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L’engagement des agents dans la transformation du service public

“Il faut ajouter du service public aux agents et pas des agents au service public.”

Tout responsable hiérarchique sait que des équipes engagées sont capables de
fournir davantage de qualité, d’innovation et de productivité. Il sait aussi que cette
« volonté de faire » de tous est un atout décisif pour réussir un changement
d’organisation.
Après plusieurs décennies de croissance toutes les organisations du service public
sont soumises à des pressions budgétaires qui les conduisent à de fortes remises en
question. Les transformations qui en découlent touchent la quantité et la nature du
travail de chaque agent, le fonctionnement des organisations, mais aussi les
pratiques managériales. L’ampleur de ces évolutions donne une place plus que
jamais centrale à l’engagement des agents dans leurs missions et à leurs motivations
à mettre en œuvre les réformes.
Les enquêtes et les démarches d’accompagnement réalisées par PRAGMA en 10
années au service de la fonction publique fournissent la matière d’une réflexion sur
le sujet : Comment s’appuyer sur l’engagement des agents pour réussir les
réformes ?

COMMENT S’APPUYER SUR L’ENGAGEMENT DES AGENTS DE LA FONCTION PUBLIQUE ?


Toute réponse à cette question comporte un préalable : croire à cet
engagement, à la possibilité de donner aux agents un cadre leur permettant
de le développer . Ensuite, il s’agit de transformer l’engagement des agents en
motivation dans la conduite des réformes.
C’est l’opportunité de sortir d’une approche quantitative du travail qui dans la
gestion des évolutions coute cher. Elisabeth Lulin1 observe que « les
compensations offertes aux agents pour leur faire accepter les transformations
sont élevées au regard des efforts demandés. Le prix payé étant généralement
en salaire, heures travaillées, effectifs, maintien des statuts et plus rarement en
enrichissement du travail, en épanouissement professionnel. ». De telles
approches ne satisfont pleinement personne, ni les agents qui ne se sentent pas
vraiment reconnus pour ce qu’ils sont, ni les contribuables qui se demandent
quand l’état cessera d’accentuer son déficit.
L‘accueil plus favorable des projets par les agents développera à plus long
terme, de l’intérêt pour les politiques de changement. Le changement est source
de difficultés voire de moments désagréables mais il est aussi source de progrès
et de succès. S’habituer au changement, c’est apprécier de se remettre en
cause, c’est comprendre que les évolutions envisagées sont aussi des
opportunités de mieux faire son métier et de mieux servir le service public.

1
(Dans la revue « Pouvoirs » d’avril 2006)

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S’appuyer sur les satisfactions intrinsèques, facteurs de motivation :
La distinction qu’a introduite Herzberg dans les facteurs de satisfaction donne
une clé sur les actions à mettre en place. En effet, Herzberg définit deux
familles de facteurs de motivations2.

La première famille – celle des facteurs de satisfaction intrinsèques - regroupe


des facteurs qui ont la capacité d'apporter de la satisfaction aux employés. Ces
facteurs sont au cœur du contenu du travail : l’intérêt du travail (le métier), le
sens du travail (service public), la possibilité de s’accomplir, le sentiment du
travail bien fait, l’exercice de la responsabilité, la reconnaissance, l’exercice
d’un métier, l’évolution professionnelle, le développement personnel dans son
sens le plus large. Ces facteurs sont sources de motivation car ils incitent l'agent
à faire les efforts pour satisfaire ses besoins.
La deuxième famille – celle des facteurs de satisfaction extrinsèques –
regroupe des facteurs nécessaires au bon équilibre physique et mental de
l’individu, mais en quelque sorte périphérique à la personne au travail. Ce sont
la politique et le management de l’organisation, les conditions de travail, les
relations avec les collègues, les subordonnés et les supérieurs, le prestige, la
sécurité de l'emploi, la rémunération… Les facteurs extrinsèques ne sont pas à
l’origine de la motivation. Ils suscitent au mieux de l’indifférence mais le plus
souvent une forme d’insatisfaction qui pousse à réclamer. (Ne plus avoir soif ne
crée, le plus souvent, ni plaisir, ni satisfaction, ni attente).
L’un des intérêts de la distinction d’Herzberg est de mettre en évidence les
conséquences de certaines politiques managériales. En effet, lorsqu’une chaine
hiérarchique s’appuie sur les motivations intrinsèques, ses équipes ont tendance
à moins revendiquer la satisfaction de leurs besoins extrinsèques. A l’inverse,
lorsqu’un responsable hiérarchique centre son management sur la satisfaction
des besoins extrinsèques, il provoque une usure des motivations intrinsèques les
plus profondes (sens du métier, sens du service public…) qui entraine une baisse
de l’engagement.
Mettre en place des réformes s’appuyant sur l’engagement des agents, suppose
de donner toute leur place aux motivations intrinsèques (métier, sens du service
public…). Plusieurs axes de travail peuvent être suggérés :
1. Identifier de façon précise les facteurs de motivation dans leur
diversité

2
Parmi les théories de la motivation, celles d’Herzberg est une de celle qui aide le plus à l’analyse des réponses
d’une enquête interne. Cependant, comme toute théorie, cette approche a des limites et il convient de
l’enrichir sur au moins deux aspect :
 La définition des facteurs n’est pas figée. Elle peut être différente d’une personne et/ou d’une
population à une autre.
 Les facteurs peuvent être « bipolaire ». C'est-à-dire être à la fois intrinsèques sous une forme et
extrinsèques sous une autre. Ainsi le salaire en tant que tel est un facteur extrinsèque (Perception de
l’injustice), mais il est aussi porteur d’une forme de reconnaissance. Cette reconnaissance n’est pas
tant dans le salaire lui-même que dans la façon dont il est attribué et dont il évolue.

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2. S’appuyer sur les facteurs d’engagement qui donnent du sens
3. Développer un management de l’engagement
4. Développer un management de la reconnaissance

1.1. Identifier avec précision les facteurs d’engagement des agents


Les facteurs d’engagement3 des agents d’une institution s’identifient par
l’analyse de « ce qu’ils aiment » et de « ce qu’ils croient ». Cette analyse
est aussi le moyen de comprendre les facteurs de désengagement et de
mettre en évidence ce qu’ils partagent avec les autres les agents de la
fonction publique.
En réalisant ce travail, l’institution publique repère les domaines et les
façons de faire dans lesquelles les agents se sentent le mieux. Or, ce que les
agents font avec le plus d’aisance et le plus naturellement est aussi là où
ils sont les plus performants. Cette analyse des facteurs d’engagement met
donc en évidence le capital humain de la fonction publique.

Il ne s’agit pas de faire une grande enquête nationale auprès de l’ensemble


des agents, ni d’interroger l’ensemble des personnels grand ministère par
grand ministère, mais de prendre en compte la diversité des situations et
de créer un dialogue autour des résultats sur le terrain. Ainsi pour
l’Education Nationale, la solution serait le déploiement d’enquêtes dans
chaque académie4. Chaque questionnaire intégrerait un tronc commun à
l’ensemble du ministère et des questions spécifiques ciblées sur les métiers
ou ajustées au contexte local.
La mise en évidence des facteurs d’engagement et des valeurs partagées
contribue à concevoir des stratégies de changement interne efficaces. Cela
passe par le dialogue. En effet, les enquêtes PRAGMA suggèrent que si
certains facteurs d’engagement et certaines valeurs sont largement partagées

3
Une consultation du personnel mêlant approche quantitative et qualitative permet ce travail d’identification. Il
a montré toute sa pertinence dans de nombreux secteurs d’activité du privé comme du public.
Cette consultation sera aussi un travail de communication, de reconnaissance et de prise de conscience par :
 le simple fait de mettre en place une telle démarche
 les questions posées
 la communication des résultats mettant en valeur les facteurs d’engagement des agents
 le travail qui pourra être réalisé autour des résultats afin de faciliter la prise de conscience et la
reconnaissance…
4
Par exemple : une pour chaque niveau d’enseignants (Primaire, secondaire, supérieur), l’autre pour les
directeurs, l’autre pour les autres personnels, une dernière pour les services du rectorat

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d’autres demanderont une reconnaissance réciproque et une mise en
harmonie des valeurs portées par chacun.

1.2. Appuyer le changement sur les facteurs d’engagement qui donnent le plus
de sens
Les responsables hiérarchiques sont en première ligne pour répartir les
missions, expliquer, donner le sens, reconnaître le travail réalisé. Mais ils ne
pourront rien si l’ensemble de l’organisation ne s’appuie pas davantage
sur les facteurs d’engagement des agents.
 Dans les missions et les rôles : En quoi rencontrent-ils le sens que les
agents entendent donner à leur travail ? Qu’est-ce qui est fait pour les
aider à s’adapter aux évolutions ? Ou à faire leur deuil de tâches qu’ils
apprécient particulièrement aujourd’hui ?
 Dans la définition de la stratégie : En quoi renforce-t-elle le sens du
service public ? En quoi les projets renforcent-ils les métiers ?
 Dans la communication sur le service public : Comment prend-elle en
compte les différents sens du service public ? Comment valorise-t-elle
les métiers ?
 Dans les formations : Permet-elle à chacun de progresser dans ce qui a
du sens pour lui et de l’aider à révéler ce qui est important ?

La qualité des organisations mises en place par la réforme sera à la mesure


de la place qu’elles donneront aux facteurs de satisfactions intrinsèques
des agents (métier, goût du service public).
Lorsque dans une enquête, les réponses des agents donnent beaucoup
d’importance aux facteurs de satisfaction extrinsèques, c’est presque
toujours le signe de difficultés plus grandes. Par exemple, si les agents
attachés au statut sont plus nombreux que ceux attachés au service public
c’est le symptôme d’une perte de confiance. C’est notamment le cas lorsque
les agents ne comprennent plus où les politiques ou les dirigeants de la
fonction publique veulent aller.
L’impact de la rémunération sur l’engagement et la reconnaissance
mériterait un article à lui seul : Comment faire pour que les modes de
rémunération soient perçus équitables ? Par quelles règles ? Quels processus
d’évolution prévoir ? Certaines enquêtes de l’OCDE mettent en doute ces
méthodes qui, si elles stimulent, vont à l’encontre des motivations les plus
profondes. L’analyse de ces méthodes en Angleterre (Masden et French 1998)
suggère même leur absence d’efficacité : les agents sont à une faible
majorité favorable à ce type de rémunération, mais ils sont nettement

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majoritaires (80%) à dire que cela ne les fait pas plus travailler. Ce n’est pas
la seule étude à aller dans ce sens5.

L’expérience de PRAGMA suggère qu’une politique de rémunération incitative


n’améliore réellement la motivation et l’engagement que si elle est bien
accompagnée par les responsables hiérarchiques. C’est peut-être parce que
le management dans la fonction publique n’est pas aujourd’hui un
management de la reconnaissance que la rémunération au mérite n’est
pas encore une bonne idée. (Ce qui ne signifie pas bien sûr qu’il ne faille
pas se soucier de l’équité de la rémunération… mais cela sera bien plus facile
dans un cadre managérial renouvelé).

Il ne faudrait pas en déduire qu’une institution publique puisse ignorer les


facteurs de satisfactions extrinsèques. Elle gagnera en efficacité en veillant à
ce qu’ils ne soient pas le lieu de trop grandes frustrations. Mais elle ne doit
pas mener une politique de mobilisation basée sur leur satisfaction, cela
demanderait une énergie considérable pour des chances de succès faibles.

1.3. Développer un management de l’engagement pour ré-enchanter le service


public ?
Une telle évolution demande un profond changement des pratiques des
responsables hiérarchiques. Aujourd’hui, leur management est d’abord
rationnel. Il met l’accent sur la structuration du travail au travers de règles
et de processus. C’est par ses qualités rationnelles qu’un responsable
hiérarchique structure l’activité de ses équipes, imagine et fait fonctionner
les processus. Ce faisant, il laisse de coté le développement des facteurs
de motivation intrinsèques qui sont davantage de l’ordre de l’émotionnel
car ils font appel à l’envie de faire et au plaisir. Leur développement
demande aux responsables hiérarchiques de faire davantage confiance à leur
intelligence émotionnelle.
Il est possible de s’interroger sur la capacité des administrations et en
particulier de l’Etat à donner à ses responsables une vision/de la distance vis-
à-vis de leur rôle ?6 Le problème de la gestion de règlements, de demandes,
de lois qui se renouvellent et s’accumulent ne rend pas évident le sens de la
mission managériale de chacun.

L’enjeu est de renforcer voire de donner le gout du management des


personnes. Le premier travail est de comprendre qui sont les responsables

5
Ceux qui ont étudié les conditions de déploiement du salaire au mérite soulignent par ailleurs les difficultés
d’application : Comment objectiver le mérite ? Comment éviter le développement de jalousie ? Comment faire pour
qu’une prime soit perçue comme proportionnée à l’effort fourni ?

6
La conduite des transformations ne se fait pas sans heurt. Les allers-retours incessants, les demi-réformes
épuisent la capacité de motivation. Les cadres de proximité qui se sont mobilisés pour mettre en place une
réforme se voient souvent obligés de revenir en arrière et abandonnés par leur responsable lui-même.

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hiérarchiques et comment ils sont aujourd’hui managés. Les réponses à
quelques questions permettront d’éclairer le sujet :
 Qu’est-ce que préfèrent les responsables hiérarchiques dans leur
travail ?
 Quelle vision ont-ils de leur rôle ?
 Quel est le rôle réel que leur donne l’administration ?
 De quelle façon y sont-ils préparés ?
La réforme est l’opportunité de donner plus de place au management des
personnes. L’analyse des données des enquêtes suggère quelques pistes :
 Former : non tant pour maitriser les outils du management que pour
approfondir ce que signifie « être responsable de personnes ».
 Créer de vrais moments d’échanges sur le métier et l’organisation
entre responsables hiérarchiques et collaborateurs. Quel est le sens
pour un agent d’une évaluation par son N+2 voire par son N+3 tel que
cela se pratique parfois ?
 Raccourcir les chaines hiérarchiques. Et impliquer davantage la
hiérarchie dans la conception des évolutions.
 Redonner de la place à l’initiative, notamment en donnant des
marges de manœuvre dans la mise en œuvre sur le terrain.

L’un des axes qui devrait attirer toute l’attention des responsables est
l’intégration des jeunes agents dans la fonction publique. Il s’agit de les
accueillir, de les intégrer dans les équipes et de les mettre au travail. Mais
au-delà se pose la nécessité de les faire adhérer aux valeurs : comment
transférer, faire grandir le sens, l’éthique du service public chez les agents
débutants ?
La baisse voire la disparition des valeurs liées à l’autorité est un fait de notre
société. De ce fait, les jeunes agents ne pourront plus être motivés autant
qu’avant par l’appartenance à l’institution, ils seront par ailleurs moins
« activement disciplinés » - en opposition de « passivement disciplinés ». Leur
mobilisation passera davantage que pour leurs aînés par le gout du service et
la possibilité qui leur sera donnée de se renforcer dans leurs métiers.

1.4. Développer un management par la reconnaissance


Les enquêtes montrent que les agents souffrent souvent d’un manque de
reconnaissance. Or, il ne peut y avoir d’engagement durable sans
reconnaissance. C’est elle qui donnera toute leur valeur à ce que font et sont
les agents
Donner de la reconnaissance est à la fois la chose la plus simple et la plus
difficile à faire car le sentiment d’une personne d’être reconnue résulte de :
 La reconnaissance de sa contribution à l’organisation qui peut être
un résultat ou un effort. Elle prend la forme d’une récompense liée à
l’atteinte d’un objectif ou à l’investissement dans un projet.

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 La reconnaissance de ses capacités et de ses compétences. C’est lui
permettre de les utiliser mais aussi de faire appel à elle et de les
valoriser.
 La reconnaissance de ce qu’elle est unique et différente. Cette
forme de reconnaissance passe par la qualité des relations : Saluer,
consulter, informer mettent en évidence l’importance des personnes
et des groupes au sein de l’organisation.

Elle n’est donc pas qu’une affaire de salaire, ni de compliments rapidement


distribués. Elle demande un respect profond qui implique une connaissance
de chaque groupe (voire de chaque personne) : Qu’est-ce qu’ils font,
qu’est-ce qu’ils souhaitent faire, quels efforts sont-ils prêts à consentir ?
Qu’apportent-ils d’unique, quel sens donnent-ils à leur travail ?
Cette connaissance est, bien sûr, d’abord l’affaire de la hiérarchie qui
reconnait la contribution de chacun mais pas uniquement. En effet, elle est
aussi portée par l’organisation et par la possibilité qu’elle donne à chacun
d’utiliser ses talents, de faire ce qu’il aime, de respecter les valeurs
auxquelles il est attaché notamment le sens du service public et la valeur de
son métier7.

La reconnaissance est aussi portée par les discours des politiques et l’attitude
du public. Elle est aussi dans la reconnaissance et la valorisation du chemin
parcouru : Si l’on observe les efforts faits, l’Etat ne cesse de se réformer et
plus particulièrement depuis une vingtaine d’années. La RGPP- Révision
générale des politiques publiques, la réforme des collectivités territoriales’,
l’accueil des services des impôts, l’organisation des DDE en sont autant
d’exemples. Il est certain que le chemin restant à parcourir est important,
qu’il serait possible d’aller beaucoup plus vite, que peu ont une vision
globale, que d’autres pays comme le Canada et plus récemment l’Allemagne
sont allés beaucoup plus vite et beaucoup plus fort8. Il est aussi possible de
dire que ce qui est fait pourrait être beaucoup plus efficace notamment en
s’appuyant davantage sur la motivation des agents. Tout cela est vrai mais il
n’en reste pas moins que les efforts ont étés considérables et que les
résultats obtenus sont tout à fait significatifs.
Pourquoi ne pas mettre davantage en évidence ces évolutions et reconnaitre
les efforts faits ? Le sujet de la place de l’Etat est si passionnel qu’il est
difficile de parler sereinement de l’efficacité de la fonction publique. Chacun
porte dans son discours la vision qu’il a du rôle de l’Etat et la perception de
l’histoire de ses propres relations avec ou au sein des services de l’Etat.

7
Comme dans toutes les conduites de réorganisation, la capacité à dire ce qui est permanent dans
l’organisation et la volonté de renforcer les permanences qui cimentent l’unité et donnent sa raison d’être à
l’organisation sont une condition de réussites des évolutions.
8
L’analyse de ce qui a été fait dans ces différents pays ne trouvera tout son intérêt que si elle est faite par les
agents eux-mêmes dans un esprit de comparaison positif ; la confrontation avec d’autres fonctions publiques
étant un moyen de susciter des idées.

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Pourtant pour agir en confiance et se mobiliser, chaque agent a besoin d’être
fier de ce que fait son administration et de ce qu’il fait. La construction et la
valorisation des métiers de la fonction publique est un premier axe mais au-
delà, il s’agit de développer un dialogue positif entre les agents et les
personnes dont ils dépendent. Ce dialogue, qui pourrait être appuyé par
l’action de la communication interne, portera sur la cohérence les actions
menées, le respect du sens de l’action publique, les facteurs de motivation
des agents.

En conclusion, les réformes en cours seront des succès si les décideurs réussissent à
placer les agents de la fonction publique au cœur des transformations. Il s’agit de
s’appuyer sur leurs facteurs d’engagement les plus forts : Le goût de leur métier et
le sens du service public. Cette implication passe par un travail d’identification en
amont pour saisir les spécificités des métiers et se donner les moyens de mettre en
évidence puis en cohérence les différentes conceptions du service public qui
animent ces agents.
La bonne connaissance de ces facteurs d’engagement des agents permettra de
développer un management par la reconnaissance et un ré-enchantement des
métiers des agents et du service public.
Cet exercice de mobilisation commence par l’instauration ou la revitalisation d’un
dialogue9 riche et permanent par la hiérarchie. De fait, notre expérience
notamment au Conseil Général de la Mayenne nous a montré que les agents d’une
organisation de service public se mobilisent, trouvent des raisons de faire et se
motivent, et que la corrélation avec l’acceptabilité des changements et le
développement de l’excellence opérationnelle est quasi systématique.
C’est à chaque fois pour la hiérarchie un exercice de clairvoyance et un moment de
retour aux fondamentaux de leur rôle : Prendre soin des agents pour mieux servir
le public.

Nicolas Masson, Directeur Associé PRAGMA

Cet article est un chapitre d’une étude complète sur le thème de l’engagement des agents dans la
transformation du service public.
Nicolas Masson, s’intéresse particulièrement aux sources de la motivation dans l’exercice des métiers
et de leurs interactions dans la conduite des changements.

9
Le développement du dialogue n’est pas naturel dans les administrations. En effet, les études sociologiques
(François Dupuy notamment dans « La Fatigue des élites ») et l’expérience de Pragma montrent que les
agents ont la tentation de se protéger des relations avec les autres. Ce n’est pas pour rien que l’on parle de
« travailler sur un dossier » et non « travailler avec untel sur un sujet ». Cette tentation est largement partagé
par d’autres secteurs d’activité alors que d’autres, notamment les entreprises de services, ont su faire de la
relation notamment avec les clients le premier facteur de satisfaction et d’engagement des collaborateurs.

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