sécurité mutualisations. Aussi la démarche partenariale a-t-elle été
publique, partie intégrante de la sécurité intérieure. érigée dans le champ de la sécurité, en France comme dans
Ce constat vient, d’une certaine manière, justifier la l’ensemble des pays occidentaux [Crawford, 1998, p. 51-
reconnaissance de l’administration pénitentiaire comme 87], en une idéologie politique et administrative en relation
la « troisième force de sécurité publique », même si cette avec la diffusion des préceptes du management public.
expression, utilisée d’ailleurs récemment par le Président Les politiques de prévention, mais aussi les tentatives
Sarkozy lors de l’inauguration, le 13 septembre 2011, de d’introduction des concepts de police de proximité et
l’établissement pénitentiaire sud-francilien, paraît peu de développement des politiques locales de sécurité
judicieuse. En effet, elle implique une primauté des deux apparaissent comme les principales manifestations de
forces étatiques de police, la police et la gendarmerie, sans cette «  sécurité partenariale  » encore à l’état d’ébauche
qu’il soit possible d’indiquer d’ailleurs qui est la première et dont l’effectivité repose, pour une large part, sur les
et qui est la deuxième, mais aussi induit une hiérarchisation stratégies ambivalentes des acteurs de terrain. Par certains
par rapport à au moins deux autres institutions qui peuvent côtés, l’irruption du partenariat est significative d’une
également prétendre à cette qualification, à savoir la certaine maturation de l’action publique, généralement
douane et les polices municipales. Par ailleurs, du côté du interministérielle quand elle est gouvernementale, mais
ministère de l’Intérieur, cette reconnaissance ne semble pas pas systématiquement interservices quand elle devient
s’imposer comme une évidence, ce que souligne l’absence administrative et interindividuelle quand elle se concrétise.
d’évocation de l’action de l’administration pénitentiaire Aussi l’ambition de la démarche partenariale est-elle
dans le récent Livre blanc sur la sécurité publique (octobre d’occuper les espaces que les logiques corporatistes et
2011) remis récemment au président de la République. La individuelles tendent irrémédiablement à creuser au sein
production de sécurité et le maintien de l’ordre en prison de l’action publique ou, plus prosaïquement, de dresser
débordent le cadre des établissements pénitentiaires des passerelles entre ses composantes.
pour participer à la mission globale de protection de la
société, en maintenant cette dernière à l’abri des méfaits Annoncée dans le Rapport Peyrefitte [1977] et initiée
et violences susceptibles d’être commis par les personnes avec les conseils communaux et intercommunaux de
incarcérées et en garantissant l’exécution des sanctions prévention de la délinquance (1983), cette sécurité
pénales prononcées par la justice. Comme c’est le cas en partenariale a donné lieu depuis à une multiplicité de
matière de terrorisme, le renseignement pénitentiaire peut dispositifs  : contrats d’action et de prévention pour
aussi, par-delà ses missions au profit de la sécurité des la sécurité dans la ville (1985), volet « prévention » des
établissements et services pénitentiaires, constituer une contrats de ville (1991), contrats locaux de sécurité
ressource importante pour les services d’investigation de (1997), conseils locaux et intercommunaux de sécurité
la police et de la gendarmerie, par la mise en évidence des et de prévention de la délinquance (2002), conseil
liens qu’entretiennent certains détenus « sensibles » et des départemental de prévention (2002), plan départemental
incidents dans lesquels ils peuvent être impliqués [Scotto de prévention (2007). Tout en ayant permis de promouvoir
et Jauniaux, op. cit.]. progressivement les logiques de travail en commun,
ces dispositifs n’ont pas remis en cause, tant s’en faut,
La production de sécurité s’inscrit dans une le rôle prépondérant de l’État et de son administration
dynamique partenariale qualifiée parfois hâtivement déconcentrée en matière de prévention et de sécurité.
de « coproduction ». L’article 3 de la loi pénitentiaire a Dans le domaine judiciaire, l’orientation sécuritaire retenue
introduit cette dimension dans la mise en œuvre du service a conduit à privilégier une omniprésence du procureur
public pénitentiaire : « le service public pénitentiaire est assuré par de la République aux côtés du préfet, aboutissant, de
l’administration pénitentiaire sous l’autorité du garde des Sceaux, fait, à reléguer les autres acteurs du monde de la justice
ministre de la Justice, avec le concours des autres services de l’État, au niveau de ces personnalités qualifiées, mobilisées ou
des collectivités territoriales, des associations et d’autres personnes non selon les configurations relationnelles locales. Les
dossier

publiques et privées ». Le « partenariat » a fait une entrée différents rapports d’évaluation des contrats locaux de
tonitruante, ces dernières années, dans le vocabulaire de sécurité ont d’ailleurs souligné cette faible présence des
l’action publique de sécurité [De Maillard, 2000 ; Damon, magistrats du siège, notamment des juges d’application
2002]. Bien que renvoyant à des pratiques anciennes, des peines [Dieu, Bousquet, 2010]. Il en est de même
notamment en matière de prévention, ce concept fait s’agissant de l’administration pénitentiaire ou encore de la
désormais l’objet d’un emploi quasiment généralisé dans protection judiciaire de la jeunesse, dont les représentants
les dispositifs nationaux et locaux, dès lors qu’il s’agit de locaux ne sont que rarement associés aux réunions de
traduire et d’afficher une volonté souvent aussi sincère ces différentes instances locales. C’est manifestement le

109
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

cas pour les directeurs d’établissements pénitentiaires, les retour insidieux dans le giron du ministère de l’Intérieur,
services pénitentiaires d’insertion et de probation étant, après plus d’un siècle de rattachement au ministère de la
quant à eux, parfois amenés à participer à des réunions Justice ? En d’autres termes, l’administration pénitentiaire
et groupes de travail sur la prévention de la récidive et ne va-t-elle pas devenir un jour, au moins pour ce qui
la mise en œuvre des travaux d’intérêt général (TIG). est des personnels de direction et de surveillance, une
Aussi le partenariat qu’évoque la loi pénitentiaire semble sorte de « police pénitentiaire » déguisée, aux côtés des
correspondre principalement, au-delà de l’externalisation autres forces de sécurité ? Dans l’état actuel des choses,
à d’autres administrations des missions d’éducation et de ces questions ne semblent pas se poser tant il paraît
santé, aux relations conventionnelles qui peuvent exister opportun, dans un régime démocratique, et en application
avec les collectivités locales, pour la construction des du principe même de la séparation des pouvoirs, de
nouveaux établissements, avec les entreprises privées maintenir le domaine de l’exécution des peines dans le
dans le cadre de la gestion déléguée, ainsi qu’avec le tissu registre du pouvoir judiciaire, en garantissant alors la
associatif pour les actions de réinsertion et d’aménagement coordination entre les politiques pénales et pénitentiaires
de peines. La perspective de coproduction en matière qui avait justifié le rattachement opéré par le décret du
de service public pénitentiaire, qui verrait, par exemple, 20 mars 1911. Sans remettre en cause l’importance de la
des agents privés, voire des fonctionnaires territoriaux fonction de sécurité de l’administration pénitentiaire et sa
participer à des missions de surveillance ou de transfert dimension policière, il s’agit également, par cet ancrage
des détenus, demeure exclue sans ambiguïté par le droit judiciaire, de ménager la nécessité d’un développement
comme par les mentalités, au profit d’un attachement sans de ses missions d’insertion dont l’importance sociale ne
concession à une conception purement régalienne. peut échapper à quiconque. L’administration pénitentiaire
semble donc condamnée à cette spécificité insaisissable,
Au final, la montée en puissance de ce volet sécuritaire à cette hybridation contingente, à cet équilibre
de l’administration pénitentiaire est-elle en contradiction impossible entre ces deux facettes, source de tensions et
avec son autre facette de service de la justice ? Et si c’est d’ambivalences.
le cas, cette situation n’est-elle pas porteuse, à terme, d’un

François DIEU

Bibliographie (…)

Benguigui (G.), 2009, « La sécurité et la surveillance en prison », in de Tersac (G.), Boissières (I.) et Gaillard (I.), La
sécurité en action, Toulouse, Octarès, p. 121-131.
Benguigui (G.), 2011, « La paranoïa pénitentiaire », in Benguigui (G.), Guilbaud (F.) et Malochet (G.), Prisons sous
tension, Paris, Champ social, « Questions de société », p. 57-87.
Bittner (E.), 1970, The Functions of the Police in Modern Society, Cambridge (Mass.), Oelgeschlager.
Braud (Ph.), 1991, Les jardins des délices démocratiques, Paris, Presses de la FNSP.
Brodeur (J-P.), 1984, « La police : mythes et réalité », Criminologie, vol. 17, p. 9-41.
Brodeur (J-P.), 1994, « Police et coercition », Revue Française de Sociologie, vol. 35, p. 457-485.
Brodeur (J-P.), 1995, « Violence spéculaire » (Le problème du port d’armes aux USA), Violence et politique (Colloque de
Cerisy, 1994), « Lignes », n° 25, Hazan, p. 114-128.
Brodeur (J-P.), Monjardet (D.), 2003, «  Sécurité intérieure et sécurité extérieure. Recompositions et
métamorphoses », Les Cahiers de la Sécurité Intérieure, n°53, p. 157-169.
Chauvenet (A.), Orlic (F.), Benguigui (G.), 1993, « Les surveillants de prison : le prix de la sécurité », Revue
dossier

Française de Sociologie, vol. 38, n°3, p. 321-364.


Chauvenet (A.), Orlic (F.), Benguigui (G.), 1994, Le monde des surveillants de prison, Paris, PUF.
Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), Rapport au président de la République 2006 ; Rapport au président
de la République 2007 ; Rapport au président de la République 2008 ; Rapport au président de la République 2009 ; Rapport au président
de la République 2010 : rapports accessibles sur le site de la documentation Française.
Crawford (A.), 1998, «  Partenariat et responsabilité à l’ère managériale. Retour sur l’expérience britannique  »,
Les Cahiers de la sécurité intérieure, n°33, pp. 51-87.

110
François DIEU L’administration pénitentiaire : une force de sécurité intérieure ?

Bibliographie

Cusson (M.), 2008, « De l’action de sécurité », Traité de sécurité intérieure, Lausanne, Presses polytechniques et universitaires
romandes, p. 43-57.
Cusson (M.), Dupont (B.), 2008, « Introduction générale », Traité de sécurité intérieure, Lausanne, Presses polytechniques
et universitaires romandes, p. 29-39.
Damon (J.), mars 2002, « La dictature du partenariat. Vers de nouveaux modes de management public », Futuribles, p. 27-41.
De Maillard (J.), septembre 2000, «  Le partenariat en représentations  : contribution à l’analyse des nouvelles
politiques sociales territorialisées », Politiques et Management Public, vol. 18, n°3, p. 21-41.
Dieu (F.), 1995, « Éléments pour une approche socio-politique de la violence policière », Déviance et Société, vol. 19, n°1,
p. 35-49.
Dieu (F.), 1999, Politiques publiques de sécurité, Paris, L’Harmattan, « Sécurité et société ».
Dieu (F.), 2002, Policer la proximité. Les expériences françaises, britanniques et new yorkaises, Paris, L’Harmattan, « Sécurité et société ».
Dieu (F.), 2008, Sociologie de la gendarmerie, Paris, L’Harmattan.
Dieu (F.), Bousquet (A.), 2010, « Regard sur l’évaluation de la prévention de la délinquance », Cahiers de la Sécurité,
n°14, p. 152-170.
Dieu (F.), Mbanzoulou (P.), sous la dir., 2010, « A quoi sert la prison ? En quête de prison républicaine, enquête sur
la prison contemporaine », Cahiers de la Sécurité, n°12.
Dieu (F.), Mbanzoulou (P.), sous la dir., 2011, L’architecture carcérale. Des mots et des mûrs, Toulouse, Privat.
Domingo (B.), 2002, « Douane et sécurité : ordre négocié et dynamiques identitaires », Les Cahiers de la Sécurité Intérieure,
n°46, p. 213-232.
Domingo (B.), 2005, Douanes et coproduction de sécurité, INHES, « Etudes et recherches ».
Ericson (R.), 1994, «The division of expert knowledge in policing and security», British Journal of Sociology, vol. 45, p.
149-175.
Froment (J-Ch.), 1998, La République des surveillants de prison (1958-1998), Paris, LGDJ, « Droit et société ».
Froment (J-Ch.), Kaluszynski (M.), sous la dir., 2011, L’administration pénitentiaire face aux principes de la nouvelle gestion
publique : une réforme en question(s), Grenoble, Presses Universitaires de Grenoble.
Granger (M.A.), 2011, Constitution et sécurité intérieure. Essai de modélisation juridique, Paris, LGDJ, «  Bibliothèque
constitutionnelle et de science politique », n°148.
Guilbaud (F.), 2011, « La privatisation des prisons entre marché et « dogme » sécuritaire », in Benguigui (G.),
Guilbaud (F.) et Malochet (G.), Prisons sous tension, Paris, Champ social, « Questions de société », p. 190-220.
Jefferson (T.), 1990, The Case Against Paramilitary Policing, Buckingham, Open University Press.
Kellens (G.), 2006, « Prison et sécurité : un couple trop soudé », in Tak (P.) et Jendly (M.), L’exécution des sanctions
privatives de liberté et les impératifs de la sécurité, Nijmengen, Wolf, p. 187-191.
Kraska (P.), sous la dir., 2001, Militarizing the American Criminal Justice System, Boston, Northeastern University Press.
Loubet Del Bayle (J-L.), 2006, Police et politique. Une approche sociologique, Paris, L’Harmattan.
Matelly (J-H.), 2006, Une police judiciaire… militaire ? La gendarmerie en question, Paris, L’Harmattan, « Sécurité et société ».
Pechillon (E.), 2010, « L’administration pénitentiaire. La lente et difficile élaboration du droit d’un service public en
mutation », Les Cahiers de la fonction publique et de l’administration, n°297, p. 5-9.
Peyrefitte (A.), 1977, Réponses à la violence, Paris, Presses Pocket, 2 tomes.
dossier

Reiss (Ch.), 1992, «Police Organization in the Twentieth Century», in Tonry (M.) et Morris (N.), Modern Policing,
Chicago, The University Press of Chicago, p. 51-97.
Scotto (S.), Jauniaux (N.), 2010, « Le renseignement pénitentiaire », Cahiers de la Sécurité, n°13, p. 51-54.
Van De Bogaard (C.), 2008, « La sécurité dans les établissements pénitentiaires. Empêcher l’évasion à tout prix »,
Passe-murailles, n°14, p. 7-10.

111
Les outils développés par
l’administration pénitentiaire en
matière de sécurité
Laurent RIDEL

Au début des années 2000, l’administration pénitentiaire


a été confrontée à des difficultés majeures mettant
gravement en cause la sécurité de ses établissements.
L’institution pénitentiaire, analysant ce phénomène, a
conduit une réforme ambitieuse et profonde permettant
de surmonter ces crises et de développer une politique
cohérente et assumée dans le domaine de la sécurité
pénitentiaire. Cette réforme illustre la capacité de
changement et d’adaptation de cette administration
régalienne parfois méconnue mais donc l’action est
néanmoins indispensable à l’équilibre de notre société.
© matthi - Fotolia.com

Security tools developed by the prison administration


At the beginning of the 2000s, the prison administration faced major difficulties which seriously questioned
the security of their establishments. The prison institution analysed this phenomenon and led an ambitious and
detailed reform which allowed them to overcome these crises and to develop a coherent and well developed
prison security policy. This reform illustrates the capacity of this hierarchical administration (which is occasionally
DOSSIER

misunderstood, but whose work is nonetheless essential for the equilibrium of our society) to change and adapt.

Laurent Ridel

Directeur interrégional des services pénitentiaires de l’outre-mer au ministère de la Justice.

112
A
Laurent RIDEL Les outils développés par l’administration pénitentiaire en matière de sécurité

u début des années 2000, l’administration - une faiblesse organisationnelle : l’organigramme de la


pénitentiaire connaît une période de fortes direction de l’Administration pénitentiaire répartit le
turbulences. Durement mise en cause par traitement des questions de sécurité entre différentes
Véronique Vasseur dans son livre Médecin chef sous-directions et bureaux sans véritable cohérence
à la prison de la Santé et par les commissions constituant, de ce fait, un frein préjudiciable à toute
d’enquête parlementaires installées à la suite de l’écho action efficace ;
médiatique rencontré par cet ouvrage, elle se trouve
confrontée l’année suivante à une série d’événements - u ne faiblesse opérationnelle : l’insuffisance de réflexion
majeurs et parfois dramatiques. autour des problématiques de sécurité se traduit par une
carence en matière de doctrine et de procédures.
Après avoir déploré le manque d’humanité de la prison,
des critiques acerbes sur les défaillances de l’institution en Didier Lallement, alors directeur de l’Administration
termes de sécurité vont être formulées tel un mouvement pénitentiaire, propose au garde des Sceaux, avec le
de balancier, hélas assez classique dans le domaine soutien d’une équipe de professionnels pénitentiaires, une
pénitentiaire. réforme ambitieuse et cohérente de la sécurité au sein de
l’administration pénitentiaire qui se traduit par la création
À la suite d’une spectaculaire tentative d’évasion, le d’un état-major de sécurité (EMS). L’idée conductrice de
27 mai 2001, accompagnée d’une prise d’otages de trois cette création est de regrouper dans une même structure
agents de la maison d’arrêt de Fresnes, le garde des tous les services qui jusqu’alors s’occupaient de sécurité de
Sceaux de l’époque, Marylise Lebranchu, annonce la manière dispersée, voire éclatée. Cet état-major comprend
création d’une cellule sécurité au sein de la direction de trois bureaux dont les compétences sont complémentaires
l’Administration pénitentiaire et confie alors au directeur afin d’embrasser tous les domaines d’action :
régional des Services pénitentiaires de Paris une mission
dont l’objectif est de proposer des mesures concrètes de - un bureau de la gestion de la détention, qui s’occupe
nature à renforcer la sécurité des établissements. C’est de l’affectation et de l’orientation des détenus, définit
dans ce contexte que le premier projet de loi pénitentiaire les régimes de détention et traite tous les incidents
est abandonné. Au lendemain des élections présidentielles pénitentiaires ;
de 2002, Dominique Perben est nommé garde des Sceaux.
- un bureau de la sécurité (héritier de la cellule sécurité
La période se caractérise toujours par la survenance de mise en place par Marylise Lebranchu au lendemain de la
nombreux événements graves fortement médiatisés : prise d’otages de Fresnes) qui a vocation à améliorer tous
les domaines de la sécurité (architecture, procédures,
- double évasion au Centre pénitentiaire de Lorient- gestes professionnels, nouvelles technologies, etc.).
Ploemeur en septembre 2002 ;
- u n bureau du renseignement pénitentiaire enfin, dont la
- fusillade à la maison centrale d’Arles en novembre 2002 ; tâche est de recueillir et traiter toutes les informations
intéressant les détenus les plus dangereux, que cette
- t entative d’évasion avec explosifs et prise d’otages à la information émane de l’administration pénitentiaire
maison centrale de Moulins et mutinerie à la maison ou des services de police ou de gendarmerie. Cette
centrale de Clairvaux en février 2003 ; mutualisation de l’information avec des services d’autres
ministères constitue une avancée considérable.
- é vasion d’un détenu très dangereux à la maison d’arrêt
de Borgo, évasion spectaculaire du détenu Ferrara à la Cet état-major va pouvoir ainsi élaborer une véritable
suite d’une attaque de l’établissement de Fresnes par un doctrine en matière de sécurité pénitentiaire appliquée sur
commando armé en mars 2003 ; le terrain de façon pragmatique, cohérente et harmonisée.
dossier

- évasion de la maison d’arrêt d’Aix-Luynes en hélicoptère Il serait trop long d’exposer dans le détail le travail
en avril 2003. accompli dans l’année qui a suivi la création d’EMS.
L’œuvre est considérable, mais près de dix ans après,
Ces crises vont mettre en évidence les difficultés la plupart des éléments de doctrine et de procédures
éprouvées par les services pénitentiaires à conduire alors mis en place sont toujours pertinents, même si une
avec efficacité et sérénité leur mission de sécurité. Deux actualisation permanente s’impose. C’est d’ailleurs à cette
faiblesses semblent entraver son action en ce domaine : période que la formule de 3e force de sécurité publique

113
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

s’imposera et que la direction de l’Administration les situations délicates peuvent être traitées : incidents
pénitentiaire gagnera le respect de ses partenaires. collectifs, tensions en détention, présence d’un détenu
très dangereux au sein d’une structure peu adaptée,
Les Équipes régionales d’interventions et de sécurité travaux fragilisant un site, opérations de fouilles, etc.
(ERIS) représentent l’illustration la plus visible (mais Fidèles à leur doctrine d’emploi, les ERIS ont contribué
c’est loin d’être la seule) de ce profond mouvement de à régler des situations inédites : je me contenterai de
réforme. Je développerai, en quelques lignes, cet exemple citer l’évacuation des établissements d’Arles et de
qui permet d’illustrer la profonde mutation de l’institution Draguignan suite à des inondations d’une gravité
pénitentiaire. exceptionnelle.

La création de ces équipes semble relever du bon sens. 2. Au-delà des missions ponctuelles et variées qu’elles
Il s’agit d’un dispositif d’appui et de soutien au terrain assurent, l’existence même des ERIS contribue à
permettant d’anticiper les crises ou de réagir au plus vite à sécuriser et à rassurer l’ensemble des fonctionnaires
celles-ci. Les ERIS sont placées sous l’autorité du directeur pénitentiaires dans l’exercice de leurs missions au
régional et interviennent à sa demande ou à celle du chef quotidien.
de l’état-major de sécurité pour renforcer, maintenir ou
rétablir l’ordre dans un établissement pénitentiaire qui se 3. Les ERIS, qui bénéficient d’une formation de haut niveau
trouve en difficulté ou en situation délicate. dispensé avec le soutien de la gendarmerie, notamment
du Groupe d’intervention de la gendarmerie nationale
La capacité d’anticipation ou de réaction très rapide (GIGN), se sont révélées très professionnelles. Alors
manquait cruellement à une administration pénitentiaire que la création de ces équipes avait été fortement
par définition statique qui, dès qu’elle était confrontée à critiquée par les médias et les contempteurs habituels
une crise ou à une situation délicate pouvant déboucher de l’administration pénitentiaire, mais aussi parfois au
sur une crise, devait solliciter l’autorité préfectorale sein même de l’institution, force est de constater qu’en
pour obtenir l’intervention ou la présence des forces près de dix années d’une activité dense, les ERIS ont
de l’ordre. Souplesse, rapidité et réactivité caractérisent fait preuve d’un comportement et d’une déontologie
donc ce nouveau dispositif. La création des ERIS est exemplaires en dépit d’interventions parfois très
annoncée par le garde des Sceaux, le 20 février 2003, et risquées.
une circulaire du 27 février vient préciser les missions qui
seront confiées ainsi que leurs principes d’organisation et 4. Les ERIS ont participé à la diversification des
de fonctionnement. métiers de l’administration pénitentiaire aux côtés
des agents en charge du placement sous surveillance
Très rapidement mises en œuvre, ces équipes seront électronique (PSE), des unités hospitalières sécurisées
présentées officiellement au garde des Sceaux à Fresnes interrégionales (UHSI) des unités d’hospitalisation
(lieu symbolique) le 16 octobre et seront opérationnelles spécialement aménagées (UHSA) et bientôt ceux en
à l’automne 2003 dans l’ensemble des neuf directions charge des gardes et escortes.
interrégionales métropolitaines. Dès cette période, les
éléments fondamentaux du dispositif sont mis en place 5. Enfin, je crois, et c’est le plus important, que la création
en termes de recrutement, de formation, de modalités des ERIS a contribué à redonner confiance et fierté à
de fonctionnement et de missions. En 2006, une brigade l’administration pénitentiaire qui a pu très clairement
cynotechnique viendra compléter ces unités. Il s’agit assumer la mission de sécurité qui lui est confiée par
toutefois d’un dispositif opérationnel et vivant qui fait la société.
bien évidemment, depuis sa création, l’objet d’adaptations
et d’enrichissements réguliers. Ce bilan tiré de l’activité des ERIS pourrait s’appliquer
à l’ensemble de l’activité de l’état-major de sécurité qui a
Quels enseignements peut-on tirer des ERIS fait la démonstration de son utilité et de sa compétence.
dossier

aujourd’hui ? Je citerai simplement le travail remarquable de collecte,


d’analyse et d’échanges avec les autres services de sécurité
1. Le dispositif s’est révélé efficace. Avec le recul, réalisé par le bureau EMS 3 en ce qui concerne les détenus
on se demande parfois comment l’administration dangereux liés au grand banditisme ou aux mouvances
pénitentiaire opérait avant la création de ces équipes. terroristes ou bien encore la mise en place par EMS1 de
Le bilan est très positif : les interventions des forces de procédures de traitement des différentes crises que le
l’ordre en détention ont pratiquement disparu. Toutes monde pénitentiaire peut connaître.

114
Laurent RIDEL Les outils développés par l’administration pénitentiaire en matière de sécurité

Si l’on regarde les chiffres du Conseil de l’Europe, on Ainsi, après la question de la sécurité, c’est la thématique
constate que l’administration pénitentiaire française est ambitieuse et structurante de la prévention de la récidive,
devenue l’une des plus sûres d’Europe au regard des au travers notamment de la réforme des SPIP et surtout
évasions, prises d’otages ou mouvements collectifs recensés. de la loi pénitentiaire qui a pu être traitée. Ce profond
mouvement de réforme ne doit donc pas s’arrêter. Il est,
Il existe cependant des marges de progression à cet égard, intéressant de relever quelques points qui ont
concernant les suicides et les agressions (tant sur les rendu possible et durable cette dynamique :
personnels qu’entre personnes détenues) et les efforts
entrepris au travers des plans de prévention de lutte - u ne volonté politique de traiter au fond les sujets et de
contre ces phénomènes doivent être amplifiés. Il faut ne pas se contenter de mesures de simple affichage ;
toutefois rappeler que la population incarcérée concentre
des difficultés et des handicaps (qui souvent préexistaient - u ne volonté de privilégier une approche pragmatique et
à l’incarcération), rendant cette action aussi indispensable des solutions claires, lisibles et efficaces plutôt que des
que difficile. montages complexes et parfois bureaucratiques. ;

Pour conclure, j’élargirai mon propos. Je crois, en - u n intérêt pour les solutions développées dans des pays
effet, que cette grande réforme de la sécurité du début voisins confrontés à des problématiques similaires ;
des années 2000 a été tout à la fois la première d’une
décennie caractérisée par un profond changement de - un vrai soutien et une sincère reconnaissance de
notre institution, mais aussi l’un des préalables à ce l’administration pénitentiaire par l’autorité politique
mouvement de fond. En moins de dix ans, l’institution qui se traduisent par une confiance faite à la direction
pénitentiaire s’est considérablement transformée et avec de l’Administration pénitentiaire pour s’assumer et
elle, son image. contribuer activement au contenu et à la mise en œuvre
des réformes.
Ayant enfin assumé sa mission fondamentale de
sécurité et s’étant dotée des moyens de l’exercer au Il convient de noter que c’est à l’occasion de la création
mieux, l’institution pénitentiaire a pu, à partir de ce socle, de l’état-major de sécurité et des ERIS que, pour la
poursuivre et enrichir son processus de réforme. première fois, des responsabilités importantes ont été
confiées à des fonctionnaires pénitentiaires au sein du
La prise en charge adaptée des questions de sécurité ministère de la Justice.
a permis à la direction de l’Administration pénitentiaire,
d’une part, de démontrer son savoir-faire et, d’autre part,
de se consacrer à la définition d’un contenu donnant
un sens à la prise en charge des délinquants qui lui sont
confiés par l’autorité judiciaire. Laurent RIDEL

dossier

115
L’administration pénitentiaire,
au cœur du réseau partenarial
du renseignement
Nicolas Jauniaux, Dimitri Zoulas

L’institution pénitentiaire constitue un lieu particulier


d’observation de phénomènes criminels indispensable
à la gestion de la détention mais constituant également
une source d’information tout aussi indispensable pour
d’autres services partenaires responsables de la lutte
contre la criminalité. Ce partenariat repose sur une
organisation interne et des procédures d’échange dont
© alexmillos - Fotolia.com
cet article rend compte.

Information in the prison administration


The prison institution is a place used above all for observing criminal phenomena which are essential for
managing prison sentences but which also provide a source of information which is essential for other partner
services responsible for the fight against crime. This partnership is founded on internal organisation and exchange
procedures, which this article covers.
DOSSIER

Nicolas Jauniaux
Directeur des services pénitentiaires depuis 1997. Depuis septembre 2009, il dirige le bureau du renseignement
pénitentiaire. Il était précédemment membre de l’inspection des services pénitentiaires (2006-2009) après avoir
occupé les fonctions de directeur adjoint à la maison d’arrêt de Rouen (2002-2006) et de Nanterre (1998-2002).

Dimitri Zoulas
Commissaire de police depuis 1998, Dimitri Zoulas a été chargé de la Section de répression du terrorisme interne à
la Division nationale anti-terrorise de la DCPJ (2000-2005). Attaché de sécurité intérieure à l’Ambassade de France
en Grèce (2005-2008), il a ensuite dirigé la Division nationale pour la répression du terrorisme séparatiste à la Sous-
direction anti-terroriste de la DCPJ (2008-2009) avant d’être nommé chef du Service d’information, de renseignement
et d’analyse stratégique sur la criminalité organisée (SIRASCO) tout nouvellement créé au sein de la DCPJ en septembre
2009.

116
D
Nicolas Jauniaux, Dimitri Zoulas L’administration pénitentiaire, au cœur du réseau partenarial du renseignement

’une exigence première de détermination renseignement en établissement, le bureau dispose


du profil des individus et de la profondeur en temps réel de données factuelles garantissant la
de leur champ relationnel, le renseignement communication d’éléments actualisés.
est aujourd’hui sollicité pour éclairer la
compréhension des phénomènes criminels En retour, il se nourrit de la variété et de la richesse de
dans leur complexité et leur globalité. son réseau partenarial dont la densité suggère une somme
plus conséquente d’informations à disposition, suscite des
Si l’une des innovations majeures du renseignement analyses croisées et favorise une réactivité accrue.
pénitentiaire français, à la différence des pratiques
observées à l’échelon européen, réside dans son La consécration d’un renseignement pénitentiaire
inscription au cœur même de l’état-major de sécurité de la autonome s’est accompagnée d’une modification
direction de l’administration pénitentiaire, c’est bien son substantielle des exigences auxquelles cette activité est
intégration au sein d’un réseau permettant la circulation confrontée. Au-delà des éléments caractéristiques propres
des données et le croisement des analyses qui lui a permis à identifier le champ relationnel des individus suivis au titre
d’acquérir une technicité accrue et la crédibilité nécessaire de leur potentiel criminogène ou de leur comportement
à son action. en détention, le renseignement doit nécessairement
rendre compte des mutations de la population pénale,
Pour poursuivre son évolution, le bureau du qu’il s’agisse de l’émergence de nouvelles organisations
renseignement pénitentiaire a fait le choix de modes criminelles, de la recomposition de la criminalité organisée
de collaboration innovants, notamment avec le Service ou des réseaux terroristes.
d’information, de renseignement et d’analyse stratégique
sur la criminalité organisée (SIRASCO), l’un de ses Ainsi, si les échanges ponctuels, ciblés et conditionnés
partenaires privilégiés, avec lequel il s’est engagé dans une par les impératifs d’enquêtes en cours constituent le
démarche novatrice grâce à la création d’une équipe mixte mode traditionnel de communication entre le bureau du
du renseignement pénitentiaire placée sous la double renseignement pénitentiaire et ses partenaires, est apparue
tutelle des deux services dont elle procède. la nécessité d’institutionnaliser des formes innovantes
de collaboration afin d’approfondir la connaissance des
phénomènes criminels par l’exploitation des compétences
spécifiques à chaque service.
Des modes de collaboration
innovants C’est à partir de ce constat que la direction générale
de la Police nationale et la direction de l’administration
pénitentiaire ont souhaité accompagner les efforts de
L’administration pénitentiaire est parvenue, au cours de convergence déjà entrepris en structurant leurs liens non
ces dernières années, à légitimer l’existence d’un service plus uniquement autour de considérations immédiatement
de renseignement propre en appuyant sa démarche sur opérationnelles, mais en les inscrivant dans une véritable
un effort de professionnalisation, de formalisation des démarche prospective.
procédures et d’exploitation d’outils spécifiques. Depuis
2003, le Bureau du renseignement pénitentiaire déploie
son activité dans le cadre d’un réseau partenarial étoffé.
Celui-ci s’appuie, à l’interne, sur l’ensemble de ses
L’analyse des phénomènes
correspondants interrégionaux et de ses délégués locaux criminels comme facteur de
présents dans chaque établissement et, à l’externe, sur
un partenariat noué avec des magistrats, des officiers de rapprochement interministériel
liaison étrangers et des services de l’État spécialisés dans
la lutte antiterroriste et la répression de la criminalité
dossier

organisée, nationale ou transnationale. La relation nouée entre le SIRASCO et le Bureau du


renseignement pénitentiaire illustre cette volonté de
Devenu une composante à part entière de la sphère poursuivre l’effort de décloisonnement entre les deux
du renseignement, ce service est en mesure de délivrer institutions.
une analyse documentée de l’environnement carcéral des
personnes détenues, offrant à ses partenaires institutionnels Le SIRASCO, créé en 2009, au sein de la direction
l’opportunité de suivre ce public sans parenthèse dans son centrale de la Police judiciaire, intègre des représentants
parcours criminel. Point d’entrée unique de la fonction de la police judiciaire, de la gendarmerie, de la direction

117
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

centrale du Renseignement intérieur et de la préfecture C’est en réponse à ces préoccupations que l’Équipe
de Police de Paris. Il collecte auprès des administrations mixte du renseignement pénitentiaire (EMRP) a été créée.
françaises et étrangères, d’Europol et d’Interpol,
les données nécessaires à l’analyse des activités des
organisations criminelles. L’Équipe mixte du
Précédemment Unité de coordination et de recherches
renseignement pénitentiaire
antimafia (UCRAM), le SIRASCO s’appuie sur un vaste
réseau de correspondants qui lui assurent un très large Les bénéfices mutuels attendus d’une collaboration
spectre de contacts. Ces informations sont centralisées, institutionnalisée entre ces deux services sont manifestes.
documentées et exploitées afin de proposer deux angles
d’analyse distincts, stratégique et opérationnel. L’analyse Désireux de compléter son approche historiquement
stratégique est destinée à identifier les tendances, les centrée sur la connaissance précise d’individualités par une
réseaux ou les groupes criminels prioritaires et l’analyse expertise privilégiant l’analyse des groupes criminels, le
opérationnelle offre un éclairage contextuel aux services Bureau du renseignement pénitentiaire a pu trouver une
de terrain ainsi que des éléments susceptibles d’être réponse à cette exigence de globalité auprès du SIRASCO.
utilisés dans le cadre d’une enquête criminelle. Celui-ci a, pour sa part, bénéficié du positionnement
particulier d’un service de renseignement propre à
À terme, son principal défi est de favoriser l’émergence l’administration pénitentiaire, à la fois rompu aux contraintes
d’une véritable « intelligence » au sens étymologique et aux spécificités de la recherche du renseignement en
du terme : une compréhension en profondeur du milieu clos et disposant d’un réseau couvrant l’ensemble
fonctionnement des groupes criminels ciblés. des structures pénitentiaires. La complémentarité de ces
deux entités les a naturellement invités à formaliser leur
Les rapports privilégiés entretenus entre le SIRASCO partenariat par la création d’une équipe mixte, plus à même
et le bureau du renseignement pénitentiaire ont pu de satisfaire leurs objectifs réciproques.
prospérer à la faveur des réunions trimestrielles
organisées par le premier. Systématiquement associé à ces Bâtie sur l’engagement de fonctionnaires, par ailleurs
réunions interministérielles, le bureau du renseignement mobilisés sur les missions dévolues au service respectif
pénitentiaire y livre ses contributions selon les thèmes auquel ils appartiennent, cette équipe mixte se veut une
abordés (organisations criminelles asiatiques, turcophones, structure souple qui peut être activée et déployée au gré du
russophones…). repérage de groupes criminels dont les contours et les modes
d’action demeurent encore insuffisamment identifiés.
Ces rencontres ont permis au bureau du renseignement
pénitentiaire d’évaluer avec plus de justesse l’impérieuse Pour compléter les recherches initiées en amont
nécessité de disposer d’une approche prospective. par chacun des deux services, sont organisés dans
Le renseignement, même recueilli en détention, doit les établissements pénitentiaires des déplacements au
dépasser l’horizon pénitentiaire pour envisager, dans contact de personnes condamnées, volontaires pour
leur complexité, les phénomènes criminels dont le éclairer les institutions sur les groupes criminels avec
monde carcéral est à la fois un reflet et un incubateur. lesquels ils ont entretenu des liens de proximité. Ces
Détenir une position d’observateur privilégié des groupes rencontres, auxquelles participent systématiquement deux
criminels est un atout qui ne peut être valorisé que fonctionnaires, l’un désigné par le SIRASCO, l’autre par le
parce que la connaissance des publics qu’elle suppose bureau du renseignement, permettent de déterminer, sur le
est régulièrement interrogée par le questionnement de fondement de questions ciblées, le degré de connaissance
partenaires aux savoir-faire complémentaires. par la personne détenue de l’activité criminelle sur laquelle
elle est invitée à s’exprimer. Au terme de chaque entretien
La fertilité de la relation partenariale entre les deux est étudiée l’opportunité de renouveler la rencontre.
dossier

instances a, dès lors, conduit à envisager les modalités


d’une collaboration plus aboutie, axée sur la recherche Cette procédure novatrice, mise en œuvre depuis
conjointe d’éléments susceptibles de caractériser les novembre 2010 en région parisienne dans le cadre d’une
modes opératoires des organisations criminelles et phase expérimentale, a vocation à être testée sur d’autres
d’identifier leurs composantes. secteurs géographiques en fonction des besoins exprimés
et des premiers résultats enregistrés.

118
Nicolas Jauniaux, Dimitri Zoulas L’administration pénitentiaire, au cœur du réseau partenarial du renseignement

Conclusion La qualité d’expertise d’un service tel que le SIRASCO,


qui promeut une approche thématique, a offert au Bureau
du renseignement pénitentiaire la possibilité de réviser
La création de l’Équipe mixte du renseignement sa lecture de la détention. Ainsi l’attention n’est plus
pénitentiaire témoigne d’un double mouvement. Elle rend seulement polarisée sur l’observation comportementale
tout à la fois compte de l’intérêt pour l’administration des individus, mais complétée par une vision dynamique
pénitentiaire à envisager des formes renouvelées de des organisations criminelles.
coopération et elle illustre la prise de conscience par ses
partenaires de la richesse des données que recèle la sphère
carcérale. Nicolas Jauniaux, Dimitri Zoulas

dossier

119
Justice et sécurité
Dualité et conflit
Manuel Palacio

La justice entretient un rapport complexe avec le champ


de la sécurité. Les sociétés démocratiques se sont con-
struites sur l’affirmation d’un double droit à la liberté et
à la sécurité. Garantir le droit à la sécurité peut conduire
à limiter le droit à la liberté, ces deux missions incom-
bant à l’État légitimé dans son action par la souveraineté
populaire. La loi établit le cadre des prérogatives de la
puissance publique qui se doit néanmoins de respecter
les principes « supérieurs » qui fondent les règles du vivre
ensemble. La justice est à la fois acteur de la sécurité et
gardien de la liberté, ce qui génère, dès l’origine, un état
de tension qui, à travers des formes différentes selon
les situations historiques, lui confère un rôle totalement
spécifique dans l’organisation de la Cité.
© Kamil Cwiklewski - Fotolia.com

The justice ministry and security. Dualism and conflict


The justice ministry has a complex relationship with the field of security. Democratic societies built themselves
on the affirmation of a double right to freedom and security. Ensuring the right to security can cause limitations
DOSSIER

to the right to freedom, and the task of ensuring these rights falls to the incumbent State, elected by the
people. The law establishes the framework for public powers’ prerogatives. Public powers are obliged to
respect “higher” principles which form the basis of rules which govern coexistence. The justice ministry is
simultaneously a promoter of security and a guardian of freedom, which causes, from the beginning, a state
of tension which, due to different historical situations, gives it a very specific role to play in the organisation of
the City.

Manuel Palacio

Chef de la mission prévention de l’INHESJ et conseiller du Directeur de l’Institut. Il est issu du corps des directeurs
de la Protection judiciaire de la jeunesse et auteur de « La justice des enfants perdus », La Découverte, Paris,
2006. Il est actuellement chef de projet à l’INHESJ sur la formation des responsables d’établissements aux
problématiques de sécurité et de gestion de crise.

120
P
Manuel Palacio Justice et sécurité. Dualité et conflit

oser la question du type de lien existant entre parlements, juridictions, etc.), lesquelles installeront une
la justice et la sécurité suscite tout à la fois un tension plus ou moins importante selon les périodes avec
sentiment d’évidence et de méfiance. Évidence, la source monarchique.
car la sécurité des citoyens passe par la répression
de ceux qui, à un degré ou à un autre, la menacent, C’est cette tension que Montesquieu analysera en
ce qui implique l’existence de règles codifiées au nom introduisant une critique de la concentration des
desquelles il sera porté atteinte à la liberté de certains parce pouvoirs face à un idéal qui est celui de la répartition des
que ceux-ci menacent le bien-être des autres. Méfiance pouvoirs, plus exactement des trois puissances (exécutive,
aussi parce que la justice occupe une place particulière législative, judiciaire), ce qui l’amène à penser le concept
de gardienne des libertés impliquant son indépendance de liberté, en creux, à travers une dénonciation du régime
face à toutes les autres instances qui relèvent de l’exécutif « despotique » 1. Il est intéressant, en effet, de relever
et sont en charge de la sécurité collective. La justice est qu’alors qu’il ne remet nullement en cause le pouvoir
à la fois partie prenante du maintien de l’ordre public absolu du roi pas plus qu’il ne prône une séparation
et garante des libertés individuelles. S’il n’y a pas de des pouvoirs allant jusqu’à la constitution d’un nouveau
contradiction en tant que telle à la base, il y a bel et bien pouvoir judiciaire indépendant, Montesquieu est amené à
un équilibre particulièrement difficile à tenir. penser la loi comme un contrepoids au despotisme, c’est-
à-dire à l’abus de pouvoir : la loi et la justice acquièrent
ainsi un statut qui n’est pas défini par la détention d’un
pouvoir propre, mais par la régulation des excès possibles
Deux fonctions régaliennes de l’usage du pouvoir exécutif. Il introduit une dimension
de « pouvoir moral » de la justice par rapport au pouvoir
C’est donc dans cet interstice entre l’espace public et réel du souverain qui, en droit, peut tout faire, mais en
l’espace privé que se construit la relation entre exercice de tenant compte de principes supérieurs qui renvoient à
la justice et production de la sécurité et cette construction l’intérêt commun des membres de la société. Le rappel à la
est, en fait, un processus permanent dépendant de loi qui contient ces principes supérieurs agit ainsi comme
l’évolution des formes du pouvoir au sein des différents une garantie de liberté face à la tentation de l’excès qui
systèmes politiques. Penser le lien entre justice et sécurité peut découler de la souveraineté.
suppose d’interroger, en même temps, deux notions
et deux instances  : d’une part, les notions de libertés La rupture radicale avec la conception, et l’usage, de
individuelles et de sécurité des individus et, d’autre part, la la concentration des pouvoirs viendra, pour ce qui est
justice comme institution et les dispositifs politiques qui de l’histoire française, de la transformation du sujet en
découlent (à tel endroit et à tel moment) de l’organisation citoyen, celui-ci devenant le nouveau souverain au sein
de la Cité. La notion de liberté individuelle est, dès le d’une nouvelle entité politique qui est la République. La
départ, bornée dès lors qu’elle ne peut faire l’impasse sur notion de liberté se traduit par la jouissance de droits
les relations des individus entre eux. La codification de fondamentaux nouveaux pour chacun, mais elle se définit
ces relations déterminera le fonctionnement de la Cité également à travers un contrat social où lesdits citoyens
avec des formes variables selon le système de pouvoir en renoncent librement à certains droits particuliers pour
vigueur. La différence principale entre les systèmes réside garantir l’intérêt de tous. La loi est l’outil qui garantit alors
dans la détention de la souveraineté. Dans le système ce contrat. La Déclaration des Droits de l'homme et du
monarchique, le souverain absolu concentre dans ses citoyen de 1789 définit très clairement le contenu (et les
mains tous les pouvoirs qu’il peut déléguer à telle ou telle limites intrinsèques) de la notion de liberté : « la liberté
instance qui ne fera qu’exprimer dans ses décisions, hors consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi,
la présence physique du monarque, la volonté de celui-ci. l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que
Parmi tous les pouvoirs qui sont les siens, il y a celui de celles qui assurent aux autres Membres de la Société la jouissance
rendre la justice et il est, selon l’expression consacrée : de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par
«  source de toute justice et fontaine de justice  ». Ce pouvoir la Loi » 2. La souveraineté du peuple est pleine et entière,
dossier

de justice est également absolu au sens où il réunit les toutefois elle s’exprime non comme une somme d’intérêts
différentes fonctions judiciaires  : légiférer, arbitrer et particuliers, mais comme la réalisation d’une «  volonté
juger, exécuter… Ces trois fonctions se réalisent dans générale », celle-là même que définissait et célébrait Jean-
trois pouvoirs que le souverain concentre, mais qui Jacques Rousseau. La volonté générale va se réaliser
s’exercent à travers des instances spécifiques (chambres, dans la fonction de légiférer dévolue au parlement et par

(1) Montesquieu, « De l’esprit des lois », Livre XI.


(2) « Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen », Article 4.

121
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

l’action de l’État qui va la concrétiser dans la gestion des La justice en France a toujours été partie prenante de
relations entre les membres de la société. De la monarchie l’organisation étatique à travers ses différentes modalités
à la République, du despotisme à la démocratie, il y a une d’existence. Cette appartenance à l’appareil d’État tout
pérennité de l’État qui reste l’outil premier de l’exercice du comme les conflits inhérents au principe même de la
pouvoir, seuls changent les détenteurs de la souveraineté, séparation des pouvoirs (quelles sont les prérogatives
laquelle passe du souverain au peuple. des uns, les limites des autres ? À partir de quand y a-t-il
empiétement des uns sur le domaine des autres ?...) vont
La justice républicaine française est le produit d’un se maintenir jusqu’à la période moderne dans un état
long (et chaotique) processus de maturation au cours d’équilibre qui sera en fait un état de tension permanente.
duquel se précisera sa place spécifique dans l’évolution C’est à cette aune qu’il faut penser le rôle que l’institution
de l’organisation de l’État. Ce dernier est, très tôt dans judiciaire peut occuper dans la mission de l’État, dont
l’Histoire, un État central et, bien avant la Révolution, elle est l’une des composantes, d’assurer la sécurité des
un pouvoir judiciaire central s’est mis progressivement citoyens.
en place, expression du pouvoir royal qui s’incarne
également dans des instances dédiées, en particulier les La notion de sécurité est présente dans la Déclaration
parlements. À travers elles, ce pouvoir, bien que soumis des Droits de l'homme et du citoyen de 1789 où elle figure
totalement à l’autorité du monarque, va se construire une explicitement, sous le terme de sûreté, comme l’un des
légitimité propre qui le conduira in fine à une position de droits « naturels et imprescriptibles » de l’homme : « ces droits
contestation de l’absolutisme royal. La Révolution va sont l’égalité, la liberté, la sûreté, la propriété » 3. La déclaration
conduire au remplacement des parlements par un corps est reprise dans la Constitution du 24 juin 1793. Celle-ci
judiciaire et les constitutions successives vont conforter ce ne sera jamais appliquée mais la Déclaration des droits de
corps et affirmer le principe de la séparation des pouvoirs. l’homme va perdurer comme socle de principes jusqu’à la
Mais la notion de pouvoir judiciaire reste extrêmement constitution du 4 octobre 1958 : « Le peuple français proclame
ambivalente, les législateurs révolutionnaires cherchant solennellement son attachement aux Droits de l’homme et aux
d’entrée à limiter le pouvoir politique des corporations principes de la souveraineté nationale tels qu’ils ont été définis par
judiciaires de l’Ancien Régime. La Constitution de 1791 la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de
consacre l’existence d’un corps judiciaire indépendant de la Constitution de 1946… ». Liberté et sécurité sont ainsi
l’exécutif, mais cette indépendance ne va pas jusqu’au associées comme droits fondamentaux dès l’origine de la
pouvoir d’édicter les contenus de ses actes de jugement. République jusqu’à la période actuelle. Assurer la sécurité
Ce nouveau corps judiciaire n’a d’autre pouvoir que des citoyens va constituer l’une des tâches de l’État en
d’appliquer la loi. C’est bien celle-ci qui prime dans la charge de réaliser les principes de la République. Dans
hiérarchie qui préside à la construction d’un nouvel cette tâche, la justice occupe une place particulière qui
édifice judiciaire. Cette hiérarchie distribue les fonctions est de fournir un cadre légal aux entreprises de répression
des différentes instances de l’État et installe, à travers le des crimes et délits, en quoi elle est partie prenante de la
principe de la séparation des pouvoirs, un point d’équilibre production de sécurité, mais qui est également de contrôler
destiné à éviter précisément l’abus de pouvoir (des unes le champ de ces entreprises, lequel ne doit pas dépasser ses
comme des autres). limites propres, telles qu’elles sont fixées par le droit, au
risque de l’arbitraire et de l’atteinte à la liberté individuelle.
Il n’y a donc pas à proprement parler de pouvoir
judiciaire, mais bien un pouvoir législatif (édicter ou Il y a donc une ambivalence structurelle dans le couple
modifier le droit), délégué par le peuple à ses représentants, sécurité et liberté qui croise une même ambivalence dans
qui borne les prérogatives de l’exécutif (lequel agit dans le couple justice et exécutif. Cette double ambivalence va
le cadre du droit), mais aussi celles du judiciaire (lequel se traduire par des conflits récurrents à chaque fois que
tranche les conflits par l’application stricte de la loi). C’est la question de la sécurité occupera une place de premier
sur cette base qu’il faut considérer l’indépendance de la plan dans les préoccupations de la société et dans leur
justice. Cette indépendance la met à l’abri d’une pression traduction politique. La notion de sécurité, si elle peut
dossier

arbitraire (hors du cadre de droit) de l’exécutif et lui permet être définie simplement comme un droit individuel
de protéger le citoyen d’une atteinte illégitime (c’est-à-dire inaliénable de l’individu, devient plus difficile à maîtriser
au-delà de ce que la loi autorise) à ses droits propres. Mais dès lors qu’il s’agit de gérer l’ensemble des individus qui
elle ne lui confère pas un pouvoir au sens strict du terme forme une communauté de vie et de destin. De l’individu
et, en particulier, le pouvoir sur les contenus du droit à à la société, il y a plus qu’un changement d’échelle. La
travers l’élaboration et la promulgation des lois. notion de sécurité rencontre alors la notion d’ordre public

(3) Id. Article 2.

122
Manuel Palacio Justice et sécurité. Dualité et conflit

avec laquelle elle ne se confond toutefois pas. L’ordre Ainsi, si la justice en tant qu’institution garante des
public suppose de définir un certain nombre de règles libertés contrôle la production de sécurité, particulièrement
qui concernent le corps social et même, plus largement, dans le cadre de l’exercice de la fonction de répression des
les entités que constituent la République et la Nation. activités délinquantes et criminelles, le système juridique
Ces règles sont mouvantes et évolutives, dépendantes constitue également une source d’équilibre par rapport
des visons politiques qui elles-mêmes répondent à des aux pouvoirs législatif et exécutif. Se dessine alors dans
conflits au sein de la société. Selon les contenus que l’on la relation justice-sécurité une architecture au sein de
attribuera à la notion d’ordre public, on court le risque de laquelle l’institution judiciaire occupe une place d’acteur
limiter telle ou telle des libertés garanties par la loi, sauf à associé, essentiellement en tant que partie prenante de la
ce que le législatif apporte à cette loi les modifications qui chaîne pénale, et un rôle de contrôle de la conformité
légitiment cette limitation. aux principes fondamentaux, ce qui fait d’elle à la fois un
partenaire et un gardien ; elle « agit avec », mais elle peut
Il apparaît alors une nouvelle dimension de la relation également « empêcher de ». Elle accompagne et permet
complexe entre la justice et la sécurité, elle-même l’élaboration de politiques de sécurité mais elle peut
corrélée à la complexité du rapport entre l’institution mettre des limites à la production de sécurité (processus
judiciaire et l’exécutif, dimension qui pose le problème de décision et conduite d’actions). Cette place l’installe
d’une force propre du droit, lequel, au fur et à mesure dans une contradiction qui peut, selon les situations
qu’il se construit, installe une cohérence interne qui politiques et sociales, prendre la forme du conflit ouvert.
« tient », étaye, l’ensemble de l’édifice juridique d’un pays.
Cette cohérence interne ne confère pas à la justice une Dualité et conflit vont ainsi durablement définir la
quelconque extra-territorialité par rapport au processus relation entre justice et sécurité, sous des formes qui
d’élaboration et de validation de la loi qui renvoie quant à évolueront selon la donne propre à chaque période
lui à la souveraineté populaire, mais elle installe un cadre historique, ce qu’illustrent les principales séquences qui
qui ne peut être arbitrairement bouleversé sous peine ont dessiné l’histoire récente de cette relation.
de détruire tout l’édifice. C’est là toute la complexité du
concept d’État de droit qui repose sur l’articulation entre
la souveraineté de la décision populaire et l’existence
d’un corpus de principes et de règles qui transcende la
Le débat sur la liberté
simple addition des choix opérés, au sein d’une société,
par les représentants du peuple qui la compose. Ce niveau Dans cette histoire, le moment initial est sans aucun
de la force propre du droit est particulièrement visible doute le processus initié par la loi dite « sécurité et liberté »
dans la tradition anglo-saxonne à travers la common- votée par le parlement français en décembre 1980.
law qui installe, par strates successives, une construction L’élaboration de cette loi est conduite par le garde des
dont la cohérence interne finit par faire « force de loi » Sceaux Alain Peyrefitte et soumise au Parlement dans un
aux côtés des dispositions législatives. Dans le système contexte de conflit politique extrêmement dur. L’initiative
juridique français, de tradition romano-germanique, la va contribuer à renforcer le clivage entre la droite et la
loi est la principale source du droit, ce qui ne doit pas gauche, à l’Assemblée comme dans la société civile,
pour autant être compris de manière trop exclusive étant au sens où, à l’opposition traditionnelle sur les visions
donné l’importance du droit écrit, donc d’un corpus économiques et sociales vient s’ajouter une opposition
jurisprudentiel, dans ce système. Ce corpus introduit une frontale sur la vision de la liberté ainsi que sur la place de
codification et un dispositif de règles qui ont leur poids la justice au regard de cette vision. Loi, sécurité et liberté :
propre dans la détermination du jugement. Il y a donc les trois termes sont posés qui vont, dans les contenus
une forme d’équilibre entre le « droit écrit » (antérieur) que leur confèrent les uns et les autres, faire l’objet d’une
et le « droit produit » (nouveau) par l’activité législative confrontation idéologique acharnée.
qui cadre en partie le pouvoir de légiférer, lequel est ainsi
total mais non absolu. La production de lois nouvelles Cette loi vise à adapter l’arsenal judiciaire français à
dossier

doit se confronter à une cohérence juridique préexistante ce qui est présenté comme une évolution de la société
qui n’autorise pas à faire tout et n’importe quoi. Cette vers une augmentation de la violence en général et
limitation par le « droit antérieur » se redouble aujourd’hui l’apparition de nouvelles manifestations de criminalité.
du contrôle exercé par le Conseil constitutionnel qui Parmi les principales dispositions prônées figurent des
garantit la conformité de la production législative aux mesures d’extension des prérogatives de la police et de
principes fondamentaux de la République. On retrouve la gendarmerie, d’aggravation des peines pour certains
ici le rôle de garde-fou face au despotisme dévolu à la loi crimes et délits qualifiés comme particulièrement graves
par Montesquieu. et de durcissement du traitement de la récidive. Un

123
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

volet spécifique est consacré aux victimes avec la mise et de proposer une philosophie d’action qui récuse le
en place d’un système d’indemnisations plus favorable. déni comme la prétention de tout résoudre. «  Sauf à se
L’antagonisme idéologique qui structure le débat public complaire dans l’utopie ou à verser dans le totalitarisme, on ne peut
autour de la loi sécurité et liberté apparaît d’emblée en former l’espoir de sa suppression. Un monde sans conflits, sans
termes clairs. Pour la droite, il s’agit de mettre fin au contestations, sans marginaux n’est que chimère. Croire étouffer la
laxisme judiciaire et à l’angélisme humaniste pour regarder violence sous la force n’est que changer le sens des mots » 6.
le danger en face ; pour la gauche, il s’agit purement et
simplement d’une loi liberticide qui porte atteinte aux Entre cette philosophie du rapport initial et l’objet
principes mêmes de la démocratie en République. Il y a du débat public autour de la loi à venir va s’installer un
dans ce débat des paramètres que l’on retrouve toujours processus de simplification extrême, celui qui accompagne
à l’œuvre trente ans plus tard. En premier lieu, une en permanence le passage du travail d’observation et
dimension qui relève du diagnostic et de l’état des lieux, d’analyse à la construction de représentations dans
de l’autre, une dimension qui relève de la conception l’opinion. À l’intersection des deux se situe le politique qui,
politique de l’équilibre entre le droit à la sûreté pour tous littéralement, travaille les deux objets pour produire son
inscrit dans la constitution et la jouissance des libertés discours propre. Ce discours sera double, structuré par
individuelles garanties par la même constitution. l’antagonisme entre les deux grands courants de pensée de
la vie politique française. De l’analyse de la réalité telle que
La première dimension porte sur l’analyse des présentée dans le rapport, il sera peu question. À l’inverse,
mécanismes internes au fonctionnement social qui c’est essentiellement autour de la vision propre à chaque
concourent à augmenter le niveau d’insécurité pour les camp, de la sécurité d’une part et de la liberté d’autre
citoyens. On oublie souvent que l’élaboration et le vote part, que se développera la confrontation d’idées. La
de la loi ont été précédés par la publication d’un ambitieux principale ligne de fracture portera sur la priorité accordée
rapport sur la société française dans son rapport à la par les uns à la protection de chaque citoyen (la sécurité)
violence : Réponses à la violence. Ce rapport restitue un travail et plus globalement de la société elle-même (la notion
effectué par cinq groupes composés de spécialistes des d’ordre public) ou sur la priorité accordée par les autres
matières traitées et couvrant les thématiques suivantes : à la protection des libertés individuelles et collectives
(sociales). Cette ligne de fracture en recouvre en réalité
- a spects psychologiques et biologiques ; d’autres qui renvoient à des antagonismes politiques plus
- u rbanisation, habitat et changements de culture ; classiques. De fait la gauche reproche à la majorité de
- v iolence et économie ; droite d’utiliser la notion d’insécurité pour construire un
-p  rotection de la jeunesse ; dispositif, d’une part, de contrôle social sur les catégories
- a spects pénaux et pénitentiaires. de la population les plus précaires, renvoyées aux marges
de l’intégration sociale et, d’autre part, de répression des
Les champs de réflexion couverts par ce travail velléités de contestation collective du système de pouvoir
sont extrêmement étendus et se concluent sur 105 installé.
recommandations qui fournissent la raison d’être du
rapport, contenue dans son titre, apporter des réponses à Le débat n’est donc que secondairement un débat sur
la violence. Le travail accompli va bien au-delà du champ la justice, même si apparaît déjà ce qui va se développer
de la criminalité organisée et de la délinquance ordinaire. dans les décennies qui vont suivre jusqu’à nos jours, à
Il aborde, en fait, trois domaines qu’il présente comme à la savoir la critique qui est faite d’une volonté de limiter
fois reliés et autonomes, « le phénomène de l’insécurité » 4, les prérogatives de l’institution judiciaire et d’augmenter
« la réalité criminelle » et, enfin, « les attitudes d’agression à l’inverse celles des institutions de protection et de
ou de fuite qui témoignent d’une place élargie de la répression. Ce qui est en jeu, pour l’opposition d’alors,
violence dans notre société » 5. L’ambition du document c’est la réduction de la dimension de contrôle de la justice
est à la fois de mettre à jour de nouvelles formes de face à l’exécutif. Dans cette critique apparaît déjà en germe
délinquance, de répertorier les manifestations concrètes un thème qui structure le débat actuel sur les rapports
dossier

de la violence dans tous les secteurs de la vie de la société entre la justice et la sécurité : l’usage politique, appuyé

(4) Il est intéressant de noter que la notion de « sentiment d’insécurité » couramment prêtée aujourd’hui à tel ou tel sociologue moderne
et contestée comme notion visant à minimiser la réalité de l’insécurité, est en fait présente dans ce rapport où elle est longuement
analysée comme un phénomène à part entière qui ne se réduit pas à la réaction de la population à la délinquance effective, mais qui
constitue une « perception » fragmentée et cyclique récurrente dans l’histoire de la société française.
(5) Réponses à la violence. Rapport du comité d’études présidé par Alain Peyrefitte. Première partie : « La violence en France ». La
documentation Française, juillet 1977.
(6) Id. Conclusion.

124
Manuel Palacio Justice et sécurité. Dualité et conflit

sur la légitimité de l’élection, de l’outil législatif pour délinquance fortement connectée aux modes de vie de
transformer le droit et réduire les marges d’autonomie certains territoires urbains, va se mettre en place une
de la justice dans son « pouvoir » d’appréciation propre, stratégie d’intervention qui vise à articuler les différents
pouvoir toujours susceptible de limiter les marges d’action niveaux de réponse pertinents. Cette stratégie repose sur
des instances d’exécution. De 1981 à 2012, les termes de deux socles : le premier qui articule la prévention et la
ce débat sont restés les mêmes, du moins sur le plan de répression de la délinquance et le second qui mutualise
la confrontation idéologique, car deux transformations l’action des différentes institutions concernées, nationales
profondes sont intervenues entre-temps. D’une part, la et locales. C’est, d’un côté, l’émergence de la politique
généralisation dans la sphère politique de l’acceptation locale de sécurité 8 avec les maires en première ligne et, de
de l’impératif de sécurité et, d’autre part, l’évolution de l’autre, la création de la politique de la ville qui tentera de
l’institution judiciaire qui va connaître la montée en force mobiliser les différentes ressources ministérielles de l’État.
en son sein des prérogatives du parquet et va également Ainsi, la question de la sécurité, dont l’importance avait
intégrer en partie le champ des politiques publiques été antérieurement contestée comme un leurre destiné à
de l’État, via sa participation locale à la gestion de la couvrir des politiques répressives accrues à l’égard des
prévention de la délinquance. « classes dangereuses », devient un objet politique à part
entière assumé par la nouvelle majorité, laquelle traduit
Les dispositions de la loi sécurité et liberté seront validées aussitôt cet objectif par la mise en place de dispositifs
pour la plus grande part (96 articles sur 100) par le Conseil partenariaux intervenant au plus près du terrain. C’est très
constitutionnel en janvier 1981. La loi ne sera pas abrogée exactement la réalisation des dernières recommandations
en mai 2011. Commence alors une autre époque où la (sur les institutions) du rapport Peyrefitte sur les réponses
gauche au pouvoir se retrouve rapidement confrontée à à la violence : « Afin de coordonner, d’animer et de rendre plus
la question politique de la sécurité qui ressurgit à travers efficaces les efforts, aujourd’hui trop dispersés, des différentes
l’apparition des phénomènes de violence urbaine qui eux- institutions chargées de missions de prévention de la délinquance et
mêmes ne sont que le sommet émergé de l’iceberg d’une de la violence, créer, au niveau national, un organisme permanent
nouvelle configuration de l’inégalité et de l’exclusion relayé au niveau départemental par une structure décentralisée […]
sociale en France 7. Le nouveau pouvoir s’installe en effet L’organisme décentralisé paraît, quant à lui, devoir être institué
alors que les trente glorieuses viennent de s’achever et au niveau départemental, où se posent les principaux problèmes
que les conséquences économiques du choc pétrolier de coordination. Il devrait être attentif aux préoccupations de la
de 1973 redessinent la société de manière radicalement population et étudier une politique de prévention adaptée aux réalités
différente. La France industrielle recule et le plein-emploi spécifiques de la délinquance sur le plan local » 9. La principale
disparaît. Le cœur de l’analyse de la délinquance par les nouveauté réside dans le choix qui est fait de la priorité
causes économiques qui constitue le corpus explicatif de accordée au niveau communal et de la responsabilité
la gauche la met en porte-à-faux dans sa nouvelle place qui attribuée au maire dans la conduite des politiques locales
est celle de l’exercice du pouvoir et de la gestion du pays. de sécurité, responsabilité qui ira croissant dans les
décennies qui vont suivre 10; les lois de décentralisation
La crise a des effets dévastateurs sur les populations sont, entre-temps, passées par là.
les plus défavorisées du point de vue économique
et traditionnellement regroupées dans les territoires
périphériques des grandes villes. Cette situation produit
une nouvelle configuration de la délinquance au quotidien
La justice, le territoire et le local
qui va mettre en avant un mixte de l’incivilité, de l’atteinte
aux biens, individuels et communs, et de l’agression Cette nouvelle période va également redistribuer les
violente souvent «  gratuite  ». Le nouveau pouvoir va cartes à propos de la place propre de l’institution judiciaire
réagir en essayant de combiner des politiques sociales, dans cette nouvelle architecture des politiques de sécurité.
urbaines, dont les effets sont pour le moins inégaux. Le développement des dispositifs locaux de sécurité et
Elles jouent principalement sur la notion d’insertion, à de prévention va mobiliser tous les acteurs qui ont un
dossier

défaut de relance de l’emploi, et permettent de contenir rôle à jouer dans les politiques de prévention et qui se
le phénomène plutôt que de le réduire. Face à cette retrouvent pour établir un diagnostic et apporter des

(7) Cf. Christian Bachmann et Nicole Le Guennec, Violences urbaines, Albin Michel, Paris, 1985.
(8) Via l’essor de la prévention et de ses dispositifs locaux. Cf. Richard Bousquet et Eric Lenoir, La prévention de la délinquance, Presses
Universitaires de France, collection « Questions judiciaires », 2009.
(9) Id. Recommandations 104 et 105.
(10) Cf, Tanguy Le Goff, Les maires : nouveaux patrons de la sécurité ?, Presses Universitaires de Rennes, collection « Essais », 2008.

125
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

réponses à partir de leur territoire commun d’intervention justice travaillent à l’élaboration de projets communs aux
(quartier, commune, département…). La justice va différents acteurs de l’institution judiciaire (parquets,
prendre sa place dans cette nouvelle chaîne d’action, chefs de juridiction, protection judiciaire de la jeunesse
mais cette place n’a, a priori, rien d’évident. En effet, et administration pénitentiaire…) et à leur cohérence
l’institution judiciaire est compétente pour les individus par rapport aux logiques d’action propres aux différents
qui ont déjà commis des actes de délinquance et son rôle services de l’État et des collectivités territoriales. Même si
est de les sanctionner pour ces actes. Elle est également la participation de la justice aux dispositifs de prévention
indépendante vis-à-vis des autorités administratives et représente une part quantitativement faible de son activité,
des responsables politiques et n’a pas à mettre en place il n’en reste pas moins qu’elle rentre dans les nouvelles
des actions collectives qui ne relèvent pas directement de organisations territoriales qui se mettent en place dans les
l’autorité judiciaire et des politiques pénales. Par contre, décennies 1980-1990.
dans le cadre de ces politiques pénales, elle a un rôle à
jouer dans les partenariats qui se créent sur les questions Au sein de la nouvelle architecture judiciaire qui
de sécurité concernant des populations qui, en partie, ont découle de la construction des dispositifs de prévention
ou auront affaire à la justice. C’est tout particulièrement et de sécurité, le procureur général est en charge de la
vrai pour les mineurs délinquants qui relèvent à la fois conduite d’une concertation régulière de toutes les
d’un traitement judiciaire et d’un accompagnement social composantes de l’institution judiciaire, de manière à
et pour lesquels une réponse globale est à construire définir des « priorités judiciaires » en termes de thèmes de
également du côté de l’école, de l’accès à l’emploi et de travail, d’objectifs et de moyens d’action. Le procureur de
la gestion de la vie du quartier. Les années 1990 voient la République est, quant à lui, en charge de la coordination
ainsi l’apparition d’un début de doctrine d’intervention des acteurs judiciaires dans leur participation aux
de la justice dans le cadre des politiques de prévention et actions de prévention menées sur le plan local 12. Via ce
de la politique de la Ville, doctrine qui trouve un début développement des politiques locales et dans le cadre
de concrétisation, d’une part, à travers une nouvelle place des politiques de la Ville, il s’est produit une évolution
accordée aux parquets et, d’autre part, à travers son entrée de la doctrine et de la pratique judiciaire qui l’a conduite
dans les premiers partenariats 11. à se structurer comme acteur des politiques de sécurité
et de prévention 13. Cette évolution a été chaotique et
Cette doctrine se construit et se consolide autour des progressive mais réelle. Sans remettre en cause sa mission
notions de justice de proximité et d’accès au droit et centrale, elle a élargi son champ d’action et assumé une
autour de la participation aux actions développées pour place nouvelle et incontournable. Le principal problème
restaurer la paix civile dans les quartiers dits « sensibles ». est un problème d’échelle plus que de doctrine, à savoir
On voit alors apparaître les premières maisons de justice, le sous-dimensionnement de la justice et de ses moyens
les services d’accès au droit et d’aide aux victimes. De la propres par rapport à l’importance des territoires d’action
même manière, on assiste au développement de mesures concernés.
comme la réparation ou la médiation qui permettent une
intervention judiciaire « au plus près » des habitants et Les trois décennies de la politique de la ville ont
des justiciables. La justice acquiert ainsi une dimension contribué à une extension des missions de la justice qui a
spécifique à travers des missions d’information, de soutien légitimé sa place au sein des politiques de sécurité, dans un
et de facilitation dans la résolution des conflits. contexte politiquement très différent de celui des années
1970. La gauche, de par ses passages aux responsabilités
Le décret de juin 1983 qui crée les conseils communaux gouvernementales et sa présence durable dans les exécutifs
et départementaux de prévention de la délinquance locaux, a opéré un aggiornamento idéologique sur sa vision
présidés par le préfet ou les maires introduit également de la sécurité dont le discours du Premier ministre Lionel
les procureurs de la République comme vice-présidents. Jospin, le 25 octobre 1997 à Villepinte, a constitué la
Dans certains départements pilotes de la politique de pierre angulaire : « Ainsi que le proclame la Déclaration
la ville, « des correspondants justice » sont nommés des Droits de l'homme et du citoyen, la sûreté est l’un
dossier

pour être les interlocuteurs du préfet ou du sous-préfet des droits naturels et imprescriptibles de l’Homme. Un
chargé de la ville. Ils coordonnent l’action de l’institution citoyen dont la sécurité n’est pas assurée ne peut exercer
judiciaire dans le département. Concrètement, des cellules son droit à la liberté. Le principe républicain de l’égalité

(11) Cf. Jacques Donzelot et Anne Wyvekens, La magistrature sociale. Enquêtes sur les politiques sociales de sécurité, La Documentation
Française, mars 2004.
(12) Cf supra, Jacques Dallest, « Politiques pénales et sécurité » et Jérome Millet, « La justice dans les politiques locales de sécurité ».
(13) Cf. Bernard Brunet, « Politique de la Ville et Justice », Droit et société n° 23-24, 1993.

126
Manuel Palacio Justice et sécurité. Dualité et conflit

entre les citoyens ne peut ignorer ce droit à la sécurité. aboutit à une inflation des annonces, cela dans un
Tout citoyen, toute personne, vivant sur le territoire de contexte où l’amplification médiatique joue son rôle,
la République ont droit à la sécurité. Il ne peut y avoir avec l’instantanéité qui la caractérise, et où l’annonce (la
des quartiers sûrs et des zones de non-droit. Il en va de la communication) devient un outil politique à part entière.
solidité du lien social » 14. Cette inflation communicante est en même temps une
inflation législative, la modification de la loi devenant
le substitut de l’action dans un cadre d'assèchement des
moyens qui permettraient des politiques concrètes. Cette
Conclusion inflation n’est pas sans conséquence sur l’évolution même
du droit dans la mesure où elle tend à durcir le dispositif
Acteur spécifique des politiques de sécurité dans un pénal existant jusqu’à un point où c’est la cohérence
contexte politique qui a évolué, la justice n’en garde même du droit dans ses principes fondamentaux qui peut
pas moins un statut irrémédiablement spécifique dans être impactée.
son rapport au champ politique, y compris en matière
de sécurité. La période actuelle, qui devrait faire l’objet Le contexte mondial depuis les attentats du 11
d’un article complet, est marquée par un renouveau septembre 2001 a renforcé, au nom de la sécurité des
d’une certaine conflictualité sécurité-justice qui renvoie nations et des citoyens, le recours à des dispositions
moins à la question des formes de la délinquance au exceptionnelles justifiées par la raison d’État, au risque d’une
quotidien et à sa perception par la population (même si négation des principes fondamentaux qui régissent le droit
ce paramètre continue à être pertinent) qu’à une certaine dans les sociétés démocratiques 15. Ce nouveau contexte
impuissance de la sphère politique, dans la durée, à réactive, sinon l’intégralité du débat sécurité-liberté-justice,
réduire significativement le phénomène de l’insécurité. du moins la question du rôle de contre-pouvoir de la justice
Celui-ci perdure, reste un marqueur des angoisses de face aux excès possibles de l’exécutif. Ce débat, qui est
l’opinion publique et se redouble d’un effet d’épuisement loin d’être exclusivement franco-français, marque, sous
du politique contraint à discourir sur une situation qu’il des manifestations nouvelles, la permanence de la tension
dénonce sans y mettre un terme, d’où l’apparition d’une constitutive de la relation entre le domaine de l’exercice de
forme de fuite en avant où la faiblesse des résultats la justice et celui de la production de la sécurité.

Manuel Palacio

Bibliographie
Bachmann (C.), Le Guennec (N.), 1985, Violences urbaines, Paris, Albin Michel.
Body-Gendrot (S), 2008, La peur détruira-t-elle la ville ?, Paris, Bourin.
Bousquet (R.), Lenoir (E.), 2009, La prévention de la délinquance, Paris, Presses Universitaires de France, collection
« Questions judiciaires ».
Brunet (B), 1993, Politique de la Ville et Justice, Droit et société n° 23-24.
Delmas Marty (M.), 2010, Liberté et sûreté dans un monde dangereux, Paris, Seuil.
Donzelot (J.), Wyvekens (A.), 2004, La magistrature sociale. Enquêtes sur les politiques sociales de sécurité, Paris, La
Documentation Française, mars.
Foyer (J), 1996, Histoire de la justice, Paris, Presses Universitaires de France, collection « Que sais-je ? ».
Garapon (A.), Papadopoulos (I.), 2003, Juger en Amérique et en France, Paris, Editions Odile Jacob.
Le Goff (T.), 2008, Les maires : nouveaux patrons de la sécurité ?, Presses Universitaires de Rennes, collection « Essais ».
dossier

Réponses à la violence. Rapport du comité d’études présidé par Alain Peyrefitte, 1977, Paris, La Documentation Française, juillet.
Robert (P.), Mucchielli (L.) (dir.), 2002, Crime et sécurité ; l’état des savoirs, Paris, Éditions de la Découverte.
Royer (J-P.), Jean (J-P.), Durand (B.), Derasse (N.), Dubois (B.), 2010, Histoire de la Justice en France, Paris, Presses
Universitaires de France, collection « Droit fondamental ».

(14) Déclaration au Colloque « Des villes sûres pour des citoyens libres », Villepinte 25 octobre 1997.
(15) Mireille Delmas Marty, 2010, Liberté et sûreté dans un monde dangereux, Paris, Seuil.

127
Gustave de Molinari : à la recherche
des fondements scientifiques de
la sécurité privée
Marc Cools
RETOUR SUR L’ACTUALITÉ

N ous souhaitons nous arrêter un moment


dans cette contribution, après un rapide
commentaire de l’intérêt criminologique
néerlandais et belge pour la sécurité
privée, sur la vie de l’économiste franco-belge Gustave
de Molinari (1819-1912). Nous nous attarderons ensuite
sur deux de ses publications les plus notables, véritables
La sécurité privée attire à coup sûr l’intérêt de la
criminologie. Il est inutile toutefois dans le cadre de
cette contribution de passer en revue tous les ouvrages
scientifiques publiés sur cette question. Nous pouvons,
en revanche, établir que la criminologie néerlandaise a été
en avance sur la criminologie belge au niveau du contenu
et, très certainement, d’un point de vue chronologique.
fondements scientifiques de la sécurité privée. Les jeunes Nous avons ainsi pu nous intéresser dans des publications
criminologues et spécialistes de la sécurité se délecteront antérieures à cet intérêt criminologique néerlandais par
des connaissances, plutôt « différentes » et pour certains rapport à un certain nombre de « discours » dominants
même « dangereuses » qu’ils trouveront dans Les soirées de existants. La première période de l’intérêt criminologique
la rue Saint-Lazare. Entretiens sur les Lois économiques et défense s’intéressait avant tout aux aspects à juste titre négatifs des
de la propriété et De la production de la sécurité. Ces textes anciennes milices privées de l’entre-deux-guerres. Quant
datent de 1849. Nous nous pencherons sur l’actualité aux organisations de sécurité privée ultérieure, purement
possible de ces publications dans le discours scientifique commerciales, elles n’ont pas été vues d’un très bon œil
sur la sécurité privée. Ce qui nous amènera à l’approche non plus. Avec l’apparition par la suite des études dites
actuelle libertaire ou anarcho-capitaliste et économique « légales », et une opinion plus positive sur la question, une
juridique de la sécurité privée en matière de criminologie. approche économique juridique plus neutre a pu voir le jour
[Cools, 2004b]. Quant à l’intérêt et aux études empiriques
nécessaires, ils sont plus récents [van Steden, 2007].
L’intérêt criminologique En Belgique également, il existe un bon aperçu des
néerlandais et belge pour visions criminologiques portant sur les questions de
sécurité privée. Celle-ci portait ainsi initialement sur les
la sécurité privée milices privées, sous sa variante belge, les entreprises
comme coauteurs de la criminalité et des atteintes à la
L’évolution et l’étude criminologique de la sécurité vie privée individuelle des citoyens par des intervenants
privée, que nous décrivons au sens plus large comme un de sécurité privée. Au début des années 1990, on s’est
ensemble d’activités incluant la prévention, le maintien également intéressé à la victimisation des entreprises, et à
de l’ordre, le dépistage, l’obtention d’informations et leur rôle dans le contrôle de la criminalité [Verhage, 2009].
l’offre de conseils en matière de criminalité, d’agression Ici aussi, nous constatons actuellement une évolution
et de sentiment de sécurité proposés sur le marché vers une approche et des études encore plus empiriques
libre à titre complémentaire et concurrentiel par des [Hemmerechts, Verhage & Cools, 2011].
personnes [morales] privées contre une rémunération
à des personnes [morales] publiques et privées [Cools Aux Pays-Bas, comme en Belgique, on a généralement
2004a ; 2002], ont souvent renvoyé et renvoient souvent méprisé les travaux scientifiques et économiques de
à la modernité tardive actuelle et au néo-libéralisme de la Gustave de Molinari, qui apportaient pourtant un cachet
fin des années 1970 et du début des années 1980 [Garland notable aux toutes premières idées scientifiques sur la
2001 ; Ponsaers & Snacken, 2002 ; Hebberecht, 2008]. sécurité privée. Dans la mesure où nous fêterons en 2012

128
Marc Cools Gustave de Molinari : à la recherche des fondements scientifiques de la sécurité privée

le centenaire de la disparition de Gustave de Molinari, il de commerce d’Anvers, et au Musée royal de l’industrie


nous semble que c’est l’occasion de nous arrêter un court à Bruxelles. C’est pour lui une traversée du désert, qui
moment sur sa vie et son œuvre. Nous vérifierons, de marque toutefois une radicalisation de ses idées. Il s’oppose
plus, si cet économiste libéral radical [Stromberg, 2000] aussi bien au régime liberticide de Napoléon III qu’aux
exerce encore une influence sur l’étude criminologique idées et écrits socialistes, communistes et conservateurs
actuelle de la sécurité privée. publiés et commentés de toutes parts. Le colonialisme, le
protectionnisme, l’étatisme et le militarisme ne trouvent pas
non plus grâce à ses yeux. En 1860, il retourne en France,
et poursuit ses recherches scientifiques économiques dans
Gustave de Molinari : des publications comme le Journal des Débats et le Journal
un économiste libéral radical des économistes à partir de 1881, jusqu’à son retrait de la
vie active en 1909 [Hart, 2008].
franco-belge

Le 3 mars 1819 est né à Liège – qui faisait alors partie


Des « Soirées de la rue Saint-
du royaume des Pays-Bas – Gustave de Molinari, fils du Lazare » à la « Production de
baron français de Molinari, ancien officier et médecin de
l’armée napoléonienne. Gustave de Molinari décédera en la sécurité »
Belgique, à Adinkerke, le 28 janvier 1912, et sera enterré à
Paris, en France, au cimetière du Père-Lachaise. Sa tombe
est toute proche de celle de deux autres économistes Dans le cadre de notre contribution, nous nous
libéraux célèbres : Jean-Baptiste Say [Schroorl, 2004] et attacherons surtout à deux de ses écrits les plus notables,
Benjamin Constant [Hebding, 2009]. marqués par un courant différent du courant d’idées
majoritaires. Il s’agit tout d’abord de l’ouvrage : Les soirées
Gustave de Molinari a quitté sa ville et son pays à de la rue Saint-Lazare. Entretiens sur les lois économiques et défense
l’âge de 21 ans, pour s’établir à Paris, où ses talents de de la propriété [1849], puis de l’article « De la production
journaliste économique lui ont rapidement valu un grand de la sécurité  » [1849]. Dans ses écrits, Gustave de
succès. En qualité de disciple de Frédéric Bastiat, autre Molinari développera et décrira un certain nombre de
journaliste économique et parlementaire [Cools 2011], visions originales qui font de lui l’un des fondateurs du

R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É
il devient membre de l’«  Association pour la liberté libertarisme ou de l’anarcho-capitalisme actuel [Rothbard,
d’échanges » et écrit alors pour le journal Le libre-échange, 2003]. Ce courant philosophique et politique certainement
promouvant la liberté des échanges. Certains de ses moins connu en Europe occidentale considère la sécurité
articles ont également été publiés dans d’autres journaux : privée entre autres comme une alternative radicale aux
le Courrier français, le Commerce et la Revue nouvelle. Le forces de sécurité publique.
coup d’État de Louis-Napoléon Bonaparte, neveu de
Napoléon Bonaparte, élu président avec un programme L’ouvrage Les soirées de la rue Saint-Lazare. Entretiens sur
plutôt marqué à gauche le 2 décembre 1851 [Lahlou, les lois économiques et défense de la propriété reprend sous forme
2010], coup d’État fomenté avec l’aide de son préfet d’un certain nombre de dialogues ou même de débats
de Police Charles de Maupas [Vigoureux, 2010], sonne les échanges entre un conservateur, un socialiste et un
le glas de la Seconde République. Le Second Empire, économiste. Le onzième dialogue traite de la protection
sous la direction autoritaire de Napoléon III, voit le jour et de la sécurité en tant que représentation de l’État [Hart,
le 2 décembre 1852 [Garrigues, Lacombrade, 2010]. Ce 1981]. L’économiste, qui n’est autre que Gustave de
régime de répression et de censure, sous le contrôle de Molinari lui-même, défend le choix individuel de chaque
Charles de Maupas désormais nommé ministre de la citoyen quant à l’utilisation ou non des services proposés
« Police générale » [Vigoureux 2002], fait disparaître par l’État ou les pouvoirs publics. Ce choix s’oppose
derrière les barreaux, ou envoie, en exil, bien des radicalement à la protection et la sécurité proposées
républicains et socialistes [Garrigues & Lacombrade, op. par l’État ou par les pouvoirs publics, en position
cit., 2010]. Le libéral Gustave de Molinari déserte lui aussi monopolistique. Dans la mesure où l’État ou les pouvoirs
ce nouvel empire français pour se consacrer à son travail, publics peuvent utiliser ce monopole pour déclarer une
de retour en Belgique. guerre à un autre pays ou même détruire le fruit du travail
de tout citoyen, ce même citoyen doit avoir la possibilité
En 1855, il fonde la revue L’Économiste belge, et est de se défendre lui-même contre l’État ou les pouvoirs
nommé professeur d’économie à l’Institut supérieur publics. D’un point de vue économique, le citoyen a

129
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

intérêt à confier ce droit d’autodéfense à celui qui en est ou les pouvoirs publics engagés dans la protection et la
le plus capable sur la base de la répartition du travail. Tout sécurisation de leurs citoyens. En Angleterre par exemple,
ceci doit être possible dans un contexte de marché libre. pour ne citer qu’un pays, la sécurité privée existe depuis
Gustave de Molinari estime qu’il en va de même pour le XVIe siècle [Benson, 2007; Johnston, 1992]. Nous
la police et la justice. C’est ainsi qu’il écrit : « il faut rendre admettons que cette simple constatation historique suffira
libres toutes les industries encore organisées en commun, aussi bien la donc pour nier le fait que la question de la sécurité privée est
justice et la police ». Les entreprises intéressées proposeront à intégrer dans notre époque de modernité tardive actuelle.
donc spontanément de développer des forces de sécurité
privées et commerciales, ce sont des entreprises dites Le renvoi au néolibéralisme est également une erreur.
« de sécurité », et, si nécessaire, d’assurer certains risques Le mot et/ou le concept de néolibéralisme ne datent pas,
en cas de conflit. Cette tâche est à son tour assumée par en effet, de la fin des années 1970 ou des années 1980.
les « compagnies d’assurances », et ceci au prix le plus Il date de 1939, et a été prononcé par Louis Rougier
intéressant possible du marché. [Denord, 2007]. Il utilisait le préfixe « néo » comme un
élément empirique et idéologique neutre, afin de souligner
Dans son ouvrage De la production de la sécurité, Gustave la nécessité d’une renaissance du libéralisme classique
de Molinari présente la société comme une entité de droit s’opposant aux courants collectivistes et étatiques de ce
naturel, au sein de laquelle tout citoyen est en droit de temps [Laurent, 2002] dans son rapport rédigé dans le cadre
profiter, au moyen de la répartition du travail définie par du « Walter Lippmann colloquium » organisé à Paris en
des intérêts propres justifiés, des fruits de son travail et 1938 [Audier, 2008]. Cette réunion d’intellectuels libéraux
de les échanger pour d’autres biens. La protection de ce classiques serait à son tour à l’origine de la « Mont-Pèlerin
processus de travail et de répartition, fondée sur le droit Society » créée en 1947 par l’entrepreneur Friedrich von
de propriété, la liberté et la responsabilité, est, autrement Hayek [Raybould, 1998]. Le néolibéralisme ne peut donc
dit, également un principe de droit naturel. La protection être simplifié et associé à une pensée politico-économico-
ou la sécurité se développe également spontanément et de sociale incluant un certain nombre de programmes de
façon concurrentielle tout comme d’autres aspects de la privatisation allant de Margaret Thatcher à Ronald Reagan
vie économique, et ce toujours au prix le plus intéressant au cours de ces années [Dixon, 1998]. Même les critiques
possible du marché. Toute instance mise en place par les admettent désormais que le néolibéralisme n’est pas une
pouvoirs publics qui proposerait une protection et une simple machine à « répliquer » avec un point de départ
sécurité sous la contrainte est donc artificielle, et doit néolibéral bien précis [Peck, 2010]. La sécurité privée n’a
être rejetée. Pour Gustave de Molinari, les services de rien à voir avec le néolibéralisme « en tant que tel ».
R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É

protection et de sécurité doivent être laissés au marché


libre. C’est ainsi qu’il affirme littéralement : « la sécurité doit, La pensée libérale radicale de Gustave de Molinari
comme toute autre, être soumise à la loi de la libre concurrence ». peut toutefois s’insérer aujourd’hui dans le libertarisme
L’État ou les pouvoirs publics qui ont ainsi mis en ou l’anarcho-capitalisme, qui peut être associé à son
place un monopole sous la contrainte au moyen des tour à la modernité tardive et/ou au néolibéralisme.
impôts perçus n’ont donc pas de raison d’être [1849b]. Dans le libertarisme ou l’anarcho-capitalisme, la sécurité
Une affirmation si radicale que l’éditeur de l’époque du privée s’insère dans un modèle d’autodétermination.
Journal des économistes, Joseph Garnier, a fait en sorte que la Du point de vue d’un certain « chic radical », ce modèle
publication paraisse avec une justification rédigée par ses d’autodétermination et son autorégulation offrent une
propres soins [Hart 1981]. alternative aux forces de sécurité publique [Cools, 2004a].
Le concept de « self owners » est ici central. Le principe
selon lequel tout un chacun doit être libre de faire ce qu’il
veut sans nuire ainsi à la liberté identique d’autrui implique
La valeur criminologique que toute forme de collaboration humaine repose sur le
théorique actuelle de volontariat et non pas la contrainte et la violence. Ce qui
signifie que rien ou personne ne doit pouvoir porter atteinte
Gustave de Molinari à l’intégrité physique et psychique et que nous sommes
tous en droit de nous défendre et de nous opposer à cette
atteinte. Cet axiome de « non-agression » vaut également
Avant de nous attarder sur la valeur criminologique pour la protection des biens privés [Block, 1996 ; De Wolf
théorique actuelle de l’œuvre de Gustave de Molinari, & van Glabbeek, 2001]. Toute atteinte à la vie, la liberté
commençons par évoquer un pur produit de l’imagination. et la propriété par la violence par d’autres individus et
Il est évident du point de vue scientifique que la sécurité collectivités, l’État compris, est criminelle [Cools, 2001] et
privée a été depuis toujours une réalité sociale pour l’État exige réparation [Tame, 1991]. Les droits des victimes qui

130
Marc Cools Gustave de Molinari : à la recherche des fondements scientifiques de la sécurité privée

en découlent peuvent également être vendus sur le marché capitaliste, elle existe également, à notre avis, au niveau
libre à un prix toujours équitable et applicable. de l’approche « law and economics » ou de l’économie
juridique. Cette orientation à l’origine anglo-saxonne
Pour le modèle d’auto-détermination, la police et la de l’économie peut être définie comme l’analyse et/ou
justice ne relèvent pas par définition de la mission de l’étude économique du droit. L’économie juridique, qui
l’État. La police et la justice n’existent qu’en raison de la fait appel à une méthodologie économique, d’une part, et
perception d’impôts et de la fourniture de services sans à un cadre conceptuel, de l’autre, se préoccupe surtout des
que le citoyen individuel ne les réclame et n’en ait même conséquences économiques du droit. Et ce au niveau de
besoin. Le citoyen les paie d’ailleurs sans qu’il n’existe la réglementation officielle, de l’évaluation de ses effets et
aucune justification en termes de qualité, d’efficacité et des frais de transaction liés aux contrats et engagements
de professionnalisme. L’individu est en droit d’acquérir [Hirsch, 1999]. En ce qui concerne le droit (de procédure)
des « services de police » sur le marché libre auprès de pénal et la criminologie, l’économie juridique s’attache
sociétés « de police » (police companies ou private protection à l’analyse économique du comportement criminel en
agency). Comme aucune force de police privée ne soi, l’économétrie de la prévention de la criminalité,
veut devenir trop chère, elle a tout intérêt à proposer l’économie de la peine et la sécurité policière et judiciaire
une qualité, une efficacité et un professionnalisme des [Eide, 2000  ; Van Velthoven & Van Wijck, 2001 ;
plus exigeants à des prix intéressants. Avec le temps, Holzhauer & Teijl, 1995].
et l’évolution de l’offre et de la demande, ainsi que les
économies d’échelle qui en découlent, ces prestations de Gary Becker a eu le mérite [Becker, 1996] d’associer
services deviendront plus avantageuses pour le citoyen. les visions économiques à la criminalité. Il place tout
Chaque individu achètera donc ses « services de sécurité » comportement humain, la criminalité également, dans
sur mesure. En cas de conflit entre les différentes polices une perspective économique. L’approche économique a
privées, elles le présenteront à un arbitre (tribunal privé été approfondie davantage par Derek Cornish et Ronald
ou société d’arbitrage locale). Ces arbitres n’ont plus Clarke dans la cadre de la formulation de la théorie
de monopole et sont eux-mêmes soumis aux forces du criminologique en une approche de choix rationnelle
marché. Ils ont tout intérêt à vendre leurs services à des mettant l’accent sur la décision qui précède la réalisation
clients potentiels qui peuvent y faire appel en cas de litige ou non d’un délit. Le criminel est un « reasoning criminal »
à résoudre [Hoppe, 1989]. Dans cette façon de contrôler [Clarke & Cornish, 1986]. G. Becker et Richard Posner
la criminalité, la victime et son droit à une réparation pour vont plus loin et mettent ces notions au goût du jour
le préjudice subi sont un élément central. L’auteur de [Becker & Posner, 2009]. Cette pensée économique

R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É
l’infraction devient un débiteur et la victime un créancier juridique va dans le sens de l’individu intervenant
[Rothbard, 1973 ; Friedman, 1989]. Les pouvoirs publics, librement et de façon rationnelle de Gustave de Molinari,
en qualité de tiers professionnel, ne jouent plus aucun en quête d’une protection et sécurité privées, au prix
rôle dans quelque forme de résolution de litige que ce soit le plus intéressant possible du marché. Autrement dit,
[Boaz, 1997]. l’approche économique juridique de la sécurité publique
et privée [Winter, 2008] doit selon nous beaucoup à la
Ce modèle d’autodétermination est considéré comme pensée et à la vision de Gustave de Molinari.
une approche strictement théorique et même radicale
et utopique de la réalité. Et pourtant, ce modèle
d’autodétermination a bien existé au cours de l’histoire.
En Islande, du Xe au XIIIe siècle, la sécurité privée était
Conclusion
la norme en matière de protection [Friedman, 2007]. Un
certain nombre de publications renvoie aux forces de L’économise suédois Ingmar Stahl retient trois
police privées et arbitres privés à l’époque de la conquête dimensions sociales : l’État, le marché et la société
de l’Ouest au XIXe siècle, aux États-Unis [Benson, 1998]. [Bouckaert, 2011] où se joue la réalité. Dans le courant
Les « land clubs », « cattlemens’ associations », « mining dominant de la criminologie, la sécurité est souvent
camps » et « wagon trains » [Anderson & Hill, 2007] de étudiée à partir d’un contexte étatique ou des pouvoirs
l’époque ont prouvé qu’il était possible d’acquérir des publics. La sécurité privée est considérée comme un
services de protection, de sécurité et d’arbitrage de conflit partenaire plus modeste, bien que réglementé et contrôlé,
professionnels sur des bases commerciales sans tomber sur le marché. Comme nous l’avons déjà indiqué, l’étude
dans la caricature du « western sauvage » [Hoppe, 1989]. de l’évolution de la sécurité privée dans le cadre de la
criminologie est souvent considérée comme une donnée
Parallèlement à l’influence de Gustave de Molinari plutôt négative moderniste tardive et comme un aspect
sur ce courant criminologique libertaire ou anarcho- tout aussi négatif du néolibéralisme.

131
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

Cette affirmation erronée, comme nous l’avons vu plus Le lecteur attentif admettra bien volontiers avec nous
tôt, s’insère toutefois dans le « Zeitgeist » actuel. Depuis la que les ouvrages de Gustave de Molinari et son influence
crise du crédit de 2008, il n’est même plus de bon ton dans actuelle sur la pensée libertaire et économique juridique
certains cercles économiques, sociaux et intellectuels de peuvent difficilement être associés au discours cité ci-
prôner et de défendre comme principe le fonctionnement dessus. Les ouvrages de Gustave de Molinari peuvent
salutaire du marché libre et ses effets de production et en revanche être clairement considérés comme étant
de redistribution des richesses. Les ennemis idéologiques à l’origine scientifique de l’étude de la sécurité privée.
du marché libre usent et abusent habilement de cette En 2012, cent ans après sa disparition, il nous a semblé
confusion pour jeter l’enfant libéral avec l’eau du bain. scientifiquement justifié de rappeler ce personnage
C’est ainsi que Hans Achterhuis a, par exemple, réussi et ses contributions particulières au souvenir de nos
dans sa publication De utopie van de vrije markt (L’utopie du jeunes criminologues et spécialistes de la sécurité. C’était
marché libre) [2010] à régler définitivement ses comptes l’occasion de plus pour replacer la pensée du droit naturel
avec le marché libre. Dans le cadre de notre contribution, [Simon, 2005] et du droit à l’autodétermination en matière
inutile d’infirmer une fois de plus ces discours, dans de sécurité et de protection privées [Rothbard, 2002] dans
la mesure où ceci a déjà été fait dans une publication sa juste perspective alternative radicale et critique.
antérieure [Cools, 2010]. Il en va de même pour Maarten
van Rossem qui cite encore une fois la dérégulation mise Marc COOLS
en place par Ronald Reagan comme la source de tous les Professeur de criminologie à l’Université de Gand
malheurs financiers et économiques actuels [2011]. et à l’Université Libre de Bruxelles

Bibliographie(…)

Achterhuis (H.), 2010, De utopia van de vrije markt, Rotterdam, Lemniscaat, 319 p.
Anderson (T.), Hill (P.), 2007, «An American Experiment in Anarcho-Capitalism: The Not So Wild, Wild West», in
Stringham (E.), Anarchy and the Law. The Political Economy of Choice, Oakland, The Independent Institute, p. 639-657.
Audier (S.), 2008, Le Colloque Lippmann. Aux origines du néo-liberalisme, Sofia, Editions Le Bord de l’Eau, 354 p.
Becker (G.), 1996, The economic way of looking at behavior: the Nobel lecture, Stanford University, 1996, 31 p.
R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É

Becker (G.), Posner (R.), 2009, Uncommon Sense. Economic insights, from marriage to terrorism, Londres, The University
of Chicago Press, 373 p.
Benson (B.), 2007, «Are Public Goods Really Common Pools? » Considerations of the Evolution of Policing
and Highways in England, in Stringham (E.), Anarchy and the Law. The Political Economy of Choice, Oakland, The
Independent Institute, p. 538-564.
Benson (B.), 1998, To Serve and Protect. Privatization and Community in Criminal Justice, New York, New York University
Press, 372 p.
Block (W.), 1996, «Libertarian Perspective on Political Economy», in Bouillon (H.), Libertarians and Liberalism,
Aldershot: Ashgate, p. 16-47.
Boaz (D.), 1997, Libertarianism. A Primer, New York, The Free Press, 314 p.
Bouckaert (B.) 2011, «Geweven in vrijheid. De samenleving als podium voor leven in vrijheid en verantwoorde-
lijkheid», in Dalrymple (T.), De Wever (B.), Vrijheid en oprechtheid, Uigeverij Pelckmans, Kapellen, p. 9-18.
Cools (M.), 2011, «De blijvende actualiteit van Frédéric Bastiat», in Bastiat (F.), Rechtvaardigheid en Solidariteit, Anvers,
Rothbard Instituut, p 91-98.
Cools (M.), 2010, «De criminosofie van fiscale fraude: “Who is John Galt ?”», Orde van de dag. Malines, Kluwer,
p. 103-114.
Cools (M.), 2004a, «De privatisering van de politiefunctie  : complement of bedreiging  ?», in Balthazar (T.),
Christiaens (J.), Cools (M.), Decorte (T.), De Ruyver (B.), Hebberecht (P.), Ponsaers (P.), Snacken (S.),
Traest (P.), Vander Beken (T.), Vermeulen (G.), Update in de criminologie. Het strafrechtsysteem in de laatmoderniteit,
Kluwer, Malines, p 71-100.

132
Marc Cools Gustave de Molinari : à la recherche des fondements scientifiques de la sécurité privée

Bibliographie(…)

Cools (M.), 2004b, «In het land van Rembrandt. Groepsportret van een compagnie schutters», in Kleemans (E.),
van der Laan (P.), Ponsaers (P.), Criminologie in Nederland, Een Vlaamse Spiegel, Jubileumuitgave – 30 jaar
NVK, 45 jaar Tvc, Tijdschrift voor Criminologie, p. 24-29.
Cools (M.), 2002, «De onderstromen in de private veiligheidszorg», Panopticon, Anvers, Kluwer, p. 134-155.
Cools (M.), 2001, «Een libertarische uitleiding voor de publiek-private fraudebestrijding», in VBO, Ernst & Young,
Politeia, Publiek-private fraudebestrijding, Uitgeverij Politeia, Bruxelles, 112-115.
Cornish (D.), Clarke, (R..), 1986. The Reasoning Criminal. Rational Choice Perspectives on Offending, New York, Springer-
Verlag, 246 p.
Denord (F.), 2007, Néo-libéralisme version Française. Histoire d’une idéologie politique, Paris, Editions Demopolis, 380 p.
De Wolf (A.), van Glabbeek S., 2001, De markt voor vrijheid – 25 jaar libertarisme en klasiek-liberalisme in de Lage Landen,
Pöszneck, Libertarisch Centrum, 597 p.
Dixon (K.), 1998, Les évangélistes du marché. Les intellectuelles britanniques et le néo-liberalisme, Paris, Raison d’agir éditions,
111 p.
Eide (E.), 2000, «Economics of Criminal Behavior», in Bouckaert (B.), De Geest (G.), The Economics of Crime and
Litigation, Cheltenham, Edward Elgar, p. 345-389.
Garrigues (J.), Lacombrade (P.), 2010, La France au XIXe siècle 1814-1914, Mayenne, Armand Collin, 191 p.
Friedman (D.), 2007, «Private creation and Enforcement of Law - A Historical Case», in Stringham (E.), Anarchy
and the Law. The Political Economy of Choice, Oakland; The Independent Institute, p. 586-601.
Friedman (D.), 1989, The Machinery of Freedom: Guide to Radical Capitalism, Chicago, Open Court, 1989, 267 p.
Garland (D.), 2001, The Culture of Control. Crime and Social Order in Contemporary Society, Oxford, Oxford University
Press, 307 p.
Hart (D.), 2008, The Classical Liberal Tradition. Gustave de Molinari and the Anti-Statist Tradition, http://homepage.mac.
com/dmhart/, 104 p.
Hart (D.), 1981, «Gustave de Molinari and the Anti-statist Liberal Tradition Part II», The Journal of Libertarian Studies,

R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É
Vol. V, No. 4, p. 399-434.
Hebberecht (P.), 2008, De ‘verpaarsing’ van de criminaliteitsbestrijding in België. Kritische opstellen over misdaad en misdaadcontrole
in de laatmoderniteit, Bruxelles, VubPress, 291 p.
Hebding (R.), 2009, Benjamin Constant. Le libéralisme tourmenté, Les Editions de Paris, 126 p.
Hemmerechts (K.), Verhage (A.), Cools (M.), 2011, «Bringing the private into the public: reporting private sector
fraud in Belgium», in Cools (M.), De Ruyver (B.), Easton (M.), Pauwels (L.), Ponsaers (P.), Vande walle
(G.), Vander Beken (T.), Vander Laenen (F.), Verhage (A.), Vermeulen (G.), Vynckier (G.), EU Criminal
Justice, Financial & Economic Crime, Maklu, Anvers, p. 185-203.
Hirsch (W.), 1999, Law and Economics: an introductory analysis, San Diego, Academic Press, 358 p.
Holzhauer (R.), Teijl (R.), 1995, Inleiding Rechtseconomie, Arnhem, Gouda Quint, 355 p.
Hoppe (H.-H.), 1989, «Fallacies of the Public Goods Theory and the Production of Security», The Journal of Libertarian
Studies, Vol. IX, No. 1, p. 27-46.
Johnston (L.), 1992, The rebirth of private policing, Londres, Routledge, 251 p.
Lahlou (R.), 2010, « L’épilogue d’un drame républicain », Napoléon III Le Magazine du Second Empire, no. 11, p. 8-19.
Laurent (A.), 1998, Les grands courants du libéralisme, Paris, Armand-Collin, 95 p.
Molinari de (G.), 1849a, Les Soirées de la rue Saint-Lazare. Entretiens sur les Lois Economiques et Défense de la Propriété, Paris,
Guillaumin et Cie Libraires, 367 p.
Molinari de (G.), 1849b, « De la production de la sécurité», Journal des économistes, Tome Premier, p. 161-169.
Peck (J.), 2010, Constructions of Neoliberal Reason, Oxford, Oxford University Press, 301 p.
Ponsaers (P.), Snacken (S.), 2002, «Privatisering en nachtwakersstaat», Panopticon, Anvers, Kluwer uitgevers, p. 97-101.

133
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

Bibliographie

Raybould (J.), 1998, Hayek: A Commemororative Album, Londres, The Adam Smith Institute, 120 p.
Rothbard (M.), 2003, Preface to Gustave de Molinari’s The Production of Security [1849], S.l.: Ludwig von Mises Institute,
p. 1-2.
Rothbard (M.), 2002, The Ethics of Liberty, New York, New York University Press, 308 p.
Rothbard (M.),1973, For a New Liberty: the Libertarian Manifesto, San Francisco, Fox & Wilkes, 333 p.
Schoorl (E.), 2004, Adam Smith [1723-1790] & Jean-Baptiste Say [1767-1832], in Langman (H.), e.a., Marktmeesters.
Portretten van vooraanstaande liberale economen, Amsterdam, Boom, Telderstichting, Den Haag, p 21-48.
Simon (P.), 2005, Le Droit Naturel. Ses amis et ses ennemis, Paris, François-Xavier de Guibert, 235 p.
Stromberg (J.), 2000, Gustave de Molinari on States and Defense, Sunnyvale, Antiwar.com, p. 1-7.
Tame (C.), 1991, «Freedom, Responsibility and Justice: The Criminology of the New Right», in Stenson (K.),
Cowell (D.), The Politics of Crime Control, London, Sage Publications, p. 127-145.
van Rossem (M.), 2011, Kapitalisme zonder remmen. Opkomst en ondergang van het marktfundamentalisme, Amsterdam, Nieuw
Amsterdam Uitgevers, 128 p.
van Steden (R.), 2007, Privatizing Policing. Describing and explaining the growth of private security, BJu Legal Publishers, s.l.,
182 p.
Van Velthoven (B.), Van Wijck (P.), 2001, Recht en efficiëntie: een inleiding in de economische analyse van het recht, Deventer,
Kluwer, 435 p.
Verhage (A.), 2009, «Corporations as a blind spot in resaerch: explanations for a criminological tunnel vision», in
Cools (M.), De Kimpe (S.), De Ruyver (B.), Easton (M.), Pauwels (L.), Ponsaers (P).
Vande walle (G.), Vander Beken (T.), Vander Laenen (F.), Vermeulen (G.), Contemporary Issues in the
Empirical Study of Crime, Maklu, Anvers, p. 79-108.
Vigoureux (C.), 2010, « Le préfet Maupas, l’oreille du Prince », Napoléon III Le Magazine du Second Empire, no. 11,
p.  26-34.
Vigoureux (C.), 2002, Maupas et le coup d’état de Louis-Napoléon. Le policier du Deux-Décembre 1851, Éditions S.P.M.,
R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É

Paris, 355 p.
Winter (H.) 2008, The Economics of Crime. An introduction to rational crime analysis, London: Routledge, 131 p.

134
Le pouvoir, c’est l’exercice du pouvoir
La réadmission des migrants en Belgique
Marion WLODARCZYK

RETOUR SUR L’ACTUALITÉ


près les attentats du 11 septembre 2001, le Claude Guéant, envoie alors une circulaire aux services
traitement de la question de l’immigration préfectoraux pour rappeler que, pour pouvoir entrer en
dans le débat public évolue. Le contrôle France, le migrant doit non seulement être en possession
aux frontières et l’éloignement forcé des de l’ensemble des documents requis, mais aussi disposer
étrangers acquièrent une place prépondérante, car l’enjeu de ressources suffisantes. Que révèle cet épisode de
est désormais la sécurité des citoyens – compétence l’actualité  ? D’abord, l’Italie et la France utilisent les
régalienne par excellence. C’est là l’occasion pour l’État règles régissant l’espace Schengen pour tenter d’éviter
national de réaffirmer sa souveraineté. Il est le garant que l’ensemble de ces migrants ne se trouvent sur leur
de la sécurité du territoire et se doit donc d’assurer le territoire. Le niveau européen se montre très discret, se
contrôle aux frontières. Il est le garant de la sécurité des limitant à rappeler à l’un ou l’autre pays qu’il faut respecter
citoyens et doit donc « éloigner » ceux qui pourraient leur les accords de Schengen. C’est donc à un face-à-face entre
nuire. Du point de vue de l’État français, ce tournant deux États auquel nous assistons, arbitré par un « juge » en
dans le débat public est un moment clef, car il lui offre retrait. À travers chacune de ses réponses, l’État montre à
l’opportunité de se réaffirmer comme un acteur central, l’autre qu’il a les moyens d’agir. Dans ce moment de forte
alors que les mécanismes et les processus supranationaux immigration, l’Italie et la France se réaffirment comme
et internationaux en ce domaine tendaient à l’affaiblir. deux souverains en s’opposant sur la scène politico-
médiatique, et le renforcement du contrôle à la frontière
Le mois d’avril 2011 montre ce lien entre éloignement franco-italienne (avec les réadmissions de migrants vers
forcé et affirmation, ou du moins tentative d’affirmation, l’Italie qu’il suppose) devient un enjeu crucial de cet
de la souveraineté de l’État membre. Après les révolutions affrontement. Cet exemple montre que l’État peut utiliser
arabes, l’île de Lampedusa connaît une arrivée massive de l’éloignement forcé des étrangers pour réaffirmer son
migrants. Conformément aux accords de Schengen, l’Italie pouvoir.
est responsable du contrôle de la frontière extérieure qui
se trouve sur son sol. Elle doit donc empêcher l’entrée Comprendre la politique en matière d’éloignement forcé
d’étrangers irréguliers pour éviter que ceux-ci n’accèdent des étrangers à partir du regard de l’État, c’est avant tout
à l’ensemble de l’espace Schengen. Face à cet afflux poser la question de la souveraineté. Dans un contexte
massif, les autorités italiennes sont démunies. La France politique fortement concurrentiel, l’importance accordée
affirme son soutien et propose son aide, mais très vite les dans le débat public à un domaine traditionnellement
relations entre les deux pays se compliquent. La France régalien représente une opportunité pour l’État national
décide d’abord de mettre en place un contrôle renforcé de se repositionner comme un acteur central. Les
aux frontières. Silvio Berlusconi signe ensuite un décret évolutions et les mécanismes institutionnels induits par la
de loi permettant la délivrance de permis de séjour construction européenne, en particulier dans le domaine
temporaires aux migrants arrivés sur l’île de Lampedusa. de l’éloignement forcé des étrangers, affectent, voire
Par cet acte, l’Italie affirme ne pas vouloir supporter seule menacent, la souveraineté de l’État membre. L’Union
les conséquences de cette immigration massive, car elle européenne, avec notamment les accords de Schengen et
autorise ainsi les migrants à circuler librement au sein la Convention de Dublin 1, se pose en rivale de l’acteur
de l’espace Schengen. Le ministre de l’Intérieur français, étatique dans le domaine de l’éloignement forcé alors

(1) Cette convention concerne le traitement des demandes d’asile et fixe les critères pour déterminer l’État qui en est responsable.
Aussi, si un État membre constate que l’étranger a déjà fait une demande d’asile dans un autre État, il peut le reconduire vers cet État
responsable.

135
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

qu’auparavant, celui-ci en possédait seul la maîtrise. En 11 septembre fut la fermeture du camp de Sangatte. Ce
outre, cette politique est hautement symbolique, car champ d’observation nous permet, en quelque sorte, de
elle renvoie à la mission première de l’État : assurer la pousser l’État dans ses derniers retranchements pour voir
sécurité des citoyens et l’intégrité du territoire. C’est ce comment, dans cette situation « extrême », il essaie (ou
qui justifie qu’on puisse étudier le contrôle aux frontières non) d’affirmer sa souveraineté pour s’imposer comme
et l’éloignement forcé des étrangers au regard du principe un acteur central malgré l’arrivée de concurrents sur la
de souveraineté  : l’Europe vient «  s’immiscer  » jusque scène politique.
dans ses compétences réservées et l’État doit adopter une
stratégie et une position face à cette rivale. Dans le cadre de cet article, toutes les procédures
d’éloignement forcé des étrangers ne peuvent être
C’est à travers cet angle de revendication, voire peut-être étudiées 4. Nous nous contenterons d’analyser ici la mise
d’affirmation ou de réaffirmation de la souveraineté que en œuvre de la « réadmission Belgique ». À la différence
cet article aborde la question des politiques d’éloignement de la réadmission Dublin qui concerne les demandeurs
forcé des étrangers. Il s’agit de montrer que la construction d’asile, elle est fondée sur un accord entre la France et
européenne oblige l’État national à adapter l’exercice de le Benelux 5. La règle en est simple, puisqu’il suffit de
sa souveraineté et que cela se traduit par des évolutions démontrer que le camion dans lequel ont été interpellés
dans la mise en œuvre de la politique d’éloignement forcé les migrants a effectué son dernier arrêt en Belgique.
des étrangers. La construction européenne conduit-elle à Grâce au disque du chronotachygraphe placé dans le
une disparition, un affaiblissement ou une recomposition camion, il est possible de savoir combien de temps le
de la souveraineté ? Face à l’arrivée du « rival » européen, chauffeur a roulé depuis son dernier arrêt, et par voie
l’État est-il resté passif au point de laisser le pouvoir qui de conséquence, les kilomètres effectués. Pour l’agent
est à son fondement être menacé ? L’État a-t-il regardé interpellateur, ce qui distingue la réadmission Belgique
l’évolution des positions sur l’échiquier politique en ne des autres procédures, c’est qu’elle nécessite l’audition
cherchant plus à prendre lui-même le roi ? du chauffeur : il ne suffit pas d’interpeller les migrants, il
faut également escorter le chauffeur jusqu’au poste pour
Répondre à ces questions exige d’étudier la manière l’auditionner et faire une copie des documents nécessaires
dont les politiques d’éloignement forcé des étrangers au dossier. Cette procédure est donc plus lourde pour les
sont élaborées et mises en œuvre. Cette étude se fonde agents. Néanmoins, les officiers de la PAF et la préfecture
donc sur une enquête de six mois 2 menée dans la région tiennent à la réadmission Belgique, car il est assez facile
calaisienne au sein de la Police aux frontières (PAF) de l’exécuter : elle garantit un certain nombre de mesures
R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É

et du Bureau des reconduites et de l’éloignement de la exécutées et participe ainsi à atteindre les objectifs qui leur
préfecture d’Arras. En choisissant d’analyser uniquement sont assignés.
les procédures d’éloignement forcé des étrangers et de
travailler sur Calais, l’objectif est d’isoler le rôle de l’État La réadmission Belgique est sans aucun doute le cadre
dans sa mission première : assurer la sécurité du citoyen procédural qui est le plus susceptible d’aboutir à un
et l’intégrité du territoire. Calais est une véritable zone éloignement effectif du territoire français, mais ce n’est
frontalière qui marque la distinction entre deux espaces pas à ce titre qu’elle doit être analysée au regard de notre
nationaux et qui implique un contact avec le voisin : on y problématique. La «  réad Belgique  » révèle avant tout
observe l’État dans sa relation avec deux États européens, le rôle de l’agent dans la mise en œuvre de la politique
la Belgique et le Royaume-Uni, dont l’un seulement est d’éloignement forcé. Bien que, dans son ensemble, le
membre de l’espace Schengen 3. Ville frontière, Calais est système observé à Calais soit fortement contraignant et
aussi devenue une ville-symbole : symbole de l’incapacité qu’il fonctionne selon une logique tayloriste 6, il arrive
à maîtriser les flux migratoires, symbole aussi pour un qu’il se crée des espaces de liberté où l’agent peut décider
État voulant faire la preuve de sa capacité à être le gardien de s’écarter de la réponse prédéfinie par le système. La
des frontières. Rappelons que le premier acte de l’État particularité de la réadmission Belgique tient au fait que
français en matière d’immigration après les attentats du l’agent placé dans cette situation de relâchement du

(2) L’enquête a eu lieu du mois de mai 2010 au mois de novembre 2010.


(3) La frontière belge ne se situe qu’à un peu plus de soixante kilomètres de Calais.
(4) Pour une analyse approfondie des procédures d’expulsion, de reconduite à la frontière et de réadmission, le lecteur pourra se référer
à ma thèse intitulée : « La souveraineté de l’État à l’épreuve de la construction européenne. Analyse sociologique de la stratégie
étatique en matière d’éloignement forcé des étrangers ».
(5) Voir le décret n°64-473 du 28 mai 1964.
(6) Pour plus de précisions, se référer à la thèse de doctorat.

136
Marion WLODARCZYK Le pouvoir, c’est l’exercice du pouvoir. La réadmission des migrants en Belgique

contrôle applique systématiquement la réponse prédéfinie. conforme à la réponse prédéfinie par la législation et le
On ne peut comprendre le sens de ce comportement que système. La mise en œuvre de cette procédure revêt donc
si on identifie le sens que lui donne l’acteur au regard de un caractère exceptionnel dans la mesure où elle est la seule
l’exercice du pouvoir souverain. À travers la posture de qui conduit l’agent à ne pas utiliser les marges de manœuvre
« l’exécutant intraitable », l’agent interpellateur du port de qui s’offrent à lui. Comment interpréter le fait que l’agent,
Calais nous montre l’évolution qui touche aujourd’hui la libéré des principales contraintes qui pèsent sur lui,
souveraineté. L’État n’est pas resté passif face à l’arrivée choisisse de respecter strictement les consignes ? Comment
de l’acteur européen, il a engagé une restructuration de comprendre cette absence, voire ce refus d’utilisation de la
sa souveraineté pour se maintenir comme un acteur marge de manœuvre ? Pour répondre à ces questions, il faut
central de l’échiquier politique et la posture de l’exécutant s’attacher à l’étude des pratiques de souveraineté observées
intraitable nous donne les clefs pour comprendre la force à Calais.
de cette stratégie étatique.
La « réad Belgique » :
Dans un premier temps, il est nécessaire d’analyser
le comportement des agents interpellateurs du port de une procédure à part
Calais lorsqu’une réadmission Belgique se profile. Ainsi,
nous pourrons mettre en lumière le regard critique Les agents interpellateurs connaissent l’importance
qu’ils portent sur cette procédure et comprendre le sens que leur hiérarchie accorde à la mesure de réadmission
qu’ils donnent à la posture d’exécutant intraitable qu’ils Belgique et ont conscience qu’elle contribue fortement à
adoptent. Sur la base de ces observations empiriques, l’activité de tous les services impliqués dans la politique
il sera possible de mettre en évidence la restructuration d’éloignement forcé des étrangers sur la région de Calais.
interne que connaît la souveraineté et de dégager la On ne peut nier qu’une certaine pression s’exerce sur eux,
stratégie adoptée par l’État national qui lui permet de se mais elle ne s’exerce pas au quotidien de manière intense,
poser comme un acteur essentiel de l’échiquier politique elle intervient par intermittence et souvent de manière
européen. implicite.

Pourtant, on observe au port une véritable détermination


des agents à appliquer cette mesure. Dans ce service
L’exécutant intraitable où le cloisonnement offre de nombreuses possibilités
de marges de manœuvre, les agents semblent partager

R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É
Placer la souveraineté sous le regard sociologique, c’est l’importance qu’accorde la hiérarchie à la réadmission
étudier la souveraineté telle qu’elle se donne à voir dans Belgique 7. Cette procédure est scrupuleusement respectée
le monde social. C’est pourquoi, afin de comprendre et tout est mis en œuvre pour qu’elle puisse aboutir. C’est
l’évolution que connaît la souveraineté de l’État du fait à une exécution conforme et à une application stricte de
de la construction européenne, il convient de prendre la réponse prédéfinie que nous assistons : « Quand nous
comme point de départ son exercice quotidien. La arrivons sur place, David s’occupe de récupérer les renseignements
« réad Belgique » se distingue des autres procédures auprès du chauffeur, Kevin procède à la palpation et fait asseoir le
d’éloignement forcé au moment de l’interpellation du migrant en attendant. Le dernier arrêt ayant eu lieu en Belgique, il
migrant, car elle nécessite alors une étape supplémentaire faut emmener le chauffeur : David passe le message radio, Kevin va
pour l’agent, l’audition du chauffeur du camion. Malgré ses avec le chauffeur et nous nous dirigeons au poste » 8.
contraintes fortes, le système observé à Calais n’échappe
pas au fait que les agents trouvent des espaces de liberté La description d’une interpellation dans le cadre d’une
où ils adaptent la règle. On peut donc penser que l’agent réadmission Belgique ne demande que quelques lignes :
cherche à éviter cette procédure, en « négligeant » le fait que les choses sont claires, simples et rapides. Les agents ne
le dernier arrêt du camion a eu lieu en Belgique. Pourtant, se posent pas de questions et se contentent de prendre
quand les contraintes organisationnelles se relâchent, il les informations nécessaires et d’organiser l’escorte du
apparaît que c’est uniquement dans le cas de la réadmission chauffeur jusqu’au poste. Cette simplicité révèle l’état
Belgique que l’agent adopte systématiquement une réponse d’esprit dans lequel travaillent les agents  : le dernier

(7) Plusieurs brigades travaillent simultanément au port. Chacune a une mission particulière (l’interpellation des migrants signalés dans
les camions, le contrôle transfrontière des voyageurs) et occupe un secteur du site. Chaque groupe est comme cloisonné dans un
espace au point que les autres brigades ne savent pas ce qu’il s’y passe exactement. Le cloisonnement favorise la possibilité du
secret et c’est pourquoi on peut affirmer que le fonctionnement repose, au port, sur le mécanisme du « laisser-faire » et facilite ainsi
le développement de « zones d’ombre » où l’agent fait face à des opportunités de marges de manœuvre.
(8) Extrait de journal de terrain. Les prénoms utilisés dans cet article sont fictifs.

137
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

arrêt est en Belgique, cela est confirmé par le disque du L’interpellation est ici très longue par rapport aux
chronotachygraphe, il faut simplement ne pas oublier interventions classiques. Le comportement des migrants
de demander au chauffeur de les suivre. Les agents ne facilite pas la tâche des agents et celui qui est chargé
appliquent scrupuleusement la règle. Lors de ma présence des palpations met plus de temps que d’ordinaire. Il ne
sur le terrain, j’ai très vite intégré cette différence d’attitude peut donc pas venir en aide à son collègue. Celui-ci,
à l’égard des réadmissions Belgique. Dès que j’entendais dont le rôle consiste à recueillir toutes les informations
l’information «  dernier arrêt en Belgique  », je savais nécessaires au vu de la procédure qui se profile, fait face
exactement ce qui se passerait. Pour les autres procédures, à de nombreuses difficultés. D’abord, le chauffeur ne
je ne pouvais pas anticiper à ce point en raison des marges parle pas anglais : la prise d’information est laborieuse.
de manœuvre 9. La procédure de réadmission Belgique, Ensuite, c’est l’interaction avec les agents britanniques
par elle-même, ne limite pas la possibilité du secret qui pose problème. Ceux-ci suspectent le chauffeur
et n’empêche en rien les agents de saisir les marges de d’être complice et veulent donc des renseignements
manœuvre qui s’offrent à eux dans un système fondé sur pour vérifier qu’il n’est pas lié à un réseau de passeurs,
le cloisonnement. Néanmoins, de manière systématique, auquel cas il faudrait l’identifier pour contrôler tous
ils décident d’appliquer la réponse prédéfinie pour de ses trajets vers le Royaume-Uni. Les Britanniques sont
telles situations. Tout se passe comme s’ils perdaient la très insistants au point d’empêcher l’agent de la PAF de
conscience de l’existence des zones d’ombre. mener correctement et rapidement sa mission. Malgré
sa jeunesse et son statut d’adjoint de sécurité, il répond
Il ne s’agit pas d’une simple attitude réflexe. Face aux d’un ton sec et ferme aux agents britanniques que la
difficultés qui peuvent se présenter, les agents ne perdent France traitera d’abord du dossier. Il s’agit de faire
pas de vue leur objectif : remplir la part de leur travail comprendre que toutes leurs pressions ne le feront pas
pour permettre l’exécution d’une réadmission Belgique. abandonner cette procédure et qu’il parviendra à avoir
Cet effort s’observe chez tous les agents et quels que tous les renseignements nécessaires pour remplir sa tâche.
soient les obstacles qui se dressent dans la procédure. Cette attitude de fermeté explique pour partie la faible
L’intervention d’agents extérieurs à la PAF au cours de coopération des agents britanniques : ils ne délivrent les
la procédure de réadmission Belgique est souvent source informations qu’au compte-gouttes, une fois que l’agent
de difficultés, mais les agents interpellateurs s’efforcent pose la question, et n’hésitent pas à le renvoyer d’une
toujours de garder la priorité : « Cinq migrants sont signalés personne à l’autre. La mission qui revient à cet agent ne
par les Britanniques. Ces derniers expliquent que c’est un arrêt en prend en principe que quelques minutes : il lui faudra
Belgique, qu’ils veulent voir le chauffeur et le camion, car la bâche ici près de trente minutes. Sa tâche est rendue longue et
R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É

n’a pas été coupée et le plomb était intact. Kevin qui prend les fastidieuse par les Britanniques, mais l’agent de la PAF
renseignements auprès du chauffeur dit “OK, mais nous d’abord”. n’abandonne pas et contourne chaque obstacle qui se
C’est donc David qui fait la palpation. Les migrants sont un peu dresse devant lui.
énervés, très détendus et indisciplinés. David est obligé de râler à
plusieurs reprises et le premier qu’il a fouillé met du temps à monter Il arrive parfois que ce soit l’agent lui-même qui se mette
dans le car : il enlève ses pulls sans se presser. Kevin crie : “Oh là, dans une situation difficile, et il lui faut alors trouver une
non mais tu te crois où, tu prends tes fouilles et tu montes ! Dépêche- solution pour que la procédure puisse suivre son cours :
toi et serre-toi !”. Une fois que le second est palpé, David se rend «  J’entends une légère altercation entre Frédéric et Yannick. Je
compte que le premier ne s’est pas assis sur la place la plus au fond. demande peu de temps après à Yannick ce qui se passe : pour le
Il lui ordonne de se dépêcher de s’y mettre pour faire de la place aux premier camion, c’était une réadmission Belgique et le collègue n’a
autres. Les autres migrants rient et le troisième bouge pendant la pas demandé au chauffeur de venir avec lui. Il a donc dû le récupérer
palpation. David a donc un peu de mal à procéder aux palpations. ensuite sur le port pour que son audition soit possible. Frédéric
Cette interpellation sera longue (45 minutes), car la communication voulait lui faire remarquer que cet oubli était inadmissible » 11.
avec les Britanniques est compliquée, mais moins que celle avec le
chauffeur polonais. Celui-ci nous fait d’ailleurs perdre près de 15 Malgré le temps à consacrer à la recherche du camion,
minutes, car il ne sait pas refermer son camion. Nous arrivons au l’agent décide de tout mettre en œuvre pour mener à
poste où le chauffeur a été escorté. Les migrants seront placés en bien cette procédure. Une véritable détermination à tenir
garde à vue » 10. l’objectif se dégage ici. Mais dans cet exemple, c’est aussi

(9) Les migrants interpellés à Calais n’ayant presque jamais de documents d’identité sur eux, un moyen simple pour éviter de traiter un
dossier est de dire que la personne est mineure, ce qui rend impossible le placement en garde à vue et met fin à la procédure. Quand
ils font face à une charge de travail trop importante, les agents interpellateurs ont régulièrement recours à ce type de pratique, sauf
quand il s’agit d’une réadmission Belgique. Cet écart à la règle reste un acte difficile à prévoir pour l’observateur.
(10) Extrait de journal de terrain, 29 juillet 2010.
(11) Extrait de journal de terrain, 29 juillet 2010.

138
Marion WLODARCZYK Le pouvoir, c’est l’exercice du pouvoir. La réadmission des migrants en Belgique

l’attitude du collègue qui doit attirer l’attention. Pour agents savaient qu’il s’agissait du premier service de la
lui, cette erreur est intolérable et mérite, sinon d’être PAF où je me rendais et qu’ils me faisaient « découvrir »
sanctionnée, du moins d’être connue de tous. Dans une ce monde fermé. Quand l’activité du service ralentissait
brigade où la confiance entre collègues est primordiale du et permettait une discussion informelle, les agents
fait de l’utilisation régulière des marges de manœuvre, le parlaient d’abord de leurs conditions de travail puis, très
comportement de cet agent nous donne à voir une règle vite, un autre sujet s’imposait : la réadmission Belgique.
commune : en matière de réadmission Belgique, on doit D’abord, parce que c’est une procédure très fréquente,
adopter une réponse systématiquement conforme et tout mais aussi parce qu’ils s’interrogent sur la nature même
mettre en œuvre pour que la procédure puisse aboutir. de celle-ci. La frontière avec la Belgique n’existe plus,
Tout écart est, dans ce cadre, inadmissible. les postes frontière, toujours en place, sont désormais
vides. L’Europe prône la libre circulation et les accords
Le respect scrupuleux de la règle lorsqu’une réadmission de Schengen ont repoussé les contrôles aux frontières
Belgique se profile contraste avec la posture habituelle extérieures. Malgré cela, un accord bilatéral entre les deux
des agents interpellateurs du port. Que ce soit pour États prévoit que la Belgique accepte de réadmettre sur
permettre le bon fonctionnement du service ou parce que son territoire des étrangers montés dans un camion sur
la situation leur paraît injuste, les agents n’hésitent pas le sol belge pour tenter de rejoindre la terre britannique.
d’ordinaire à s’affranchir de la règle puisque leur contexte La procédure de réadmission Belgique invite donc
de travail le leur permet. Aussi, ce n’est pas le système les agents à s’interroger sur la notion de frontière. La
qui permet de comprendre cette attitude puisque les frontière avec la Belgique, indéniablement, s’efface aux
opportunités de marges de manœuvre restent les mêmes. yeux des agents. Leur expérience personnelle le leur
C’est le statut particulier que les agents du port accordent montre  : le passage est encore moins marqué qu’un
à la réadmission Belgique qui explique leur détermination péage d’autoroute en France. Une fois de l’autre côté, la
pour faire aboutir la procédure. La réadmission Belgique même langue est utilisée. En revanche, leur expérience
est une procédure qui «  compte  » et il leur faut donc professionnelle leur montre sa force pour des migrants
appliquer strictement la réponse prédéfinie. qu’ils côtoient quotidiennement : si son franchissement
ne pose pas de problème, elle reste néanmoins une ligne
L’affirmation symbolique de de démarcation entre deux territoires qui continue d’avoir
des effets juridiques. Les agents ressentent une tension
la souveraineté par l’exécutant intraitable entre la « pratique » de la frontière et sa valeur juridique :
l’une montre son effacement, l’autre sa persistance. Or,

R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É
Le sens donné à la réadmission Belgique par les cette tension ne repose pas sur l’opposition voyageur et
acteurs permet de comprendre la non-utilisation des migrant illégal. Ce dernier expérimente une frontière qui
marges de manœuvre offertes par le système. En effet, se dématérialise tout en se maintenant juridiquement. En
ni les contraintes organisationnelles (parce qu’elles sont un sens, on lui donne les moyens de passer la « ligne »,
ici systématiquement faibles, le regard étant porté sur mais ce droit de passage est symbolique, car, sitôt repéré
les espaces de relâchement du contrôle), ni la nature de l’autre côté, on peut l’obliger à franchir de nouveau
du contrôle exercé sur le site ou par la hiérarchie (parce cette ligne devenue invisible. Cette tension conduit les
que les agents sont placés dans un service reposant sur agents à s’interroger sur les raisons de ce paradoxe. Entre
le «  laisser-faire  » et le cloisonnement) ne permettent les deux États, la frontière continue de faire sens, mais
d’expliquer pourquoi les agents du port s’efforcent de à un niveau plus global, c’est l’idée d’un espace qui est
respecter strictement la réponse prédéfinie quand ils prôné. Aussi, c’est le fait d’être proche et en relation qui
traitent d’une réadmission Belgique. Cette attitude ne est susceptible d’expliquer le maintien de la distinction :
peut se comprendre que si l’on part des agents eux- le niveau européen serait comme aveugle aux problèmes
mêmes et du sens qu’ils donnent à leur posture. On peut qui se posent quand deux voisins ne matérialisent plus
avancer que les agents partagent avec leur hiérarchie l’idée leur distinction par la frontière.
que la procédure de réadmission Belgique «  compte  ».
Cependant, compte-t-elle de la même manière pour ces À partir du moment où les agents perçoivent que la
deux types d’acteurs ? pratique efface la frontière tandis que le juridique la
maintient, ils en viennent à s’interroger sur le sens de
La réadmission Belgique ne se distingue pas seulement la procédure de réadmission Belgique à l’exécution
par le respect scrupuleux de la règle, c’est aussi une de laquelle ils participent. Quotidiennement, ils
procédure qui fait l’objet de nombreuses discussions. constatent que les migrants reviennent quelques jours
Lorsque j’ai effectué l’observation sur le site du port, les après leur interpellation sur le sol français  : ils ont fait

139
Cahiers de la sécurité – n°20 – revue trimestrielle - juin 2012

l’objet d’une mesure de reconduite, mais puisque les contrôles « entrée Schengen » depuis le sol britannique 12.
deux États ne surveillent pas leur frontière, rien ne les Concrètement, cela se traduit par la présence d’une aubette
empêche de la franchir à nouveau. La pratique de la britannique quelques mètres derrière l’aubette française. Si
frontière contrebalance l’inflexibilité du cadre juridique la mer du Nord marque physiquement la séparation entre
qui l’entoure. Finalement, ces deux mouvements qui les deux territoires, la frontière est devenue encore plus
se contredisent ne sont-ils pas à l’origine de l’inutilité présente avec l’instauration de ces contrôles sur le sol de
de notre action  ? Telle est la manière dont les agents l’autre. Les contacts avec les Britanniques sont quotidiens
pourraient évoquer la question de la réadmission Belgique. et la hiérarchie demande même de faire mieux qu’eux
Comme nombre d’entre eux me le diront, ils exécutent la en matière de détection de faux documents. Déjà forte
mesure de réadmission en Belgique en sachant que cela historiquement à Calais, la rivalité avec les Britanniques
ne sert à rien, car « trois jours après ils sont là ». Les agents est comme renforcée par cette proximité de tous les jours
belges partagent ce sentiment d’inutilité et adoptent un sur une frontière absolument visible et pleine de sens 13.
comportement qui entretient ce « manège » : « une fois que En outre, l’activité quotidienne des agents est liée aux
les collègues sont partis, qu’ils ont le dos tourné, et ben les Belges migrants venus à Calais pour rejoindre l’Angleterre. C’est
ils leur disent «France here» en leur montrant la direction. C’est les uniquement parce que ces personnes souhaitent se rendre
migrants qui nous disent ça quand on leur demande ce qui se passe sur le sol britannique que les agents sont aussi nombreux
une fois qu’ils sont de l’autre côté ». Mais les agents français sur le Calaisis. Mais il faut bien voir qu’empêcher leur
les comprennent  : ils auraient tort de faire autrement départ, c’est aussi maintenir cette population en Europe et
puisque de toute manière, la frontière peut être franchie plus spécifiquement à Calais. Pour les agents rencontrés,
sans problème. Quand les agents évoquent les raisons qui la PAF « ne travaille pas pour la France mais pour le Royaume-
expliquent que leur tâche leur paraît inutile, ils mettent Uni ». Cette impression a souvent été évoquée, et ce, dès
ainsi en avant la tension entre l’effacement et le maintien le début de l’enquête. J’ai ainsi fait face à une réaction très
de la frontière produits respectivement par la pratique fréquente lorsque j’expliquais mon sujet de thèse : « La
et le cadre juridique liés à la frontière franco-belge. La souveraineté de l’État ? Tu veux dire la souveraineté de l’État
réadmission Belgique contribue seulement à mettre en britannique parce qu’ici tu vas voir que l’État français, il n’en a
place un « manège qui permet de mettre des bâtons et de remplir pas ! », « Oh là, tu ferais mieux de travailler sur la souveraineté
des camemberts ». L’absurdité de la réadmission Belgique est de l’État britannique, je te le dis ! ». Si ces remarques m’ont
pour eux tellement flagrante que son maintien est le signe d’abord semblé être des provocations, elles mettent en
que cette procédure ne sert qu’à « faire du chiffre ». évidence leur sentiment d’être au service des Britanniques.
R E T O U R S U R L ’A C T U A L I T É

Ni le système, ni le sens que les acteurs donnent à cette La relation avec les Britanniques est source
procédure ne semblent à même de rendre compte de d’interrogations pour les agents de la PAF. Face à des
l’adoption systématique d’un comportement conforme agents britanniques qui donnent un sentiment de toute-
dans le cadre des réadmissions Belgique. La critique émise puissance, ils identifient par un effet de miroir la faiblesse
à l’égard des statistiques, quand les agents réfléchissent de leur propre pouvoir. Policiers français servant les
aux raisons du maintien d’une procédure inutile dans intérêts du Royaume-Uni et impliqués dans la gestion
les faits, est le signe que, à leurs yeux, si la réadmission d’un problème dont ils peinent à imaginer la fin si ce
Belgique « compte », cela n’a pas le même sens que pour n’est grâce à «  la paix dans le monde  », ils ne peuvent
leur hiérarchie. Comment expliquer ce comportement de s’empêcher d’apercevoir les tensions qui traversent leur
strict exécutant pour une procédure jugée absurde et en mission et de s’interroger sur l’utilité de leur activité
l’absence de contraintes organisationnelles fortes ? Dans pour le pays qu’ils ont choisi de servir 14. Leur pouvoir,
quel sens la réadmission Belgique «  compte  » pour les qu’ils se représentent comme étant celui de leur État
agents ? Répondre à ces questions exige d’introduire un d’appartenance, leur paraît être une coquille vide.
troisième acteur : le Royaume-Uni. En effet, si la frontière Certes, ils sont en première ligne pour le traitement d’un
franco-belge semble s’effacer, la frontière franco- problème largement relayé par les médias, qui suscite la
britannique est extrêmement présente dans le quotidien mobilisation de nombreuses associations et la réflexion
des agents de la PAF. D’abord, parce que l’instauration d’intellectuels sans oublier l’engagement des politiques.
de « contrôles juxtaposés » la déplace : des agents Pourtant, leur activité quotidienne leur semble montrer,
britanniques effectuent le contrôle dit « entrée » sur le si ce n’est la faiblesse de l’intervention française dans ce
territoire français, de même que des agents procèdent aux domaine, du moins l’incapacité de l’État à apporter une

(12) Les contrôles juxtaposés sont introduits par le protocole de Sangatte et l’accord du Touquet.
(13) Il faut rappeler ici que le Royaume-Uni ne fait pas partie de l’espace Schengen et que les contrôles transfrontières sont maintenus.
(14) Cette réflexion est partagée par les agents, qu’ils soient entrés dans la police par choix ou par défaut.

140
Marion WLODARCZYK Le pouvoir, c’est l’exercice du pouvoir. La réadmission des migrants en Belgique

solution pérenne et à s’affirmer face aux Britanniques. La mise en œuvre : un pouvoir


Dans ce contexte, se comporter en exécutant intraitable
en matière de réadmission Belgique, c’est contrebalancer
stratégique
cette image de la coquille vide. Parce que la procédure
est jugée absurde, elle est mobilisée par les agents pour Le cas de la réadmission Belgique invite à s’interroger
procéder à un affichage symbolique de leur pouvoir, sur la définition de la souveraineté. Ce que nous montrent
ou plus exactement, celui de la souveraineté de l’État les agents interpellateurs, c’est que la souveraineté ne se
français. Tout se passe comme si ce comportement venait réduit pas à une proclamation d’indépendance. Certes,
signifier, non pas seulement aux migrants, mais surtout ils réagissent à la toute-puissance ressentie de l’État
aux Britanniques, aux Belges et à leurs concitoyens, que, britannique et à sa domination supposée de l’État
si l’État français veut mettre en œuvre une procédure français. Cependant, ils n’affirment pas la souveraineté
absurde, il le peut. La posture d’exécutant intraitable vise à de ce dernier, ils la mettent en évidence par leurs actes.
démontrer que l’État français détient toujours la capacité Les observations empiriques nous apprennent que la
de mettre en œuvre les procédures qu’il souhaite et qu’il souveraineté doit être conçue comme une capacité à
reste maître de ses choix. décider et comme une capacité à agir, car c’est seulement à
cette condition que l’acteur étatique peut se poser comme
La proximité et le rapport avec les Britanniques un acteur indépendant à l’égard de ses voisins. Mais il y
permettent de comprendre la posture de l’exécutant a plus. Ces agents n’obligent pas seulement à penser la
intraitable en matière de réadmission Belgique. Parce définition sociologique de la souveraineté, ils mettent en
que les agents ont le sentiment que les Britanniques évidence que, dans une situation où les décisions peuvent
parviennent à établir des traités qui servent leurs propres émaner de plusieurs acteurs, il importe avant tout de
intérêts et à rallier ensuite la France à ces textes, ils estiment s’afficher comme l’acteur capable d’agir.
que le pays pour lequel ils travaillent tend à s’affaiblir, à
s’effacer, voire à se soumettre. Dans ce contexte, ils sont Redéfinir soc