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Politiques publiques

Leçon 10 : Des politiques publiques internationales ?


Laurie BOUSSAGUET

Table des matières


Section 1 : Les PP internationales...........................................................................................................................p. 2
§1. Comment les définir ?................................................................................................................................................................... p. 2
§2. Un phénomène relativement récent...............................................................................................................................................p. 2
§3. Quelques exemples de PP internationales ?................................................................................................................................ p. 2
Section 2 : Phénomènes transnationaux et internationaux dans l'action publique............................................. p. 4
Section 3 : Etude de cas, la politique d'enseignement supérieur (le processus de Bologne).............................p. 5

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Des politiques publiques internationales ? Cette seconde séance consacrée à l'évolution de l'action publique
s'intéresse à la dimension internationale des PP aujourd'hui. Deux éléments sont à prendre en compte
(on retrouve la même dualité que dans la dernière séance sur l'Europe – politiques européennes et
européanisation) :
• L'existence de PP internationales (développement de régulations dans un certain nombre de domaines
– ce que l'on appelle des « régimes internationaux » en relations internationales).
• La présence de phénomènes transnationaux et internationaux qui influencent les politiques publiques
nationales.

Section 1 : Les PP internationales


§1. Comment les définir ?
Cette définition renvoie à deux grands types de PP internationales :
• La politique étrangère, qui relève d'une autorité politique centrale (les Etats, mais aussi, par extension,
une organisation relativement intégrée comme l'Union européenne aujourd'hui) – mais ce premier type
ne nous intéresse pas en tant que tel pour la séance d'aujourd'hui.
• Les politiques publiques multilatérales produites par (ou dans le cadre) d'organisations internationales –
et qui se situent au-delà des Etats. Ce deuxième type est au cœur de la séance d'aujourd'hui. Ce sont
toutes les régulations multilatérales qui se développent dans certains secteurs d'action publique.

§2. Un phénomène relativement récent


Il faut d'ailleurs attendre 2006 en France pour que la littérature s'intéresse aux « PP internationales » et qu'un
numéro spécial de la RFSP soit consacré à ces questions.
Pourquoi s'y intéresser aujourd'hui ? En fait, pendant longtemps, l'Etat était le principal producteur des PP et
des régulations politiques. Toutefois, le contexte a progressivement changé depuis une vingtaine d'années,
remettant en cause ces perceptions mais aussi la réalité du pouvoir :
• Premier élément : la mondialisation, le développement considérable des échanges et des
communications et l'interdépendance croissante des économies. De nouveaux acteurs (transnationaux)
puissants, tels les firmes globales, se sont développés, avec une grande capacité d'influence, notamment
sur les politiques économiques et commerciales des Etats. Et la marge de manœuvre des Etats s'en
trouve réduite.
• Deuxième élément : sur le plan doctrinal ou idéologique, on assiste à la montée du libéralisme avec
comme corollaire, une remise en cause de l'Etat. Cf. référentiel de marché, « tournant néo-libéral », etc.
• Troisième élément : apparition et développement de nouveaux problèmes publics « globaux », rendant
inefficaces les politiques menées seulement au niveau national. Dans tous les cas, il s'agit d'enjeux qui
dépassent les frontières politiques des Etats.

§3. Quelques exemples de PP


internationales ?
Plus généralement, et pour reprendre une grille de lecture que nous connaissons bien pour l'avoir déjà
mobilisée plusieurs fois dans le cadre de ce cours, on peut tout à fait appliquer la typologie de Lowi aux PP
internationales :
• Les politiques constitutives : celles par lesquelles les organisations internationales servent de cadre
à l'élaboration de traités internationaux, à la création d'organisations subsidiaires et de régimes
internationaux.

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• Les politiques règlementaires (ou de régulation) : celles qui prescrivent le comportement des Etats dans
de multiples domaines (gestion des conflits au conseil de sécurité, régulation du commerce mondial à
l'OMC, stabilisation financière des Etats au FMI, etc.).
• Les politiques distributives : celles qui peuvent correspondre à la désignation de « biens publics mondiaux
», notamment en matière de ressources naturelles communes (haute mer, ozone, climat, espèces
animales protégées, forêts, etc.).
• Les politiques redistributives : celles qui sont illustrées par les politiques d'aide au développement (rôle
de la banque mondiale, du PNUD, etc.).

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Section 2 : Phénomènes transnationaux
et internationaux dans l'action publique
On constate en effet de plus en plus de mécanismes, au-delà de l'échelle étatique nationale, qui influencent
la fabrique de l'action publique au niveau national. Nous empruntons la typologie qui suit aux travaux de
Holzinger et Knill sur la convergence transnationale (2005) : 4 mécanismes ou phénomènes transnationaux
et/ou internationaux peuvent orienter ou contraindre l'action publique au niveau national.
• L'imposition : un acteur politique oblige un gouvernement à adopter certaines politiques, ce qui
présuppose une asymétrie de pouvoir entre les deux entités politiques (situation de domination ou de
dépendance). Cf. « direct coercive transfer » (chez Dolowitz et Marsh) ou « convergence par pénétration
» (chez Bennett). Cette imposition peut être le fait d'un pays seul ou d'une institution internationale.
• L'harmonisation internationale : il s'agit de l'adoption de normes juridiques contraignantes pour un
ensemble de pays. Les gouvernements sont tenus juridiquement d'adopter des politiques similaires car
cela fait partie de leurs obligations en tant que membres d'institutions internationales.
• La concurrence par les normes ou les règles (regulatory competition) : ce mécanisme se produit
généralement lorsqu'on est en présence de marchés (régionaux ou mondiaux) relativement intégrés et il
consiste à pousser les pays qui doivent faire face à la pression de la concurrence, à ajuster mutuellement
leurs politiques, leurs règlementations et leurs normes. Plus généralement, dans la situation actuelle de
mondialisation économique et d'interdépendance accrue des économies nationales et de confrontation
à des problèmes similaires (réchauffement climatique, vieillissement de la population dans les sociétés
occidentales, etc.), une certaine dynamique fonctionnelle se met en place (même si les acteurs ne le
souhaitent pas) : les Etats n'ont pas d'autres possibilités que de s'adapter aux exigences d'un marché
devenu mondial, par des politiques visant prioritairement à accroitre la compétitivité des entreprises –
toute autre voie que la voie néo-libérale semble exclue (seules sont possibles des politiques d'austérité
compétitive et de retrait de l'Etat providence).
• La communication transnationale : là, c'est la communication et l'échange d'informations entre pays qui
dominent – et la dimension cognitive est centrale. Plusieurs sous-mécanismes sont envisageables ici :
1. l'émulation, soit le désir de conformité qui incite certains gouvernements à « faire comme les autres » ; on
va copier des politiques adoptées ailleurs, surtout si ces politiques jouissent d'une forte légitimité (appui
de l'ONU par exemple), si de nombreux pays les ont déjà adoptées ou si on ne veut pas être laissé
derrière, etc.
2. le lesson-drawing ou l'apprentissage : il s'agit d'un processus volontaire par lequel les gouvernements
cherchent à « apprendre » ou à « tirer des leçons » des solutions retenues par les gouvernements des
autres pays face à un même problème (quoi faire : leçons positives ; quoi ne pas faire : leçons négatives).
Cf. les références aux autres pays dans les projets de loi nationaux ; rapports sur les expériences
étrangères avant une prise de décision ; voyages d'études dans les pays voisins par les acteurs politiques
et fonctionnaires en charge d'un dossier ; etc.
3. la promotion de modèles de PP par des organisations ou des institutions internationales (international
policy promotion), qui poussent au développement transversal de certaines approches de PP jugées
comme particulièrement prometteuses. Cf. tous les nouveaux modes de gouvernance du type de la MOC
(méthode ouverte de coordination), mettent ce mécanisme au cœur de leur fonctionnement – définition
commune d'objectifs à atteindre, évaluation par les pairs et identification des meilleurs pratiques, recours
au benchmarking, à des tableaux de score, des classements, etc.
4. le transnational problem-solving ou la résolution de problèmes de manière transnationale ; ce
mécanisme se produit généralement au sein de réseaux transnationaux d'élites ou d'experts, au sein de
communautés épistémiques (qui regroupent l'ensemble des professionnels travaillant dans un domaine
particulier et qui partagent un certain nombre de conceptions en matière d'action publique). La dimension
cognitive est ici centrale.

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Section 3 : Etude de cas, la politique
d'enseignement supérieur (le processus
de Bologne)
Pour un historique des politiques d'enseignement supérieur au niveau européen et du processus de Bologne
en particulier, voir le chapitre de Pauline Ravinet mis en ligne (extrait de Renaud Dehousse, Politiques
européennes, Paris, Presses de Sciences Po, 2009).

La question intéressante à poser sur le processus de Bologne : comment expliquer son succès et surtout son
caractère « contraignant », alors qu'il ne l'est justement pas sur le plan juridique (les Etats qui ont adhéré au
processus coordonnent leurs politiques alors qu'ils ne sont pas obligés de le faire) ?

5 raisons permettent tout d'abord d'expliquer le ralliement massif à Bologne :


• La peur de l'exclusion – et la crainte de l'incompatibilité (concernant le schéma des diplômes) – surtout
pour les petits pays. S'y ajoute la volonté de monter dans le train en marche et de ne pas être tenu à
l'écart de la dynamique collective.
• Cela fournit des réformes toutes trouvées pour l'enseignement supérieur.
• C'est une façon, pour les pays non membres de l'UE, de participer à un processus européen, avant
l'adhésion à l'UE. Cf. « entrer par la fenêtre avant d'entrer par la porte ».
• Le processus n'a pas de statut formel (ce n'est pas juridiquement contraignant) : c'est risqué de ne pas
y aller (voir la première raison) alors qu'à l'inverse, c'est peu engageant de signer (simple déclaration) –
apparemment... C'est l'effet « ça ne mange pas de pain ».
• Cela colle avec la rhétorique générale sur la société d'économie et de la connaissance (cadre cognitif
dominant en Europe), c'est-à-dire qu'il y a harmonie des discours ou résonance cognitive (contexte
cognitif et d'interprétation général favorable).
Mais pourquoi les Etats coordonnent leurs politiques alors qu'ils ne sont pas obligés de le faire ?
Voir l'article de Pauline Ravinet (également mis en ligne), « From voluntary participation to monitored
coordination : why European countries feel increasingly bound by their commitment to the Bologna process
», European Journal of Education, 2008.

L'objectif de cet article est justement d'expliquer cette contrainte qui s'instaure alors qu'il n'y a pas de statut
formel et de réelle contrainte juridique. Pour cela, l'auteure travaille avec « les 3i » afin de voir quelle est la
variable qui permet d'expliquer ce sentiment d'obligation. Les 2 premiers « i » (intérêts et idées) ne permettent
pas d'épuiser l'explication ; et c'est donc du côté des institutions qu'il faut chercher la raison : le processus
de Bologne, en s'institutionnalisant progressivement, met en place des instruments qui contraignent les Etats
participants. Cf. rapports nationaux, procédures de stocktaking et cartes de score notamment, qui permettent
de comparer les Etats entre eux, d'évaluer leurs performances, de montrer les bons et les mauvais élèves
– mécanisme de « naming-shaming » - et ainsi d'instaurer une forme de sanction politique qui peut s'avérer
tout aussi importante, voire plus, que la sanction juridique : les Etats n'ont pas envie d'être montrés du doigts
comme étant les mauvais élèves de la classe (importance de la réputation). Le fait d'être embarrassé constitue
une forme de pression importante.

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