POLÍTICA COMERCIAL EXTERNA Y DESARROLLO

INDUSTRIAL
Experiencia de los países desarrollados y escenario de la Argentina

Año 2010

IDISA
Instituto para el Desarrollo Industrial y Social Argentino

ADIMRA – UOM – ASIMRA

Documento Nº A002-2010
 Índice

Introducción …………………………………………………………………. 2

I. Políticas de resguardo de mercado y medidas de incentivos en los

inicios de la industrialización de los países desarrollados ……………… 7

II. El mundo y sus nuevas formas de administración de los mercados.

Divergencia entre los discursos y los hechos …………………………… 13

III. Niveles de industrialización y desarrollo tecnológico ………………….. 25

IV. La industria metalúrgica en la Argentina. Política comercial,

inversiones, competitividad y empleo calificado ……………………….. 29

1. La importancia de la industria metalúrgica para la industrialización

de la Argentina ..……………………………………………………… 29

2. La industria metalúrgica en el nuevo contexto mundial ……………... 32

V. Políticas comerciales para el desarrollo de la industria metalúrgica en la

Argentina ………………………………………………………………... 36

1. La industria metalúrgica frente a las negociaciones comerciales

internacionales ……………………………………………………….. 36

1.1. Las negociaciones multilaterales en la Ronda de Doha ………. 36

1.2. La negociación Mercosur – Unión Europea …………...……... 39

2. Políticas e instrumentos comerciales para el desarrollo de la industria

metalúrgica …………………………………………………………... 43

2.1. El caso del Mercosur ...……………………….………………. 44

Referencias ...………………………………………………………………... 47

1
Introducción

La literatura económica y la experiencia internacional, permiten afirmar que el

progreso de los países y/o sus regiones se vincula con su perfil productivo –
entendiendo por “progreso” el aumento sostenido en sus capacidades de generar
riqueza per cápita y su distribución bajo la forma de salarios bien remunerados-,
desde el momento en que las actividades productivas favorecen notablemente la
capacidad de generar riqueza y distribuirla.

Así, la especialización guiada por las ventajas comparativas, es decir, la

utilización intensiva de los recursos abundantes, no resulta suficiente para
garantizar el mayor progreso, fundamentalmente en aquellos casos en los que la
abundancia relativa de factores determina una especialización basada en la
explotación de recursos naturales. En ese sentido, se destaca la importancia de
sectores productivos, como la industria manufacturera, dado sus elevados niveles
de productividad de mano de obra e intensidad laboral respecto de otras
actividades, para lograr un desarrollo económico equilibrado, sostenible e
inclusivo en términos sociales.

Los países actualmente desarrollados han comprendido tempranamente la

importancia estratégica de las industrias generadoras de valor para dinamizar y
engrandecer sus economías. Hoy promueven -en sus discursos- la liberalización
del comercio mundial aduciendo que es el medio para alcanzar la prosperidad y
el bienestar general; sin embargo, su historia demuestra que el desarrollo
industrial no fue consecuencia de la práctica del libre comercio. Por el contrario,
surgió de un deliberado esfuerzo de sus Estados por aumentar la productividad,
generar mercados y elevar la demanda interna, articulando esfuerzos privados y
políticas públicas.

En efecto, estos países han recurrido a lo largo de su historia (y lo siguen

haciendo) a un conjunto de medidas de resguardo comercial e incentivo de sus
industrias –mediante aranceles, tasas aduaneras, subsidios, normas técnicas,
herramientas financieras y fiscales, entre otras-, con el objetivo de lograr
producciones con mayor valor agregado local.

La defensa del mercado interno frente a la competencia extranjera ha sido de

vital importancia en el diseño de estrategias para el desarrollo, a efectos de dotar
a sus industrias del tiempo y el espacio necesarios para ampliar sus capacidades y
alcanzar niveles de competitividad internacional, proceso que han contado con el
acompañamiento y el apoyo explícito de los Estados.

Al mismo tiempo, los gobiernos de estos países promovieron en forma decidida

sus industrias de bienes de capital, entendiendo que la internalización del
conocimiento, innovación y tecnología implícitos en estos bienes constituía –y

2
constituye- un núcleo central del desarrollo y permite conferirle auto-
sustentabilidad a dicho proceso.

Incluso en la actualidad, si bien los niveles arancelarios promedio se encuentran

muy por debajo de sus equivalentes históricos, la política comercial de los países
desarrollados continúa siendo un instrumento efectivo de regulación del
comercio en aquellos sectores considerados sensibles o estratégicos. Los menores
niveles de protección arancelaria resultantes de las negociaciones multilaterales,
han quedado en buena medida relativizados por una intensa utilización de las
medidas de defensa comercial (principalmente los derechos antidumping) y por
medio de numerosas barreras no arancelarias (BNAs) que restringen el acceso a
sus mercados.

En la actualidad, un rasgo notorio de las BNAs que se expondrá en el presente

trabajo, es la marcada tendencia a establecer medidas bajo la forma de normas
técnicas, teóricamente destinadas a fines ajenos a la política comercial pero que,
en la práctica, se ven desviadas hacia propósitos proteccionistas (requisitos
sanitarios y fitosanitarios para alimentos y productos agrícolas, barreras técnicas
para diversas manufacturas y productos de alta tecnología, exigencias
ambientales, entre otras) que afectan la libre competencia a nivel mundial.

Así, se configura un esquema donde los países de mayor tamaño relativo

protegen fuertemente sectores internos; pero, en ciertos, casos justificando las
medidas de resguardo en razones ajenas a la propia protección. Es una protección
encubierta y sutil, vinculada a regulaciones supuestamente destinadas a proteger
a los consumidores pero que en los hechos actúa como un efectivo instrumento
de protección comercial.

El análisis de las políticas comerciales aplicadas por las economías desarrolladas

resulta, entonces, en una paradoja: al tiempo que revalorizan y promueven el
libre comercio como vía para alcanzar mayores niveles de bienestar general, se
confirma la persistencia de una intensiva utilización de medidas de resguardo
comercial que restringe el acceso a sus mercados y, por ende, limitan la
capacidad de crecimiento de regiones aún en desarrollo. En igual sentido opera la
actitud poco cooperadora de los países desarrollados en las negociaciones
internacionales, en términos de las mejoras ofrecidas a los países de menor
tamaño relativo para acceder a sus mercados.

De esta manera, los foros y negociaciones internacionales se convierten en

escenarios desequilibrados en los cuales, bajo argumentos de libre comercio, los
países desarrollados ejercen su poder relativo para lograr ampliar sus fronteras
comerciales hacia terceros mercados, mientras defienden sus bajos niveles de
apertura en sectores como el agrícola y ramas específicas de la industria,
afectando las exportaciones de países en desarrollo e incluso la relación
comercial entre ellos mismos.

3
Estas reflexiones evidencian las reglas que prevalecen en el actual escenario
internacional en materia de política comercial: ser activos defensores del
mercado interno pero haciendo todos los esfuerzos por promover la libertad
comercial, y sin explicitar que las medidas de resguardo adoptadas tengan como
origen causal la protección de mercado.

A partir de estas consideraciones, entonces, surge el siguiente interrogante: si los

países más avanzados lograron desarrollarse y construir liderazgos industriales
competitivos a partir de la intervención estatal y bajo estrategias explícitas de
amparo a sus mercados internos, que aún sostienen, ¿por qué cabría esperar que
la liberalización comercial sea la llave del progreso económico de los países hoy
en desarrollo?

El análisis de la historia detrás de la industrialización de los países desarrollados

y su realidad actual permite una mejor comprensión de las implicancias de una
amplia liberalización del comercio sobre las economías en desarrollo. No se trata
de aislarse del mundo globalizado, sino de reconocer la necesidad de etapas y
gradualismos en materia de apertura comercial para que la competencia no
ahogue los esfuerzos de industrialización, promovidos a partir de compromisos
privados y públicos.

El libre comercio y la protección son instrumentos de política económica, no

constituyen objetivos en sí mismos. Una economía puede convivir con diversos
esquemas de resguardo de mercado, en función de las evaluaciones sectoriales y
de los objetivos buscados. Está claro que puede haber sectores en condiciones de
enfrentar un mayor grado de exposición a la competencia externa que favorezca
la competitividad global de la economía e incluso las inversiones en dicho sector.

Pero al mismo tiempo pueden existir sectores que requieren decisiones en

materia de resguardo comercial para inducir inversiones, crecimiento del empleo
u otros objetivos de política económica. En particular, aquellos sectores o ramas
industriales con elevado valor agregado, fuerte capacidad de generación de
empleo e innovación tecnológica deben integrarse al mundo bajo reglas que
preserven simultáneamente la competencia y el desarrollo local de las
actividades. Este equilibrio es el desafío que debe resolver una política comercial
acertada.

En este marco, el presente trabajo tiene por objetivo señalar, a partir de la

experiencia pasada y presente de las economías industriales “exitosas”, el rol de
la política comercial externa como instrumento necesario –no suficiente- para un
desarrollo económico sostenible. Si partimos del convencimiento que el
desarrollo económico resulta en un objetivo impostergable en la realidad de la
Argentina, el desarrollo industrial resultará entonces una condición de base. En
este sentido, resulta imprescindible el resguardo y estímulo de producciones
estratégicas como las de la industria metalúrgica que por su articulación con el

4
resto de la economía, su elevado contenido tecnológico, de valor agregado y
generación de empleo, constituye un eslabón fundamental del entramado
productivo y una actividad prioritaria en el proceso de industrialización.

Si bien existen países que recurren a mecanismos de competencia que exceden a

los contemplados por la Organización Mundial del Comercio (OMC), la manera
más efectiva de aplicar la política comercial es dentro de los términos de las
normas de ese organismo multilateral con inteligencia. Ello no implica dejar de
plantear en los foros internacionales la necesidad de reformular su
funcionamiento, pero es importante cumplir sus normas mientras estén vigentes.

-------------------------------------------------------------

En la primera sección del presente trabajo se efectúa un breve repaso de la

historia de la protección industrial de países hoy desarrollados como Inglaterra,
Estados Unidos, Alemania, Japón y otros países del este de Asia, revelando que
las actuales potencias no alcanzaron los mejores niveles de ingreso y el liderazgo
mundial que hoy ejercen como resultado de la aplicación de políticas de libre
comercio. Por el contrario, las restricciones a la entrada a sus mercados
nacionales de productos extranjeros en sectores específicos jugaron un papel
fundamental en el desarrollo de sus economías.

En la segunda sección se analizan las nuevas tendencias de la política comercial

externa que fueron emergiendo bajo la forma de BNAs a partir de las reducciones
tarifarias de las últimas décadas, especialmente a partir de la Ronda Uruguay del
GATT. El estudio comprende el tipo de medidas no arancelarias más utilizadas,
la cantidad de líneas arancelarias sujetas a estas barreras, el tipo de productos
afectados y el grado de restricción impuesto por las BNAs en los distintos países,
dando cuenta que son los países desarrollados quienes utilizan más intensamente
estas formas de protección, habiéndose convertido incluso en la mayor limitación
para el acceso a sus mercados.

En la tercera sección se contrastan los distintos niveles de industrialización de los

países a fin de poner en evidencia que; por un lado, existe una relación directa
entre desarrollo e industrialización y, por el otro, que si aún los países
desarrollados necesitan recurrir a medidas de administración comercial para
resguardar determinados sectores sensibles y nuevas industrias, ello resulta
efectivo para los países en desarrollo, que requieren crear y diversificar sus
capacidades productivas e incrementar la competitividad internacional de sus
industrias nacionales.

La cuarta sección se focaliza en la importancia de la industria metalúrgica en la

Argentina, y el sector de bienes de capital en particular, advirtiendo la necesidad
de resguardar e incentivar el desarrollo de estas producciones que por su valor
agregado, contenido innovativo y tecnológico y su aporte a la generación de

5
empleo de calidad, son una pieza central de cualquier estrategia de
industrialización y desarrollo sostenible. El análisis se efectúa en el contexto de
las fuertes presiones que ejercen los países industrializados por liberalizar, aún
más, los mercados de los países en desarrollo, especialmente en este tipo de
sectores.

Finalmente, la quinta sección analiza las potenciales implicancias para la

industria metalúrgica de las demandas de liberalización por parte de los países
desarrollados en el seno de la OMC y de las negociaciones comerciales
Mercosur-Unión Europea. Se analizan asimismo los principales mecanismos
legales que dispone el país para contrarrestar la escasa efectividad de los
aranceles vigentes frente a situaciones comerciales conflictivas, permitiendo la
implementación de medidas de administración del comercio de productos
metalúrgicos, así como la utilización de instrumentos no arancelarios y de
defensa comercial, contemplados en la OMC.

6
I. Políticas de resguardo de mercado y medidas de incentivos en los
inicios de la industrialización de los países desarrollados

El análisis de la historia de los países hoy desarrollados, como Inglaterra, Estados

Unidos, Alemania, Japón y otros del este de Asia, revela conclusiones
importantes para el debate sobre la industrialización y el cierre de las brechas de
ingreso en países en desarrollo como la Argentina que, por su perfil poblacional
y estructura socio-económica, requiere avanzar en este sentido.

Muchos de estos países desarrollados suelen recomendar al resto la conveniencia

del libre comercio, aludiendo que es la clave de la prosperidad general pero esta
postura responde tanto a intereses concretos, por los beneficios económicos
potenciales de la ampliación de sus fronteras comerciales, como al fuerte avance
de concepciones económicas que desde el campo teórico reivindican el libre
comercio y que se manifestaron, por ejemplo, en posiciones como el denominado
Consenso de Washington. Sin embargo, la evidencia histórica revela que estos
países no alcanzaron el liderazgo mundial que hoy ejercen a través de estas
políticas. Por el contrario, las restricciones a la entrada de los productos
extranjeros a sus mercados nacionales jugaron un papel fundamental en el
desarrollo de sus economías y esto es un hecho aún hoy, en aquellos sectores
sensibles o estratégicos. La protección de sus mercados internos combinó
activamente políticas sectoriales y comerciales dirigidas a promover sus
industrias hasta tanto fueran competitivas en el plano internacional o frente a sus
principales socios comerciales. A modo de ejemplo, en el Cuadro 1 se señalan las
tasas arancelarias promedio aplicadas por algunos de ellos.

Cuadro 1. Tasas arancelarias promedio sobre productos

manufacturados aplicadas por algunos países desarrollados en sus
fases iniciales de desarrollo. Promedios ponderados. En porcentaje
Países 1820 1875 1913 1925 1931 1950
Alemania 8-12 4-6 13 20 21 26
Austria R 15-20 18 16 24 18
Bélgica 6-8 9-10 9 15 14 11
Dinamarca 25-35 15-20 14 10 n.d. 3
Estados Unidos 35-45 40-50 44 37 48 14
España R 15-20 41 41 63 n.d.
Francia R 12-15 20 21 30 18
Italia n.d. 8-10 18 22 46 25
Japón R 5 30 n.d. n.d. n.d.
Países Bajos 6-8 3-5 4 6 n.d. 11
Reino Unido 45-55 0 0 5 n.d. 23
Rusia R 15-20 84 R R R
Suecia R 3-5 20 16 21 9
Suiza 8-12 4-6 9 14 19 n.d.
Notas: n.d.: no disponible; R: tasas arancelarias promedio no significativas por la
existencia de numerosas e importantes restricciones a las importaciones de
productos manufacturados; los intervalos arancelarios corresponden a tasas
promedio, no extremos. Fuente: Bairoch (1993)
7
El repaso de los casos más paradigmáticos permite evidenciar la vinculación
existente entre resguardo de mercados y desarrollo industrial.

En el caso del Estado inglés, Chang (2002) señala que las políticas industriales
activas permitieron a Inglaterra en el siglo XV transformarse de una nación
básicamente exportadora de lana en bruto, a la primera potencia textil de la
época. Las políticas aplicadas para promover las manufacturas laneras
incluyeron, por ejemplo, la captación de trabajadores calificados de los Países
Bajos (en ese entonces más avanzados que Inglaterra y productores de prendas
tejidas), el aumento de los derechos de exportación de lana en bruto e incluso la
prohibición de la exportación de esta materia prima.

A comienzos del siglo XVIII, se implementó una política aún más fuerte: incluía
una baja de aranceles a la importación de materias primas, abolición de los
derechos de exportación de la mayor parte de las manufacturas, aumento de los
aranceles de importación de productos manufacturados y ampliación de los
subsidios a la exportación de estos productos.

A pesar de su claro liderazgo tecnológico respecto del resto del mundo, Gran
Bretaña continuó aplicando sus políticas de promoción industrial hasta mediados
del siglo XIX. Tal como muestra el Cuadro 1, las tarifas británicas sobre los
productos manufacturados seguían siendo muy altas incluso en la década 1820-
1830, dos generaciones después del comienzo de la Revolución Industrial
inglesa.

Después de una reducción de aranceles en 1833, el cambio fuerte se produjo en

1846 y 1860 con la eliminación de la mayor parte de los aranceles a la
importación. Sin embargo, la era del libre comercio fue breve, finalizando
cuando Gran Bretaña reconoció finalmente que había perdido su predominio
manufacturero y reintrodujo los aranceles a gran escala en 1932.

Así, contrariamente a lo que suele creerse, el predominio tecnológico británico

que permitió pasar al libre comercio fue conseguido “bajo la protección de
aranceles duraderos y sustanciales” (Bairoch, 1993). Es decir, uno de los
principales defensores del libre comercio fue pionero en aplicar con éxito una
estrategia claramente proteccionista para desarrollar su industria local.

Otro caso esclarecedor es el de Estados Unidos. Este país ha sido esencialmente

proteccionista durante la mayor parte de su historia, en forma coincidente con la
prolongada fase en que defendieron sus industrias frente a la competencia
inglesa. En el auge de la Primera Revolución Industrial, cuando los británicos
predicaban el libre comercio, los americanos siguieron los consejos del primer
secretario del Tesoro, Alexander Hamilton, autor de la obra pionera del
proteccionismo industrial, el "Report on Manufactures" del año 1791.

8
Hamilton fue el primero en establecer el argumento de la industria naciente,
según el cual las nuevas industrias no se iniciarían en los Estados Unidos a
menos que el Estado las protegiera mediante derechos de importación o incluso
prohibición de importar. "La superioridad de que ya gozan los países que han
ocupado y perfeccionado una rama de la industria es un obstáculo más
formidable (...) para introducir esa misma industria en un país en que antes no
existía; mantener entre ambos la competencia en calidad y precio en un pie de
igualdad sería imposible sin una ayuda y protección extraordinarias de parte del
gobierno" (Hamilton, 1934). En otras palabras, la ayuda del gobierno a la
producción incipiente en un país es esencial para compensar las desigualdades de
la competencia.

Estas ideas influyeron fuertemente sobre la política comercial e industrial

aplicada por los Estados Unidos durante su proceso de industrialización 1. En
1816 se instauró un sistema de altos aranceles que perduró hasta el fin de la
Segunda Guerra Mundial. En ese período, el promedio de aranceles a la
importación aplicados por los Estados Unidos estuvo entre los más altos del
mundo (Cuadro 1). Sólo luego del fin de la Segunda Guerra Mundial, al emerger
su supremacía económica indiscutida, Estados Unidos comenzó a inclinarse hacia
una política comercial menos restrictiva.

El Gráfico 1 describe la evolución histórica de los aranceles industriales en los

Estados Unidos 2. Allí se observa con claridad las sucesivas adaptaciones que ha
tenido la política arancelaria a través de las distintas fases de su desarrollo. Así,
sus aranceles industriales promedio eran relativamente bajos en sus primeras
etapas de desarrollo industrial, aumentando rápidamente en las fases intermedias
y cayendo en las etapas de mayor madurez. Sin embargo, como se verá en la
próxima sección, esa tendencia hacia una política más liberal de comercio ha
quedado relativizada por un creciente uso de medidas de protección no
arancelarias y subsidios internos, especialmente en aquellos sectores
considerados sensibles y estratégicos.

1
En sintonía con ese razonamiento, resulta también interesante lo señalado por Ulysses Grant, Presidente
de los Estados Unidos entre 1869 y 1877: “Por siglos Inglaterra ha confiado en la protección, la ha
llevado a extremos y ha obtenido resultados satisfactorios de ella. No hay duda que a este sistema le debe
su actual fortaleza. Después de dos siglos, Inglaterra ha encontrado conveniente adoptar el libre comercio
porque piensa que el proteccionismo no puede ofrecerle nada más. Muy bien entonces, señores, mi
conocimiento de nuestra nación me lleva a creer que dentro de los próximos 200 años, cuando América
haya obtenido de la protección todo lo que puede ofrecer, adoptará también el libre comercio”. Citado en
A.G. Frank, “Capitalism and Underdevelopment in Latin America”, New York, Monthly Review Press,
1967. P. 164.
2
Se excluyeron dos períodos en los que los aranceles se apartaron temporalmente de su trayectoria de
largo plazo: el episodio liberal de 1846-1861 y el incremento durante la Gran Depresión.
9
 Gráfico 1. Aranceles industriales promedio aplicados por
los Estados Unidos. En porcentaje
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
179 181 182 187 191 192 195 198
Fuente: Akyüz (2005)

En el caso de Alemania, su política de industrialización fue planteada en

términos similares a los de Hamilton por Friedrich List en el siglo XIX, quien
sostenía que "el sistema de protección es el único medio por el cual las naciones
menos avanzadas pueden elevarse al nivel de la nación que va a la cabeza de la
industria manufacturera, con un monopolio no conferido por la naturaleza, sino
obtenido por ser pionera en ese campo” (List, 1856).

Asimismo, en respuesta a las presiones de liberalización desde los países

industrializados hacia los menos avanzados, List señala el concepto de “patear la
escalera” y que en la actualidad ha sido recogido por numerosos economistas de
la heterodoxia económica por su elocuencia: “Para cualquier nación que, por
medio de aranceles proteccionistas (…), haya elevado su poder industrial (…)
hasta tal grado de desarrollo que ninguna otra nación pueda sostener una libre
competencia con ella, nada será más sabio que “patear esa escalera” por la que
subió a las alturas y predicar a otras naciones los beneficios del libre comercio,
declarando en tono penitente que siempre estuvo equivocada vagando en la
senda de la perdición, mientras que ahora, por primera vez, ha descubierto la
senda de la verdad” (List, 1856).

La protección arancelaria en Alemania fue utilizada en diferentes períodos de los

siglos XVIII, especialmente para fomentar la industria siderúrgica, textil, de
armamentos, porcelana, seda y azúcar refinada, entre otros, y XIX, orientada
principalmente a industrias pesadas clave, como la industria siderúrgica y de
bienes de capital. También utilizó la concesión de derechos de monopolio, los
subsidios a la exportación, inversiones de capital y captación de trabajadores
calificados en el exterior.

Japón, país que ingresó posteriormente a la escena de la industrialización, ha

alcanzado un notable grado de desarrollo que también merece ser analizado.
10
Luego de que los americanos forzaran su apertura en 1853, el gobierno japonés
impulsó un proceso de modernización del país en 1868 y, desde entonces, el
papel que ha jugada la intervención y regulación del Estado ha sido crucial para
su éxito socio-económico.

Hasta 1911 Japón no podía usar protecciones arancelarias debido a los “tratados
desiguales” 3 que había firmado con las principales potencias coloniales del
momento, que le prohibían establecer aranceles aduaneros superiores al 5%.

El Estado japonés tuvo así que utilizar otros medios para estimular la
industrialización. Debido a la ausencia de una burguesía nacional que liderara
dicho proceso y a una estructura económica altamente primarizada, en una
primera fase se establecieron fábricas de propiedad estatal en varias industrias,
particularmente en la construcción naval, la explotación minera, el sector textil y
la industria militar, entre otras.

Después de finalizados los “tratados desiguales”, el gobierno japonés introdujo

reformas arancelarias tendientes a proteger las industrias infantes, reducir el
costo de las materias primas importadas y controlar la importación de bienes.

Bajo una fuerte influencia germana, se incentivó la racionalización de industrias

clave alentando los consorcios industriales y la promoción de fusiones destinadas
a restringir el “malgasto de recursos en la competencia”, mediante las economías
de escala, la estandarización y el aprovechamiento de las ventajas del
gerenciamiento profesional.

En el éxito de Japón y de otros países del Este Asiático que adaptaron esta
experiencia a sus realidades nacionales, en la segunda mitad del siglo XX, la
intervención estatal en el comercio y las políticas industriales tuvieron un papel
decisivo. Las similitudes entre las medidas instrumentadas son notables con las
utilizadas por Gran Bretaña en el siglo XVIII y Estados Unidos en el XIX. Sin
embargo, las políticas del Este Asiático y las de otros países como Francia,
aplicadas durante la posguerra, fueron mucho más sofisticadas que sus
equivalentes históricas 4; en el marco de un escenario internacional más

3
Cuando los Estados Unidos fuerzan la apertura de Japón al intercambio con el exterior, es obligado a
firmar una serie de tratados con las potencias extranjeras. Estos tratados, denominados “tratados
desiguales” por la calidad de las condiciones en que fueron firmados, incluyeron entre otras cuestiones la
apertura de los puertos japoneses al comercio y la reducción de aranceles a la importación.
4
Estos países utilizaron subsidios a la exportación, mejor diseñados y más sustanciales. Las rebajas
arancelarias para la importación de materias primas y maquinaria para las industrias de exportación
fueron utilizadas de manera mucho más sistemática. La coordinación de inversiones complementarias fue
sistematizada mediante planeamiento indicativo y programas de inversión del gobierno. Las regulaciones
de entrada, salida, inversión y fijación de precios destinada a manejar la competencia fue mucho más
atenta a los peligros de los abusos monopolistas y más sensible a su impacto en el desempeño exportador.
Las regulaciones sobre las licencias de tecnología y las inversiones extranjeras directas fueron mucho más
sofisticadas y abarcativas. La I+D fue mucho más sistemática y extensiva. (Chang, 2002)
11
interrelacionado y complejo, con brechas de productividad e ingreso
sensiblemente mayores. La historia económica demuestra entonces que, a
diferencia de lo que plantean las corrientes ortodoxas de la economía, en las
experiencias de desarrollo exitoso “el proteccionismo fue la regla, el libre
comercio la excepción” (Bairoch, 1993).

Por cierto, la protección arancelaria no fue la única medida activa que aplicaron
estos países. A menudo fueron acompañadas de otras medidas como subsidios a
la exportación, reducciones arancelarias para los insumos usados en los
productos para la exportación, asignación de derechos de monopolio,
asociaciones de fabricantes, créditos dirigidos, planeamiento de la inversión y de
la fuerza de trabajo, ayudas de I+D y creación de instituciones para facilitar la
cooperación entre los sectores público y privado. Sin embargo, en muchos países
los aranceles fueron un componente dominante de la estrategia de fomento
industrial. 5 (Chang, 2002)

Más importante aún, la evidencia muestra que hubo una fuerte correlación entre
proteccionismo y crecimiento económico. Tal es el caso de los Estados Unidos a
lo largo del siglo XIX hasta la Segunda Guerra Mundial (Bairoch, 1993;
O'Rourke, 2000; Clemens y Williamson, 2001), período en el que los Estados
Unidos no sólo exhibían los aranceles más altos, sino también el más rápido
crecimiento.

Si bien es cierto que la correlación entre los aranceles elevados y el crecimiento

económico no implica causalidad –ya que hay muchos factores complementarios
a la protección comercial que contribuyen a un rápido crecimiento-, resulta
notable que la correlación no sólo sea válida para varios países de Europa
occidental y Norteamérica, sino que también lo es si se neutraliza la incidencia de
otros factores (O'Rourke, 2000).

En efecto, esta relación también resulta evidente si se comparan las distintas

fases históricas de los países en desarrollo. En el caso de América Latina, sin
dudas el período de “industrialización por sustitución de importaciones” (ISI) -
que implicó un perfil más proteccionista de sus economías- derivó en mayores
tasas de crecimiento y logros en materia de desarrollo que la fase posterior,
sesgada hacia políticas liberales en lo económico y comercial.

De esta manera, los vínculos entre libre comercio y desarrollo defendidos desde
hace varias décadas por los países más avanzados no se ajustan a su experiencia
histórica pero, como veremos en las próximas secciones, tampoco se condicen
con su realidad actual, a juzgar por sus nuevas formas de proteccionismo.

5
Para un análisis de la historia económica y de la protección industrial en los países desarrollados, ver
Bairoch (1993), O’Rourke y Williamson (2000), Chang (2002).
12
II. El mundo y sus nuevas formas de administración de los mercados.
Divergencia entre los discursos y los hechos

Hemos visto que la decadencia del poderío inglés y la Primera Guerra Mundial
introdujeron una etapa de retorno al proteccionismo. Sin embargo, ya a partir de
1934 y, en forma más acentuada, en 1944-45, los Estados Unidos adoptan la
prédica de una política más liberal de comercio cuando asume plenamente la
responsabilidad hegemónica de plasmar el nuevo orden económico-financiero
(Bretton Woods, el FMI, el Banco Mundial, el GATT) y político-estratégico
mundiales.

Desde entonces, casi todas las grandes rondas de negociación multilateral que
llevaron adelante la liberalización progresiva de los mercados tuvieron origen en
iniciativas americanas y pudieron ser concluidas gracias al liderazgo activo de
Washington y a un fuerte involucramiento por parte de Europa. (Ricúpero, 2003)

Luego de ocho rondas de liberalización multilateral del GATT, las tasas

arancelarias se redujeron en forma sustancial. En las últimas dos décadas, los
aranceles promedio se han reducido a la mitad a nivel mundial (Fugazza y Maur,
2008). Sin embargo, ello no ha tenido en la práctica el efecto liberalizador con la
magnitud que se ha intentado promover, puesto que paralelamente a dichas
reducciones los países han ido desarrollando nuevas formas de administración de
mercados, sustituyendo las barreras tarifarias por un conjunto más sofisticado de
regulaciones y barreras no arancelarias (BNAs) para proteger su mercado interno.

Como advierte la UNCTAD 6, "uno de los elementos que permitieron esta

tendencia a la liberalización de los aranceles fue la tendencia a aplicar medidas
de carácter flexible (las medidas no arancelarias) en una escala cada vez mayor,
la tendencia a la regulación del comercio en determinados sectores sensibles, y la
tendencia a la aplicación de tales medidas restrictivas de manera discriminatoria"
(UNCTAD, 1984).

Si bien esta práctica se encuentra presente en la gran mayoría de las economías,

son los países industrializados quienes aplican más intensamente las restricciones
no arancelarias, entre ellos los Estados Unidos y la Unión Europea. En efecto,
fueron los países desarrollados, por ejemplo, los primeros que contaron con leyes
antidumping 7 y los primeros en utilizarlas en forma intensa, especialmente a
partir de la década del ochenta (ver Recuadro 1).
6
Por las siglas en inglés de “Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo”. La
UNCTAD, creada en 1964, promueve la integración de los países en desarrollo en la economía mundial
dentro de un marco propicio para el desarrollo.
7
La primera ley antidumping fue introducida en Canadá en 1904, seguido por Nueva Zelanda y Australia
poco tiempo después. Los EE.UU. aprobó su ley antidumping por primera vez en 1916. En 1921, Gran
Bretaña y Francia también contaban con este tipo de leyes (Finger, 1993).

13
Recuadro 1. Las medidas antidumping en los países desarrollados y en desarrollo

En un trabajo realizado por Finger, Ng y Wangchuk (2001), en el que analizan la

aplicación de las medidas de restricción comercial permitidas por el GATT, los autores
advierten la importancia de las medidas antidumping como el instrumento de política
más comúnmente utilizado por los países industrializados durante los años ochenta y
hasta 1995 para controlar las importaciones. De hecho, en el período 1980-1986 el
número de investigaciones antidumping en el mundo fue casi el triple que en 1970-
1978 (Dale, 1980; Finger y Olechowski, 1987). Asimismo, señalan la tendencia que se
observaba hacia fines de los años noventa de “un uso más intenso de este instrumento
por parte de los países en desarrollo con relación a sus tradicionales utilizadores, como
los Estados Unidos, la Unión Europea, Canadá y Australia” (Finger, Ng y Wangchuk,
2001).

El Gráfico A exhibe la cantidad de casos antidumping iniciados anualmente en el

período 1986-2009 por los países según su grado de desarrollo.

Gráfico A. Cantidad de casos antidumping iniciados por tipo de

países. Período 1986-2009

220
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09

Países desarrollados Países en desarrollo

Fuente: elaboración propia sobre la base de Finger, Ng y Wangchuk (2001)

y datos de la OMC.

A partir del gráfico es posible diferenciar claramente tres períodos:

• 1986-1994, en el que los países industrializados fueron quienes más intensamente

utilizaron esta herramienta de protección, con un total de 1.279 casos iniciados (142
casos anuales en promedio) contra sólo 248 casos de los países en desarrollo (a
razón de un promedio de 28 casos anuales);

• 1995-2001 –desde la Ronda Uruguay del GATT-, con un total de casos iniciados
más o menos similar en ambos grupos de países (813 los países desarrollados y 744
los países en desarrollo); y

14
 • 2002-2009 donde los países en desarrollo inician el mayor número de
investigaciones por dumping, con un total de 1.073 casos vs. 570 de los países
industrializados.

Sin embargo, esta situación queda relativizada cuando se analizan las medidas
antidumping en términos de la cantidad de medidas en vigor –y no de los casos
iniciados-, como un indicador más preciso del nivel de protección del que gozan las
economías por medio de este instrumento.

En el Cuadro A se expone el ranking de los 10 principales países con medidas vigentes

al término de cada uno de los tres períodos señalados precedentemente.

Cuadro A. Cantidad de casos antidumping en vigor.

Ranking de países para los años 1995, 2002 y 2009
Países 1995 Países 2002 Países 2009
EEUU 305 EEUU 264 EEUU 248
UE 178 UE 219 India 191
Canadá 91 India 150 UE 144
Australia 86 Sudáfrica 98 Turquía 110
México 42 Canadá 90 China 106
Turquía 38 México 61 Argentina 71
N. Zelandia 22 Argentina 58 Brasil 68
Brasil 18 Australia 56 México 45
Corea 6 Brasil 53 Corea 43
Colombia 6 Turquía 24 Sudáfrica 41
Fuente: elaboración propia sobre la base de la OMC.
Así es posible observar que, en términos individuales, los Estados Unidos ha sido y aún
continúa siendo el país mayormente protegido por medidas antidumping, incluso en el
período en que los países en desarrollo iniciaron en conjunto el mayor número de
investigaciones. La Unión Europea ha ocupado durante la mayor parte del período
analizado el segundo lugar, superada recién a partir de 2004 por la India.

En la actualidad, las BNAs en los países desarrollados representan la mayor

limitación para el acceso a sus mercados (Kee, Nicita y Olarreaga, 2006). En
otras palabras, constituyen una barrera de protección más restrictiva que los
niveles arancelarios vigentes, evidenciando que la protección del mercado interno
lejos de haber desaparecido ha ido mutando hacia sistemas más sofisticados y,
muchas veces, menos transparentes.

De todos modos es importante señalar que si bien los niveles tarifarios promedio
aplicados por los países desarrollados se han reducido notablemente, existen
sectores en los cuales sus aranceles continúan actuando como una potente barrera
de protección, a través de picos y progresividad arancelaria sobre sus productos
sensibles, afectando especialmente a las exportaciones de los países en desarrollo
(ver Recuadro 2).

15
Recuadro 2. Picos y progresividad en los aranceles de los países desarrollados

A pesar del menor nivel arancelario que se aplica en los países desarrollados, en
muchos casos su estructura arancelaria continúa actuando como una potente barrera de
protección a través de la aplicación de picos y progresividad arancelaria que afectan
especialmente a los productos típicamente exportados por los países en desarrollo.

Los picos arancelarios (tariff peaks, en inglés) son aquellos que sobresalen
sustancialmente sobre el promedio (para los países industrializados, los aranceles
iguales o superiores al 15% son considerados picos arancelarios por la OMC y la
UNCTAD). Los países desarrollados aplican picos arancelarios sobre productos
agrícolas (como el azúcar, los cereales y el pescado, el tabaco y algunas bebidas
alcohólicas, frutas y verduras), productos de la industria alimenticia con un alto
contenido de azúcar, y sectores mano de obra intensivos como los textiles,
indumentaria, calzado y artículos de cuero.

En un estudio realizado por Hoekman, Ng y Olarreaga (2001) sobre los países del
Quad (Estados Unidos, la Unión Europea, Canadá y Japón), se señala que entre el 6% y
el 14% de las líneas arancelarias de estos países –a 6 dígitos del Sistema Armonizado-
son superiores al 15%. Existen entre 200 y 300 líneas de este tipo en los EE.UU., la UE
y Japón, mientras que en Canadá hay más de 700 picos arancelarios.

El arancel promedio en el Quad de todos los productos con picos arancelarios es del
28%, esto es, 4,5 veces la tarifa media ponderada total del 6,2%. El mayor pico
arancelario promedio se encuentra en la UE en un nivel de 40,3% (comparado con un
promedio general de 7,4% para todos los productos).

En los EE.UU. y Canadá, la mayoría de los picos arancelarios recae sobre productos
industriales (más del 85%), mientras que en la UE y Japón la mayoría afecta a los
productos agrícolas (91% y 77%, respectivamente).

Por su parte, la progresividad arancelaria (tariff escalation, en inglés) son aquellas tasas
que se incrementan con el valor agregado del producto. Así, los aranceles sobre
productos semi-elaborados son más elevados que sobre las materias primas, y aún más
altos sobre los productos terminados. Esta práctica protege a las industrias nacionales
de transformación y dificulta el desarrollo de actividades de transformación en los
países donde se originan las materias primas, cuya competitividad se ve fortalecida
producto de esta progresividad, generando un impulso adicional a su especialización
comercial como proveedores de materias primas.

En la UE y Japón, por ejemplo, las manufacturas de productos alimenticios totalmente

procesadas enfrentan aranceles dos veces superiores que los productos de la primera
etapa de transformación, con aranceles promedio sobre los bienes finales de 24% y
65%, respectivamente. En Canadá la proporción es aún mayor: los aranceles sobre los
productos alimenticios totalmente procesados son 12 veces superiores a los productos
de la primera etapa de transformación (el arancel en productos completamente
procesados es del 42%).

16
La UNCTAD distingue seis categorías de BNAs en función de la intención o el
impacto inmediato de las medidas:

1. Medidas técnicas. Medidas referidas a características de los productos tales

como la calidad, la seguridad o las dimensiones, consistentes en la
imposición de requisitos relativos a las formalidades administrativas, la
terminología, los símbolos, los ensayos y los métodos de ensayo, así como de
requisitos de embalaje, marcado y el etiquetado de los productos. Incluye
también los reglamentos sanitarios y fitosanitarios.
2. Medidas de control de cantidades. Medidas orientadas a restringir la
cantidad de importaciones de un producto determinado, sea las provenientes
de todas o solamente de algunas de las fuentes de suministro, mediante la
concesión de licencias no automáticas, el establecimiento de un contingente,
la prohibición de importar el producto o acuerdos de limitación voluntaria de
exportaciones.
3. Medidas financieras. Son medidas por las que se regula el acceso y el costo
de las divisas para adquirir importaciones y se determinan las condiciones
del pago. Pueden aumentar el costo de las importaciones de forma similar a
los aranceles. Incluye pagos anticipados obligatorios (depósito previo a la
importación, depósitos reembolsables para productos sensibles, etc.), tipos de
cambio múltiples y asignación restrictiva de divisas oficiales, entre otras.
4. Medidas de control y análisis de precios. Incluye la fijación del precio por
parte del gobierno, la limitación voluntaria del precio mínimo de las
exportaciones y la investigación del precio para derivar posteriormente en la
suspensión de las licencias de importación, o la aplicación de derechos
variables (precios de referencia), derechos antidumping o derechos
compensatorios.
5. Régimen de licencias automáticas. Medidas de carácter formal que no
implican una restricción. Vigilancia de la tendencia de las importaciones de
un producto determinado, a veces a través de la inscripción en un registro. En
algunos casos precede medidas de restricción de las importaciones.
6. Medidas monopólicas. Medidas que crean una situación monopólica, al
otorgar derechos exclusivos a un agente económico o un grupo limitado de
agentes económicos. Incluye canal único de importación (obligación de
efectuar las importaciones por intermedio de un organismo estatal o una
empresa bajo control estatal) y servicios nacionales obligatorios (derechos
exclusivos otorgados por la Administración a empresas nacionales de
seguros o de transporte marítimo respecto de las importaciones).

A su vez, sobre la base de estas categorías, la UNCTAD reclasifica las BNAs en

función del objetivo de las medidas, esto es, si su intención es proteger a los
productores o proteger a los consumidores.
17
Dentro del primer grupo, denominado BNAs “núcleo”, se encuentran las medidas
de control de precios y cantidades, las medidas financieras y las monopólicas.

De acuerdo a datos de la UNCTAD, en los últimos años ha habido un notable

incremento de las BNAs a nivel mundial, tanto de la cantidad de productos
sujetos a estas medidas como de la cantidad de países que las utilizan. De
acuerdo a datos de ese organismo, mientras en el año 1994 se detectaron 97.700
líneas tarifarias afectadas por BNAs en 52 países, diez años después se relevaron
más de 545.000 líneas tarifarias sujetas a BNAs en 97 países. En términos
promedio por país, ello significa un incremento del 200% en la cantidad de líneas
tarifarias alcanzadas por BNAs.

En el Cuadro 2 pueden observarse las BNAs clasificadas por tipo y su distinto

grado de utilización por los países desarrollados y en desarrollo para los años
1994 y 2004.

Allí se destaca la creciente importancia relativa a nivel mundial de las medidas

técnicas, que prácticamente se duplicaron en un período de diez años desde
33,8% a 58,6%.

La contracara de este incremento ha sido la menor utilización de las restricciones

cuantitativas, muchas de las cuales pasaron a ser ilegales, especialmente para los
productos agrícolas, a partir de la Ronda Uruguay del GATT concluida en 1994 8.

Cuadro 2. Tipos de barreras no arancelarias (BNAs) aplicadas por los países según su
grado de desarrollo. En % del total de BNAs. Años 1994 y 2004
1994 2004
Barreras no arancelarias
Mundo PD PED Mundo PD PED
1 Medidas técnicas 33,8 26,2 34,5 58,6 52,1 58,7
2 Medidas de control de cantidades 52,2 54,8 53,3 34,9 36,1 35,3
2.1 Autorización previa para productos sensibles 19,2 5,6 26,0 17,1 17,4 17,2
2.2 Cuotas para productos sensibles 0,2 0,6 0,0 0,2 0,6 0,2
2.3 Prohibición para productos sensibles 2,7 1,8 3,1 6,8 1,0 7,5
3 Medidas financieras 2,1 0,1 3,1 1,5 0,3 1,6
3.1 Depósitos reembolsables para prod. sensibles 0,0 0,1 0,0 0,6 0,3 0,6
4 Medidas de control de precios 7,5 11,2 6,1 1,8 3,0 1,7
5 Licencias automáticas 3,0 6,3 1,5 1,7 7,7 1,1
6 Medidas monopólicas 1,4 1,3 1,4 1,5 0,7 1,6
BNAs "núcleo" (1) 41,1 59,3 34,8 14,9 20,8 14,6
Resto BNAs (2) 58,9 40,7 65,2 85,1 79,2 85,4
Notas: (1) = 2+3+4+6-(2.1+2.2+2.3+3.1); (2) = 1+2.1+2.2+2.3+3.1+5
Fuente: elaboración propia sobre la base de la UNCTAD (2005)

8
Como resultado de la Ronda Uruguay del GATT, muchas BNAs sobre la agricultura fueron
“arancelizadas”, dando lugar a la imposición de elevados aranceles sobre los productos agrícolas que
habían sido previamente limitados a través de cuotas (Hoekman y Kostecki, 2001).
18
Asimismo, se observa que en 1994 cerca del 60% de las restricciones no
arancelarias aplicadas por los países desarrollados correspondía a BNAs núcleo,
contra sólo un 35% en los países en desarrollo. Si bien en los últimos años se
produjo a nivel mundial una importante reducción en la utilización de las BNAs
núcleo –desde un 41% en 1994 a un 15% en 2004-, en términos relativos son los
países desarrollados quienes las continúan utilizando en forma más intensa
(20,8% del total vs. un 14,6% del total en los países en desarrollo). El caso
extremo lo constituye la Unión Europea donde las BNAs núcleo representan más
del 75% del total de BNAs (Fugazza y Maur, 2008).

Debe notarse que si bien la UNCTAD no considera a las medidas técnicas como
parte de las BNAs núcleo, ya que en teoría se establecen con fines legítimos de
protección de la salud, la seguridad y el medioambiente (es decir, con fines de
protección a los consumidores), el propio organismo advierte que “en los países
desarrollados estas regulaciones exceden muy frecuentemente las normas
aceptadas en los ámbitos multilaterales” (UNCTAD, 2005) y, por tanto, actúan
en la práctica como instrumentos proteccionistas de la producción nacional.

Siguiendo con lo señalado por la UNCTAD, “el marcado incremento de las

regulaciones gubernamentales que involucran BNAs en los países desarrollados
está imponiendo, en muchos casos, costosas e innecesarias cargas a las empresas
de los países en desarrollo”. Estas regulaciones excesivas, que fragmentan los
mercados internacionales, “implican dificultades especiales para el ingreso de las
pequeñas y medianas empresas de estos países al comercio mundial”. (UNCTAD
2005)

Más aún, desde principios de los años noventa, muchos gobiernos de países
desarrollados han incrementado la utilización de regulaciones que rigen el
comercio ya no sólo de los productos tradicionalmente más sensibles y
protegidos –como los agrícolas y alimenticios y los productos de sectores mano
de obra intensivos–, sino de productos de alta tecnología como los bienes de
informática y telecomunicaciones, “afectando particularmente las exportaciones
de los países en desarrollo en aquellos bienes con mayor valor agregado y de los
sectores más dinámicos del comercio internacional” 9 (UNCTAD, 2005). Otros
productos de alta tecnología afectados son los productos químicos, farmacéuticos
y maquinaria.

Entre los factores que explican esta tendencia se encuentra el hecho que en la
fase actual de industrialización de los países desarrollados, los productos de

9
En la Unión Europea, por ejemplo, el enfoque de la regulación es principalmente sobre el medio
ambiente, la salud y seguridad. Recientemente, sin embargo, ha habido tendencias de los gobiernos para
regular las tecnologías de la información y productos de telecomunicaciones en términos de otras
características, tales como la privacidad y la seguridad. En el mundo global, la expansión de este tipo de
regulaciones gubernamentales podría fragmentar los mercados internacionales. Los ejemplos de las
barreras no arancelarias incluyen también la normativa referida a requisitos técnicos. (UNCTAD, 2005)
19
mayor valor agregado y alta tecnología se han convertido, desde un punto de
vista estratégico de promoción, en los “nuevos” sectores sensibles de sus
economías, requiriendo por tanto niveles de protección que permitan consolidar
el desarrollo y la competitividad de dichas industrias 10. Esta estrategia no difiere,
salvo en las formas y probablemente en intensidad, de la utilizada a lo largo de
toda su historia de industrialización.

El Banco Mundial, por su parte, efectuó un análisis de los efectos cuantitativos

de las BNAs sobre las importaciones. A partir de un estudio que abarcó más de
90 países y cerca de 5.000 líneas arancelarias, se calcularon los equivalentes ad-
valorem de las BNAs, esto es, se convirtieron “en cifras” las BNAs en términos
de sus equivalentes arancelarios. Las BNAs consideradas en el estudio fueron las
BNAs núcleo –en un sentido más amplio que el de la UNCTAD al incluir
también los requisitos técnicos- y la ayuda doméstica a la agricultura (subsidios).
(Kee, Nicita y Olarreaga, 2006)

El trabajo señala que el promedio simple del equivalente arancelario de las BNAs
núcleo es 9,2%, y de 7,8% considerando el promedio ponderado por las
importaciones. Sin embargo, si se calculan los promedios sólo sobre los
productos afectados por BNAs núcleo, los porcentajes son considerablemente
más elevados: 39,8% y 22,7%, respectivamente.

Ello demuestra la gran importancia de las medidas no arancelarias como

instrumento de protección comercial, especialmente si se considera que en el
57% de los productos sujetos a estas restricciones, el equivalente arancelario de
las BNAs núcleo es superior incluso a los niveles arancelarios.

El estudio arroja también resultados muy interesantes a partir de la vinculación

de las BNAs y el nivel de riqueza de los países. Por un lado, se observa que el
equivalente arancelario promedio de las BNAs se incrementa con el PBI per
cápita; esto es, cuanto más ricos son los países, más restrictivo es el efecto de las
medidas no arancelarias que aplican.

Por otro lado, si bien el nivel total de protección se reduce a mayores niveles de
PBI per cápita –principalmente porque los aranceles promedio tienden a decrecer
con el nivel de riqueza de los países-, la contribución de las BNAs sobre el nivel
total de protección (incluidos los aranceles), se incrementa con el PBI per cápita.

Esto puede observarse en el Gráfico 2, donde se indica la protección adicional

impuesta por las BNAs (incluidos los subsidios a la agricultura) con relación al
nivel de protección impuesto por los aranceles para los grupos de países según su
grado de desarrollo. De allí se desprende que las BNAs contribuyen en forma
significativa al nivel total de protección a nivel mundial (en promedio, agregan
10
En efecto los aranceles promedio más altos de los países industrializados se aplican justamente sobre
los productos de alta tecnología. (Fernández de Córdoba y Vanzetti, 2005)
20
cerca de un 70% de restricción adicional al nivel impuesto por los aranceles), y
que la protección adicional de las BNAs por sobre la protección arancelaria es, en
promedio, sensiblemente mayor para los países desarrollados.

Gráfico 2. Restricción adicional impuesta por las BNAs

respecto de la restricción impuesta por los aranceles. Grupos
de países y promedio mundial
160%

140%

120%

100%

80%

60%

40%

20%

0%
Países Países en Promedio Países menos
desarrollados desarrollo mundial desarrollados

Fuente: elaboración propia sobre la base de Kee, Nicita y Olarreaga (2006)

Así, en el caso de los países desarrollados, las BNAs imponen una restricción
adicional del orden del 150% por sobre la protección arancelaria. De esta forma,
para el promedio de los países desarrollados la contribución de las BNAs al nivel
de protección total es dos veces y media superior a la contribución de los
aranceles. Como casos más elocuentes podemos mencionar el de Nueva Zelanda
(430%), la Unión Europea (320%), los Estados Unidos (204%), Australia y
Japón (ambos, 146%).
El Gráfico 3 refleja la incidencia de los distintos tipos de medidas de restricción
(BNAs y aranceles) al nivel total de protección mundial y en distintos países
seleccionados. Allí se observa que la protección mundial está compuesta en
promedio en un 41% por BNAs y un 59% por aranceles. Sin embargo, el peso de
las BNAs es sensiblemente superior para los países desarrollados: en los casos de
Nueva Zelanda y la Unión Europea, más de tres cuartas partes de su nivel total de
protección se explican por las BNAs; en los Estados Unidos las BNAs explican
el 67%, y el 59% en Australia y Japón. En los casos de Brasil, Canadá y México
la contribución de ambas medidas de restricción es prácticamente la misma, y en
el caso de la Argentina las BNAs representan el 35% de la protección total.

21
 Gráfico 3. Composición del nivel total de protección en países
seleccionados.
100%

80%

60%

40%

20%

0%

Canadá

Mundo
Japón

Brasil
EEUU

Chile
N. Zelanda

México

India
UE

China
Australia

Argentina
BNAs Aranceles
Fuente: elaboración propia sobre la base de Kee, Nicita y Olarreaga (2006)

En términos sectoriales, el estudio demuestra que la protección a la agricultura a

través de subsidios es mayor que la protección a la industria manufacturera (dos
veces, en promedio), lo que sugiere que los países con un perfil exportador más
orientado a productos agrícolas –mayormente países en desarrollo- enfrentan
mayores restricciones de acceso a mercados que los países especializados en
productos manufacturados –mayormente países desarrollados.

Finalmente, como consecuencia de este mayor peso relativo de las BNAs en los
países desarrollados, se reduce la brecha entre los niveles de protección de los
distintos grupos de países. Así, en el caso de los países en desarrollo, su nivel de
protección arancelaria resulta 2,8 veces superior a la de los países desarrollados.
Sin embargo, considerando el nivel total de protección (aranceles y BNAs), esta
relación se reduce a 1,9 veces (-31%).

Por su parte, la Comisión Nacional de Comercio Exterior (CNCE) de la

Argentina efectuó relevamientos de las BNAs aplicadas por los Estados Unidos y
la Unión Europea 11 (CNCE 1999a y 1999b). Para el caso de los Estados Unidos,
se detectó la existencia de unas 5.330 BNAs aplicadas sobre las importaciones de
unos 3.470 productos (equivalente al 34% del total de líneas arancelarias y al
27% de las importaciones).

El Cuadro 3 muestra los productos afectados por grandes rubros, donde se

observa que, en términos de alcance, los productos más afectados eran las
manufacturas de origen agropecuario (MOA) y los productos primarios (PP), con
tres cuartas partes del universo total de estos rubros alcanzada por BNAs.

11
No se incluyen aquí los subsidios a la producción y a la exportación de productos agrícolas.
22
En el caso de las manufacturas de origen industrial (MOI), si bien el universo de
productos afectados por BNAs resulta menor (25% del total de productos
industriales), en términos absolutos constituían el rubro que más BNAs
enfrentaba, con 1.970 productos.

Ello equivale a decir que el 57% de los productos que enfrentaban este tipo de
barreras para ingresar al mercado de Estados Unidos correspondía a
manufacturas industriales.

Para el caso de la Unión Europea, el estudio encontró más de 16.000 BNAs sobre
las importaciones de unos 6.450 productos (equivalente al 47% del total de líneas
arancelarias y al 25% de las importaciones).

Cuadro 3. BNAs en Estados Unidos y la Unión Europea. Posiciones

arancelarias por grandes rubros. En cantidad total de posiciones y en
porcentaje y cantidad con BNAs
Estados Unidos Unión Europea
Total de BNAs Total de BNAs
Grandes
productos productos
Rubros En % En cant. En % En cant.
por rubro por rubro
PP 606 74% 448 1.168 81% 946
MOA 1.616 76% 1.228 2.755 84% 2.314
MOI 7.880 25% 1.970 9.692 40% 3.877
CyE 101 25% 25 111 12% 13
TOTAL 10.203 34% 3.469 13.726 47% 6.451

Fuente: elaboración propia sobre la base de CNCE (1999a y 1999b)

En términos de productos (Cuadro 3), al igual que en el caso de los Estados

Unidos, los rubros más afectados eran los productos primarios y las manufacturas
de origen agropecuario (más del 80% de las posiciones arancelarias de ambos
rubros estaba alcanzado por BNAs). Las manufacturas de origen industrial
enfrentaban más barreras que en el caso de los Estados Unidos (el 40% del total
de productos industriales estaba alcanzado por BNAs), y en términos absolutos
también constituían el rubro más afectado por las BNAs con 3.870 productos. De
esta forma, el 60% de los productos que enfrentaban BNAs para ingresar al
mercado europeo correspondía a manufacturas industriales.

En síntesis, de lo expuesto en esta sección surge con claridad que la declamada

apertura de las economías de los países desarrollados a través de la reducción de
sus aranceles promedio, ha quedado en buena medida desvirtuada por el
establecimiento de numerosas medidas de restricción comercial teóricamente
destinadas a fines legítimos específicos pero que, en la práctica, se ven desviadas
hacia propósitos de tipo proteccionista, para favorecer sus producciones locales.

23
Incluso los principales impulsores de la liberalización del comercio mundial,
como los Estados Unidos y la Unión Europea, se encuentran entre los países que
utilizan en forma más intensa las nuevas formas de proteccionismo, como vía
para continuar regulando las importaciones de una amplia cantidad de productos
y mantener su mercado interno protegido de la competencia externa en aquellos
sectores considerados sensibles –tradicionales y nuevos en términos estratégicos.

Asimismo, este tipo de esquemas genera incentivos a una mayor especialización

comercial por parte de los países en desarrollo exportadores netos de materias
primas, ya que tienden a profundizar las ventajas de competitividad que ya
detenta por factores naturales, favoreciendo una mayor producción que impulsa
los precios a la baja y pueden terminar en un empeoramiento de los términos de
intercambio.

Ello evidencia que el desarrollo de sectores prioritarios en el proceso de

industrialización –independientemente de la fase por la que se atraviese- requiere
de políticas públicas activas de protección y estímulo para lograr consolidarse.

24
III. Niveles de industrialización y desarrollo tecnológico

Mediante estrategias activas de política industrial y de administración comercial,

los países más avanzados han logrado alcanzar, a través de sucesivas fases de
desarrollo, elevados niveles de madurez, productividad y competitividad en sus
sectores industriales, constituyéndose en líderes mundiales en segmentos
industriales con mayor valor agregado y contenido tecnológico.

En esta sección se exponen los distintos niveles de industrialización relativos de

los países que dan cuenta de estos liderazgos, a efectos de marcar el vínculo entre
éstos y el desarrollo económico. Asimismo, el análisis sugiere que si estos países,
a pesar de su amplia brecha tecnológica y de productividad con el resto de las
economías aún encuentran razones para continuar aplicando medidas comerciales
restrictivas, las motivaciones implícitas en las necesidad de los países en
desarrollo son más evidentes.

El Cuadro 4 expone el valor agregado per cápita de la industria manufacturera

para los años 1990 y 2007 para distintos grupos de países, según niveles de
desarrollo y zonas geográficas. Allí se observa claramente el fuerte desequilibrio
existente entre los distintos grupos. En el caso de los países en desarrollo, el
valor agregado industrial per cápita representó sólo el 5% y el 8% del registrado
en los países industrializados en los años 1990 y 2007, respectivamente. En otras
palabras, el valor agregado per cápita de los países industrializados ha resultado
20 y 12 veces superior al de los países en desarrollo en los años señalados.

Cuadro 4. Valor agregado per cápita de la industria

manufacturera. En dólares constantes del año 2000
En valores En % de los países
absolutos industrializados
Grupos de países
1990 2007 1990 2007
Países industrializados* 3.491 4.554 100% 100%
Países en desarrollo 171 366 5% 8%
Países del CIS** 462 361 13% 8%
América Latina 622 789 18% 17%
China 100 597 3% 13%
Asia 117 367 3% 8%
Africa del Norte 150 215 4% 5%
Africa Subsahariana 30 30 1% 1%
Mundo 812 1.060 23% 23%
Notas: *Excluidos países del CIS; **Commonwealth of Independent States.
Fuente: elaboración propia sobre la base de ONUDI, Statistical Country Briefs.

En América Latina se observa una relación superior a la media de los países en

desarrollo, aunque con una leve tendencia decreciente (18% en 1990 y 17% en
2007). En el caso de China, la poderosa expansión que ha tenido su economía y
su industria en los últimos años se refleja en la notable reducción de la brecha
respecto de los países industrializados, pasando de una relación de sólo el 3% en
25
1990 al 13% en 2007. Igual tendencia, aunque de menor magnitud, se observa en
el resto de los países asiáticos.

Por otro lado, el Cuadro 5 exhibe las diferencias en materia de desarrollo

industrial en función de la concentración de la producción y de las exportaciones
industriales mundiales. Como puede observarse, sólo cuatro países aportaron más
del 58% del valor agregado industrial mundial en el año 2005, liderados por
Estados Unidos con una cuarta parte del total global, seguido por Japón (16,7%),
China (9,8%) y Alemania (6,4%). Las contribuciones de países en desarrollo,
como Brasil, México y Argentina, se ubican en niveles sustancialmente menores:
2,1%, 1,6% y 0,8%, respectivamente.

Cuadro 5. Distribución mundial del valor agregado industrial y de las

exportaciones industriales. En % de los totales mundiales (en dólares
constantes de 2000). Países seleccionados. Año 2005
Países Valor Agregado Exportaciones
seleccionados Industrial Industriales
Estados Unidos 25,5 9,7 Sólo 4 países representan
más del 58% del valor
Japón 16,7 6,7
agregado industrial y cerca
China 9,8 8,7 del 36% de las exportaciones
Alemania 6,4 10,7 industriales mundiales.
Gran Bretaña 3,4 3,9
Francia 3,0 4,8
Italia 2,9 4,2
Brasil 2,1 1,1
México 1,6 2,1
España 1,5 2,0
Argentina 0,8 0,3
Singapur 0,4 2,6
Resto 25,9 43,3
Mundo 100,0 100,0
Fuente: elaboración propia sobre la base de ONUDI, Statistical Country Briefs.

En materia de exportaciones, las mismas se encuentran más diversificadas. Los

países líderes en producción son al mismo tiempo los principales mercados de
origen (36% en conjunto), pero en distinto orden de importancia: aquí Alemania
ocupa el primer lugar, con el 10,7% del total, seguido de cerca por Estados
Unidos (9,7%), China (8,7%) y Japón (6,7%). Por su parte, la participación de
México es del 2,1%, Brasil 1,1% y Argentina 0,3%.

Es importante destacar que en el caso de los Estados Unidos y Japón, la amplia

brecha entre sus aportes a la producción y a las exportaciones mundiales de
manufacturas (-15,8 p.p. y 10 p.p. respectivamente), evidencia la importancia del
mercado interno para la producción industrial de sus economías.

Por último se analiza el perfil de los países según sus capacidades de producción
tecnológicas y su desempeño innovador. Su importancia radica en que las ramas
basadas en tecnología generan efectos de derrame de conocimiento hacia el resto
26
de la estructura productiva, que favorecen el crecimiento de la productividad de
toda la estructura industrial. Sin embargo, se debe tener sumo cuidado al analizar
estos datos, ya que surgen de simplificaciones estadísticas. Por ejemplo, la
inclusión de Irlanda como “país industrializado” es objeto de debate si se analiza
con mayor profundidad.

Cuadro 6. Intensidad de la industrialización y calidad

exportadora. Ranking de países por grupo, ordenados en
forma decreciente para el valor agregado. Año 2003
VA prod. med. y Expo. med. y alta
Países y grupos de países
alta tecnol. / VA tecnol. / Expo.
seleccionados
industrial industriales
Países industrializados 38,1 53,7
Irlanda 62,1 83,8
Alemania 61,1 72,0
Japón 56,9 85,0
Reino Unido 56,1 69,7
Estados Unidos 55,7 74,6
Suiza 55,2 76,0
Resto países industrializados 32,5 47,1
América Latina 19,7 26,5
México 45,2 75,3
Brasil 33,5 38,3
Argentina 25,9 24,0
Colombia 25,6 21,8
Chile 22,7 12,1
Perú 17,9 4,9
Venezuela 16,9 35,8
Resto América Latina 11,2 11,5
Este y Sudeste de Asia 32,8 43,7
Singapur 77,6 80,4
Corea 60,3 73,9
Malasia 49,8 73,2
Taiwan 49,4 71,4
China 46,9 52,8
Filipinas 40,1 81,0
Resto Este y Sudeste de Asia 16,8 22,4
Resto del Mundo 19,2 25,0

Fuente: elaboración propia sobre la base de ONUDI, Industrial

Development Scoreboard – 2007 Update.

En el Cuadro 6 se presentan dos indicadores que reflejan en forma aproximada la

intensidad tecnológica de la industrialización (medida como el cociente entre el
valor agregado de productos de mediana y alta tecnología y el valor agregado
industrial) y la calidad exportadora (medida como el cociente entre las
exportaciones de mediana y alta tecnología y las exportaciones industriales) de
distintos países para el año 2003.

27
Como puede observarse, países industrializados como Irlanda, Alemania, Japón,
el Reino Unido, los Estados Unidos y Suiza, así como algunos nuevos
industrializados de Asia (principalmente Singapur y Corea) presentan estructuras
productivas similares con relación al porcentaje de sectores intensivos en
tecnología sobre el valor agregado manufacturero. En todos estos casos ese
porcentaje supera el 50%, alcanzando el 77,6% en Singapur y el 61,1% en
Alemania.

Por el contrario, en América Latina los sectores intensivos en tecnología

representan en promedio menos del 20% del valor agregado industrial. Esto es la
contracara de una especialización productiva mayormente basada en sus ventajas
comparativas estáticas orientada a productos de bajo contenido tecnológico, lo
que no implica que los países en desarrollo no participen en la producción de
bienes de alta tecnología, sino que la misma se acota a una serie de actividades.

Asimismo, muchos productos de uso intensivo de tecnología implican procesos

intensivos en mano de obra, tales como el ensamblaje de partes importadas y
componentes electrónicos en los países en desarrollo que participan en las
cadenas globales de valor. Este es por ejemplo el caso de México, donde los
sectores intensivos en tecnología representan el 45,2% del valor agregado
industrial, principalmente debido a importantes inversiones de empresas
estadounidenses que buscan reducir costos –especialmente laborales– para
desarrollar actividades trabajo intensivas que forman parte de sus sistemas
internacionales de producción intra-corporativos (López y Ramos, 2009).

En lo que respecta a las exportaciones intensivas en tecnología, los países

industrializados y los emergentes de Asia presentan perfiles exportadores
similares con relación a su contribución sobre el total de las exportaciones
industriales. En todos estos casos, con la sola excepción de China, el peso de las
exportaciones intensivas en tecnología supera el 60%, destacándose los casos de
Irlanda, Singapur y Filipinas (con más del 80%).

En contraste, en América Latina las exportaciones intensivas en tecnología

representan en promedio sólo el 26,5% de las exportaciones industriales, siendo
México la principal excepción a ello por las razones anteriormente señaladas.

En suma, como se dijo previamente, se pone de manifiesto que, si los países

desarrollados aún hoy necesitan resguardar sus producciones locales, ello
mantiene vigencia en países más atrasados en términos relativos.

28
IV. La industria metalúrgica en la Argentina. Política comercial,
inversiones, competitividad y empleo calificado

1. La importancia de la industria metalúrgica para la industrialización de

la Argentina

Es sabido que es muy relevante el análisis de los procesos de agregación de valor

inmersos en las distintas actividades económicas en términos de empleo,
conocimiento, innovación, tecnología y tampoco lo es la forma en que éstos son
internalizados dentro de la estructura productiva local, dándoles una lógica
endógena al crecimiento.

En este sentido, la industria metalúrgica constituye un eslabón fundamental en el

entramado productivo. Comprende la producción de insumos claves para el resto
de las actividades económicas y de diversa complejidad y, por lo tanto, genera
importantes encadenamientos productivos “hacia atrás” y “hacia delante”, ya sea
dentro del sector metalúrgico como fuera de él.

Es además una industria de alto valor agregado, contenido innovativo –

tecnológico y mayormente intensiva en mano de obra en todos sus niveles, con
un denso entramado de micro, pequeñas y medianas empresas, en su mayoría de
capitales nacionales.

Asimismo, al ser una “industria de industrias”, por nutrirlas de insumos y medios

de producción, incide crucialmente en el proceso reproductivo de la economía: la
inversión. En consecuencia, opera sobre la cantidad y calidad de la oferta
agregada de la economía y sobre las variables macroeconómicas en general,
como el crecimiento del producto bruto interno, los costos industriales, los
niveles de precios, la productividad, el empleo y los salarios, entre otras.

De esta forma, la industria metalúrgica tiene un rol central para el desarrollo

económico. Es por ello que en los países desarrollados (y con mayor intensidad
en los de reciente industrialización) esta industria representa más del 40% de sus
exportaciones, mientras que en la Argentina viene creciendo, representa el 10%,
tiene enorme potencial de crecimiento y puede colaborar sustancialmente mejorar
el saldo comercial de productos industriales.

En la Argentina, la industria metalúrgica tiene una fuerte incidencia en el

desarrollo industrial. Está conformada por unos 23 mil establecimientos
productivos y, con 250 mil personas directas, es la mayor generadora de puestos
de trabajo (20% del empleo industrial), retribuyendo salarios superiores a la
media como reflejo de los elevados requerimientos de calificación. Es además la
industria con mayor valor agregado en relación a su valor bruto de producción,
aportando cerca del 13% PBI industrial.

29
Dentro de esta industria, el sector de bienes de capital sobresale por su incidencia
en la estructura productiva como diferenciador del desarrollo relativo de los
países. La ingeniería de producto de una máquina es además ingeniería del
proceso en el que participa. El diseño y fabricación de bienes de capital es una
actividad intensiva en conocimiento, no sólo obtenido en el sistema educativo
formal, sino también en la práctica de la fábrica donde se forma el “arte” de los
operarios especializados.

Otra característica de los bienes de capital es su producción en series cortas –

inclusive a la medida del demandante-, con bajo índice de automatización y alto
requerimiento de mano de obra calificada. Además, por tratarse de bienes
complejos, requieren para su desarrollo la concurrencia de distintas ramas del
conocimiento, promoviendo las interrelaciones entre empresas con distintas
especialidades que difunden las nuevas tecnologías en todo el sector industrial.
Así, un sistema productivo capaz de resolver los desafíos que plantea el diseño y
fabricación de bienes de capital debe ser tecnológicamente maduro e innovador a
la vez.

Dado que la tecnología (el conocimiento) queda en su mayor parte en poder de la

empresa que concibió la maquinaria, el conocimiento tecnológico es sin dudas
una barrera que defiende a sus poseedores de los competidores potenciales y
consecuentemente permite cosechar rentas extraordinarias. Las ganancias
reinvertidas en investigación, desarrollo e innovación para crear más
conocimiento consolidan aún más la situación ventajosa de las empresas,
elevando su presencia global. Los bienes de capital son instrumentos centrales en
este proceso ya que ellos condensan las tecnologías de producción.

Todas estas ventajas se relativizan frente a la “transferencia” de tecnología a

través de equipos importados. En este caso opera la disociación entre el “saber
cómo” (vinculado al uso de una tecnología) y el “saber por qué” (vinculado a la
creación de una tecnología). Esta disgregación determina que quien transfiere (la
empresa extranjera) restringe los usos y la difusión de la tecnología. Adquirir el
“saber cómo” de un proceso tecnológico implica sólo un período limitado de
aprendizaje, con un bajo desarrollo de actividades de investigación e ingeniería
nacional.

De esta forma, la compra de tecnología no involucra el dominio de la misma. El

proceso creativo, es decir el desarrollo del “saber por qué”, es el único que
asegura el dominio tecnológico, y para ello se requiere que la investigación, la
ingeniería y la fabricación tengan una fuerte participación de la producción
nacional. Por todas estas razones, la producción nacional de bienes de capital fue
percibida como estratégica ya en los propios inicios de la industrialización de los
países hoy desarrollados, y desempeñó un rol fundamental en el éxito de sus
procesos de desarrollo.

30
Desde la Revolución Industrial los países avanzados han mantenido el liderazgo
en la producción, el comercio exterior y la innovación tecnológica vinculada a la
fabricación de maquinaria y equipo. Este liderazgo constituyó un poderoso motor
de expansión; por su intermedio no sólo creció la fabricación misma de equipos,
sino también se expandió la producción en masa de otros bienes y se fortaleció la
capacidad de innovación tecnológica.

Los países desarrollados siempre privilegiaron este sector, apoyándolo con una
variedad de políticas gubernamentales y recursos económicos y humanos, tanto
en ámbitos privados como públicos.

En este sentido, en el Cuadro 7 se expone la contribución del sector fabricante de

maquinaria y equipo en el valor agregado industrial de un conjunto de países,
entre ellos la Argentina, para el año 2000, donde surge claramente la fuerte
asimetría entre los países en función de sus niveles de desarrollo. En los países
desarrollados existen fuertes vínculos entre fabricación, ingeniería e
investigación, lo que les ha permitido mantener el control internacional de los
bienes de capital –en 2007 estos países aportaron el 76% del valor agregado
mundial de maquinarias y equipos-, aunque en algunos productos de tecnología
más difundida hayan debido enfrentar la competencia de nuevos países.

Cuadro 7. Valor agregado del sector de maquinaria y

equipo(*). En % del valor agregado de la industria
manufacturera de países seleccionados. Año 2000
Países Maquinarias de Uso Total Maq. y
seleccionados General Especial Equipo
Suiza s/d s/d 15,8
Alemania 7,1 6,6 13,7
Italia 6,6 5,5 12,1
Japón 4,2 5,4 9,6
Suecia 3,9 5,2 9,1
Estados Unidos 4,0 3,6 7,6
Gran Bretaña 4,5 3,0 7,5
Francia 4,0 2,9 6,9
Corea 3,4 3,4 6,8
Singapur 2,3 4,4 6,7
España 3,0 2,9 5,9
Rep. Checa 3,6 2,1 5,7
Brasil 2,5 2,2 4,7
Argentina 2,4 1,2 3,6
México 1,5 1,0 2,5

(*) Corresponde a las clasificaciones 291 y 292 CIIU Rev. 3

Fuente: elaboración propia sobre la base de ONUDI, Statistical
Country Briefs.

Para lograr su actual fortaleza, los gobiernos de las naciones industrializadas han
jugado un papel decisivo. En todos ellos el Estado ha financiado una alta
31
proporción de la investigación y ha canalizado hacia sus empresas nacionales la
gran mayoría de las grandes órdenes públicas para la compra de equipos. Han
organizado adicionalmente sistemas de financiamiento para estimular las
exportaciones, en particular hacia los países en desarrollo.

Si a ello se agregan las enormes sumas destinadas a proyectos de investigación y

producción con fines militares, es posible comprender la magnitud del apoyo que
los gobiernos han otorgado a estos sectores estratégicos, desacreditando una vez
más el mito de la no intervención estatal en las economías más avanzadas.

2. La industria metalúrgica en el nuevo contexto mundial

Hemos visto que en los países hoy desarrollados la política arancelaria constituyó
una pieza central de sus políticas de estímulo industrial durante sus etapas de
desarrollo y lo sigue siendo, con otras características, en la actualidad

En su actual fase de expansión, los países industrializados están promoviendo

principalmente sus industrias de alto valor agregado y alta tecnología, y ello en
términos estratégicos ha significado la necesidad no sólo de aplicar los aranceles
promedio más altos sobre estos sectores (Fernández de Córdoba y Vanzetti,
2005), sino también, como hemos visto, una creciente imposición de BNAs para
reducir la exposición de estos “nuevos” productos sensibles a la competencia
extranjera.

Incluso “en muchos países desarrollados los textiles, indumentaria, calzado y

artículos de cuero reciben una protección mucho mayor que los sectores
intensivos en tecnología para defenderse de la competencia de productores de
bajo costo de los países en desarrollo” (Akyüz, 2005). Ello pone de relieve que, a
pesar del elevado nivel de desarrollo alcanzado, no han resignado la preservación
de sectores con fuerte capacidad de generar empleo al interior de sus economías.

Ahora bien, en la Argentina, al igual que el resto de los países, sus tasas
arancelarias también se han ido reduciendo como consecuencia de los
compromisos multilaterales y de los acuerdos comerciales concluidos, hasta
alcanzar el nivel promedio actual del 13,5% 12; nivel que resulta similar al de los
Estados Unidos en 1950 cuando ya había alcanzado una indiscutida hegemonía
industrial y un ingreso per cápita tres veces superior al que hoy tienen los países
en desarrollo (Akyüz, 2005, Fernández de Córdoba, 2004).

Como señala Chang (2002), "la brecha de productividad entre los países hoy
desarrollados y los países en desarrollo es mucho mayor que la que existía entre
los más desarrollados y menos desarrollados en el pasado. Esto significa que los

12
Corresponde al arancel promedio ponderado aplicado (ver Fernández de Córdoba, 2004).
32
países en desarrollo de hoy necesitan aranceles mucho más altos que los usados
por los países hoy desarrollados en épocas anteriores, si quieren proporcionar un
grado de protección real a sus industrias similar al que tuvieron las industrias de
los países hoy desarrollados en el pasado".

Por supuesto que sería erróneo e ineficiente centrar el análisis del desarrollo
industrial únicamente sobre la base de la política comercial, pero, como ha sido
señalado a lo largo de este trabajo, sin dudas una política comercial eficaz dentro
de un conjunto más amplio de políticas activas para el desarrollo industrial
continúa siendo un instrumento necesario para el desarrollo.

Si ello ha resultado cierto para la industrialización de los países hoy

desarrollados, resulta de particular relevancia en momentos como el actual en que
el mundo está inmerso en un creciente proceso globalizador que está ejerciendo
renovadas presiones hacia una mayor liberalización del comercio mundial.

En ese sentido, la creciente fragmentación y deslocalización de las producciones,

combinadas con el outsourcing de ciertas etapas de los procesos productivos y de
vastos segmentos de servicios ligados a este último, han generado un notable
aumento de las corrientes de comercio –principalmente de bienes intermedios- e
inversión y un creciente rol de los países en desarrollo, especialmente como
receptores de las inversiones. Como resultado, se han ido conformando cadenas
globales de valor en diversos sectores productivos, caracterizadas por el fuerte
predominio de las empresas transnacionales dentro de ellas 13. (López y Ramos,
2009)

El modo en que se organiza la producción a escala global y el hecho que los

países en desarrollo constituyen las principales localizaciones para hacer
offshoring de varias etapas de producción, resulta en una fuerte motivación para
los países desarrollados por disponer de mercados aún más libres en estos países
por medio de los cuales se canalizan las producciones de distintos eslabones o
etapas de los procesos productivos.

Sin embargo, para los países en desarrollo como la Argentina, la posibilidad de

maximizar los beneficios derivados de su participación en la nueva economía
globalizada, dependerá de su capacidad para estructurar un efectivo perfil de
inserción en los mercados externos, sesgando su estructura productiva hacia
actividades complejas y de alto valor agregado, caracterizadas por recursos
calificados, altos salarios reales y crecientes, progreso tecnológico significativo,
rentas de innovación, calidad y alta gama, diferenciación de productos y

13
Esto ha derivado en una importancia creciente de las empresas transnacionales: a comienzos de los
noventa existían alrededor de 37.000 multinacionales con 170.000 filiales en el exterior, y actualmente
hay 80.000 empresas transnacionales globales con 800.000 filiales externas, que emplean más de 82
millones de personas, concentran la mitad del gasto global en I+D, el 10% del producto y explican las dos
terceras partes del comercio mundial (de las cuales la mitad es intra-firma). (López y Ramos, 2009)
33
predominio de competitividad-“no precio”. De lo contrario, una liberalización
profunda de sus mercados conllevaría el riesgo de perpetuar sus actuales patrones
de producción y exportación.

La industria metalúrgica se encuentra ciertamente entre las actividades que

condensan las características requeridas para liderar el perfil productivo del país,
y es por ello que resulta crucial brindarle el resguardo y el estímulo necesarios
para consolidar su competitividad y alentar su crecimiento. El fortalecimiento de
esta industria, con sus producciones de alto valor agregado, contenido
tecnológico y empleo calificado, contribuirá a una inserción del país al mundo
con productos más sofisticados y en eslabones más avanzados de las cadenas
globales de valor.

En este sentido, resultarán cruciales los resultados que se alcancen en términos de

reducciones de aranceles industriales en el ámbito multilateral –Ronda de Doha
de la OMC- y en la negociación en curso para concluir una asociación de libre
comercio entre el Mercosur y la Unión Europea. Una liberalización excesiva
como la pretendida por los países desarrollados podría tener efectos devastadores
en términos de producción, inversión y empleo sobre una industria dinamizadora
del aparato productivo y estratégica para el desarrollo, como la metalúrgica.

Por otro lado, un importante foco de análisis para los sectores metalúrgicos lo
constituye la competencia proveniente de Brasil –principal origen de las
importaciones metalúrgicas- pero aún con disparidades en términos de políticas
de subsidios y distorsiones que se dan, en un contexto de asimetrías derivadas de
las diferencias de tamaño relativo de sus economías, entre otras cosas.

En efecto, los subsidios brasileños a la inversión, exportación y producción de

sus sectores metalúrgicos y de bienes de capital en particular, deben ser
considerados en el comportamiento de los flujos comerciales y en la localización
de inversiones dentro del bloque comercial, ya que constituyen un factor
importante para la viabilidad y el éxito del Mercosur.

Asimismo, es sabido que en los últimos años se ha asistido a una fuerte

expansión de la economía y de la industria China, que se ha convertido en un
jugador estratégico, de peso, en la economía global. Si bien el tamaño de su
mercado podría significar una fuente importante de oportunidades para ciertos
tipos de productos donde la Argentina es un exportador de relevancia, en el caso
de las manufacturas industriales y de los productos metalúrgicos en particular
constituye un factor de riesgo central, dada la competitividad de su moneda, su
baja estructura salarial, las ventajas relacionadas con la escala de la economía y
el papel activo del Estado sobre sus empresas.

Si países como los Estados Unidos y la Unión Europea, con el grado de

desarrollo que han alcanzado, evidencian tensiones comerciales con China,

34
resulta evidente que en el caso de la Argentina y sus socios del Mercosur el
efecto de estas tensiones puede ser aún mayor. Por su envergadura, es un tema
que merece un análisis coordinado al interior del bloque comercial y determina la
necesidad de utilizar y preservar un amplio conjunto de medidas de resguardo de
mercados, favoreciendo la institucionalización de estas acciones en el marco de
la OMC y con reglas generales que no impliquen discriminaciones específicas en
el uso de instrumentos con la economía de China.

35
V. Políticas comerciales para el desarrollo de la industria
metalúrgica en la Argentina

1. La industria metalúrgica frente a las negociaciones comerciales

internacionales

1.1. Las negociaciones multilaterales en la Ronda de Doha

La Ronda del Doha se inició durante la Conferencia Ministerial de la

Organización Mundial de Comercio en Doha (Qatar) en el año 2001, con el
objetivo fundamental de lograr una amplia liberalización del comercio mundial.

En este sentido, entre los temas bajo negociación se encuentra el acceso a

mercados para bienes no agrícolas (NAMA, según sus siglas en inglés), referido
a la reducción de los aranceles y barreras no arancelarias sobre productos
industriales 14.

Los escasos y lentos avances que han tenido, hasta el momento, las
negociaciones NAMA son el reflejo, básicamente, de la amplia disparidad que
existe entre la demanda de reducción arancelaria de los países desarrollados
sobre los países en desarrollo y la oferta que estos últimos están dispuestos a
conceder.

Mientras los países desarrollados intentan imponer profundos recortes en los

niveles arancelarios de los países en desarrollo sobre una amplia cantidad de
productos, éstos pretenden lograr el menor recorte posible y una mayor
flexibilidad para excluir productos industriales del alcance de las reducciones, en
un intento por preservar los aranceles como instrumento de política industrial.

Asimismo, los países en desarrollo reclaman una mayor amplitud entre las
rebajas arancelarias de ambos grupos, esto es, que los recortes de los países
desarrollados sean sustancialmente mayores a los de los países en desarrollo.

Paralelamente, dado que los principales beneficios potenciales de esta

negociación para los países en desarrollo provendrían de mejoras efectivas en el
acceso de sus productos agrícolas y agroindustriales a los mercados de los países
desarrollados, se ha establecido la necesidad de mantener un equilibrio entre los
resultados de liberalización que se alcancen en ambos sectores. Sin embargo, la
restrictiva oferta en materia agrícola de los países desarrollados y su excesiva

14
El grupo de países con los que la Argentina coordina su posición dentro de esta negociación es el
denominado Grupo NAMA-11, compuesto además por Brasil, Egipto, Filipinas, India, Indonesia,
Namibia, Pakistán, Sudáfrica, Túnez y Venezuela.
36
demanda sobre bienes industriales impone un carácter desequilibrado adicional a
la negociación 15.

Es evidente que los resultados de la negociación NAMA resultan cruciales para

el futuro de los países en desarrollo como la Argentina y sus sectores
productivos, como la industria metalúrgica. Hemos visto que las actividades
metalúrgicas involucran importantes encadenamientos productivos, producciones
con alto valor agregado y contenido tecnológico, y son una importante fuente de
mano de obra calificada. Por lo tanto, las implicancias de excesivos recortes
arancelarios sobre las importaciones, tendrán un efecto determinante no sólo
sobre el propio futuro del sector, sino sobre las posibilidades mismas de
industrialización de la Argentina y, en consecuencia, las posibilidades de
modificar el perfil de su inserción en la economía internacional.

Si bien existe un consenso general acerca de que puede haber costos temporales
durante la transición, también existe una creencia por parte de la ortodoxia de que
la reducción de aranceles propuesta por los países desarrollados será beneficiosa
para los países en desarrollo una vez que se complete el ajuste a un régimen
comercial más liberal y una vez que los recursos existentes sean plenamente
redistribuidos y utilizados de acuerdo a los nuevos incentivos.

Sin embargo, como señala Akyüz (2005), para los países en desarrollo lo que
importa no son únicamente las ganancias o pérdidas de bienestar social
resultantes de la reasignación de los recursos existentes, sino las consecuencias a
largo plazo de los recortes arancelarios propuestos para la acumulación de
capital, el progreso técnico y el crecimiento de la productividad, que son la clave
para reducir brechas de ingresos y desarrollo con los países más avanzados.

Incluso, siguiendo lo planteado por el autor, “si pudiera haber un ajuste

instantáneo y gratuito a un nuevo conjunto de incentivos que permitan a los
países en desarrollo aprovechar plenamente los beneficios de sus ventajas
comparativas determinadas por su dotación de recursos y capacidades existentes,
un compromiso irreversible hacia aranceles bajos en una amplia gama de sectores

15
Para el caso de la Argentina, por ejemplo, una modificación de los aranceles industriales como la
propuesta por los países desarrollados implicaría una reducción del 70% en el arancel máximo que puede
aplicar el país (“arancel consolidado”), pasando del nivel actual del 35% a sólo el 10,5%.
En contrapartida, ofrecen en materia de reducción arancelaria de productos agrícolas un recorte inferior al
40% en promedio sobre sus niveles actuales de arancel (niveles muy superiores a los que aplica la
Argentina), excluyendo de dicha reducción una serie de productos sensibles que son precisamente los de
mayor interés exportador de la Argentina.
Más aún, a los efectos del equilibrio mencionado, debe tenerse en cuenta que, si bien los aranceles
industriales de los países en desarrollo son mayores en promedio que los de los países desarrollados, el
flujo del comercio hacia las economías en desarrollo se desarrolla sin limitaciones cuantitativas; por el
contrario, en las importaciones agrícolas de los países desarrollados, en muchos casos, sólo es posible el
comercio a través de la concesión de cuotas arancelarias.
37
conllevaría el riesgo de encerrarlos en la división internacional del trabajo
vigente”.

Es cierto que, como ya hemos señalado, la política arancelaria no es la única

manera de dotar de competitividad a las industrias. Sin embargo, muchas de las
otras opciones de política utilizadas con éxito en el pasado, ya no están
disponibles para los países en desarrollo debido a los compromisos multilaterales
ya contraídos en la OMC, especialmente en los acuerdos sobre subsidios, las
medidas en materia de inversiones relacionadas con el comercio (TRIMs, por sus
siglas en inglés) y las limitaciones que plantean los derechos de propiedad
intelectual relacionados con el comercio (TRIPs, por sus siglas en inglés).

De esta forma, la pérdida de grados de libertad para utilizar estos instrumentos

incrementa los riesgos de un fuerte recorte de los aranceles industriales sobre la
ya reducida autonomía para el manejo de políticas.

Por otro lado, los beneficios potenciales del NAMA para los países en desarrollo,
en términos de acceso a los mercados de los países industrializados, son también
cuestionables. A pesar de que los países en desarrollo se enfrentan en promedio a
reducidos aranceles sobre los productos industriales exportados a los países
desarrollados, se enfrentan también a picos y progresividad arancelarias en sus
productos clave de exportación (cuestiones incluidas en las negociaciones
NAMA) y, fundamentalmente, a un amplio conjunto de BNAs, intensamente
utilizadas para proteger sus mercados, como hemos visto a lo largo de este
trabajo.

Sin embargo, a pesar de que los obstáculos no arancelarios forman parte de la

agenda, los países industrializados han marginado su discusión en las
negociaciones sobre NAMA y se han centrado casi exclusivamente en lo que
constituye su prioridad: la fórmula de reducción arancelaria.

De esta forma, de avanzar las negociaciones en los términos propuestos por las
economías desarrolladas, países como la Argentina obtendrían sólo mejoras
marginales en términos de acceso a mercados agrícolas e industriales y, a
cambio, pondrían en serio riesgo producciones de una industria prioritaria para el
desarrollo como la metalúrgica, entre otras.

Por sus propias características, una apertura comercial excesiva sobre los sectores
metalúrgicos tendría consecuencias negativas que sin dudas traspasarían los
límites sectoriales: la desarticulación de una industria que involucra actividades
complejas y de alto valor agregado, con recursos calificados, salarios elevados,
progreso tecnológico e innovación, calidad, alta gama y productos diferenciados,
estaría atentando contra las posibilidades de sesgar la estructura productiva del
país hacia producciones dinámicas a nivel mundial y dotarla de un sólido perfil
industrial.

38
En este sentido se explica la consistencia de la posición de nuestro país frente a
esta negociación, sosteniendo con firmeza –junto a otros países en desarrollo- la
necesidad de atenuar el impacto de los recortes arancelarios sobre nuestra
estructura productiva y sectores estratégicos, evitando que las negociaciones
multilaterales colisionen con el desarrollo potencial de la economía argentina.

Resulta fundamental que las negociaciones multilaterales impliquen un esfuerzo

de los países desarrollados para que la liberalización del comercio refleje un
mayor aporte de aquellos países que mejor situación económica evidencian,
evitando así las especializaciones insostenibles que surgen del intercambio
desigual y una polarización cada vez mayor de los perfiles productivos de los
países.

1.2. La negociación Mercosur – Unión Europea

El Mercosur y la Unión Europea (UE) negocian un área de libre comercio

birregional desde abril de 2000, cuyo antecedente es el Acuerdo Marco de
Cooperación Mercosur-UE del año 1995.

Esta negociación se enmarca en lo que la literatura del comercio internacional ha

denominado “nuevo regionalismo”, iniciado a principios de los años noventa y
caracterizado por involucrar a países con grandes diferencias en términos de
ingreso per cápita y niveles de desarrollo, y que no pertenecen a una misma
región geográfica (Burfisher, Robinson y Thierfelder, 2003). Estos acuerdos,
también denominados “Norte-Sur”, introducen cambios fundamentales al anterior
paradigma de acuerdos regionales, el cual involucraba países con similares
niveles de desarrollo.

De acuerdo a lo señalado por la UNCTAD (2007), esta tendencia hacia el nuevo

regionalismo surge de un sentimiento de frustración por parte de los gobiernos de
algunos países desarrollados frente a lo que consideran lentos avances en las
negociaciones comerciales multilaterales, asumiendo que las áreas de libre
comercio son la alternativa para avanzar en una agenda amplia de liberalización
económica y la armonización de un amplio rango de políticas, leyes e
instituciones a fin de promover la internacionalización de la inversión y la
producción.

En términos generales, un país en desarrollo puede verse “tentado” a concluir un

acuerdo bilateral con un socio desarrollado porque espera conseguir concesiones
especiales no concedidas a otros países, en particular en términos de un mejor
acceso al mercado para sus productos.

En el caso de la UE, con las ampliaciones de 2004 y 2007, se ha convertido en el

bloque comercial más poderoso del mundo y utiliza cada vez más el acceso a su

39
mercado como moneda de cambio para conseguir reformas en las políticas
domésticas de sus socios (Meunier y Nicolaidis, 2006). Es líder mundial en el
comercio de bienes, con una participación global del 17%, y también en el
comercio de servicios, con una participación global del 28,5%. Un mayor acceso
al gran mercado europeo –con una población de 495 millones de personas y un
PBI per cápita (PPA) de €23.500 en 2006 (Eurostat, 2008)- puede resultar a
priori en un gran atractivo para los países en desarrollo en cuanto a las
oportunidades para ampliar sus exportaciones.

Sin embargo, más allá del atractivo inicial, la UNCTAD plantea una visión muy
crítica respecto de este tipo de acuerdos. En su Informe sobre Comercio y
Desarrollo de 2007, sostiene que los acuerdos comerciales entre países con
distintos niveles de desarrollo conllevan numerosas desventajas potenciales para
la parte más débil; “desventajas que pueden tener efectos duraderos en el
comercio y en el potencial de crecimiento de los socios en desarrollo”
(UNCTAD, 2007).

Estas desventajas son el producto de dos factores centrales. El primero se

relaciona con el hecho que numerosas cuestiones sobre las que los países en
desarrollo no llegaron a un acuerdo en las negociaciones comerciales
multilaterales se han convertido en elementos de suma importancia para los
países desarrollados en las negociaciones de los tratados de libre comercio
(TLCs) bilaterales 16.

El segundo factor se relaciona con los temas de acceso a mercados, en el cual se

concentran mayormente las expectativas de los países en desarrollo y, al mismo
tiempo, las mayores amenazas para sus sectores productivos. Dado los alcances
del presente trabajo, nos centraremos en las implicancias de las negociaciones
Norte-Sur en esta materia.

En lo que respecta al acceso al mercado del socio en desarrollo, la mayoría de los

TLCs Norte-Sur exigen a los países en desarrollo llevar a cabo una liberalización
más amplia y profunda del comercio de bienes –a través de la reducción o
eliminación de los aranceles y las BNAs- que la que están incluso dispuestos a
efectuar en las negociaciones multilaterales. Si bien el principio de reciprocidad
es a menudo reemplazado por el de trato especial y diferenciado, la forma que
éste adopta –en términos de cobertura y plazos de desgravación- suele ser
insuficiente y, por tanto, no reflejar las reales diferencias en los niveles de
desarrollo.

16
Estas cuestiones incluyen una amplia liberalización de la inversión extranjera y de la contratación
pública, las nuevas normas sobre determinados aspectos de la política de competencia, normas más
estrictas sobre los derechos de propiedad intelectual, y la incorporación de normas laborales y
ambientales. También incluyen la liberalización de los servicios, en muchos casos de un modo diferente
de lo que se contempla en el contexto de los acuerdos de la OMC e implica una mayor presión sobre los
países en desarrollo a asumir compromisos de liberalización en este ámbito.
40
De acuerdo a lo planteado por la UNCTAD (2007), “la eliminación de los
aranceles y otras barreras comerciales en amplias categorías de bienes priva a los
países en desarrollo de importantes y poderosos instrumentos de política
industrial (…) que, además de proteger a sus industrias nacientes, son a menudo
indispensables para la mejora de sus capacidades de producción a largo plazo”.

Así, en el caso de las negociaciones Mercosur-UE, y tal como se encuentra

planteada actualmente la negociación, diversas ramas de la industria metalúrgica
argentina podrían encontrarse en una situación de evidente desventaja frente a su
contraparte europea, ya que se les exige una fuerte reducción de sus niveles
arancelarios a pesar de ingresar en la relación comercial desde una fase menos
avanzada de desarrollo, pudiendo incluso representar una amenaza mayor que las
negociaciones multilaterales.

De esta manera, ello podría resultar en un marcado aumento de las importaciones

y el consecuente empeoramiento de la balanza comercial, afectando sectores
estratégicos como el autopartista, así como en el debilitamiento del tejido
industrial y en menores niveles de empleo en el ámbito nacional.

En lo que respecta al acceso al mercado del socio avanzado, las mejoras

esperadas por los países en desarrollo en los sectores que suelen ser de su interés,
mayormente productos agrícolas, pueden verse severamente limitadas incluso en
la etapa de negociaciones por varios factores.

Por un lado, incluso si el socio desarrollado estuviera dispuesto a reducir o

suprimir los subsidios a la exportación y las ayudas internas sobre los bienes
producidos por el socio en desarrollo, esto podría no significar una ventaja sobre
las exportaciones de estos últimos, ya que estas preferencias pueden verse
rápidamente erosionadas si los países desarrollados concluyen también acuerdos
de libre comercio con otros países en desarrollo.

Por otro lado, la flexibilidad que los socios desarrollados pueden ofrecer está a
menudo limitada por su legislación nacional o por complejas formas de gobierno
y procesos de toma de decisiones, tal como la política comercial y agrícola de la
UE. Más aún, “resulta a menudo difícil para los negociadores de los países
desarrollados hacer ofertas de una mayor apertura de los mercados para las
importaciones de productos agrícolas o industriales sensibles debido a las
consecuencias políticas por acción de los grupos de presión –lobbies- que suelen
estar mejor organizados que en los países en desarrollo” (UNCTAD 2007).

Por estas razones, los principales países desarrollados no han aceptado la

reducción o eliminación de sus subsidios a la agricultura como una cuestión
negociable en los acuerdos bilaterales. En consecuencia, los socios en desarrollo
se ven privados de la que tal vez sea la fuente potencial más importante de una
mejora en el acceso a los mercados de los países desarrollados.

41
Asimismo, debido a sus menores capacidades de oferta y de comercialización y
su menor potencial para canalizar inversión extranjera hacia el exterior, los países
en desarrollo no están en condiciones, al menos en el corto y mediano plazo, de
aprovechar todos los beneficios de la mejora del acceso al mercado.

Además, varios de los productos en los que los países en desarrollo tienen una
ventaja competitiva son "sensibles" para los países desarrollados, y por lo tanto
susceptibles de ser excluidos del tratamiento preferencial otorgado por el TLC.

La esperada mejora para el acceso al mercado del socio desarrollado puede

también verse frustrada por el intenso uso de las BNAs por parte de los países
desarrollados que obstaculizan principalmente las importaciones procedentes de
países en desarrollo.

De esta manera, tal como señala la UNCTAD (2007), “si bien sus compromisos
en la OMC ya han reducido el espacio de política que los países en desarrollo
tenían a su disposición para influir en su forma de integrarse a la economía
mundial y la posibilidad de desarrollar industrias nacionales competitivas
internacionalmente, muchos de los elementos de los TLC Norte-Sur reducen ese
espacio aún más, en algunos casos de forma muy significativa”.

En suma, de prosperar las negociaciones Mercosur-UE en los términos

propuestos por el bloque europeo, las ganancias de acceso a los mercados para la
Argentina se encontrarán lejos de estar garantizadas; al tiempo que deberá
renunciar a un importante instrumento de política como el arancelario para
promover, junto a otras políticas de estímulo, la creación de nuevas capacidades
productivas en la industria metalúrgica y mayores niveles de competitividad
internacional de sus empresas, que tiendan al fortalecimiento de esta industria
indispensable para lograr el cambio estructural que la economía argentina
requiere para convertirse en un país desarrollado.

En ese sentido, al igual que en el caso de las negociaciones OMC, resulta

fundamental que las negociaciones Mercosur-UE reflejen un mayor aporte de los
países europeos y menores exigencias de recortes arancelarios hacia los países
del Mercosur, para que la liberalización bilateral no se constituya en un obstáculo
para la diversificación de nuestras estructuras productivas y la obtención de
mayores niveles de competitividad en industrias estratégicas.

Por lo tanto, cualquier análisis de un acuerdo entre el Mercosur y la Unión

Europea, para ser favorable al desarrollo equilibrado de ambas regiones y
preservar el desarrollo industrial de la Argentina, debe realizarse sobre pautas
sustancialmente diferentes a las planteadas hasta el momento por los países
europeos.

42
2. Políticas e instrumentos comerciales para el desarrollo de la industria
metalúrgica

En forma paralela a la defensa de la política arancelaria en los ámbitos

multilaterales y bilaterales como herramienta imprescindible para el desarrollo,
existen casos en los cuales la estructura arancelaria vigente en la Argentina no
tiene por sí sola la capacidad de resguardar a su industria metalúrgica de una
competencia muchas veces agresiva, tanto en términos de la intensidad de los
flujos de exportación como de los precios de los productos exportados hacia el
país.

La exposición a la competencia de países de bajos costos , con fuertes

intervenciones estatales, sin economías de mercado, e incluso en el ámbito
regional con las asimetrías al interior del Mercosur que atentan contra un
desarrollo sectorial equilibrado, imponen la necesidad de contar con un conjunto
de instrumentos para actuar de manera efectiva. Al mismo tiempo, deben tenerse
las prácticas de comercio desleal que pueden verificarse.

En este marco, la Argentina debe preservar el uso de los instrumentos que le

permitan una defensa activa de su mercado interno –entre ellos el régimen de
licencias no automáticas de importación y las medidas de defensa comercial
(derechos antidumping, normas técnicas, reglas de valoración, derechos
compensatorios contra subsidios y salvaguardias, y el Mecanismo de Adaptación
Competitiva frente a Brasil)-, resguardando de este modo producciones sensibles
y estratégicas frente a cambios bruscos en los flujos comerciales y a la
competencia desleal. Todos estos instrumentos están contemplados en la OMC y
son utilizados por los países de mayor tamaño relativo que la Argentina. Estas
herramientas, articuladas con otras políticas industriales activas para el desarrollo
sectorial, son centrales para alentar inversiones y mejorar la capacidad
competitiva de las empresas metalúrgicas.

Como se señalara en la introducción del presente trabajo, si bien existen países

que recurren a mecanismos de competencia que exceden a los contemplados por
la OMC, consideramos que la manera más efectiva de aplicar la política
comercial es dentro de los términos de las normas de ese organismo. Ello no
implica dejar de plantear en los foros internacionales la necesidad de reformular
su funcionamiento, pero es importante cumplir sus normas mientras estén
vigentes en forma inteligente.

En virtud de los fuertes vínculos de la Argentina con el resto de los socios del
Mercosur, resulta oportuno efectuar algunas consideraciones particulares sobre la
realidad comercial del bloque y las medidas para contrarrestar los desequilibrios
sectoriales existentes.

43
2.1. El caso del Mercosur

El Mercosur es claramente un instrumento positivo para el desarrollo económico

y social de la Argentina, y ese ha sido su espíritu fundacional. Debe analizarse en
el presente como un proceso que trasciende la integración económica y
retroalimenta lazos de hermandad entre las propias sociedades.

En el Tratado de Asunción del año 1991, base institucional del Mercosur, los
Estados Parte plasmaron como objetivo la integración de sus miembros,
previendo no sólo la eliminación de aranceles intrazona y el establecimiento de
un arancel externo común frente a terceros, sino también la coordinación de
políticas industriales y la complementación de diferentes sectores de las
economías para el logro de un desarrollo equilibrado.

Sin embargo, la evolución de la integración entre los Estados Parte estuvo

centrada, fundamentalmente, en el plano arancelario, con escasos avances en la
coordinación de políticas sectoriales y complementación económica. Ello, en el
marco de un proceso de integración entre países en desarrollo con economías
asimétricas en su tamaño y estructura, lejos de eliminar las diferencias de
desarrollo interno, contribuyó a profundizar las asimetrías existentes.

En efecto, las fuertes asimetrías estructurales, macroeconómicas y en materia de

políticas de promoción de exportaciones e inversiones en el ámbito de un proceso
de integración regional, genera fuertes distorsiones en las condiciones de
competencia, en los flujos comerciales y en la localización de inversiones en los
países miembros del bloque comercial.

En el Mercosur, Brasil cuenta con una activa política de promoción basada en

instrumentos financieros y fiscales, tanto nacionales como estaduales, para
promover las exportaciones, la producción y la inversión de una vasta cantidad
de sectores, entre ellos los metalúrgicos, provocando importantes ventajas
competitivas de los productos brasileños en nuestro mercado, contradiciendo uno
de los principios fundamentales de la integración como es el de asegurar
condiciones adecuadas de competencia entre los miembros.

Es evidente que los mayores esfuerzos deben estar orientados, y así ha sucedido
en los últimos años, a recuperar el espíritu original con el que fue creado el
Mercosur. Ello implica estimular ganancias de eficiencia mediante el desarrollo
conjunto de nuevas ventajas competitivas a partir de la especialización y la
complementación productiva, maximizando la integración intraindustrial, de
modo de brindar una plataforma fértil para una estrategia de aceleración del
desarrollo productivo.

De todos modos, en la medida que persistan las amplias disparidades en materia

de políticas sectoriales –y no existen razones objetivas para suponer que Brasil

44
accederá a eliminar o acotar en el corto o mediano plazo sus políticas de
subsidios nacionales y/o estaduales-, el cumplimiento de estos objetivos exige un
desafío complejo, pero posible, a través de medidas de compensación sectorial o
de resguardo frente a eventuales desequilibrios macroeconómicos.

En este sentido, los acuerdos sectoriales voluntarios de limitación de

exportaciones entre los sectores privados de Argentina y Brasil, con coordinación
de los Estados, son un instrumento que ayuda a atenuar o resolver conflictos
surgidos de desequilibrios comerciales acentuados.

Estos acuerdos brindan mayores grados de previsibilidad a sectores de la

industria argentina, preservándolos de las políticas de subsidio o competencia
desleal y, por ende, inducen inversiones locales y de las propias empresas
brasileñas en nuestro país, relocalizando así producciones dentro del Mercosur.

La coordinación y monitoreo periódico de estos acuerdos con el gobierno

brasileño y su sector privado, es esencial para la construcción de un entorno de
confianza y entendimiento mutuo que favorece la toma de decisiones en materia
de inversión.

Asimismo, la coexistencia de acuerdos voluntarios con el régimen de licencias no

automáticas es esencial, tanto para monitorear el cumplimiento de los acuerdos
como para evitar que las limitaciones a las importaciones de Brasil favorezcan un
desvío hacia importaciones desde terceros orígenes. Incluso en algunos casos la
aplicación de licencias no automáticas por parte de la Argentina ha sido
solicitada por la contraparte brasileña, como elemento favorable para que los
acuerdos sectoriales puedan cumplirse sin desvíos de comercio.

Por otra parte, se debe continuar defendiendo la vigencia de las medidas

antidumping al interior del Mercosur. Esta herramienta no sólo resulta útil y
efectiva para defender a los productores nacionales cuando enfrentan una
competencia brasileña con precios distorsionados por los subsidios, sino que
además, en muchos casos, la mera apertura de una investigación sobre empresas
brasileñas ha servido de estímulo para que las partes privadas acordaran una
limitación voluntaria de exportaciones.

Debe también preservarse la posibilidad de utilizar el Mecanismo de Adaptación

Competitiva (MAC). Este instrumento fue firmado por los gobiernos de
Argentina y Brasil a comienzos de 2006 como una forma de paliar la
inaplicabilidad de medidas de salvaguardia al interior del Mercosur que rige
desde el año 1994.

El MAC permite fijar cupos de importación y aranceles cuando las importaciones

de un determinado producto originario de un Estado Parte causen daño o

45
amenaza de daño importante a una rama de la producción nacional del otro
Estado Parte.

Es importante preservar este instrumento, ya que si bien hasta el momento no ha

sido formalmente utilizado, ha servido de estímulo –al igual que las
investigaciones por dumping- para lograr acuerdos privados de limitación de
exportaciones, además de ser un instrumento potente y necesario para brindar
mayor previsibilidad a la inversión locales.

Finalmente, es importante la coordinación conjunta con los socios del Mercosur,

especialmente Brasil, de políticas comerciales frente a terceros países. En el
marco de una unión aduanera, aun con sus imperfecciones, es fundamental que
sus miembros se proyecten en forma conjunta al exterior, demostrando una
posición cohesionada en los temas comerciales frente a terceros países que les
confiera mayor peso específico y poder de negociación.

46
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