RépubliqueUniversité

Démocratique
de Goma
du Congo
Faculté des Sciences Sociales
Cours d’Administration des Villes de la RDC et d’Afrique

Mode et critères d’évaluation

Tout étudiant effectuera deux travaux INDIVIDUELS de recherche de 3000 mots

chacun au maximum. Ne peuvent être tolérés ni un déficit, ni un surplus de 10
pourcents de mots. La présence et la participation valent 5% des points.

Il y aura un examen à la fin du cours.

Les critères d’évaluation pour le travail pratique et pour l'examen sont: la

cohérence et la qualité de l’argumentation, la logique de la démonstration, la
précision factuelle, la capacité de trouver des exemples dans le contexte politique
Congolais et/ou régional, la crédibilité et le nombre de livres et articles consultés,
le respect des consignes, la preuve d’une analyse critique profonde, la clarté
méthodologique, l'othographe ainsi que l’originalité.

Les réponses ne se donnent pas en un seul paragraphe ou deux. Il s'agit plutot

d'un texte bien cousu de 3000 mots que l'étudiant est autorisé à dépasser de 10
pourcents, soit 3300 mots; ou de ne pas atteindre à 10% près, soit 2700 mots
selon qu'on sait écrire avec précision ou que l'on est verbeux. J'encourage des
textes cours mais piquants.

L’honnêteté intellectuelle exige une référence au moins chaque fois que l’étudiant
copie tout au plus six mots d’un auteur. Les mots référencés doivent ressortir
comme étant des idées d’une tierce personne. Tout plagiat est un crime
intellectuel au même titre que le vol.

Tout travail sera soumis en copie électronique et la date de soumission est stricte.
Toute soumission après le délai prescrit entraine une perte automatique de 5% du
maximum chaque jour.

Objectifs du cours

A la fin de ce cours, l'étudiant sera capable de comprendre les concepts et les

principes administratifs en général et de manière précise, de comparer ces
concepts et ces principes à la pratique de l'administration et à la gestion de la ville
de Goma. Ceci sous entend aussi le développement d'une capacité d'interpréter
les textes légaux qui créent la ville en République Démocratique du Congo et leur
et leur application à la théorie susdite.

Plan du cours

Le cours est divisé comme suit:

Introduction: L'administration et la gouvernance.

Chap. 1. Concepts et techniques généraux d’analyse des phénomènes

administratifs.

Chapitre 2. Rapprochement entre la théorie et la pratique.

Chap. 3. Application des concepts et techniques d'analyse sur les textes légaux
régissant les villes de la RDC

Conclusion

Introduction

La notion d’administration d’une ville réfère à la série de relations verticales et

horizontales rapidement changeantes suite aux transformations fondamentales en
Afrique et dans le monde dans les domaines socio-économique, politique et
spatial. Ces changements se font remarquer de plus en plus depuis les années
1990 depuis l'introduction de la notion de démocratie, pourtant ancienne même
en Afrique.

Bien que l’attention a été d’abord focalisée sur l’Afrique du Sud et sur son
processus de démocratisation après l’apartheid, des transformations pas moins
dramatiques sont visibles dans les pays post-conflit tels que l’Angola, le
Mozambique, l’Erithrée ; les pays sous conflits ethniques (Uganda, Sudan, RDC),
les pays tels que le Zimbabwe, la Zambie et le Kenya et la Tanzanie qui
connaissaient des partis uniques forts dans le passé, et ceux qui avaient embrassé
le programme d’ajustement structurel (Ghana, Côte d’Ivoire et Egypte) ou d’autres
sociétés et cultures africaines.

Ces pays sont tous en train de développer des systèmes politiques à multiples
partis et de redéfinir non seulement leurs structures économiques, mais aussi
leurs modes de gouvernance, avec des implications surtout pour la gouvernance
locale urbaine. Cependant, ils embrassent le multipartisme dans un contexte
d’une urbanisation et une écologie fragiles et continuent à faire face au
changement de l’équilibre dans le pouvoir global, au libéralisme économique, à
une demande internationale croissante pour un respect strict des droits humains.
La question d’administration d’une ville semble échapper à ces pays qui se battent
pour résister à plusieurs pressions à la fois.

L’administration d’une ville répond donc aux questions de gouvernance qui, selon
Hyden (1992) sont :

• Le niveau de confiance entre les classes, les clans, les groupes ethniques et
les élites politiques. Ce degré de confiance permet à tous de déterminer le
but et la nature des interactions et des pratiques socio-politiques qui les
lient ensemble. Sans confiance, les individus et les groupes d’intérêt ne
trouveront aucune raison de s’engager dans la vie publique
(développement). Ils auront plutôt tendance) croire que l’action sociale ne
conduira pas à des résultats tangibles.

• Les relations de réciprocité – qui n’existent que lorsqu’il est permis aux
individus de former des associations et des partis, de défendre et de
poursuivre leurs intérêts à travers la compétition politique, d’agir comme
des groupes de pression, et lorsqu’il existe des mécanismes de négociation
et de résolution des conflits. Il n’existe pas de réciprocité sans confiance, et
la confiance sans réciprocité conduit au cynisme. La vie ensemble et la
véritable définition d'une communauté exigent des relations de reciprocité
entre les individus audelà de leurs formations ethniques.

• Le niveau de redevabilité – si les gouvernants peuvent rendre compte aux

gouvernés à travers des procédures et des processus institutionalisés
(elections, audit populaire, le référendum ;

• La nature de l’autorité – comment les leaders politiques élaborent les

politiques publiques et les implémentent pour résoudre les problèmes des
citoyens ordinaires et pour défendre la légitimité du sphère publique.

Tomlinson (1994, p. 90-91) argue que le rôle des autorités locales dans le
développement dépend non de leur indépendance, mais des facteurs externes à
eux qui sont (a) la structure des relations intergouvernementales (b) l’équilibre
relative des pouvoirs entre les différents niveaux du gouvernement et (c) le
processus de la restructuration économique.

En effet, Silverman (1990) l’explique mieux en disant que les rôles varient aussi
selon les pays et selon les systèmes politiques. Ainsi, même si le Nigeria, le
Mexique et les Etats Unis sont deux pays avec un système fédéral chacun, au
Nigeria et au Mexique les autorités locales dépendent structurellement des
niveaux plus élevés du gouvernement et leurs constitutions masquent la
domination du Gouvernement Central par rapport à l’allocation de prise des
décisions alors qu’aux Etats Unis, les Etats fédérés ont une protection
constitutionnelle vis-à-vis du Gouvernement Central qui leur permet
l’indépendance de poursuivre des politiques publiques développement. Ils les
poursuivent de concert avec les autorités locales et il existe des variétés locales
qui dépendent de l’Etat dans lequel une cité est située. Certainement la situation
est différente dans plusieurs pays africains et en RDC en particulier, pour plusieurs
raisons aue nous n'évoquerons pas dans ce cours.

La dynamique des relations de pouvoir dépend des tensions entre le parti au

pouvoir et ceux de l’opposition (exemple : décentraliser ou pas décentraliser) alors
que la politique publique de développement qu’elle émane de la structure locale
ou du gouvernement centrale, dépend du contexte de la restructuration
économique qui est globale dans son ensemble.

Les villes de la RDC et de l'Afrique sont en coissance rapide et exponentielle, et la

question permanente est de savoir comment mieux réorganiser leur
administration, et en particulier la situation des villes d'Afrique pose des
problèmes d'urbanisation. L’approvisionnement en eau potable et en énergie,
l’enlèvement et la disposition des rebuts, les communications, la santé, l’hygiène
publiques, le bien-être social, l’enseignement, la police, la lutte contre l’incendie
et surtout l’urbanisme exigeraient chacun d’être considéré et traité dans une
perspective d’ensemble relevant d’une seule zone, où la rigueur d’ une fédération
de zones. Il y aurait même demande accrue des services collectifs, mais absence
de réforme pour répondre à ces besoins, d’où tensions
 Selon Ouellet (1968) le véritable problème de la sécurité se trouve dans les
grandes villes. Le citoyen se sent menacé dans ses biens et dans sa vie. Il a un
urgent besoin de protection. Ce besoin se situe là même où il habite. Son
problème est immédiat, au niveau de la ville. Elle élit ceux qui lui promettent
l’ordre. Mais le problème est que ces derniers ont besoin de plus de ressources et
donc plus de pouvoirs, plus d’argent et plus d’hommes pour rétablir la sécurité
dans la rue et les maisons. Les cas de Beni, de Bunia, de Goma et même de
Kinshasa interpellent. Communications, circulation, transport public, urbanisme,
logement, ravitaillement, hygiène publique, pour ne nommer que quelques
problèmes, ne se traitent pas dans l’abstrait, mais sur place, là où peut agir la
mairie. Et pour agir, il lui faut obtenir les pouvoirs et les ressources dont elle ne
dispose pas encore, au vu de la politique générale en cours pour la RDC et les
problèmes de bureaucraties en général pour l'Afrique.

Il en est de même pour l’organisation des grands services comme les hôpitaux ou
l’instruction publique. Leur base est territoriale, la ville. Les raisons pour
transférer aux grandes villes les services de sécurité sociale et de bien-être ne
manquent pas et déjà des pressions existent en ce sens. En effet, nous évoquons
les problèmes de bureauctatie en général car, selon Hyden (2004, pp. 20-21), la
bureaucratie est l'arène de l'implémentation des politiques publiques et de la
fourniture des services. L'administration des villes n'échappe donc pas aux
phénomènes dits généralement de 'bureaucratie'.

Les intérêts des citoyens poussent donc à renforcer davantage les pouvoirs de la
ville, au détriment de ceux du gouvernement. La chanson, la poésie, le film, le
livre, les revues et les journaux, les monuments, les symboles glorifient la Ville.
Chacune des grandes cités a une physionomie particulière que ses habitants
cultivent avec délice. Cette fierté s’appelle le civisme. En principe, elle s’alimente
exactement aux mêmes sources psycho-sociales que le nationalisme. Elle peut
donc atteindre la même force.

Pour exprimer son civisme, mais aussi pour exprimer ses revendications, chaque
grande ville a sa presse, sa radio et sa télévision. Ces moyens à vocation
universelle n’ont jamais oublié qu’ils avaient des racines locales. En réalité, les
grands journaux sont lus là où ils sont imprimés ; les émissions de radio et de
télévision sont captées auprès des postes d’émission. Ces racines locales
pourraient bien devenir plus profondes encore.

L'administration de l'urbanisme

L'administration de l’urbanisme est certainement plus conciente des réalités

démographiques plus que toute autre administration, car c'est elle qui est en
charge de définir les principaux aspects de la politique économique et sociale du
pays et d’en diriger l’application. C’est par la voie de l’urbanisme que les
préoccupations démographiques pénétrent le plus profondément dans les
différents secteurs, agricole, industriel, de la politique économique.

Il est connu, chaque politique de l’urbanisme doit se soucier avant tout de placer
chaque personne dans les meilleures conditions de rendement pour accroître la
valeur du capital que représente, pour le pays, la population elle-même. L'une des
raisons du déséquilibre actuel de notre économie est le poids lourd que
représentent le chômage et le non exploitation des ressources humaines. Si nous
voulons élever nos standards de vie, il faut que nous mettions la population dans
les meilleurs conditions de rendement possible, que nous évitions tout gaspillage.
Une politique d’urbanisme, pour sa part dans son domaine, peut contribuer à
obtenir ces résultats. D'ou l'importance effective d'une bonne administration
urbaine

Le règlement national d’urbanisme envisage en premier lieu l’aménagement des

villes et des villages. Des préoccupations d’hygiène, des préoccupations sociales,
des préoccupations économiques, des préoccupations d’ordre esthétique en fin,
ont amené à distinguer trois grandes zones, les zones urbaines, les zones
industrielles, les zones rurales. Les zones urbaines sont constituées par les parties
du territoire où le groupement des habitations doit être maintenu et développé…
Les zones industrielles sont constituées des parties du territoire dans lesquelles
doit être maintenu où développé le groupement des établissements industriels
ou des dépôts, en particulier de ceux dont le voisinage est indésirable pour
l’habitation… Les zones rurales sont constituées par les parties du territoire
extérieures aux zones urbaines et aux zones industrielles.

La définition des zones urbaines et industrielles marque particulièrement bien ce

souci des frais généraux en fonction de la population. La zone urbaine est celle qui
permet, grâce à son équipement, une densité normale de la population. On
connaît les inconvénients qu’a présentés, suite aux multiples guerres depuis 1991
en RDC, la création, dans toutes les provinces, de lotissements défectueux,
dépourvus de l’équipement indispensable. C’est dans le souci d’éviter que se
renouvellent de pareilles erreurs qui coûtent particulièrement cher à tous que se
trouve une des plus fortes justifications du zonage. Le développement et
l’aménagement des villes, qu’ils soient bien ou mal ordonnés, constituent toujours
une dépense. La construction de la voirie, l’équipement des services publics
coûtent, mais si cet aménagement est bien étudié, il peut se faire au moindre
coût.

L’écart entre les régions dépeuplées et les grands centres urbains en RDC et
industriels pour certains pays d’Afrique en voie d’industrialisation est de plus en
plus grand que personne ne se l’imagine. Pourtant, il en résulte un déséquilibre
général entre les ressources locales et les frais généraux correspondants. En effet,
pour le cas de la RDC, l’allocation budgétaire favorise plus les centres urbains.
Pour desservir le monde rural, le Président de la République, Monsieur Joseph
Kabila Kabange dans son discours du 20 novembre 2011, fait le diagnostic sans
complaisance sur l’état actuel des villages de la RDC qui sont ‘dépourvus de tout et
seront encouragés à se regrouper de manière à permettre leur modernisation
ainsi que leur meilleure fourniture en services de base’, c’est à dire une meilleure
fourniture en eau, en électricité, en écoles, en centres de santé, en routes de
desserte agricole, en infrastructures de stockage, etc.

Nous pouvons déjà noter l’érection de quelques centres et cités et de quelques

cités en en villes. Ainsi, Sake, Kiwanja, Kitchanga, et d’autres agglomérations se
verront un jour conférées le statut de villes ou, dans le cas de Sake par exemple, la
cité se fusionnera à la ville de Goma à la longue.

Sans évoquer la démographie d’autres villes de la RDC, Kinshasa seul compte une
population estimée à plus de 1/10ième du reste de la République (plus de 12
millions d’habitants). Nous pouvons avancer l’hypothèse selon laquelle les villes
de la RDC seraient aussi peuplées et que dans un grand nombre de régions rurales
se crée de plus en plus un vide. La fermeture de la MIBA a déversée une jeunesse
désœuvrée dans la ville de Kinshasa par exemple. Le déploiement des
infrastructures de développement est conséquent de cette situation. Les
Partenaires Techniques et Financiers par exemple se déploient aussi
principalement dans les villes que dans les villages où leurs services sont plus
attendus. A cet effet,

CH. 1. Cadre conceptuel et technique d'analyse des phénomènes administratifs

Le but de cette partie du cours est d’exposer les concepts communs à tous les
secteurs administratifs et qui constituent l’appareil conceptuel et le cadre
technique d’analyse de n’importe quelle administration. C'est aussi une référence
qui nous permet de découvrir les concepts existants ou inexistants dans une
administration

L’ensemble des problèmes inhérents à l’administration peuvent être regroupés

selon quatre phénomènes : Les activités matérielles constituant un secteur
administratif, les rôles fonctionnels concourant à la réalisation de ces activités, les
organes ou agents entre lesquels se répartissent ces divers rôles, et les processus
administratifs qui relient entre eux ces mêmes organes. Notre étude comportera
donc les quatre sections suivantes :

• Classement des activités et des opérations identifiables dans tout secteur

administratif en général : administrer, c’est exercer des activités distinctes,
qui comportent à leur tour diverses opérations.

• Description des rôles fonctionnels assumés en cours d’exercice de ces

activités et autour desquels se regroupent les opérations concrètes par
lesquelles les activités sont remplies.

• Identification des organes ou des structures administratives minimales

exigées par la nécessaire spécialisation fonctionnelle des rôles : chaque rôle
fonctionnel caractérisé doit être la responsabilité propre et exclusive d’un
organe spécifique (ou d’une structure d’organes spécifiquement distinctes).

• Examen des processus administratifs nécessaires et harmonieux : le

processus administratif décrit les rapports entre les organes administratifs
en cours de fonctionnement et met en liaison ces organes et les opérations
qu’ils effectuent.

I. Les activités et les opérations administratives

Toute administration existe en vue d’une action et cette action se réalise au

moyen d’un certain nombre d’opérations concrètes effectuées par les agents
administratifs. Pour appréhender l’ensemble de ces actes sans risque d’oubli et
pour saisir le rapport qu’ils ont entre eux, il faut les regrouper en catégories
d’analyse simples, universelles, exclusives les unes des autres et théoriquement
nécessaires. Voici les catégories :

• Catégories d’activités

Quel que soit le secteur administratif considéré, on peut identifier, dans

l’ensemble des actes administratifs, cinq familles distinctes d’activité auxquelles
ces actes sont théoriquement réductibles. Ces familles d’activités administratives
ou, si l’on préfère, les fonctions que remplit une administration dans le secteur
d’action qui est le sien, sont les suivantes :

• Les activités administratives relatives à la connaissance du secteur

d’administration : connaissance des disciplines scientifiques, tes techniques,
des équipements et de l’économie de ce secteur (qu’il s’agisse d’une
ressource ou d’un service) et connaissance des besoins sociaux dans ce
secteur.

• Les activités administratives relatives à l’exploitation-utilisation des biens

ou services constituant le secteur d’administration : soit des opérations par
lesquelles l’administration gère directement le secteur (production publique
d e biens et services industriels ou commerciaux), soit des opérations
par lesquelles l’administration surveille l’activité des agents privés dans ce
secteur (opérations de puissance publique).

• Les activités administratives relatives à la protection-conservation du

secteur : il s’agit des mesures visant à maintenir l’intégrité et la qualité des
biens ou services constituant le secteur.

• Les activités administratives relatives à l’amélioration-renouvellement du

secteur: il s’agit des mesures visant à favoriser le développement des biens
ou services constituant le secteur.

• Les activités administratives relatives à la distribution au sein du secteur

d’administration : il s’agit des mesures visant à mettre à la disposition des
intéressés les biens ou services constituant le secteur.

Ces cinq familles théoriques d’activité administrative représentent en fait les

diverses finalités auxquelles sont susceptibles de concourir l’ensemble des
opérations qu’une administration peut effectuer dans un secteur d’action. Pour
cette raison, il appert que ce regroupement de l’activité d’une administration peut
seul en permettre une présentation à la fois complète et facilement intelligible,
au-delà des aspects spécifiques du secteur considéré.

Ce regroupement des opérations administratives en familles d’activité est

également un instrument nécessaire à tout effort de rationalisation puisqu’il est
seul capable de révéler les lacunes de l’action administrative : soit parce qu’il fait
voir des régions de sous administration (une famille d’activités sous-développées),
soit parce qu’il fait apparaître les incohérences des mesures prises par une
administration en rapport à l’une quelconque de ses fonctions (incompatibilité,
non complémentarité, ou absence des opérations nécessaires à l’accomplissement
de la fonction). En fin, ce regroupement des opérations administratives en familles
d’activité rend possible une appréciation économique de l’action administrative,
puis qu’il permet de mettre en rapport les efforts (en termes d’hommes,
d’équipement, et de moyens financiers) et les résultats de l’activité des
administrations, par le moyen de programmes administratifs intégrés :
programme connaissance, programme utilisation-exploitation, programme
protection-conservation, etc… De tels programmes rationaliseraient la
présentation budgétaire des projets de dépenses administratives, faciliteraient la
compréhension de ces propositions chez les législateurs et simplifieraient au
maximum les contrôles d’exécution, qu’ils soient administratifs ou budgétaires.

• Catégories d’opérations

Répartir l’action administrative en familles d’activité d’après les buts de cette

action, c’est-à-dire d’après les fonctions d’une administration, ne suffit pas pour
appréhender cette action. Il faut encore définir des catégories théoriques
d’opérations par lesquelles ces fonctions seront remplies et qui constituent en
somme les ‘extrants’ (outputs) de l’activité administrative. On peut distinguer les
catégories suivantes d’opérations :

• Opérations concourant à l’agrégation de données et à leur analyse :

inventaires, recensements, enquêtes, expérimentation, mise en forme des
données, rapports de recherche, etc.

• Opérations concourant à l’établissement ou l’élaboration de plans :

élaboration d’objectifs et de modalités d’action dans le temps et dans
 l’espace, programmes.

• Opérations par lesquelles l’administration fournit un service : exécution

directe par l’administration d’opérations techniques ou professionnelles.

• Opérations concourant à la production de biens : exécution directe par

l’administration d’opérations mécaniques conduisant à la création d’un
produit matériel naturel ou manufacturé.

• Opérations constituant une aide financière de l’administration à d’autres

personnes : subventions, bourses, primes, crédits, dégrèvements fiscaux.

• Opérations par lesquelles l’administration met des équipements à la

disposition d’autres personnes : mise en place d’appareils et construction
d’immeubles.

• Opérations de coordination des diverses actions administratives : mise en

rapport des agents administratifs dans le but de rendre leurs actes
cohérents et complémentaires dans le temps et dans l’espace.

• Opérations par lesquelles l’administration exerce des contrôles ou une

tutelle sur d’autres personnes privées ou publiques taxes, redevances,
permis, normalisation, enregistrement, certification, vérification,
surveillance, inspection, arbitrage, approbations (de plans et devis, de
cahiers de charge, de tarification et de plans d’aménagement).

• Opérations de négociation, consultation et d’information par lesquelles

l’administration est mise en rapport avec des parties intéressées dans le but
d’atteindre un objectif commun.

• Opérations par lesquelles l’administration fournit une aide technique à

d’autres personnes : conseils, informations, vulgarisation, animation,
enseignement, conférences, films, publications.

Si, théoriquement, les diverses fonctions (ou familles d’activité) identifiées plus
haut se réalisent par le moyen de ces dix catégories d’opérations, il est clair que,
dans le concret, il pourra arriver que l’organe administratif d’un secteur précis
n’effectue pas toutes ces opérations ; une telle hypothèse, bien loin d’infirmer
l’utilité de ces concepts, montrerait plutôt soit le développement incomplet de
l’activité administrative dans le secteur, soit le partage des responsabilités de
l’ensemble du secteur entre plusieurs organes administratifs.

Ce partage des opérations, pour une même fonction (ou famille théorique
d’activité) n’est pas mauvais, il est même naturel ; ce qui est déplorable, ce qu’il
conduise généralement, d’une part, à l’absence totale de certaines opérations,
parce que leur existence n’a pas été raisonnée et que personne n’a été chargé de
voir à ce qu’elles soient toutes remplies, et d’autre part, à de considérables et
couteux dédoublements, parce que plusieurs organes se livrent souvent à des
opérations de même nature.

Ce dernier point laisse déjà entrevoir que l’identification des fonctions et des
opérations observables dans l’administration d’un secteur ne suffisent pas à
rationaliser toute l’action administrative qu’on y trouve mais encore que la
responsabilité de ces opérations doit être répartie selon des exigences
fonctionnelles bien précises et théoriquement identifiables. De fait, les
opérations doivent être regroupées d’après le les rôles administratifs que
remplissent les agents opérateurs (ou services administratifs) ; nous verrons plus
loin (section III) comment faire ce regroupement.

Pour le moment, introduisons cet autre concept théorique d’analyse,

indispensable à la compréhension non plus du contenu matériel des actes
administratifs, comme c’était le cas jusqu’à présent (fonctions et opérations), mais
de leur nature formelle : le concept de rôle administratif, i.e. les divers rôles
assumés par les agents administratifs.

II. Les rôles administratifs

Nous avons vu que l’action d’une administration devait, pour être rationalisée et
parfaitement intelligible malgré sa complicité, être spécifiée en fonctions
distinctes ; également, nous avons distingué les diverses opérations auxquelles
elle donne lieu. Il nous faut maintenant considérer quelle forme prend cette
action, car un acte se distingue aussi bien par sa forme que par son objet.
Fonctions et opérations constituent l’objet des actes administratifs ; la nature de
ces actes leur est conférée par le rôle des agents qui les posent.

Habitués à percevoir l’administration en termes organiques plutôt que

fonctionnels, beaucoup ont peine à saisir la signification du concept de rôle
administratif. Les rôles constituent des modalités d’activité des services
administratifs et les distinguent les uns des autres pour un même domaine
d’action (par exemple, deux services s’occupant de santé dont l’un conçoit des
objectifs et l’autre les réalise). Les rôles sont donc des catégories abstraites
d’analyse des divers actes que pose un administrateur, d’après la nature
opérationnelle de ces actes.

Il existe quatre types de rôles administratifs : le rôle de conception, le rôle de

gestion, le rôle de mission et le rôle de relations publiques. Chacun de ces rôles se
subdivise en deux rôles spécialisés : l’un qu’on pourrait dénommer ‘axiologique’,
parce qu’il consiste dans l’exécution d’actes qui concourent directement à la
réalisation des buts de l’agent administratif, l’autre qu’on pourrait appeler
‘régulatoire’, parce qu’il consiste dans l’exécution d’actes qui ont pour effet de
fournir des moyens d’action à l’exercice du rôle axiologique.

• Rôles de conception : définir les objectifs des services administratifs (en

tant qu’organes) d’une administration donnée (L’administration provinciale
par exemple, la mairie, la commune), préciser l’activité de chacun d’eux,
arrêter leur organisation et rapports réciproques. Rôles axiologique :
prévision ; rôle régulatoire: organisation.

• Rôles de gestion : exécuter les opérations professionnelles ou mécaniques

nécessaires à la production des biens ou à la prestation des services pour
lesquelles une administration quelconque a été créée. Ce rôle est celui qui
justifie tous les autres qui sont énumérés ici car il s’adresse à l’extérieur de
l’administration, à la clientèle de cette administration. Rôle axiologique :
réalisation ; rôle régulatoire: soutien financement, gestion du personnel,
contentieux, fournitures matérielles et équipements administratifs,
archives).

• Rôles de mission : faire circuler la pensée, court-circuiter la hiérarchie des

communications, coordonner les activités les activités des divers organes,
voire à ce que cette activité soit conforme aux normes qu’on lui q définies.
Ce rôle concerne exclusivement le fonctionnement des services et non la
matière de leur activité, à l’inverse des trois autres. Rôle axiologique :
animation-liaison ; rôle régulatoire: inspection et contrôle intra-
administratifs.
 • Rôle de relations publiques : Informer le public de l’activité des services ou
consulter le public à leur sujet. Comme le rôle de gestion, ces rôles mettent
l’administration en rapport avec l’extérieur (la clientèle). Rôle axiologique:
consultation ; rôle régulatoire: information.

On voit que les rôles groupent un certain nombre d’actes posés par les agents
administratifs de manière à ce que l’ensemble des tâches de l’administration soit
rempli. Nous verrons plus loin comment les rôles, du fait qu’ils repartissent les
opérations entre les agents, se trouvent au même coup à présider à la création et
au classement des organes administratifs (ou services).

En principe, un service administratif ne devrait pas assumer plus d’un rôle ; en

fait, les rôles sont souvent remplis, avec un inégal bonheur, par des services qui ne
sont pas spécialisés dans l’exercice de l’un d’eux en particulier (le service de
planification assume souvent, et mal, le rôle de mission en plus de son rôle,
naturel celui-là, de conception). Ce n’est pas par ce qu’un rôle, n’est pas assumé
par un service spécialisé qu’il faut conclure qu’il n’est pas rempli ; il l’est (il ne peut
pas ne pas l’être), mais par un autre service qui n’a pas vocation à le remplir : il y a
là justement matière à réforme.

Les reformes administratives qui peuvent se greffer sur le concept de rôle

consisteraient, pour chacun d’eux : (1) à mieux identifier ces rôles, par leur
attribution spécifique à des organes précis : un service d’information pour le rôle
de relation publique, sens administration-administrés et un service
d’administration consultative (conseil) pour le même rôle, sens administrés-
administration, par exemple; (2) à mieux individualiser ces rôles les uns par
rapport aux autres en les confiant à des organes distincts : par exemple, confier le
rôle de mission-animation à un cabinet ministériel plutôt qu’au service de la
planification ; (3) à mieux spécialiser leur exercice en précisant et en rendant
exclusives, à l’égard du rôle qui leur est confié, les responsabilités et l’autorité des
services qui les assument : par exemple, en déchargeant les services d’état-major,
qui ont un rôle de conception, de toute autorité hiérarchique sur les services
opérationnels déconcentrés, qui ont un rôle de gestion.

III. Les organes administratifs.

Après avoir considéré le contenu de l’action administrative (fonctions et
opérations) et les modalités de cette action (les rôles administratifs), nous
pouvons maintenant parler des agents qui posent ces actes et assument ces rôles:
les organes administratifs.

Définir les organes administratifs d’un secteur et leurs rapports c’est précisément
‘organiser’ ce secteur, La question que nous allons maintenant nous poser est
celle de savoir si l’on peut non pas concevoir un modèle théorique
d’administration, valable pour tout secteur administratif, mais plutôt définir des
exigences universelles (donc ‘naturelles’) et nécessaires au fonctionnement
harmonieux de n’importe lequel d’entre eux. L’utilisation des éléments théoriques
exposés ci-dessus (section I et II), va nous permettre de dégager, pour tout secteur
administratif, un nombre minimal de types d’organes nécessaires, leur rôle, leur
composition en termes de disciplines, les opérations qu’ils accomplissent, leurs
rattachements organiques.

En effet, organiser un secteur administratif c’est: (a) diviser le travail entre les
agents, donc répartir entre eux les diverses opérations qui constituent l’ensemble
des activités administratives observables dans le secteur; (b) constituer les agents
en services, donc les regrouper en vue de l’exercice d’un rôle spécifique d’un
service à l’autre; (c) attribuer à ces groupes une autorité définie qui les classent les
uns par rapport aux autres, donc préciser leur place respective dans la structure
administrative.

Il ressort de ceci que les opérations identifiées plus haut (section I) doivent être
regroupées en blocs naturels fonctionnellement compatibles avec les structures
opératoires ou, pour dire la même chose autrement, que les opérations doivent
être réparties entre les agents selon leurs d’après le rôle qu’ils doivent remplir
(conception, gestion, mission, relations publiques). Il appert, également, que
l’identification des organes administratifs (ou services) nécessaires ne peut se
faire qu’à partir des rôles, le même service ne devant théoriquement pas assumer
plus d’un rôle mais étant admis, bien entendu, que le même rôle peut exiger la
mise sur pied de plusieurs services, dont le nombre dépendra des blocs naturels
d’opérations qui doivent être faites.
LES SERVICES DE CONCEPTION

Les services de conception sont ceux qui effectuent les opérations concourant à
l’agrégation – analyse des données (dont l’analyse peut fort bien être faite par les
services de gestion) et à l’établissement de plans et programmes au sein d’une
même administration. Ce sont, bien sûr, des services ‘staff’ qui n’ont
généralement pas la responsabilité hiérarchique des services de gestion. Les
services de conception sont de deux types : Ils sont généraux ou fonctionnels,
selon qu’ils assument un rôle régulatoire (les premiers) ou axiologique (les
seconds).

• Les services généraux de conception

On les groupe généralement en une ‘direction générale de la planification’, dont le

nom est d’ailleurs ambigu, puisqu’elle ne concevra pas la politique de la mairie ou
du ministère à l’égard des fonctions qu’il remplit dans le secteur (c’est l’affaire des
services ‘fonctionnels’ de conception, ainsi que nous le verrons plus loin) mais
quand même approprié à ses activités, puisque son rôle est d’examiner
l’incidence économique des activités de la mairie et de les orienter en
conséquence.

Sont également services généraux de conception ceux qui définissent les

‘programmes internes’ de la mairie ou du Ministère, i.e., les programmes de la
mairie en matière de gestion du personnel, de gestion budgétaire, de publicité,
d’organisation et méthodes. Il est impérieux de ne pas confondre ces services de
conception avec leurs homologues qui gèrent ces questions (les services de
soutien dont nous parlerons plus loin, comme le service du personnel, le service
des finances, le service de l’information, etc.). Ces divers services devraient être
rattachés à la Direction générale de la planification.

• Les services fonctionnels de conception

Ce sont les services qui conçoivent la politique de la mairie dans les divers champs
d’action qu’il couvre. Ces services devraient normalement être regroupés en
autant de directions qu’il y a des familles d’activités ou fonctions effectivement
remplies par la mairie dans le secteur qui est le sien : connaissance, utilisation
exploitation, protection-conservation, amélioration-renouvellement, distribution.
Si, théoriquement, la mairie devrait avoir cinq directions fonctionnelles de
conception, il pourra arriver, dans la pratique, que leur nombre soit moindre ; ce
fait montrerait seulement que la mairie n’assume pas toutes les fonctions
administratives théoriques dans son secteur, soit qu’il les partage avec d’autres
administrations, soit que les dites fonctions ne soient tout simplement pas
remplies.

Ici encore, les services de conception ne doivent pas être confondus avec les
services de gestion : les premiers sont définisseurs de buts, de normes et de
techniques d’action, les seconds réalisent les services, biens, contrôles, aides,
etc… pour lesquels la mairie existe, mais dans le cadre et selon les méthodes
définis par les premiers.

Egalement, il n’est pas sain (en termes de fonctionnement) que les services
fonctionnels de conception assument la direction hiérarchique des services
opérationnels. Si, dans la pratique, une ‘direction de la conservation’, par exemple
coiffe à la fois un service concepteur et des services opérationnels en cette
matière, c’est qu’on a affaire à une administration non-déconcentrée ; dans
l’hypothèse d’une administration déconcentrée, la direction en question ne serait
plus qu’un service concepteur, les services opérationnels étant alors territoriaux et
rattachés au niveau central, à une direction générale responsable des opérations
de gestion pour l’ensemble.

LES SERVICES DE GESTION.

Les services de gestion sont des services qui effectuent les opérations destinées à
remplir les fonctions de la mairie, soit que ces opérations réalisent une activité,
soit qu’elles la rendent possible en lui fournissant des moyens appropriés. Ces
services sont donc de deux types, selon le rôle qu’ils assument : les services
communément appelés d’’exécution’, qui remplissent le rôle axiologique de
réalisation et les services dits ‘ communs’, qui remplissent le rôle régulatoire de
soutien.
 • Les services de réalisation

Ces services sont ceux qui effectuent des opérations par lesquelles une mairie par
exemple exerce, dans le secteur qui est le sien, les fonctions de connaissance,
d’utilisation-exploitation, de protection-conservation, d’amélioration-
renouvellement et de distribution.

Pour cette raison, il y aura au moins autant de groupes de services de réalisation

ou de directions, dans une mairie, que de fonctions effectivement assumées par
ce dernier.

Chacune de ces cinq directions (ou groupes de services) pourra comporter un

nombre variable de services, d’après les blocs (naturels) d’opérations
effectivement faites, parmi les catégories d’opérations de réalisation
théoriquement possibles (voir section 1): prestation de services, production de
biens, aide financière, fourniture d’équipements; contrôle et tutelle, aide
technique. La nature et l’organisation des services de réalisation devrait donc
correspondre à l’organisation des services administratifs, en effet, peut-être
considérée comme parfaitement rationnelle, des points de vue organique et
structurel, parce qu’elle épouse les nécessités intrinsèques de l’action réalisée.

Quand une administration (Ministère par exemple) est déconcentrée, ses

directions de réalisation sont territoriales et placées sous l’autorité d’un chef
hiérarchique commun, lui-même rattaché à la ‘Direction de l’administration
territoriale’ au niveau de l’administration centrale. Si les services de réalisation de
cette administration (Ministère) ne sont pas déconcentrés, on les trouve
regroupés en directions centrales qui comprennent alors, également, les services
fonctionnels de conception. Pour un secteur administratif donné, disons la santé
par exemple, il peut arriver qu’une partie ou même la totalité des services de
réalisation relèvent d’une autre administration (décentralisée, celle-là) que du
ministère sectoriel : les problèmes de coordination entre la conception et la
réalisation en sont alors plus nombreux et plus aigus mais non impossibles à
résoudre.
Les services de soutien

Les services de soutien fournissent aux services de réalisation les moyens

opérationnels dont ils ont besoin. Ce sont, dans chaque administration (de la
Mairie, Ministérielle, provinciale, etc.) : le service du personnel, le service des
finances, le service des archives, le service de l’équipement, le service du
contentieux. On les trouve généralement regroupés en une ‘direction générale de
l’administration’.

Ces services de soutien sont, à l’égard des services généraux chargés de concevoir
les ‘programmes internes’, dans le même rapport que les services de réalisation à
l’égard des services fonctionnels de conception : ils ne doivent pas être confondus.
Pour bien comprendre la distinction très nette qui existe entre eux, il suffit de se
rappeler que les services généraux de conception en matière de personnel,
finances, etc. sont des organes rattachés à la ‘Direction générale de planification’,
alors que les services de soutien, homologues aux premiers, le sont à la ‘Direction
générale de l’administration et (dans l’hypothèse d’une administration
déconcentrée) l’administrateur chef de services territoriaux de réalisation
(puisque, en effet, les services de soutien ‘suivent’ les services de réalisation.

C . LES SERVICES DE MISSION

Les services de mission sont rarement identifiés comme tels dans les diverses
études des structures et du fonctionnement de l’administration : on les classe
volontiers parmi les services de conception (généraux) ou de gestion (soutien).
Pourtant, le contenu matériel de leur activité et leur rattachement structurel en
diffèrent totalement : de fait, ils ne sont pas concepteurs mais interprètes et
promoteurs des conceptions des autres services, leur activité ne vise pas à fournir
des moyens d’action aux services réalisateurs mais plutôt à examiner le
fonctionnement, leur position structurelle est toujours ‘staff’ (à l’inverse des
services généraux de conception) et hors ‘ligne’ (à l’inverse des services de
soutien).

L’activité des services de mission ne porte pas sur un objectif matériel mais sur un
objet administratif et, pour cette raison, ils n’ont aucune spécificité par rapport
aux secteurs administratifs, se retrouvant parfaitement identiques d’un secteur à
l’autre. Leur rôle est de faire marcher, de court-circuiter, de voir à ce que les
orientations nouvelles se transmettent du haut en bas de la structure, de
provoquer l’étude ou l’activité complémentaires aux mesures déjà prises ; les
opérations qu’ils effectuent à cet effet en sont de stricts coordination et
contrôles intra-administratifs.

L’organisation de l’administration sous la seule forme de services de gestion ou de

conception, suinte naturellement filtration, hermétisme, courte vue et sclérose,
qui se traduisent à leur tour par la pauvreté conceptuelle des objectifs, leur
irrecevabilité congénitale ou conjoncturelle intrinsèques à toute l’administration,
l’organisation des activités de mission, par l’organisation des services qui en soient
spécifiquement chargés, peut apporter d’importants correctifs. L’administration
de missions, en effet, supplée, en cours d’exécution, à la rigidité de la
hiérarchisation de l’autorité et de la nécessaire compartimentation des tâches.
Les services de mission sont des instruments indispensables à une pratique
administrative cybernétisée car ils en sont les nécessaires circuits de ‘feedback’ (La
cybernétique est une étude de la manière dont les machines et le cerveau humain
fonctionnent et la fabrication des machines qui fonctionnent comme des
humains).

Les services de mission sont de deux types, selon que leur rôle est axiologique
ou régulatoire : ce sont, respectivement, les services d’animation-liaison et les
services d’inspection-contrôle intra-administratifs.

• Les services d’animation-liaison

Ces services font d’abord le pont entre les divers services de conception, ensuite
entre ceux-ci et les services de gestion, enfin entre les divers paliers de la
structure des services de réalisation. Si, de surcroît, le service administratif
considéré n’est pas la seule administration compétente dans le secteur, d’autres
services d’animation-liaison peuvent être nécessaires pour coordonner l’activité
de toutes les administrations intéressées, suivant les divers fonctions
administratives (connaissance, utilisation-exploitation, protection-conservation,
etc., telles que décrites dans la section I). Au niveau national en RDC, les
commissions interministériels jouent le rôle d'animation-liaison. Il devait aussi y
avoir des commissions intra-administratives pour établir la liaison entre la
Province, la Mairie et les communes en vue d'harmoniser les points de vue sur les
matières transversales.

Les activités d’animation-liaison sont extrêmement nombreuses : de fait, c’est ce

que font tous les comités intra ou interministériels et les comités rassemblant un
ou plusieurs ministères ou administrations. Il est important de remarquer,
toutefois que pour toute activité du genre, il n’existe pas nécessairement un
service administratif correspondant. On ne pourra parler de service d’animation-
liaison que lorsqu’un organe spécifique aura été créé pour remplir une telle
activité, qui se trouvera de la sorte institutionnalisée : ainsi le service d’animation-
liaison proprement dit n’est pas l’agrégation de personnes assumant un autre
rôle (tel que conception ou gestion), mais le secrétariat du comité, qui en assume
la permanence et qui en fait une ‘personne administrative’ distincte des autres
services. Distinguons maintenant service d’animation et service de liaison ; tous
deux, en effet, relient divers services administratifs entre eux mais pour des fins
différentes et selon des modalités différentes.

• Les services d’animation

Les services d’animation relient d’autres services appartenant à des paliers

différents de la structure administrative. Ils visent informer l’autorité des
problèmes rencontrés par les services ou à transmettre à ceux-ci la bonne ligne
d’action. Ils constituent donc un court-circuit entre les niveaux administratifs et
créent de la sorte un courant d’échange entre eux, en dehors de la structure
hiérarchique de l’autorité. Contrairement à ce qu’on pourrait croire, ce circuit
parallèle de communication ne désagrège pas la ligne d’autorité, il lui vient en
aide. Comme le service d’animation est intimement lié au pouvoir de
commandement, il ne peut y avoir, au sein d’une même administration, qu’un seul
service général et permanent de ce type et il doit obligatoirement se situer au
niveau le plus élevé de la hiérarchie. Dans ce cas précis, il ne se situerait qu’au
niveau du cabinet du Maire de la ville, avec le rôle de relier patron politique (Le
Maire) et services administratifs. On peut cependant rencontrer des services
temporaires et ad hoc d’animation sous forme de ‘missions’ mais il est important
de remarquer alors que de tels organes équivalent en quelque sorte à des
services de conception ou de gestion d’un statut particulier.

Les services d’animation pouvant relier plusieurs administrations, c’est-à-dire faire

le lien entre plusieurs patrons politiques d’une part et plusieurs organes
administratifs d’autre part (le premiers étant les chefs hiérarchiques des seconds),
comme par exemple le secrétariat permanent d’un comité de ministres, se
confondent en réalité avec les services de liaison dont nous allons maintenant
parler. Cela s’explique par le fait que le corps politique impliqué n’a pas d’autorité
par lui-même, chacun de ses membres conservant ses responsabilités
respectives, et que c’est précisément la capacité de commander qui distingue un
service d’animation d’un service de simple liaison, dans l’ensemble des organes
institutionnels de coordination.

• Les services de liaison

Les services de liaison sont le royaume des secrétaires administratifs qui assument
la permanence et garantissent l’efficience des conférences et comités
administratifs de tout genre groupant soit des concepteurs, soit des réalisateurs,
soit les deux et provenant d’une même administration ou d’administrations
différentes. Le but des comités est de mettre en rapport divers agents qui
assument des rôles différents de manière à permettre l’harmonisation de leurs
objectifs et la coordination de leurs activités  ; celui des secrétariats ou service de
liaison, est de préparer le travail et de suivre la réalisation des décisions arrêtées
en commun au sein des comités.

A vrai dire, les secrétariats administratifs constituent une structure de services

parallèles à celle de conception et de gestion. On peut d’abord en trouver un
spécifique à chaque fonction administrative (connaissance, utilisation-
exploitation, etc…) selon qu’il existe un comité correspondant groupant des
agents concepteurs et des agents de gestion de la dite fonction, au sein du même
secteur administratif (eau, forêt, santé, etc.). On peut également en trouver
d’autres, généraux ceux-là, qui coiffent les premiers à divers niveaux : (1) au
niveau de tout secteur, donc du ministère, de la province ou de la mairie, si celui-
ci exerce toutes les opérations dans le secteur ; (2) au niveau de plusieurs secteurs
qui ont des affinités naturelles, donc au moins interministériel si non inter
ministères – établissements publics – collectivités locales ; (3) au niveau général
du gouvernement, donc de l’ensemble des secteurs administratifs. Dans tous les
cas, le secrétariat administratif est un organe de liaison au service d’un corps
collégial de coordination ou rattaché à un corps collégial de décision, peu importe
sa propre importance et sa propre dimension.

Quand il est spécifique à une fonction administrative (connaissance, utilisation-

exploitation, etc), le service de liaison sera généralement rattaché au service
fonctionnel correspondant de conception puisque, en effet, le comité dont il
assume le secrétariat a été créé pour conseiller le dit service fonctionnel. S’il est
général pour un secteur, le service de liaison sera rattaché à la plus haute autorité
administrative dans l’administration compétente. Il sera situé auprès de la plus
influente d’entre elles s’il arrive qu’il y a plus d’une administration à effectuer des
opérations dans le secteur, chacune d’elles pouvant d’ailleurs créer un tel service
de liaison pour l’ensemble des fonctions qu’elles assument dans ce secteur, et ces
organes de personnes administratives distinctes se retrouvant à leur tour coiffés
par un service équivalent au niveau central (comme par exemple, le ‘secrétariat
permanent pour l’étude des problèmes de l’eau).

• Les services d’inspection-contrôle intra-administratifs

Pas plus que les services d’animation-liaison, les services d’inspection-contrôle

intra-administratifs, au sein d’une administration, ne sont pas destinés à effectuer
des opérations par lesquelles cette administration remplit toutes ou certaines des
diverses fonctions administratives (connaissance, utilisation-exploitation, etc…) du
secteur qui est le sien. Les services d’inspection-contrôle intra-administratifs sont
des organes spécialisés dans l’exercice d’opérations de coordination. Ils sont
exclusivement affectés au fonctionnement administratif, tout comme les autres
services de mission, parmi lesquels ils exercent le rôle régulatoire (Les services
d’animation-liaison assumant, pour leur part, le rôle axiologique). Les opérations
effectuées par ces services ne s’adressent donc qu’aux autres organes de la même
administration.
Le terme inspection-contrôle peut induire en erreur en laissant entendre que des
tels services effectuent des opérations de la catégorie ‘contrôle et tutelle’. Celles-ci
portent sur des actes et sur les objets matériels du secteur (par exemple, travaux
et ouvrages en cours d’eau) et s’adressent, par définition, à d’autres personnes
morales ou physiques que l’administration qui est responsable de ces contrôles et
tutelle ; de fait, les opérations de cette catégorie sont effectuées par les services
de réalisation. Au contraire, les opérations effectuées par les services
d’inspection-contrôle d’une administration consistent non à limiter ou modifier
l’action des personnes étrangères à cette administration mais à examiner l’activité
de ses propres agents : leurs opérations portent par conséquent non sur la
matière du secteur mais sur l’activité administrative des agents du secteur.

• Services d’inspection

Les services d’inspection effectuent la comparaison entre les objectifs, normes et

méthodes définies par les services fonctionnels de conception et les opérations
effectivement posées par les services de réalisation. (Voir Section I).
Théoriquement, nous pourrions donc observer autant de services d’inspection
qu’il y a de fonctions administratives (connaissance, utilisation-exploitation, etc.)
En pratique, puisque les agents d’inspection sont itinérants, il est préférable de
créer, au sein d’une même administration, un seul corps d’inspection qui visitera
l’ensemble des services de réalisation pour toutes les fonctions, quitte, bien
entendu, à les préparer en conséquence à l’exercice d’une telle tâche dont l’objet
sera polyvalent.

Nos disons que les agents de l’inspection sont itinérants. En effet, la création d’un
tel service ne se conçoit que dans la mesure où l’administration concernée est
déconcentrée  : dans une telle hypothèse, un service d’inspection devient
absolument indispensable pour relier directement, et par-delà la structure
hiérarchique de commandement, les organes fonctionnels centraux de conception
et les organes territoriaux de réalisation, pour des fins professionnelles et non
hiérarchiques. Les services d’inspection sont, de fait, les yeux et les oreilles des
services fonctionnels de conception dont ils prolongent les préoccupations et la
volonté jusque dans les coins les plus reculés du territoire, ce qui n’est pas l’affaire
des services de réalisation dont le rattachement, les préoccupations et le
fonctionnement sont tels qu’ils ne peuvent ni ne doivent assumer un tel rôle.

Un service d’inspection remplit, à l’égard du territoire, un rôle de mission

correspondant à celui que le cabinet ministériel remplit à l'égard des services
centraux de l’administration. C’est pour cette raison qu’ils sont inconnus dans les
administrations concentrées ; au surplus, les services fonctionnels de conception
se trouvent alors sur place, par rapport aux services de réalisation, et à même de
procéder à l’examen direct de leur activité.

• Services de contrôle intra-administratifs

Les services de contrôle intra-administratifs comparent, tout comme les services

d’inspection, l’activité d’agents administratifs avec des normes d’action; mais, si
les agents ‘contrôlés’ peuvent être les mêmes que les agents ‘inspectés’, les
opérations de comparaison ne portent ni sur les mêmes opérations ni pour les
mêmes raisons.

Il ne s’agit plus, cette fois, de comparer l’action des services réalisateurs avec les
normes émises par les services fonctionnels de conception, dans le but que ces
normes soient respectées, mais plutôt de comparer l’action des services
réalisateurs avec le cadre et les moyens qui sont mis à leur disposition. Cadre et
moyens d’action sont mis à la disposition des services réalisateurs par les services
de soutien (service de finances, services de l’équipement, service des archives,
service du contentieux, service du personnel). Toutefois, il importe de distinguer
l’acte de fournir ces moyens (préparer le budget, embaucher, émettre un avis
juridique, etc…) de celui de contrôler l’usage de ces moyens. Cette distinction est
généralement clairement perçue en matière financière, où le comptable ‘payeur’
n’est pas le ‘contrôleur-financier’ ; la surveillance des équipements est également
assumée par un agent différent de celui qui les commande. En matière de
personnel et de contentieux, la distinction est encore plus nette puisque l’acte de
contrôle est posé par un organe franchement étranger au service de soutien : par
exemple, une commission paritaire pour l’examen des décisions hiérarchiques
concernant le personnel, un service juridique pour superviser les actes légaux
posés par l’administration de la mairie.
A la différence des services d’inspection, les services de contrôle intra-
administratifs sont nécessaires même dans l’hypothèse d’une administration non-
déconcentrée. Cela s’explique pour la raison que le contrôle de ces derniers
portent sur des opérations qui se retrouvent les mêmes d’un secteur administratif
à l’autre : l’engagement des dépenses (contrôle de légalité), les décisions relatives
au personnel (contrôle d’uniformité), etc., ce qui n’était pas le cas des opérations
visées par les services d’inspection qui, elles, étaient spécifiques au secteur
administratif (eau, forêt, etc). C’est pour cette raison que les services de contrôle
tendent à couvrir l’ensemble des secteurs administratifs du gouvernement et
qu’ils sont généralement rattachés à un organe central par rapport à toutes les
administrations, de la même manière que les services de soutien tendent à être
rattachés à un organe commun et central correspondant à chaque sphère de
soutien.

D. LES SERVICES DE RELATIONS PUBLIQUES

Les services de relations publiques sont ceux qui effectuent les opérations de
dialogue entre l’administration responsable d’un secteur administratif donné (eau,
santé, forêts, etc.) et les autres personnes intéressées au même secteur à divers
titres, dans un but de connaissance, de compréhension et d’ajustement mutuel.
Ces services sont de deux types, selon le rôle qu’ils assument : les ‘conseils’, qui
remplissent le rôle axiologique de consultation, et les services de diffusion, qui
remplissent le rôle régulatoire d’information.

• Les services de consultation

Les services de consultation ou conseils mettent en relation les services de

conception d’une administration avec des personnes extérieures à cette
administration, dans le but d’atteindre un objectif commun à l’administration et à
ces personnes.

Un conseil peut être habilité à étudier l’ensemble de l’activité d’une

administration ou seulement l’une des fonctions administratives de celle-ci
(connaissance, utilisation-exploitation, etc.). Théoriquement, on pourrait donc
trouver auprès d’une administration donnée, autant de conseils qu’il assume de
fonctions dans le secteur qui est le sien : conseil consultatif à la recherche dans le
secteur, conseil consultatif à l’utilisation-exploitation du secteur, etc. qui seront
respectivement postés auprès de la direction fonctionnelle de conception
appropriée. Si l’on a qu’un conseil consultatif pour l’ensemble de l’administration,
il sera alors posté auprès de la Direction générale de la planification ou, mieux,
auprès de la plus haute autorité administrative.

On trouve deux sortes de conseils : ceux qui ne sont que consultatifs, et qui ne
comprennent alors qu’un aéropage, et ceux qui sont responsables de recherches
ou d’enquêtes, et qui comprennent alors une armature de services propres. Nous
nous limiterons aux premiers parce qu’ils ne remplissent qu’un rôle de relations
publiques ; les seconds, au contraire, remplissent aussi des rôles de conception et
de mission : ils sont en fait des services correspondants à ces rôles mais déguisés
sous un statut juridique spécial, en plus d’être de véritables services de relations
publiques.

Par leur composition, les conseils regroupent, au sein de l’administration, les

‘forces vives’ du secteur : les personnalités transcendantes, les spécialistes, les
intérêts. A cause de leur personnel (dont les membres n’ont pas un statut
administratif) et dont l’activité n’est pas rémunérée), à cause d leur caractère
représentatif (ce qui n’est pas le cas chez les autres services de l’administration) et
à cause, en fin, de la nature particulière de leurs opérations (qui consistent à
discuter et négocier à partir de documents déjà préparés, sans pour autant
conduire à une action exécutoire), beaucoup ne veulent pas considérer les
conseils comme des services administratifs. En effet, l’initiative des sujets étudiés
et du matériel de support leur échappe, tout autant que la capacité d’influencer
les agents de décision auxquels leurs avis sont destinés. Cependant, il faut quand
même les considérer comme services de l’administration parce que, même s’ils ne
décident rien et n’exécutent rien, ils sont intimement reliés à l’activité des autres
services : (1) ils sont pour l’autorité une source émettrice de normes et d’objectifs,
au même titre que les services concepteurs (mais sur une autre base) ; (2) leurs
propositions, une fois acceptées par l’autorité, sont épousées et acceptées par les
services réalisateurs ; (3) ils sont financés et équipés par les services de soutien,
comme n’importe lequel autre service ; (4) ils sont alimentés en documents et en
personnel de fonctionnement par les services de liaison qui en assurent le
secrétariat (préparation des travaux et suite à leur donner).

Il ne faut pas confondre un conseil, qui est un service de consultation groupant

des personnes extérieures à l’administration, avec les comités internes de
l’administration, qui ne groupent que des agents administratifs. A l’inverse des
corps collégiaux internes qui ne se trouvent institutionnalisés (sous forme de
services de liaison) que par la création d’un secrétariat individuel qui leur assure
existence formelle, permanence et efficacité fonctionnelle, les conseils ont un
statut institutionnel propre, indépendamment de leur secrétariat. Celui-ci, en
effet, est assumé par les services de liaison existant déjà au sein de
l’administration.

• Les services d’information

Les services administratifs d’information sont ceux qui exécutent les opérations
consistant à diffuser dans le public la connaissance des faits politiques ou
administratifs susceptibles de l’intéresser.

Pour la diffusion des faits politiques, il est évident qu’un service central
responsable à une administration (le Ministère dans ce cas) est l’organe
appropriée et qu’il doit tout couvrir : c’est généralement une telle activité qu’on
désigne par ‘Ministère de l’Information’, le caractère spécifiquement
informationnel d’un tel organe étant obvie. Ce n’est pas le cas des organes
chargés de diffuser la connaissance des faits administratifs et qu’on pourrait être
tenté de confondre avec les services réalisateurs qui effectuent des opérations
d’aide technique.

Ces derniers, en effet, donnent des conseils, produisent des documents

d’information, etc., qui constituent les ‘extrants’ (outputs) de ces services dans le
secteur, à partir des ressources qui sont à leur disposition (fonds, personnel,
équipements, données scientifiques et matériel technique) ; les services
d’information, au contraire, mettent à la disposition du public les documents
d’information produits par les premiers (ces documents sont pour eux une
ressource) ou divulguent des renseignements administratifs concernant l’activité
administrative ou les secteurs de cette action, les opérations administratives ou
services offerts, les agents ou organes prestataires des services et les conditions
de cette action ou procédures administratives (ces faits administratifs sont
également une ressource pour les services d’information).

Les ‘intrants’ (inputs) des services d’information seront donc constitués par les
ressources nécessaires soit à la collecte de ces documents produits par les
services réalisateurs, soit à la connaissance des faits administratifs qu’ils sont
chargés de divulguer, telles que frais d’enquête et de personnel ; leurs ‘extrants’
seront constitués par les frais concourus dans les opérations de diffusion et qui
mesurent leur ampleur : postes, voyages, lettres, téléphones, etc. : un service
d’information est d’autant plus ‘productif’ qu’il dépense d’avantage à informer,
ce qui marque bien la différence entre lui et un service réalisateur d’aide
technique, dont la productivité est d’autant plus élevée qu’il dépense moins à
réaliser les documents informatifs qu’il produit.

Les services d’information administrative sont de deux types, selon qu’ils

distribuent les documents ou des renseignements. Les services de la
documentation devrait être unique pour tous les organes de l’administration, donc
être central ; il peut y avoir un intérêt à le déconcentrer en lui établissant des
magasins sur le territoire, au niveau de très grandes villes. Les services de
renseignements, au contraire, seront aussi nombreux que les ministères ; ils
devront ‘suivre’ les ministères sur le territoire si ces administrations sont
déconcentrées. Il y aurait un avantage incontestable à créer des services de
renseignement s pour chaque secteur où l’activité est partagée par plus d’un corps
administratif (Ministère, établissements publics, collectivités locales).

IV. Les processus administratifs

La section précédente nous a permis d’identifier les organes administratifs

possibles, à partir d’une présentation théorique du contenu et de la nature de
l’action administrative : (1) les rôles administratifs précédemment analysés
(section II) nous ont fourni des types généraux d’organes existants dans toute
administration, d’après la nature même de cette fonction politique ; (2) les
familles d’activité et les blocs d’opérations (section 1) nous ont ensuite permis de
voir, pour chacun de ces types, quels organes spécifiques sont exigés par le
fonctionnement administratif, dans n’importe quel secteur d’administration,
pour que tous les rôles administratifs y soient assumés. Un examen que les actes
d’une administration précise suffirait maintenant pour déterminer l’organisation
optimale. Toutes fois, pour nous permettre d’en rationaliser complètement le
fonctionnement, il nous faut désormais introduire un nouveau concept théorique
relié, cette-fois, non plus au contenu –nature-organisation de l’action
administrative, mais à son déroulement : les processus administratifs.

Un processus est une suite de phases qui étalent en un circuit, dans le temps et
dans l’espace, un ensemble d’actes posés en vue de la production d’une chose ou
d’un effet. Un processus est donc un agrégat de ressources, d’opérations et
d’opérateurs stratégiquement ordonnés à un produit d’après des exigences
opérationnelles. Appliquée aux processus administratifs, cette définition générale
appelle des précisions concernant leurs éléments constitutifs et les espèces de
processus qu’elle suggère.

A. LES ÉLÉMENTS DES PROCESSUS ADMINISTRATIFS

Les éléments d'un processus administratif sont matériels ou formels. La matière

d'un processus administratif est constituée par les facteurs de l'action
administrative (ressources et opérations, rôles et organes) que le processus met
en rapport stratégiques, la forme d'un processus administratif est constituée par la
somme des variables opérationnelles de l'action administrative (le moment et la
durée de l'action, l'ordre de ses facteurs et leur influence réciproque) au cours du
processus, lequel met ces variables en rapport logistique. On définira donc le
processus administratif comme un circuit opérationnel mettant en rapport les
facteurs de l'action administrative et rendant compte de leur dynamique.

Par conséquent, outre le classement des activités-opérations, l'identification des

rôles et la définition des organes de l'administration, la réforme administrative
comporte une quatrième avenue de réflexion : les processus d'action. Pour faire
comprendre la spécificité de cette avenue de réforme en administration, on
pourrait faire le rapprochement suivant entre l'administration, phénomène vivant,
et les divers aspects de la biologie : anatomie-tâches, physiologie-rôles,
morphologie-structures, métabolisme-processus. Le métabolisme est l'ensemble
des opérations par lesquelles un organisme vivant maintient son équilibre interne
et s'ajuste aux divers « stimuli » auxquels il est soumis : il met donc en cause les
organes, les fonctions et l'activité du vivant. Pour l'administration, les objectifs
qu'on lui assigne sont des stimuli', les processus dans lesquels se coule l'action des
agents en vue d'y répondre constituent son métabolisme.

A titre de synthèse dynamique des facteurs administratifs, le processus est la

dernière chose à laquelle on osera toucher dans la poursuite des réformes,
puisqu'une réforme du processus suppose qu'on sache exactement les effets
auxquels on tend, les exigences fonctionnelles des modifications dans lesquelles
on s'engage et les prérequis de ces changements, en termes d'organisation et
d'instruments d'action (personnels, financiers, juridiques et matériels). Ce qui
revient à dire qu'il faut distinguer les processus en espèces d'après leur fin,
préciser leur contenu d'après les opérations qu'ils ordonnent et déterminer leurs
étapes opérationnelles d'après les organes qu'ils mettent en cause.

B. LES ESPÈCES DE PROCESSUS ADMINISTRATIFS

Les processus administratifs se réalisant par une série de phases (entre des
organes) dans un ensemble d'actes (ou opérations) stratégiquement et
logistiquement ordonnés (d'après un rôle), ils seront donc spécifiés par l'effet
auquel ils tendent. Un processus administratif tend nécessairement à l'un des
trois buts suivants : soit à la définition d'un objectif administratif, soit à sa
réalisation, soit à fournir les instruments nécessaires à l'un ou l'autre de ces buts.
On aura donc trois espèces de processus administratifs : (1) des processus «
sélectifs » , groupant les organes sélecteurs i.e. les organes participant à la
définition des objectifs; (2) des processus effectifs , groupant les organes
effecteurs i.e. les organes voués à la réalisation des objectifs; (3) des processus «
transductifs » , groupant les organes transducteurs i.e. les organes concourant aux
moyens de l'activité administrative. Cette batterie de nouveaux concepts, inspirés
de la cybernétique, va nous permettre d'introduire la dynamique administrative
dans les phénomènes fonctionnels et structurels de l'administration, auxquels
nous avions jusqu'à maintenant limité nos reflexions3.
C'est le rôle des services qui détermine à quels processus ils participent. Au fait,
tous les services participent aux processus effectifs d'une certaine façon, puisque
pas un organe administratif n'a pas le service à la population comme cause finale;
mais si certains d'entre eux, comme les services de réalisation et les services de
diffusion, ont une activité immédiate à cette fin, tous les autres exercent une
activité qui ne lui est que médiate, lui fournissant des objectifs ou des moyens. Par
conséquent, seuls ces deux types de services seront dits effecteurs. Tous les autres
services s'adressent d'abord et fondamentalement à l'administration; pour cette
raison, ils ne sont pas effecteurs mais soit sélecteurs soit transducteurs, selon
qu'ils assument un rôle axiologique (rôle relié aux fins de l'action) ou régulatoire
(rôle relié aux moyens de l'action).

S'il est possible de dire, par voie déductive, à quel processus participe tel type de
service, c'est l'examen analytique d'une administration donnée qui révèle, et pour
cette administration seulement, quels services individuels y sont intéressés à tel
ou tel processus. Le nombre des processus effectivement fixés dans la pratique
d'une administration varie lui-même d'après le degé de développement
bureaucratique de cette administration : plus les opérations administratives sont
ordonnées en processus et plus claires sont les étapes marquant le passage d'un
organe à l'autre dans la suite du processus en vue de sa fin spécifique, plus rapide,
plus cohérent et plus régulier sera le fonctionnement de cette administration. Une
administration peut même être mal organisée (mauvaise répartition des tâches
entre les services) et fonctionner efficacement, si les processus sont bien rodés.

Nous avons dit qu'un processus est une suite d'opérations; les opérations
constituant tel processus seront celles effectuées par les services reliant entre eux
le même processus et concourant à la fin de ce processus. Les opérations
administratives possibles (section I) pourront donc être ordonnées en processus
sélectifs, effectifs ou selon que les organes qui les effectuent auront été
considérés comme sélecteurs effecteurs ou transducteurs.

Voyons plus en détails chaque espèce de processus administratifs, les services

qu'ils relient et les opérations qu'ils ordonnent. Un tableau-synthèse de tous ces
éléments terminera la présente section.
1. Les processus sélectifs

Les processus sélectifs ont pour but la définition d'objectifs ils relient les services
qui y concourrent (services de conception, services d'animation-liaison, conseils) ;
ils ordonnent les opérations effectuées par ces services (agrégation-analyse de
données sectorielles, opérations de coordination d'actes de réalisation, opérations
de négociations et de consultations relatives aux objectifs administratifs). Ils sont
au nombre de trois : processus de planification, processus de coordination,
processus de participation.

La planification introduit la prévision dans le processus de décision et pour c ette

raison elle consiste à mettre en rapport les agents décisionnels de manière à ce
que leurs objectifs tiennent compte de cette perspective commune. Elle peut être
sectorielle (ne couvrir qu'un secteur) ou globale (couvrir tous les secteurs). Elle
peut être, en plus, nationale ou régionale, selon le territoire englobé.

La coordination met en rapport les agents décisionnels chargés de champs

d'activité distincts mais matériellement interrelliés, dans le but de maximiser la
cohérence spatiale et temporelle de leurs décisions : elle introduit, dans le
processus décisionnel, les domaines d'intérêt communs à plusieurs décisions. La
coordination porte donc davantage sur les actes consécutifs aux décisions par
rapport à la planification qui, tout en étant le même genre de processus, porte
plutôt sur les objectifs antérieurs aux décisions; l'une et cependant ajoute un
circuit distinct de sélection au processus décisionnel.

Le processus de participation met en rapport des agents décisionnels avec une

clientèle intéressée au même champs d'action (celle-ci pouvant être constituée
d'autres agents de décision mais provenant d'administrations différentes), dans le
but d'exprimer soit des besoins soit une attitude à l'égard d'un projet de décision.
Nous l'avons dit plus haut (section III), la participation peut être organisée sur une
base sectorielle ou territoriale.

Planification, coordination et participation devraient organisées en parallèle

globalement, sectoriellement et territorialement.
2. Les processus effectifs

Les processus effectifs sont ceux qui ont pour but de réaliser les objectifs. Ils
relient les services effecteurs chargés de produire cet effet : services de
réalisation, services de diffusion. Ils ordonnent les opérations effectuées par ces
services dans ce but : prestation de service ou production de biens, fourniture
d'aide technique, d'aide financière ou d'équipement à la population, contrôles et
tutelle des actes posés par la population, pour les services de réalisation;
information, documentation-renseignements, pour les services de diffusion. Les
processus effectifs sont de deux sortes : décisionnels et informationnels.

Les processus décisionnels (ou opérationnels de réalisation) mettent en rapport

les divers agents de réalisatin tout au long de la structure hiérarchique
d'exécution; ils rassemblent les éléments de la décision administrative : buts,
moyens, conditions et modalités de l'action.

Les processus informationnels mettent en rapport les agents détenteurs des

informations avec les agents diffuseurs de ces informations auprès de la
population. Comme les processus décisionnels, en parallèle desquels ils devraient
organisés, les processus informationnels sont constitués par les échanges qui
constituent la vie de la structure hiérarchique d'exécution, qu'elle soit ou non
décentralisée. Ils doivent être compris comme processus effectifs tout comme les
processus décisionnels, parce que les organes qu'ils relient sont, avec les services
de réalisation, les seuls, parmi les organes administratifs, qui soient au service
direct de la population. On pourrait être tenté de les voir comme processus de
transduction parce qu'ils fournissent des moyens; cependant, il faut remarquer
que ces moyens sont fournis à la population et non à l'administration et que, par
rapport à cette dernière, leur finalité est un effet (de réalisation) et non un moyen.

3. Les processus transductifs

Les processus transductifs sont ceux qui ont pour but de fournir des moyens à la
définition ou à la réalisation des objectifs administratifs. Ils relient les services
transducteurs, i.e., les services qui assument un rôle régulatoire (aussi bien parmi
les services de conception et de soutien que parmi les services de mission) :
services d'organisation-méthodes, services de soutien (personnel, achats-
équipements, finances, juridique), services d'inspection-contrôle (des services de
réalisation et de soutien). Ils ordonnent les opérations effectuées par ces
services : les opérations d'enquête-étude-négociation-réalisation en matière de
réforme administrative, les opérations de gestion des services de soutien, les
opérations de mesure-réglage-contrôle de l'activité des services de réalisation et
de soutien.

Les processus transductifs sont de trois sortes : de réforme administrative,

opérationnels de soutien, d'inspection des services fonctionnels de réalisation et
de contrôle des services de soutien.

La réforme administrative constitue certainement un processus spécifique même

si peu de pays l'on perçue comme tel en institutionnalisant cette tâche dans des
services permanents. Elle met en rapport les agents des services d'organisation-
méthodes (ou tous les autres agents qui assument parfois ce rôle sans en avoir le
nom, comme certains agents du personnel ou des finances) avec tous autres types
d'agents, qu'ils soient concepteurs, gestionnaires, « missionnaires ou
relationnistes , en vue de scruter les opérations de ces derniers et l'adéquation de
telles opérations à la fin qu'elles poursuivent (les méthodes), ou bien en vue de
considérer leur statut et leurs rapports respectifs dans une perspective de
fonctionnement amélioré (l'organisation). Le processus de réforme administrative
est donc voué à l'examen et à la transformation de l'action, des structures et des
processus administratifs en tant que moyens administratifs.

Les processus opérationnels de soutien mettent en rapport les agents de soutien

avec les services consommateurs des moyens que ces agents ont mission de
fournir. On trouve donc autant de processus opérationnels de soutien qu'il y a de
domaines de soutien : processus d'embauche, d'achat, de préparation du budget,
de préparation de la législation et des règlements, de constitution des archives.

Les processus d'inspection des services fonctionnels de réalisation, dans un

secteur administratif donné (eau, santé, etc.), mettent en rapport les agents
concepteurs et les agents réalisateurs d'une même fonction administrative
(connaissance, utilisation-exploitation, amélioration-renouvellement, etc.), dans
un but de mesure, de réglage et de contrôle des opérations effectuées par les
réalisateurs, eu égard aux normes d'action définies par les concepteurs. On
trouvera donc un processus d'inspection par fonction assumée dans chaque
secteur d'administration.

Les processus de contrôle des services de soutien mettent en rapport les agents
de soutien avec les organes centraux de contrôle en ce domaine, dans un but de
mesure, de réglage et de contrôle des opérations effectuées par ces agents. On
trouvera donc un processus de par domaine de soutien : contrôle des opérations
de gestion des services du personnel, contrôle des opérations d'achat, contrôle
budgétaire des dépenses, contrôle des opérations légales, contrôle de la tenue
des archives!

Conclusion

Nous venons d'esquisser la composition optimale d'un ministère d'après les

phénomènes de structure, d'organisation et de fonctionnement qui y sont
théoriquement observables. Il va sans dire que l'organisation de tel ministère en
particulier sera plus ou moins développée, d'après les fonctions qu'il remplit dans
le secteur administratif qui est le sien et selon qu'il est la seule administration
compétente dans ce secteur. Les concepts et techniques d'analyse qui viennent
d'être élaborés peuvent serù à la fois de « gille d'examen et de principes
directeurs dans la réforme de l'organisation et du fonctionnement de tout secteur
administratif qui se veut théoriquement satisfaisant', ils peuvent en outre servir
de pont de comparaison entre des institutions appartenant à des univers
administratifs différents mais remplissant des fonctions similaires.

Précisément, toute commandite de recherche en administration publique, du fait

qu'elle oblige le chercheur à abstraire son sujet d'étude des contingences propres
à ce secteur, lesquelles ne peuvent être maîtrisées qu'une fois leur structure (au
sens de Lévi-Strauss) clairement perçue, débouche nécessairement sur la théorie
générale, dont les études sur la techno-bureaucratie (Weber, Meynaud, Crozier,
etc.), celles dites comparatives (Almond, Riggs, Heady, etc.) ou celles issues de la
cybernétique (Easton, Mehl, etc.) sont autant d'avenues.
Le lecteur se sera sûrement convaincu d'une filiation assez nette entre la ligne de
pensée développée dans le présent texteetcelle du « structuro-fonctionnalisme
(Parsons, Merton, Bergeron, etc.). En effet, contrairement à d'aucuns qui
cherchent l'explication du développement administratif au sein de la dialectique
des rapports entre le politique et l'administratif (ce qui, au mieux, ne mène qu'à
faire comprendre une institution replacée dans son cadre) et contrairement à
d'autres qui poursuivent cette explication au sein de la dialectique des rapports
internes à l'administration (ce qui conduit, de fait, à une sociologie de
l'administration) , nous pensons que c'est dans la logique même du
fonctionnement de l'administration publique que doivent d'abord être
recherchées les lois du développement sur lesquelles nous aimerions, pour
terminer, avancer deux hypothèses : (a) le développement administratif (ou, si l'on
préfère, la dynamique de l'institutionnalisation des activités collectives) , bien qu'il
trouve sa « cause première » dans les conditions politico-sociales, doit être
expliqué par les exigences internes du fonctionnement administratif; (b)
l'administration publique étant, dans l'Etat, l'organe d'exercice de l'une des quatre
fonctions politiques, toute théorisation du développement des institutions
administrative ne peut être recherchée que dans le prolongement d'une théorie
politique générale.

Pour leur part, les théories comparatives tendent, soit à expliquer sous quels
facteurs et circonstances telles tâches sont dévolues à l’administration, soit à
mettre en exergue les variables administratives qui vont donner leur configuration
institutionnelle au nouveau rôle administratif, ce qui n'explique pas toute la
dynamique de l'institutionnalisation administrative. Une telle dynamique existe et,
contrairement à ce que croient les comparatistes, elle s'enracine dans les
exigences même du fonctionnement administratif et non dans les conditions
politiques et sociales. Celles-ci ont certes une influence sur le développement
mais en un deuxième temps, le premier étant (pour déterminer l'institution) le
rôle qu'on veut lui faire remplir, lui-même fonction du besoin que l'institution est
appelée à satisfaire. Bien sûr, la perception et la satisfaction du besoin sont à
l'origine de l'institution administrative et pourraient sembler donner raison à ceux
qui y cherchent la raison du développement administratif. Toutefois, il y a
confusion car si le besoin est à l'origine de l'institution administrative, il n'en
explique pas la dynamique. C'est le social qui crée le besoin et c'est le politique
qui précise l'objectif d'y donner satisfaction (programme et décisions des
gouvernants) besoin et objectif se trouvent donc constituer le stimulus
(demand») que reçoit l'administration. C'est à partir de cette donnée de base,
mais seulement après qu'elle est fournie, qu'on peut observer une dynamique de
l'institutionnalisation administrative. Par conséquent, c'est inverser la position des
éléments du problème que de chercher à expliquer les institutions administratives
par des facteurs politiques ou sociaux, puisque ce ne sont pas ces facteurs
extérieurs à l'administration qui président au développement administratif (de
fait, ils président au développement politique).

Pas davantage ne sera satisfaisante l'approche behaviouriste (comportements)

pour expliquer la dynamique de l'institutionnalisation administrative. En effet, les
comportements sont eux-mêmes fonction des structures et processus
administratifs. Si ces derniers sont eu-fonctionnels, les comportements sont
harmonieux et se trouvent à n'avoir qu'une influence réduite sur le
fonctionnement; bien sûr, si structures et processus sont mal conçus, les
comportements acquièrent une signification accrue car alors ils pourront
expliquer pourquoi une administration marche bien quand même, ou plus mal
que ne le postuleraient ses structures et ses processus. Bref, le comportement est,
comme le système social et le système politique, un facteur en quelque sorte
accidentel qui ne préside pas au développement administratif. L'influence qu'il
peut avoir ne se manifeste qu'en un deuxième temps, après que les exigences du
fonctionnement administratif se sont imposées à l'institution qu'on veut créer,
premier temps (par rapport aux comportements) dans la dynamique de
l'institutionnalisation.

Bref, facteurs socio-politiques et comportements constituent des dimensions «

nécessaires du développement administratif (de la même manière que l'oxygène
est « nécessaire » à la combustion), sans pourtant en expliquer le fonctionnement
ou la logique interne : ce sont des moments chronologiques observables dans le
développement administratif, des facteurs existantels si l'on veut, mais non des
facteurs essentiels. Ceux-ci ne pourront se trouver que dans les exigences internes
du fonctionnement administratif.

En effet, attribuer une nouvelle tâche (c'est-à-dire des activités et des opérations)
à l'administration veut dire provoquer son développement d'une triple Manière :
il faut préciser les rôles qu'elle implique, créer et organiser des agents (ou
services) pour assumer ces rôles, imaginer des processus nouveaux (ou modifier
les processus anciens) qui regroupent en un courant administratif vital
l'intervention, l'ordre d'intervention et l'interinfluence des facteurs matériels de
l'administration (tâches, rôles, agents). Voilà circonscrites les exigences du
fonctionnement administratif : ces problèmes sont intrinsèques (essentiels à
l'administration, et non extérieurs (existentiels), comme le sont système politico-
social et comportements.

Par rapport à la dynamique du développement administratif (une fois donné le

stimulus de départ), tâches, rôles, agents et processus administratifs constituent
le premier cycle de problèmes que pose l’attribution de nouvelles tâches à
l'administration; la réponse à ces problèmes constitue un premier temps dans la
dynamique de l'institutionnalisation administrative.

Evidemment, et c'est maintenant le moment théoriquement juste d'en parler, les

problèmes de l'institutionnalisation des tâches nouvelles ne s'arrêtent pas aux
exigences intrinsèques de leur transcription en faits institutionnels concrets : les
nouvelles institutions auxquelles on pense pour assumer les tâches nouvelles, se
présentent en effet dans un contexte préexistant. Ce contexte, ou cet
environnement, a trois dimensions : (l) le système administratif préexistant à la
nouvelle institution ,s (2) le système des institutions politiques (les organes
d'expression politique des forces sociales) ; (3) le système social (classes,
idéologies, etc.). Ce contexte détermine les caractères existentiels des nouvelles
institutions. L'environnement, en effet, bien qu'il ne se présente qu'en un
deuxième cycle par rapport aux exigences administratives des nouvelles tâches,
comporte néanmoins une certaine fatalité (au sens organiciste) dans les modalités
de l'institutionnalisation, à venir, des nouvelles tâches qu'on impose à
l'administration. Par conséquent, il faut admettre que si l'environnement
n'explique pas la logique de l'institutionnalisation, il contribue à déterminer la
configuration juridique (organes, pouvoirs, contrôles) de la nouvelle institution.

Exigences de fonctionnement et environnement politico-social sont donc les deux

dimensions de la dynamique du développement administratif : les premières
rendent compte de son contenu essentiel, le deuxième de son contenu existentiel
(côté anecdotique des institutions administratives). Appréhendée dans sa totalité,
cette dynamique est la suivante l'acte administratif obéit à ses contraintes
propres, mais il se coule dans des structures dialectiquement définies, à partir de
l'image globale qu'une société se fait d'elle-même et des objectifs politiques
qu'elle formule pour la réaliser, de sorte que les institutions administratives et leur
évolution expriment réellement l'état et le rapport des forces sociales d'une
communauté nationale. Aussi est-ce la comparaison des institutions
administratives d'un pays à l'autre qui fait ressortir les conceptions et l'état du
développement politique de ces sociétés (qui les ont définies) et non la
considération du système politico-social qui expliquerait la dynamique du
développement de leurs institutions administratives.

2. Théorie de l'administration publique et théorie politique

Si la théorie du développement de l'administration publique ne peut s'édifier que

sur une théorie du fonctionnement administratif, celle-ci ne peut être conçue qu'à
partir d'une théorie politique générale car l'administration publique, en plus
d'être un fait d'organisation, est aussi un fait politique : elle est l'une des quatre
fonctions politiques. Ayant admis le postulat d'une nécessaire cohérence , voire
d'une possible continuité » autre les diverses manifestations du politique, nous
avons cru déceler, dans l'administration, des « correspondances > aux concepts de
base du Fonctionnement de l'Etat : les concepts de niveaux, de fonctions et de
contrôles.

(a) Niveaux politiques et degré de fonctionnalisation administrative

Les niveaux » d'existence du politique distinguent diverses espèces de

phénomènes politiques, selon leur rapport à la dynamique politique. Ce sont : (1)
le niveau fonctionnel, celui où l'on observe l'action des organes de l'Etat d'après
les quatre modalités téléologiques de cette action et qui sont dites « fonctions
politiques » (fonction gouvernementale, fonction législative, fonction
administrative, fonction juridictionnelle) ; (2) le niveau infrafonctionnel, qui
groupe, parmi les phénomènes sociaux, ceux qui ont une relation nécessaire au
politique et qui, par conséquent, ont vocation à être objet de fonctionnalisation
mais dont la « vie » politique sui generis est, sinon antérieure à, du moins en deça
de l'activité fonctionnelle des organes politiques (partis, groupes, individus-
citoyens); (3) le niveau superfonctionnel, qui exprime les phénomènes politiques
globalisants, à la fois cause et conséquence de l'activité fonctionnelle de l'Etat
(constitution, unité d'organisation territoriale, maintien du « system ). Car si le
niveau infrafonctionnel est globalisé, et d'une certaine façon globalisant, c'est le
niveau superfonctionnel qui est activement globalisateur.

Utilisés pour examiner le degré detonctionnalisation des divers phénomènes

observables dans l'administration, les concepts de niveaux politiques nous
permettent d'y distinguer des espèces, en fonction d'uneformalisation croissante :
le contenu des activités (les tâches), les modalités par lesquelles elles sont
remplies (les rôles), les agents qui les assument (les institutions). Le niveau infra
identifie ce qu'il y a à fonctionnaliser ; dans l'administration, il faut fonctionnaliser
les tâches (renseigner, étudier, préparer, exécuter et adopter), qui se en familles
d'activités (relatives à la connaissance, à l'utilisation-exploitation, au
renouvellement-conservation, à la protection, à la distribution) et qui donnent lieu
à diverses opérations (aggrégation de données et analyse, fourniture d'un service
ou d'un bien, aide financière, aide technique, contrôles de puissance publique). Le
niveau « fonctionnel » identifie des modalités d'acüon politique; dans
l'administration, les modalités de l'activité sont traduites par des rôles
(voir ci-dessous). Le niveau super » rend compte de la fonctionnalisation affective
du politique; dans les institutions administratives expriment cette
fonctionnalisation puisque l'institution répartit les tâches en services, distribue
l'autorité entre eux, structure ces agents d'après leur rôle spécifique.

(b) Fonctions politiques et rôle administratifs

Les « fonctions » politiques expriment des modalités de l'activité de l'Etat,

chacune selon une logique qui lui est propre : la logique de la fonction
gouvernementale est de fixer les objectifs de l'Etat, celle de la fonction législative
d'en faire la discussion et de les « nationaliser » , celle de la fonction
administrative de produire les effets auxquels visent ces objectifs, celle de la
fonction juridictionnelle de comparer ces effets avec les normes officialisées dans
la Législation-règlementation. Fonction gouvernementale et fonction législative
constituent un palier d'impérativité, au sein du niveau fonctionnel; fonction
administrative et fonction juridictionnelle constituent un palier d'exécution.

Appliquée à l'administration, la logique fonctionnelle qui vient d'être esquissée

s'avère porteuse d'éclaircissements considérables sur le fonctionnement
administratif. Le concept de fonction politique engendre, en administration, celui
de rôle : les rôles administratifs sont les modalités de l'action exercée par les
organes de l'administration. L'ensemble des actes administratifs se ramenant à
quatre types de nature différente, on observe quatre genres de rôles
administratifs (1) des rôles de conception, relatifs aux objectifs de l'action
administrative; (2) des rôles de gestion, relatifs à la production des effets auxquels
visent ces objectifs; (3) des rôles de relations publiques, relatifs à l'acceptation des
objectifs administratifs par le public et les clientèles intéressées (4) des rôles de
mission, par lesquels les actes de gestion sont comparés à des normes préétablies.
Les rôles de conception et de relations publiques sont des rôles d'impérativité; les
rôles de gestion et de mission sont des rôles d'exécution.

Les rôles administratifs constituent le seul « pont » théorique de comparaison

entre les institutions administratives. Au départ, en effet, une institution ne peut
être comprise que par rapport aux autres institutions du même système national
et non par rapport aux institutions similaires d'un autre pays. La comparaison ne
devient possible qu'en considérant les institutions nationales-types comme
l'expression organique diversifiée d'un rôle précis qu'on tâche d'identifier dans
chaque pays et qui est le seul élément de l'institution qui soit comparable; les
modalités d'exercice et les organes d'exercice des rôles sont des éléments
institutionnels qui se spécifient dans chaque pays et qui, par ces différences, sont
révélateurs de problèmes et de contraintes particuliers à ces pays. Si le rôle est fils
conducteur en institutions administratives comparées, il devra en conséquence
être recherché comme étant le même d'un pays à l'autre; ce qui sera comparé, au
passage, c'est la somme des opérations, agents et modalités d'intervention
(processus) qui sont utilisés pour remplir le même rôle dans des pays différents.

(c) Contrôles politiques et processus administratifs

Les 'contrôles' politiques expriment les échanges entre les éléments recensés dans
les divers niveaux politiques, au sein d'un même niveau ou entre des niveaux
différents : ils restituent le mouvement parmi ces phénomènes que, pour la
nécessité de l'exposé, il avait fallu abstraire de leurs constants ajustements. En
administration, c'est le concept de processus qui traduit ce courant vital, puisqu'il
rend compte des interventions, de l'ordre d'intervention et de l'interinfluence des
facteurs administratifs (opérations, actes, agents) que le concept de niveau nous
avait servi à identifier.

La classification des processus en sélectifs, transductifs et effectifs nous a été

inspirée par l'article de Mehl sur le cybernétique et l'administration'. Tout comme
les autres auteurs qui ont ce sujet, Mehl distingue d'abord trois parties
essentielles dans un système cybernétique : le sélecteur, le transducteur et
l'effecteur, qui sont des organes ou groupes d'organes ayant une finalité propre
dans le système. Par la suite, l'auteur expose les réseaux de feedback en précisant
les différents types d'information échangées dans ces réseaux : axiologique,
régulatoire, afférente-efférente. Par la liaison de ces types d'information avec les
organes auxquels elle est destinée, nous avons cru pouvoir faire le pont entre
contrôle et feedback, voire entre théorie fonctionnaliste et théorie cybernétique

Référénces

Hyden, G, 1992. Governance and the study of politics. In Hyden G., Bratton, M.
(eds), Governance and politics in Africa, Lynne Rienner Publishers, Boulder,
Colorado.

Ouellet, L., 1968. 'Concepts et techniques d'analyse des phénomènes

administratifs', Revue Canadienne des Sciences Politiques, Vol. 1 No. 3, pp 310-
335

Swilling, M.,1997. Governing Africa's Cities, Witwatersland University Press,

Johannesbourg.
 Tomlinson, R, 2003. 'The local economic development mirage in South Africa',
Geoforu,; Vol. 34 No. 1, pp. 113-122.