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Cours

Contentieux administratif

Par : FAYCAL BAROUDA

LICENCE FONDAMONTALE
6
SEMESTRE

ANNEE UNIVERSITAIRE 2019-2020


Introduction générale
Le contrôle juridictionnel de l’administration est assuré par des
tribunaux chargés de vérifier lorsqu’ ils sont saisis de recours; si la
conduite de l’ administration a été conforme au droit.
Au Maroc dés son accession à l’indépendance cette forme de contrôle
a été assurée dans un premier temps par la cour suprême (crée par le
Dahir du 27 septembre 1957) et les tribunaux de première instance.
Puis par les tribunaux administratifs institués par la loi n 41/90 ; et les
cours d’appel administratives instituées par la loi n 80/03.
Certes au plan jurisprudentiel ; des avancées ont été réalisée ; mais cet
optimisme ne doit pas dissimuler coexistante d’inconvénients qui
méritent d’être mis en exergue. A cet égard ; on peut faire allusion au
nombre très réduit des juridictions statuant en matière administrative.
Seulement 7 juridictions administratives ; et deux cours d’appel
administratives. Encore l’ordre administratif marocain souffre de
l’absence d’un véritable conseil d État.
Le blocage du contentieux administratif marocain se voit notamment
au plan du formalisme ; de la lenteur ; et de la rigidité de la procédure
administrative contentieuse.
Ces quelques constatations pourront suffire comme introduction à
notre cours dans lequel il sera question d’étudier :
- La juridiction administrative (la première partie).
- L’action administrative (la deuxième partie).
PREMIÈRE PARTIE : aperçu sur la juridiction administrative au
Maroc
Il sera question dans cette première partie de mettre l’accent sur
l’ordre administratif marocain ; ainsi que sur les attributions qui lui
sont accordées .
Chapitre 1 : l’ organisation de la juridiction administrative
marocaine
Il sera question ici d’étudier les composantes de l’ordre administratif
et de son corps judiciaire.
Section 1 : L’organisation de l’ordre juridictionnel administratif
marocain
Les juridictions administratives font partie des juridictions de Droit
Commun spatialisées.
Le Maroc dispose de trois nivaux de de juridiction statuant en matière
administrative. Il s’agit :
- Des tribunaux administratifs en première instance1

- Des cours d’appel administratives

- La cour de cassation (la chambre administrative)

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1- L’actuel projet de loi portant n 38/15 prévoit la création des chambres administratives aux sein des
tribunaux ordinaires. (Article 65)

Une partie de la doctrine marocaine avait déjà exprimé qu’il était anormal de constater que les
justiciables continuent à se déplacer des villes lointaines comme Azilal ou Essaouira vers Casablanca ;
ou bien de Laayoune jusqu’à Agadir juste pour intenter une action contre l’administration . Pour faire
face au moins actuellement; il faut instaurer dans chaque tribunal ordinaire ou d’appel des chambres
spécialisées dans les affaires administratives; chose qui n’est plus délicate pour le ministère ; tout en
sachant que le Royaume et que Dieu soit loué dispose d’un nombre assez important des magistrats
compétents qui maitrisent la matière administrative ( le besoin impérieux de la création des chambres
administratives; rev Le censeur revue des contentieux administratif et douanier ;n 3- novembre 2014
;p 3.) Aujourd’hui ; une telle réforme n’a pas échappé à la critique ; certains juristes vont même
conclure qu' il s’agit d’une régression spectaculaire .
Paragraphe 1 : Les tribunaux administratifs de première instance
Aux termes de l’article deux de la loi portant n 41/90 ; un tribunal
administratif comprend :
- Un président et plusieurs magistrats
- Un ou deux commissaires royaux à la loi et au droit
- Et un greffe » 1
Le président du tribunal administratif

Aux termes de la loi 41/90 instituant les tribunaux administratifs ; les


missions attribuées au président du tribunal administratif sont d’ordre
administratif et judiciaire.
S’agissant des attributions d’ordre administratif ; le président du
tribunal administratif désigne le juge rapporteur. L’article 4 de la loi
instituant les tribunaux administratifs annonce à cet égard « le
président du tribunal administratif transmet immédiatement le dossier
au juge rapporteur qu’il désigne » .
L’article 2 de la loi instituant les tribunaux administratifs précise que
le président du tribunal administratif désigne pour une période de deux
ans parmi les magistrats de celui-ci ; un ou deux commissaires royaux
de la loi et du droit ; sur proposition de l’assemblée générale. Aussi
veille t- il au fonctionnement interne du tribunal ; enfin il préside
l’assemblée générale.

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1- L article 64 du projet de loi n 38/15 dispose que les tribunaux administratifs de première
instance comprennent : un président ; un vice président ; un ou plusieurs commissaires
royaux.
Quant aux attributions d’ordre juridictionnel ; l’article 19 de la loi n
41/90 dispose que « le président du tribunal administratif en sa
qualité de juge des référés ; statue sur les requêtes provisoires et
conservatoires »
En outre, l’article 38 de la même loi précise que le président du
tribunal administratif est juge des référés en matière d’expropriation
pour cause d’utilités publiques et d’occupation temporaire.
Enfin, l’article trois de la loi instituant les tribunaux administratifs
dispose « le président du tribunal administratif peut accorder le
bénéfice de l assistance judiciaire »
Le commissaire royal

L’entretien tenu par le ministre de la justice avec le quotidien ‘’le


matin du Sahara’’ résume en gros les grands traits de l’institution « la
composition de ces juridictions se distingue par l’institution d’une
nouvelle fonction entièrement différente de celle du ministère public ;
qui est celle du commissaire royal de la loi et du droit ; chargé
d’exposer en toute indépendance ses conclusions sur les circonstances
de fait et les règles de droits applicables. Le commissaire royal de la
loi et du droit est désigné pour une durée de deux ans par le président
du tribunal parmi les magistrats de la juridiction sur proposition de
l’assemblée générale ; contrairement aux magistrats du ministère
public. il n’est pas soumis à la hiérarchie administrative et ne peut de
ce fait recevoir d’instructions ; le commissaire royal a pour mission
d’éclairer la juridiction sur les données de fait et de droit de l’affaire et
de lui proposer une ou plusieurs solutions en mettant en valeur les
avantages et éventuellement les inconvénients de chacune d’elle »
C’est cette mission qui est confiée au commissaire royal dont l’article
6 de la loi instituant les tribunaux administratifs définit les contours :
1 – Il expose ses conclusions oralement en audience publique.
2- Ces conclusions sont écrites et remises au tribunal.
3- Ces conclusions peuvent être communiquées aux parties si elles en
font la demande.
Remarques critiques :
A première vue ; la première question qui s’impose : sur quelle base
s’opère la désignation du commissaire royal1 ; serait-il le criterium de
l’ancienneté ou celui de la performance ?
Au plan de la logique ; la primauté de l’ancienneté relève de
l’irrationnel ; la désignation doit tirer sa légitimité du savoir faire et de
la performance.
Il faut bien savoir qu’au conseil d’État français la fonction de juge
rapporteur est d’ ailleurs dévoluée par principe à un maitre des
requêtes, c’est à dire comme il l’a signalé le britannique Hamson ; à
quelqu’un d’assez jeune pour être le porte –parole d’une idée ou
d’une doctrine nouvelle .
Expérience l’a approuvé la désignation d’un juge bien âgé peut
entrainer le développement d’une jurisprudence conservatrice voire
réactionnaire .
____________________________
1- Aux termes de l’article 2 du décret portant n 2-92-59 « l’assemblée générale propose la
désignation d un ou plusieurs commissaires royaux de la loi et du droit conformément à
l’article 2 de la loi n 41/90 »
Une autre problématique doit être soulevée ; peut on limoger le
commissaire royal de son poste avant l’expiration de la durée de son
mandat?
En effet ; l’une des imperfections de la loi n 41/90 et qu’elle ne
produit aucun effet juridique dans ce cas de figure.
Aussi ; en désignant le commissaire royal le président du tribunal
administratif ; ne fait- il qu’approuver la proposition de l’assemblée
générale ; ou bien c’est à lui que revient le dernier mot?
Se pose aussi la délicate question : la décision portant désignation du
commissaire royal peut- elle être portée au prétoire du juge de l’excès
de pouvoir ?

La doctrine estime qu’elle fait partie des mesures intérieures du


service soumises sous la direction du président.
Le fondement des mesures d’ordre intérieurs ; est celui-ci « de
minimis non curat pretor ; le juge n’a pas à connaitre des affaires sans
importance » ; telle est la base philosophique du principe . Or ; la
question qui s’impose : la désignation d’ un commissaire royal
pourrait on la qualifier de sans importance?
Par ailleurs ; un examen attentif des dispositions de l’article 19 de la
loi n 42/90 révèle que la version française ne coïncide pas avec le
texte rédigé en langue arabe.
L’article 19 de l’ancien Dahir du 15 juillet 1974 précise que « les
présidents des tribunaux de première instance exercent leur
surveillance sur les magistrats du siège ainsi que sur les services de
greffe »
Après la réforme ; tel qu’il est rédigé en langue arabe ; l’article 19
dispose que « les présidents des tribunaux administratifs et ceux des
tribunaux de première instance exercent leur surveillance sur les
magistrats de leurs tribunaux ainsi que sur les services de greffe »
Le but visé par la réforme est de permettre aux présidents des
tribunaux administratifs d’élargir leur contrôle pour s’entendre au
commissaire royal.
Tandis que ; exposé en langue française ; l’article en question dispose
« les présidents des tribunaux administratifs et ceux des tribunaux de
première instance exercent leur surveillance sur les magistrats du siège
de leurs tribunaux ainsi que sur les services de greffe »
Il est clair ; on ne peut trouver d’issue à cette ambiguïté qu’en
s’appuyant sur les méthodes d’interprétation.
Certains juristes estiment que l’expression ‘’ les magistrats des
tribunaux’’ s’étend systématiquement au commissaire royal puisque
celui-ci est un membre de la magistrature alors que l’expression ‘’
magistrat de siège ‘’ retenue dans la version française ne le vise pas.
Celui -ci ne fait pas partie des magistrats du siège. Donc ; il reste à
dire que le sens commun associant les deux versions est l expression «
magistrat »
Aujourd’hui ; l’article 103 du projet de la loi n 38/15 semble
reproduire la mème formulation erronée sans prendre en considération
les critiques formulées par la doctrine marocaine auparavant .1
Enfin ; une autre question a été soulevée par la doctrine marocaine :
la présence du commissaire royal est- elle obligatoire dans la phase du
prononcé du jugement ?
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1- ‫ﯾﻤﺎرس رؤﺳﺎء ﻣﺤﺎﻛﻢ اول درﺟﺔ اﺷﺮاﻓﮭﻢ ﻋﻠﻰ ﻗﻀﺎة اﻻﺣﻜﺎم اﻟﻌﺎﻣﻠﯿﻦ ﺑﮭﺎ و ﯾﺮاﻗﺒﻮن ﻣﻮظﻔﻲ ھﯿﺌﺔ ﻛﺘﺎﺑﺔ اﻟﻀﺒﻂ ﺑﮭﺎ‬
Une partie de la doctrine avait estimé que le commissaire royal n’est
pas obligé d’assister au prononcé du jugement ; son rôle se réduit à
présenter ses conclusions ; son absence n’entraine pas la nullité du
jugement en application du principe ; pas de nullité sans texte.
D’autres considèrent que sa présence est obligatoire au prononcé du
jugement ; puisqu il fait partie de la composition juridictionnelle du
tribunal
Paragraphe 2 : Les cours d’appel administratives
Le respect du principe de double degré de juridiction a connu au
Maroc une évolution que l’on peut présenter en deux étapes :
- la première ; s’étend de 1994 qui est l’année de l’entrée en
fonction des tribunaux administratifs jusqu à 2006. Étape durant
laquelle la mission de statuer en appel en matière administrative était
assurée par la cour suprême en l’occurrence la chambre administrative
- La deuxième ; s’étend depuis l’entrée en fonction des cours
d’appel administratives jusqu à nos jours.
A – La première étape : la cour suprême ; juge d’appel en matière
administrative

Durant cette première étape ; la compétence de la cour suprême en


matière d’appel suscitait quelques remarques d’ordre crique formulées
brillamment par la doctrine marocaine ; la première porte d’abords
sur l’ application du principe de collégialité ; la seconde s’attache au
flou de l’article 45 de la loi portant n 41/901 .
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1- Avant son abrogation ; L article 45 de la loi n 41/90 dispose « Les jugements des tribunaux
administratifs sont portés en appel devant la Cour suprême (Chambre administrative). L'appel
doit être présenté dans les formes et délais prévus aux articles 134 à 139 du Code de la
procédure civile. »
Le principe de collégialité

Statuant dans le cadre de l’article 45 de la loi instituant les


tribunaux administratifs en tant que juge d’appel ; la question
qui a été posée est de savoir s’il sera tenu compte des
dispositions de l’ article 371 du CPC « les chambres de la cour
ne peuvent valablement juger que si elles siègent en cinq
magistrats » ou bien si la cour suprême va siéger en formation
de jugement constituée de trois magistrats conformément aux
dispositions de l’article 7 du dahir fixant l’organisation judiciaire
(15 juillet 1974 )

-Le flou de l’article 45 de la loi n 41/90

La rédaction maladroite des dispositions de la loi 41/90 a laissé planer


une incertitude autour de l’organisation judiciaire du royaume.
Partant de cette constatation et allant un peu plus loin ; une partie de la
doctrine en a tiré profit pour exposer une construction doctrinale qui
bouleverse ce paysage juridictionnel. Certains juristes estimaient que
la rédaction de l’article 9 1de la loi n 41/90 est loin d’être hasardeuse.
Le législateur insiste vraiment sur la compétence de la cour suprême
en tant que telle pour statuer en matière administrative.
_______________________
1- L’article 9 de loi n 41/90 dispose « Par dérogation aux dispositions de l'article précèdent, la
Cour suprême demeure compétente pour statuer en premier et dernier ressort sur :

- les recours en annulation pour excès de pouvoir dirigés contre les actes réglementaires ou
individuels du Premier ministre ;

- les recours contre les décisions des autorités administratives dont le champ d'application
s'étend au-delà du ressort territorial d'un tribunal administratif. »
Allant jusqu' au bout de cette logique ; ils en tirent une conséquence
fondamentale : toutes les chambres sont appelées à se prononcer sur
de tels litiges à l’exception de la chambre administrative.
Plus audacieux encore, la doctrine a dû considérer que les dispositions
de l’article 45 de la loi n 41/90 constituent la pierre angulaire d’une
organisation juridictionnelle entièrement nouvelle. En effet, les
rédacteurs de l’article en question ont manifestement et
volontairement mis l’accent sur une précision qui ne peut être passée
sous silence. Cette précision prouve de manière incontestée que le
législateur pose désormais une distinction trop nette entre la cour
suprême qui est juge de Droit et la chambre administrative qui est juge
de fond. Bref on y voit une vrai cour d’appel entièrement
indépendante et autonome.
Cette lecture entraine bien évidemment des conséquences
fondamentales ; premièrement l’interdiction implicite faite aux autres
chambres de se prononcer en appel. Inversement ; les dispositions
selon lesquelles que toute chambre peut valablement instruire et juger
quelque soit la nature des affaires soumises à la cour suprême
désormais ne s’imposent pas à la chambre administrative.
B – La deuxième étape : l’ avènement des cours d’appel administratives

Avec la création des cours d’appel administratives ; la Haute


juridiction a perdu sa compétence de juge d’appel.
Composée de 21 articles ; repartis en 7 chapitres ; la loi instituant les
cours d’appel administratives se présente comme le prolongement
logique et naturel de la loi instituant les tribunaux administratifs.
- Composition
Ces juridiction sont composées d’un Premier président ; de présidents
de chambres et de conseillers parmi lesquels le président désigne sur
proposition de l’assemblée générale pour une période de deux ans
renouvelables parmi les conseillers ; un ou plusieurs commissaires
royaux de la loi et du droit1
Le rôle du commissaire royal est extrêmement important dans
l’élaboration des solutions données aux litiges. C’est lui qui de par la
loi ; et en toute indépendance ; expose à la formation de jugement ses
conclusions sur chaque affaire soumise à la cour.
Toute en reproduisant presque les mêmes termes de l’article deux de
la loi instituant les cours d’appel administratives ; l’article 82 du
projet de loi n 38/15 de l’organisation judiciaire du royaume prévoit
de créer le poste de secrétaire général qui sera chargé d’assister le
premier président de la cour d’appel administrative dans
l’administration interne de la cour.

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1- L article deux de la loi n 80-03 du 4 février 2006 instituant les cours d’appel
administratives dispose « la cour d’appel administrative comprend :

- Un premier président ; des présidents de chambres et des conseillers.

- Un greffe

La cour d’appel administrative peut être divisée en chambres suivant la nature des affaires
dont elle est saisie.

Le premier président de la cour d appel administrative désigne sur proposition de l assemblée


générale ; pour une période de deux ans renouvelables parmi les conseillers ; un ou plusieurs
commissaires royaux de la loi et du droit »
Le fonctionnement
Les cours d’ appel administratives statuent en matière administrative
en formation de jugement composée de trois conseillers . L’article
trois de la loi instituant les cours d’appel administratives dispose « les
audiences des cours d’appel administratives sont tenues et leurs
décisions sont rendues publiquement par trois conseillers dont un
président ; assisté d’un greffe »
Le commissaire royal à la loi et au droit doit obligatoirement assister à
l’audience au cours de laquelle il lui revient d’exposer en toute
indépendance les faits et le droit applicable au litige. Il peut
développer oralement ses conclusions dont les parties peuvent
demander communication ; en revanche il ne prend pas part à la
délibération de la formation du jugement .
L’assistance judiciaire peut être demandée au Premier président dans
les conditions prévues par le dahir portant loi du 1 novembre 1966
relatif à l’assistance judiciaire.
C’est le premier président de la Cour qui exerce le pouvoir de
récusation des magistrats dans les mêmes conditions que celles qui
sont prévues par le code de la procédure civiles au profit du premier
président des cours d’appels .
Remarques critiques à propos de la carte judiciaire : la doctrine
s’accorde à dire que les deux cours d’appel administratives existantes
sont insuffisantes au regard des évolutions démographiques et des
enjeux économiques et sociaux du pays.
Paragraphe 3 : La cour de cassation
C’est une juridiction qui se trouve au sommet de la hiérarchie
judiciaire et dont la création remonte au Dahir du 27 septembre 1975.
Avec la création des Cours d’appel administratives ; la haute
juridiction a perdu sa compétence de juge d’appel .En revanche ; elle a
désormais reçu pleine compétence de juge de cassation des décisions
rendues en dernier ressort par les juridictions administratives .
Elle est désormais juge de cassation pour l’ensemble des juridictions.
Un Dahir du 25 octobre 2011 portant promulgation vient de consacrer
la nouvelle dénomination : Cour de cassation.

- Organisation de la cour de cassation

La composition de la cour suprême regroupe les trois éléments


habituels que l’on retrouve dans les autres juridictions :
- Les magistrats du siège : il s agit du premier président ; des
présidents de chambre et des conseillers.
- Le ministère public est représenté par le procureur général du
Roi ; qui est assisté par les avocats généraux.
- Comme les juridictions inférieures ; la Cour de cassation
comporte également un greffe et un secrétariat du parquet général.
Au niveau de la haute juridiction ; les magistrats sont spécialisés au
moins dans une certaine mesure.
L’article 91 du projet de loi n 15/38 prévoit la création de sept
chambres : une chambre civile ; une chambre de statut personnel et
successorale ; une chambre commerciale ; une chambre
administrative ;une chambre pénale ; une chambre sociale ;une
chambre foncière .
Chacune de ces chambres peut être divisée en section.
La cour de cassation statue en formation de jugement constituée de
cinq magistrats.
- Compétence de la cour de cassation

La cour de cassation exerce deux principales attributions :


- La cour de cassation statue en premier et dernier ressort sur les
recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre les actes
règlementaires ou individuels du premier ministre ainsi que sur les
recours contre les décisions des autorités administratives dont le
champs d’application s’étend au delà du ressort territorial d’un
tribunal administratif - article 9 de la loi n 41/90
- La cour de cassation se prononce sur les pourvois en cassation
formés contre les décisions rendues en dernier ressort par toutes les
juridictions du Royaume.