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DILEMAS DA DEMOCRACIA NO BRASIL1

Fábio Wanderley Reis

1. Política, sociedade e democracia

O objetivo de avaliar os dilemas da democracia no Brasil remete de imediato à questão


das complicadas relações entre os aspectos convencionalmente “políticos” e os aspectos
sociais da idéia de democracia. Essa questão, por sua vez, se desdobra na da própria natureza
da política, ou de como a política deverá ser entendida e definida.
Uma perspectiva usual a respeito deste último tema, que se manifesta em querelas
acadêmicas sobre a “autonomia” da Ciência Política como disciplina, leva a delimitar o
terreno próprio da política por meio da referência concreta a uma espécie de “pedaço”
particular da realidade social, o pedaço correspondente ao estado. A política teria a ver com
entidades e processos que ocorrem no âmbito do estado (na esfera formal dos poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário), estendendo-se no máximo, como no caso dos partidos
políticos, a entidades que se orientam pelo objetivo de obter o controle do estado.
Tal definição, porém, é insustentável. Ela não tem como apontar o caráter político
presente, por exemplo, nos conflitos de base religiosa que se dêem entre protestantes e
católicos ou cristãos e muçulmanos, nos conflitos de base econômica que ocorram entre
patrões e operários, ou nos conflitos que tenham como base diferenças étnicas, raciais,
sexuais, generacionais ou o que mais seja. A definição alternativa e mais adequada que essa
ponderação sugere nos leva a um recorte analítico do âmbito da política, no qual se destaca
justamente a idéia geral da ocorrência de conflitos de qualquer natureza ou em qualquer esfera
(a interação estratégica, como designada com freqüência na literatura) e o desafio posto pela
necessidade de acomodar os conflitos.
Naturalmente, o estado tem grande importância também nesta nova perspectiva, como
agente decisivo da eventual acomodação dos conflitos e da busca de objetivos comuns ou
compartilhados de qualquer tipo. Mas a idéia da política como algo que extravasa o estado é

1
O presente capítulo é uma versão revista e atualizada de artigo publicado anteriormente, sob
o mesmo título, em Lúcia Avelar e Antônio Octávio Cintra (orgs.), O Sistema Político
Brasileiro: Uma Introdução, São Paulo, Fundação Konrad Adenauer/Editora UNESP, 2004,
cuja segunda edição se encontra no prelo. O autor agradece os comentários de Antônio
Octávio Cintra a uma versão inicial do texto.
1
crucial justamente por permitir apreciar as dificuldades que surgem com respeito à
acomodação dos conflitos e à busca de objetivos comuns, o que supõe a construção de
instituições e envolve como problema prático por excelência da política – e como problema
analítico por excelência de uma ciência da política – o problema de como edificar uma
aparelhagem institucional a um tempo democrática e eficiente. Por referência à categoria de
poder que os manuais costumam salientar como de importância central para a Ciência
Política, a questão básica se traduziria em termos de como equilibrar o empenho de minimizar
o exercício de poder de uns cidadãos sobre outros (acomodando os conflitos por meio da
distribuição igualitária e democrática do poder e da garantia da autonomia de cada qual) com
o empenho de produzir ou incrementar o poder coletivo (que torne possível a busca eficiente
dos objetivos comuns, incluído o da preservação da democracia e da autonomia de todos), e
em tudo isso o eventual estabelecimento do monopólio estatal do uso legítimo dos meios de
coerção, que destacou Max Weber, cumpre papel importante. Mas a ênfase analítica e
genérica nos conflitos e em sua acomodação permite que se conceba de maneira adequada a
própria idéia de construção de instituições políticas ou de institucionalização política: em vez
do viés contido na atenção exclusiva para o âmbito formal do estado e suas diversas peças, o
que importa é a apropriada articulação dos aspectos formais da aparelhagem do estado com o
substrato correspondente aos focos sociais de conflito e solidariedade, aos interesses e às
normas, de tal modo que o estado se torne capaz de regular com eficácia os conflitos e que
estes, em vez de levar ao enfrentamento eventualmente violento, possam ser processados de
maneira efetiva por meio dos “formalismos” institucionais.
Não admira que diferenças de perspectiva análogas às apontadas quanto à noção de
política se encontrem também quanto à idéia de democracia, com respeito à qual se costumam
contrapor a idéia de uma democracia “meramente” política (“formal”) e a de uma democracia
social ou “substantiva”. O cientista político Adam Przeworski retomou há algum tempo esse
contraste de perspectivas. Contra a tendência difundida de valorizar uma concepção
“maximalista” de democracia, que a identifica com a democracia social, Przeworski procurou
sustentar a posição segundo a qual a clareza analítica exige que a expressão democracia seja
entendida em acepção “minimalista” que remete, em última análise, ao fato de os direitos
civis estarem garantidos e de haver o chamado “estado de direito”.2 Mas a inconsistência da
posição de Przeworski é bem reveladora das dificuldades envolvidas.

2
A defesa da posição “minimalista” por Adam Przeworski se fez, por exemplo, em palestra
pronunciada no simpósio “Democracia Política y Democracia Social”, México, Centro de
Estudios Sociológicos, Colegio de México, 17-19 de outubro de 1990.
2
Tomemos a clássica distinção de T. H. Marshall entre os direitos civis (as liberdades
básicas que se associam à vigência do estado de direito), os direitos políticos (o direito de
votar e ser votado) e os direitos sociais (o direito de todos de ter acesso a bens de saúde,
educação, seguridade etc.), os quais, na análise de Marshall, se afirmam gradativamente e lhe
permitem falar da expansão e do enriquecimento da própria idéia de cidadania (Marshall,
1965). Naturalmente, Przeworski dificilmente poderia pretender que os direitos civis
estivessem assegurados em condições em que não existisse o direito de voto, ou seja, em que
houvesse ditadura política. Mas que dizer dos direitos sociais? É igualmente difícil pretender
que a democracia “política”, com a garantia plena dos direitos civis e políticos de todos, possa
se afirmar e consolidar em condições de grande desigualdade social, nas quais os recursos
diversos de poder estarão por definição distribuídos de maneira desigual. E não só a Ciência
Política há muito se indaga a respeito das “condições sociais da democracia”, como também o
próprio Przeworski, em textos que se referem especialmente à experiência dos países
socialdemocratas, aponta com ênfase o caráter social do “compromisso democrático” em que
se assenta a estabilidade institucional desses países, envolvendo sobretudo o acordo entre
capitalistas e trabalhadores, em articulação com o estado, em torno de políticas públicas de
conteúdo econômico e social (Przeworski, 1985). Não obstante as experiências recentes de
regimes politicamente autoritários em vários países da América Latina nos terem ensinado a
importância dos componentes supostamente “formais” da democracia política (nada há de
“meramente formal” em dispositivos que garantam que as pessoas não sejam arrancadas de
suas casas e enforcadas nos porões dos órgãos de repressão), é bem clara a importância de
apreender as conexões entre as diferentes dimensões da democracia, as quais se ligam,
naturalmente, ao fato de diferentes países serem mais ou menos bem-sucedidos em equacionar
o que se poderia designar como o decisivo problema “constitucional” e estarem
conseqüentemente expostos em graus diversos a turbulências políticas em que mesmo os
fundamentais direitos civis se vêem comprometidos.
Assim, a ênfase analítica no conflito e em sua acomodação ajusta-se à ênfase
doutrinária na idéia de uma democracia em que arranjos institucionais bem-sucedidos
articulem, de um lado, um estado em que um grau apropriado de autonomia perante os
interesses sociais particulares de qualquer tipo permite a busca do interesse público ou geral e,
de outro lado, uma sociedade em que agentes individuais e coletivos também autônomos
atuam e se relacionam livremente e tanto quanto possível igualitariamente. Isso redunda no
ideal da sociedade que muitos chamaram “pluralista”, marcada pela combinação e o equilíbrio
entre mecanismos de dispersão e espontaneísmo próprios da área privada e do mercado (onde

3
se trataria da dimensão autonomista, liberal ou “civil” da idéia de cidadania, como propôs
George A. Kelly) e os mecanismos de convergência e controle (caracterizados por Kelly
como a dimensão solidária ou “cívica” da cidadania), que exigem a presença e a ação do
estado.3
Um conjunto especial de temas que tem ganhado relevo em tempos recentes merece
breve menção neste ponto. Trata-se da perspectiva em que se destacam noções como a da
“sociedade civil”, onde organizações não-governamentais (ONGs) de tipos diversos e alheias
ao mercado econômico convencional compõem um “terceiro setor” intermediário entre os
pólos do estado e do mercado e supostamente representam, do ponto de vista do ideal
democrático, algo especialmente valioso em confronto com esses pólos. A perspectiva tende a
envolver certa idealização dos atores próprios do setor, vistos como caracterizados por
motivações generosas e altruístas que os distinguiriam dos atores econômicos do mercado,
bem como a apegar-se com freqüência a uma concepção de “democracia deliberativa” em que
se dá ênfase à comunicação e ao debate livres, em vez do jogo e do embate dos interesses que
a ênfase nos conflitos e na interação estratégica salienta.4 Dadas as muitas ramificações
complicadas de tais temas, registremos apenas dois aspectos.
Em primeiro lugar, a dispersão que inevitavelmente caracteriza os agentes da
“sociedade civil”, tal como os agentes do mercado, não pode senão resultar em que esses
agentes devam ser vistos como compondo também eles um espaço de interação estratégica,
onde se trata de afirmar objetivos próprios (ou interesses...) contra os objetivos de outros
agentes. O desiderato de autonomia para os atores individuais e coletivos de natureza variada,
característico do modelo da sociedade pluralista, certamente torna uma sociedade civil
vigorosa algo a ser apreciado com olhos favoráveis. Mas dificilmente se poderia pretender ter
nela algo que se diferenciasse do mercado do ponto de vista da necessidade da regulação e da
convergência trazidas pelo estado, ou que viesse a tornar dispensável o instrumento de
coordenação e solidariedade representado pelo estado. Além disso, cumpre ter em conta que
as motivações supostamente especiais dos agentes da “sociedade civil”, nessa acepção
idealizada, tendem a mostrar-se com alguma freqüência pouco afins ao ânimo de tolerância,

3
Uma discussão clássica do modelo da sociedade pluralista, em contraste com a sociedade
totalitária e a sociedade de massas, encontra-se em KORNHAUSER, 1959. Mais
recentemente, veja-se, por exemplo, DAHL, 1982. As dimensões “civil” e “cívica” da
cidadania são distinguidas em KELLY, 1979.
4
A propósito da retomada recente da idéia de sociedade civil, veja-se, por exemplo, COHEN
& ARATO, 1992. O autor provavelmente mais influente na literatura em que a perspectiva da
“sociedade civil” se articula com a idéia da “democracia deliberativa” é Jürgen Habermas;
veja-se, por exemplo, HABERMAS, 1996.
4
ou à idéia da tolerância como a virtude cívica por excelência, que o pragmatismo dos
interesses tende a favorecer e que seria essencial à sociedade adequadamente pluralista e
democrática. Este é o foco, por exemplo, de um volume de Ernest Gellner de alguns anos
atrás, em que, contra “a retórica dos recém-convertidos à idéia da Sociedade Civil” e os riscos
antidemocráticos representados, no limite, pelo ideal da comunidade baseada na fé
compartilhada, o rótulo de “sociedade civil” é reclamado para indicar justamente o modelo da
sociedade pluralista e individualista em que as identidades coletivas e as correspondentes
lealdades e compromissos são objeto de livre escolha individual e temperadas pela capacidade
de distanciar-se das pressões e demandas sociais e pelo equilíbrio tolerante e reflexivo
(Gellner, 1996, citação da p. 16; veja-se também Reis, 2001).
Em segundo lugar, uma palavra quanto à “democracia deliberativa”. Naturalmente, a
idéia da criação de espaços em que, em vez dos enfrentamentos violentos, os problemas
possam ser resolvidos por meio de formalismos que assegurem o debate livre e a troca de
argumentos é um componente decisivo da própria idéia de institucionalização democrática
efetiva: qualquer democracia moderna requer, para seu funcionamento, a operação de tais
espaços em planos e nichos diversos da aparelhagem do estado e da sociedade, a começar do
parlamento ou Congresso. Contudo, como dizia há muitos anos um economista norte-
americano a respeito das transações econômicas (“uma transação econômica é um problema
político resolvido”) (Lerner, 1972), a possibilidade da deliberação coletiva, nesses termos, não
tem como evitar a suposição de que as dificuldades fundamentais no plano dos conflitos de
interesses tenham sido resolvidas, ou que se tenha conseguido alguma forma de acomodação
“constitucional” do convívio dos interesses diversos (poder-se-ia dizer, certamente com
melhores razões do que no caso das transações econômicas, que “um parlamento é um
problema político resolvido”). E essa acomodação se fará, de maneira típica, justamente por
meio da adequada representação dos interesses nos espaços ou órgãos de deliberação formal,
o que preserva um elemento estratégico mesmo no âmbito do processo de deliberação coletiva
(diferentemente das idealizações que concebem a situação de deliberação como aquela em
que prevalecem somente os melhores argumentos, à parte o jogo dos interesses e as
manipulações que lhe correspondem). Assim, a idéia de deliberação coletiva, embora
constitua uma importante idéia diretriz, não tem como pretender servir, por si só, como
fundação satisfatória para uma teoria adequada da política e da democracia.

2. Democracia e capitalismo, globalização, governabilidade

5
Tempos atrás, os teóricos do processo de desenvolvimento do estado-nação moderno
falavam de três problemas articulados que seria necessário enfrentar e resolver: o problema da
identidade, o da autoridade e o da igualdade. O problema da identidade, que se refere à
dimensão propriamente “nacional” do trinômio “estado-nação moderno”, tem a ver com os
aspectos de natureza sociopsicológica ou cultural por meio dos quais a definição da identidade
pessoal dos indivíduos vem a ser condicionada em medida importante pela inserção na
coletividade nacional, que pode, assim, esperar contar com a lealdade de cada qual. O
problema da autoridade diz respeito à edificação da aparelhagem administrativa e simbólica
do estado, tornando-o capaz de presença e de ação efetivas junto à coletividade. Já o problema
da igualdade, que representaria a face mais especificamente “moderna” da questão geral,
refere-se ao desafio da plena incorporação político-social da população, em particular dos
estratos populares, envolvendo a acomodação “constitucional” (no sentido sociologicamente
denso em que se usou antes a expressão, que não deixa de incluir aspectos legais) do convívio
entre as classes sociais e a neutralização do potencial de conflitos nele contido.
Este último aspecto se desdobra no tema delicado das relações entre a democracia e o
capitalismo no processo a desenrolar-se em cada país. A grande questão há muito situada por
aquilo que os teóricos mencionados designam como o problema da igualdade era a de se a
incorporação popular poderia ocorrer de forma conseqüente sem que a mobilização produzida
pelo capitalismo junto às estruturas sociais tradicionais desaguasse em disposições
revolucionárias capazes de ameaçar a sobrevivência do próprio capitalismo. As alternativas
históricas de solução estável e bem-sucedida do problema assim posto pareciam, até há pouco,
compreender dois tipos de experiência: a dos países de capitalismo avançado, em que o
próprio amadurecimento do capitalismo teria vindo viabilizar os mecanismos institucionais de
democracia política e de incorporação social, em contraste com a suposição marxista do
agravamento das contradições e da eventual ruptura revolucionária (viabilização esta que se
deu mais cabalmente, embora não só, num modelo político-organizacional assumidamente
socialdemocrático); e a dos países que passaram por revoluções socialistas, onde a
acomodação se buscou por meio da supressão dos fundamentos capitalistas da divisão da
sociedade em classes sociais.
O colapso do socialismo, com a feição politicamente autoritária de que as experiências
socialistas se revestiram, tem uma primeira conseqüência em evidenciar que não cabe contar
com estabilidade real sem democracia, ainda que a repressão possa garantir a longa duração
da forma autoritária de organização. Aquele colapso redunda, além disso, em sugerir que

6
historicamente a única solução estável do problema constitucional consistiria na combinação
de prosperidade e democracia que se tornaria possível com o capitalismo avançado. Associada
aos efeitos diretos da dinâmica globalizadora pelo mundo afora, a derrocada do socialismo
permite um ethos dominante que não só tem festejado o “fim da história” e o triunfo do
capitalismo, mas tem também apregoado um receituário liberal em que se minimiza o papel
do estado e se coloca em xeque o próprio modelo socialdemocrático.
Contudo, há aqui matizes importantes a recuperar. A forma assumida pela solução
dada ao problema da autoridade no mundo da socialdemocracia, ou seja, o estado keynesiano
de bem-estar, combinava, nos termos utilizados há tempos por David Lockwood, a atenção
para problemas de “integração sistêmica” e de “integração social” (Lockwood, 1964). A
integração sistêmica se refere à dinâmica econômica e mercantil em si mesma, com a
causalidade automática e cega que a caracteriza no nível agregado e os resultados negativos
eventualmente produzidos para a coletividade. Ora, as crises pelas quais tem passado a
economia mundial e a incerteza introduzida acarretam revisões importantes nas expectativas
otimistas e nas restrições relativas à atuação econômica do estado próprias do ethos
mencionado. Quanto à integração social, que diz respeito ao conflito ou coesão entre grupos e
classes e remete ao problema da igualdade e de sua acomodação institucional ou
constitucional, o pós-socialismo é o momento em que a dinâmica da globalização passa a
mostrar com nitidez a sua face socialmente perversa. Assim, com a crise do keynesianismo e
do estado de bem-estar, o desemprego, a informalização e a precarização do trabalho e o
crescimento da desigualdade (num processo que alguns designaram como a “brasilização” do
capitalismo avançado)(Therborn, 1989), temos indícios importantes de que ameaça reabrir-se
o problema constitucional até nos países capitalistas de maior tradição de estabilidade
democrática, embora essa ameaça se dê em condições nas quais a lógica mesma dos
mecanismos em jogo debilita os atores que protagonizavam o compromisso político e social
anterior (certas organizações sociopolíticas e o próprio estado) e torna precárias as
perspectivas imediatas de reação conseqüente, por parte deles, à nova situação.5
5
Os paradoxos da nova dinâmica econômico-social ficam bem claros na ironia de uma das
recomendações que brotam dela, a respeito da qual se tem falado de uma “corrida para o
fundo”: a de que, para evitar que as pessoas sejam “priced out of the market”, se trate de
baratear, seja como for, o custo do trabalho, o que redunda em tornar piores as condições de
inserção no mercado de trabalho como requisito de que, para muita gente, essa inserção possa
simplesmente existir em algum grau. Esping-Andersen (1999: 157 e seguintes) tem sugerido
que a dinâmica socioeconômica da atualidade corre grandes riscos de reproduzir as condições
do processo de formação de classes, que a Europa do pós-guerra conseguiu contrabalançar em
ampla medida. As consequências das novas condições para a dinâmica política e partidária
relacionada às vicissitudes do estado de bem-estar nos países de capitalismo avançado têm
7
Seja como for, o mundo que a dinâmica globalizadora atual coloca diante dos nossos
olhos realiza peculiar disjunção entre os problemas de identidade, autoridade e igualdade
definidos acima. De um lado, os estados nacionais continuam a prover o foco decisivo quanto
a questões de identidade. Não obstante a existência de irredentismos étnicos (que, contudo,
visam justamente à afirmação em termos de organização estatal autônoma), a referência aos
elementos sociopsicológicos e culturais da nacionalidade segue sendo o principal
condicionante do sentido pessoal de identidade, e não há, no plano transnacional, nada que
equivalha ao sentimento de inserção numa comunidade de maneira comparável à que se tem
no plano nacional – até porque a definição da identidade supõe a referência contrastante aos
que não partilham dela, o que é fatalmente problemático se nos deslocamos para o nível do
planeta como tal. De outro lado, porém, os termos em que se colocam os problemas da
autoridade e da igualdade são dramaticamente afetados pela globalização. Com o renovado
vigor dos mecanismos de mercado, que passam a operar em escala transnacional e
virtualmente planetária, não só os estados nacionais vêem solapado seu poder de
administração econômica e intervenção social, mas também a resposta socialdemocrática ao
problema da igualdade tende a surgir como arcaísmo oneroso, e a concepção solidarista de
uma cidadania enriquecida pelo desfrute de direitos sociais, ao lado dos direitos civis e
políticos, se vê substituída pelo convite a que cada qual se avenha como possa com as
asperezas do mercado.
Durante a maior parte do século recém-encerrado, até que se dessem a intensificação
dos mecanismos ligados à globalização e os surpreendentes eventos que resultaram na
derrocada do socialismo, as coisas pareciam claras no que se refere ao Brasil. Enfrentávamos
aqui o mesmo problema constitucional com que se defrontaram classicamente os estados
nacionais na época moderna. Nosso caso, porém, como o de muitos outros países da periferia
do capitalismo mundial, seria o do problema constitucional não resolvido, ou resolvido
insatisfatoriamente. Num jogo em que com freqüência se pretendeu utilizar certa exacerbação
nacionalista da identificação com o país e os instrumentos materiais e simbólicos da
autoridade estatal, tivemos a presença continuada da ameaça revolucionária (subjetivamente
sentida como tal, quaisquer que fossem os erros de avaliação das “condições objetivas”)
pairando sobre as turbulências do dia-a-dia e ajudando a conformar um quadro geral de
instabilidade “pretoriana”. Nas análises clássicas de Samuel Huntington sobre o
pretorianismo, este é concebido como a condição em que, dada a fragilidade das instituições

sido exploradas em vasta literatura. Um exemplo a merecer destaque se tem com Pierson
(2001).
8
políticas, cada conjunto de interesses ou “força social” leva diretamente à arena política os
recursos de qualquer natureza de que disponha, num vale-tudo cuja conseqüência é a
tendência ao protagonismo dos militares, que controlam um recurso peculiar, os instrumentos
de coerção física (HUNTINGTON, 1968). Daí resulta a oscilação entre o autoritarismo
aberto, sob controle militar, e tentativas sempre renovadas e precárias de construção
institucional da democracia.
Do ponto de vista do desiderato de implantação efetiva da democracia no país, o
colapso do socialismo mundial tem o efeito de neutralizar o papel da ameaça da revolução
socialista no jogo político, ao eliminar o eventual respaldo internacional para iniciativas que
pretendessem orientar-se nessa direção e ao esvaziar em grande medida a idéia mesma do
socialismo como opção atraente e eventualmente viável. A grande questão é a do significado a
atribuir à situação nova para as perspectivas da democracia e de estabilidade institucional: a
remoção da ameaça revolucionária, nos termos em que esteve presente na vida política
brasileira durante vários decênios, permitirá inferir que a democracia se acha garantida?
Ora, se cabe falar de riscos de reabertura do problema constitucional até nos países de
capitalismo avançado e tradição democrática, é bem claro que a presunção otimista
dificilmente se justificaria, sem mais, no caso brasileiro. Afinal, as conseqüências perversas
da inserção na dinâmica da globalização tendem a surgir no Brasil como algo que se superpõe
aos fatores tradicionais de desigualdade herdados de nossa longa experiência escravista.
Somada à fragilidade institucional que há muito se manifesta nas vicissitudes pretorianas de
nossa história mais ou menos recente, essa circunstância recomenda sobriedade nas apostas
com relação ao futuro visível. Será adequado, porém, continuar a falar de “pretorianismo” a
propósito das condições que provavelmente prevalecerão, tendo em vista a alusão que a
expressão traz ao protagonismo normalmente exercido pelas forças armadas em
circunstâncias de fragilidade institucional?
O debate político brasileiro em seguida ao fim do regime de 1964 tem privilegiado o
tema da “governabilidade”. Esse debate se cerca de impropriedades e confusões, a começar
por impropriedades semânticas em que a expressão é tomada para indicar uma característica
da aparelhagem do estado (sua eficiência ou capacidade governativa, identificada às vezes ao
mero apoio prestado ao governo no Congresso), omitindo-se o fato de que o atributo de ser
mais ou menos governável é um atributo daquilo que é governado, ou seja, da sociedade. A
confusão semântica se liga a um postulado substantivo, de acordo com o qual o problema da
democracia se acha resolvido. Como o discurso e as ações do governo Fernando Henrique
Cardoso deixavam claro (especialmente, talvez, em textos e manifestações do ministro

9
Bresser Pereira, encarregado de pensar a reforma do estado),6 o problema a ser enfrentado
seria sobretudo o de um aggiornamento do país e do estado em termos de eficiência e
competitividade internacional, de que a implantação da mal chamada “governabilidade” seria
um requisito.
Mas o desiderato da “governabilidade”, entendida a expressão em termos de eficiência
ou capacidade governativa, não envolve senão o problema “técnico”, e de certa forma banal,
de manejar adequadamente os meios disponíveis para a realização de fins tomados como
dados. Do ponto de vista da democracia, que supõe fins ou interesses múltiplos de numerosos
atores e de conciliação problemática, a capacidade governativa só interessa na medida em que
se ligue com o desafio de criar governabilidade no sentido próprio: o de criar a sociedade que
seja governável por boas razões, vale dizer, aquela em que os diferentes interesses e correntes
de opinião reconheçam no estado, em grau significativo, o agente autêntico de todos. Nesse
plano estamos diante de problemas substantivos e propriamente políticos, que podem ser
postos em foco pela consideração de formas diversas de ingovernabilidade em que a questão
da igualdade e sua articulação com o aparelho do estado é central.
Uma dessas formas, que remete, na verdade, ao contexto por referência ao qual o tema
da governabilidade foi introduzido nas discussões contemporâneas por Samuel Huntington e
outros (Crozier, Huntington & Watanuki, 1975), é a que se poderia designar como
“ingovernabilidade de sobrecarga”. Ocorrendo num quadro de crise fiscal do estado e de
demandas crescentes a ele dirigidas, o aspecto a destacar é o de que se trata aqui de uma
condição em que se destempera (o “destempero democrático”, na expressão de Huntington,
1976) o modelo socialdemocrático de um estado aberto e sensível à multiplicidade dos
interesses. Por esse aspecto, a ingovernabilidade de sobrecarga contrasta fortemente com a
segunda forma que cabe apontar com recurso a análises anteriores do mesmo Huntington
mencionadas acima, a “ingovernabilidade pretoriana”, que corresponde ao problema
constitucional não resolvido de que se falou e envolve o confronto direto dos interesses
diversos num contexto de fragilidade das instituições políticas e de precária capacidade de
processamento institucional desse confronto. Se essa segunda forma de ingovernabilidade é
familiar ao Brasil, as novas condições mundiais, associadas à exasperação de certos traços que
há muito acompanham as deficiências sociais do país, expõem-no com força a uma outra, que

6
Tome-se, por exemplo, a declaração do ministro em simpósio realizado em Brasília, sob o
patrocínio do Ministério da Reforma do Estado, em agosto de 1997, segundo a qual o
problema institucional do exercício legítimo do poder estaria resolvido no país, e o que agora
defrontamos seria mera “crise de governança”. Veja-se também BRESSER PEREIRA, 1997
(comentado em REIS, 1997).
10
se poderia designar como “ingovernabilidade hobbesiana”. Trata-se, neste caso, da
deterioração difusa do tecido social, da criminalidade e da violência urbana crescentes, do
surgimento de espaços onde a autoridade estatal não tem condições de se fazer valer de modo
efetivo – e, assim, do comprometimento da capacidade de ação do estado no plano da própria
manutenção da ordem pública e da segurança coletiva. Na verdade, seria possível dizer que
esse comprometimento faz emergir o problema constitucional em sentido mais comezinho e
básico, transformando-o no problema, de que se ocupou Hobbes, da edificação ou preservação
da autoridade capaz de garantir o anseio fundamental por segurança e ordem. Um aspecto
especial a merecer menção é o do papel desempenhado, no quadro de deterioração
hobbesiana, pela economia da droga, que, penetrando profundamente alguns países latino-
americanos vizinhos, certamente afeta também de maneira crescente o Brasil da violência e
das chacinas como fenômeno corriqueiro do dia-a-dia.
Uma indagação que se poderia formular quanto à avaliação dos prospectos
democráticos do país é a das relações a se estabelecerem entre essas diferentes formas de
ingovernabilidade. Assim, mesmo com a precariedade do welfare state brasileiro, é
provavelmente adequado falar de um problema de sobrecarga diante da enorme demanda
social desatendida, sobretudo em circunstâncias de grave crise fiscal. Mas outro aspecto diz
respeito às relações entre hobbesianismo e pretorianismo: em que medida caberá esperar que a
deterioração hobbesiana termine por engendrar de novo o pretorianismo na forma mais
convencional do protagonismo militar? É sem dúvida imaginável que o agravamento das
condições de insegurança acabasse resultando em que a população viesse a ansiar diretamente
pela afirmação de um poder ditatorial. Esse temor é respaldado por certas disposições
encontradas por várias pesquisas junto ao eleitorado brasileiro. Mas tais disposições se
inserem num quadro mais amplo e matizado.

3. O eleitorado, o PT, o governo Lula e a crise

O lado mais negativo dos dados relevantes se mostra em diversos aspectos. Assim, os
dados revelam o alheamento de grandes parcelas do eleitorado popular brasileiro perante a
política e os assuntos públicos, alheamento este que se liga com a tendência geral ao
desapreço pela democracia. Pesquisas por amostragem realizadas em 2002 em 17 países
latino-americanos pelo Latinobarômetro mostram o Brasil como o país com menor proporção
de respostas em que se aponta a democracia como preferível a qualquer outra espécie de
regime (37 por cento). Não obstante certa recuperação relativamente a 2001, também nas

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pesquisas de anos anteriores realizadas pelo mesmo instituto as proporções brasileiras de
apoio à democracia se situam entre as mais baixas da América Latina. E é talvez
especialmente revelador observar que, no ano de 2002, a proporção de brasileiros que
declaravam não saber o que significa a democracia ou simplesmente não respondiam à
pergunta a respeito era destacadamente mais alta que a dos nacionais de todos os demais
países latino-americanos, alcançando 63 por cento (em El Salvador, o segundo colocado, a
proporção correspondente não passava de 46 por cento).7
Tais constatações têm certamente a ver com a grande desigualdade social brasileira e
seus reflexos nas deficiências educacionais do país, e pesquisas diversas mostram a clara
correlação positiva entre o apego à democracia (ou, em geral, a atenção e o interesse pela
política e o ânimo participante e cívico) e a escolaridade ou a sofisticação intelectual geral dos
eleitores. De qualquer forma, duas observações permitidas por outros dados merecem
destaque por sua relevância.8 A primeira mostra o substrato sociopsicológico com que
aparentemente continua a contar o populismo no Brasil, solapando a idéia de uma democracia
capaz de operar institucionalmente de forma estável: somente entre os entrevistados de nível
universitário não se encontrava, nos dados em questão, a concordância da ampla maioria com
um item de claro ânimo antiinstitucional, e mesmo autoritário, em que se desqualificavam os
partidos políticos e se afirmava que, em vez deles, o que o país necessita é “um grande
movimento de unidade nacional dirigido por um homem honesto e decidido” (e registre-se
que até entre os entrevistados de nível universitário a proporção de concordância alcançava
ainda os 36 por cento). Naturalmente, torna-se difícil pretender atribuir maior consistência à
preferência declarada pela democracia, já de si comparativamente pequena, em circunstâncias
em que basta a alusão a traços ou ocorrências que tendem a ser percebidos de maneira
positiva (honestidade, capacidade de decisão, união nacional) para que as pessoas se mostrem
dispostas a abrir mão de requisitos institucionais dela em favor de lideranças pessoais
“fortes”.

7
Dados constantes de relatórios divulgados na imprensa internacional. Note-se que
levantamentos correspondentes a 2006 trazem algumas alterações desses números, sem que o
significado básico que aqui se aponta seja modificado de modo relevante: o Brasil passa a
aparecer em segundo lugar nas proporções de “não sei” e não resposta, que alcançam 53 por
cento.
8
Trata-se de dados produzidos pelo projeto “Pacto Social e Democracia no Brasil”,
coordenado pelo autor, cujo trabalho de campo foi executado em 1991-1992 junto a uma
amostra da população de Belo Horizonte e a amostras especiais de trabalhadores dos estados
de Minas Gerais e São Paulo. Veja-se Reis & Castro, 2001.
12
A segunda observação diz respeito a algo que pode ser entendido como envolvendo
dimensões diversas da idéia de uma democracia em operação. Assim, quando se considera,
nos mesmos dados, a disposição dos eleitores relativamente à garantia dos direitos civis
fundamentais, expressa em termos da opinião a respeito de temas dramáticos como a ação dos
“esquadrões da morte” na periferia das grandes cidades brasileiras, o linchamento de bandidos
pela população e o recurso à tortura pela polícia, surgem observações reveladoras. Por um
lado, vê-se que há forte queda, em comparação com o que se dá quanto ao apoio em abstrato à
democracia (especialmente entendida em termos político-eleitorais), no nível geral de adesão
às posições ou opiniões que, apoiando os direitos civis ou afirmando sua importância, se
presumiriam “democráticas”. Mas vê-se também que o desapreço pelos direitos civis penetra
fortemente mesmo os setores educados e sofisticados. A categoria geral dos altamente
favoráveis à defesa dos direitos civis das pessoas não ultrapassa o nível dos 18 por cento,
contra níveis como 31 e 42 por cento em categorias análogas (de opinião altamente positiva)
no que se refere ao apoio à democracia político-eleitoral. Observadas as distribuições por
escolaridade, vamos encontrar, por exemplo, nos níveis inferiores dessa variável (até ensino
fundamental completo, ou seja, oito anos de estudos ou menos), proporções que variam de 51
a 59 por cento concordando, de maneira mais ou menos qualificada, com as chacinas
praticadas pelos esquadrões da morte ou com o linchamento de bandidos, e a concordância
alcança ainda a proporção de 30 por cento mesmo entre os entrevistados de nível
universitário.
Tais observações sobre os direitos civis talvez se devam, em parte, ao crescimento da
criminalidade e da violência, que atingem sobretudo os setores mais pobres e menos
educados, possivelmente levando-os a certa propensão mais intensa a identificar a garantia
dos direitos civis com indevida proteção a bandidos. Mas, se a violência dos bandidos talvez
justificasse essa avaliação, que dizer da ação criminosa e da violência da própria polícia, cujas
vítimas principais são também os setores mais carentes e que se constitui num aspecto
relevante do presente quadro de insegurança “hobbesiana” da vida brasileira?
A melhor explicação talvez esteja em algo distinto, que permite integrar as
observações sobre direitos civis com o maior apoio que, bem ou mal, é dado à democracia
político-eleitoral. A democracia político-eleitoral se tornou parte de uma cultura convencional
no mundo de hoje. Ora, esse caráter convencional, ao tornar “natural” e imediata a adesão à
democracia político-eleitoral pela parcela mais educada da população brasileira, aumenta as
chances de que venhamos a ter a mesma adesão também por parte dos estratos populares e
intelectualmente pouco sofisticados, criando, em algum grau, a tendência à pronta

13
verbalização dos valores democráticos dentre eles. Mas, nas circunstâncias de uma sociedade
elitista e de pesada herança escravista, a idéia de direitos civis a serem garantidos igualmente
para todos está longe de integrar a cultura convencional – o que é claramente corroborado
pelo próprio fato de que o descrédito dos direitos civis ocorre também nos níveis médios da
estrutura social e mesmo, em boa medida, nos estratos mais altos (basta ver a indiferença com
que a sociedade em geral se inteira das notícias sobre as chacinas corriqueiras entre os
cidadãos de segunda categoria do país: cabe duvidar de que ficaríamos todos chocados, e de
que o estado seria dramaticamente mobilizado, se algo semelhante começasse a ocorrer
regularmente entre os moradores dos Jardins paulistanos ou de Ipanema?).9 Daí que apreciar
devidamente o significado dos direitos civis se torne uma proeza intelectualmente e
moralmente mais exigente, e em conseqüência mais difícil para os estratos populares. E nas
disposições que os dados revelam parece existir, entre aqueles que integram o Brasil dos mais
pobres, um elemento de deferência em razão do qual eles se mostram pouco propensos a
afirmar sua própria dignidade e sua condição de cidadãos autênticos.10 Essa perspectiva faz
ressaltar a importância da criação do que tem sido designado como citizen competence em
certa literatura norte-americana recente, em que teríamos a articulação entre elementos
intelectuais e disposições de autonomia e civismo.11 Mas a intensificação da violência e da
criminalidade, ou da ingovernabilidade hobbesiana de que se falou, indica, nas condições de
um novo Brasil industrial e urbano e de forma incipiente e talvez torta, o surgimento e a
difusão de percepções igualitárias que são a condição para a ocorrência do sentimento de
injustiça e para o conseqüente ânimo de reivindicação e afirmação de si.12
Seja como for, as deficiências apontadas não impedem que se observem também, nos
dados relativos à participação popular no processo político-eleitoral, alguns importantes
9
Claro indício se tem com o enorme impacto e a repercussão das ações ousadas e violentas
durante o ano de 2006, em São Paulo, do auto-denominado Primeiro Comando da Capital
(PCC, em que se articulam líderes criminosos, em muitos casos presos e agindo de dentro das
prisões). Como formularam alguns jornalistas, com tais ações “as elites se viram forçadas a
viver seus dias de periferia”.
10
Autores que se têm dedicado ao tema do desenvolvimento moral, como Lawrence Kohlberg
e Jürgen Habermas, falam da moralidade convencional e de sua superação na condição de
autonomia moral de todos (veja-se, por exemplo, Habermas, 1979.) Numa sociedade desigual,
porém, superar a moralidade convencional envolve o desafio mais difícil de superar formas de
dominação social.
11
Dois exemplos dessa literatura são Elkin & Soltan, 1999, e Lupia, McCubbins & Popkin,
2000.
12
Em Runciman, 1966, explorava-se há tempos a idéia de que é preciso que eu tenha o
sentimento de ser igual ao outro em aspectos decisivos para que o fato de ser tratado por ele
(ou pela sociedade) como desigual ou inferior surja aos meus olhos como injusto e
inaceitável.
14
aspectos de significado potencialmente positivo. Assim, mesmo se a desinformação e o
alheamento perante a política representam terreno favorável ao populismo e às formas de
manipulação próprias dele, a maneira consistente em que os estratos menos favorecidos
buscam o lado “popular” nas ofertas encontradas entre partidos e candidatos indica também a
existência de limites à manipulação (que ficaram claras, de modo especialmente significativo,
nas dificuldades deparadas pelo antipopular regime ditatorial de 1964 para legitimar-se no
plano eleitoral, não obstante as muitas manobras legais). Diversamente do que sugere a idéia
de um eleitor “volátil”, seria possível falar de uma “consistência populista”, vinculada à
tendência do eleitor popular a criar identificações ou antagonismos estáveis com lideranças ou
partidos que operem de maneira continuada e adquiram suficiente visibilidade. A condição é
que se trate de lideranças ou partidos “populares”: na designação que propus, em alusão ao
mais popular clube brasileiro de futebol, teríamos em operação “a síndrome do Flamengo”,
por ligar-se com imagens singelas e destituídas de conteúdo em termos de questões
específicas de qualquer tipo, envolvendo apenas a contraposição tosca entre o popular e o
elitista, os “pobres” e os “ricos”13. Nessa perspectiva, pode-se sustentar que um aspecto
relevante das dificuldades políticas brasileiras nas últimas décadas tem a ver com a fluidez do
sistema partidário que decorre não da “volatilidade” do eleitorado popular, que se expandiu de
maneira notável ao longo do século XX,14 mas da manipulação institucional produzida no
confronto político como resposta às conseqüências sobre o processo político-eleitoral de algo
em que se revelam antes as tendências mais constantes daquele eleitorado: veja-se, no período
democrático de 1945 a 1964, o crescimento eleitoral continuado do partido trabalhista criado
pela figura popular de Getúlio Vargas, o PTB (certamente um dos fatores da crise que leva ao
golpe militar no fim do período); ou a afirmação eleitoral do partido de oposição ao regime
ditadorial de 1964, o MDB, no momento em que os embaraços do regime permitem ao
partido uma mensagem aguerrida de tonalidades populares; ou a gradativa e firme penetração
do Partido dos Trabalhadores, o PT, no novo período democrático que se abre em 1985,
culminando com a vitória nas eleições presidenciais de 2002. Um desafio crucial, assim, seria
13
Isso não significa, naturalmente, que, associadas ou não com algum elemento de fraude,
ações dirigidas a beneficiar os setores populares ou os “pobres” (vistas nas análises
justamente como características do “populismo”) não possam ajudar a fixar e dar consistência
à imagem favorável deste ou daquele líder ou partido.
14
“De 1945 a 2000, a população cresceu de 46 milhões para quase 170 milhões de habitantes,
com um aumento de 268,58%, enquanto o eleitorado, que era de 7,4 milhões em 1945, passou
a 115 milhões em 2002, com um crescimento, no período, de 1453,7%; em 1945, somente
16,10% da população estavam inscritos para votar, ao passo que (...) tomando-se o eleitorado
inscrito em 2002 como proporção da população em 2000 verifica-se que 67,88% dos
brasileiros têm cidadania eleitoral” (Castro, 2004:286-287).
15
o de se criarem condições que, em vez da permanente turbulência do quadro partidário,
permitam a essa propensão às identificações de cunho popular assumir a forma de identidades
partidárias estáveis, de modo a canalizar institucionalmente a participação político-eleitoral
das massas e a mitigar ou neutralizar a atração exercida por lideranças de tipo propriamente
populista e personalista.15
A ambivalência dos traços dessa síndrome tem implicações relevantes para a
experiência que o país vem agora vivendo com a afirmação eleitoral alcançada pelo PT e o
acesso de Lula à Presidência. Um primeiro aspecto é o de que o êxito eleitoral do partido
dificilmente poderia ser visto como significando o apoio da massa popular às idéias radicais e
socializantes que o marcaram em sua origem. Assim como ocorreu com o PTB associado a
Getúlio Vargas, o “pai dos pobres”, e com o MDB de 1974, que a percepção popular passou a
identificar como o “partido dos pobres”, como mostraram as pesquisas (Reis, 1975), assim
também, descontadas certas “vanguardas” de maior informação e envolvimento políticos, o
apoio trazido a um “partido dos trabalhadores” certamente se deve, em boa medida, às
próprias deficiências do eleitorado popular de que se nutre há muito o populismo.16
Isso não é razão, porém, para que se deixe de salientar, prescindindo
momentaneamente dos efeitos da crise deflagrada em 2005, as peculiaridades da experiência
ocorrida em torno do PT. Temos com ele, para começar, um esforço que, apesar da
importância da figura de Lula em particular, se orientou desde o início não em bases
personalistas, mas antes pelo empenho de construção de uma instituição partidária sólida, em
que o debate interno e o incentivo à militância não impedissem a disciplina e a atuação eficaz.
15
Cabe registrar que há aqui uma espécie de jogo dialético, pois a identificação popular mais
intensa e extensa com os partidos é ela própria um fator importante de que eles venham a
adquirir maior consistência. Lembre-se, a respeito, como o “troca-troca” partidário de que
tanto se fala presentemente, em que os parlamentares mudam de um partido a outro de acordo
com conveniências momentâneas, não existiu com intensidade sequer remotamente parecida
durante o período 1945-1964. Talvez pelos enfrentamentos em torno da figura de Getúlio
Vargas e a referência popular que ela representava, não era permitido aos políticos jogar de
maneira inconseqüente com as identidades de “pessedista” (adepto do PSD, partido
varguista), “udenista” (adepto da UDN, antivarguista) e, em seguida, “petebista”, sob pena de
se arriscarem à punição eleitoral. Aliás, mesmo agora a porcentagem de reeleição entre os
políticos que mudam de legenda é bem menor do que a que ocorre entre os que permanecem
fiéis aos seus partidos de origem.
Veja-se Reis, 1999, para o exame sintético dos matizes revelados pelos dados
pertinentes quanto às disposições do eleitorado popular.
16
Dados relativos às eleições de 1982 mostram, por exemplo, que, nos níveis inferiores de
renda, os eleitores paulistanos que se declaravam identificados com o PT incluíam grandes
proporções cujas posições quanto a vários itens de opinião (participação política dos militares,
apoio a greves como recurso político etc.) eram o oposto do que se esperaria com base no
perfil ideológico do partido. Veja-se Reis & Castro, 2000.
16
Além disso, os traços que conformaram o partido envolvem a combinação de maior apego
aparente a idéias e princípios com fatores “populistas” de atração eleitoral, representados
sobretudo por Lula e seu carisma pessoal, não obstante o que tem Lula de peculiar, por sua
origem mais autenticamente popular, em confronto com a posição social privilegiada das
lideranças populistas típicas. Tal combinação justificava a expectativa de que o êxito eleitoral
do partido, e conseqüentemente a perspectiva de que chegasse a representar um instrumento
efetivo de canalização da participação política popular, viesse a ocorrer com preservação mais
adequada da consistência institucional e do compromisso popular do que em outros casos na
história dos partidos brasileiros. Finalmente, a afirmação mais cabal do PT, com o acesso à
Presidência da República, deu-se em circunstâncias em que o necessário aprendizado de
realismo eleitoral se associou com o fatal aprendizado de realismo também quanto ao
exercício do governo e à administração do país, imposto pelo mundo novo da globalização e
do pós-socialismo e pelo cenário econômico adverso no plano internacional com que o
partido se defrontou ao deparar a oportunidade real de assumir o poder.
As conseqüências disso do ponto de vista do processo político-institucional brasileiro
e das perspectivas que se abrem para a democracia no país são, em princípio, de grande
importância. Pois o acesso da “esquerda” ao poder, há muito o objeto dos temores que
configuravam nosso problema constitucional não resolvido, acaba ocorrendo em
circunstâncias em que (não obstante ocasionais denúncias algo paranóicas de ameaças de
“totalitarismo”) se torna possível o desarmamento dos espíritos quanto a esse decisivo foco de
conflitos e a eventual convivência institucional consolidada entre opiniões e interesses que
sempre se viram com suspeita ou hostilidade. Estaria dada, assim, a possibilidade de virmos a
repetir, por aspectos relevantes, a trajetória seguida pela socialdemocracia em diversos países
europeus, e de, independentemente dos êxitos ou dificuldades no plano administrativo e dos
eventuais avanços sociais obtidos, podermos passar com sucesso pelo teste crucial de ver
chegar a bom termo institucional o governo de um partido ainda há pouco percebido como a
face nova da antiga e inaceitável ameaça de subversão. No rumo geral contemplado por essa
hipótese (claramente corroborada pela própria reeleição de Lula e pela normalidade
institucional em que ocorre, apesar do azedume dos enfrentamentos durante a crise que a
antecedeu e a campanha eleitoral) seria com certeza possível falar da consolidação da
democracia brasileira e da superação de nossa longa instabilidade pretoriana.17 Naturalmente,
17
Com alguma frequência, análises do governo Lula inaugurado em 2003, destacando sua
característica realista e moderada especialmente quanto à política econômica, têm sustentado
que tal característica redundaria em que o “teste” mencionado não teria ainda acontecido, e
nossa democracia, portanto, não teria de fato sido posta à prova. Essa posição contém a
17
em nosso pretorianismo tradicional a atuação dos militares esteve sempre vinculada à tomada
de posição, por parte deles (eventualmente reclamada ou induzida por outros atores), quanto à
dimensão social e “marxista” do problema constitucional não resolvido que temos enfrentado;
se as tensões dessa dimensão se acomodam em algum grau, as perspectivas de estabilidade
político-institucional certamente melhoram, não obstante as dificuldades e ameaças ligadas à
nova face “hobbesiana” daquele problema e o substrato equívoco que elas encontram nas
disposições de amplas parcelas da população.
Mas a crise do governo e do PT que tem seu auge em 2005 vem alterar o quadro de
forma importante. Para começar, ela coloca em xeque a experiência institucional que o partido
representava, corroendo seu capital simbólico não só na dimensão da imagem ética peculiar,
mas também na do compromisso ideológico com nobres objetivos sociais, ao tornar claro que
o sectarismo e a arrogância derivados da auto-imagem ideológica são um fator importante a
levar ao maquiavelismo tosco e à lassidão ética em que tudo é permitido. Como consequência,
o partido se vê envolvido em séria crise de identidade e em defecções e tensões internas que
tornam difícil visualizar com algum grau de segurança o papel que virá a cumprir no futuro,
mesmo se as características antes destacadas do eleitorado popular continuarem a garantir-lhe
presença parlamentar relevante. Além disso, as relações entre Lula e o PT se tornam
problemáticas: se Lula há muito tem sido eleitoralmente maior do que o PT, o fortalecimento
popular da figura do presidente, que redunda em sua reeleição com ampla votação, ocorre
concomitantemente com o desgaste e a crise do partido. Como deixa claro a montagem
recente do novo governo de coalizão, com a redução, em favor especialmente do PMDB, do
espaço antes ocupado pelo PT (não obstante a resistência que este opôs à mudança), Lula terá
sem dúvida, no segundo mandato, que manter maior distância de seu próprio partido na busca
de apoio parlamentar e de eficiência governativa.
Mas há outros aspectos a serem destacados no novo quadro. Um primeiro deles é o
fato de que também o PSDB se acha em crise. O partido conquistou nas eleições de 2006, é
certo, o governo de alguns estados importantes. Mas há sinais evidentes de crise: as
embaraçosas dificuldades na escolha de Geraldo Alckmin como candidato à Presidência da

implicação de que só poderíamos falar de um teste real caso a democracia brasileira resistisse
e sobrevivesse a um governo que tentasse efetivamente fazer “a revolução”. Embora se possa
pretender ver aí boa doutrina (no sentido de que o que cabe almejar, em última análise, é
erigir a aparelhagem capaz de processar institucionalmente e de maneira tranquila mesmo a
eventual transformação revolucionária), são bem claras as limitações que a posição envolve
em termos de uma sociologia política realística: não há dúvida de que a democracia não
resistiria a esse teste (ainda que ela pudesse talvez chegar a instaurar-se em algum momento
futuro, depois dos conflitos que se travariam).
18
República, seguida de seu fraco desempenho eleitoral, numa campanha em que se viu levado
a afastar-se do governo anterior de Fernando Henrique Cardoso e a abjurar posições do
partido; a disputa latente entre José Serra, governador de São Paulo, e Aécio Neves,
governador de Minas Gerais, em torno da candidatura à Presidência em 2010, com possíveis
implicações importantes para as relações de cada um com o segundo governo Lula e talvez
para a própria unidade partidária; a singularidade da posição e do papel de FHC no partido,
por uma parte representando uma liderança de óbvia importância, por outra sendo posto de
lado em razão da impopularidade com que veio a concluir seu governo, do que resulta uma
forma de atuação pessoal do ex-presidente de motivação equívoca e consequências pouco
claras para o partido como tal. Somada à crise do PT (e à do PFL, herdeiro do partido
governista durante a ditadura, que tem sido aliado importante do PSDB e que saiu das
eleições de 2006 derrotado e apequenado e se empenha agora em mudar de novo o próprio
nome, junto com a busca de reorientação programática), a crise também do PSDB não faz
senão agravar o sentido geral institucionalmente negativo do panorama que o país agora
defronta. Pois, na impossibilidade circunstancial (ainda que longa) da aproximação ou mesmo
fusão entre PT e PSDB, como condição de que se pudessem superar os obstáculos do
“presidencialismo de coalizão” (Sérgio Abranches) e a necessidade de “governar com o
atraso” apontada há tempos por Fernando Henrique Cardoso, a dinâmica político-eleitoral do
período anterior à crise atual pelo menos permitia que as disputas mais significativas se
dessem entre os dois partidos aparentemente de maior consistência. Mas até mesmo esse
ganho relativo se vê agora comprometido.
Um outro aspecto, contudo, pode ser lido como apontando em direção favorável,
embora se ligue a um dos temas polêmicos da própria campanha eleitoral. Ocorre que o
“lulismo”, ou o apoio pessoal à figura de Lula, que o processo eleitoral de 2006 acabou
mostrando estar mais forte do que nunca apesar da crise do petismo, resultou em algo inédito
nas disputas presidenciais brasileiras: a intensa correlação entre o apoio eleitoral a cada um
dos dois principais candidatos e a posição socioeconômica dos eleitores, correlação esta que
claramente se deve à conjugação da imagem popular difusa de Lula com os bons resultados da
política social de seu primeiro governo aos olhos do eleitorado popular, como quer que se
avaliem tecnicamente as medidas correspondentes. Naturalmente, surge a indagação sobre se
será satisfatório, na óptica do avanço democrático, um lulismo desacompanhado da efetiva
construção institucional na faixa partidária que o PT prometia representar – embora as razões
difusas do apoio popular a Lula possam redundar também em algum grau mais ou menos
importante de fidelidade do eleitorado ao PT, e a boa votação obtida pelo partido para o

19
Legislativo nas eleições de 2006 provavelmente tem a ver com isso. Mas não há como deixar
de enxergar a relevância, e o significado potencialmente positivo, de que a duradoura
desigualdade social do país tenha vindo a projetar-se com clareza inédita sobre a disputa
eleitoral relativa à Presidência da República, e de que o tema da política social tenha se
imposto na campanha de forma igualmente clara. Na verdade, o fato de que, nas
circunstâncias do grande fosso social brasileiro, aquela projeção tenha demorado tanto a
acontecer certamente se liga aos correlatos mais negativos da própria desigualdade no plano
intelectual e sociopsicológico.
Como quer que seja, quanto às perspectivas político-institucionais, é provavelmente
melhor, diante dos riscos e possibilidades oferecidos pelo futuro imediato, que se possa contar
com o lulismo como força viva. Há a hipótese problemática de que de alguma forma vingue a
idéia, proposta por algumas correntes do PT, da “refundação” do partido, caso em que o
legado lulista, naturalmente, lhe seria bem-vindo. À parte isso, porém, tem havido
especulações em que, dada a impossibilidade legal de Lula concorrer à reeleição em 2010, a
inexistência de um candidato natural e viável do próprio PT à Presidência da República
naquele ano (apesar de fatos como a surpreendente eleição de Jacques Wagner para o governo
da Bahia, a lembrar a fluidez do processo e as novidades que podem surgir) se juntaria com as
tensões dentro do PSDB para favorecer um eventual rearranjo partidário, no qual se teria a
aproximação entre Lula e José Serra ou talvez especialmente Aécio Neves (dado o apoio
singularmente forte deste último em Minas Gerais e a maior disposição ao diálogo que tem
exibido). Haveria o que dizer, de um ponto de vista normativo orientado pela avaliação
realista das condições sociopolíticas do país, em favor de um desenvolvimento desse tipo: se
o lulismo como tal é insatisfatório, cabe talvez tratar de reeditar seu acoplamento, como fator
de penetração eleitoral e estabilização do apoio dos eleitores, com o esforço de construção
institucional na faixa partidária agora redefinido de maneira a não mais se restringir ao PT,
mas buscar a implantação de um partido capaz de pretender a união de forças positivas
atualmente dispersas e de reafirmar, em especial, a idéia da articulação PT-PSDB que a
dinâmica político-eleitoral recente tornou inviável. Mas a aposta de que as coisas venham de
fato a evoluir nessa direção é sem dúvida precária, diante das manobras estratégicas exigidas e
das muitas dificuldades que as cercam. As composições que se observam ao começar o
segundo mandato de Lula apontam antes para o papel destacado do PMDB como membro da
coalizão de governo. Se tal coalizão de fato vier a funcionar, surge a possibilidade de que
brote dela a aliança ou o rearranjo partidário com melhores chances de vitória em 2010, e é
duvidoso que caiba enxergar com otimismo as perspectivas de inserção institucionalmente

20
profícua do lulismo nessa eventualidade. De todo modo, sem embargo do avanço que, bem ou
mal, a passagem institucionalmente “normal” de um partido com as características do PT pelo
governo traz consigo, as circunstâncias parecem indicar que o que temos pela frente – como
consequência sobretudo do inequívoco retrocesso institucional que a crise do PT representa,
dadas as expectativas por ele criadas e seu efeito na cena política brasileira – é um período de
incerteza e de novidades e reacomodações na faixa político-partidária.

4. Reformas políticas

Algumas palavras finais sobre o tema das reformas políticas no país, que tem sido
objeto de vivo debate e é de óbvia relevância potencial quanto às perspectivas da democracia.
Sem entrar, naturalmente, na multiplicidade de problemas que surgem aqui e em seus muitos
meandros, certos aspectos podem ser destacados de um ponto de vista mais abrangente.
Em primeiro lugar, temos o contraste entre dois tipos de orientações básicas, em que
os adeptos da “engenharia política”, confiantes nas possibilidades transformadoras da ação
legal deliberada, são contraditados por analistas de perspectiva “burkeana”, contrários ao
“artificialismo” dos meios legais. Cabe ponderar, a respeito, que a disposição adequada
trataria de evitar os excessos de parte a parte, reconhecendo tanto a necessidade de
“decantação” social dos esforços de construção institucional (para usar a expressão a que
Tancredo Neves costumava recorrer a propósito de nossa transição democrática) quanto o
perigo de que o temor burkeano ao artificialismo das intervenções voluntárias acabe
resultando em distorções no diagnóstico dos nossos males e na verdade em certo otimismo
míope (como o que tem levado defensores destacados da posição burkeana a avaliações róseas
de nossa história política mais ou menos recente, nas quais desaparecem até os custos
sombrios da longa ditadura de 1964). Seria preciso reconhecer a dialética a desenvolver-se
entre duas faces da aparelhagem político-institucional: o que tenho chamado o “institucional
como contexto”, em que os produtos da ação política vêm a amadurecer com o transcurso do
tempo, impregnando o contexto social geral e condicionando, em conseqüência, as percepções
e disposições dos agentes em seu dia-a-dia; e o “institucional como objeto”, em que se trata
do fato de que vivemos fatalmente na conjuntura (no presente) e de que é nas ações e nas
apostas do dia-a-dia que construímos, quer queiramos, quer não, os produtos que acabam por
adquirir aquela impregnação contextual e por transformar-se em instituições autênticas. O
reconhecimento da existência de automatismos e espontaneísmos, portanto, não pode
pretender dispensar-nos do empenho de reflexividade e de ação lúcida – de ação que será

21
tanto mais lúcida quanto mais tenha em conta justamente as complexidades e constrições do
contexto.
Outro aspecto se refere às relações entre os dois componentes associados acima com o
esforço de construção institucional entendido em termos apropriados, isto é, o componente
democrático e o de eficiência. Nossas experiências recentes de construção e reforma de
instituições políticas exibem rápida e significativa passagem da ênfase em um desses
componentes à ênfase no outro: da preocupação democratizante que marcou a Assembléia
Constituinte cujos trabalhos se encerraram em 1988, na qual se tratava de restaurar a
democracia e talvez inaugurar uma tradição de constitucionalismo após anos de ditadura, nos
deslocamos rapidamente, já na revisão constitucional de 1993-1994 e nas discussões
subseqüentes das reformas que seguem na agenda durante o período de Fernando Henrique
Cardoso e ainda agora, à preocupação talvez excessiva e unilateral com a eficiência, cujo
empenho central, como antes se apontou, seria o de colocar o país em dia com as novas
realidades econômicas da cena mundial.
Ora, na óptica democracia versus eficiência, o ponto crucial de uma adequada
avaliação da questão geral das reformas políticas consiste justamente em evitar o caráter
parcial ou unilateral da tomada de posição quanto à tensão básica entre os valores envolvidos.
Como se sugeriu acima, a eficiência supõe fins dados ou não-problemáticos, levando à
indagação sobre como dispor de maneira apropriada os meios para alcançá-los, enquanto a
democracia se distingue precisamente por problematizar os fins: quais os fins a serem
buscados, quem os define, como compatibilizar ou hierarquizar fins diversos e eventualmente
antagônicos propostos por diferentes atores? É talvez natural que os titulares de posições
governamentais, ou o governismo em geral, se vejam levados a certo jacobinismo, supondo
saber quais são os “verdadeiros” objetivos nacionais, em torno dos quais todos os cidadãos de
boa-vontade deveriam naturalmente convergir, e reduzindo o problema político-
administrativo à eficiência ou à boa “governança”. Mas a tensão eficiência-democracia
permeia, na verdade, diferentes aspectos das indagações relacionadas com as reformas
políticas. Ela se faz presente na questão geral de como obter a institucionalização política
efetiva, a qual supõe o equilíbrio entre a sensibilidade democrática do estado aos interesses
diversos e a necessidade de autonomia estatal perante eles em nome da eficiência e da
capacidade de perseguir objetivos públicos ou da coletividade como tal. Mas ela está
envolvida também em questões mais específicas, como a opção entre presidencialismo e
parlamentarismo, ou entre representação proporcional e majoritária, ou mesmo a reforma
partidária. Com respeito a esta última, a adesão que prevalece no país a certo ideal equívoco

22
de “política ideológica” é um obstáculo a que se considerem adequadamente as relações entre
valores como, por um lado, o apego a princípios ideológicos, a autenticidade da representação
e a apropriada vocalização dos interesses das “bases” partidárias e, por outro lado, o
necessário pragmatismo ou realismo e o empenho de agregar e conciliar interesses como
função inescapável dos partidos – ou seja, o problema geral com que se viu a braços de
imediato, ao chegar ao poder, o próprio PT.18 De qualquer forma, o mesmo unilateralismo
encontrado em meios governistas em favor da eficiência pode também ser apontado, em
muitos casos, entre aqueles cuja ênfase se dirige antes aos valores democráticos. E, tudo
somado, as conseqüências podem revelar-se negativas até do ponto de vista da democracia.
Pois o objetivo de assegurar a democracia enfrenta ele próprio, naturalmente, um desafio de
eficiência.
Um último aspecto a ressaltar diz respeito à saliência que a crise do PT trouxe ao tema
da corrupção na discussão da reforma política. Também na óptica da corrupção se vê a
importância da busca de equilíbrio entre a engenharia política, ou o “artificialismo” da ação
legal dirigida a questões específicas de que a discussão da reforma se tem ocupado, e a
atenção para a viscosidade de um contexto ou mesmo uma cultura resistente. Não vejo razão
para que não se adote uma disposição experimental a respeito de muitos dos itens que têm
sido objeto de propostas legislativas: fidelidade partidária, cláusulas de barreira, regras sobre
coligações, adequada combinação de princípios majoritários e proporcionais, listas partidárias
fechadas ou “flexíveis”. No conjunto de temas, merece destaque especial, do ponto de vista da
corrupção, a necessidade de experimentação com formas de financiamento público da
atividade política. Além do aspecto normativo de que, diferentemente do direito de voto, o
direito de ser votado está longe de ser assegurado igualitariamente dada a enorme
desigualdade no controle de recursos privados, é bem claro que os recursos para o
financiamento da atividade político-partidária, em geral, e das campanhas eleitorais, em
particular, são o ponto crucial do jogo de compra e venda e da articulação escusa entre o
público e o privado.
Mas a superação da corrupção requer, sem dúvida, mudanças no próprio substrato
cultural da política brasileira. Na crise recente, o caráter de nova manifestação de uma

18
As complicações existentes nas relações entre a preocupação com a representatividade
democrática e com a eficiência do ponto de vista dos diferentes temas citados e de alguns
outros (institucionalização política geral, presidencialismo ou parlamentarismo, representação
majoritária ou proporcional, partidos políticos e ideologia ou pragmatismo, federalismo,
corporativismo etc.) são examinadas mais detidamente em Reis, 2003. Esta última seção se
vale de passagens desse artigo, bem como de Reis, 2006.
23
autêntica cultura politicamente negativa se evidenciou na ligeireza com que todos, incluídas
lideranças importantes de diferentes partidos, aderiram de público, de uma forma ou de outra,
à visão segundo a qual o crime eleitoral (o chamado “caixa 2”, em que recursos obtidos
irregularmente são utilizados nas campanhas) na verdade não importa, procurando-se
estabelecer gradações que redundam em admitir com naturalidade práticas contrárias à lei, e
portanto criminosas. Se isso é afim à difusa desatenção para com as normas que marca o
cotidiano da vida brasileira,19 é também relevante, sem dúvida, quanto à instabilidade no
plano das próprias instituições políticas, ou quanto ao fato de se terem mostrado por tanto
tempo precárias entre nós as normas que deveriam enquadrar institucionalmente os decisivos
conflitos de interesses envolvidos no desafio de incorporação social – vale dizer, a solução
efetiva e estável do nosso problema “constitucional”.
A crise de 2005 traz estímulos talvez inéditos a que se aja no sentido de mudar essa
cultura. Se não se abre mão de postulados realistas, contudo, não cabe esperar que a eficiência
da ação orientada por esse objetivo seja o resultado de esforços edificantes e da aposta numa
espécie de “conversão” dos agentes da política, aposta que tem estado subjacente à difundida
adesão ao modelo idealizado de “política ideológica” que se mencionou acima e à perene
exortação a que nossa vida política adquira conteúdo ideológico. Diferentemente, a eficiência
virá de que as alterações nos mecanismos institucional-legais sejam feitas de modo a mudar a
percepção pelos agentes dos incentivos – e desestímulos – oferecidos aos seus interesses pelo
contexto em que atuam. Se as percepções e expectativas – isto é, os componentes cognitivos
ou intelectuais das atitudes, ou das disposições a agir desta ou daquela forma – se modificam,
então se poderá esperar que se cumpra o preceito sociológico segundo o qual expectativas que
se reiteram tendem a transformar-se em prescrições, com a eventual mudança real dos
próprios componentes normativos e, assim, da cultura que os contém.20

19
É difícil avaliar com segurança até que ponto o Brasil será peculiar a este respeito.
Lembrem-se, porém, as constatações reiteradas de pesquisas como as do World Values
Surveys, executadas em escala mundial e incluindo dezenas de países de graus diversos de
desenvolvimento econômico e tradições culturais e religiosas diferenciadas, nas quais o Brasil
tem aparececido como nada menos que o de pior posição entre todos quanto à proporção da
população que revela acreditar que se pode, em geral, confiar nas pessoas: não ultrapassam 3
por cento os brasileiros que respondem afirmativamente. Veja-se, por exemplo, Inglehart &
Baker, 2000.
20
Veja-se Reis e Castro (2001) para a discussão de dados que mostram a importância
dramática que podem assumir as relações entre normas e expectativas no condicionamento do
comportamento referido à política. Eles indicam com grande clareza, por exemplo, que, no
caso de expectativas desfavoráveis resultantes da percepção do provável comportamento dos
demais (justamente o que se destaca nas mencionadas verificações negativas do World Values
Surveys sobre o Brasil), mesmo as normas a que efetivamente se adere se tornam irrelevantes
24
Mas não é o caso de ignorar ou minimizar, nessa perspectiva, o papel potencial da
liderança e do necessário equilíbrio no recurso ao realismo por parte dos líderes. Seria de
grande ajuda, presumivelmente, poder contar com o efeito sobre as expectativas, em algum
momento, do caráter exemplar da conduta de líderes dotados de real grandeza moral, em
contraste com certos abusos que se valem das confusões envolvidas na distinção de Max
Weber entre a “ética das convicções” e a “ética da responsabilidade”.21 À parte a idéia de que
a liderança inspire por si mesma o comportamento “virtuoso”, é preciso atentar para a
possibilidade de que a liderança exemplar produza, mais realisticamente, mudanças no plano
das percepções, ensejando a convergência de expectativas institucionalmente propícias. No
caso brasileiro, poderíamos ter aí, quem sabe, algo favorável à superação da condição em que,
diante da frustração causada mesmo por líderes de porte supostamente especial que acabam
por apequenar-se nas apostas de um realismo míope, cada qual se percebe como “bancando o
otário” se não jogar, como “todo mundo”, o jogo das espertezas.

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