Ok Politiques Nationales Élaboration de L'agenda

POLITIQUES NATIONALES: ÉLABORATION DE L'AGENDA
Author(s): Philippe GARRAUD

Source: L'Année sociologique (1940/1948-), Troisième série, Vol. 40 (1990), pp. 17-41
Published by: Presses Universitaires de France
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/27890055
Accessed: 21-02-2016 00:01 UTC
Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of the Terms & Conditions of Use, available at http://www.jstor.org/page/
info/about/policies/terms.jsp
JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content
in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship.
For more information about JSTOR, please contact support@jstor.org.
Presses Universitaires de France is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to L'Année sociologique (
1940/1948-).
http://www.jstor.org
This content downloaded from 128.122.230.132 on Sun, 21 Feb 2016 00:01:02 UTC
All use subject to JSTOR Terms and Conditions
/.? LE CADRE CONCEPTUEL
POLITIQUES NATIONALES:
?LABORATION DE L'AGENDA
par Philippe GARRAUD
En amont des processus d?cisionnels, ce qu'il est convenu

la ?mise sur agenda ? conditionne l'activit? concr?te et
d'appeler
quotidienne des gouvernements, puisque l'agenda politique d?fi
nit et structure des champs de d?cision et d'action. Or, force est
de constater que la litt?rature concernant l'agenda politique est en
France particuli?rement peu abondante, les doigts d'une seule
main suffisant ? la comptabiliser1. En d?pit de l'int?r?t de cette
notion pour la compr?hension de la gen?se de l'action gouverne
mentale, on se trouve donc en pr?sence d'un champ de recherche
tr?s peu explor?2. Cette situation s'explique pour une large part
par les difficult?s auxquelles se heurte toute analyse de l'agenda
politique, puisqu'une telle entreprise doit n?cessairement se situer
? la fronti?re ou ? la crois?e de diff?rentes disciplines parmi les
quelles on peut ?voquer:
? la participation dont est issue la notion d'agenda
politique,
politique3 ;
1. J.-G. Padioleau, La lutte politique quotidienne: caract?ristiques et r?gulations

de l'agenda politique, in L'Etat au concret, Paris, puf, 1982, p. 23-47; La lutte contre
le tabagisme : action politique et r?gulation ?tatique de la vie quotidienne, Revue fran
?aise de Science politique, 27 (6), d?cembre 1977, p. 932-959, article repris dans L'Etat
au concret, p. 49-77. Pour une pr?sentation plus g?n?rale : J.-C. Thoenig, L'analyse des
politiques publiques, inM. Grawitz et J. Leca (sous la dir. de), Trait? de Science poli
tique, Paris, puf, 1985, vol. 4, p. 1-60.
2. ? Ainsi est-il ?vident que la communaut? internationale des politistes ne s'est
pas vraiment attaqu?e ? un probl?me pourtant aussi d?cisif que celui de la construc
tion de l'agenda public, de l'?mergence d'enjeux pour l'action gouvernementale ?, ?cri
vent dans cette perspective J. Leca et J.-C. Thoenig, Programme du Congr?s mondial
de Science politique, Paris, juillet 1985, p. 26.
3. Se reporter en particulier ? l'ouvrage fondateur de R. Cobb et C. Elder, Parti
cipation in Ame?can Politics : The Dynamics of Agenda Building, Baltimore et Lon
dres, The Johns Hopkins University Press, 1975.
L'Ann?e sociologique, 1990, 40
18 Philippe Garraud
?
la mobilisation, les mouvements sociaux et, de mani?re plus
g?n?rale, l'action collective ;
?
l'information, la communication et les m?dias4, domaine sin
guli?rement n?glig? malgr? le fait que les m?dias constituent

sans aucun doute un filtre voire un acteur essentiel de la cons
truction de l'agenda politique;
? les politiques publiques, bien qu'il appara?t que ce ne soit
qu'assez r?cemment que la notion d'agenda ait ?t? rattach?e ?
l'analyse des politiques publiques5.
Autre difficult? qu'il faut souligner sans attendre: en raison de
la nature cognitive de une en terme
l'agenda6, analyse d'agenda
est quasi n?cessairement fond?e sur une sociologie des perceptions
et des repr?sentations. Mais comment saisir etmesurer l'?tat des
perceptions d'un probl?me, son audience et l'enjeu qu'il peut cons
tituer aux yeux de certains acteurs, comme l'?volution de ces dif
f?rentes variables ? En ce domaine, les indicateurs sont difficiles
? d?finir et les savoir-faire souvent limit?s.
L'objet de cet article n'est pas de proposer ou m?me d'esquis
ser une v?ritable typologie des processus de mise sur agenda mais,
de mani?re moins ambitieuse, de pr?ciser ? propos d'un cas par
ticulier, celui de la France, les conditions dans lesquelles et les
m?diations par lesquelles se d?finissent et s'imposent aux autori
t?s publiques des exigences d'action publique. Il s'agit donc d'une
r?flexion provisoire, non syst?matis?e et ne pr?tendant pas ?
l'exhaustivit?, ? partir d'un ? stock ? limit? et quelque peu dispa
rate d'informations et d'observations qui justifie pour une large
part le reproche ?ventuel de ? grapillage ? des faits.
Avant d'aborder les processus de mise sur agenda ^proprement
parler et diff?rents mod?les permettant, au moins ? titre explora
toire, d'en rendre compte, il est cependant n?cessaire d'essayer de
pr?ciser et de d?finir les principales notions utilis?es.
4. J.G. Padioleau, L'opinion publique: examen critique, nouvelles directions, Paris,

La Haye, Mouton, 1981 ;Le Washington Post et Le Monde, Paris, puf, 1985.
5. J.C. Thoenig, art. cit., p. 18-23.
6. Se reporter par exemple ? J.G. Padioleau, L'Etat au concret, op. cit., p. 26.
Agenda des politiques nationales 19
I. ? des notions ? clarifier et ? op?rationnaliser
Le premier constat qui s'impose concerne l'extr?me g?n?ralit?

et impr?cision des notions de ? probl?me ?, d'? enjeu ? et
d'? agenda ?. On est le plus souvent en pr?sence de termes poly
s?miques, largement utilis?s voir m?me galvaud?s, singuli?rement
la notion d'enjeu et par lesm?dias en particulier, sans qu'une d?fi
nition un tant soit peu pr?cise et rigoureuse en soit donn?e. Aussi,
avant m?me de s'interroger sur le fonctionnement de l'agenda poli
tique, il faut tenter de pr?ciser ce qu'on entend par ces notions qui,
du fait de certaines confusions possibles, demandent tout ? la fois
? ?tre clarifi?es et op?rationnalis?es.
1. Issues, probl?mes et enjeux
La notion premi?re d'issue signifie au sens le plus large du

terme probl?me ou question. Mais elle est ?galement souvent li?e
? l'id?e de controverse, dans des expressions comme, par exemple,
to take issue with somebody (engager une controverse avec
quelqu'un) ou thepoint at issue (le point controvers?). Elle n'est pas
non plus sans rapport avec la notion de jeu voire d'enjeu dans des
expressions comme to confuse or to obscure the issue (brouiller les
cartes) ou the factors at issue (les facteurs en jeu). Enfin, dans cer
tains cas, elle peut se traduire par d?cision, dans to
l'expression
force the issue (forcer une d?cision) ou m?me r?sultat, synonyme
d'outcome. Cons?quence de ces diff?rentes acceptions, elle est tr?s
difficile sinon impossible ? traduire. Aussi, pour s'efforcer d'y voir
un peu plus clair, il peut ?tre utile d'?tablir une distinction entre
probl?me et enjeu.
? Il y a probl?me, ?crit J.-G. Padioleau, quand des acteurs
sociaux per?oivent des ?carts entre ce qui est, ce qui ?tre
pourrait
ou ce qui devrait ?tre. Cette d?couverte d'un probl?me s'accompa
gne de proc?dures d'?tiquetage qui le qualifient comme relevant
de la sph?re de comp?tence des autorit?s publiques ?7. Cette d?fi
nition de base semble parfaitement recevable, mais elle est assortie
ult?rieurement de caract?ristiques telles qu'elle devient tr?s res
trictive et r?ductrice.
?
L'agenda politique comprend l'ensemble des probl?mes per
?us comme appelant un d?bat public, voire l'intervention des auto
7. Ibid., p. 25.
20 Philippe Garraud
rit?s publiques l?gitimes. (...) L'intervention de la soci?t? est atten

due ? y compris l'option de ne rien faire ? poursuit-il avant de pr?
ciser que ? les agendas politiques sont domin?s par des conflits.
Le vocable issue employ? sans cesse par les auteurs anglo-saxons
traduit cette qualit? conflictuelle ?8.
Dans cette optique, ce qui d?finit un probl?me inscrit sur
l'agenda, c'est : la constitution et la structuration d'une demande
?manant de groupes sociaux particuliers ; le d?veloppement d'une
controverse ou d'un d?bat public ; l'existence d'un conflit entre
groupes organis?s et autorit?s publiques. Ces conditions sont-elles
n?cessaires et suffisantes ? On peut en douter.
Si la notion de probl?me appara?t trop g?n?rale, celle d'enjeu
n'est pas pour autant Un au sens propre est
plus pr?cise9. enjeu
ce qu'on risque de gagner ou de perdre dans un jeu, c'est-?-dire la
mise. En ce sens, par exemple, le premier enjeu de la comp?tition
politique, et ?lectorale en particulier, est la conqu?te ou la conser
vation du pouvoir ou plus pr?cis?ment de positions institutionnel
les de pouvoir se traduisant par des mandats ?lectifs. Mais cette
conception g?n?rale et premi?re est susceptible de s'appliquer ?
de multiples niveaux diff?rents dans la mesure o? la plupart sinon
la totalit? des relations sociales s'accompagnent de possibilit?s de

gains ou de b?n?fices et de co?ts, y compris les plus banales
comme n'importe quelle relation commerciale. Pour type
chaque
de relations sociales, il faut donc pr?ciser la nature de l'enjeu en
fonction de rapports entre les acteurs engag?s dans la transaction
ou l'?change et des relations qui les sous-tendent.
Seconde conception, un enjeu n'est au sens propre ce que
plus
l'on risque de gagner ou de perdre dans une relation et une tran
saction mais certaines ressources utilis?es par des acteurs dans
ce but pour accro?tre leurs b?n?fices ou imputer des co?ts au
partenaire-rival. Dans cette perspective, les faisant
probl?mes
l'objet de controverses publiques et mis ? contribution ou exploi

t?s dans la comp?tition politique et ?lectorale deviennent des
enjeux dans lamesure o?, suscitant des prises de position contra
dictoires, ils contribuent ? structurer ce qu'il est convenu d'appeler
le ? d?bat politique ?,mais aussi des publics concern?s et ?ventuel
8. Ibid. Voir ?galement p. 56.

9. Se r?f?rer ?: D. Gaxie et P. Lehingue, Enjeux municipaux. La constitution des
enjeux politiques dans une ?lection municipale, Paris, puf, 1984, p. 9-63.
lement des ?lectorats10. Les th?mes et les probl?mes mobilis?s

dans le cadre de la comp?tition politique constituent des enjeux
en ce sens qu'ils peuvent occasionner des gains ou des pertes de
soutien, renforcer ou amoindrir la cr?dibilit? des acteurs poli
tiques.
conception au terme de ce glissement,
Troisi?me la notion
d'enjeu d?signe alors les objectifs de l'action gouvernementale per
?us comme prioritaires en rapport avec les probl?mes les plus sail
lants du moment. Cette conception en termes d'objectifs
prioritaires est aussi le produit de techniques d'enqu?tes et de son
dages visant ? ?tablir un classement11. Dans cette perspective,
l'agenda est le plus souvent li? ? l'id?e implicite de hi?rarchisation
?
qu'on retrouve dans la notion de priorit?s de l'action gouverne
mentale ?. Or, du fait de la division des t?ches gouvernementales,
l'agenda semble plut?t fonctionner sur lemode de la juxtaposition,
voire du pour une connue12. On
catalogue, reprendre expression
voit mal quelle hi?rarchie il pourrait y avoir entre, par exemple,
la s?curit? routi?re, l'immigration, l'enseignement et la politique
?nerg?tique, probl?mes relevant d'institutions, de budgets et de
syst?mes d'action quasi totalement autonomes.
Il faut donc faire l'hypoth?se que tous les probl?mes figurant

? ne constituent pas n?cessairement des
l'agenda gouvernemental
enjeux politiques au sens fort du terme. En effet, d'une part ils ne
s'accompagnent pas syst?matiquement d'une controverse publique
impliquant ? l'opinion ? en g?n?ral ou m?me des publics ?largis.
D'autre part, de nombreux probl?mes ne font pas l'objet d'une
?
exploitation ou d'une mise sur le march? ? politique. La politi
que ?lectro-nucl?aire, par exemple, n'est pas devenue un enjeu poli
tique dans la mesure o? elle faisait l'objet d'un consensus de la
part des organisations politiques13. Enfin, tous les probl?mes ne
sont pas n?cessairement li?s ? une demande sociale.
La d?finition de J.-G. Padioleau, fortement inspir?e de l'ouvrage
10. Voir dans cette perspective: A. Garrigou, Conjoncture politique et vote, in D.

Gaxie sous la dir. de, Explication du vote. Un bilan des ?tudes ?lectorales en France,
Paris, Presses de la fnsp, 1985, p. 357-384, qui aborde la question du vote sur les
enjeux.
11. Se reporter ? : J.L. Missika et D. Bregman, ? Les priorit?s compar?es des can
didats et des m?dias ?, in L'?lection pr?sidentielle (24 avril-8 mai 1988), Le Monde, Dos
siers et Documents, mai 1988, p. 26-27.
12. E. Friedberg et P. Urfalino, Le jeu du catalogue, Paris, La Documentation fran
?aise, 1984.
13. Ph. Garraud, ? ?lectro-nucl?aire et mobilisation: la tentative de
Politique
constitution d'un enjeu ?, Revue fran?aise de science politique, 29 (3), juin 1979,
p. 448-474.
22 Philippe Garraud
de R. Cobb et C. Eider, semble limitative et, en d?finitive, ne

concerner que les enjeux politiques. De mani?re plus extensive, il
faut consid?rer que les enjeux politiques, aussi saillants soient-ils,
n'?puisent pas l'agenda et que d'autres types de probl?mes peuvent
?tre inscrits ? l'ordre du jour de l'activit? gouvernementale.
L'agenda gouvernemental n'est pas r?ductible ? un agenda
?lectoral.
2. Les probl?mes comme produits sociaux
Un probl?me n'existe jamais en soi mais est affaire de percep

tions et de repr?sentations. C'est toujours un construit ou un pro
duit social. Il faut donc souligner tout d'abord que ce n'est pas en
raison de leur gravit? ou de leur importance, pr?sente ou ? venir,
intrins?que que les probl?mes acc?dent ? l'agenda gouvernemen
tal public. Les questions de pollution et de d?fense de l'environ
nement, par exemple, ont longtemps ?t? ignor?es dans les pays
industrialis?s14 et tous n'y accordent pas actuellement la m?me
importance. Tous les probl?mes lourds de cons?quences pourtant
ou graves en eux-m?mes ne figurent pas n?cessairement
pr?visibles
et spontan?ment sur l'agenda dans la mesure o? l'acc?s n'est pas
uniquement fonction de leurs caract?ristiques sp?cifiques.

L'absence d'informations permettant de prendre la mesure du
probl?me ou leur non diffusion, lemanque de solutions techniques

ou socialement et politiquement acceptables, un d?faut d'anticipa
tion ou la concurrence d'autres probl?mes jug?s prioritaires peu
vent conduire ? ?carter certaines questions de l'agenda. La
d?population des pays occidentaux, surtout quand on la compare

? l'explosion d?mographique de nombreux pays sous-d?velopp?s,
est en elle-m?me un probl?me essentiel. Elle est g?n?ratrice de
nombreux d?s?quilibres : augmentation du nombre des inactifs,
gonflement des d?penses m?dicales, d?ficit des organismes de
s?curit? sociale, financement des caisses de retraite, etc. Mais le
probl?me en tant que tel n'est pas inscrit globalement sur l'agenda
gouvernemental et ce pour diverses raisons: probl?me ? long
terme d?passant l'horizon d'action d'un gouvernement, visibilit?
sociale des cons?quences extr?mement faible, rentabilit? politique
14. A. Downs, ? Up and down with ecology: the issue-attention cycle ?, The Public
Interest, 28, ?t? 1972, p. 38-50, essaie ainsi de d?finir des cycles d'attention ? l'?gard
des probl?mes.
et ?lectorale fort al?atoire, haut degr? d'abstraction, absence d'ins

titutions comp?tentes pour se saisir du probl?me et le traiter,
impuissance de l'autorit? publique ? modifier pratiquement et
directement des comportements per?us comme relevant de la
libert? individuelle, etc., toutes caract?ristiques qui nuisent ? la

perception du probl?me comme ? la reconnaissance d'une urgence
? le traiter.
Dans d'autres domaines, les d?s?quilibres d?mographiques,
pourtant ais?ment pr?visibles par simple extrapolation statistique,
qui ont conduit ? la crise du logement dans les ann?es cinquante,
l'explosion scolaire dans les ann?es soixante15 ou la surpopulation
carc?rale actuelle n'ont pas ?t? per?us, anticip?s et donc trait?s
? temps, en d?pit de leurs cons?quences ult?rieures graves. La
question essentielle des conditions n?cessaires pour qu'un pro
bl?me acc?de ? l'agenda se pose donc dans toute son ampleur dans
lamesure o? les caract?ristiques intrins?ques des probl?mes ne
sont pas de nature ? expliquer leur mise sur agenda.
3. Solutions, et ? anarchies
opportunit?s organis?es
?l ne faut pas concevoir la relation probl?mes solutions d?

mani?re lin?aire et rigide. Des solutions peuvent devenir des pro
bl?mes et l'action publique est elle-m?me g?n?ratrice de probl?
mes par r?action ou r?troaction. Que l'on songe, par aux
exemple,
mouvements anti-nucl?aire ? la fin des ann?es soixante-dix, contre
la r?forme de l'?cole libre de 1984 ou contre la loi Devaquet de
novembre-d?cembre 1986, qui ont comme caract?ristique
commune la remise en cause d'une d?cision gouvernementale. A
la limite, on peut faire l'hypoth?se que, dans certains domaines au
moins, des solutions peuvent aux se cons
pr?exister probl?mes qui
tituent justement du fait de l'existence de solutions possibles et
acceptables16.
15. Qui s'est traduite par un nombre d'?tablissements scolaires et d'enseignants

insuffisant pour accueillir une population en forte augmentation en raison de la crois
sance d?mographique qui a suivi la Lib?ration, d'une part, et de l'augmentation de
l'?ge de la scolarit? obligatoire, d'autre part.
16. ? Un ordinateur n'est pas seulement une solution ? un probl?me de gestion
du personnel, d?couverte quand on en a besoin, ?crivent dans cette perspective M.
Cohen, J.March et J. Olsen (? A Garbage Can Model of Organizational Choice ?, Admi
nistrative Science Quaterly, 17 (1),mars 1972, p. 3). C'est aussi une r?ponse cherchant
activement une question. (...) En d?pit de lamaxime qui veut qu'on ne peut pas trou
ver la r?ponse tant qu'on n'a pas bien formul? la question, souvent on ne conna?t pas
la question pour r?soudre un probl?me organisationnel tant qu'on n'a pas h
r?ponse ?.
24 Philippe Garraud
Certains probl?mes politiques ? et une part croissante de ceux

inscrits ? l'ordre du jour de l'activit? gouvernementale, serait-on
tent? de penser ? peuvent na?tre en effet de lamise en uvre de
ce qui pourrait appara?tre comme des solutions dans une vision
formelle et ? balistique ? des politiques publiques. Dans cette pers
pective, on peut s'interroger sur les effets des innovations scien
tifiques et techniques dans le champ de l'action publique. Dans de
nombreux domaines, le progr?s des connaissances et des techni
ques conduit au d?veloppement de nouvelles pratiques sociales ou
professionnelles qui peuvent heurter ou mettre en cause certaines
normes sociales ?tablies et reconnues. Observant le vide juridique
et administratif ? la faveur duquel ces nouvelles pratiques se d?ve
loppent, des groupes tentent de s'opposer ? leur diffusion, g?n?
ralement pour des raisons essentiellement morales, et en appellent
? l'autorit? publique pour qu'elle les r?glemente. Des probl?mes
se cr?ent alors, certes en raison de d'une
politiques l'expression
demande sociale de codification ? laquelle peuvent concourir la
mobilisation de groupes organis?s, les controverses entre sp?cia
listes reconnus et la m?diatisation d'accidents, scandales et autres
? affaires ? met en ?vidence le probl?me consid?r? de mani?re
qui
tangible et concr?te tout en lui assurant audience et impact aupr?s

de publics ?largis, mais plus largement et profond?ment du fait
de la remise en cause de normes sociales par les innovations scien
tifiques et techniques.
Dans cette perspective, le d?veloppement de l'informatique et,
en particulier, la multiplication de fichiers nominaux ? laquelle il
a conduit ont engendr? une crainte d'atteintes de plus en plus nom
breuses ? la vie ? priv?e ? qui a ?t? ? l'origine de la cr?ation de la
Commission nationale Informatique et Libert?s (CNIL). Des usa
ges de la t?l?matique et, par exemple, l'explosion des messageries
dites roses, sont contest?s par les partisans d'une certaine morale
qui s'efforcent d'en obtenir sinon l'interdiction du moins une

stricte r?glementation. La mise en uvre d'une politique de pro
duction d'?lectricit? fond?e pour une large part sur le recours ?
l'?nergie nucl?aire s'est accompagn?e de nouveaux probl?mes de
s?curit? que l'autorit? publique a ?t? tr?s largement contrainte de
prendre en compte. Pour calmer les inqui?tudes suscit?es par le
fonctionnement des centrales nucl?aires, il est apparu n?cessaire
de d?finir des normes administratives et techniques, des proc?du
res de contr?le et d'intervention destin?es ? interdire la.possibi
lit? d'un accident majeur. Dans ce but, un Conseil Sup?rieur de la

S?curit? nucl?aire a ?t? cr??.
De mani?re similaire, les progr?s consid?rables et incessants
des connaissances et des techniques m?dicales remettent r?guli?
rement en cause certaines d?finitions ou situations socialement
reconnues et accept?es et ce ph?nom?ne alimente aussi l'activit?
gouvernementale en probl?mes devant ?tre consid?r?s dans la
mesure o? il est g?n?rateur de d?calages entre une situation don
n?e dans un champ d'action particulier, caract?ris?e par le d?ve
loppement de nouvelles pratiques qui n'apparaissent pas l?gitimes
aux yeux de certains acteurs, et son ?tat souhait? ou attendu en
fonction des valeurs qu'ils privil?gient et des repr?sentations qui

conditionnent leurs perceptions.
M?me les d?finitions de cat?gories de perception et d'?valua
tion les mieux ?tablies et a pr?ori immuables se transforment et
peuvent ?tre contest?es ou se r?v?ler inad?quates. La d?finition
traditionnelle de la vie et de la mort, est ainsi p?riodiquement
remise en cause au sein du corps de reconnus et pro
sp?cialistes
fessionnellement autoris?s que forment lesm?decins sous l'effet
du d?veloppement rapide des connaissances et des techniques.
En effet, de nouvelles techniques sans cesse perfectionn?es de
r?animation permettent de conserver des apparences de vie (main
tien plus ou moins artificiel des fonctions cardiaques et respira
toires) chez des individus en ?tat de mort c?r?brale et de coma
d?pass?. Elles conduisent ? une modification de la fronti?re entre

la vie et lamort qui demande de ce fait ? ?tre red?finie par de nou
veaux crit?res. Cette population constituant une opportunit? pour
des transplantations et greffes d'organes, ce d?calage permet
l'?mergence de nouvelles pratiques professionnelles qui entra?nent
des interrogations sur leur bien-fond? et leur r?glementation. D?s
lors, un probl?me se constitue en raison de l'incertitude engendr?e
par cette situation qui conduit les autorit?s publiques ? d?finir de
nouvelles normes m?dicales et administratives permettant aux pro
fessionnels concern?s de codifier leurs pratiques et de s'assurer
qu'elles sont l?gitimes. De nouveaux crit?res sont alors formul?s
qui r?glent provisoirement le probl?me17.
On voit donc que l'agenda est largement le produit d'? anar
17. La m?me analyse vaut, par exemple, pour les multiples probl?mes soulev?s
par la mise en uvre des techniques de procr?ation artificielle ou ? m?dicalement
assist?e ?.
26 Philippe Garraud
chies organis?es ?18 qui font que les relations entre probl?mes,
solutions, opportunit?s et inscription ? l'ordre du jour de l'activit?
gouvernementale sont susceptibles de prendre des configurations
fortdiverses. L'inscription des probl?mes sur l'agenda peut d?pen
dre pour partie de lamise en uvre de solutions ? d'autres pro
bl?mes ou du surgissement al?atoire d'une opportunit?.
Dans cette perspective, il faut se demander dans quelle mesure
des contextes particuliers, favorables ou d?favorables, structurels
ou conjoncturels, n'alt?rent pas la visibilit?, l'audience, l'impact,
le degr? d'urgence et donc le caract?re plus ou moins saillant des
probl?mes, conditionnant par l? m?me leur ?mergence dans la
sph?re d'action publique et leur inscription ou leur r?inscription
sur l'agenda gouvernemental. On peut penser en particulier :
? Au r?le de la structure du jeu et de la comp?tition politique
ainsi qu'au poids de la conjoncture ?conomique ou id?ologique qui
peuvent entra?ner une sensibilit? particuli?re ? certains types de
ou l'?mergence de pr?occupations nouvelles. Le pro
probl?mes
bl?me de l'immigration occuperait-il lam?me place dans le d?bat
politique sans la crise ?conomique, le ch?mage, l'aust?rit? finan
ci?re, le d?veloppement du Front national, etc.?
? sur l'activit? des font
Aux contraintes pesant m?dias, qui
que certains faits ne sont pas port?s ? la connaissance du public
ou des ne deviennent des ? ?v?nements ?, ce
autorit?s, pas qui
interdit toute possibilit? de reconnaissance publique. La surface
r?dactionnelle et le temps d'antenne ?tant limit?s par nature, il y
a n?cessairement une concurrence entre les probl?mes et leurs
pour acc?der aux m?dias. Ainsi Green-Peace-France

promoteurs
avait pr?vu d'organiser en mai 1986 une grande campagne contre
la pollution de la Seine, au moment m?me o? survenait l'accident
nucl?aire de Tchernobyl. Inutile de dire que cette action n'a sus
cit? aucun ?cho m?diatique et qu'elle a d? ?tre rapidement aban
donn?e.
? A l'influence d?cisive que peuvent avoir certains ?v?nements
particuli?rement dramatiques ou successions d'?v?nements dans
un temps limit? (accidents, attentats, catastrophes, scandales, affai
res, en accroissant et l'audience des probl?mes,
etc.) qui, l'impact
18. Les ? anarchies organis?es ? qui caract?risent le ? mod?le de la poubelle ? de

M. Cohen, J.March et J. Olsen (art. cit.) remettent radicalement en cause les mod?
les rationnels de d?cision et d'organisation. Pour une pr?sentation plus concr?te et
en rapport avec la notion d'agenda, voir :C. Eider et R. Cobb, ? Agenda building and
the Politics of Aging ?, Policy Studies Journal, 13 (1), septembre 1984, p. 115-129.
les font appara?tre comme prioritaires, voire ?galement ? des fac

teurs moins marquants ou al?atoires comme, par
parfaitement
exemple, l'incidence des ph?nom?nes climatiques. L'attention
accord?e aux ? nouveaux ? n'est sans doute
pauvres pas ind?pen
dante de la rigueur des conditions climatiques qui ont marqu? les
ann?es 1985, 1986 et 1987. La m?me observation vaut ?galement
pour les incendies de for?ts.
4. Agenda ou agendas
On peut d?finir assez largement l'agenda politique comme

l'ensemble des probl?mes faisant l'objet d'un traitement, sous quel
que forme que ce soit, de la part des autorit?s publiques et donc
susceptibles de faire l'objet d'une ou plusieurs d?cisions, qu'il y
ait controverse publique, m?diatisation, mobilisation ou demande
sociale etmise sur le ?march? ? politique ou non. La notion m?me
d'agenda soul?ve cependant des difficult?s et appelle quelques pr?
cisions. Outre son caract?re m?taphorique qui peut ?tre trompeur,
elle tend ? induire, si l'on n'y prend garde, une vision lin?aire et
quasi chronologique tr?s restrictive. Les diff?rentes s?quences de
l'action gouvernementale qu'on distingue d'un point de vue analy
tique ne doivent pas ?tre prises de mani?re rigide19. La mise sur
agenda ne pr?c?de pas n?cessairement dans la r?alit? la d?cision,
la mise en uvre ou l'?valuation. Elle peut fort bien ?tre post?
rieure ? ces diff?rentes phases. D'une part, il existe des d?cisions
qui conduisent ? des politiques sans mise sur agenda gouverne
mental pr?alable20. D'autre part, il peut y avoir mise en uvre de
solutions, par ajustement routinier, contrainte budg?taire ou res
pect de normes administratives, sans probl?me constitu?. Dans le

cas des fermetures ou suppressions de classes en milieu rural, la
d?cision est ant?rieure et pr?c?de la constitution du probl?me. Il
peut donc y avoir d?cision etmise en uvre de solutions, voire de
politiques, sans qu'un probl?me soit politiquement constitu? et
qu'il figure sur l'agenda gouvernemental.
Il faut ?galement se garder d'une illusion : celle de tenter de
clore ou de borner l'agenda et de pr?tendre en dresser une th?ma
19. J.C. Thoenig, art. cit., p. 18-19.

20. On peut ?voquer l'exemple du nucl?aire ? vocation militaire sous la Quatri?me
R?publique au sujet duquel aucun membre du gouvernement ne se souvient d'avoir
pris une d?cision. Se reporter ? :P. Simonnot, Les nucl?ocrates, Grenoble, Presses Uni
versitaires de Grenoble, 1978, p. 225-235.
28 Philippe Garraud
tique exhaustive. L'agenda n'est jamais fig?. Il est de l'ordre du

transitoire, du provisoire, du contingent, m?me si certains probl?
mes y figurent durablement. L'agenda forme une th?matique, un
?menu ? les champs d'action prioritaires pour une
d?signant
p?riode donn?e. Il d?finit les domaines dans lesquels une exigence
d'action publique se constitue et s'impose, parce qu'elle para?t sou
haitable et l?gitime par et pour certains acteurs ou (et) qu'elle est
attendue si une demande sociale existe. Il tend donc ? structurer
un espace de d?cisions g?n?rateur d'opportunit?s mais aussi de
contraintes. L'agenda en tant que tel et au sens strict ne pr?juge
cependant pas des choix, options, solutions ou d?cisions qui seront
effectu?s ou retenus, puisque les fa?ons de consid?rer, d'appr?cier
et de traiter les probl?mes dans leurs causes et leurs cons?quen
ces d'une part divergent ou s'opposent le plus souvent selon les
acteurs et, d'autre part, ?voluent dans le temps.
La notion d'agenda politique semble en outre trop g?n?rale
pour ?tre pleinement op?ratoire. Pour ce faire, il faudrait diff?ren
cier divers agendas qui puissent ?tre analys?s empiriquement. R.
Cobb et C. Elder distingue l'agenda syst?mique, dont on peut se
demander si v?ritablement il existe autrement que comme un arte
fact, de formel ou gouvernemental au sens strict21. Pour
l'agenda
rendre possible des ?tudes concr?tes et r?duire la g?n?ralit? exces
sive de la notion, il para?t souhaitable de privil?gier l'agenda for
mel tout en le fragmentant en diff?rents agendas sp?cifiques:
gouvernemental, l?gislatif et administratif (propre aux divers
minist?res), mais aussi m?diatique et ?lectoral ; agendas embo?t?s
de toute ?vidence mais pouvant ob?ir ? des processus, des proc?
dures, des routines, des logiques et des rythmes sp?cifiques et sin
guliers.
Il faut enfin s'interroger sur la dynamique temporelle de
et son rythme de fonctionnement22. D'une part, aucun
l'agenda
probl?me relativement important ne fait sans doute l'objet d'une

seule et unique inscription sur l'agenda des autorit?s politiques,
? la suite de laquelle on pourrait consid?rer qu'il a ?t? trait? et
qu'il dispara?t de l'ordre du jour de l'activit? gouvernementale.
21. R. Cobb et C. Elder, Participation in American Politics, op. cit., p. 14-16.

22. Ainsi P. Light (The President's Agenda: domestic policy choices from Kennedy
to Carter, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1982) consid?re que la pre
mi?re ann?e d'exercice du pouvoir constitue une p?riode favorable au renouvellement
de l'agenda politique et qu'ensuite les initiatives gouvernementales diminuent pro
gressivement au fur et ? mesure que les ?lections approchent et que leurs contrain
tes sont prises en compte.
D'autre part, peu de probl?mes figurent en permanence sur

l'agenda politique. La plupart des probl?mes, pour ne pas dire la
quasi-totalit?, suivent ? l'?vidence un cheminement beaucoup plus
complexe et tortueux, jalonn? de temps forts et d'?clips?s, de rou
tines et de contingences qui conduisent ? des r?inscriptions r?cur
rentes.
Sous une forme ou sous une autre, dans la mesure o? ils peu
vent faire l'objet de diff?rentes d?finitions et reformulations23, ils
reviennent p?riodiquement selon des rythmes fort variables. Ainsi
le th?me de la lutte contre les incendies de for?ts revient-il quasi
annuellement d?s lors que les conditions climatiques sont, si l'on
peut dire, favorables. De la m?me mani?re, les d?parts en vacan
ces et les longs week-ends (Toussaint, Ascension, Pentec?te, etc.)

contribuent ? faire resurgir p?riodiquement et r?guli?rement les
probl?mes de s?curit? routi?re. Et les acteurs qui en assurent la
promotion ne sont pas n?cessairement lesm?mes d'une p?riode ou
d'une ? l'autre. Certains ? tra?nent ?,
inscription probl?mes
d'autres sont trait?s, pour un temps
rapidement disparaissent
avant de resurgir ?ventuellement dans un autre contexte, voire
sous une autre forme. Il existe donc une de l'agenda.
dynamique
Acteurs saisis ou concern?s, entrepreneurs probl?mes,
politiques,
alternatives, solutions, enjeux se modifient et changent au cours
du temps qui appara?t bien souvent comme un param?tre d?cisif
quoique largement m?connu et ignor?, ce qui contribue sans nul
doute ? rendre singuli?rement complexe dans la plupart des cas
des processus de mise sur
l'analyse agenda.
II. ? Les processus de mise sur agenda
Pour mettre en ?vidence la diversit? des processus de mise sur

et, notamment, la pluralit? des agents ou acteurs initia
agenda
23. Il ne faut jamais oublier que la formulation d'un probl?me et son contr?le
constituent toujours des enjeux que les acteurs cherchent ? influencer et ? ma?tri
ser et que les d?finitions des situations sont le produit de rapports de force. Dans
cette perspective, l'information et les perceptions ou repr?sentations qu'elle tend ?
imposer sont des moyens d'action essentiels. D'o? des pratiques et des strat?gies
visant ? manipuler et contr?ler l'information et sa diffusion de la part de certains
acteurs. Pour des cas concrets, voir par exemple: Ph. Garraud, ? Politique ?lectro
nucl?aire et strat?gies de A.
l'information ?, in Mabileau et A.J. Tudesq, sous la direc
tion de, L'information locale, Paris, P?done, 1980, p. 129-145; J.G. Padioleau, Quand
la France s'enferre: la politique sid?rurgique de la France depuis 1945, Paris, puf,
1981, p. 66-68.
30 Philippe Garraud
teurs, on se proposera de sugg?rer et d'esquisser diff?rents mod?

les reposant sur un nombre r?duit de variables et d'acteurs24 :
? le r?le des groupes organis?s autour de causes et d'int?r?ts ;
? la constitution ou non de ce qu'il est convenu d'appeler une
? demande sociale ? ;
? l'existence ou non de conflits publics et de ph?nom?nes de
mobilisation ;
? les strat?gies d'appel ? l'opinion;
? le r?le de 1'? offre politique ?, c'est-?-dire la capacit? des orga
nisations politiques ? exploiter ou s'approprier, voire ? ?labo
rer, certains th?mes distinctifs dans le but escompt? d'accro?tre
leur audience et, plus largement, leur capital politique et
?lectoral ;
? la m?diatisation qui peut accro?tre l'impact et l'audience des
probl?mes et donc pousser ? l'urgence du traitement par l'auto
rit? publique. Dans cette perspective, il faut consid?rer les
m?dias comme un acteur ? part enti?re, ? la fois du fait de leur
activit? sp?cifique, mais ?galement dans lamesure o? ils consti
tuent pour les autres acteurs une ressource ou, au contraire,
une contrainte particuli?rement importante25 ;
? la dimension ?v?nementielle li?e ? des accidents et faits divers.
A la suite de processus de ? lab?lisation ? et d'?tiquetage aux
quels contribuent largement lesm?dias, des ?v?nements ou des
suites d'?v?nements prennent sens et finissent par poser pro
bl?me dans la mesure o? ils permettent ? des repr?sentations
de s'imposer. Le probl?me de l'ins?curit?, par exemple, est
nourri et amplifi? par des narrations d'?v?nements (agressions
de personnes ?g?es, cas de l?gitime d?fense, etc.) qui prennent
24. Dans la perspective ouverte par R. Cobb et J. et M. Ross, ? Agenda Building

as a comparative political process ?,Ame?can Political Science Review, 70 (1), 1976,
p. 126-138, qui distinguent lesmod?les d'initiative ext?rieure (outside initiative model),
de la mobilisation (mobilization model) et d'acc?s interne (inside acc?s model).
25. En ce domaine, la litt?rature anglo-saxonne est particuli?rement abondante.
Voir par exemple: P. Burstein et W. Freudenberg, ?
Changing public policy: the
impact of public opinion, antiwar demonstrations and war cost on senate voting on
Vietnam war motions ?, Ame?can Journal of Sociology, 84, 1978, p. 99-122 ;R. Erik
son, ? The relationship between public opinion and state policy : a new look and some
forgotten data ?, Ame?can Journal of Political Science, 20, 1976, p. 25-26 ;M. Mackuen
et S. Coombs, More than news: media power in public affairs, Beverly Hills, Sage,
1981 ;B. Page et R. Shapiro, ? Effects of public opinion on policy ?, Am?ricain poli
tical Science Review, 77, 1983, p. 175-190; B. Page, R. Shapiro et G. Dempsey, ?What
moves public opinion ? ?, Ame?can Political Science Review, 81 (1), mars 1987,
p. 23-43.
sens ? partir du moment o? ils sont ?tiquet?s, ce qui en ?lar

git sans doute l'impact et l'audience26.
De toute ?vidence, eu ?gard au jeu tr?s restreint et limit? de

variables retenues, ces mod?les sont n?cessairement simplifica
teurs, voire simplistes. Du fait de leur complexit?, il n'a pas ?t?
possible de prendre en compte des variables qui peuvent jouer
comme ? policy window ?, par analogie aux fen?tres de tir qui
conditionnent le lancement des fus?es27, et sont donc susceptibles
de constituer des environnements amplificateurs ou favorables,
parce que g?n?rateurs d'opportunit?s, pour que certains probl?
mes s'inscrivent sur Dans cette perspec
l'agenda gouvernemental.
tive, on peut ?voquer : le r?le de la structure du jeu politique ; le
poids de la conjoncture ?conomique ou du contexte id?ologique ;
la l?gitimit? plus ou moins grande des probl?mes vis-?-vis des nor
mes, valeurs, croyances et symboles de la soci?t?, qui font que cer
tains probl?mes sont plus parlants, plus lisibles que d'autres, et
qu'ils sont donc susceptibles d'avoir une audience et un impact
plus importants ; la diff?renciation des autorit?s publiques entre
ex?cutif, l?gislatif et administrations, etc.
Ces mod?les, qui permettent de mettre en ?vidence des logiques
dominantes et diff?rentes dans les processus de mise sur agenda,
sont fond?s sur des combinaisons de variables. C'est dire que, d'un
mod?le ? l'autre, on peut retrouver lesm?mes variables mais dans
des positions ou des r?les diff?rents. Il faut pr?ciser, enfin, que ces
mod?les doivent ?tre consid?r?s comme des types id?aux. Il est
donc possible que, dans la r?alit?, on ne puisse les observer
qu'assez rarement ? l'?tat pur mais qu'on rencontre plus fr?quem
ment des mod?les mixtes ou combin?s, mettant ? contribution dif
f?rents types id?aux et empruntant des traits ou des
caract?ristiques ? plusieurs d'entre eux28.
1. Le mod?le de la mobilisation
C'est sinon lemod?le le plus courant du moins le plus connu

et le plus classique dans la mesure o? il a des affinit?s certaines
26. Voir ? ce propos :H. Molotch et M. Lester, ? L'usage strat?gique des ?v?ne
ments : la promotion et lemontage des nouvelles ?, American Sociology Review, 39
(1), 1974, p. 101-112, repris dans J.G. Padioleau, L'opinion publique, op. cit., p. 368-390.
27. Se reporter ?: C. Eider et R. Cobb, ? Agenda building and the Politics of
Aging ?, art. cit., p. 125-126.
28. Ce qui peut parfois poser des probl?mes d'illustration dans la mesure o? il
est possible que les exemples concrets ?voqu?s n'illustrent qu'imparfaitement ou
approximativement les mod?les pr?sent?s.
32 Philippe Garraud
avec la th?orie d?mocratique et est donc dot? d'une forte l?giti

mit?. Il repose essentiellement sur l'action de groupes organis?s
qui jouent un r?le moteur et s'efforcent de d?fendre ou de promou
voir des int?r?ts socio-professionnels et (ou) une cause plus id?o
logique. Il peut se caract?riser par:
? une demande sociale constitu?e et relativement forte ;
? un conflit public entre les autorit?s gouvernementales et les
groupes organis?s quant ? la nature des solutions ? mettre en
uvre pour traiter le probl?me consid?r? ;
? la cr?ation volontaire d'?v?nements plus ou moins dramatiques
(gr?ves, manifestations, violences ?ventuelles, etc.) dans le dou
ble but d'attirer l'attention des pouvoirs publics mais aussi des
m?dias ;
? une forte m?diatisation, li?e ? la pr?c?dente caract?ristique,
qui, en impliquant des publics plus larges, tend ? accro?tre
l'audience et l'impact du probl?me soulev? ;
? ? ? sur
l'utilisation de l'opinion pour faire pression les autori
t?s publiques mais aussi l?gitimer les revendications et cr?er
une coalition ?largie;
? une un assez secon
controverse publique mais finalement r?le
daire des organisations politiques. On peut observer des tenta
tives partisane mais pas v?ritablement ou assez
d'exploitation
rarement une mise sur le ?march? ?
politique durable.
Ce mod?le rend compte de ce qu'il est convenu d'appeler les

mouvements sociaux et peut ?tre illustr? par des mouvements
aussi divers que ceux contre le racisme, la loi Devaquet (novembre

d?cembre 1986), pour la d?fense de l'?cole libre (1983-1984) ou la
lib?ralisation de l'avortement et par des mouvements plus cat?go
riels concernant des cat?gories socio-professionnelles particuli?
res : cheminots, routiers, agriculteurs, viticulteurs, etc. Ce mod?le
?tant connu, il n'y a pas lieu d'y insister

largement davantage29.
29. Voir LG. Padioleau, op. cit., p. 23-47; R. Cobb et J. et M. Ross, art. cit.,
p. 128-132 ;M. Lipsky, ? La contestation comme ressource politique ?,American Poli
tical Science Review, 62 (4), 1968, p. 1144-1158, repris dans J.G. Padioleau, L'opinion
publique, op. cit., p. 336-367. Contrairement aux apparences, ce mod?le se rapproche
de celui qualifi? ? d'initiative ext?rieure ? par R. Cobb et J. et M. Ross, et non de leur
mod?le de la mobilisation qui, dans leur acception, renvoie exclusivement ? la mobi
lisation par le centre et peut donc s'apparenter au mod?le de l'anticipation esquiss?
ici dans les pages suivantes.
2. Le mod?le de V? offre ? politique
Il repose essentiellement sur l'action des organisations politi

ques. Certaines formations politiques proposent ou se saisissent
d'un th?me parce qu'elles en pressentent la rentabilit? politique

et en escomptent des gains pour leur cr?dit politique. Dans ce but,
elles politisent certains th?mes afin d'agir sur le ?march? politi
que ? et la comp?tition ?lectorale. L'offre politique joue dans ce
mod?le un r?le essentiel, un r?le moteur. Ce mod?le peut se carac
t?riser par:
? l'absence ? l'origine d'une v?ritable demande sociale ou, plus

exactement, la demande sociale est le produit de l'action des
organisations politiques et de la m?diatisation;
? une controverse entre
publique formations politiques d'abord,
puis plus large le cas ?ch?ant ;

? une fortem?diatisation qui t?moigne de la capacit? d'acc?s pri
vil?gi? des partis politiques au syst?me des m?dias ;
? une strat?gie d'appel ? l'opinion sur lemode ? les fran?ais ne
supporteront pas plus longtemps... ? dans le but de cr?er une
coalition ;
? un conflit politique avec les autorit?s.
D'une g?n?rale, ce mod?le

mani?re semble valoir pour les
enjeux programmatiques et, plus particuli?rement peut-?tre, pour
des probl?mes tels que l'ins?curit? ou l'immigration qui doivent
largement, semble-t-il, leur inscription sur l'agenda politique ?
l'action du Front national30 et qui deviennent des enjeux politi
ques au sens o? ce terme a ?t? d?fini pr?c?demment. On peut ?ga
lement penser au th?me du lib?ralisme, ?labor?, mis en avant et
exploit? par les formations de l'ancienne majorit? parlementaire.

Dans lamesure o? il a pour principale fonction de fonder et d'iden
tifier un ? projet de soci?t? ? s'opposant au socialisme, il consti
tue un produit politique r?sultant de l'offrede certains partis dans
un ?tat donn? de la comp?tition politique, non directement li? ?
l'origine ? une demande sociale.
:
30. Se reporter ? M. Chariot, ? L'?mergence du Front national ?, Revue fran?aise
de Science politique, 36 (1), f?vrier 1986, p. 30-45.
as - 2
34 Philippe Garraud
3. Le mod?le de la m?diatisation
Ce mod?le illustre le caract?re parfois totalement contingent

de certains processus de mise sur agenda dans lesquels les m?dias
jouent un r?le moteur et autonome31. Il est donc li? au d?veloppe
ment formidable des m?dias depuis plus de vingt ans qui a conduit
au traitement en temps r?el de l'information. On peut en effet pen
ser qu'il existe un agenda m?diatique qui impose certains champs
d'action ? l'autorit? gouvernementale en faisant b?n?ficier certains
?v?nements d'une audience et d'un impact consid?rables.
Cet agenda m?diatique est d?termin? pour une part par des
choix r?sultant de strat?gies professionnelles, ?ditoriales, voire
commerciales qui conduisent certains m?dias ? privil?gier des th?
mes particuliers, des mani?res de traiter ou de rendre compte des
?v?nements, des sources ou des moyens Mais il est
d'investigation.
?galement affect?, d'autre part, par des contraintes li?es ? l'?co
nomie interne des m?dias et plus particuli?rement au fonctionne
ment de ? l'actualit? ? comme choix d'?v?nements significatifs
dans des contextes particuliers : actualit? ?
charg?e ?, selon
l'expression consacr?e, ou, au contraire, si peu fournie est
qu'il
quelquefois n?cessaire sinon de cr?er de toutes pi?ces de nouveaux
probl?mes, du moins d'accorder attention et surface r?dactionnelle

? des questions qui autrement seraient rest?es dans l'ombre ou
auraient ?t? totalement ignor?es.
Dans lemod?le de la m?diatisation, la cr?ation du probl?me
trouve son origine dans des faits, des accidents, des ?v?nements
qui, sous l'action des m?dias qui en assurent simultan?ment la pro
motion, la repr?sentation et la diffusion, acqui?rent une audience

et un impact consid?rables, et sont pr?sent?s de mani?re ? ce
qu'un lien direct ou indirect puisse ?tre ?tabli avec la responsa
bilit? des pouvoirs publics. Ce mod?le peut se caract?riser par:
31. Sur le r?le des m?dias dans la constitution et la d?finition de l'agenda politi
que, voir: F. Cook, T. Tyler, E. Goetz, M. Gordon, D. Protess, D. Leff, H. Molotch,
?Media and
agenda setting : effects on the public, interest group leaders, policy
makers and policy ?, Public Opinion Quaterly, 47, 1983, p. 16-35; L. Erbring, E. Gol
? Front page news and real world cues : a new look at
denberg et A. Miller, agenda
setting by the media ?, American Journal of Political Science, 24, 1980, p. 16-49; G.
? The issues at the sixties : an in the
Funkhouser, exploratory study dynamics of
public opinion ?, Public Opinion Quaterly, 37, 1973, p. 63-75; S. Iyengar, M. Peters et
D. Kinder, ? Experimental demonstration of the ? not-so-minimal ? consequences of
television news programs ?, American Political Science Review, 76, 1982, p. 848-858;
M. McCombs et D. Shaw, ? The agenda setting fonction of the mass media ?, Public
Opinion Quaterly, 36, 1972, p. 176-187; M. Mackuen, ? Exposure to information, belief
integration and individual responsiveness to agenda change ?, American Political
Science Review, 78, 1984, p. 372-391.
? de demande sociale
l'absence constitu?e;
? une controverse autour du r?le l'autorit?
publique jou? par gou
vernementale ou administrative ;
? un r?le de relais de certains et encore
groupes organis?s, pas
n?cessairement ;
? une et essentiellement
exploitation politique ponctuelle
tactique.
Ce mod?le conduit g?n?ralement ? des mises sur agenda rapi

des m?me si ?ph?m?res ou peu durables, mais ne peut ?tre n?glig?
dans lamesure o? toute une partie de l'activit? gouvernementale
est plac?e sous le signe de la contingence et de l'accidentel. A titre
? l'affaire du Rainbow-Warrior ?
d'exemple, il peut ?tre illustr? par
qui s'inscrit sur l'agenda gouvernemental dans la mesure o? elle
est ? l'origine d'un certain nombre de d?cisions relevant d'un
champ d'action ouvert et structur? par l'affaire, ses p?rip?ties et
rebondissements, ses effets :d?mission du ministre de la D?fense
et du directeur de la DGSE ; remise en cause du fonctionnement de
la DGSE se traduisant par la nomination d'un nouveau directeur,
la dissolution du centre d'entra?nement d'Aspretto et son transfert
? Quiberon, la reconstitution du 1 Ie Choc, etc. ; indemnisation de
la Nouvelle-Z?lande et du mouvement Green-Peace, etc.
Si l'on s'en tient ? l'initiation du processus, ce sont essentiel
lement l'initiative et le travail des m?dias qui contraignent ?

l'action les autorit?s publiques. Le r?le du journal Le Monde, en
particulier, a ?t? essentiel et les informations qu'il a produits et
diffus?s ont ?t? repris par tous les autres m?dias. Des actions de
? neutralisation ?, selon de ce ont
l'expression consacr?e, type d?j?
?t? entreprises sans que les m?dias s'y int?ressent ou aient la pos
sibilit? d'en savoir plus. Les enqu?tes journalistiques g?n?ratrices
de nouvelles informations et leur diffusion obligent le gouverne
ment ? r?agir dans la mesure o? les faits rapport?s et les repr?
sentations accr?dit?es portent atteinte gravement, directement et
tr?s rapidement ? son cr?dit et ? son image, ce qui exclut l'option

de ne rien faire.
Ce m?me processus est sans doute ?galement ? l'origine du pro
bl?me du financement des partis politiques qui r?sulte tr?s large
ment de la succession et de l'accumulation dans un temps restreint
(1986-1987) des affaires Nucci, Luchaire et Radio-Nostalgie, et ne
se serait probablement pas inscrit sur l'agenda sans le travail et
l'action propres des m?dias. Dans ce dernier cas, cependant, la
36 Philippe Garraud
m?diatisation ne contraint pas v?ritablement le gouvernement ?

agir mais ouvre de mani?re plus limit?e une opportunit? de poli
tique. Les probl?mes de s?curit?, souvent r?v?l?s et mis en ?vi
dence par les accidents plus ou moins spectaculaires et
dramatiques qui conduisent les gouvernements ? renforcer rapi
dement les normes et ? prendre des mesures, aussi symboliques
soient-elles, semblent aussi relever de ce mod?le.
Bien que les r?les moteurs ou initiateurs soient assur?s par des
acteurs diff?rents (groupes organis?s, partis politiques, m?dias)
dans chacun des processus qui viennent d'?tre rapidement ?vo
qu?s, ces trois premiers mod?les ont des traits ou des ?l?ments
communs : controverse forte m?diatisation,
publique, interpella
tion ? bruyante ? des autorit?s publiques, exploitation partisane
ponctuelle ou mise sur lemarch? politique plus durable, etc. Or
certains th?mes et probl?mes s'inscrivent sur l'agenda des auto
rit?s gouvernementales sans qu'il y ait n?cessairement conflit,
d?bat public, exploitation m?diatique ou partisane, et cela pour dif
f?rentes raisons : consensus des
possibles organisations partisanes,
complexit? ou technicit? des probl?mes n'incitant pas ? lam?dia

tisation, rentabilit? ou ?lectorale nulle ou tr?s al?atoire,
politique
publics restreints et cat?goriels, d?bat public pouvant

concern?s
?veiller des oppositions et donc non recherch? par les groupes
promoteurs de causes ou d'int?r?ts.
organis?s
Il faut donc s'efforcer de rendre compte d'autres processus pos
sibles, et qu'on peut qualifier de ? silencieux ?, de mise sur agenda
et qui, de ce fait, sont quelquefois plus difficiles ? illustrer.
4. Le mod?le de l'anticipation
Il met en ?vidence le volontarisme de nombreuses actions

publiques32. Dans ce mod?le, en effet, qu'on peut ?galement qua
lifier de ?mobilisation par le centre ?, ce sont les autorit?s publi
ques qui jouent un r?le moteur. Ce sont elles ou leurs agents par
d?l?gation qui per?oivent les d?calages existant dans certains
domaines ou des d?s?quilibres ? venir et construisent les situations
32. La capacit? de s?lection des probl?mes du pouvoir ex?cutif et donc son r?le
dans la d?termination de l'agenda politique sont parfois exag?r?s par certains
auteurs :P. Light, op. cit., p. 2-3 ;C. Lindblom, The Policy-Making Process, Englewood
Cliffs, N.J. Prentice-Hall, 1968, p. 86.
comme probl?matiques avant de les inscrire sur l'agenda de leur

propre initiative33.
Ce mod?le caract?ris? g?n?ralement par une absence de conflit,
de controverse politique, d'exploitation m?diatique ou partisane,
mais aussi dans la plupart des cas de demande sociale constitu?e
et explicite, li?e ? l'action de groupes organis?s, est largement fonc
tion des capacit?s d'expertise propres aux minist?res. Il pourrait
s'appliquer au d?veloppement de la formation professionnelle
depuis 1971 ou ? certaines r?formes de l'enseignement comme par
exemple la r?forme des ?tudes m?dicales de 1972 instituant un
numerus clausus dans le recrutement et inscrite sur l'agenda gou
vernemental en l'absence de pressions d'un milieu m?dical encore
inconscient des effets de la multiplication du nombre des m?de
cins sur le statut socio-?conomique de la profession.
Mais on peut penser surtout aux tentatives ou aux entreprises

de mobilisation par le centre, quand les probl?mes ont un co?t col
lectif fortmais diffus et peu visible socialement et qu'il y a stra
t?gie d'appel ? l'opinion ou recherche de relais pour constituer une
coalition et faire na?tre une demande sociale qui sont largement
le produit de l'initiative gouvernementale. Dans cette perspective,
on peut ?voquer les probl?mes de la s?curit? routi?re, de la lutte
contre l'alcoolisme ou le tabagisme34.
5. Le mod?le de l'action ? ? silencieuse

corporatiste
Ce dernier mod?le, dont le qualificatif est de toute ?vidence

approximatif et sans doute impropre, peut se caract?riser par une
demande sociale forte mais cat?gorielle et des modes d'action

silencieux. Il repose sur l'hypoth?se que des groupes organis?s par
viennent ? saisir l'autorit? publique en faisant inscrire leurs pro
bl?mes sur l'agenda gouvernemental, que ce soit pour obtenir des
avantages mat?riels ou ou, au contraire et par anti
symboliques
cipation, afin d'?viter de faire l'objet de mesures jug?es n?fastes,
?
33. J.Walker, Setting the agenda in the US Senate: a theory of problem selec
tion ?, B?tish Journal of Political Science, 7 (4), octobre 1977, p. 423-445, analyse
l'agenda s?natorial en classant les probl?mes sur un axe requis-discr?tionnaire et dis
tingue : les probl?mes revenant p?riodiquement en fonction de routines institution
nelles et administratives ; des probl?mes revenant sporadiquement, ayant d?j? fait
l'objet de d?cisions ant?rieures; les probl?mes pressants li?s ? des contextes
d'urgence ; les probl?mes choisi par des membres du S?nat qui en assurent la pro
motion pour attirer l'attention des autorit?s gouvernementales.
34. Pour ce dernier exemple, voir J.G. Padioleau, op. cit., p. 49-77.
38 Philippe Garraud
sans controverse et conflit publics, sans m?diatisation et prises de

position contradictoires des partis politiques.
Ce mod?le suppose donc, d'une part, une capacit? d'acc?s pri
vil?gi?e (organisationnelle ou relationnelle) et d'action directe
aupr?s des autorit?s publiques et, d'autre part, un int?r?t ? ne pas
rendre public le probl?me consid?r?, ? ?viter le d?veloppement
d'une controverse publique, dans la mesure o? ces ph?nom?nes
pourraient ?veiller des oppositions jug?es non souhaitables. Le
huis clos n'est donc pas fortuit mais recherch?.
Ce mod?le peut ?tre illustr? par certains probl?mes de pro
grammation d'?quipements militaires (le remplacement d'une par
tie des appareils de l'A?ronavale par une version navalis?e du
Rafale, par exemple, qui ne semble gu?re susciter l'enthousiasme
de la marine) qui mettent en ?vidence les rivalit?s sourdes mais
souvent ?pres qui opposent non seulement les diff?rentes armes
mais ?galement, au sein de chaque arme, les diff?rentes ? sp?cia
lit?s ? entre elles, d'une part, et le poids institutionnel du lobby
militaro-industriel, d'autre part. Dans la mesure o?, en ce domaine,
les strat?gies d'appel ? l'opinion sont peu l?gitimes et ne peuvent

avoir qu'un impact limit?, il n'est ni n?cessaire ni souhaitable aux
yeux des acteurs concern?s que ces rivalit?s, au demeurant tr?s
peu d?chiffrables de l'ext?rieur du fait de la complexit? et de la

technicit? des probl?mes, soient rendues publiques puisque des
relations extr?mement ?troites lient industriels de l'armement,
?tats-majors et minist?re de la D?fense.
Dans la m?me perspective mais dans un autre domaine, on peut
?galement ?voquer de la r?forme de l'?cole libre au

le probl?me
d?but de la premi?re l?gislature socialiste, qui s'est rapidement
inscrit sur l'agenda politique en raison de l'interp?n?tration exis
tant entre le personnel gouvernemental et les r?seaux la?cs actifs
au sein de la mouvance socialiste. On peut aussi ?voquer le dur
cissement du projet de loi Devaquet par une partie de son entou
rage. Ou encore lamani?re dont les organisations professionnelles
des notaires ont su discr?tement mais efficacement, semble-t-il, ?vi
ter que les rentes de situation dont b?n?ficie leur profession ne
soient remises en cause par ce m?me gouvernement socialiste35.
On peut r?capituler et sch?matiser ces diff?rents mod?les trop
rapidement et sommairement d?crits sous la forme d'un tableau
35. Se reporter ?: E. Suleiman, Les notaires: les pouvoirs d'une corporation, Paris,
Le Seuil, 1987.
Mod?les Action
corpora
tiste
Mobili- Offre Mediati- Antici silen
Variables sation politique sation pation cieuse
Agent initiateur Groupes Organisa- M?dias Autorit?s Groupes

organis?s tions poli publiques orga
tiques nis?s
Demande sociale + +
M?diatisation + + + ?
Controverse
publique
Strat?gie d'appel
? des publics
ou ? l'opinion + +
Exploitation
partisane ? ?
Audience du
probl?me + +
comparatif mettant en ?vidence le r?le diff?renci? du faible nom

bre d'acteurs retenu et les principales variables prises en compte.
Il faut rappeler et souligner que ces mod?les ne constituent que
des types id?aux. Dans la r?alit?, il est probable qu'on est le plus
souvent en pr?sence de mod?les mixtes ou combin?s et que diff?
rents processus peuvent ?tre ? l' uvre conjointement et simulta
n?ment. La d?fense de l'?cole libre, par exemple, rel?ve sans doute
dans cette perspective tout autant du mod?le de la mobilisation
que de celui de la comp?tition politique.
On ne peut pas exclure, d'autre part, la possibili? de passage
d'un mod?le ? un autre, quand il y a inscription r?currente ou
r?inscription ? diff?rents moments et dans des contextes ou des
conjonctures diff?rents d'un probl?me sur l'agenda politique. Une
histoire du probl?me de l'?cole libre, par exemple, montrerait sans
doute qu'il a ob?i au cours des trente ou quarante derni?res ann?es
? tous lesmod?les propos?s. Dans un autre domaine, le probl?me
de l'immigration rel?ve du mod?le de l'anticipation quand il est
trait? d?s 1974 par les autorit?s publiques, puis ult?rieurement de
celui de la mise sur lemarch? politique, avec l'exploitation et la
reconstruction politique op?r?es par le Front national. On est donc
en pr?sence de ph?nom?nes permanents ou discontinus de
40 Philippe Garraud
red?finition et de reformulation dans le temps des probl?mes qui

posent la question des rythmes d'inscription des probl?mes sur
l'agenda et, d'une mani?re g?n?rale, du fonctionnement de l'agenda
gouvernemental. Dans cette perspective, des histoires de probl?
mes sp?cifiques seraient fort int?ressantes et permettraient sans
doute d'y voir plus clair.
Conclusion
Cet article n'avait pas pour objet de mettre syst?matiquement

en ?vidence les ?tapes et les conditions oblig?es auxquelles ob?is
sent les probl?mes visant ? figurer ? l'ordre du jour des activit?s
gouvernementales, ambition pour lemoins pr?matur?e dans l'?tat
actuel des connaissances en ce domaine. Certes une
approche
transversale para?t indispensable mais les travaux empiriques,
ayant donc n?cessairement une dimension
quasi monographique,
ne sont pas encore suffisamment nombreux, loin s'en faut, pour
qu'un tel projet puisse pleinement aboutir. La r?partition et le clas

sement des probl?mes dans les diff?rentes cases d'une grille d?fi
nie a prio? apparaissant d'un int?r?t limit?, la d?marche
largement
typologique a ?t? refus?e, au profit d'une analyse s'effor?ant de
mettre en ?vidence des facteurs diff?renci?s bien que susceptibles
de s'articuler et de se combiner.
Variable sinon quasi totalement ignor?e en sciences sociales du

moins largement oubli?e, le temps joue tout d'abord un r?le essen
tiel dans le fonctionnement de constituant une res
l'agenda36,
source ou, au contraire, une contrainte. Les pressions sur les
autorit?s gouvernementales peuvent tirer leur force de leur inten

sit? mais ?galement de leur dur?e et des contextes d'urgence
contraignent les pouvoirs publics ? traiter rapidement certains
probl?mes. Le contr?le de l'ordre du jour d'une assembl?e, qui
d?termine la liste des questions ? d?battre ou ? trancher, est une
arme non n?gligeable de la comp?tition politique, dans lamesure
o? le temps disponible pour consid?rer d'autres probl?mes sera
r?duit d'autant.
L'agenda permet ensuite de mettre concr?tement en ?vidence

de multiples processus quotidiens de pouvoir et d'influence, trop
36. Le temps est une variable essentielle du ?mod?le de la poubelle ? de M. Cohen,

J.March et J. Olsen, art. cit., p. 3-4.
souvent d?laiss?s par une certaine science et s'exer?ant

politique
dans des domaines extr?mement divers. Dans cette perspective, il
ouvre d'une part la possibilit? de renouveler quelque peu l'?tude
de ce qu'il est convenu d'appeler les groupes de pression et, d'autre
part, de d?senclaver un syst?me politique trop souvent consid?r?,

pour des raisons essentiellement comme auto
m?thodologiques,
nome. La s?lection des probl?mes auxquels une soci?t? accorde
attention est le produit social de rapports de forcemettant aux pri
ses de tr?s nombreux acteurs que l'analyse de l'agenda r?v?le bien :
gouvernement, administrations, partis politiques, m?dias, groupes
? r?elle ? ou ? invent?e ?37,?lectorats,
organis?s, opinion publique
etc., m?me si tous les probl?mes n'ont pas le m?me impact, la
m?me audience, lem?me degr? d'urgence. D'o? des strat?gies et
des pratiques visant ? infl?chir la d?finition et la formulation des
probl?mes par une action sur l'information et les croyances ou les
perceptions qu'elle v?hicule, ? favoriser leur prise en compte par
les autorit?s publiques par la constitution de coalitions ou des stra
t?gies d'appel ? l'opinion, ? ?largir leur audience et donc l'?tendue
des publics concern?s, etc.
L'agenda est enfin le produit de routines institutionnelles et

administratives mais aussi d'?v?nements contingents et d'innova
tions politiques38 qui font qu'il n'est jamais fig?. L'action publique
est faite autant des unes que des autres mais si les premi?res sont
relativement bien connues39, l'?tude des agendas met bien en ?vi
dence cette part d'al?atoire et de contingence n'excluant jamais
l'accidentel40. Dans cette perspective, l'agenda constitue un ins
trument non seulement utile mais sans doute pour
indispensable
comprendre les m?canismes du changement politique : comment
un ? ? ou un ? ? variable se se
champ espace politique constitue,
transforme et se renouvelle.
37. Sur l'utilisation de la notion de ?majorit? silencieuse ?, introduite en 1969 par

R. Nixon au sujet de la guerre du Vietnam, voir : J.G. Padioleau, L'opinion publique,
op. cit., p. 59-60.
38. Dans cette perspective, se reporter ? :N. Polsby, Political innovation inAme
rica: the Politics of policy initiation, New Haven, Yale University Press, 1984.
39. Voir: . Polsby, op. cit., p. 161-166; I. Sharkansky, The routines of Politics,
New York, Van Nostrand Reinhold, 1970.
40. La contingence ne concerne pas seulement des ?v?nements accidentels mais
ou des ? ?
?galement des conjonctions phasages plus complexes quand plusieurs
conditions favorables ? la s?lection d'un probl?me se trouvent r?unies de mani?re
plus ou moins al?atoire.

Ok Politiques Nationales Élaboration de L'agenda

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Ok Politiques Nationales Élaboration de L'agenda

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

POLITIQUES NATIONALES: ÉLABORATION DE L'AGENDA

Author(s): Philippe GARRAUD

par Philippe GARRAUD

En amont des processus d?cisionnels, ce qu'il est convenu

1. J.-G. Padioleau, La lutte politique quotidienne: caract?ristiques et r?gulations

L'Ann?e sociologique, 1990, 40

guli?rement n?glig? malgr? le fait que les m?dias constituent

pr?ciser et de d?finir les principales notions utilis?es.

4. J.G. Padioleau, L'opinion publique: examen critique, nouvelles directions, Paris,

I. ? des notions ? clarifier et ? op?rationnaliser

Le premier constat qui s'impose concerne l'extr?me g?n?ralit?

1. Issues, probl?mes et enjeux

La notion premi?re d'issue signifie au sens le plus large du

rit?s publiques l?gitimes. (...) L'intervention de la soci?t? est atten

la totalit? des relations sociales s'accompagnent de possibilit?s de

l'objet de controverses publiques et mis ? contribution ou exploi

8. Ibid. Voir ?galement p. 56.

lement des ?lectorats10. Les th?mes et les probl?mes mobilis?s

Il faut donc faire l'hypoth?se que tous les probl?mes figurant

10. Voir dans cette perspective: A. Garrigou, Conjoncture politique et vote, in D.

de R. Cobb et C. Eider, semble limitative et, en d?finitive, ne

2. Les probl?mes comme produits sociaux

Un probl?me n'existe jamais en soi mais est affaire de percep

uniquement fonction de leurs caract?ristiques sp?cifiques.

probl?me ou leur non diffusion, lemanque de solutions techniques

d?population des pays occidentaux, surtout quand on la compare

et ?lectorale fort al?atoire, haut degr? d'abstraction, absence d'ins

libert? individuelle, etc., toutes caract?ristiques qui nuisent ? la

?l ne faut pas concevoir la relation probl?mes solutions d?

15. Qui s'est traduite par un nombre d'?tablissements scolaires et d'enseignants

Certains probl?mes politiques ? et une part croissante de ceux

tangible et concr?te tout en lui assurant audience et impact aupr?s

qui s'efforcent d'en obtenir sinon l'interdiction du moins une

lit? d'un accident majeur. Dans ce but, un Conseil Sup?rieur de la

fonction des valeurs qu'ils privil?gient et des repr?sentations qui

d?pass?. Elles conduisent ? une modification de la fronti?re entre

pour acc?der aux m?dias. Ainsi Green-Peace-France

18. Les ? anarchies organis?es ? qui caract?risent le ? mod?le de la poubelle ? de

les font appara?tre comme prioritaires, voire ?galement ? des fac

On peut d?finir assez largement l'agenda politique comme

pect de normes administratives, sans probl?me constitu?. Dans le

19. J.C. Thoenig, art. cit., p. 18-19.

tique exhaustive. L'agenda n'est jamais fig?. Il est de l'ordre du

probl?me relativement important ne fait sans doute l'objet d'une

21. R. Cobb et C. Elder, Participation in American Politics, op. cit., p. 14-16.

D'autre part, peu de probl?mes figurent en permanence sur

ces et les longs week-ends (Toussaint, Ascension, Pentec?te, etc.)

II. ? Les processus de mise sur agenda

Pour mettre en ?vidence la diversit? des processus de mise sur

teurs, on se proposera de sugg?rer et d'esquisser diff?rents mod?

24. Dans la perspective ouverte par R. Cobb et J. et M. Ross, ? Agenda Building

sens ? partir du moment o? ils sont ?tiquet?s, ce qui en ?lar

De toute ?vidence, eu ?gard au jeu tr?s restreint et limit? de

C'est sinon lemod?le le plus courant du moins le plus connu

avec la th?orie d?mocratique et est donc dot? d'une forte l?giti

Ce mod?le rend compte de ce qu'il est convenu d'appeler les

aussi divers que ceux contre le racisme, la loi Devaquet (novembre

?tant connu, il n'y a pas lieu d'y insister

2. Le mod?le de V? offre ? politique

Il repose essentiellement sur l'action des organisations politi

d'un th?me parce qu'elles en pressentent la rentabilit? politique

? l'absence ? l'origine d'une v?ritable demande sociale ou, plus

puis plus large le cas ?ch?ant ;