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Politiques publiques

Leçon 8 : La réforme de l'Etat


Laurie BOUSSAGUET

Table des matières


Section 1 : Repérages.................................................................................................................................................p. 2
§1 : Définition....................................................................................................................................................................................... p. 2
§2 : Une politique publique particulière............................................................................................................................................... p. 2
Section 2 : Panorama historique............................................................................................................................... p. 3
Section 3 : Etude de cas, la LOLF............................................................................................................................ p. 4
§1 : Quels changements introduit la LOLF ?...................................................................................................................................... p. 4
§2 : Les deux principaux apports de la LOLF.....................................................................................................................................p. 4
A. Rééquilibrer le pouvoir entre parlement et exécutif..................................................................................................................................................... p. 4
B. Le gouvernement par la performance..........................................................................................................................................................................p. 4
§3 : Comment expliquer le succès de la LOLF ?............................................................................................................................... p. 5
§4 : Quels effets de la LOLF ?........................................................................................................................................................... p. 5

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Section 1 : Repérages
§1 : Définition
Il faut tout d'abord préciser de quoi l'on parle :
N'entrent donc pas dans la « réforme de l'Etat » toutes les révisions constitutionnelles qui ne concernent pas
directement le champ de compétences de l'Etat ou les formes de l'organisation administrative.

§2 : Une politique publique particulière


On peut en effet définir 8 caractéristiques de cette politique, prouvant son caractère « atypique » dans le champ
des PP :
• L'Etat est tout d'abord sujet et objet de la PP. Cf. le « souci de soi de l'Etat » (Bezes).
• Il s'agit d'une politique « constitutive » (dans la typologie de Lowi) ou « institutionnelle » (suivant les
termes de Quermonne), soit une politique qui définit les règles du jeu, notamment pour les autres PP.
• On peut aussi la qualifier de « méta-politique » dans le sens où elle a des effets sur les autres PP. Elle
comporte une dimension transversale (règles transversales qui concernent l'ensemble des ministères
et administrations).
• L'Etat est défini dans cette politique à travers son administration (conception wébérienne de l'Etat comme
bureaucratie).
• La réforme de l'Etat est un programme d'action qui englobe plusieurs politiques différentes. Les 6
dimensions constitutives possibles de cette politique sont : 1) l'organisation de la relation entre acteurs
administratifs et acteurs politiques (ex : suppression d'un cabinet ministériel) ; 2) le champ de compétence
de l'Etat (ex : décentralisation, privatisation, etc.) ; 3) les formes de l'organisation administrative et la
division du travail (ex : création d'agences, fusion, changement des structures, etc.) ; 4) la structure
d'allocation et de gestion des ressources allouées à l'administration (tout ce qui touche au budget) ; 5)
le système d'emploi et d'incitation des agents publics (gestion de la fonction publique) ; 6) les règles
régissant les relations de l'administration avec ses administrés (rapport aux usagers). La réforme de
l'Etat, c'est donc un assemblage de mesures disparates.
• Les politiques de réforme de l'Etat sont des politiques « disputées » : le monopole de ces politiques
n'est en effet jamais assuré (aucun ministère centraliste n'en a le monopole, que ce soit l'intérieur, les
finances, la fonction publique ou même le 1er ministre ; des acteurs peu nombreux au centre sont donc
en concurrence) ; et il existe de nombreux conflits entre ces acteurs du centre et les différents acteurs
sectoriels (qui développent leurs propres pratiques et s'affranchissent des normes imposées au moment
de la mise en œuvre concrète de ces politiques).
• En lien avec le point précédent on peut dire que les politiques de réforme de l'Etat sont souvent
l'occasion de rééquilibrage de pouvoir (manifestation de rapports de force). Par exemple, dans la
première moitié du XXe siècle, la réforme de l'Etat est surtout au service du renforcement de l'exécutif par
rapport au Parlement (réforme de l'Etat comme instrument de l'exécutif pour se renforcer). Actuellement,
les instruments de performance peuvent être perçus comme le signe de l'emprise de l'exécutif sur
l'administration.
• Une évolution générale se dessine concernant la réforme de l'Etat sur le temps long : un changement
de paradigme guide en effet les transformations de l'administration – développement d'un nouveau
paradigme général que l'on pourrait qualifier de « néo-libéral » et qui trouve une traduction sur le plan
administratif avec le nouveau management public (NMP ou NPM en anglais – new public management
– qui consiste à appliquer à la gestion publique les principes de management utilisés dans le privé).

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Section 2 : Panorama historique
Cf. Philippe Bezes, « La réforme de l'Etat et son contexte. Les politiques de réforme de l'Etat sous la 5ème
République », Cahiers Français, n°346, 2008, pp. 8-15.
• L'absence de changement radical et la difficulté à changer l'administration renvoient à la littérature relative
au néo-institutionnalisme historique et à la path dependence (avec l'existence de verrous cognitifs, de
veto players, etc.).
• On constate souvent des changements graduels, mais dont les effets se font sentir sur la longue
durée. Cf. « effets à retardement » mis en évidence par Pierson et les changements graduels mais
transformateurs de Streeck et Thelen.
• Un nouveau paradigme (NPM) se développe et s'enracine progressivement dans les pratiques
administratives – on retrouve alors les « 3 ordres du changement » de Peter Hall.
• Il ne faut pas non plus sous-estimer le poids du contexte (économique notamment) pour comprendre
les réformes de l'Etat.

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Section 3 : Etude de cas, la LOLF

§1 : Quels changements introduit la LOLF ?


• Avant la LOLF, les questions budgétaires étaient régies par l'ordonnance de 1959 : les crédits étaient
alloués par titres / chapitres / lignes. On parlait de budget de fonctionnement, d'intervention, de
personnels, de charge de la dette, d'investissement, etc. On comptait ainsi 7 titres différents. Il s'agissait
d'un « budget de moyens » ; les PP n'étaient pas décelables dans le budget. Il fallait regarder
transversalement pour pouvoir « voir » l'action publique – le budget n'était pas organisé par grandes PP.
• La LOLF introduit le « budget de résultats » ou de PP : l'architecture du budget de l'Etat est transformée ;
désormais, on parle de missions / programmes / actions. Exemple : pour le budget 2010, on comptait
48 missions et 171 programmes. En gros, chaque programme correspond à une grosse PP. L'allocation
des ressources se fait par des enveloppes globales (un ministre peut ainsi toucher plusieurs enveloppes,
données par PP). On retrouve tous les titres d'avant mais fongibles (remarque : la fongibilité est
asymétrique car on ne peut par exemple pas augmenter les dépenses de personnels du fait d'un
double verrouillage – nombre d'effectifs fixe et définition d'un montant maximum pour les dépenses de
personnels).

§2 : Les deux principaux apports de la LOLF


A. Rééquilibrer le pouvoir entre parlement et exécutif

L'un des premiers objectifs de cette loi est de rééquilibrer le pouvoir entre parlement et exécutif en ce qui
concerne le budget. Dans l'ancienne procédure en effet (sous l'ordonnance de 1959), le Parlement n'avait
pas de réel pouvoir d'amendements pour augmenter les dépenses de l'Etat – il ne disposait que d'un pouvoir
de diminuer les dépenses (article 40 de la Constitution) et faisait l'objet d'un encadrement très fort. La LOLF
recrée un droit d'amendement pour les parlementaires (les missions se décomposent en programmes et les
parlementaires peuvent amender les dépenses d'un programme – en les augmentant ou en les diminuant –
à condition de ne pas toucher à l'enveloppe totale d'une mission – article 47 de la LOLF). Elle leur donne
également une plus grande capacité de contrôle, sur l'exécutif et les administrations :
• Dans les procédures budgétaires, on améliore les informations qui sont données aux parlementaires.
Cf. projets annuels de performance (PAP) et rapports annuels de performance (RAP) – ces documents
n'avaient rien de systématique auparavant, sous l'ordonnance de 1959. Il s'agit de documents sur
lesquels les parlementaires peuvent s'appuyer pour voter le budget.
• Le débat budgétaire est lui-même transformé (rationalisé) et une procédure régulée est mise en place :
lettres de cadrage envoyées aux ministères en juillet ; débat d'orientation budgétaire (DOB) en novembre,
sur la base d'un rapport de la cour des comptes sur la situation des finances publiques ; vote de la loi
des finances en décembre.
• La LOLF donne aux parlementaires des pouvoirs d'investigation ; ils peuvent par exemple adresser
des questionnaires aux administrations (qui ont une obligation de réponse dans un timing court). La
commission des finances (de l'Assemblée et du Sénat) dispose également d'une pouvoir d'enquête
agrandi (droit d'accès aux documents plus important ; droit d'audition des responsables de programmes ;
possibilité de demander à la cour des comptes de faire une enquête ; etc.).

B. Le gouvernement par la performance


Le second apport principal de la LOLF, c'est l'introduction, par le biais des questions budgétaires, du «
gouvernement par la performance » (qui caractérise le NPM) ; on met en effet en place des objectifs, des

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indicateurs, des critères, des documents, etc. qui sont autant de moyens de contrôler et d'évaluer la «
performance » des administrations. La LOLF donne des instruments à la direction du budget pour pouvoir
discuter du succès (ou non) des PP ; elle lui permet donc de contraindre les différents échelons administratifs
(il s'agit d'un instrument gestionnaire qui oblige chacun de ces échelons à s'engager sur des objectifs de
PP). Remarque : ce développement d'outils de performance dans les administrations n'est pas spécifique à la
France – on retrouve les mêmes évolutions dans l'ensemble des autres pays développés.

§3 : Comment expliquer le succès de la


LOLF ?
Son succès vient de ce qu'elle a été portée par les parlementaires. A l'origine de cette loi se trouve en effet un
groupe de travail (sous la direction de D. Migaud) qui rend son rapport en 1999, « contrôler réellement pour
dépenser mieux et prélever moins ». Une proposition de loi (sur initiative de députés, incités par L. Fabius,
alors Président de l'Assemblée nationale) voit le jour en juillet 2000. C'est seulement après que la direction du
budget va entrer dans la négociation et s'en servir comme moyen d'introduction d'instruments de performance
(la France est en retard par rapport aux autres pays sur ces questions ; il y a une élite de réformateurs,
sensibilisés à la nouvelle gestion publique – NPM – à la direction du budget ; etc.). C'est d'ailleurs elle qui est
derrière l'élaboration du texte (et non pas des parlementaires comme le veut le « mythe » qui entoure la LOLF).

Il y a en fait toute une tactique politique derrière l'élaboration et l'adoption de cette loi : le gouvernement décide
de ne pas présenter de projet de loi (c'est pourquoi la LOLF est une proposition de loi) car l'idée est de ne pas
trop politiser l'enjeu. Si on politise la question en effet, la LOLF devient un projet du gouvernement Jospin et il
s'agit alors d'un projet politique qui clive. Même chose si le gouvernement dépose des amendements. Afin que
cette loi soit davantage une loi « consensuelle », on choisit d'en faire une proposition de loi et seul le Parlement
dépose des amendements (la direction du budget négociant en permanence avec l'Assemblée et le Sénat).

§4 : Quels effets de la LOLF ?


Il est encore tôt pour tirer des conclusions définitives concernant les effets de la LOLF ; mais on peut d'ores
et déjà lancer quelques pistes et constater quelques tendances :
• La mise en œuvre ne donne pas les résultats attendus. Côté parlement notamment, les nouveaux
pouvoirs accordés aux députés sont finalement peu utilisés (manque de temps, d'expertise pour pouvoir
vraiment mobiliser et utiliser les PAP et les RAP par exemple). En somme, les pouvoirs formels sont
augmentés mais les usages restent sujets à caution...
• Sur le plan cognitif (et qui a des traductions pratiques), affirmation du paradigme néo-libéral et application
de l'esprit gestionnaire (Cf. Ogien, 1995) - NPM ; on assiste ainsi à une « gestionnarisation » du politique
– qui signifie souvent une dépolitisation des PP. Tout est articulé aux chiffres (idée que l'on peut tout
quantifier et mesurer). Evolution palpable dans de nombreuses administrations de l'Etat.
• Quels usages concrets ensuite par les agents ? De nombreux travaux soulignent les effets pervers de
tels instruments de performance. Cf. travaux de Hood sur l'utilisation des indicateurs, notamment dans
les hôpitaux britanniques (effets de moyennisation ; effet lampadaire – concentration du travail sur ce sur
quoi on est mesuré au détriment du reste ; etc.). = « usages sociaux » des instruments et des indicateurs.

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