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LA NOTION D’ÉTAT INTÉRESSÉ


EN DROIT INTERNATIONAL

par

JEAN-PIERRE QUÉNEUDEC
340

BLANCHE
341

J.-P. QUÉNEUDEC
342

BLANCHE
343

TABLE DES MATIÈRES

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
1. La fonction descriptive de la notion . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350
2. La fonction de qualification de la notion . . . . . . . . . . . . . . . 354
a) Etat intéressé et « partie indispensable » . . . . . . . . . . . . . . 356
b) Les « Etats directement intéressés » . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
c) La détermination de la qualité d’Etat intéressé . . . . . . . . . . . 362
Chapitre I. L’Etat intéressé, titulaire de droits particuliers ou spécifiques . 366
Section 1. Les droits particuliers des Etats principalement intéressés au
sein des organisations internationales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368
1. La participation des Etats intéressés aux organes restreints . . . . . 369
a) La notion d’Etat intéressé, critère de désignation des membres
des organes restreints . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370
b) L’élargissement aux Etats intéressés de la participation aux déli-
bérations d’un organe restreint . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372
2. Le poids de la notion d’Etat intéressé dans l’aménagement des
votes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374
Section 2. Les droits spécifiques de l’Etat particulièrement intéressé
dans le droit de l’environnement et le droit de la mer . . . . . . . . . 377
1. Le droit de l’Etat intéressé d’être informé des risques pour l’en-
vironnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377
a) Le droit de savoir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378
b) Un droit de regard . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383
2. Le droit de l’Etat côtier intéressé d’agir au-delà des limites de la
juridiction nationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
a) Le droit d’intervention en haute mer . . . . . . . . . . . . . . . 390
b) Les droits revendiqués sur les ressources biologiques de la haute
mer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393
Chapitre II. L’Etat intéressé, auteur principal des normes internationales . 398
Section 1. Le rôle des Etats intéressés dans la formation des règles
conventionnelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398
1. Les modes d’élaboration des textes . . . . . . . . . . . . . . . . . 399
2. Les règles d’entrée en vigueur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401
3. Les techniques de révision ou d’amendement . . . . . . . . . . . . 402
4. Le rayonnement du régime conventionnel . . . . . . . . . . . . . . 403
Section 2. Le rôle de l’Etat intéressé dans la formation des règles coutu-
mières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 406
1. L’action des Etats principalement intéressés vaut pratique générale . 407
2. L’absence de réaction des Etats directement intéressés vaut accepta-
tion de la règle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410
Chapitre III. L’Etat intéressé dans une procédure juridictionnelle . . . . . 415
Section 1. L’intervention de l’Etat intéressé dans une procédure conten-
tieuse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416
344 Jean-Pierre Quéneudec

1. L’existence d’un intérêt juridique . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418


a) L’intérêt présumé, fondement d’un droit d’intervention . . . . . 419
b) L’intérêt démontré, condition d’une demande d’intervention . . 421
2. La preuve que l’intérêt invoqué est « en cause » . . . . . . . . . . . 424
Section 2. La participation de l’Etat intéressé dans une procédure consul-
tative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428
1. La détermination des Etats intéressés par la demande d’avis . . . . 429
2. Les droits procéduraux de l’Etat intéressé . . . . . . . . . . . . . . 433
a) La désignation d’un juge ad hoc . . . . . . . . . . . . . . . . . 435
b) La présentation des exposés oraux . . . . . . . . . . . . . . . . 445
Chapitre IV. L’Etat intéressé en tant qu’Etat affecté par une violation du
droit international . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449
Section 1. L’Etat spécialement atteint par la violation d’un traité. . . . . 451
Section 2. L’Etat directement lésé par un acte illicite international . . . . 457
345

NOTICE BIOGRAPHIQUE

Jean-Pierre Quéneudec, né le 3 juin 1936.


Professeur à l’Université de Paris I (Panthéon-Sorbonne). Doyen honoraire de
la faculté de droit et des sciences économiques de Montpellier.
Etudes à l’Université de Rennes ; assistant à l’Institut für Völkerrecht de l’Uni-
versité de Würzburg, Allemagne (1960-1961) ; assistant, puis chargé de cours à la
faculté de droit de Rennes (1961-1964) ; maître de conférences agrégé, puis pro-
fesseur à l’Université de Dakar, Sénégal (1964-1968) ; professeur aux Universités
de Montpellier (1968-1978), Brest (1978-1984) et Paris I (depuis 1984).
Conseiller juridique de la délégation française à la troisième Conférence des
Nations Unies sur le droit de la mer. Conseil et avocat du Gouvernement français
dans l’affaire de la délimitation des espaces maritimes entre la France et le
Canada, ainsi que d’autres gouvernements devant la Cour internationale de Jus-
tice ou un tribunal d’arbitrage. Conseiller de l’Etat du Koweït au sein de la Com-
mission des Nations Unies pour la démarcation de la frontière entre l’Irak et le
Koweït.
Membre du tribunal d’arbitrage pour le règlement du différend concernant le
filetage à l’intérieur du golfe du Saint-Laurent entre le Canada et la France
(1986).
Membre de l’Organe international de contrôle des stupéfiants (1990-1992).
Codirecteur de la Revue générale de droit international public.
346

PRINCIPALES PUBLICATIONS

Ouvrages
La responsabilité internationale de l’Etat pour les fautes personnelles de ses
agents, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1965.
Le droit international public positif, troisième édition mise à jour du traité de
Louis Cavaré, Paris, Pedone, 1967 (t. I) et 1969 (t. II).
La contaminación del mar ante el derecho internacional, Valladolid, Universi-
dad de Valladolid, 1971.
Droit maritime international (recueil de textes), Paris, Pedone, 1971.
Conventions maritimes internationales, Paris, Pedone, 1979.
Relations internationales (en collaboration avec P. Juillard), Paris, Les cours de
droit, 1986.
Sous la direction de l’auteur :
Les cultures marines en France et le droit, Brest, Centre national pour l’exploita-
tion des océans, 1983.
Actualités juridiques et politiques en Asie. — Etudes à la mémoire de Tran Van-
Minh, Paris, Pedone, 1988.
Articles et contributions à des ouvrages collectifs
« Morphologie de la violence internationale », Travaux juridiques de l’Université
de Rennes, t. XXIV, 1963, pp. 135-261.
« Le rejet à la mer de déchets radioactifs », AFDI, 1965, pp. 750-782.
« Le Président de l’Assemblée générale de l’ONU », RGDIP, 1966, pp. 878-
915.
« La Commission de médiation, de conciliation et d’arbitrage de l’OUA »,
Annales africaines, 1966, pp. 9-48.
« Les Etats africains et la compétence de la Cour internationale de Justice »,
Annales africaines, 1967, pp. 27-50.
« Les incidences de l’affaire du Torrey-Canyon sur le droit de la mer », AFDI,
1968, pp. 701-718.
« Remarques sur le règlement des conflits frontaliers en Afrique », RGDIP, 1970,
pp. 69-77.
« Mer territoriale et plateau continental », note sous l’arrêt du Conseil d’Etat du
4 décembre 1970 : Ministre d’Etat chargé de la Défense nationale c. Starr,
Journal du droit international, 1972, pp. 572-578.
« National Practice : France », dans R. Churchill, K. R. Simmond, J. Welch (dir.
publ.), New Directions in the Law of the Sea, Londres, The British Institute of
International and Comparative Law, 1973, vol. III, pp. 257-265.
« La remise en cause du droit de la mer », Actualités du droit de la mer (Société
française pour le droit international), Paris, Pedone, 1973, pp. 9-47.
« La notion de zone économique dans le droit de la mer », Le droit maritime fran-
çais, 1974, pp. 639-648.
« La zone économique », RGDIP, 1975, pp. 321-353.
« Un problème en suspens : la nature de la zone économique », Revue iranienne
des relations internationales, nos 5-6, 1975-1976, pp. 39-52.
« Les tendances régionales dans le droit de la mer », Régionalisme et universa-
lisme dans le droit international contemporain (Société française pour le droit
international), Paris, Pedone, 1977, pp. 257-262.
« Les problèmes de l’exploitation des ressources biologiques de la mer », Droit de
la mer, Cours et travaux de l’Institut des hautes études internationales, Paris,
Pedone, 1977, pp. 145-179.
La notion d’Etat intéressé en droit international 347

« L’affaire de la délimitation du plateau continental entre la France et le Royaume-


Uni », RGDIP, 1979, pp. 53-103.
« Espace marin : des usagers antagonistes », La Nouvelle Revue maritime, 1981,
no 361, pp. 58-71.
« Note sur l’arrêt de la CIJ relatif à la délimitation du plateau continental entre la
Tunisie et la Libye », AFDI, 1981, pp. 203-212.
« La coopération dans la gestion de la Méditerranée », La Communauté écono-
mique européenne élargie et la Méditerranée, Paris, Presses universitaires de
France, 1982, pp. 438-441.
« La compatibilité entre l’exploitation des fonds marins et les autres activités
maritimes », Lo Sfruttamento dei fondi marini internazionali, Milan, Giuffrè,
1982, pp. 65-77.
« Zone économique exclusive et forces aéronavales », La gestion des ressources
pour l’humanité : le droit de la mer (colloque de l’Académie de droit interna-
tional), La Haye, Nijhoff, 1982, pp. 319-324.
« Le statut international des espaces et les armes », Le droit international et les
armes (Société française pour le droit international), Paris, Pedone, 1983,
pp. 237-257.
« The Peaceful Uses of International Maritime Areas », dans C. L. Rozakis et C. A.
Stephanou (dir. publ.), The New Law of the Sea, Amsterdam, 1983, pp. 187-197.
« La proclamation Reagan sur la zone économique exclusive des Etats-Unis »,
AFDI, 1983, pp. 187-197.
« Les tendances dominantes du système juridique issu de la Convention »,
Perspectives du droit de la mer à l’issue de la trosième Conférence des Nations
Unies (Société française pour le droit international), Paris, Pedone, 1984,
pp. 125-173.
« Interventionnisme économique et organisation internationale : l’exemple des
fonds marins », L’interventionnisme économique de la puissance publique.
Etudes en l’honneur du doyen G. Pequignot, Montpellier, CERAM, 1984,
pp. 609-617.
« Commentaire des articles 33 et 95 de la Charte », dans J.-P. Cot et A. Pellet (dir.
publ.), La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article, Paris,
Economica, 1985, pp. 567-573, 1279-1281 ; 2e éd., 1991, pp. 565-573, 1287-
1289.
« L’Afrique et le nouveau droit de la mer », L’Etat moderne, horizon 2000.
Mélanges offerts à P. F. Gonidec, Paris, Librairie générale de droit et de juris-
prudence, 1985, pp. 523-528.
« Les incertitudes de la nouvelle convention sur le droit de la mer », dans B.
Vukas (dir. publ.), Essays on the New Law of the Sea, Zagreb, 1985, pp. 47-57.
« La réglementation du passage des navires étrangers dans les eaux territoriales
françaises », AFDI, 1985, pp. 783-789.
« Le rôle du Secrétariat de l’ONU dans la mise en œuvre de la Convention sur le
droit de la mer », Les Nations Unies et le droit international économique
(Société française pour le droit international), Paris, Pedone, 1986, pp. 327-337.
« Le règlement du différend frontalier Burkina Faso/Mali par la Cour internatio-
nale de Justice », Revue juridique et politique, Indépendance et coopération,
1988, pp. 29-41.
« Les baies et eaux historiques en Asie », Actualités juridiques et politiques en
Asie. Etudes à la mémoire de Tran Van-Minh, Paris, Pedone, 1988, pp. 50-58.
« La CEE et la gestion des ressources biologiques de la mer », La Nouvelle Revue
maritime, 1988, no 412, pp. 15-21.
« The Content of the Law of Maritime Delimitation », dans L. M. Alexander, S.
Allen, L. C. Hanson (dir. publ.), New Developments in Marine Science and
Technology, Honolulu, Law of the Sea Institute, 1989, pp. 418-422.
« Les fonds marins, patrimoine commun de l’humanité », Contributions à l’année
internationale de la paix. Les cahiers du droit public, Bordeaux, 1989, pp. 201-
208.
348 Jean-Pierre Quéneudec

« Les rapports entre zone de pêche et zone économique exclusive », German


Yearbook of International Law, 1989, pp. 138-155.
« L’arbitrage relatif à la frontière maritime entre le Sénégal et la Guinée-Bissau »,
AFDI, 1989, pp. 325-339.
« The Role of the International Court of Justice and Other Tribunals in the Devel-
opment of the Law of the Sea », dans Alfred Soons (dir. publ.), Implementation
of the Law of the Sea Convention through International Institutions, Hawaii,
1990, pp. 574-600.
« La politique commune des pêches », La Communauté européenne et la mer,
Paris, Economica, 1990, pp. 265-273.
« Le choix des procédures de règlement des différends selon la Convention des
Nations Unies sur le droit de la mer », Le droit international au service de la
paix, de la justice et du développement. Mélanges Michel Virally, Paris,
Pedone, 1991, pp. 383-387.
« L’affaire de la sentence arbitrale du 31 juillet 1989 devant la CIJ (Guinée-Bis-
sau c. Sénégal) », AFDI, 1991, pp. 419-443.
« Quelques remarques sur la délimitation maritime franco-monégasque », Droit
de la mer. Etudes dédiées au doyen Colliard, Paris, Pedone, 1992, pp. 83-91.
« A propos des espaces maritimes communautaires », Perspectives du droit inter-
national et européen. Recueil d’études à la mémoire de Gilbert Apollis, Paris,
Pedone, 1992, pp. 247-251.
« La démarcation de la frontière entre l’Irak et le Koweït », RGDIP, 1993,
pp. 767-775.
« Chronique du droit de la mer », Annuaire français de droit international, 1969,
pp. 737-760 ; 1970, pp. 733-742 ; 1971, pp. 753-783 ; 1973, pp. 807-819 ; 1974,
pp. 830-840 ; 1977, pp. 730-744 ; 1981, pp. 674-688 ; 1982, pp. 900-913 ; 1985,
pp. 783-789 ; 1987, pp. 639-646 ; 1988, pp. 726-734 ; 1990, pp. 744-756.
349

INTRODUCTION

A l’instar des autres disciplines juridiques,


« le droit international emprunte son vocabulaire à un langage
étranger au droit, mais il opère ensuite une transformation plus
ou moins profonde du sens des mots » 1.
Aux termes ainsi empruntés au langage ordinaire et courant il
confère une signification dérivée visant à satisfaire des besoins qui
lui sont propres. Cette constatation d’évidence amenait le regretté
Paul Reuter à s’exclamer :
« Quelle pauvreté dans le vocabulaire juridique, quelle
ambiguïté, quelle absence d’imagination dont le recours au
latin n’est pas le moindre signe ! » 2
A n’en pas douter, l’expression « Etat intéressé » répond à ces
trois critères de pauvreté, d’ambiguïté et d’absence d’imagination
qui caractérisent bien souvent le vocabulaire du droit international.
Pourtant, derrière une terminologie apparemment médiocre mais
néanmoins parfaitement intelligible, la notion d’Etat intéressé recèle
une richesse insoupçonnable de prime abord.
Il s’agit, certes, d’une expression que l’on peut qualifier de passe-
partout et dont la signification et le contenu paraissent éminemment
variables. A tel point qu’il est parfois presque impossible de déter-
miner précisément quel Etat peut être visé par cette expression 3.
Généralement utilisée pour désigner la position qui résulte, pour un
Etat, d’une situation de fait, l’expression voit son sens et sa portée

1. P. Reuter, « Quelques réflexions sur le vocabulaire du droit international »,


Mélanges offerts à M. le doyen Louis Trotabas, Paris, Librairie générale de droit
et de jurisprudence (LGDJ), 1970, p. 424.
2. Ibid., p. 445.
3. Ainsi éprouve-t-on la plus grande perplexité devant la formule contenue
dans la résolution 46/50 du 9 décembre 1991 (Programme d’assistance des
Nations Unies aux fins de l’enseignement, de l’étude, de la diffusion et d’une
compréhension plus large du droit international) par laquelle l’Assemblée géné-
rale de l’ONU a invité « les Etats intéressés à examiner la possibilité de financer
la traduction et la publication des arrêts de la Cour » (par. 6). (Assemblée géné-
rale, Documents officiels, quarante-sixième session, supplément no 46 (A/46/49),
New York, 1992, p. 306.)
350 Jean-Pierre Quéneudec

fluctuer en fonction de l’appréciation de données de fait. Or ces don-


nées sont elles-mêmes d’une infinie variété et leur appréciation
varie, de surcroît, selon le point de vue adopté. Il en résulte que la
notion d’Etat intéressé revêt nécessairement un caractère poly-
morphe très marqué.
Il s’agit, cependant, d’une notion à laquelle le droit international
fait remplir différentes fonctions, dont certaines sont d’une particu-
lière importance. Afin de pouvoir identifier ces fonctions, une
démarche empirique semble s’imposer, eu égard à l’apparente flui-
dité du sens de la notion. Une telle démarche empirique consiste à
inventorier les principales circonstances ou occasions dans lesquelles
le droit international a recours à cette notion, en partant des cas les
plus simples, c’est-à-dire en prenant comme point de départ les uti-
lisations qui en sont faites selon le sens courant et ordinaire de la
formule. Prise en ce sens, l’expression remplit une fonction pure-
ment descriptive et ne mérite guère que l’on s’y attarde. On se bor-
nera donc à citer quelques exemples de cette première fonction rem-
plie par la notion.
Il est toutefois des circonstances dans lesquelles la référence à la
notion d’Etat intéressé est faite dans un sens plus élaboré. Elle
exerce alors une fonction de qualification et entre ainsi de plain-pied
dans la catégorie des notions juridiques, « car la qualité d’Etat inté-
ressé, lorsqu’elle est établie, emporte d’importantes conséquences
juridiques » 4.
Cette deuxième fonction est seule digne d’intérêt ; elle confère à
la notion un caractère opératoire incontestable.

1. La fonction descriptive de la notion

Fréquemment, lorsqu’il est fait usage de l’expression Etat inté-


ressé, dans un texte de droit international, la signification qui s’y
attache n’est pas différente du sens que revêt l’expression dans le
vocabulaire courant. Dans ce sens ordinaire et usuel, l’expression
sert à désigner un Etat déterminé dans une situation donnée, sans que
l’on cherche a priori à y mettre une signification particulière qui
serait différente du sens usuel. Exerçant une fonction purement des-
criptive, l’expression est alors utilisée — quelquefois au singulier,

4. J. Touscoz, Le principe d’effectivité dans l’ordre international, Paris, LGDJ,


1964, p. 63.
La notion d’Etat intéressé en droit international 351

plus souvent au pluriel — pour faire référence à certains Etats par-


ties à une convention internationale.
Précisons cependant que le problème de l’identification de l’Etat
ou des Etats intéressés ne se pose éventuellement que dans le cadre
d’un traité multilatéral. Dans le cadre des relations bilatérales entre
Etats, en effet, ce problème ne se pose pas, dans la mesure où les
deux Etats en cause sont, par définition, les seuls Etats intéressés. Ce
n’est que de manière tout à fait occasionnelle qu’un Etat tiers peut
être, en pareil cas, réputé « intéressé », soit parce qu’un traité bilaté-
ral pourrait produire des effets à son égard, soit parce que les rap-
ports bilatéraux qu’entretiennent deux Etats font surgir une question
qui, examinée dans un cadre institutionnel plus large, va permettre à
un tiers de faire valoir ses intérêts devant l’institution chargée de cet
examen.
On rencontre de nombreuses manifestations de cette utilisation de
l’expression prise dans le sens le plus ordinaire qui soit. Ainsi, selon
l’article 7 du traité de paix avec la Turquie, signé à Lausanne le
24 juillet 1923 : « Les Etats intéressés s’engagent à fournir à la Com-
mission de délimitation tous documents nécessaires à ses tra-
vaux... » 5 L’article 52, paragraphe 3, de la Charte des Nations Unies
utilise l’expression dans le même sens lorsqu’il prévoit l’encoura-
gement, par le Conseil de sécurité, du règlement pacifique des diffé-
rends d’ordre local par le moyen des accords locaux ou des organismes
régionaux « sur l’initiative des Etats intéressés ». De même, en vertu
de l’article 19, paragraphe 2, de la Convention de 1971 sur les sub-
stances psychotropes, si l’Organe international de contrôle des stupé-
fiants recommande l’arrêt de l’exportation ou de l’importation de
substances psychotropes à destination ou en provenance d’un pays
qui n’exécute pas les dispositions de la Convention, l’Etat intéressé
a le droit de porter la question devant le Conseil économique et social
des Nations Unies 6.
En ce sens, dire d’un Etat que c’est un « Etat intéressé » signifie
tout simplement que cet Etat est concerné par quelque chose. C’est
la raison pour laquelle, dans la pratique internationale et notamment
dans la pratique conventionnelle, les expressions « Etat intéressé » et

5. Texte dans L. Le Fur et G. Chklaver, Recueil de textes de droit internatio-


nal public, 2e éd., Paris, Dalloz, 1934, p. 755. Voir également les articles 8 et 9
du Traité, ibid., pp. 755-756.
6. Convention faite à Vienne le 21 février 1971 (Nations Unies, Recueil des
traités, vol. 1019, p. 175).
352 Jean-Pierre Quéneudec

« Etat concerné » sont généralement interchangeables 7. La Conven-


tion des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982 se réfère, par
exemple, en de multiples occasions, aux « Etats concernés » et ne fait
qu’exceptionnellement usage, dans son texte en langue française, de
l’expression « Etats intéressés » 8.
Au lieu de mentionner les Etats intéressés ou concernés, plusieurs
textes conventionnels utilisent la variante gouvernements intéressés.
C’est notamment le cas de la disposition, aujourd’hui frappée
d’obsolescence, contenue dans l’article 53, paragraphe 1, de la
Charte des Nations Unies et prévoyant l’exception suivante à l’obli-
gation, pour les organismes régionaux, d’obtenir l’autorisation du
Conseil de sécurité avant d’entreprendre une action coercitive :
« sont exceptées les mesures contre tout Etat ennemi ... prévues
en application de l’article 107 ..., jusqu’au moment où l’Orga-
nisation pourra, à la demande des gouvernements intéressés,
être chargée de la tâche de prévenir toute nouvelle agression de
la part d’un tel Etat » 9.
La mention des « gouvernements intéressés » visait ici les signataires
de la Déclaration des quatre nations adoptée à Moscou le 30 octobre
1943 (Etats-Unis, Grande-Bretagne, URSS, Chine), ainsi que la
France, comme l’indique par ailleurs l’article 106 de la Charte, c’est-
à-dire les gouvernements des cinq membres permanents du Conseil

7. Il y a donc comme une tautologie dans l’emploi simultané des deux qualifi-
catifs « intéressé » et « concerné ». C’est pourtant ce que le Conseil de sécurité n’a
pas hésité à faire dans les résolutions qu’il a adoptées en 1975 concernant le
Sahara occidental. La résolution 377, du 22 octobre, appelait « les parties concer-
nées et intéressées » (« the parties concerned and interested ») à faire preuve de
modération, tandis que la résolution 379, du 2 novembre, demandait à « toutes les
parties concernées et intéressées » (« all the parties concerned and interested »)
de s’abstenir de toute action unilatérale. C’est toutefois de façon délibérée que les
deux adjectifs avaient été utilisés concurremment à cette occasion. Voir infra,
chapitre III, section 2.
8. Voir notamment les dispositions suivantes : art. 61, par. 5 ; art. 66, par. 3 a)
et d) ; art. 69, par. 1 et 3 ; art. 70, par. 3 et 4 ; art. 72, par. 2 ; art. 74, par. 2, 3 et
4 ; art. 83, par. 2, 3 et 4 ; art. 119, par. 2 ; art. 123 d) ; art. 211, par. 6 a). Le texte
anglais de ces différents articles utilise l’expression « States concerned », à
l’exception toutefois de l’art. 123 d) où il est fait usage de l’expression « interes-
ted States ». Le texte espagnol emploie constamment la formule « los Estados
interesados » dans toutes ces dispositions.
9. L’article 107 énonce une dérogation générale à l’égard des obligations
découlant de la Charte en prévoyant la possibilité, pour les gouvernements qui en
ont la responsabilité, d’entreprendre une action vis-à-vis d’un Etat ex-ennemi
comme suite à la seconde guerre mondiale. Cette disposition, outre son caractère
anachronique, est aujourd’hui jugée « insultante » par les Etats en cause (Alle-
magne, Japon, Italie, Bulgarie, Hongrie, Roumanie, Finlande).
La notion d’Etat intéressé en droit international 353

de sécurité 10. Un autre exemple peut être relevé dans l’article 14,
paragraphe 1, de la Convention unique sur les stupéfiants de 1961 :
lorsque l’Organe international de contrôle des stupéfiants a des rai-
sons objectives de croire que les buts de la Convention sont sérieu-
sement compromis du fait qu’un pays manque d’en exécuter les dis-
positions, « l’Organe a le droit de proposer d’entrer en consultation
avec le gouvernement intéressé ou de lui demander des explica-
tions » 11.
Il arrive encore que les textes des traités fassent usage d’une autre
variante et parlent des parties intéressées. Tout en répondant au
même besoin de commodité que les expressions « Etat intéressé » ou
« gouvernement intéressé », cette formule est cependant susceptible
de revêtir une double signification. Elle peut, d’une part, être prise
dans un sens restreint et désigner les Etats qui sont effectivement
parties au traité considéré. Ainsi en est-il, par exemple, lorsque les
articles 38 bis et 42 de la Convention unique sur les stupéfiants de
1961 et l’article 22 de la Convention des Nations Unies de 1988
contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes 12
se réfèrent à la « partie intéressée » 13. Elle peut, d’autre part, comme
les expressions précédemment mentionnées, désigner les Etats ou
gouvernements concernés par la situation visée dans une disposition
du traité, quelle que soit par ailleurs la position de ces Etats par rap-
port au traité lui-même. Tel est notamment le cas de l’article 40 de
la Charte des Nations Unies relatif aux mesures provisoires édictées
par le Conseil de sécurité face à l’existence d’une menace contre la
paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression, avant qu’il
adopte les recommandations ou décide des mesures à prendre

10. Texte de la Déclaration de Moscou dans Recueil de textes à l’usage des


conférences de la paix, Paris, Imprimerie nationale, 1946, p. 15.
11. Convention faite à New York le 30 mars 1961. Nations Unies, Recueil des
traités, vol. 520, p. 151. Pour le texte de la Convention de 1961 telle que modi-
fiée par le Protocole du 25 mars 1972, ibid., vol. 976, p. 105. Voir également les
articles 12 et 14 bis de cette convention.
12. Convention faite à Vienne le 20 décembre 1988. Publication des Nations
Unies, New York, 1991 (no de vente : F. 91.XI.6).
13. Si la Convention de 1961 utilise tantôt l’expression « partie intéressée »,
tantôt l’expression « gouvernement intéressé », c’est parce que les pouvoirs
conférés à l’organe de contrôle qu’elle institue (OICS) non seulement s’exercent
à l’égard des Etats qui ont ratifié la Convention ou y ont adhéré, mais peuvent
jouer également à l’égard de pays ou de territoires qui ne sont cependant pas juri-
diquement liés par la Convention, en particulier en ce qui concerne la mise en
œuvre du régime des évaluations des besoins en stupéfiants et du régime des sta-
tistiques de production, de consommation, d’importation, d’exportation, de stoc-
kage et de saisies de ces produits.
354 Jean-Pierre Quéneudec

conformément à l’article 39. A ce titre, le Conseil a le pouvoir


d’« inviter les parties intéressées à se conformer aux mesures provi-
soires qu’il juge nécessaires ou souhaitables » 14. C’est le même sens
que la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer attribue
à l’expression « parties intéressées » utilisée en une seule occasion
dans le texte en langue française 15.
Ces quelques exemples suffisent à montrer que l’expression « Etat
intéressé », ou les variantes ci-dessus mentionnées, remplit bien sou-
vent une simple fonction de description et n’est, somme toute, rien
d’autre qu’une formule commode, dont l’interprétation ne soulève
guère de problème. Il en va différemment lorsqu’un but spécifique
est assigné ou s’attache à la notion d’Etat intéressé ; le recours à
cette expression laisse alors apparaître une marge d’indétermination
plus ou moins grande.

2. La fonction de qualification de la notion

La référence à la notion d’Etat intéressé ne vise pas seulement à


décrire une réalité, mais est aussi utilisée en vue de qualifier la posi-
tion d’un Etat par rapport à une situation, un fait ou un acte juri-
dique, ou encore par rapport à une instance juridictionnelle. Sans
doute, même en pareil cas, le recours à l’expression « Etat intéressé »
traduit-il toujours au départ une situation de fait. Toutefois, à la dif-
férence des exemples précédemment mentionnés, il s’agit ici de faire
jouer à la notion une fonction de qualification juridique. L’identifica-
tion de l’Etat intéressé — ou des Etats intéressés, selon le cas —
peut cependant se révéler extrêmement délicate ; car une telle opéra-
tion ne peut être menée qu’en tenant compte des circonstances ou du
contexte dans lequel prend place la référence à la notion. Aussi, afin
de procéder à cette identification, y a-t-il lieu bien souvent de mettre
en œuvre les critères les plus divers : géographiques, économiques,
techniques, politiques, voire des critères d’ordre juridique.
Etablir la qualité d’Etat intéressé dépend donc étroitement des cir-
constances. C’est dire toute la relativité qui s’attache à la notion. Si
l’on prend l’exemple d’une mesure, d’ordre juridique ou d’ordre
matériel, adoptée par un Etat riverain de la mer et de nature à « inté-

14. L’article 40 est la seule disposition du chapitre VII de la Charte à faire


expressément référence aux « parties intéressées ».
15. Art. 151, par. 1 b). Le texte anglais utilise l’expression « interested
parties » et le texte espagnol dit « las partes interesadas ».
La notion d’Etat intéressé en droit international 355

resser » d’autres Etats, la question se pose inévitablement de savoir


quels seront les Etats intéressés par sa mise en œuvre ; les réponses
peuvent être multiples et variables.
Ainsi, lorsque les gouvernements britannique et français décidè-
rent en 1957 de reprendre les études concernant l’établissement
d’une liaison fixe trans-Manche, ils examinèrent à la fois un projet
de tunnel et un projet de pont pour traverser la Manche. Ils optèrent
finalement pour la formule du tunnel, à la fois parce que sa réalisa-
tion paraissait moins coûteuse et parce qu’elle permettait d’éviter les
risques qu’un pont aurait pu présenter pour la navigation maritime 16.
Si la France et le Royaume-Uni avaient décidé de construire un pont
au lieu de forer un tunnel, la réalisation de ce pont aurait impliqué,
en effet, l’établissement d’ouvrages fixes qui auraient entravé l’utili-
sation des routes maritimes dans le détroit du pas de Calais 17. Il
aurait évidemment été nécessaire de baliser ces obstacles à la navi-
gation et de notifier leur existence aux navigateurs. Cependant, cela
n’aurait vraisemblablement pas été suffisant. Les deux Etats rive-
rains du détroit auraient été probablement dans l’obligation d’entrer
en consultation avec les Etats tiers intéressés. Quels auraient été,
dans cette hypothèse, les Etats intéressés ? Aurait-il fallu consulter
tous les autres Etats, ou tous les Etats possédant une marine ? Ou
bien, aurait-il suffi de consulter les Etats dont les navires utilisaient
effectivement ou habituellement le détroit et dont les intérêts légi-
times devaient être sauvegardés ?
A l’occasion de la demande en indication de mesures conserva-
toires présentée par la Finlande dans l’affaire du Passage par le
Grand-Belt devant la Cour internationale de Justice 18, un problème
de ce type a été soulevé par l’un des membres de la Cour. Dans une
déclaration jointe à l’ordonnance du 29 juillet 1991, le juge Tarassov
a considéré que le projet de pont conçu par le Danemark engen-
drerait
« un obstacle matériel grave aux possibilités et à l’étendue de la

16. Voir les observations de D. Jouanneau, « Le traité sur le tunnel sous la


Manche », AFDI, 1973, pp. 875-889. Voir aussi Y. Van der Mensbrugghe, « Le
tunnel sous la Manche », RGDIP, 1967, pp. 325-241.
17. La Société d’étude du pont sur la Manche, créée en France en 1960, avait
proposé en octobre 1961 la construction d’un pont reposant sur cent quarante
piles et s’élevant à 70 mètres au-dessus du niveau de la mer. Voir J. Moch, Le
pont sur la Manche, Paris, Laffont, 1962.
18. Ordonnance du 29 juillet 1991, CIJ Recueil 1991, p. 12.
356 Jean-Pierre Quéneudec

navigation pour la Finlande ainsi que pour la communauté


internationale tout entière, en particulier les Etats de la Bal-
tique »,
et il a estimé que le souci de la Cour d’éviter la création d’une situa-
tion de fait accompli ne concernait pas seulement les deux parties à
l’instance mais « également tous les Etats ayant un intérêt à la navi-
gation maritime libre et sans entrave dans le Grand-Belt » 19. Ainsi,
selon lui, entrait-il dans le pouvoir de la Cour de recommander au
Danemark et à la Finlande non seulement d’entrer en négociations,
mais aussi,
« compte tenu de l’importance du Grand-Belt pour la naviga-
tion internationale, d’inviter à ces négociations les experts de
pays tiers, particulièrement des pays ayant un intérêt au libre
passage par ce détroit international » 20.
Comme le montrent ces deux hypothèses, la notion d’Etat inté-
ressé n’est pas sans présenter une certaine analogie avec ce que l’on
a parfois appelé la notion de « partie indispensable » à un procès
international.

a) Etat intéressé et « partie indispensable »

Cette notion a été dégagée de l’arrêt rendu par la Cour internatio-


nale de Justice dans l’affaire de l’Or monétaire pris à Rome en 1943.
Dans cette affaire, l’Albanie, qui n’était pas partie à l’instance inten-
tée par l’Italie contre la France, la Grande-Bretagne et les Etats-Unis
d’Amérique, apparaissait néanmoins comme l’Etat le plus intéressé,
à tel point que sa présence aurait été indispensable à la poursuite de
la procédure, dans la mesure où la détermination de sa responsabilité
éventuelle aurait constitué le préalable obligé de toute décision sur
les prétentions italiennes. Ce qui avait conduit la Cour à décliner
l’exercice de sa compétence au motif que « les intérêts juridiques de
l’Albanie seraient non seulement touchés par une décision, mais

19. CIJ Recueil 1991, p. 22.


20. Ibid., p. 24. Un commentateur de l’ordonnance rendue par la Cour n’a pas
manqué de relever que le juge Tarassov avait ainsi manifesté « une évidente
volonté d’élargir le contentieux » (E. Decaux, AFDI, 1991, p. 447, n. 8). Sur les
suites de cette affaire et le règlement du différend par voie d’accord entre les
deux Etats en litige, voir l’étude de M. Koskenniemi, « L’affaire du passage par
le Grand-Belt », AFDI, 1992, pp. 905-947.
La notion d’Etat intéressé en droit international 357

constitueraient l’objet même de ladite décision » 21. Cette espèce


représentait cependant un cas limite, comme la Cour devait le rappe-
ler par la suite dans l’affaire des Activités militaires et paramilitaires
au Nicaragua et contre celui-ci, lorsqu’elle écarta le motif d’irrece-
vabilité que les Etats-Unis avaient tiré de la non-participation à l’ins-
tance d’autres Etats d’Amérique centrale dont la présence aurait été
indispensable pour le règlement des questions soulevées dans la
requête du Nicaragua. La Cour affirmait, en effet :
« Dans le Statut comme dans la pratique des tribunaux inter-
nationaux, on ne trouve aucune trace d’une règle concernant les
« parties indispensables » comme celle que défendent les Etats-
Unis, qui ne serait concevable que parallèlement à un pouvoir,
dont la Cour est dépourvue, de prescrire la participation à l’ins-
tance d’un Etat tiers. » 22
L’affaire de Certaines terres à phosphates à Nauru a donné
l’occasion à la Cour d’apporter quelques précisions supplémentaires
relatives aux conséquences de la non-participation de certains Etats
intéressés sur le pouvoir de la Cour de rendre une décision qui, si
elle peut avoir des effets quant à la situation juridique de ces Etats,
n’a cependant ni pour objet ni pour préalable un examen de la situa-

21. Arrêt du 15 juin 1954, CIJ Recueil 1954, p. 32. La même idée aurait pu
être avancée dans l’affaire du Cameroun septentrional, comme le remarquait sir
Gerald Fitzmaurice dans son opinion individuelle (CIJ Recueil 1963, pp. 105-
106), car le Nigeria, qui n’était pas cité dans la requête camerounaise et qui
n’avait pas demandé à intervenir, représentait une partie essentielle au litige dans
la mesure où le territoire en cause lui avait été rattaché ; mais, ayant jugé la
demande du Cameroun irrecevable, la Cour n’avait pas eu à examiner ici la ques-
tion de la « partie indispensable ». On relèvera avec intérêt que l’idée de partie
indispensable a connu récemment un certain regain. Faisant une audacieuse appli-
cation de cette idée dans sa sentence du 10 juin 1992, le tribunal arbitral institué
pour la Délimitation des espaces maritimes entre la France et le Canada a refusé
de se prononcer sur les droits des parties sur le plateau continental au-delà de
200 milles, parce qu’il estimait ne pas être compétent pour effectuer « une délimi-
tation touchant aux droits d’une partie qui n’est pas présente devant lui » (para-
graphe 79 de la sentence), la partie réputée indispensable étant ici « la commu-
nauté internationale, représentée par les organes chargés de l’administration et de
la protection de la zone internationale des fonds marins » (par. 78). Voir texte
dans RGDIP, 1992, pp. 673 ss.
22. Arrêt du 26 novembre 1984 (compétence et recevabilité), CIJ Recueil
1984, p. 431, par. 88. A l’appui de sa déclaration d’intervention dans cette affaire,
El Salvador avait lui-même estimé que les conventions invoquées par le Nicara-
gua faisaient des Etats d’Amérique latine « des parties indispensables à toute pro-
cédure ayant trait au conflit en cours en Amérique centrale » ; cité par le juge
Schwebel dans son opinion dissidente jointe à l’ordonnance du 4 octobre 1984,
CIJ Recueil 1984, p. 225.
358 Jean-Pierre Quéneudec

tion juridique des tiers concernés. La Cour a rejeté, en effet, l’excep-


tion préliminaire australienne tirée du fait que la Nouvelle-Zélande
et le Royaume-Uni n’étaient pas parties à l’instance, alors que ces
deux Etats constituaient avec l’Australie l’autorité administrante de
Nauru, à l’époque où cette île était placée sous le régime de tutelle
prévu par le chapitre XII de la Charte des Nations Unies, et qu’ils
étaient donc intéressés ou concernés, au même titre que l’Australie,
par la requête de Nauru. Ce faisant, la Cour a tenu à souligner
qu’« elle ne saurait contraindre un Etat à se présenter devant elle,
même en qualité d’intervenant », parce qu’elle ne dispose pas de
l’autorité généralement reconnue aux tribunaux internes « pour
ordonner d’office la mise en cause des tiers qui risquent d’être affec-
tés par le jugement à intervenir » et qui « permet de régler les diffé-
rends en présence de toutes les parties concernées » 23. Selon elle, le
fait qu’un Etat tiers intéressé ne lui adresse pas de requête à fin
d’intervention
« n’interdit nullement à la Cour de statuer sur les prétentions
qui lui sont par ailleurs soumises pour autant que les intérêts de
l’Etat tiers éventuellement affectés ne constituent pas l’objet
même de la décision sollicitée » 24.
C’est pourquoi, tout en reconnaissant que
« toute décision de la Cour sur l’existence ou le contenu de la
responsabilité que Nauru impute à l’Australie pourrait certes
avoir des incidences sur la situation juridique des deux autres
Etats concernés »,
elle conclut néanmoins que
« la Cour n’aura pas à se prononcer sur cette situation juridique
pour prendre sa décision sur les griefs formulés par Nauru
contre l’Australie » 25.

23. Arrêt du 26 juin 1992 (exceptions préliminaires), CIJ Recueil 1992, p. 260,
par. 53. A noter que la convention relative à la conciliation et à l’arbitrage au sein
de la CSCE, adoptée à Stockholm le 15 décembre 1992, prévoit (art. 23, par. 2)
que la commission de conciliation peut, avec l’accord des parties au différend,
inviter à participer à la procédure « tout Etat partie à la présente Convention ayant
un intérêt à la solution du différend » (voir texte dans RGDIP, 1993, pp. 213 ss.).
24. CIJ Recueil 1992, p. 261, par. 54.
25. Ibid., pp. 261-262, par. 55. Voir cependant les opinions dissidentes du pré-
sident de la Cour, sir Robert Jennings (ibid., pp. 301-302), et des juges Ago
(ibid., pp. 326-328) et Schwebel (ibid., pp. 329-343), qui ont estimé qu’en se pro-
nonçant sur les griefs formulés exclusivement à l’encontre de l’Australie l’arrêt
La notion d’Etat intéressé en droit international 359

Le rapprochement que l’on peut esquisser entre « Etat intéressé »


et « partie indispensable » a pour mérite essentiel de mettre en évi-
dence l’existence de degrés dans l’intérêt que des Etats portent à une
situation. La notion d’Etat intéressé est, en effet, à intensité variable.
Il y a toujours, parmi les Etats réputés intéressés, des Etats qui sont
plus intéressés que d’autres ; ce qui suppose qu’il en est d’autres qui
sont moins intéressés. L’Etat dont on prétend que la participation est
« indispensable » à une instance judiciaire internationale est à coup
sûr celui qui, parmi les tiers, est le plus intéressé. Force est de recon-
naître, cependant, qu’il n’est pas toujours aisé de faire le départ entre
les Etats selon qu’ils sont plus ou moins intéressés. Ainsi, dans
l’application de l’article 40 de la Charte des Nations Unies, le
Conseil de sécurité fait-il varier le champ d’application des « parties
intéressées » destinataires des mesures provisoires qu’il énonce :
celles-ci peuvent ne pas se limiter aux Etats directement impliqués
ou objectivement concernés par la situation, mais avoir également
des destinataires indirects, comme les Etats voisins ou ceux exerçant
des responsabilités particulières dans la région considérée 26. En
outre, la difficulté d’identification de l’Etat intéressé est encore
accrue par la circonstance que la variabilité dans le degré d’intérêt
qu’un Etat porte à une situation ne se manifeste pas seulement dans
l’espace, mais aussi dans le temps, car un Etat peut abandonner ou
perdre la qualité d’Etat intéressé.
Aussi n’est-il pas étonnant que l’on tente parfois de tourner la
difficulté en recourant à l’expression « Etats directement intéres-
sés ».

b) Les « Etats directement intéressés »


On pourrait croire que l’adjonction de l’adverbe directement
apporte un peu de précision dans la formule. Elle produit parfois, en
réalité, un résultat inverse de l’effet recherché, car elle ne fait

de la Cour sur le fond risquait d’affecter les droits et obligations des deux autres
Etats, dont les intérêts constitueraient l’objet même de toute décision qui serait
rendue dans cette affaire. Ce risque ne se réalisera pas en fait car, à la suite du
règlement amiable intervenu le 10 août 1993 entre les parties, l’affaire a été rayée
du rôle de la Cour par ordonnance du 13 septembre 1993 (CIJ/Communiqué
no 93/29). Voir le texte de l’accord australo-nauruan du 10 août 1993 dans Inter-
national Legal Materials, 1993, pp. 1471 ss.
26. Voir D. Simon, « Commentaire de l’article 40 », J.-P. Cot et A. Pellet (dir.
publ.), La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article, 2e éd.,
Paris, Economica, 1991, pp. 676-680.
360 Jean-Pierre Quéneudec

qu’ajouter une difficulté supplémentaire. Il ne suffit plus alors de


déterminer quels sont les Etats intéressés ; il faut encore identifier
parmi eux ceux qui peuvent se prévaloir d’un intérêt direct.
L’illustration la plus caractéristique en est assurément fournie par
l’article 79 de la Charte des Nations Unies, relatif à l’établissement
du régime de tutelle :
« Les termes du régime de tutelle, pour chacun des territoires
à placer sous ce régime ..., feront l’objet d’un accord entre les
Etats directement intéressés, y compris la Puissance mandataire
dans le cas de territoires sous mandat d’un Membre des
Nations Unies... »
On avait pu, à juste titre, critiquer cette « rédaction floue », cette
« expression inachevée et si peu juridique » 27. Il faut bien voir cepen-
dant que cette formule avait été retenue en raison de l’incapacité des
participants à la Conférence de San Francisco de s’entendre sur la
catégorie d’Etats pouvant participer à la conclusion des accords de
tutelle. La rédaction obscure de cette disposition renvoyait implicite-
ment à un accord ultérieur pour définir ce que recouvrait l’expres-
sion « Etats directement intéressés » 28. Mais cette définition n’eut
jamais lieu, malgré les tentatives faites, dès la première session de
l’Assemblée générale, par quelques Etats qui présentèrent des propo-
sitions visant à interpréter la formule ambiguë de l’article 79. Ainsi,
l’Irak suggéra-t-il de retenir comme « Etats directement intéressés »
non seulement les anciennes puissances mandataires et les Etats pla-
çant leurs colonies sous le régime de tutelle, mais aussi les Etats
ayant avec chaque territoire à placer sous tutelle des liens culturels,
linguistiques, économiques, sociaux ou historiques, ou situés dans
son voisinage. Certains Etats membres demandèrent même, dans
certains cas, à être reconnus comme « directement intéressés ». Ce
que fit l’Inde, par exemple, concernant l’accord relatif au Tanga-
nyika, invoquant à la fois l’importance de la population d’origine
indienne établie sur ce territoire, sa position stratégique dans l’océan

27. J. R. Henry, « Commentaire de l’article 79 », dans J.-P. Cot et A. Pellet, op.


cit. supra note 26, p. 1143. Voir également P. Leroy, « La nature juridique des
accords de tutelle », RGDIP, 1965, pp. 977-1018 (spécialement p. 983) ; C. Parry,
« The Legal Nature of the Trusteeship Agreements », British Year Book of Inter-
national Law, 1950, pp. 164-185 ; G. Vedovato, « Les accords de tutelle »,
RCADI, tome 76 (1950-I), pp. 613-700 (spécialement pp. 630-633).
28. Voir A. Mathiot, « Le statut des territoires dépendants d’après la Charte
des Nations Unies », RGDIP, 1946, pp. 159-209.
La notion d’Etat intéressé en droit international 361

Indien et son effort de guerre pendant la première guerre mondiale


en vue de la libération du Tanganyika 29.
En fait, en l’absence de définition objective de l’expression
« Etats directement intéressés » au sens de l’article 79 de la Charte,
les puissances administrantes procédèrent elles-mêmes au choix de
leurs partenaires dans le processus d’élaboration des accords de
tutelle. Ainsi, le projet d’accord relatif au territoire du Ruanda-
Urundi fut soumis par le Gouvernement belge au Gouvernement bri-
tannique, qu’il considérait comme directement intéressé pour des rai-
sons de voisinage géographique, et il fut communiqué « à titre
d’information » aux gouvernements de la Chine, des Etats-Unis, de
la France et de l’URSS. De même, en ce qui concerne la France, les
termes des accords de tutelle relatifs au Togo et au Cameroun furent
« soumis à l’agrément du Gouvernement britannique considéré
comme directement intéressé » et « communiqués pour information
aux autres membres permanents du Conseil de sécurité et aux Puis-
sances mandataires de territoires africains » 30. C’est donc une
conception très restrictive des Etats directement intéressés qui a, en
définitive, prévalu et qui a permis de surmonter la difficulté.
Certaines résolutions du Conseil de sécurité et de l’Assemblée
générale des Nations Unies portent également témoignage de la dif-
ficulté d’identifier précisément les Etats intéressés dans une situation
déterminée. C’est ce qui ressort notamment de l’examen de la ques-
tion du Timor oriental par ces deux organes à la demande du Portu-
gal 31. Aussitôt après l’invasion de ce territoire par les forces armées
indonésiennes le 7 décembre 1975, l’Assemblée générale avait
appelé l’attention du Conseil de sécurité sur la situation 32 et le
Conseil, par deux résolutions adoptées respectivement le
22 décembre 1975 et le 22 avril 1976, avait demandé « à tous les
Etats et à toutes les autres parties intéressées » (« all States and other
parties concerned ») de coopérer pleinement avec les Nations Unies

29. Voir G. B. Wolfe, « The States Directly Concerned ; Art. 79 of the UN


Charter », American Journal of International Law, 1948, pp. 368-388 ; G. Badiali,
« La struttura dell’accordo di amministrazione fiduciara e il problema degli
Stati direttamente interessati », Comunicazioni e studi, vol. IX, 1957, pp. 75-
115.
30. Voir Répertoire de la pratique suivie par les organes des Nations Unies,
vol. IV, art. 79, par. 12-61.
31. Voir P. Tavernier, « L’année des Nations Unies. Questions juridiques »,
AFDI, 1975, p. 569. Sur les origines de la question et ses premiers développe-
ments, voir J. F. Guilhaudis, « La question de Timor », AFDI, 1977, pp. 307-324.
32. Résolution 3485 (XXX) du 12 décembre 1975.
362 Jean-Pierre Quéneudec

pour résoudre pacifiquement la situation 33. Par la suite, dans sa réso-


lution 35/27 adoptée le 11 novembre 1980, l’Assemblée générale
invita « toutes les parties directement intéressées » 34 à coopérer pour
permettre l’application de la Déclaration du 14 décembre 1960 sur
l’octroi de l’indépendance aux pays et peuples coloniaux 35. Ce n’est
toutefois qu’à la session suivante que la formule fut clairement
explicitée dans la résolution 36/50, du 24 novembre 1981, qui conte-
nait la formulation suivante :
« toutes les parties intéressées, à savoir le Portugal, en tant que
puissance administrante, et les représentants du peuple de
Timor oriental, ainsi que l’Indonésie » 36.
L’identification des parties directement intéressées faite sous la
forme d’une énumération était d’autant plus remarquable qu’elle
comportait une liste limitative figurant à la suite de la locution « à
savoir » (« namely », dans le texte anglais). Force est de reconnaître
cependant qu’il s’agit là d’un cas assez exceptionnel.

c) La détermination de la qualité d’Etat intéressé


Le caractère malaisé de l’identification de l’Etat intéressé est dû,
pour une large part, à ce que la reconnaissance ou l’attribution de
cette qualité repose le plus souvent sur un phénomène d’autodési-
33. Résolutions 384 (1975) et 389 (1976).
34. Italique ajouté. Cette formulation se retrouve dans plusieurs résolutions de
l’Assemblée générale, en particulier toutes celles relatives à la création d’une
zone exempte d’armes nucléaires dans la région du Moyen-Orient, qui prient
« toutes les parties directement intéressées » d’œuvrer à la création d’une telle
zone et invitent en même temps « les pays intéressés » à adhérer au Traité sur la
non-prolifération des armes nucléaires : résolutions 3263 (XXIX), 9 décembre
1974 ; 3474 (XXX), 11 décembre 1975 ; 31/71, 10 décembre 1976 ; 32/82,
12 décembre 1977 ; 33/64, 14 décembre 1978 ; 34/77, 11 décembre 1979 ; 35/147,
12 décembre 1980 ; 36/87, 9 décembre 1981 ; 37/75, 9 décembre 1982 ; 38/64,
15 décembre 1983 ; 39/54, 12 décembre 1984 ; 40/82, 12 décembre 1985 ; 41/48,
3 décembre 1986 ; 42/28, 30 novembre 1987 ; 43/65, 7 décembre 1988 ; 44/108,
15 décembre 1989 ; 45/52, 4 décembre 1990 ; 46/30, 6 décembre 1991.
35. Dans l’intervalle l’Assemblée générale avait adopté quatre autres résolu-
tions (31/53, 1er décembre 1976 ; 32/34, 28 novembre 1977 ; 33/39, 13 décembre
1978 ; 34/20, 21 novembre 1979) rejetant l’intégration du Timor oriental à l’Indo-
nésie.
36. Le 23 novembre 1982, l’Assemblée générale devait toutefois reprendre,
dans la résolution 37/30, la formule initiale de la résolution 35/27 en priant le
Secrétaire général de tenir des consultations en vue d’un règlement « avec toutes
les parties directement intéressées ». Depuis lors, la question de Timor a connu un
développement nouveau et est devenue une affaire contentieuse mettant aux
prises le Portugal et l’Australie à la suite de la requête déposée le 22 février 1991
au Greffe de la CIJ par le Gouvernement portugais.
La notion d’Etat intéressé en droit international 363

gnation. Le volontarisme latent qui sous-tend l’ensemble des rela-


tions internationales conduit les Etats à ne pas s’en remettre à
d’autres qu’eux-mêmes du soin de déterminer s’ils sont intéressés ou
si un intérêt est pour eux en cause dans un cas particulier. Comme le
reconnaissait la sentence arbitrale rendue le 16 novembre 1957 dans
l’affaire du Lac Lanoux, « il appartient à chaque Etat d’apprécier,
raisonnablement et de bonne foi, les situations et les règles qui le
mettent en cause » 37. Les statuts de plusieurs organisations interna-
tionales prévoient certes que cette détermination doit se faire, s’il y
a lieu, par application de critères convenus ; mais leur mise en œuvre
n’est pas toujours exempte d’ambiguïté ou d’incertitude, tant il est
vrai que les Etats membres entendent se réserver le droit d’interpré-
ter les critères préétablis qu’ils ont acceptés 38. Quant à la détermina-
tion de la qualité d’Etat intéressé par le juge international, elle
demeure l’exception et ne joue que dans des hypothèses limitées, en
raison du principe fondamental selon lequel le pouvoir d’une juridic-
tion internationale de se prononcer sur la situation d’un Etat procède
exclusivement du consentement de celui-ci 39.
Cependant, en différentes occasions, le juge international a été
amené à consacrer le caractère opératoire de la notion d’Etat inté-
ressé. En particulier, il s’est quelquefois attaché à faire jouer un rôle im-
portant à la conduite des Etats intéressés, soit pour déterminer l’exis-
tence et la portée d’une règle juridique, soit pour apprécier la situation
juridique d’un Etat au regard de sa propre compétence. Ainsi, dans
son arrêt du 7 septembre 1927 concernant l’affaire du Lotus, la

37. Nations Unies, Recueil des sentences arbitrales, vol. XII, p. 309.
38. Ce que R.-J. Dupuy a baptisé la « persistance du droit relationnel dans
l’ordre institutionnel », « Communauté internationale et disparités de développe-
ment », RCADI, tome 165 (1979-IV), pp. 70 ss.
39. Dans son arrêt du 26 novembre 1984 relatif à la compétence et à la rece-
vabilité dans l’affaire des Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et
contre celui-ci (Nicaragua c. Etats-Unis d’Amérique), la CIJ a évoqué le pro-
blème de la détermination des Etats « concernés » ou « affectés », à propos de
l’interprétation de la réserve relative aux traités multilatéraux (« réserve Vanden-
berg ») contenue dans la déclaration américaine d’acceptation de la juridiction
obligatoire de la Cour. Cette réserve faisait référence à « toutes les parties au
traité que la décision concerne » (« all parties to the treaty affected by the deci-
sion »). Selon la Cour, « la détermination des Etats « affectés » ne peut être laissée
aux parties ; c’est à la Cour d’en décider » (CIJ Recueil 1984, p. 425, par. 75).
Elle n’a pu toutefois en décider en l’espèce dans la phase juridictionnelle, car « ce
n’est qu’à partir du moment où les grandes lignes de son arrêt se dessineraient
qu’elle pourrait déterminer quels Etats seraient « affectés » (ibid.). Dans son arrêt
sur le fond, du 27 juin 1986, elle a constaté que seul le Salvador serait affecté par
sa décision (CIJ Recueil 1986, pp. 36-38, par. 51-56).
364 Jean-Pierre Quéneudec

Cour permanente s’était-elle fondée notamment sur la conduite de la


France et de l’Allemagne face à des instances intentées en Italie et en
Belgique dans d’autres affaires d’abordage en mer et en avait déduit :
« il n’apparaît pas que les Etats intéressés se soient opposés aux
poursuites pénales relatives à des cas d’abordage devant les tri-
bunaux d’un pays autre que celui du pavillon... » 40
Quant à la Cour internationale de Justice, on sait que, pour statuer
sur sa compétence dans l’affaire des Activités militaires et paramili-
taires au Nicaragua, elle s’est attachée à apprécier l’effet de la men-
tion de la déclaration nicaraguayenne d’acceptation de la juridiction
obligatoire dans l’Annuaire de la Cour et dans le recueil publié par
le Secrétariat des Nations Unies sur l’état des signatures et ratifica-
tions des conventions. Selon la Cour :
« L’importance de ce fait tient à la signification attribuable
aux conduites des Etats intéressés, lesquelles dépendent des
témoignages ainsi fournis par ces publications. ... les Etats inté-
ressés, au premier rang desquels le Nicaragua, ont donc eu tout
loisir d’accepter ou de rejeter l’application ainsi proclamée de
l’article 36, paragraphe 5, au cas de la déclaration nicara-
guayenne de 1929. » 41
Elle s’est référée en outre à la conduite des
« Etats autres que le Nicaragua, y compris ceux qu’on peut sup-
poser les plus intéressés par la situation juridique de cet Etat au
regard de la compétence de la Cour » 42,
c’est-à-dire principalement le Honduras et les Etats-Unis 43.
*
40. CPJI série A no 10, p. 29. Dans l’affaire du Vapeur « Wimbledon », la Cour
permanente eut à faire application de l’article 386 du Traité de Versailles selon
lequel, en cas de violation des dispositions des articles 380 à 386 ou de désaccord
sur l’interprétation de ces articles, « toute Puissance intéressée » pouvait faire
appel à la juridiction instituée dans ce but par la Société des Nations ; et elle
estima recevable la requête présentée par la Grande-Bretagne, la France, l’Italie
et le Japon :
« il suffit d’observer en l’espèce que chacune des puissances demanderesses
a un intérêt évident à l’exécution des stipulations qui concernent le canal de
Kiel, puisqu’elles ont toutes des flottes et des marines marchandes battant
leur pavillon » (CPIJ série A no 1, p. 20).
41. CIJ Recueil 1984, p. 409, par. 38.
42. Ibid., p. 410, par. 40.
43. Voir le paragraphe 41 de l’arrêt, ibid., pp. 410-411.
La notion d’Etat intéressé en droit international 365

A travers l’aperçu général, dressé selon un mode très empirique,


que l’on peut ainsi donner de la notion d’Etat intéressé, il apparaît
que celle-ci, malgré les difficultés parfois rencontrées par sa mise en
œuvre, est un concept autour duquel il est possible de « revisiter » —
au sens anglais du terme — de nombreux aspects du droit internatio-
nal contemporain. Qu’il s’agisse du droit des organisations interna-
tionales ou du droit des relations interétatiques, du droit des traités
ou du droit de la responsabilité internationale, ou bien encore du
processus de formation des normes internationales ou du recours à
une procédure juridictionnelle, on ne peut manquer d’être frappé par
le rôle joué et la place occupée par la notion d’Etat intéressé 44.
Aussi envisagera-t-on successivement :
— l’Etat intéressé, titulaire de droits particuliers ou spécifiques ;
— l’Etat intéressé, auteur principal des normes internationales ;
— l’Etat intéressé dans une procédure juridictionnelle ;
— l’Etat intéressé en tant qu’Etat affecté par une violation du droit
international.

44. Pour une présentation générale de la fonction assignée à la qualité d’Etat


intéressé au regard de la situation particulière d’Etat sans littoral, voir G. Hafner,
« Bemerkungen zur Funktion und Bestimmung der Betroffenheit im Völkerrecht
anhand des Binnenstaates », German Yearbook of International Law, vol. 31,
1988, pp. 167-229.
366

CHAPITRE I

L’ÉTAT INTÉRESSÉ,
TITULAIRE DE DROITS PARTICULIERS
OU SPÉCIFIQUES

Placé en tête des principes énoncés à l’article 2 de la Charte des


Nations Unies, le principe fondamental de l’égalité des Etats domine
l’ensemble du droit international, dont il apparaît comme la clef de
voûte. L’égalité a pour corollaire la non-discrimination, en ce sens
qu’elle implique le rejet de toute distinction entre Etats en ce qui
concerne leur statut juridique international. Selon la Déclaration
relative aux principes du droit international touchant les relations
amicales et la coopération entre les Etats conformément à la Charte
des Nations Unies :
« Tous les Etats jouissent de l’égalité souveraine. Ils ont des
droits et des devoirs égaux et sont des membres égaux de la
communauté internationale, nonobstant les différences d’ordre
économique, social, politique ou d’une autre nature. » 45
Le principe d’égalité n’empêche cependant pas le droit internatio-
nal de consacrer des différenciations concrètes, voire même des
inégalités entre Etats. La raison en est que l’égalité des droits n’a
jamais signifié que la totalité des droits et obligations de chaque Etat
était ou devait être rigoureusement la même 46. Charles Rousseau fai-
sait très justement remarquer :
« S’ils sont juridiquement égaux, les petits Etats et les
grandes Puissances diffèrent à trop d’égards les uns des autres
sur le plan de l’influence et du rôle effectif qu’ils jouent dans la

45. Résolution 2625 (XXV) adoptée le 24 octobre 1970 par l’Assemblée géné-
rale des Nations Unies.
46. Les résolutions 44/51 et 46/43 (« Protection et sécurité des petits Etats »),
adoptées par l’Assemblée générale des Nations Unies respectivement les
8 décembre 1989 et 9 décembre 1991, se font l’écho de cette idée en reconnais-
sant que les petits Etats risquent d’être particulièrement vulnérables aux menaces
extérieures et aux ingérences dans leurs affaires intérieures et que « le droit à la
souveraineté et à l’intégrité territoriale peut, dans leur cas, s’assortir de besoins
spéciaux ». (Nations Unies, Résolutions et décisions adoptées par l’Assemblée
générale au cours de sa quarante-sixième session, vol. I, New York, 1992, p. 94.)
La notion d’Etat intéressé en droit international 367

vie internationale pour que le juriste ne tienne pas compte de


cette donnée élémentaire de la société inter-étatique. » 47
Cette distinction a été officiellement consacrée dans des textes
internationaux de première importance, en particulier dans les traités
et accords intervenus à l’issue des deux guerres mondiales. Les trai-
tés de paix de 1919-1920 faisaient ainsi le départ, parmi les Etats
alliés, entre les cinq « Principales Puissances alliées et associées » 48
et les douze « Puissances alliées et associées » qui, au cours des
négociations préparant les traités de paix, avaient été appelées
« Puissances à intérêts limités » 49. Quant aux accords de Potsdam du
2 août 1945, afin d’assurer le travail préparatoire nécessaire aux
règlements de paix, ils prévoyaient la constitution d’un Conseil des
ministres des affaires étrangères représentant « les cinq principales
Puissances », c’est-à-dire celles que la Charte adoptée à San Fran-
cisco quelques semaines auparavant avait désignées comme membres
permanents du Conseil de sécurité 50.
La place prépondérante implicitement ou expressément reconnue
à quelques Etats dans la vie internationale en raison de leur puis-
sance militaire, économique ou technique ne peut pas ne pas être
prise en compte dès lors qu’il s’agit d’organiser et de structurer la
société internationale 51. Aussi le droit des organisations internatio-
nales fournit-il maints exemples de prérogatives particulières insti-
tuées au profit des Etats les plus puissants ou les plus directement
intéressés à la réalisation des finalités propres à chacune de ces orga-
nisations. Le principe d’égalité y est très fréquemment l’objet
d’aménagements divers, qui sont généralement établis en faisant « le
tri entre ce qui est opportune prise en considération de la puissance
et inéquitable consécration de la raison du plus fort » 52.
En dehors des organisations internationales, on assiste depuis
quelques années au développement d’une tendance à la légalisation
de différences dans les droits et devoirs des Etats selon qu’ils sont

47. C. Rousseau, Droit international public, t. II, Paris, Sirey, 1974, p. 328.
48. Etats-Unis, Empire britannique, France, Italie, Japon.
49. Belgique, Chine, Cuba, Grèce, Nicaragua, Panama, Pologne, Portugal,
Roumanie, Siam, Tchécoslovaquie, Etat serbe-croate-slovène.
50. Voir Recueil de textes à l’usage des conférences de la paix, Paris, Impri-
merie nationale, 1946, p. 34.
51. Voir J. Markus, Grandes Puissances, petites nations et le problème de
l’organisation internationale, Genève, Imprimerie Grivet, 1946.
52. G. de Lacharrière, « L’influence de l’inégalité de développement des Etats
sur le droit international », RCADI, tome 139 (1973-II), p. 235.
368 Jean-Pierre Quéneudec

intéressés, directement intéressés ou principalement intéressés par


une question. L’émergence de ce qu’on a appelé un principe de spé-
cificité apporte ici une limite au jeu de l’égalité juridique stricte,
quand elle ne constitue pas une rupture pure et simple de l’égalité.
Le doyen Colliard observait à ce sujet, il y a près d’un quart de
siècle :
« On constate actuellement dans le droit international positif
une très nette tendance à la différenciation des droits et obliga-
tions des Etats. A la formule abstraite et strictement juridique
antérieure se substitue la prise en considération de caractéris-
tiques concrètes qui définissent certaines catégories d’Etats.
Les Etats qui répondent à ces caractéristiques auront le même
statut juridique mais ce statut sera différent de celui d’autres
Etats qui répondent, eux, à d’autres caractéristiques. » 53
On aboutit ainsi progressivement à l’établissement d’une typolo-
gie juridique différenciée des Etats, dans la mesure où, de même que
des droits particuliers sont attribués aux Etats principalement intéres-
sés au sein des organisations internationales, les Etats particulière-
ment intéressés bénéficient également de droits spécifiques dans les
relations interétatiques, notamment dans les domaines du droit de
l’environnement et du droit de la mer.

Section 1. Les droits particuliers des Etats principalement intéressés


au sein des organisations internationales

Dans les organisations internationales, la situation privilégiée des


Etats principalement intéressés par la réalisation des buts assignés à
l’organisation est un phénomène désormais classique qui a déjà fait
l’objet de nombreuses études 54. La prise en considération des inté-
rêts respectifs des Etats au regard des objectifs de l’organisation
internationale fait intervenir les différences entre Etats quant à leur
puissance et quant à leurs responsabilités internationales dans les

53. C.-A. Colliard, « Egalité ou spécificité des Etats dans le droit international
public actuel », Mélanges offerts à M. le doyen Louis Trotabas, Paris, LGDJ,
1970, pp. 539-540.
54. Voir notamment B. Boutros-Ghali, « Le principe d’égalité des Etats et les
organisations internationales », RCADI, tome 100 (1960-II), pp. 10-73 ; B. Broms,
The Doctrine of Equality of States As Applied in International Organisations,
Helsinki, Vammalan Kirjapaino, 1959 ; R. Padirac, L’égalité des Etats et l’orga-
nisation internationale, Paris, LGDJ, 1953.
La notion d’Etat intéressé en droit international 369

domaines couverts par l’organisation. Le simple bon sens et des


considérations d’efficacité dictent la prise en compte de ces
éléments ; car le rapport des forces au sein d’une organisation inter-
nationale — surtout lorsque celle-ci exerce des activités opération-
nelles dans le domaine économique — ne saurait s’écarter trop sen-
siblement du rapport des forces existant dans le domaine considéré.
L’égalité juridique entre Etats membres y est donc toute relative.
L’inégalité fonctionnelle qui en résulte se manifeste plus particuliè-
rement à travers diverses modalités assurant la participation des
Etats membres intéressés aux organes restreints, ainsi que par l’amé-
nagement des procédures de vote.

1. La participation des Etats intéressés aux organes restreints

L’institutionnalisation de la notion d’Etat intéressé peut, dans cer-


tains cas, revêtir la forme d’une prédétermination des membres d’un
organe restreint — ou de certains d’entre eux — dans l’acte consti-
tutif de l’organisation internationale. C’était la formule consacrée par
l’article 4 du Pacte de la Société des Nations pour la composition du
Conseil. C’est aussi la solution retenue par l’article 23 de la Charte des
Nations Unies qui identifie nommément les cinq Etats réputés les
plus intéressés au maintien de la paix et de la sécurité internationales
et siégeant à ce titre en qualité de membres permanents au Conseil
de sécurité 55. Plus fréquemment, la prise en considération de la
notion d’Etat intéressé se traduit de deux autres manières : d’une
part, la référence à cette notion sert de critère de détermination des
Etats qui ont principalement vocation à être élus membres d’un
organe restreint ; d’autre part, c’est également en fonction de cette
notion que la participation aux délibérations d’un organe restreint est
parfois élargie à des Etats qui n’en font pas normalement partie mais
qui sont intéressés par une question figurant à l’ordre du jour.

55. C’est un système voisin qui prévaut également pour la composition du


Conseil d’administration de l’Organisation internationale du travail : sur les
vingt-huit délégués gouvernementaux siégeant au Conseil d’administration, dix
sont membres de droit en qualité de représentants des Etats membres « dont
l’importance industrielle est la plus considérable », la détermination de cette qua-
lité appartenant au Conseil lui-même (art. 7, par. 2 et 3, de la Constitution de
l’OIT). Ce privilège des dix membres de droit sera supprimé lorsque entrera en
vigueur l’instrument d’amendement adopté le 24 juin 1986 par la Conférence
générale du Travail. Voir B. Dupuy, La nouvelle structure de l’OIT, Paris, Eco-
nomica, 1987 ; F. Maupain, « La réforme de l’Organisation internationale du Tra-
vail », AFDI, 1987, pp. 478-497.
370 Jean-Pierre Quéneudec

a) La notion d’Etat intéressé, critère de désignation des membres


des organes restreints

Ce critère n’est certes pas retenu dans toutes les organisations


internationales et, dans celles où il est appliqué, il n’est évidemment
pas l’unique critère présidant à la désignation des membres d’un
organe restreint, car il est toujours tempéré par le correctif que
constitue le principe de la répartition géographique équitable des
sièges. Il suffit de mentionner quelques exemples.
Conformément à l’article 50 de la Convention relative à l’aviation
civile internationale, les deux premiers critères présidant à l’élection
des membres du Conseil de l’Organisation de l’aviation civile inter-
nationale visent à assurer une « représentation adéquate » à deux
catégories d’Etats particulièrement intéressés : d’une part, les « Etats
d’importance majeure dans le transport aérien » et, d’autre part, les
Etats « qui contribuent le plus à fournir des installations et services
pour la navigation aérienne civile internationale » 56. De même, selon
l’article 18 de la Convention portant création de l’Organisation mari-
time internationale, les membres du Conseil de l’OMI sont élus au
titre de trois catégories d’intérêts : d’abord, les « Etats qui sont le
plus intéressés à fournir des services internationaux de navigation
maritime » ; ensuite, les « autres Etats qui sont le plus intéressés dans
le commerce international maritime » ; enfin, les Etats « qui ont des
intérêts particuliers dans le transport maritime ou la navigation » et
dont l’élection garantit une représentation géographique équitable 57.
De son côté, l’article VI du Statut de l’Agence internationale de
l’énergie atomique réserve une place particulière, au sein du Conseil
des gouverneurs, aux « membres de l’Agence les plus avancés dans
le domaine de la technologie de l’énergie atomique » 58. Il en va
encore de même au Fonds monétaire international et à la Banque
mondiale, où le critère des Etats principalement intéressés qui pré-
vaut pour la nomination des administrateurs fait intervenir les Etats

56. Convention de Chicago du 7 décembre 1944, Nations Unies, Recueil des


traités, vol. 15, p. 295.
57. Convention faite à Genève le 6 mars 1948 (Nations Unies, Recueil des
traités, vol. 289, p. 3), telle qu’amendée le 15 septembre 1964 (ibid., vol. 607,
p. 276), le 17 octobre 1974 (ibid., vol. 1080, p. 375), le 14 novembre 1975 (OMI,
doc. A.IX/Res.358), le 17 novembre 1977 (doc. A.X/Res.400) et le 15 novembre
1979 (doc. A.XI/Res.450).
58. Statut de l’AIEA du 26 octobre 1956, modifié le 4 octobre 1961 et le
28 septembre 1970 (Nations Unies, Recueil des traités, vol. 276, p. 5).
La notion d’Etat intéressé en droit international 371

dont les quotas sont les plus élevés ou qui détiennent le plus grand
nombre de parts du capital 59.
La mise en œuvre de ce critère ne va cependant pas sans soulever
parfois de délicats problèmes, comme devait le montrer l’affaire de
la Composition du Comité de la sécurité maritime de l’Organisation
intergouvernementale consultative de la navigation maritime, dans
laquelle la Cour internationale de Justice rendit un avis consultatif le
8 juin 1960 60. L’article 28 de la convention portant création de
l’OMCI (devenue l’OMI en 1982) prévoyait que les quatorze
membres du Comité de la sécurité maritime étaient élus par
l’Assemblée parmi les « pays qui ont un intérêt important dans les
questions de sécurité maritime » ; mais il précisait : « huit au moins
de ces pays doivent être ceux qui possèdent les flottes de commerce
les plus importantes ». Or, le Liberia et le Panama n’avaient pas été
élus au Comité en janvier 1959, alors qu’ils étaient parmi les huit
Etats ayant le plus grand nombre de navires de commerce battant
leur pavillon. Saisie d’une demande d’avis par l’Assemblée de
l’OMCI, la Cour estima que, si l’exigence d’un « intérêt important
dans les questions de sécurité maritime » était une condition d’éligi-
bilité au Comité, la rédaction de l’article 28 de la Convention impli-
quait que les huit Etats possédant les flottes de commerce les plus
importantes avaient un tel intérêt :
« La condition particulière d’être l’un de ces huit pays définit
la nature de l’intérêt exigé dans les questions de sécurité mari-
time et correspond audit intérêt. » 61
Selon la Cour, le principe sur lequel reposait cet article était « la
prédominance au sein du Comité des pays qui possèdent les flottes
de commerce les plus importantes » 62 et l’Assemblée de l’OMCI ne
disposait donc pas d’un pouvoir discrétionnaire lui permettant de
procéder à un choix de ces pays, mais était liée par le critère du ton-
nage de jauge immatriculé 63. La difficulté a été tournée en faisant

59. Accords de Washington du 27 décembre 1945 portant création du FMI et


de la BIRD (Nations Unies, Recueil des traités, vol. 2, p. 41 et p. 135).
60. CIJ Recueil 1960, p. 150.
61. Ibid., p. 160.
62. Ibid., pp. 160-161.
63. Ibid., pp. 166 et 170 s. Voir toutefois l’opinion dissidente du président de
la CIJ, ibid., pp. 173-176. Voir aussi les commentaires de C.-A. Colliard, AFDI,
1960, pp. 338-361 ; R. Monaco, Rivista di diritto internazionale, 1960, pp. 679-
685 ; R. Pinto, Journal du droit international, 1961, pp. 1178-1191 ; K. R. Sim-
monds, International and Comparative Law Quarterly, 1963, pp. 56-87.
372 Jean-Pierre Quéneudec

finalement du Comité de la sécurité maritime un organe plénier,


l’article 28 de la convention OMI précisant qu’il se compose de tous
les membres.
On notera que, selon l’article 161 de la Convention des Nations
Unies sur le droit de la mer, tel qu’amendé par l’Accord adopté le
28 juillet 1994 par l’Assemblée générale des Nations Unies 64, le
Conseil de la future Autorité internationale des fonds marins devra
être composé pour moitié de représentants d’Etats intéressés, ceux-ci
étant répartis, suivant un schéma assez complexe, en quatre catégo-
ries d’intérêts spécifiques :
— Etats qui sont les plus grands consommateurs ou importateurs
nets de produits de base appartenant aux catégories de minéraux
extraits de la zone internationale des fonds marins ;
— Etats qui sont parmi les principaux exportateurs nets de ces
minéraux ;
— Etats ayant effectué les investissements les plus importants pour
la préparation de l’exploitation des ressources de la zone interna-
tionale ;
— Etats en développement « représentant des intérêts particuliers »,
c’est-à-dire : Etats à population nombreuse, Etats sans littoral ou
géographiquement désavantagés, Etats insulaires, Etats figurant
parmi les principaux importateurs de minéraux extraits de la
zone internationale, Etats partiellement producteurs de tels miné-
raux, Etats les moins avancés.
Les Etats principalement intéressés sont donc, ici encore, envisa-
gés en tant qu’ils appartiennent à une catégorie d’intérêts spécifiques
communs aux membres d’un groupe déterminé. Tout autre est la
situation de l’Etat intéressé à participer aux travaux d’un organe res-
treint lorsque celui-ci est saisi d’une question concernant cet Etat.

b) L’élargissement aux Etats intéressés de la participation aux déli-


bérations d’un organe restreint
L’article 4, alinéa 5, du Pacte de la Société des Nations prévoyait
que tout Etat membre de la Société qui n’était pas représenté au
Conseil serait invité à y siéger lorsqu’une question l’intéressant par-

64. A/Res.48/263, 17 août 1994 : Accord relatif à l’application de la partie XI


de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982,
annexe, section 3, par. 15.
La notion d’Etat intéressé en droit international 373

ticulièrement serait portée devant le Conseil. La Charte des Nations


Unies a repris cette règle, en ce qui concerne la participation aux
délibérations du Conseil de sécurité, mais en faisant une distinction
selon qu’il s’agit d’une question soumise au Conseil ou d’un diffé-
rend examiné par lui. Dans le premier cas, qui est régi par
l’article 31 de la Charte, tout membre des Nations Unies qui n’est
pas membre du Conseil de sécurité peut, « chaque fois que celui-ci
estime que les intérêts de ce Membre sont particulièrement affec-
tés », participer à la discussion de la question, mais sans droit de vote
et sans qu’il puisse invoquer un droit de participation automatique ;
sa participation est subordonnée à la reconnaissance, par le Conseil,
de sa qualité d’Etat directement intéressé. Dans la seconde hypo-
thèse, l’article 32 de la Charte prévoit, au contraire, que la participa-
tion de l’Etat intéressé (ou des Etats intéressés) est de droit :
« Tout Membre des Nations Unies qui n’est pas membre du
Conseil de sécurité ou tout Etat qui n’est pas Membre des
Nations Unies, s’il est partie à un différend examiné par le
Conseil de sécurité, est convié à participer [« shall be invited to
participate »], sans droit de vote, aux discussions relatives à ce
différend. »
Toutefois, le droit de participation de l’Etat intéressé est, dans
cette seconde hypothèse, subordonné à la décision du Conseil de
sécurité de qualifier de « différend » la question qui lui est soumise.
La Cour internationale de Justice souligna cette condition dans son
avis consultatif du 21 juin 1971 relatif à la Namibie :
« Le libellé de l’article 32 de la Charte est impératif mais le
Conseil de sécurité n’a l’obligation de convier un Etat confor-
mément à cette disposition que s’il constate que la question
dont il est saisi a le caractère d’un différend. En l’absence
d’une telle constatation, l’article 32 de la Charte ne s’applique
pas. » 65
Hormis quelques exceptions assez rares 66, la pratique suivie par le

65. CIJ Recueil 1971, p. 22, par. 24.


66. Outre la non-participation de l’Afrique du Sud à la discussion en 1970 de
la situation en Namibie, on relève également que, lors de l’examen de la question
rhodésienne en mai 1966, le Conseil de sécurité refusa de donner suite à la
demande d’invitation présentée par le Gouvernement de Rhodésie du Sud, consi-
déré comme un régime illégal.
374 Jean-Pierre Quéneudec

Conseil de sécurité quant à la participation des Etats intéressés a


généralement été très libérale 67.
L’élargissement aux Etats particulièrement intéressés de la partici-
pation aux délibérations d’un organe restreint a d’ailleurs été recom-
mandée par l’Institut de droit international. La résolution qu’il a
adoptée à sa session du Caire, le 17 septembre 1987, concernant
l’élaboration des grandes conventions multilatérales et des instru-
ments non conventionnels à fonction ou à vocation normative, com-
porte en annexe différentes conclusions, dont celle-ci :
« Si l’organe qui élabore la résolution ne se compose pas de
tous les membres des Nations Unies, ... il est souhaitable que
les Etats ayant un intérêt particulier dans le sujet traité puissent
prendre part aux délibérations de l’organe et à l’élaboration du
projet. » 68

2. Le poids de la notion d’Etat intéressé dans l’aménagement


des votes

Cet aspect de la situation privilégiée faite, dans les organisations


internationales, aux Etats principalement intéressés est le plus connu.
C’est celui qui a été le plus souvent étudié et expliqué 69. Aussi peut-
on se limiter à quelques brèves remarques.
En dehors de l’inégalité consacrée par l’article 27 de la Charte des
Nations Unies qui attribue un droit de veto aux membres permanents
du Conseil de sécurité, différents systèmes de pondération des voix

67. Voir M. C. Smouts, « Réflexions sur les méthodes de travail du Conseil de


sécurité », AFDI, 1982, pp. 601-612.
68. Conclusion 8. Texte dans RGDIP, 1988, p. 258 ; Institut de droit interna-
tional, Tableau des résolutions adoptées (1957-1991), Paris, Pedone, 1992,
p. 184.
69. Voir en particulier R. Drago, « La pondération dans les organisations
internationales », AFDI, 1956, pp. 529-547 ; J. Gold, « Developments in the Law
and Institutions of International Economic Relations. Weighted Voting Power :
Some Limits and Some Problems », American Journal of International Law,
1974, pp. 687-708 ; H. De Gruben, « La pondération de l’influence des Etats dans
les organisations internationales », Chronique de politique étrangère, 1962, pp. 5-
26 ; C. W. Jenks, « Unanimity, the Veto, Weighted Voting, Special and Simple
Majorities and Consensus As Modes of Decision in International Organizations »,
Cambridge Essays in International Law, Londres, 1965, pp. 48-63 ; J. Kranz,
« Le vote pondéré dans les organisations internationales », RGDIP, 1981, pp. 313-
346 ; E. McIntyre, « Weighted Voting in International Organizations », Internatio-
nal Organization, 1954, pp. 484-497 ; S. Zamora, « Voting in International
Economic Organizations », American Journal of International Law, 1980,
pp. 566-608.
La notion d’Etat intéressé en droit international 375

assurent un poids spécifique plus important aux votes des Etats prin-
cipalement intéressés, en particulier au sein des organisations inter-
nationales à compétence économique et financière 70.
Une autre formule a été parfois appliquée, consistant à ne prendre
en compte, pour l’adoption d’une décision, que les votes émis par les
seuls Etats se déclarant intéressés. C’était la formule mise en œuvre
dans le cadre de l’Organisation européenne de coopération écono-
mique. Selon l’article 14 de la Convention du 16 avril 1948 :
« A moins que l’Organisation n’en décide autrement pour
des cas spéciaux, les décisions sont prises par accord mutuel de
tous les Membres. Dès lors qu’un Membre déclare ne pas être
intéressé à une question, son abstention ne fait pas obstacle aux
décisions, qui sont obligatoires pour les autres Membres. » 71
A la suite de la reconstitution de l’OECE en Organisation de
coopération et de développement économiques par la convention
signée à Paris le 14 décembre 1960, cette formule a été modifiée
dans sa lettre, mais non dans son esprit. Le Conseil de l’OCDE
prend ses décisions et recommandations en se conformant en fait à la
pratique qui était suivie par le Conseil de l’OECE lorsqu’il statue en
application de l’article 6 de la Convention de 1960, aux termes
duquel :
« 1. A moins que l’Organisation n’en décide autrement à
l’unanimité pour des cas spéciaux, les décisions sont prises et

70. Selon le mécanisme de vote pondéré établi par les statuts du FMI (art. XII,
sect. 5) et de la BIRD (art. V, sect. 3), chaque Etat membre dispose d’un nombre
égal de voix augmenté d’une voix supplémentaire pour chaque fraction supplé-
mentaire de souscription. Il en est de même au sein de la SFI, de l’AID et du
FIDA. On retrouve, sous différentes variantes, des formules voisines de pondéra-
tion en fonction de l’importance économique respective des Etats membres dans
les banques régionales de développement. Dans certains cas, la pondération des
votes est établie en fonction du poids économique respectif des Etats sur le mar-
ché d’un produit. Ainsi, au Conseil de direction de l’Agence internationale de
l’énergie, les droits de vote des pays participants combinent des droits de vote
généraux (trois par Etat) et des droits de vote supplémentaires afférents à la
consommation de pétrole : les Etats-Unis disposent de quarante-sept voix supplé-
mentaires ; le Japon, quinze ; l’Allemagne, huit, etc. ; les petits consommateurs
n’ont qu’une voix supplémentaire, voire même aucune pour quatre d’entre eux
(voir l’article 62 de l’Accord du 14 novembre 1974 relatif à un programme inter-
national de l’énergie, avant sa modification comme suite à l’adhésion de la
France en 1992).
71. Convention de coopération économique européenne faite à Paris le
16 avril 1948. Texte dans A.-C. Colliard et A. Manin, Droit international et his-
toire diplomatique, t. II, Paris, Montchrestien, 1970, p. 251.
376 Jean-Pierre Quéneudec

les recommandations sont faites par accord mutuel de tous les


Membres.
2. Chaque Membre dispose d’une voix. Si un Membre
s’abstient de voter une décision ou une recommandation, une
telle abstention ne fait pas obstacle à cette décision ou recom-
mandation, qui est applicable aux autres Membres mais pas au
Membre qui s’abstient. » 72
Inspiré de la formule retenue à l’OECE, une disposition de même
type était en vigueur dans le cadre du Comecon, où une distinction
était faite, s’agissant de l’adoption des décisions, entre « Etats inté-
ressés » et « Etats non intéressés ». L’article 4, paragraphe 3, des Sta-
tuts du Conseil d’assistance économique mutuelle, du 14 décembre
1959, entérinait la pratique adoptée depuis la création de l’organisa-
tion en 1949 et précisait :
« Les recommandations et décisions du Conseil ne sont
adoptées qu’avec l’agrément des pays membres intéressés,
chaque pays membre ayant le droit de déclarer qu’une question
examinée au Conseil l’intéresse.
Les recommandations et décisions ne sont pas applicables
aux pays qui ont déclaré que la question ne les intéressait pas.
Toutefois, chacun de ces pays pourra ultérieurement s’associer
aux recommandations et décisions adoptées par les autres pays
membres. » 73
Dans la pratique effectivement suivie jusqu’à la disparition offi-
cielle du Comecon le 28 juin 1991, l’intérêt des Etats membres a,
semble-t-il, toujours été présumé, tandis que l’absence d’intérêt
devait être expressément déclarée dans chaque cas, soit dès le début
de l’examen d’une question, soit à un stade ultérieur 74.

Durant toute une période, la situation juridique privilégiée de


l’Etat intéressé apparaissait essentiellement, sinon exclusivement, au
sein des organisations internationales. Cette époque n’est certes pas

72. Nations Unies, Recueil des traités, vol. 888, p. 180.


73. Colliard et Manin, op. cit., pp. 854-855.
74. Voir E. Ustor, « Decision-making in the Council for Mutual Economic Assis-
tance », RCADI, tome 134 (1971-III), pp. 163-296 (spécialement pp. 208 ss.).
La notion d’Etat intéressé en droit international 377

révolue, comme on l’a vu ; mais on assiste cependant à un recul rela-


tif des droits particuliers des Etats intéressés, notamment au sein de
certaines institutions spécialisées des Nations Unies qui, à l’excep-
tion du FMI et du groupe de la Banque mondiale, n’ont pas résisté
au mouvement d’élargissement des organes restreints.
L’accord instituant l’Organisation mondiale du commerce, signé à
Marrakech le 15 avril 1994 à l’issue des négociations tarifaires du
cycle de l’Uruguay, porte également témoignage de ce phénomène :
son article IX écarte tout mécanisme de pondération des votes en
fonction du poids économique des Etats membres. On ne saurait tou-
tefois inférer de ce recul un abandon du système de la reconnais-
sance de droits spécifiques au profit des Etats principalement inté-
ressés.
De façon assez remarquable, la situation juridique privilégiée de
l’Etat intéressé déborde aujourd’hui le droit des organisations inter-
nationales et se manifeste de plus en plus dans le droit des rapports
interétatiques concernant plus particulièrement la protection de
l’environnement.

Section 2. Les droits spécifiques de l’Etat


particulièrement intéressé dans le droit de l’environnement
et le droit de la mer

Les droits spécifiques reconnus aux Etats intéressés sont de deux


types. Dans le droit international de l’environnement, l’Etat particu-
lièrement exposé à un risque se voit reconnaître un droit spécifique
d’être informé. Dans le droit international de la mer, l’Etat côtier
intéressé dispose d’un droit d’action dans les espaces maritimes
situés au-delà des limites de la juridiction nationale.

1. Le droit de l’Etat intéressé d’être informé des risques


pour l’environnement

Cette fin du XXe siècle est en grande partie placée sous le signe
de l’écologie. De la Conférence des Nations Unies sur l’environne-
ment, réunie à Stockholm en juin 1972, au « Sommet de la Terre »,
qui s’est tenu à Rio de Janeiro en juin 1992, on a assisté à une prise
de conscience croissante par les différents gouvernements de l’unité
fondamentale de la planète. Comme l’a rappelé la préambule de la
Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, du
378 Jean-Pierre Quéneudec

13 juin 1992, « la Terre, foyer de l’humanité, constitue un tout mar-


qué par l’interdépendance » 75.
L’une des traductions juridiques du slogan « une seule Terre »
revêt une forme apparemment modeste. Il s’agit du droit, pour un
Etat, de savoir officiellement ce qui se passe chez des Etats voisins
plus ou moins proches et qui comporte des risques pour l’environne-
ment des autres Etats. Toutefois, ce droit d’être informé n’est
modeste qu’en apparence. En effet, au droit des uns de recevoir des
informations et des renseignements au sujet de toute menace ou de
tout risque de dégradation de l’environnement naturel correspond
l’obligation des autres d’adresser ces informations et renseignements
aux Etats particulièrement intéressés, c’est-à-dire à ceux qui sont
directement concernés par la menace ou le risque. A travers ce droit
d’être informé et cette obligation corrélative d’informer, se dessine
dès à présent l’ébauche d’un nouveau régime juridique international
tendant à une sorte d’aménagement du territoire à l’échelle de la pla-
nète. Le « droit de savoir » reconnu aux Etats intéressés tend, en
effet, à se doubler d’un « droit de regard » à l’égard de ce qui se
passe sur le territoire d’un autre Etat, car la prévention des risques
implique désormais non seulement le respect d’obligations juri-
diques de comportement qui vont au-delà de ce qu’exige le droit
international général, mais aussi l’institution d’un contrôle ex ante
des activités à risques susceptibles d’engendrer des dommages trans-
frontières.

a) Le droit de savoir

Le droit de savoir est d’abord apparu dans toute une série de


textes conventionnels concernant la protection de certains milieux
naturels et a été institué pour la communication d’informations rela-
tives à une situation critique. Sans doute est-il généralement formulé
de manière indirecte, sous la forme de l’obligation, pour l’Etat qui a
connaissance d’une situation critique, d’informer tout autre Etat qui
pourrait être affecté. Il n’en demeure pas moins que ce dernier dis-
pose d’un véritable droit de recevoir l’information, car la règle ainsi
formulée a pour effet de créer un lien de droit entre l’Etat à la charge
duquel l’obligation est mise et tout autre Etat intéressé par son exé-

75. Texte dans RGDIP, 1992, p. 975. Pour le texte anglais : Environmental
Policy and Law, vol. 22, 1992, p. 268.
La notion d’Etat intéressé en droit international 379

cution 76. L’obligation d’informer et le droit d’être informé de toute


situation créant un risque pour l’environnement sont énoncés dans
de nombreux traités internationaux.
En ce qui concerne les fleuves internationaux, on peut citer les
deux conventions relatives à la protection du Rhin signées à Bonn le
3 décembre 1976 entre l’Allemagne, la France, le Luxembourg, les
Pays-Bas et la Suisse, la première concernant la pollution par les
chlorures, la seconde concernant la pollution chimique, qui contien-
nent sur ce point des dispositions identiques 77. Selon l’article 11 de
la Convention relative à la protection du Rhin contre la pollution
chimique :
« Lorsqu’un gouvernement, partie à la présente Convention,
constate dans les eaux du Rhin un accroissement soudain et
notable des substances relevant des annexes I et II ou a
connaissance d’un accident dont les conséquences sont suscep-
tibles de menacer gravement la qualité de ces eaux, il en
informe sans retard la Commission internationale et les Parties
contractantes susceptibles d’en être affectées selon une procé-
dure à élaborer par la Commission internationale. » 78
Il est évident qu’en pareille hypothèse les Etats intéressés sont les
Etats riverains du fleuve situés en aval 79.

76. Voir A. C. Kiss, Survey of Current Developments in International Environ-


mental Law, IUCN Environmental Policy and Law Paper No. 10, 1976, spéciale-
ment pp. 30-35 (« The right to information ») ; id., « Activités scientifiques et
techniques et devoir d’information en droit international », Droit et libertés à la
fin du XXe siècle. Etudes offertes à Claude-Albert Colliard, Paris, Pedone, 1984,
pp. 273-288 ; A. Constantin, « L’information et la consultation préalables des
Etats tiers susceptibles d’être affectés par une pollution transfrontière », Revue
roumaine d’études internationales, mars-avril 1986, pp. 145-160 ; F. Francioni
and T. Scovazzi (dir. publ.), International Responsibility for Environmental
Harm, Londres, Graham and Trotman, 1991.
77. Textes dans RGDIP, 1986, pp. 290-297 et 297-306.
78. La Commission internationale pour la protection du Rhin contre la pollu-
tion a été créée par un accord signé à Berne le 29 avril 1963 (Nations Unies,
Recueil des traités, vol. 994, p. 3).
79. La Convention sur la protection et l’utilisation des cours d’eau transfron-
tières et des lacs internationaux, signée à Helsinki le 17 mars 1992, prévoit que
toute situation critique susceptible d’avoir un impact transfrontière fait l’objet
d’une information mutuelle entre les « Parties riveraines » (art. 14), qui sont défi-
nies comme « les Parties limitrophes des mêmes eaux transfrontières » (art. 1,
par. 4), c’est-à-dire des « eaux superficielles ou souterraines qui marquent les
frontières entre deux Etats ou plus, les traversent ou sont situées sur ces
frontières » (art. 1, par. 1). Texte dans Commission économique pour l’Europe,
Conventions sur l’environnement, Nations Unies, 1992, pp. 179 ss. ; ILM, 1992,
pp. 1312 ss.
380 Jean-Pierre Quéneudec

En ce qui concerne les pollutions marines, de nombreuses conven-


tions régionales prévoient le droit de tout Etat intéressé d’être
informé de toute situation critique résultant de la présence massive
de produits polluants dans le milieu marin, que ce soit par suite d’un
accident ou comme résultat d’un effet cumulatif, et constituant un
danger pour les eaux, les côtes ou les intérêts de cet Etat 80. Ainsi, la
Convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pol-
lution, signée à Barcelone le 16 février 1976, pose la règle suivante
dans son article 9, paragraphe 2 :
« Toute Partie contractante ayant connaissance d’une situa-
tion critique génératrice de pollution dans la zone de la mer
Méditerranée informe sans délai l’Organisation ainsi que, par
l’Organisation ou directement, toute Partie contractante qui
pourrait être affectée par une telle situation critique. » 81
Des dispositions à peu près identiques se retrouvent dans les dif-
férentes conventions régionales conclues depuis lors 82.
S’il est d’origine conventionnelle 83, le droit, pour tout Etat sus-
ceptible d’être affecté, d’être rapidement informé de toute situation

80. Le premier texte conventionnel mentionnant ce droit était, semble-t-il,


l’Accord concernant la coopération en matière de lutte contre la pollution des
eaux de la mer du Nord par les hydrocarbures, signé à Bonn le 9 juin 1969 entre
huit Etats riverains de la Manche et de la mer du Nord (art. 5). Texte dans
J.-P. Quéneudec, Droit maritime international, Paris, Pedone, 1971, pp. 89-93 ;
RGDIP, 1970, pp. 230-234.
81. Texte dans RGDIP, 1979, p. 602 ; J.-P. Quéneudec, Conventions maritimes
internationales, Paris, Pedone, 1979, p. 257 ; ILM, 1976, p. 290.
82. Convention d’Abidjan, du 23 mars 1981, sur la coopération en matière de
protection et de mise en valeur du milieu marin dans la région de l’Afrique de
l’Ouest et du Centre (art. 12, par. 2) (ILM, 1981, p. 729 ; RGDIP, 1987, p. 1085) ;
Convention de Cartagena de Indias, du 24 mars 1983, pour la protection et la
mise en valeur du milieu marin dans la région des Caraïbes (art. 11, par. 2)
(RGDIP, 1987, p. 1096) ; Convention de Nairobi, du 21 juin 1985, pour la protec-
tion, la gestion et la mise en valeur du milieu marin et des zones côtières de la
région de l’Afrique orientale (art. 11, par. 2) (RGDIP, 1987, p. 1122) ; Conven-
tion de Nouméa, du 25 novembre 1986, sur la protection des ressources naturelles
et de l’environnement de la région du Pacifique Sud (art. 15, par. 2) (ILM, 1987,
p. 38 ; RGDIP, 1988, p. 776) ; Convention d’Helsinki, du 9 avril 1992, sur la pro-
tection de l’environnement marin dans la région de la mer Baltique (art. 13,
par. 1) (Nations Unies, Bulletin du droit de la mer, no 22, janvier 1993, p. 64) ;
Convention de Bucarest, du 21 avril 1992, relative à la protection de la mer
Noire contre la pollution (article 4 du Protocole relatif à la coopération pour la
lutte contre la pollution du milieu marin de la mer Noire par le pétrole et d’autres
substances nuisibles dans les situations d’urgence) (texte dans Nations Unies,
Bulletin du droit de la mer, no 22, janvier 1993, p. 53 ; ILM, 1993, p. 1127).
83. L’une des premières formulations se trouvait dans un texte dépourvu de
portée juridique obligatoire : l’annexe à la recommandation concernant des prin-
La notion d’Etat intéressé en droit international 381

ou de tout événement de nature à engendrer un risque imminent de


dommages pour l’environnement marin peut désormais être regardé
comme un droit de nature coutumière faisant partie de ce que l’on a
appelé « le droit international commun de l’environnement » 84. Cette
règle est, de surcroît, consacrée par l’article 198 de la Convention
des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982 :
« Tout Etat qui a connaissance de cas où le milieu marin est
en danger imminent de subir des dommages ou a subi des dom-
mages du fait de la pollution, en informe immédiatement les
autres Etats qu’il juge exposés à ces dommages ainsi que les
organisations internationales compétentes. »
On peut raisonnablement penser que cette règle coutumière recon-
naissant le droit, pour les Etats intéressés par les éventuels effets
préjudiciables d’une situation critique, de recevoir une information
rapide débordera à plus ou moins brève échéance le cadre de la pro-
tection du milieu marin. Déjà, l’article 14, paragraphe 1, lettre d), de
la Convention sur la diversité biologique, ouverte à la signature à
Rio le 5 juin 1992, l’étend à la protection des écosystèmes en pré-
voyant que tout Etat partie :
« dans le cas d’un danger ou d’un dommage imminent ou grave
trouvant son origine sous sa juridiction ou son contrôle et
menaçant la diversité biologique dans une zone relevant de la
juridiction d’autres Etats ou dans des zones situées en dehors
des limites de la juridiction des Etats, en informe immédiate-
ment les Etats susceptibles d’être touchés par ce danger ou ce
dommage... » 85
La Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement

cipes relatifs à la pollution transfrontière, adoptée le 14 novembre 1974 par le


Conseil de l’OCDE, énonçait le principe suivant (par. 9) :
« Les pays devraient rapidement avertir les autres pays susceptibles d’être
affectés de toute situation de nature à faire croître soudainement le niveau de
pollution dans des régions situées en dehors du pays à l’origine de cette pol-
lution... » (OCDE, L’OCDE et l’environnement, 1986, p. 167.)
84. Voir notamment A. Kiss, Droit international de l’environnement, Paris,
Pedone, 1989, pp. 67 ss. (spécialement pp. 83-85) ; P.-M. Dupuy, « Overview of
the Existing Customary Legal Regime Regarding International Pollution », D. B.
Magraw (dir. publ.), International Law and Pollution, Philadelphie, University of
Pennsylvania Press, 1991, pp. 61-89.
85. Texte dans RGDIP, 1992, pp. 952-974 ; ILM, 1992, pp. 818-847.
382 Jean-Pierre Quéneudec

est, en quelque sorte, un signe précurseur d’une future extension


coutumière, lorsqu’elle énonce en termes généraux le principe selon
lequel :
« Les Etats doivent notifier immédiatement aux autres Etats
toute catastrophe naturelle ou toute autre situation d’urgence
qui risque d’avoir des effets néfastes imprévus sur l’environne-
ment de ces derniers. » (Principe 18.)
Les dispositions adoptées sous l’égide de l’Agence internationale
de l’énergie atomique au lendemain de la catastrophe de Tchernobyl
représentent, comme celles relatives aux fleuves internationaux et
aux espaces marins, des dispositions sectorielles instituant un droit
d’information rapide en cas d’accident nucléaire survenu sur le terri-
toire d’un Etat, ou impliquant des installations ou activités relevant
de la juridiction ou placées sous le contrôle de cet Etat, et qui
entraîne ou peut provoquer des rejets de substances radioactives sur
le territoire d’un autre Etat ou dans une zone ou sur une installation
ou un engin soumis à la juridiction ou au contrôle de cet autre Etat.
A la différence des règles précédentes concernant la pollution des
eaux fluviales et marines, la Convention de Vienne du 26 septembre
1986 sur la notification rapide d’un accident nucléaire entre toutefois
dans le détail des informations que tout Etat intéressé est en droit
d’obtenir 86. Les Etats intéressés sont ici les « Etats qui sont ou peu-
vent être physiquement touchés » (article 2 de la Convention) par un
rejet transfrontière international de matières radioactives susceptible
d’avoir de l’importance du point de vue de la sûreté radiologique. Eu
égard à la nature et à l’ampleur des risques résultant d’un accident
de ce type, le droit d’être informé déborde, peut-on dire, le cadre des
relations de voisinage qui était jusque-là le seul envisagé en ce
domaine 87.

86. Texte dans RGDIP, 1987, pp. 769-788 ; ILM, 1986, pp. 1369-1376. Voir
P. Strohl, « Tchernobyl et le problème des obligations internationales relatives
aux accidents nucléaires », Politique étrangère, 1986, pp. 1035-1054 ; A. Kiss,
« L’accident de Tchernobyl et ses conséquences au point de vue du droit interna-
tional », AFDI, 1986, pp. 139-152 ; N. Pelzer, « The Impact of the Chernobyl
Accidents on International Nuclear Energy Law », Archiv des Völkerrechts, 1987,
pp. 294-311.
87. Voir, par exemple, les accords relatifs aux échanges d’informations en cas
d’incident ou d’accident pouvant avoir des conséquences radiologiques conclus
par la France avec l’Allemagne le 28 janvier 1981 (Journal officiel de la Répu-
blique française, 8 novembre 1984, p. 3461) et avec le Luxembourg le 11 avril
1983 (ibid., 20 octobre 1984, p. 3292).
La notion d’Etat intéressé en droit international 383

Une deuxième génération de textes conventionnels a donné une


autre dimension au droit de tout Etat intéressé d’être tenu informé
des risques auxquels il était ou pouvait être exposé. Face aux risques
industriels et technologiques majeurs, on a vu récemment apparaître
et se développer ce que l’on peut nommer un « droit international des
risques transnationaux », en vertu duquel les droits spécifiques
reconnus aux Etats intéressés ont été notablement étendus.

b) Un droit de regard
Un droit de regard était déjà contenu en germe dans la Convention
de Genève du 13 novembre 1979 sur la pollution atmosphérique
transfrontière à longue distance qui contenait une innovation impor-
tante 88. Son article 5 posait, en effet, un principe général de consul-
tations obligatoires
« entre, d’une part, la ou les Parties contractantes effectivement
affectées par la pollution atmosphérique transfrontière à longue
distance ou qui sont exposées à un risque significatif d’une
telle pollution et, d’autre part, la ou les Parties contractantes sur
le territoire et dans la juridiction desquelles un apport substan-
tiel à la pollution atmosphérique transfrontière à longue dis-
tance est créé ou pourrait être créé du fait d’activités qui y sont
menées ou envisagées ».
C’était un premier pas vers la reconnaissance, au profit des Etats
concernés par un risque significatif de pollution, du droit de recevoir
des informations concernant non seulement des activités existantes,
mais aussi des projets d’activités de nature à engendrer des risques
de pollution transfrontière 89.
Ce droit a été consacré par la Convention sur l’évaluation de
l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière, signée

88. Texte dans Commission économique pour l’Europe (CEE), Conventions


sur l’environnement, op. cit., pp. 9-17 ; RGDIP, 1983, pp. 933-941 ; ILM, 1979,
pp. 1442 ss. Voir A. C. Kiss, « La coopération pan-européenne dans le domaine
de la protection de l’environnement », AFDI, 1979, pp. 719-725.
89. La recommandation du Conseil de l’OCDE, en date du 14 novembre 1974,
sur les principes relatifs à la pollution transfrontière avait énoncé un principe
d’information et de consultation :
« Avant le début de travaux ou d’activités qui seraient susceptibles de
créer un risque sensible de pollution transfrontière, le pays d’origine de ces
travaux ou activités devrait informer assez tôt les autres pays qui sont ou qui
pourraient être affectés par la pollution transfrontière... » (L’OCDE et l’envi-
ronnement, précité, p. 167.)
384 Jean-Pierre Quéneudec

à Espoo (Finlande) le 25 février 1991 90. Cette convention tend à la


mise sur pied d’un régime international d’étude d’impact sur l’envi-
ronnement avant que ne soient autorisées ou entreprises sur le terri-
toire d’un Etat certaines activités susceptibles de provoquer des
effets préjudiciables importants sur le territoire d’un autre Etat 91.
Elle organise à cet effet un système très élaboré de notification entre
les « Parties concernées », qui sont définies comme étant, d’une part,
la « Partie d’origine », c’est-à-dire celle sous la juridiction de
laquelle une activité projetée devrait être menée, et, d’autre part, la
« Partie touchée » (« affected Party »), c’est-à-dire celle sur laquelle
l’activité projetée est susceptible d’avoir un effet transfrontière
(art. premier).
Si une activité projetée est susceptible d’avoir un tel effet, la par-
tie d’origine doit en donner notification à toute partie qui risquerait
d’être touchée et celle-ci peut alors participer à la procédure d’éva-
luation de l’impact sur l’environnement 92. De plus, selon l’article 3,
paragraphe 7, de la Convention, lorsqu’un Etat partie considère qu’il
pourrait être affecté dans une mesure significative par un effet trans-
frontière dommageable engendré par un projet d’activité prenant
place sur le territoire d’un autre Etat, et si ce dernier n’a pas procédé
à une notification préalable dudit projet, l’Etat susceptible d’être
affecté se voit reconnaître le droit d’obtenir les informations néces-
saires et la tenue de discussions portant sur la probabilité et l’impor-
tance de l’effet transfrontière préjudiciable de l’activité projetée. En
l’absence d’accord entre les parties concernées, la question est sou-
mise, à la demande de l’une d’entre elles, à une procédure internatio-
nale d’enquête 93.

90. Texte dans CEE, Conventions sur l’environnement, op. cit., pp. 111-133 ;
ILM, 1991, pp. 800-819.
91. L’appendice I de la Convention dresse la liste des activités concernées. On
y recense à la fois des établissements dangereux, incommodes ou insalubres (raf-
fineries, aciéries, installations chimiques, centrales thermiques ou nucléaires,
usines de traitement de combustibles nucléaires ou de déchets radioactifs, instal-
lations de stockage de produits pétroliers ou chimiques, établissements de traite-
ment des déchets, usines de pâte à papier) et des grands travaux (construction
d’oléoducs et de gazoducs, de barrages, d’autoroutes, de lignes de chemin de fer,
d’aéroports), mais aussi d’autres activités telles qu’exploitations minières,
forages pétroliers « offshore », captage d’eaux souterraines, opérations de déboi-
sement.
92. Art. 3, par. 1 à 6, art. 4 à 6.
93. L’appendice IV de la Convention organise la constitution de la commis-
sion d’enquête chargée de rendre un avis fondé sur des principes scientifiques
acceptés.
La notion d’Etat intéressé en droit international 385

Le droit de regard reconnu à l’Etat intéressé ne bénéficie d’ailleurs


pas uniquement aux autorités de cet Etat, mais est étendu à la popula-
tion de la région concernée par le risque de pollution (art. 3, par. 8) :
« Les Parties concernées veillent à ce que le public de la Par-
tie touchée, dans les zones susceptibles d’être touchées, soit
informé de l’activité proposée et ait la possibilité de formuler
des observations ou des objections à son sujet et à ce que ces
observations ou objections soient transmises à l’autorité com-
pétente de la Partie d’origine... » 94
La Convention sur les effets transfrontières des accidents indus-
triels, signée à Helsinki le 17 mars 1992, contient des dispositions de
même nature 95. Eu égard à son objet, elle fait obligation à l’Etat sur
le territoire duquel survient ou est susceptible de survenir un acci-
dent industriel, mettant en jeu des substances dangereuses, de trans-
mettre les informations nécessaires aux Etats sur le territoire des-
quels se produisent ou sont susceptibles de se produire des effets
nocifs, non seulement à la suite d’un accident industriel de nature à
provoquer de tels effets, mais aussi en cas de menace d’un tel acci-
dent (art. 10, par. 2). Elle va toutefois au-delà de ce droit d’informa-
tion reconnu aux Etats intéressés. Elle prévoit, en effet, que toute
partie doit identifier les activités dangereuses relevant de sa juridic-
tion et faire en sorte que les parties susceptibles d’être affectées
reçoivent « notification de toute activité de ce type proposée ou exis-
tante » (art. 4, par. 1). En outre, s’inspirant des dispositions de la
Convention d’Espoo de 1991, la Convention d’Helsinki permet à la
partie susceptible d’être touchée par des effets transfrontières d’un
accident industriel de mettre éventuellement en œuvre une procédure
internationale d’enquête :
« A la demande de l’une quelconque d’entre elles, les Parties
concernées engagent des discussions concernant l’identification

94. L’information et la participation des populations de l’Etat intéressé avaient


été instituées, pour la première fois, par la Convention nordique sur la protection
de l’environnement, signée à Stockholm le 19 février 1974, mais les dispositions
pertinentes ne semblent pas avoir déployé tous leurs effets dans la pratique effec-
tivement suivie. Voir C. Phillips, « Nordic Cooperation for the Protection of the
Environment Against Air Pollution and the Possibility of Transboundary Private
Litigation », Flinterman, Kwiatkowska, Lammers (dir. publ.), Transboundary Air
Pollution, Dordrecht, Nijhoff, 1986, p. 153.
95. Texte dans CEE, Conventions sur l’environnement, op. cit., pp. 137-176 ;
ILM, 1992, pp. 1330-1362.
386 Jean-Pierre Quéneudec

des activités dangereuses qui, raisonnablement, sont suscep-


tibles d’avoir des effets transfrontières. Si les Parties concer-
nées ne se mettent pas d’accord sur le point de savoir si une
activité est une activité dangereuse de ce type, l’une quel-
conque de ces Parties peut soumettre cette question pour avis à
une commission d’enquête au sens de l’annexe II de la pré-
sente Convention, à moins que les Parties concernées ne
conviennent d’une autre méthode pour régler la question. »
(Art. 4, par. 2.)
On voit donc s’affirmer progressivement le principe selon lequel
tout Etat concerné par un risque de pollution transfrontière dispose
d’un droit de regard sur les activités créatrices de ce risque menées
sur le territoire d’un autre Etat. Ce principe est également énoncé
dans quelques traités bilatéraux 96 et il a naturellement été repris dans
la Déclaration de Rio du 13 juin 1992 :
« Les Etats doivent notifier suffisamment à l’avance les Etats
pouvant être affectés et leur communiquer toutes informations
pertinentes sur les activités qui peuvent avoir des effets trans-
frontières sérieusement négatifs sur l’environnement et mener
des consultations avec ces Etats rapidement et en toute bonne
foi. » (Principe 19.)
A la différence de la Convention de Rio sur la diversité biolo-
gique du 5 juin 1992, qui ne comporte en ce domaine que des règles
assez vagues dont il est difficile d’inférer un droit spécifique au pro-
fit des Etats intéressés 97, la Convention-cadre des Nations Unies sur
les changements climatiques, faite à New York le 9 mai 1992, mérite
une attention particulière, dans la mesure où elle repose très large-
ment sur un système de communication d’informations 98. A priori, il
96. Voir notamment l’article V de l’Accord sur la qualité de l’air signé à
Ottawa le 13 mars 1991 entre le Canada et les Etats-Unis (ILM, 1991, pp. 676-
692).
97. L’article 14, paragraphe 1, lettre c), se borne à prévoir que chaque Etat
partie doit encourager
« la notification, l’échange de renseignements et les consultations au sujet
des activités relevant de sa juridiction ou de son autorité et susceptibles de
nuire sensiblement à la diversité biologique d’autres Etats »,
mais en précisant, assez curieusement, que cela doit se faire « sur une base de
réciprocité ».
98. Texte dans RGDIP, 1992, pp. 925-951 ; ILM, 1992, pp. 849-887. Pour une
analyse, voir W. Lang et H. Schally, « La convention-cadre sur les changements
climatiques », RGDIP, 1993, pp. 321-337.
La notion d’Etat intéressé en droit international 387

ne devrait pas y avoir ici d’Etats qui seraient spécialement intéressés


par rapport à d’autres qui le seraient moins ou ne le seraient pas du
tout. Il est évident que tous les Etats sont directement intéressés, au
regard de l’objectif essentiel de la Convention, à savoir : stabiliser les
concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau
qui empêche toute perturbation dangereuse du système climatique.
Pourtant, la particularité du système mis en place tient à ce qu’il est
ordonné autour d’un principe de différenciation des Etats, les parties
à la Convention formant plusieurs catégories dont les droits et obli-
gations ne sont pas identiques. Ainsi, bien que l’article 4, para-
graphe 1, comporte pour tous les Etats parties plusieurs engagements
généraux, notamment l’obligation de communiquer des informations
concernant les mesures prises pour appliquer la Convention, ces enga-
gements de l’ensemble des Etats parties tiennent compte toutefois
« de leurs responsabilités communes mais différenciées et de la
spécificité de leurs priorités nationales et régionales de déve-
loppement, de leurs objectifs et de leur situation » 99.
C’est pourquoi le paragraphe 2 du même article énonce des engage-
ments spécifiques qui concernent exclusivement les pays dévelop-
pés. Ceux-ci ont, en effet, l’obligation de fournir des informations
détaillées sur leurs politiques nationales et les mesures qu’ils pren-
nent pour atténuer les changements climatiques en limitant leurs
émissions anthropiques de gaz à effet de serre. Surtout, parmi les
pays en développement, sont identifiées différentes catégories de
pays particulièrement vulnérables aux effets néfastes des change-
ments climatiques et qui sont, en raison de leurs besoins et préoccu-
pations spécifiques, les plus intéressés par l’application de la
Convention : petits pays insulaires ; pays ayant des zones côtières de
faible élévation 100 ; pays ayant des zones arides, des zones de forêts

99. Le principe 7 de la Déclaration de Rio sur l’environnement fait référence


à cette notion de différenciation :
« Etant donné la diversité des rôles joués dans la dégradation de l’environ-
nement mondial, les Etats ont des responsabilités communes mais différen-
ciées. Les pays développés reconnaissent la responsabilité qui leur revient
dans la recherche internationale du développement durable eu égard aux
pressions que leurs sociétés exercent sur l’environnement mondial et aux
technologies et ressources financières dont ils disposent. »
100. Voir la déclaration sur le réchauffement de la planète et l’élévation du
niveau de la mer adoptée le 18 novembre 1989 par la réunion des petits Etats à
Male, aux Maldives : International Journal of Estuarine and Coastal Law, 1990,
vol. 5, no 4, pp. 401-403.
388 Jean-Pierre Quéneudec

et des zones sujettes au dépérissement des forêts ; pays ayant des


zones sujettes à la sécheresse et à la désertification ; pays ayant des
zones de forte pollution de l’atmosphère urbaine ; pays ayant des
écosystèmes, notamment des écosystèmes montagneux, fragiles ;
pays dont l’économie est fortement tributaire soit des revenus de la
production et de l’exportation de combustibles fossiles, soit de la
consommation de ces combustibles (art. 4, par. 8).
Au total, le droit de tout Etat intéressé d’être informé des risques
pour l’environnement engendrés par des activités entreprises ou pro-
jetées sur des territoires étrangers et son droit d’être, dans certains
cas, consulté et associé à des études d’impact menées par un autre
Etat préfigurent assez bien ce que pourrait être un éventuel contrôle
international de l’exercice par chaque Etat de sa souveraineté territo-
riale. Après tout, n’est-ce pas ce que le droit international a déjà en
grande partie réalisé avec les règles relatives à la protection des
droits de l’homme ? Ne peut-on concevoir que, pénétrant « au cœur
même du sanctuaire de la souveraineté » lorsqu’il vient régir les rap-
ports entre l’appareil d’Etat et la population 101, le droit international
puisse permettre également un contrôle des activités matérielles
exercées sur le territoire d’un Etat ? Une telle éventualité ne peut être
écartée, non seulement aux fins de la sauvegarde de l’environne-
ment, mais aussi en raison de la circonstance que, dans de nombreux
Etats, certaines zones territoriales échappent aujourd’hui totalement
à l’autorité étatique et sont devenues le cadre d’exercice d’« autorités
parallèles », généralement des organisations criminelles spécialisées
dans la production et le trafic de drogues.
Cela marquerait, à coup sûr, un changement important par rapport
au schéma traditionnel. Selon celui-ci, chaque Etat a « l’obligation ...
de ne pas laisser utiliser son territoire aux fins d’actes contraires aux
droits d’autres Etats » 102 et la violation de cette obligation par un
Etat entraîne la mise en jeu de la responsabilité internationale de cet
Etat 103. En pareil cas, l’Etat intéressé, c’est-à-dire celui qui subit les

101. Selon l’expression de M. Virally, « Panorama du droit international


contemporain. Cours général de droit international public », RCADI, tome 183
(1983-V), p. 124.
102. Affaire du Détroit de Corfou (fond), arrêt du 9 avril 1949, CIJ Recueil
1949, p. 22.
103. Voir la sentence arbitrale du 11 mars 1941 concernant l’affaire de la Fon-
derie du Trail entre les Etats-Unis et le Canada (Nations Unies, Recueil des sen-
tences arbitrales, vol. III, pp. 1938 ss.). Il n’est pas sans intérêt de relever la déci-
sion prise récemment par la Commission du droit international à propos de la
question « Responsabilité internationale pour les conséquences préjudiciables
La notion d’Etat intéressé en droit international 389

conséquences dommageables résultant de cette violation, doit


démontrer qu’il y a bien eu violation de la règle et que cette viola-
tion a porté atteinte aux droits qu’il tient de la règle violée. Avec la
reconnaissance d’un droit spécifique d’information au profit de
l’Etat intéressé, la nouveauté désormais introduite dans le droit inter-
national consiste précisément à permettre à un Etat de protéger ses
droits et de faire valoir son « intérêt juridique » avant qu’une atteinte
ne leur soit portée, et donc sans attendre la réalisation d’un dom-
mage. Tout le problème est de savoir si les membres de la société
internationale accepteront d’aller au-delà.

2. Le droit de l’Etat côtier intéressé d’agir au-delà des limites


de la juridiction nationale

C’est principalement dans le domaine du droit de la mer, et en


ayant en vue certains droits spécifiques reconnus aux Etats côtiers,
que trouve à s’appliquer ce que le doyen Colliard appelait un prin-
cipe de « spécificité directe » découlant de la situation géographique
de ces Etats 104. La qualité d’Etat côtier engendre ipso facto des
droits sur les espaces maritimes considérés comme des dépendances
de son territoire : souveraineté dans la mer territoriale, pouvoir de
contrôle douanier dans la zone contiguë, droits souverains sur les
ressources naturelles de la zone économique et du plateau continen-
tal, droit de réglementer les recherches scientifiques et de prendre
des mesures pour prévenir et maîtriser la pollution marine dans ces
deux derniers espaces. Normalement, un Etat côtier, en tant que tel,
ne dispose d’aucun pouvoir au-delà de ces différents espaces, sur
lesquels il exerce une compétence de nature territoriale. Il arrive,

découlant d’activités qui ne sont pas interdites par le droit international », inscrite
à son programme de travail depuis 1978. La Commission a décidé, en juillet
1992, que ce sujet comprenait à la fois les mesures préventives et les moyens de
remédier au dommage et qu’elle devait, en conséquence, élaborer des projets
d’articles régissant les activités à risque susceptibles de causer un dommage
transfrontière avant de s’occuper des autres activités qui causent effectivement un
tel dommage. Voir Rapport de la Commission du droit international sur les tra-
vaux de sa quarante-quatrième session, Documents officiels de l’Assemblée
générale, quarante-septième session, supplément no 10 (A/47/10), p. 126. Voir
également les huitième et neuvième rapports du rapporteur spécial, M. Julio Bar-
boza (A/CN.4/443 et A/CN.4/450).
104. C.-A. Colliard, « Spécificité des Etats. Théorie des statuts juridiques par-
ticuliers et d’inégalité compensatrice », Mélanges offerts à Paul Reuter. Le droit
international : unité et diversité, Paris, Pedone, 1981, p. 174.
390 Jean-Pierre Quéneudec

cependant, que le droit international fasse de l’Etat côtier un Etat


particulièrement intéressé par des événements ou des situations sur-
venant ou existant en mer en dehors de sa sphère de compétence ter-
ritoriale. Sa qualité d’Etat côtier intéressé l’habilite alors à adopter
des mesures exorbitantes du droit commun, afin de sauvegarder
ses intérêts propres. C’est ainsi que s’expliquent à la fois le droit
d’intervention en haute mer de l’Etat côtier particulièrement menacé
par une pollution accidentelle et le droit revendiqué par quelques
Etats côtiers à l’égard de certaines ressources biologiques de la haute
mer.

a) Le droit d’intervention en haute mer

La reconnaissance du droit d’intervention en haute mer a été faite,


à la suite de la catastrophe du Torrey Canyon en 1967, par la
Convention sur l’intervention en haute mer en cas d’accident entraî-
nant ou pouvant entraîner une pollution par les hydrocarbures,
signée à Bruxelles le 29 novembre 1969 105. Ce droit d’intervention a
ensuite fait l’objet d’une extension par le Protocole de Londres du
2 novembre 1973 sur l’intervention en haute mer en cas de pollution
par des substances autres que les hydrocarbures 106.
En vertu de ces règles conventionnelles, un Etat côtier ne peut
intervenir en haute mer que si une pollution ou une menace de pol-
lution résultant d’un accident représente des « dangers graves et
imminents » susceptibles d’avoir, « selon toute vraisemblance », des
conséquences dommageables très importantes pour ses côtes ou ses
intérêts connexes, « directement affectés ou menacés ». L’imminence
du danger, raisonnablement appréciée, détermine quel est l’Etat
côtier intéressé qui peut mettre en œuvre le droit d’intervention ;
mais il appartient à l’Etat côtier lui-même de l’apprécier, en tenant
compte des effets possibles ou probables de l’action combinée des
vents, des courants, des marées et des conditions météorologiques
dans la région considérée.
Cette autodétermination de l’Etat intéressé avait d’ailleurs été
expressément admise au cours des négociations au sein de la confé-
rence diplomatique de Bruxelles, puisqu’il y avait été entendu que

105. Nations Unies, Recueil des traités, vol. 973, p. 3 ; J.-P. Quéneudec,
Conventions maritimes internationales, op. cit., pp. 121 ss.
106. Ibid., pp. 132 ss.
La notion d’Etat intéressé en droit international 391

l’Etat le plus menacé ou le plus directement menacé aurait qualité


pour agir en haute mer 107.
La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, du
10 décembre 1982, a procédé à une nouvelle extension du droit
d’intervention en haute mer, en précisant que ce droit n’était pas seu-
lement reconnu par le droit conventionnel (Convention de Bruxelles
de 1969 et Protocole de Londres de 1973), mais qu’il existait égale-
ment en vertu du droit international coutumier. L’article 221 se
réfère, en effet,
« au droit qu’ont les Etats, en vertu du droit international, tant
coutumier que conventionnel, de prendre et faire appliquer au-
delà de la mer territoriale des mesures proportionnées aux dom-
mages qu’ils ont effectivement subis ou dont ils sont menacés
afin de protéger leur littoral ou les intérêts connexes, y compris
la pêche, contre la pollution ou une menace de pollution résul-
tant d’un accident de mer, ou d’actes liés à un tel accident, dont
on peut raisonnablement attendre des conséquences préjudi-
ciables ».
L’équivalence ainsi établie entre règle conventionnelle et règle
coutumière, quant au droit d’intervention de l’Etat côtier intéressé,
est d’autant plus remarquable que, si la Convention de Bruxelles de
1969 était bien en vigueur (depuis le 6 mai 1975) au moment de
l’adoption de la Convention sur le droit de la mer, il n’en était pas de
même s’agissant du Protocole de 1973, qui n’est entré en vigueur
que le 30 mars 1983.
On comprend pourquoi, en ratifiant la Convention de 1969 et en
adhérant au Protocole de 1973, le 7 novembre 1983, l’Australie a
assorti ses instruments de ratification et d’adhésion d’une déclaration
dans laquelle, après avoir estimé que
« le droit qu’ont les Etats côtiers d’intervenir en haute mer pour
protéger les zones sur lesquelles ils exercent leur juridiction est
reconnu par le droit international coutumier »,

107. Voir J.-P. Quéneudec, « Chronique du droit de la mer », AFDI, 1969,


pp. 748-757 ; L. Lucchini, « La pollution des mers par les hydrocarbures : les
conventions de Bruxelles de novembre 1969 ou les fissures du droit international
classique », Journal du droit international, 1970, pp. 795-843. Voir également
R. P. Cundick, « High Seas Intervention. Parameters of Unilateral Action », San
Diego Law Review, mai 1973, pp. 514-558.
392 Jean-Pierre Quéneudec

elle
« se déclare convaincue qu’elle peut toujours, pour protéger les
zones et ressources relevant de sa juridiction, prendre des
mesures qui sont permises en vertu du droit international cou-
tumier et qui sont conformes à la Convention » 108.
On peut se demander si, en vertu du droit international coutumier,
le droit d’intervention d’un Etat côtier particulièrement intéressé ne
peut être mis en œuvre qu’en présence d’une pollution ou d’une
menace de pollution consécutive à un accident. Il semble, en effet,
que le droit d’intervention en haute mer puisse être également invo-
qué par un Etat côtier intéressé face à un danger grave qui serait sus-
ceptible d’avoir d’importantes conséquences dommageables affec-
tant directement les intérêts de cet Etat, alors même que ce danger
résulterait d’un accident de mer ne créant pas de risque de pollution
stricto sensu 109. Telle est notamment la conclusion qui paraît se
dégager de l’incident du navire chypriote Ammersee, dont l’épave
fut détruite en haute mer par la marine nationale française, en raison
du caractère dangereux de la cargaison qui était constituée principa-
lement de 200 tonnes d’explosifs et de dynamite. Dans un arrêt
rendu le 23 octobre 1987, le Conseil d’Etat français a estimé que
« l’autorité maritime française a pu, afin de parer au danger
grave et immédiat que constituait l’épave de l’Ammersee tant
pour la sécurité des côtes et des eaux territoriales françaises
que pour la sécurité de la navigation dans ces eaux et alors
qu’aucune autre mesure n’était susceptible d’écarter le danger
ainsi créé, ordonner la destruction en haute mer de cette épave
sans méconnaître aucun principe de droit international » 110.
108. OMI, Etat des conventions et instruments multilatéraux pour lesquels
l’OMI ou son secrétaire général exerce les fonctions de dépositaire au
31 décembre 1988 (J/2735/Rev.3), pp. 173 et 184.
109. Il est vrai que la notion de « pollution du milieu marin » est surtout défi-
nie par rapport à ses conséquences sur les utilisations légitimes de la mer. Ainsi,
selon la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, l’expression doit
s’entendre de
« l’introduction directe ou indirecte, par l’homme, de substances ou d’éner-
gie dans le milieu marin ... lorsqu’elle a ou peut avoir des effets nuisibles
tels que ... entrave aux activités maritimes » (art. 1, par. 1, al. 4).
On pourrait donc prétendre qu’une épave de navire contenant des produits dange-
reux, comme des explosifs, représente un risque de pollution lato sensu.
110. Conseil d’Etat, 23 octobre 1987, Société Nachfolger Navigation (Revue
française de droit administratif, 1987, pp. 963 ss. ; Revue du droit public, 1988,
pp. 836 ss. ; AFDI, 1988, p. 894).
La notion d’Etat intéressé en droit international 393

b) Les droits revendiqués sur les ressources biologiques de la haute


mer

Les droits revendiqués sur les ressources biologiques de la haute


mer par les Etats côtiers particulièrement intéressés à la conservation
de ces ressources soulèvent aujourd’hui un problème délicat.
La Convention de Genève du 29 avril 1958 sur la pêche et la
conservation des ressources biologiques de la haute mer avait
reconnu, dans son article 6, l’« intérêt spécial » de tout Etat riverain
« au maintien de la productivité des ressources biologiques dans
toute partie de la haute mer adjacente à sa mer territoriale » 111. Cet
intérêt spécial habilitait tout Etat côtier à participer à tout accord
international relatif aux mesures de conservation des ressources bio-
logiques dans cette région de la haute mer, même si ses nationaux ne
s’y livraient pas à la pêche. En l’absence d’accord avec les autres
Etats intéressés par la pêche dans cette région, l’article 7 de la
Convention autorisait l’Etat côtier à
« adopter unilatéralement les mesures de conservation appro-
priées pour tout stock de poisson ou autres ressources marines
dans toute partie de la haute mer adjacente à sa mer terri-
toriale » ;
et les mesures unilatérales, même contestées par les autres Etats inté-
ressés, demeuraient obligatoires pour les tiers en attendant le règle-
ment, par une commission spéciale d’arbitrage, de tout différend
concernant leur validité 112.
On pouvait légitimement considérer que le régime juridique prévu
par cette convention était tombé en désuétude. Cette conclusion
paraissait s’imposer, d’une part, en raison du peu de succès rencon-
tré par la Convention de 1958 sur la pêche, qui avait été la dernière
des quatre conventions de Genève à entrer en vigueur (le 20 mars
1966) et, d’autre part, en raison de l’échec complet des mécanismes
qu’elle avait prévus pour l’élaboration de mesures de conservation
des ressources. Surtout, depuis que les nouvelles règles du droit
international de la mer ont reconnu les droits exclusifs de pêche des
Etats côtiers dans des zones maritimes s’étendant à 200 milles

111. Nations Unies, Recueil des traités, vol. 559, p. 285.


112. Voir A. Gros, « La convention de 1958 sur la pêche et la conservation des
ressources biologiques de la haute mer », RCADI, tome 97 (1959-II), pp. 5-89.
394 Jean-Pierre Quéneudec

marins au large de leurs côtes, l’intérêt spécial à la conservation des


ressources de la haute mer adjacente à la mer territoriale semblait
avoir perdu toute raison d’être ou être limité à l’étendue de la zone
économique exclusive. D’autant plus que, dans le même temps, était
adoptée une nouvelle définition de la haute mer, qui n’existe désor-
mais qu’à partir de la limite extérieure de la zone économique exclu-
sive 113.
Or, la Convention de 1982 sur le droit de la mer contient une
disposition comportant reconnaissance de l’intérêt de l’Etat côtier
sur les stocks de poissons qui se trouvent à la fois dans les eaux
placées sous sa juridiction et dans les zones adjacentes de haute mer
et que l’on a baptisés « straddling stocks » ou « stocks chevau-
chants » 114.
Aux termes de l’article 63, paragraphe 2 :
« Lorsqu’un même stock de poissons ou des stocks d’espèces
associées se trouvent à la fois dans la zone économique exclu-
sive et dans un secteur adjacent à la zone, l’Etat côtier et les
Etats qui exploitent ces stocks dans le secteur adjacent s’effor-
cent, directement ou par l’intermédiaire des organisations sous-
régionales ou régionales appropriées, de s’entendre sur les
mesures nécessaires à la conservation de ces stocks dans le sec-
teur adjacent. » 115
Certains Etats côtiers entendent se fonder sur cette disposition
pour faire admettre le maintien de leur intérêt spécial à la conserva-
tion des ressources dans le secteur de haute mer adjacent à leur zone
économique et, sur cette base, prétendre imposer dans ce secteur de
haute mer les mesures de conservation qu’ils adoptent unilatérale-
ment et appliquent dans leur zone économique. Telle est notamment
la position du Canada, qui estime de surcroît que son intérêt spécial
a été reconnu dans divers accords de pêche conclus par lui avec des

113. Article 86 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de


1982.
114. Voir E. Miles and W. Burke, « Pressures on the United Nations Conven-
tion on the Law of the Sea of 1982 Arising from New Fisheries Conflicts : The
Problem of Straddling Stocks », Ocean Development and International Law,
1989, pp. 347-357.
115. Sur l’origine et la portée de cet article, voir J.-L. Meseguer, « Le régime
juridique de l’exploitation de stocks communs de poissons au-delà des 200 milles »,
AFDI, 1982, pp. 885-889. Voir également T. Treves, « Codification du droit interna-
tional et pratique des Etats dans le droit de la mer », RCADI, tome 223 (1990-IV),
pp. 9-302 (spécialement pp. 230 ss.).
La notion d’Etat intéressé en droit international 395

gouvernements étrangers et que cet intérêt est pris en compte par la


Convention du 24 octobre 1978 sur la future coopération multilaté-
rale dans les pêches de l’Atlantique du Nord-Ouest 116.
Les Etats côtiers qui revendiquent ainsi la qualité d’Etats particu-
lièrement intéressés font valoir que leur intérêt concernant la conser-
vation des stocks communs est nécessairement un intérêt prépondé-
rant, qui doit l’emporter sur les intérêts des autres Etats, parce que
c’est un intérêt permanent. A la suite de la réunion, en juillet 1991,
d’un groupe technique d’experts sur les pêcheries hauturières, fut
publiée une étude de la Division des affaires maritimes et du droit de
la mer du Secrétariat des Nations Unies. On y relève le passage sui-
vant :
« En ce qui concerne les stocks communs de poissons, les
intérêts des Etats côtiers peuvent différer de ceux des Etats qui
exercent leur liberté de pêche hauturière dans la région. L’inté-
rêt de ces derniers peut consister principalement dans l’exploi-
tation des ressources de la haute mer. Il peut s’agir d’un intérêt
à court terme ou d’un intérêt à long terme et ceci dépend de la
structure de la flotte de pêche de l’Etat considéré et de l’impor-
tance du stock commun exploitable. En revanche, l’Etat côtier
a toujours intérêt à assurer la validité à long terme du stock
commun, qu’il souhaite ou non l’exploiter en haute mer. En
effet, il peut avoir intérêt à ce que le stock soit exploité par ses
ressortissants ou d’autres navires à l’intérieur de la zone des
200 milles ou peut avoir des obligations particulières en
matière de conservation et de gestion de ce stock qui découlent
de la Convention de 1982. » 117
Aussi voit-on avancer la thèse selon laquelle l’intérêt spécial de
l’Etat côtier, consacré par la Convention de 1958 sur la pêche, serait
nécessairement maintenu, même dans le cadre du nouveau régime
juridique établi par la Convention de 1982, car il ne serait pas
incompatible avec ce nouveau régime. Deux arguments sont invo-
qués à l’appui de cette thèse. D’une part, un argument de texte est

116. L’article XI, paragraphe 4, mentionne qu’« une attention particulière »


doit être accordée à cet Etat côtier. Texte dans Journal officiel des Communautés
européennes, no L 378 du 31 décembre 1978, p. 1.
117. Le régime de la pêche en haute mer : situation actuelle et perspectives,
Nations Unies, New York, 1992 (no de vente : F.92.V.12), p. 31, par. 98.
396 Jean-Pierre Quéneudec

tiré de l’article 311, paragraphe 2, de la Convention de 1982 qui pré-


cise que celle-ci
« ne modifie en rien les droits et obligations des Etats parties
qui découlent d’autres traités compatibles avec elle, et qui ne
portent atteinte ni à la jouissance par les autres Etats parties des
droits qu’ils tiennent de la Convention, ni à l’exécution de leurs
obligations découlant de celle-ci ».
D’autre part, dit-on, si la Convention de 1982 a eu pour objet
d’étendre les droits et intérêts des Etats côtiers à l’intérieur d’une
zone élargie de 200 milles, elle n’a pas pour autant eu pour effet de
retirer à ces Etats les droits qu’ils détiennent déjà en vertu de la
Convention de 1958 118.
Peu à peu, l’idée fait son chemin qu’une nouvelle forme d’intérêt
spécial devrait conduire à l’affirmation de nouveaux droits spéci-
fiques des Etats côtiers spécialement intéressés à la conservation et à
la gestion des pêcheries en haute mer 119. Cette idée était sous-jacente
dans les discussions qui ont été consacrées à la pêche internationale
lors de la Conférence des Nations Unies de 1992 sur l’environne-
ment et le développement 120 et elle est à la base de la décision prise
le 22 décembre 1992 par l’Assemblée générale des Nations Unies de
convoquer une conférence intergouvernementale sur les stocks de
poissons dont les déplacements s’effectuent tant à l’intérieur qu’au-
delà des zones économiques exclusives et les stocks de poissons
grands migrateurs 121. Cependant, il est encore trop tôt pour savoir si
des droits spécifiques seront effectivement reconnus aux Etats

118. Voir en particulier B. Applebaum, « The Straddling Stocks Problem : the


Northwest Atlantic Situation, International Law, and Options for Coastal State
Action », dans A. Soons (dir. publ.), Implementation of the Law of the Sea
Convention through International Institutions, Proceedings of the 23rd Annual
Conference of the Law of the Sea Institute, Honolulu, 1990, pp. 282-303 (spécia-
lement pp. 293-294).
119. Voir F. Orrego Vicuña, « Toward an Effective Management of High Seas
Fisheries and the Settlement of the Pending Issues of the Law of the Sea », Ocean
Development and International Law, vol. 24, 1993, pp. 81-92 ; B. Kwiatkowska,
« The High Seas Fisheries Regime : at a Point of No Return ? », International
Journal of Marine and Coastal Law, vol. 8, no 3 (août 1993), pp. 327-358.
120. Voir, en particulier, le programme « Action 21 » adopté par la Confé-
rence de Rio, notamment ses dispositions traitant de l’utilisation durable et de
la conservation des ressources biologiques marines en haute mer (Rapport de
la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement
(A/ CONF.151/26), chap. I, résolution 1, annexe II).
121. Résolution 47/192 du 22 décembre 1992. Voir Nations Unies, Bulletin du
droit de la mer, no 23, juin 1993, pp. 12-14.
La notion d’Etat intéressé en droit international 397

côtiers intéressés par un texte de valeur conventionnelle, ou si la


nécessité de prendre en considération l’intérêt spécial des Etats
côtiers concernés sera simplement proclamée comme « principe
directeur » ou « guide de conduite » dans une déclaration dépourvue
de tout caractère juridique obligatoire 122.

122. Après une courte session d’organisation en avril 1993, la Conférence


s’est réunie à New York du 12 au 30 juillet 1993 et a été saisie d’un projet
de texte de négociation préparé par son président, Satya Nandan (doc.
A/CONF.164/13, reproduit dans Environmental Policy and Law, vol. 23, no 6,
pp. 281-287). Deux autres sessions ont eu lieu en 1994, à l’issue desquelles a été
établi un « Projet d’accord aux fins de l’application des dispositions de la
Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 re-
latives à la conservation et à la gestion des stocks de poissons dont les dépla-
cements s’effectuent tant à l’intérieur qu’au-delà de zones économiques exclu-
sives (stocks chevauchants) et des stocks de poissons grands migrateurs » (doc.
A/CONF.164/22, 23 août 1994).
398

CHAPITRE II

L’ÉTAT INTÉRESSÉ, AUTEUR PRINCIPAL


DES NORMES INTERNATIONALES

Si les différents Etats souverains sont juridiquement égaux au


regard des règles de droit international qui leur sont applicables, il
n’en va pas nécessairement de même lors de la naissance de ces
règles. L’égalité face à l’application des règles juridiques ne se
retrouve pas quant à la création des règles 123. Une parfaite égalité
impliquerait l’universalité. Or, les normes juridiques internationales
ne sont jamais l’œuvre de l’universalité des Etats. Elles ont pratique-
ment toujours pour origine l’action des Etats intéressés à l’apparition
ou à l’édiction de la règle. Cela se vérifie tant en ce qui concerne
nombre de règles conventionnelles à portée générale qu’en ce qui
concerne la quasi-totalité des règles coutumières.

Section 1. Le rôle des Etats intéressés dans la formation


des règles conventionnelles

Le rôle prépondérant, sinon exclusif, joué par les Etats intéressés


se manifeste aux différentes étapes de la vie de plusieurs grandes
conventions internationales. Sans doute pourrait-on faire valoir que
cela ne vaut que pour un nombre limité de grands traités multilaté-
raux. Il s’agit essentiellement de traités relatifs à l’organisation mon-
diale, au statut international d’espaces d’intérêt commun, ou à la
limitation et au contrôle des armements, ainsi que de différents
accords portant sur les relations économiques internationales 124.
123. Comme le fait remarquer Serge Sur,
« les consentements sont égaux, comme les Etats, en ce sens que chaque Etat
est seul compétent pour le donner et souverain pour le faire. Mais les divers
moyens utilisables de pression, de rétorsion, de concession, de réciprocité,
de compromis, peuvent être mis en jeu suivant les possibilités de chacun. La
coutume traduit un certain rapport de puissance, plus sans doute qu’une
nécessité sociale, comme l’ensemble des règles juridiques. » (S. Sur, « La
coutume internationale, sa vie, son œuvre », Droits — Revue française de
théorie juridique, no 3, 1986, p. 123.)
124. On a pu valablement soutenir que, dans le domaine des relations écono-
miques, les Etats les plus représentatifs se voyaient reconnaître le pouvoir d’agir
comme de véritables « législateurs économiques internationaux ». Voir D. Car-
reau, T. Flory, P. Juillard, Droit international économique, 3e éd., Paris, LGDJ,
1990, pp. 51-52.
La notion d’Etat intéressé en droit international 399

Force est toutefois de reconnaître que ce sont aussi les traités les
plus importants en ce qu’ils visent à la pacification et à l’organisa-
tion de la société internationale.
Ce rôle prépondérant n’apparaît pas seulement au stade de l’éla-
boration des textes et de leur entrée en vigueur, ou encore dans la
mise en œuvre des techniques de révision ou d’amendement. Il est
également évident lorsque l’on cherche à évaluer ou à apprécier la
« diffusion » ou le rayonnement du régime conventionnel adopté.

1. Les modes d’élaboration des textes

Dans une négociation multilatérale, les Etats les plus qualifiés ou


les plus représentatifs jouent un rôle principal ou privilégié, quelle
que soit l’enceinte dans laquelle la négociation prend place.
Telle est particulièrement la situation lorsque les Etats directement
intéressés à la définition d’un régime conventionnel se constituent en
« club » ou s’érigent en « directoire » pour négocier et élaborer direc-
tement entre eux le texte d’un traité, qu’ils ouvrent ensuite à la par-
ticipation des Etats tiers.
Les conditions d’élaboration du Traité de Paris du 8 février 1920
relatif au Spitzberg en fournissent une illustration saisissante. Le
premier projet de statut préparé en 1912 à Christiana par la Norvège,
la Suède et la Russie distinguait ainsi deux groupes d’Etats intéres-
sés : d’une part, les « Puissances les plus intéressées », constituées
par les trois auteurs du projet ; d’autre part, un groupe élargi compre-
nant, outre ces trois Etats, l’Allemagne, la Belgique, le Danemark, la
France, la Grande-Bretagne, les Pays-Bas, ainsi que les Etats-Unis
d’Amérique. Lorsque le Traité de Paris fut adopté au lendemain de
la première guerre mondiale, il fut signé par les « Principales Puis-
sances alliées et associées » du Traité de Versailles (Etats-Unis,
France, Grande-Bretagne, Italie, Japon) et par les autres Etats ayant
des intérêts en mer du Nord et dans l’Arctique (Danemark, Norvège,
Pays-Bas, Suède). L’Italie et le Japon, qui n’avaient aucun intérêt au
Spitzberg et qui ne figuraient pas, de ce fait, dans le projet initial, ne
signèrent qu’en raison de leur qualité de membres principaux de la
Société des Nations, reconnue par les traités de paix. Inversement, la
Belgique, bien que riveraine de la mer du Nord, déclara « se désinté-
resser » de la question, n’ayant pas d’intérêt réel au Spitzberg, et ne
fut donc pas représentée à la conférence de Paris de 1920. Quant à la
Russie, elle n’avait pas été invitée à la négociation mais, en raison
400 Jean-Pierre Quéneudec

de ses intérêts dans l’archipel, sa participation était prévue par


l’article 10 du Traité pour le jour où la reconnaissance d’un gouver-
nement russe par les parties contractantes permettrait à la Russie d’y
adhérer 125.
De la même manière, le statut de l’Antarctique, fixé par le Traité
de Washington du 1er décembre 1959, est l’œuvre d’un club de
douze Etats ayant des intérêts particuliers dans cette région 126. De
même en est-il encore du Traité de Moscou du 5 août 1963 interdi-
sant les essais d’armes nucléaires dans l’atmosphère, dans l’espace
extra-atmosphérique et sous l’eau, ainsi que du Traité sur la non-pro-
lifération des armes nucléaires du 1er juillet 1968 et, dans une large
mesure, du Traité du 27 janvier 1967 sur les principes régissant les
activités des Etats en matière d’exploration et d’utilisation de
l’espace extra-atmosphérique 127.
Lorsque la négociation se déroule dans le cadre d’une conférence
internationale générale ouverte à la participation de tous les Etats, il
est fréquent de voir se produire un morcellement des négociations,
celles-ci étant alors menées au sein de divers groupes d’intérêts. La
troisième Conférence des Nations Unies sur le droit de la mer fut
exemplaire à cet égard. La plupart des dispositions qui devaient
ensuite être incorporées dans la convention adoptée en 1982 furent
d’abord préparées, débattues et mises au point dans des enceintes
officieuses ne comportant en fait qu’un nombre limité de déléga-
tions. Les grands équilibres et les compromis délicats virent le jour
dans des groupes composés des représentants des Etats qui parais-
saient particulièrement intéressés ou représentatifs : groupe Evensen,
groupe Castañeda, groupe des dix-sept puissances maritimes, groupe
des cinq 128. A tel point que l’on a pu qualifier de « négociation grou-
pusculaire » la phase d’élaboration de la Convention des Nations

125. Voir « La question du Spitzberg : Conférence de Christiana des 15 au


26 janvier 1912 », RGDIP, 1913, p. 277 ; C. Piccioni, « Le Spitzberg et la
Convention du 9 février 1920 », RGDIP, 1923, pp. 104 ss. Texte dans Société des
Nations, Recueil des traités, vol. 2, p. 8.
126. Voir R.-J. Dupuy, « Le traité sur l’Antarctique », AFDI, 1960, pp. 111-
132.
127. Même si l’impulsion en fut donnée par la déclaration de principes adop-
tée le 13 décembre 1963 par l’Assemblée générale des Nations Unies, le Traité de
1967 demeure avant tout l’œuvre des Etats à capacité spatiale.
128. Le « groupe des cinq », composé des Etats-Unis, de l’URSS, du
Royaume-Uni, du Japon et de la France, donna même naissance à un « groupe des
cinq bis » comportant les mêmes Etats sans l’URSS et avec la participation de la
République fédérale d’Allemagne.
La notion d’Etat intéressé en droit international 401

Unies sur le droit de la mer 129. A n’en pas douter, la stricte égalité
des Etats participant à la Conférence s’est trouvée, de ce fait, battue
en brèche. Il est vrai cependant, comme le faisait remarquer Louis
Renault lors de la deuxième Conférence de La Haye en 1907:
« L’égalité juridique des Etats, entendue littéralement,
conduit à des résultats absurdes. Peut-on admettre que, dans une
question de droit maritime, la voix du Luxembourg ou du Mon-
ténégro ait le même poids que celle de la Grande-Bretagne ?
Ces petits pays, plaidant pour le principe de l’unanimité, peu-
vent-ils bloquer les réformes sur lesquelles les grandes puis-
sances maritimes sont d’accord ? » 130

2. Les règles d’entrée en vigueur

Les clauses relatives à l’entrée en vigueur de la convention tradui-


sent elles-mêmes cette officialisation du poids spécifique plus
important des Etats directement intéressés, qui sont généralement les
auteurs réels du texte conventionnel, dont ils entendent conserver la
maîtrise. L’entrée en vigueur de la Charte des Nations Unies était
ainsi subordonnée, aux termes de l’article 110, paragraphe 3, à sa
ratification par les cinq membres permanents du Conseil de sécurité
et par la majorité des autres signataires. De même, le Traité de 1967
sur l’espace extra-atmosphérique ne pouvait-il prendre effet, selon
son article XIV, qu’après avoir été ratifié par cinq gouvernements
dont ceux des Etats-Unis, de l’URSS et du Royaume-Uni. Le rôle
privilégié de ces trois Etats a encore été consacré dans les accords
généraux de désarmement ou de limitation des armements, à l’égard
desquels ils sont apparus comme des Etats directement et principale-
ment intéressés. Ainsi s’expliquent les dispositions de l’article 9 du
Traité de non-prolifération de 1968 (ratification par les trois Etats
dépositaires et par quarante autres Etats signataires) et de l’article X
du Traité du 11 février 1971 interdisant de placer des armes nu-
cléaires et d’autres armes de destruction massive sur le fond des
mers et des océans (nécessité de vingt-deux instruments de ratifica-
tion, y compris ceux des trois dépositaires).

129. J.-P. Lévy, La troisième Conférence des Nations Unies sur le droit de la
mer. Histoire d’une négociation singulière, Paris, Pedone, 1983, p. 81.
130. Cité par E. D. Dickinson, The Equality of States in International Law,
Cambridge, 1920, p. 289.
402 Jean-Pierre Quéneudec

Au lieu d’identifier nommément les Etats les plus intéressés dont


la participation est indispensable à la mise en vigueur du texte
conventionnel, comme dans les exemples précédents, ces Etats sont
parfois définis en fonction de leur qualité. C’est la solution retenue
notamment par la Convention des Nations Unies relative à un code
de conduite des conférences maritimes, adoptée à Genève le 6 avril
1974, qui définit en quelque sorte les Etats intéressés par référence à
la possession d’une marine marchande significative. En effet, selon
son article 49, pour entrer en vigueur, elle devait recueillir au moins
vingt-quatre ratifications de la part d’Etats possédant une flotte de
commerce dont le tonnage global représentait au moins vingt-cinq
pour cent du tonnage maritime mondial, l’année 1973 étant prise
comme année de référence 131.
Même lorsque les règles d’entrée en vigueur ne comportent pas
une telle officialisation du rôle dévolu aux Etats les plus intéressés,
le simple bon sens conduit à exiger la participation de ces Etats.
Sinon, on pourrait éprouver les plus grandes craintes quant à la via-
bilité d’un régime conventionnel auquel ne participeraient pas les
Etats les plus intéressés par sa mise en œuvre effective. Le problème
s’est trouvé posé notamment en ce qui concerne la Convention des
Nations Unies de 1982 sur le droit de la mer, dont l’article 308 a
subordonné l’entrée en vigueur au dépôt de soixante instruments de
ratification ou d’adhésion, sans fixer aucun critère qualitatif quant
aux Etats auteurs de ces ratifications ou adhésions. Pourrait-on miser
sur le caractère viable de cette nouvelle charte des mers et des
océans, si les principales puissances maritimes n’y devenaient point
parties ? 132

3. Les techniques de révision ou d’amendement

Des droits spéciaux sont également conférés, en matière de révi-


sion des grands traités multilatéraux, à certains Etats particulière-
ment qualifiés. Il suffit de rappeler la situation privilégiée que les
articles 108 et 109 de la Charte des Nations Unies réservent aux

131. Texte dans J.-P. Quéneudec, Conventions maritimes internationales, op.


cit., p. 526.
132. C’est précisément en raison de cette exigence que le Secrétaire général
des Nations Unies a ouvert, à partir de 1990, une série de consultations tendant à
assurer une participation universelle à la Convention et qui ont abouti à l’adop-
tion par l’Assemblée générale, le 28 juillet 1994, d’un accord levant les obstacles
à la ratification ou à l’adhésion des Etats industrialisés. Voir supra note 64.
La notion d’Etat intéressé en droit international 403

membres permanents du Conseil de sécurité quant à la modification


de la Charte. De son côté, le Traité sur l’Antarctique ne peut être
modifié que par accord unanime des parties contractantes originaires
mentionnées dans le préambule (art. 12), c’est-à-dire les douze Etats
participant à la conférence de Washington de 1959. Ajoutons que, si
le Traité de Moscou de 1963 sur les essais nucléaires (art. 2, par. 2)
et le Traité de non-prolifération de 1968 (art. VIII) prévoient l’adop-
tion d’amendements par la majorité des Etats parties, ils précisent
que cette majorité doit comprendre, dans le premier cas, les trois
parties originaires et, dans le second cas, tous les Etats parties dotés
d’armes nucléaires ainsi que toutes les autres parties qui sont
membres du Conseil des gouverneurs de l’AIEA, c’est-à-dire les
Etats parties les plus directement intéressés soit en raison de leur
qualité d’« Etats nucléaires », soit en raison de leur « compétence
atomique » qui les conduit à siéger au sein de l’organe principale-
ment chargé du système des garanties de l’AIEA.

4. Le rayonnement du régime conventionnel


Malgré la règle res inter alios acta consacrée par l’article 34 de la
Convention de Vienne sur le droit des traités, on s’accorde générale-
ment pour reconnaître que le principe de l’effet relatif des traités est
lui-même affecté d’un certain degré de relativisme. La situation des
traités dits « objectifs » ou « statutaires » représente une manifestation
remarquable de ce relativisme, dans la mesure où ces traités peuvent
produire des effets erga omnes 133.
Les rapporteurs spéciaux de la Commission du droit international
avaient initialement réservé une place aux traités créant des régimes
« objectifs » 134, mais la Commission décida finalement de ne pas pro-
poser, dans son projet d’articles sur le droit des traités, de disposi-
tions spéciales concernant de tels traités, car elle considérait comme
« peu probable qu’une règle reconnaissant la création de
régimes objectifs directement par voie conventionnelle re-
cueille une adhésion générale » 135.

133. Voir notamment lord McNair, « Treaties Producing Effects Erga Omnes »,
Scritti di diritto internazionale in onore di Tomaso Perassi, t. II, Milan, Giuffrè,
1957, pp. 21-36.
134. Voir en particulier le cinquième rapport de sir Gerald Fitzmaurice
(Annuaire de la CDI, 1960, vol. II, pp. 64-102) et le troisième rapport de sir
Humphrey Waldock (ibid., 1964, vol. II, pp. 24-33).
135. Annuaire de la CDI, 1966, vol. II, p. 252.
404 Jean-Pierre Quéneudec

Aussi la Convention de Vienne de 1969 n’a-t-elle pas soustrait les


traités créant des régimes objectifs à l’application des règles géné-
rales qu’elle énonce dans ses articles 35 à 38 au sujet des effets des
traités à l’égard des Etats tiers 136.
On doit relever cependant que la Convention de Vienne sur la suc-
cession d’Etats en matière de traités, du 23 août 1978, reconnaît
expressément l’existence d’une catégorie particulière de traités
créant des régimes objectifs, dans la mesure où son article 12 réserve
le cas des traités établissant des régimes territoriaux 137. Cette dispo-
sition prévoit, en substance, qu’une succession d’Etats n’affecte ni
les obligations ni les droits établis par traité au bénéfice d’un Etat,
d’un groupe d’Etats ou de tous les Etats et se rapportant à l’usage ou
aux restrictions à l’usage d’un territoire, dès lors que ces obligations
et ces droits sont considérés comme attachés au territoire en
question 138. Et il est tout à fait remarquable qu’en insérant cette
règle dans son projet la Commission du droit international a tenu à
souligner dans son commentaire que « la règle doit porter sur la
situation juridique — le régime — résultant des effets dispositifs du
traité, et non sur la succession à l’égard du traité » 139.
Il n’est pas douteux que différents régimes conventionnels établis
par un groupe plus ou moins étendu d’Etats se voient reconnaître
une valeur quasi universelle, lorsque ce groupe d’Etats apparaît
comme « un ensemble d’Etats suffisamment représentatifs des inté-

136. Voir Ph. Cahier, « Le problème des effets des traités à l’égard des Etats
tiers », RCADI, tome 143 (1974-III), pp. 589 ss. (spécialement pp. 660-679).
137. Sur cette notion, voir A. Wyrozumska, « Treaties Establishing Territorial
Regimes », Polish Yearbook of International Law, vol. XV, 1986, pp. 251-276.
138. Selon l’article 12 de la Convention de 1978 (A/CONF.80/31) :
« 1. Une succession d’Etats n’affecte pas en tant que telle :
a) les obligations se rapportant à l’usage de tout territoire, ou aux restric-
tions à son usage, établies par un traité au bénéfice de tout territoire d’un
Etat étranger et considérées comme attachées aux territoires en question ;
b) les droits établis par un traité au bénéfice de tout territoire et se rappor-
tant à l’usage, ou aux restrictions à l’usage, de tout territoire d’un Etat
étranger et considérés comme attachés aux territoires en question.
2. Une succession d’Etats n’affecte pas en tant que telle :
a) les obligations se rapportant à l’usage de tout territoire, ou aux restric-
tions à son usage, établies par un traité au bénéfice d’un groupe d’Etats
ou de tous les Etats et considérées comme attachées à ce territoire ;
b) les droits établis par un traité au bénéfice d’un groupe d’Etats ou de tous
les Etats et se rapportant à l’usage de tout territoire, ou aux restrictions à
son usage, et considérés comme attachés à ce territoire. »
139. Annuaire de la CDI, 1974, vol. II, première partie, p. 212.
La notion d’Etat intéressé en droit international 405

rêts en cause » 140 ou comme « un ensemble suffisamment représenta-


tif des Etats intéressés à une question » 141. La représentativité ne
saurait s’apprécier uniquement en fonction d’un critère quantitatif,
car le nombre d’Etats intéressés peut être très faible ; elle repose
avant tout sur un critère qualitatif. La qualité d’Etat représentatif
sera alors déterminée en tenant compte à la fois de l’intérêt que por-
tent certains Etats à la définition du statut international d’un terri-
toire ou d’un espace donné et de leur capacité d’assurer l’effectivité
de la situation juridique à laquelle le traité donne naissance. En effet,
l’autorité des Etats contractants est parfois telle qu’ils disposent des
moyens de conférer aux règles adoptées une effectivité contre
laquelle les tiers sont impuissants à s’élever.
Ainsi s’explique l’effet erga omnes des traités établissant les
régimes de démilitarisation ou de neutralisation ou fixant le statut de
voies de communication internationales comme les canaux internatio-
naux 142. C’est à cette catégorie que se rattachent incontestablement
le Traité de Washington sur l’Antarctique de 1959, ainsi que la Conven-
tion de Canberra du 20 mai 1980 sur la conservation de la faune et
de la flore marines en Antarctique 143 et le Protocole de Madrid du 4 oc-
tobre 1991 relatif à la protection de l’environnement en Antarctique 144.
Ajoutons que la force d’expansion ou de rayonnement des
régimes conventionnels ainsi institués se trouve généralement accen-
tuée par l’indivisibilité du statut applicable au territoire ou à l’espace
considéré. L’Antarctique ne peut pas être soumis en pratique à un
régime de non-militarisation et d’utilisation pacifique pour certains
Etats seulement, pas plus qu’un canal maritime international ne peut
être placé sous des régimes juridiques différents.
Si l’idée de représentativité ainsi entendue occupe dans le droit
des traités une place qui, sans être négligeable, demeure cependant
limitée, elle apparaît au contraire comme l’une des idées centrales du
processus de formation de la coutume internationale.

140. P. Reuter, Droit international public, 3e éd., Paris, PUF, 1968, p. 5.


141. P. Reuter, « Principes de droit international public », RCADI, tome 103
(1961-II), p. 449.
142. Voir en ce sens Nguyen Quoc Dinh, P. Daillier, A. Pellet, Droit interna-
tional public, 5e éd., Paris, LGDJ, 1994, p. 246 :
« L’effet erga omnes de telles conventions repose sur la volonté et la capa-
cité des Etats parties d’en garantir le respect par les autres Etats. Le critère
de l’effectivité prédomine dans cette hypothèse. »
143. Texte dans ILM, 1980, pp. 837 ss.
144. Texte dans RGDIP, 1992, pp. 207 ss.
406 Jean-Pierre Quéneudec

Section 2. Le rôle de l’Etat intéressé dans la formation


des règles coutumières

Le mode traditionnel de formation du droit coutumier internatio-


nal repose apparemment sur un système volontariste et égalitaire. Ce
n’est là toutefois qu’une apparence. En tant que « pratique générale
acceptée comme étant le droit » (article 38 du Statut de la CIJ), la
coutume internationale n’est jamais, en effet, le reflet d’une pratique
suivie par l’universalité des Etats. Prétendre qu’une règle coutumière
devrait être reconnue par l’ensemble des Etats membres de la société
internationale pour pouvoir être qualifiée de coutume universelle
liant tous les Etats reviendrait à nier toute possibilité d’existence
d’une telle coutume.
Force est donc d’admettre que tous les Etats ne sont pas dans une
situation de parfaite égalité au regard du processus de formation des
règles coutumières. Bien qu’elles soient générales quant à leur por-
tée, celles-ci sont le plus souvent constituées selon un mode assez
élitiste. Comme le relevait Michel Virally :
« les plus puissants ... jouent le rôle déterminant dans la forma-
tion de la coutume, en raison de la place prépondérante qu’ils
prennent naturellement dans la formation de la pratique, et de
la capacité de résistance réduite des autres Etats, amenés dans
beaucoup de cas à se rallier à des habitudes de comportement
établies en dehors d’eux » 145.
S’il en est ainsi, c’est parce que le caractère positif de ces règles
qui naissent spontanément du milieu social international découle
avant tout de leur reconnaissance par « ceux qui sont en situation de
leur assurer une certaine force d’application dans la vie internatio-
nale » 146. Autant dire que le processus coutumier se développe en ne
prenant pas en compte n’importe quelle pratique étatique, mais sui-
vant un critère de sélection en vertu duquel une valeur et un poids
différents sont attribués aux positions respectives des Etats. La posi-
tion des Etats plus particulièrement ou plus directement intéressés
par la question ou le domaine qu’il s’agit de régler ou de régir pèsera

145. M. Virally, « Panorama du droit international contemporain », RCADI,


tome 183 (1983-V), p. 179. Voir également K. Wolfke, Custom in Present Inter-
national Law, 2e éd., Dordrecht, Nijhoff, 1993, p. 78.
146. J. Basdevant, « Règles générales du droit de la paix », RCADI, tome 58
(1936-IV), p. 515.
La notion d’Etat intéressé en droit international 407

plus que celle des Etats moins directement intéressés ; elle pourra
même être la seule qui sera comptabilisée 147.
Une pratique sera réputée générale dès lors qu’elle résulte de
l’action des Etats particulièrement intéressés et elle sera considérée
comme valant droit en l’absence de réaction des Etats directement
intéressés ou affectés.

1. L’action des Etats principalement intéressés


vaut pratique générale

Afin d’apprécier la généralité d’une pratique, il ne suffit pas de


prendre en considération des données quantitatives ; ces dernières ne
sont même pas toujours nécessaires, dans la mesure où une pratique
suivie par un petit nombre d’Etats peut créer une règle de droit cou-
tumier 148. La généralité de la pratique s’apprécie aussi, et peut-être
surtout, en fonction de considérations qualitatives. Guy de Lachar-
rière soulignait ainsi qu’en ce domaine
« seules comptent les positions de ceux qui ont expérimenté le
problème. La coutume est créée par ceux qui font et ne réserve
qu’une place faible, ou nulle, à ceux qui voudraient faire mais
n’en ont pas encore les moyens. » 149
Et, rappelant qu’en matière de droit coutumier on ne traversait point
les ponts avant d’être arrivé devant eux, le regretté juge affirmait
avec force que
« la détermination coutumière de la règle juridique tiendra
exactement compte des différences dans le pouvoir des Etats de
modeler le réel » 150.
147. Voir M. Akehurst, « Custom As a Source of International Law », BYBIL,
1974-1975, p. 23 ; J. A. Barberis, « Réflexions sur la coutume internationale »,
AFDI, 1990, p. 24 ; L. Henkin, How Nations Behave. Law and Foreign Policy,
2e éd., New York, 1979, pp. 33-34 ; O. Schachter, « International Law in Theory
and Practice », RCADI, tome 178 (1982-III), pp. 26-32 ; K. Skubizewski, « Ele-
ments of Custom and The Hague Court », Zeitschrift für ausländisches Recht und
Völkerrecht, 1971, pp. 810 ss.
148. Selon Akehurst, « a practice followed by a very small number of States
can create a rule of customary law if there is no practice which conflicts with the
rule », op. cit., p. 18.
149. G. de Lacharrière, La politique juridique extérieure, Paris, Economica,
1983, pp. 36-37.
150. Ibid., p. 39. Dans le même sens, voir Max Sørensen, « Principes de droit
international public », RCADI, tome 101 (1960-III), p. 40 : « la pratique qui entre
en ligne de compte est celle des Etats qui ont l’occasion d’agir dans le domaine
en question ».
408 Jean-Pierre Quéneudec

Ce qui revient à dire qu’une pratique n’apparaît comme générale


que si et dans la mesure où elle est pertinente. Son degré de pertinence
dépend avant tout de la qualité de ses auteurs. Il est donc nécessaire
d’apprécier concrètement les précédents en tenant compte des Etats
dont ils émanent. C’est ce à quoi se référait la Cour internationale de
Justice dans son arrêt du 20 février 1969 relatif aux affaires du Plateau
continental de la mer du Nord lorsque, à propos de la formation d’une
règle nouvelle de droit international coutumier liant tous les Etats à
partir d’une règle purement conventionnelle à l’origine, elle évoquait
« une participation très large et représentative » comprenant « les Etats
particulièrement intéressés » 151, ou bien encore lorsqu’elle mention-
nait « la pratique des Etats, y compris ceux qui sont particulièrement
intéressés » 152.
Constatant que les Etats ne sont pas tous impliqués au même
degré dans un type de relations donné, la Cour a introduit un élément
nouveau dans la détermination de la coutume : la notion de représen-
tativité est ici utilisée pour mettre en évidence le fait que
« le degré d’intérêt à l’égard de tel ou tel problème est variable
selon les Etats et que de ce fait ceux-ci sont, par rapport au pro-
blème considéré, inégalement représentatifs » 153.
Il ne s’agit pas, ce faisant, de reconnaître un statut juridique privilé-
gié au profit de quelques Etats nettement identifiés, mais de prendre
en considération la situation concrète des Etats directement impli-
qués, en accordant une plus grande valeur, pour la détermination de
la coutume, à la pratique de ceux dont l’intérêt pour le problème
considéré présente la plus grande intensité et dont la position est, par
là même, la plus chargée de signification juridique. Selon l’heureuse
formulation retenue par Paul De Visscher,
« grands ou petits, forts ou faibles, les Etats ne sont pas néces-
sairement impliqués avec la même intensité dans un type de
relations donné et ..., dès lors, c’est au comportement de ceux
d’entre eux que la matière concerne le plus directement que le
juge se doit d’accorder le plus d’attention » 154.

151. CIJ Recueil 1969, p. 42, par. 73.


152. Ibid., p. 43, par. 74.
153. Ph. Manin, « Le juge et la règle générale », RGDIP, 1976, p. 28. Voir éga-
lement P. Reuter, Droit international public, 6e éd., Paris, PUF, 1983, pp. 28 s.
154. P. De Visscher, « Cours général de droit international public », RCADI,
tome 136 (1972-II), p. 67. Voir également W. M. Reisman, « The Cult of Custom
La notion d’Etat intéressé en droit international 409

L’évaluation de la représentativité des Etats auteurs de la pratique


doit-elle faire également intervenir ce que Manfred Lachs appelait
« une analyse spectrale » de la représentativité des Etats ? 155 A
l’appui de cette proposition, l’ancien président de la Cour partait de
la constatation suivante :
« Dans le monde d’aujourd’hui, en effet, il faut tenir compte
d’un facteur essentiel dans la formation d’une nouvelle règle de
droit international général, à savoir le fait que des Etats ayant
des systèmes politiques, économiques et juridiques différents,
des Etats de tous les continents, participent à ce processus. » 156
En d’autres termes, à côté, ou en plus, du critère tiré de l’intensité
de l’intérêt porté par des Etats à une question, convient-il de faire
appel à des critères tirés de la répartition géographique des Etats
dont émanent les précédents, de la diversité de leurs systèmes poli-
tiques, de leurs différences de développement économique et social,
de la nouveauté de leur qualité d’Etats indépendants ?
Cette idée a été retenue et mise en œuvre pour la première fois,
semble-t-il, dans la sentence arbitrale rendue le 19 janvier 1977 dans
l’affaire Texaco-Calasiatic c. Gouvernement libyen 157, moins d’ail-
leurs pour apprécier la représentativité des auteurs de précédents que
pour évaluer le caractère représentatif de l’expression d’une opinio
juris — sauf à considérer comme relevant de la pratique des Etats
les votes émis au sein d’une organisation internationale. Amené à se
prononcer sur la valeur de la résolution 1803 (XVII) intitulée « Sou-
veraineté permanente sur les ressources naturelles » et adoptée par
l’Assemblée générale des Nations Unies le 14 décembre 1962,

in the Late 20th Century », California Western International Law Journal, 1987,
vol. 17, no 1, pp. 133-145 :
« The critical factor in the establishment of custom is the relative power
balances, corrected by the context of the issue, of the parties concerned and
the intensity of the interest they have in securing certain outcomes » (p. 144).
155. Opinion dissidente sous l’arrêt du 20 février 1969, CIJ Recueil 1969,
p. 227.
156. Ibid. De son côté, le juge Tanaka faisait valoir :
« On ne peut pas mesurer selon des critères mathématiques et uniformes la
répétition, le nombre d’exemples de la pratique des Etats ou la durée néces-
saire à la formation du droit coutumier. Chaque fait doit être apprécié en
fonction des circonstances particulières. » (Opinion dissidente, CIJ Recueil
1989, p. 175.)
157. Texte dans Journal du droit international, 1977, pp. 350-389 ; ILM, 1978,
pp. 1 ss.
410 Jean-Pierre Quéneudec

l’arbitre unique considéra que cette résolution reflétait l’état du droit


coutumier existant en matière de nationalisations et d’indemnisation,
eu égard aux conditions dans lesquelles elle avait été votée « par une
majorité d’Etats membres représentant l’ensemble des groupes qua-
lifiés » 158. Dans sa sentence, le professeur R.-J. Dupuy procéda, en
effet, à une analyse spectrale :
« Il est tout particulièrement important de noter que ce texte
a été voté à la majorité, celle-ci comprenant de nombreux Etats
du Tiers-Monde, mais également plusieurs pays occidentaux
développés à économie de marché, dont le plus important, les
Etats-Unis. Les principes dégagés dans cette résolution ont
ainsi obtenu l’assentiment d’un grand nombre d’Etats représen-
tant l’ensemble des régions géographiques, mais également
l’ensemble des systèmes économiques. » 159
Sur la base de cette analyse, il pouvait alors faire valoir qu’« à
partir du vote d’une résolution constatant l’existence d’une règle
coutumière, les Etats expriment clairement leur opinion ». Ce qui
l’amenait à conclure :
« L’acquiescement en l’espèce d’une majorité d’Etats appar-
tenant aux différents groupes représentatifs indique sans ambi-
guïté la reconnaissance universelle des règles incorporées. » 160

2. L’absence de réaction des Etats directement intéressés


vaut acceptation de la règle

En tant qu’« expression des contraintes résultant de la coexistence


d’une pluralité d’Etats et de la nécessité ressentie par ceux-ci de
conduire leurs relations mutuelles de façon réglée » 161, le droit cou-
tumier ne repose pas sur un consentement exprimé par les Etats.
Leur silence suffit, car leur inaction équivaut alors à un acquiesce-
ment. Pour pouvoir entrer véritablement en ligne de compte, ce

158. Sentence, par. 86 ; JDI, p. 378.


159. Par. 84 ; ibid., p. 376.
160. Par. 87 ; ibid., p. 379. Tout en soulignant qu’il y fallait « la prudence
nécessaire », la CIJ a elle-même noté, dans son arrêt du 27 juin 1986 relatif à
l’affaire des Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua, que « l’opinio
juris peut se déduire entre autres ... de l’attitude des ... Etats à l’égard de certaines
résolutions de l’Assemblée générale » (CIJ Recueil 1986, p. 100, par. 188).
161. M. Virally, « Panorama... », op. cit. (supra note 101), p. 182.
La notion d’Etat intéressé en droit international 411

silence doit cependant être également qualifié, c’est-à-dire qu’il


convient de l’apprécier qualitativement. Lorsqu’on affirme que
l’absence de réaction d’un certain nombre d’Etats, face à une pra-
tique qui se développe, équivaut à un acquiescement, on ne saurait a
priori prétendre qu’il peut s’agir d’un silence indifférencié. De
même que la pratique doit émaner des Etats intéressés, de même
l’absence de réaction ou de protestation doit-elle être celle d’Etats
également intéressés. C’est avant tout l’absence d’objection ou
d’opposition des Etats directement intéressés qui permet d’inférer
l’acceptation de la pratique comme règle générale. Ici aussi la qua-
lité des Etats « abstentionnistes » se pèse, et l’on peut appliquer à la
règle coutumière ce que Richard Baxter disait à propos des traités :
« Even if all members of the community of States have some
interest in the subject-matter ..., there must be some weighting
of the « votes » cast for and against the rule according to the
size of the State, the volume of its international relations, and,
in general, the contribution that it makes to the development of
international law. » 162
L’affaire des Pêcheries entre le Royaume-Uni et la Norvège a
donné à la Cour internationale de Justice l’occasion d’apporter
d’utiles précisions à ce sujet, lorsqu’elle s’est prononcée sur l’effet
du silence gardé par une puissance maritime quant à l’opposabilité à
son égard d’une pratique étatique relative au tracé des lignes de base
de la mer territoriale 163. Partant de la constatation que la pratique
norvégienne des lignes de base droites avait, en l’absence d’opposi-
tion des Etats étrangers, bénéficié d’une « tolérance générale » et que
le Gouvernement britannique n’avait lui-même élevé aucune protes-
tation à ce sujet pendant plus de soixante ans 164, la Cour écarta la
prétention selon laquelle le système norvégien de délimitation n’était
pas connu des autorités britanniques et aurait ainsi manqué d’une
notoriété suffisante. Elle rejeta cette prétention parce que, en la cir-
constance, le Royaume-Uni ne pouvait manquer d’être directement
intéressé par le système norvégien, voire même d’être regardé
comme l’Etat le plus directement intéressé, en raison de sa situation
géographique, de la place de la pêche dans son économie, de

162. R. Baxter, « Treaties and Customs », RCADI, tome 129 (1970-I), p. 66.
163. Arrêt du 18 décembre 1951, CIJ Recueil 1951, p. 116.
164. Ibid., p. 138.
412 Jean-Pierre Quéneudec

l’importance de sa marine et de sa politique juridique en matière de


droit de la mer :
« Etat riverain de la mer du Nord, hautement intéressé aux
pêcheries de ces régions, puissance maritime traditionnellement
attentive au droit de la mer et particulièrement attachée à la
défense de la liberté des mers, le Royaume-Uni n’a pu ignorer
le décret de 1869... » 165
Pour admettre en l’espèce la légalité internationale de la méthode
des lignes de base droites, la Cour ne s’est évidemment pas conten-
tée de relever l’absence de réaction de la Grande-Bretagne ; elle a
situé cette abstention britannique dans le cadre de l’attitude de
l’ensemble des gouvernements étrangers. Il n’en demeure pas moins
que l’absence de réaction britannique, aux yeux de la Cour, pesait
d’un poids plus important que le silence gardé par les autres Etats.
Elle fut donc regardée comme le facteur déterminant. Ce que révélait
de façon manifeste l’énumération que fit la Cour des différents élé-
ments :
« La notoriété des faits, la tolérance générale de la commu-
nauté internationale, la position de la Grande-Bretagne dans la
mer du Nord, son intérêt propre dans la question, son absten-
tion prolongée... » 166
A n’en pas douter, un parallèle peut être établi entre l’acquiesce-
ment à une pratique valant règle coutumière et la reconnaissance
d’un titre territorial ou d’un titre historique, dans la mesure où un
titre juridique se voit consolidé par l’acquiescement ou l’absence de
protestation de la part des Etats généralement affectés. On sait qu’en
matière d’acquisition de la souveraineté sur un territoire inhabité
l’occupation de celui-ci doit remplir une double condition d’effecti-
vité et de notoriété. Cette dernière implique en particulier une
absence de contestation des Etats intéressés, c’est-à-dire de ceux qui
ont, sinon des droits de souveraineté à opposer à l’Etat occupant, du
moins des intérêts particuliers qui peuvent résulter de la proximité
géographique 167. De même, s’agissant de l’acquisition d’un titre his-

165. Arrêt du 18 décembre 1951, CIJ Recueil 1951, p. 139.


166. Ibid.
167. Pour une application de cette idée, voir notamment J. P. Ferrier, « Le
conflit des îles Paracels et le problème de la souveraineté sur les îles inhabitées »,
AFDI, 1975, pp. 175-196.
La notion d’Etat intéressé en droit international 413

torique sur un espace maritime, les Etats directement intéressés —


qu’il s’agisse des Etats voisins ou de ceux dont les navires utilisent
habituellement la région — doivent avoir acquiescé, au moins tacite-
ment, aux droits historiques revendiqués, l’acquiescement découlant
le plus souvent de l’absence d’opposition 168.
L’acceptation de la règle coutumière peut, d’autre part, être la
conséquence non seulement de l’absence de réaction des Etats direc-
tement intéressés, mais aussi de la cessation de leurs protestations.
Ainsi, dans l’affaire de la Compétence en matière de pêcheries 169,
s’était posée la question de savoir quel effet pouvait s’attacher à
l’abandon par le Japon de ses protestations contre l’institution de
zones de pêche de 12 milles marins. En réponse à une question d’un
juge, le Royaume-Uni et la République fédérale d’Allemagne firent
valoir que
« l’on ne saurait affirmer de façon certaine que la nouvelle
règle ait pris naissance avant le moment où le Japon, Etat sans
aucun doute particulièrement intéressé, a estimé ne pas pouvoir
utilement contester la législation de la Nouvelle-Zélande et des
Etats-Unis contre laquelle il avait antérieurement protesté » 170.
L’arrêt de la Cour n’a pas repris ce point et s’est borné à relever
que la notion de zone de pêche s’était cristallisée en droit coutumier
par l’effet de l’assentiment général apparu à la deuxième Conférence
sur le droit de la mer en 1960 et que
« l’extension de cette zone de pêche jusqu’à une limite de 12 milles
à partir des lignes de base semble désormais généralement
acceptée » 171.
Cette question particulière a toutefois été évoquée dans une « opi-
nion individuelle collective » (sic) des juges Forster, Bengzon, Jimé-
nez de Aréchaga, Singh et Ruda :
« la notion de zone de pêche et la limite de 12 milles se sont
établies ... quand, vers le milieu des années soixante, les Etats

168. Voir L. J. Bouchez, The Regime of Bays in International Law, Leyde,


Sijthoff, 1964, p. 281 ; Ch. De Visscher, Théories et réalités en droit internatio-
nal pulic, 4e éd., Paris, Pedone, 1970, pp. 226-227.
169. Arrêts du 25 juillet 1974 (fond), CIJ Recueil 1974, p. 3 (Royaume-Uni
c. Islande) et p. 175 (République fédérale d’Allemagne c. Islande).
170. Cité par Ph. Manin, op. cit. supra note 153, p. 27.
171. CIJ Recueil 1974, p. 23, par. 52.
414 Jean-Pierre Quéneudec

se livrant à la pêche lointaine ont cessé de contester la vali-


dité des mesures prises par un certain nombre d’Etats riverains
pour établir une zone de pêche exclusive de 12 milles. C’est
pour cette raison que l’on peut dire, comme le fait l’arrêt, que
la limite de 12 milles « semble désormais généralement
acceptée. »172
Le fait de cesser de protester contre une pratique qui se généralise
peut donc s’analyser comme une acceptation par les Etats dont elle
affecte directement les intérêts et constituer un élément aussi néces-
saire que l’action des autres Etats intéressés à la formation d’une
nouvelle règle coutumière.

172. CIJ Recueil 1974, p. 47, par. 7 (italique ajouté).


415

CHAPITRE III

L’ÉTAT INTÉRESSÉ
DANS UNE PROCÉDURE JURIDICTIONNELLE

Devant les juridictions internationales et plus particulièrement


devant la Cour internationale de Justice, la notion d’Etat intéressé
joue un rôle particulier aussi bien au contentieux qu’en matière
consultative.
Dans le cadre d’une procédure contentieuse, un Etat tiers par rap-
port aux parties à l’instance peut être admis à intervenir dans le pro-
cès lorsqu’il est réputé intéressé à la décision que doit rendre la juri-
diction saisie. Dans le cadre d’une procédure consultative devant la
Cour internationale de Justice, les Etats intéressés à un titre ou un
autre par la demande d’avis peuvent également participer à la procé-
dure.
Sans doute s’agit-il là de deux situations qui relèvent de genres
nettement différents et qui trouvent leur aboutissement dans des
actes juridictionnels aux caractéristiques également différentes. Au
regard du droit procédural, elles sont aussi sensiblement distinctes,
au moins jusqu’à un certain point.
La première situation se présente comme un incident qui surgit
pendant le déroulement de la procédure sur une instance conten-
tieuse en cours. En effet, comme le rappelait la Cour dans l’affaire
Haya de la Torre, « toute intervention est un incident de procé-
dure » 173, et la juridiction devant laquelle l’instance est pendante doit
donc statuer sur cet incident.
La seconde situation n’appelle pas de la même manière une déci-
sion formelle de la Cour, dans la mesure où la participation des Etats
intéressés dans une procédure consultative ne donne lieu à l’ouver-
ture d’aucune procédure incidente, même si peuvent surgir des pro-

173. Arrêt du 13 juin 1951, CIJ Recueil 1951, p. 76. Dans son ordonnance du
28 février 1990 relative à la requête du Nicaragua à fin d’intervention dans
l’affaire du Différend frontalier terrestre, maritime et insulaire (El Salvador/
Honduras), la Cour a considéré que cette « règle de droit ... s’applique, que
l’intervention ait été formée en vertu de l’article 62 ou de l’article 63 du Statut »
(CIJ Recueil 1990, p. 4).
416 Jean-Pierre Quéneudec

blèmes procéduraux préliminaires, analogues par certains côtés à


ceux qui voient le jour au contentieux. Toutefois, la participation des
Etats intéressés apparaît ici comme un mode normal d’intervention
devant la Cour de la part des Etats membres de l’organisation inter-
nationale qui a demandé l’avis ; et comme il n’y a pas, à proprement
parler, de « parties » dans une procédure consultative, tout Etat inté-
ressé ne peut pas être regardé comme un tiers venant s’immiscer
dans le débat judiciaire entre des parties principales.
Malgré ces différences, dont certaines sont essentielles, un rap-
prochement peut néanmoins être esquissé entre ces deux situa-
tions, si l’on se place au point de vue de la qualification d’Etat inté-
ressé.
Dans l’un et l’autre cas, se pose le problème de la nature et du
degré de l’intérêt manifesté par un Etat pour une procédure juridic-
tionnelle engagée par d’autres que lui. Dans l’un et l’autre cas, cet
intérêt, qui dicte l’étendue de son intervention ou de sa participation,
est un intérêt substantiel et non pas un intérêt de caractère purement
procédural 174. Dans l’un et l’autre cas, la reconnaissance de cet inté-
rêt entraîne des conséquences qui ne sont pas toutes d’ordre procé-
dural, même si ce sont les plus directement identifiables.
Ce rapprochement ne peut cependant être poussé très loin : inter-
vention au contentieux et participation en matière consultative obéis-
sent malgré tout à des genres séparés. Aussi doit-on les envisager
séparément.

Section 1. L’intervention de l’Etat intéressé dans


une procédure contentieuse

Le Statut de la Cour internationale de Justice consacre deux de ses


dispositions à l’intervention :
« Article 62
1. Lorsqu’un Etat estime que, dans un différend, un intérêt
d’ordre juridique est pour lui en cause, il peut adresser à la
Cour une requête, à fin d’intervention.
2. La Cour décide.

174. Sur la distinction entre intérêt substantiel et intérêt procédural, voir


notamment l’opinion individuelle du juge Morelli sous l’arrêt du 2 décembre
1963 dans l’affaire du Cameroun septentrional (exceptions préliminaires), CIJ
Recueil 1963, pp. 132 et 133.
La notion d’Etat intéressé en droit international 417

Article 63
1. Lorsqu’il s’agit de l’interprétation d’une convention à
laquelle ont participé d’autres Etats que les parties en litige, le
Greffier les avertit sans délai.
2. Chacun d’eux a le droit d’intervenir au procès, et s’il
exerce cette faculté, l’interprétation contenue dans la sentence
est également obligatoire à son égard. »
Afin de mettre en œuvre la faculté d’intervention reconnue par ces
dispositions, un Etat doit pouvoir exciper d’un intérêt. Certes,
comme le remarquait Charles De Visscher,
« l’existence d’un intérêt dans le chef d’un Etat, demandeur prin-
cipal, n’a, en principe, pas à être démontrée. Tout Etat est juge
de ses propres intérêts. L’affirmation par un gouvernement de
l’existence de tels intérêts ne se prête guère à discussion. » 175
Toutefois, lorsqu’un Etat souhaite intervenir dans un procès inter-
national entre deux autres Etats, il ne suffit pas qu’il affirme l’exis-
tence d’un intérêt quelconque. Il faut qu’il s’agisse d’un intérêt juri-
dique et la réalité de cet intérêt est soumise au contrôle de la Cour,
parce que l’immixtion d’un tiers dans une instance judiciaire en
cours ne se justifie que s’il existe un lien de connexité entre l’ins-
tance principale et l’intérêt de l’Etat intervenant. L’existence d’un
intérêt juridique dans le chef de l’Etat tiers souhaitant intervenir est
le seul élément qui soit pris en considération dans l’hypothèse pré-
vue à l’article 63 du Statut, tandis que, dans l’hypothèse qui fait
l’objet de l’article 62, l’Etat tiers n’est pas seulement tenu de
démontrer son « intérêt d’ordre juridique », mais il doit en outre
apporter la preuve que l’intérêt invoqué est « en cause » 176.

175. Ch. De Visscher, Aspects récents du droit procédural de la Cour interna-


tionale de Justice, Paris, Pedone, 1966, p. 64.
176. La bibliographie sur la procédure d’intervention est abondante. Voir prin-
cipalement Sh. Rosenne, Intervention in the International Court of Justice, Dor-
drecht, Boston, Londres, Martinus Nijhoff, 1993 ; A. Davi, L’intervento davanti
alla Corte internazionale di Giustizia, Naples, 1984.
Il y a lieu de préciser que la procédure d’intervention stricto sensu ne saurait
englober l’intervention d’un tiers en tant qu’amicus curiae, ni une participation
indirecte de la part d’un Etat non partie à l’instance mais apportant son assistance
documentaire ou testimoniale à l’une des parties en cause, comme la Yougoslavie
dans l’affaire du Détroit de Corfou (voir CIJ Recueil 1949, p. 17). Sur cet aspect,
voir M. Bastos, « L’intervention yougoslave dans l’affaire du détroit de Corfou »,
Il processo internazionale (Studi in onore di G. Morelli), Comunicazioni e studi,
1975, pp. 41-51.
418 Jean-Pierre Quéneudec

1. L’existence d’un intérêt juridique

L’expression « intérêt juridique » est fréquemment utilisée par la


Cour comme synonyme de « droit » 177. Selon Charles De Visscher :
« Invoquer un intérêt juridique, c’est se réclamer à des fins
juridiques d’un titre susceptible d’atteindre de telles fins, sans
que le bien-fondé en droit de ce titre s’en trouve pour autant
préjugé. » 178
Comme l’a souligné, de son côté, le juge Kéba Mbaye, l’intérêt
juridique est « celui qui peut se justifier par référence à une règle de
droit » 179. Et selon l’ancien vice-président de la Cour internationale
de Justice, il est indispensable de bien marquer la différence qui
existe entre les intérêts des Etats, notion de fait et subjective, dont
ces derniers sont seuls juges, et l’intérêt pour agir en justice, notion
juridique et objective, dont la Cour apprécie souverainement l’exis-
tence dans chaque cas d’espèce 180.
L’intérêt juridique auquel est subordonné l’exercice du droit
d’intervention ne se confond donc pas avec un intérêt pur et simple.
A la différence de certains droits internes, un simple intérêt n’est pas
suffisant pour autoriser une intervention d’un tiers dans un procès
international. Les caractères de la juridiction internationale condui-
sent à limiter l’ouverture du droit d’intervention à l’Etat tiers qui
peut alléguer un intérêt reconnu et protégé par le droit.
L’appréciation de l’existence et de la réalité de cet intérêt ne se
fait cependant pas dans des conditions identiques devant la Cour
internationale de Justice, selon que l’on se situe dans le cadre de

177. Dans l’affaire du Sud-Ouest africain (deuxième phase), la Cour estimait


que des
« droits ou intérêts juridiques ne sauraient exister que s’ils ont été clairement
conférés à ceux qui les revendiquent par un texte, un instrument ou une règle
de droit » (CIJ Recueil 1966, p. 32).
L’arrêt du 18 juillet 1966 utilisa d’ailleurs à de multiples reprises l’expression
« droit ou intérêt juridique » (voir notamment les paragraphes 4, 5, 6, 14, 15, 44,
60 et 61 de l’arrêt) avant de conclure au rejet des demandes de l’Ethiopie et du
Liberia pour le motif que ces Etats n’avaient pas « établi l’existence à leur profit
d’un droit ou intérêt juridique au regard de l’objet » de leurs demandes (ibid.,
p. 51, par. 99).
178. Ch. De Visscher, op. cit. supra note 175, p. 63.
179. K. Mbaye, « L’intérêt pour agir devant la Cour internationale de Justice »,
RCADI, tome 209 (1988-II), p. 263.
180. Ibid., pp. 266-267.
La notion d’Etat intéressé en droit international 419

l’article 63 ou dans celui de l’article 62 du Statut. Dans le premier


cas, en effet, l’intérêt de l’Etat tiers est présumé, alors que, dans le
second cas, cet intérêt doit être démontré.

a) L’intérêt présumé, fondement d’un droit d’intervention

L’article 63 du Statut de la Cour internationale de Justice recon-


naît aux Etats « le droit d’intervenir au procès », lorsque la Cour a à
se prononcer sur l’interprétation d’une convention à laquelle ils sont
parties. La Cour se borne alors à vérifier deux éléments. D’une part,
elle doit vérifier qu’est effectivement soulevée la question de l’inter-
prétation d’une convention à laquelle ont participé d’autres Etats que
les parties en litige. D’autre part, il lui faut s’assurer que l’Etat se
prévalant du droit d’intervention est bien partie à cette convention.
Ainsi, dans l’affaire du Wimbledon, la Cour permanente s’était
bornée, dans son arrêt du 28 juin 1923, lorsqu’elle avait décidé
d’accueillir l’intervention de la Pologne, à constater que l’interpréta-
tion de certaines clauses du Traité de Versailles se trouvait en jeu
dans l’affaire dont elle était saisie et que la République polonaise
figurait au nombre des Etats ayant participé à ce traité 181. De même,
dans l’affaire Haya de la Torre, la Cour actuelle justifia l’admissibi-
lité de l’intervention cubaine en déclarant :
« le seul point qu’il importe de vérifier est de savoir si l’inter-
vention du Gouvernement de Cuba a bien pour objet l’interpré-
tation de la convention de La Havane relativement à l’obliga-
tion qui incomberait à la Colombie de remettre le réfugié aux
autorités péruviennes » 182.
Dès lors que ces deux éléments se trouvent réunis, la Cour n’a pas
à donner à l’Etat intéressé la permission d’intervenir. L’intervention
de celui-ci est de droit 183.

181. CPJI Série A no 1, pp. 11-13.


182. Arrêt du 13 juin 1951, CIJ Recueil 1951, p. 77.
183. Voir l’opinion dissidente de sir Robert Jennings jointe à l’arrêt du 21 mars
1984 dans l’affaire du Plateau continental (Jamahiriya arabe libyenne/Malte),
requête de l’Italie à fin d’intervention :
« l’article 63 reconnaît un droit d’intervention, sans que la permission de la
Cour soit requise, à tous les Etats parties à une convention dont l’interpréta-
tion est en jeu » (CIJ Recueil 1984, p. 156).
Voir également l’opinion conjointe des juges Ruda, Mosler, Ago, sir Robert Jen-
nings et de Lacharrière sous l’ordonnance du 4 octobre 1984 concernant la décla-
420 Jean-Pierre Quéneudec

Il en est ainsi parce que la qualité de partie à une convention, dont


l’interprétation est en jeu dans une instance juridictionnelle opposant
deux autres Etats parties à cette convention, confère ipso facto un
intérêt à l’Etat tiers par rapport au procès. Son intérêt est, de ce fait
même, présumé et il est considéré comme suffisant, en vertu d’une
présomption irréfragable. On a pu dire, en effet, à propos du droit
d’intervention prévu à l’article 63 du Statut, que
« cet article édicte une présomption légale juris et de jure d’un
intérêt suffisant pour justifier l’intervention de l’Etat tiers ayant
participé à la convention dont l’interprétation est en cause. Ni
les parties initiales, ni la Cour, n’ont le droit de discuter l’exis-
tence ou la validité de cet intérêt du moment que l’intervenant
est partie à la convention » 184.
L’intérêt dont il s’agit est évidemment de nature juridique, même
si la Cour n’a pas à en examiner la nature ou à rechercher s’il est
d’ordre juridique ; car l’Etat tiers auteur d’une déclaration d’inter-
vention se fonde sur le droit de tout Etat partie à un traité d’appré-
cier et, partant, d’interpréter en ce qui le concerne les obligations qui
lui incombent et les droits qui lui sont reconnus en vertu de la
convention en cause. Or, il n’est pas douteux que l’interprétation qui
sera donnée par la Cour pourra affecter d’une manière ou d’une autre
les droits et obligations des parties à la convention, nonobstant le
principe d’autorité relative de chose jugée qui s’attache aux arrêts de
la Cour et que rappelle l’article 59 de son Statut. En se prévalant de
sa qualité d’Etat partie à l’instrument conventionnel dont l’interpré-
tation est pendante, c’est bien un intérêt d’ordre juridique qui est
invoqué par l’Etat intervenant. Et cet intérêt n’a pas besoin d’être
démontré.
Tout autre est la situation de l’Etat intéressé auteur d’une requête
à fin d’intervention sur la base de l’article 62 du Statut.

ration d’intervention du Salvador dans l’affaire des Activités militaires et parami-


litaires au Nicaragua :
« quand ces conditions sont remplies, l’Etat désireux d’intervenir est en droit
de le faire et il n’appartient pas à la Cour de l’y autoriser ou non. La Cour
doit néanmoins décider dans chaque cas si les conditions de l’intervention,
énoncées à l’article 63, sont effectivement réunies. » (CIJ Recueil 1984,
p. 219.)
184. W. M. Farag, L’intervention devant la Cour permanente de Justice inter-
nationale, Paris, LGDJ, 1927, p. 117.
La notion d’Etat intéressé en droit international 421

b) L’intérêt démontré, condition d’une demande d’intervention

L’existence d’« un intérêt d’ordre juridique » est une condition de


l’intervention d’un Etat tiers dans le cadre de l’article 62 du Statut
de la Cour 185. Ainsi que le précisait la Cour permanente dans
l’affaire du Wimbledon, ce type d’intervention a
« pour fondement l’intérêt d’ordre juridique allégué par l’inter-
venant ; et il appartient à la Cour de ne l’accueillir que si l’exis-
tence de cet intérêt lui paraît suffisamment justifiée » 186.
C’est pourquoi l’article 81 du Règlement de la Cour prévoit que
toute requête à fin d’intervention présentée dans ce cadre doit spéci-
fier notamment « l’intérêt d’ordre juridique qui, selon l’Etat deman-
dant à intervenir, est pour lui en cause ».
Il appartient à l’Etat qui sollicite l’autorisation d’intervenir 187 de
démontrer la réalité de ce qu’il estime être son intérêt juridique en
l’espèce, la Cour ayant le pouvoir d’apprécier le caractère et l’éten-
due de cet intérêt 188. Ce faisant, la Cour dispose d’un pouvoir
d’appréciation très large, compte tenu des circonstances de chaque
espèce. Ce n’est cependant pas un pouvoir totalement discrétion-
naire, dans la mesure où elle se borne à vérifier si la condition posée

185. On rencontre des dispositions analogues, voire identiques, dans plusieurs


conventions ou traités instituant une procédure d’arbitrage. Voir, par exemple,
Convention européenne pour le règlement pacifique des différends, du 29 avril
1957 (art. 33) ; Convention relative à la conciliation et à l’arbitrage au sein de la
CSCE, du 15 décembre 1992 (art. 29, par. 3-5) ; conventions régionales relatives
à la protection du milieu marin : du 24 mars 1983 pour la région des Caraïbes
(annexe, art. 9), du 21 juin 1985 pour la région de l’Afrique orientale (annexe,
art. 9), du 25 novembre 1986 pour la région du Pacifique Sud (annexe, art. 8), du
22 septembre 1992 pour l’Atlantique du Nord-Est (art. 32, par. 9) ; Convention du
25 février 1991 sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte
transfrontière (annexe VII, par. 15) ; Conventions du 17 mars 1992 sur les effets
transfrontières des accidents industriels (annexe XIII, par. 15) et sur la protec-
tion et l’utilisation des cours d’eau transfrontières et des lacs internationaux (an-
nexe IV, par. 15). Pour des exemples plus anciens, voir United Nations, Syste-
matic Survey of Treaties for the Pacific Settlement of International Disputes,
1928-1948, Lake Success, 1948, pp. 294-297.
186. CPJI série A no 1, p. 12.
187. Le texte anglais de l’article 62 du Statut parle de « a request to the Court
to be permitted to intervene » et l’article 81 du Règlement utilise l’expression :
« An application for permission to intervene » (italique ajouté).
188. Dans son opinion dissidente sous l’arrêt du 21 mars 1984 relatif à la
requête italienne à fin d’intervention dans l’affaire du Plateau continental (Jama-
hiriya arabe libyenne/Malte), le juge Schwebel considérait au contraire que
« [l]’Etat qui demande à intervenir n’a ... pas à prouver qu’il possède un intérêt
juridique sur lequel la Cour se prononcera dans son arrêt » (CIJ Recueil 1984,
p. 133).
422 Jean-Pierre Quéneudec

par l’article 62 est remplie, c’est-à-dire si l’Etat sollicitant l’inter-


vention a des motifs suffisamment convaincants à faire valoir à
l’appui de ce qu’il estime être son intérêt d’ordre juridique dans le
différend entre deux autres Etats 189.
De surcroît, l’intervenant éventuel doit démontrer que l’intérêt
qu’il invoque est un intérêt propre 190. Ainsi, lorsqu’elle a décidé de
ne pas admettre la requête de Malte à fin d’intervention dans
l’affaire du Plateau continental (Tunisie/Jamahiriya arabe libyenne),
la Cour semble s’être principalement fondée sur le motif suivant :
« L’intérêt d’ordre juridique invoqué par Malte ne se rattache
à aucun intérêt juridique lui appartenant en propre qui serait
directement en cause dans la présente instance entre la Tunisie
et la Libye, ou entre Malte et l’un ou l’autre de ces Etats. » 191
Tout en reconnaissant que :
« Malte possède, quant à la manière dont la Cour traitera les
facteurs physiques et les considérations juridiques concernant
la délimitation du plateau continental des Etats dans la région
de la Méditerranée centrale, un certain intérêt qui est sensible-
ment plus spécifique et plus direct que celui des Etats étrangers
à cette région »,
la Cour a toutefois tenu à souligner : « Il reste que cet intérêt n’est
pas par nature différent des intérêts d’autres Etats de la région. » 192
Dans sa requête, Malte demandait, en effet, à être admise à expo-
ser ses vues quant aux principes et règles de droit international appli-

189. Bien que se situant dans un contexte différent, l’article 31 de la Charte


des Nations Unies prévoit la possibilité pour un Etat membre de l’ONU qui n’est
pas membre du Conseil de sécurité de participer, sans droit de vote, à la discus-
sion d’une question soumise au Conseil, non pas lorsque cet Etat considère lui-
même que ses intérêts sont en jeu, mais lorsque le Conseil de sécurité estime que
les intérêts de ce membre sont particulièrement affectés. L’article 31 du règle-
ment intérieur provisoire du Conseil de sécurité reprend et explicite cette dispo-
sition en précisant que l’Etat intéressé « peut être convié, à la suite d’une décision
du Conseil de sécurité ».
190. Dans son opinion dissidente jointe à l’arrêt du 21 mars 1984, le juge
R. Ago soulignait que
« le fait pour un Etat tiers d’affirmer l’existence d’un droit propre (un intérêt
d’ordre juridique n’est pas autre chose qu’un droit) dans un domaine faisant
l’objet d’un différend entre deux autres Etats est l’essence même, la raison
d’être de l’institution de l’intervention dans son sens le plus strict et le plus
indiscutable » (CIJ Recueil 1984, p. 124).
191. Arrêt du 14 avril 1981, CIJ Recueil 1981, p. 12, par. 19.
192. Ibid., p. 19, par. 33.
La notion d’Etat intéressé en droit international 423

cables, non seulement dans l’optique de leur application entre les


parties principales à l’instance, mais aussi dans l’optique de leur
application entre ces deux Etats et Malte. Elle excipait, au fond, d’un
intérêt purement académique. Ce qui a conduit le juge Kéba Mbaye
à affirmer avec force :
« L’intérêt qu’invoque un Etat à l’appui de sa requête à fin
d’intervention sur la base de l’article 62 du Statut ne doit pas
être impersonnel et théorique comme si l’intervention n’avait
d’autre but que de donner à l’Etat qui la demande de faire des
déclarations juridiques sur les questions qui se posent à la
Cour. Il doit être au contraire personnel et concret. » 193
On doit, en effet, considérer que l’affirmation par l’intervenant
éventuel de l’existence d’un intérêt d’ordre juridique ne suffit pas.
Non seulement cet intérêt doit être effectivement un intérêt person-
nel et concret, mais les règles et principes invoqués pour établir la
nature juridique de l’intérêt en cause doivent aussi pouvoir s’appli-
quer aux intérêts individuels de l’Etat demandant à intervenir. Dans
son arrêt du 13 septembre 1990 relatif à la requête du Nicaragua à
fin d’intervention, la chambre constituée pour connaître du Diffé-
rend frontalier terrestre, insulaire et maritime (El Salvador/Hondu-
ras) estima ainsi insuffisant « un intérêt d’un Etat tiers pour des
règles et principes juridiques généraux pouvant être appliqués par la
décision » 194 ; car « un intérêt portant sur l’application de règles et
principes juridiques généraux n’est pas de nature à justifier une
requête à fin d’intervention » 195.
En définissant les droits qui permettent d’établir le caractère
incontestable de son intérêt d’ordre juridique dans le différend sou-
mis à la Cour, l’auteur d’une requête à fin d’intervention est donc
dans l’obligation d’indiquer de façon suffisamment précise la nature
de l’intérêt qu’il invoque, faute de quoi la Cour pourrait conclure à
l’absence d’intérêt d’ordre juridique. Dans le même temps, il lui
appartient de prouver que la décision de la Cour pourrait affecter son
intérêt ainsi défini ; mais il ne peut pas aller trop loin en demandant
qu’il n’y soit pas porté atteinte, sinon il risque d’encourir le reproche
de soumettre un nouveau différend à la Cour, comme dans le cas de

193. Op. cit. supra note 179, p. 292.


194. CIJ Recueil 1990, p. 124, par. 76.
195. Ibid., p. 126, par. 82.
424 Jean-Pierre Quéneudec

la demande italienne d’intervention dans l’affaire du Plateau conti-


nental (Jamahiriya arabe libyenne/Malte) 196. Il y a là un équilibre
délicat à trouver si l’Etat demandant à intervenir veut maintenir
l’objet de sa demande dans les limites de l’article 62 du Statut, telles
que circonscrites par la Cour en 1984 :
« L’article 62 du Statut prévoit l’intervention d’un Etat qui
estime avoir un intérêt d’ordre juridique susceptible d’être
« affecté » par la décision en l’espèce ou d’être pour lui « en
cause » ; il envisage donc que l’objet visé par l’Etat intervenant
soit d’assurer la protection ou la sauvegarde de son « intérêt
d’ordre juridique » en empêchant qu’il soit « affecté » par la
décision » 197.
Force est toutefois de reconnaître qu’il peut être malaisé, eu égard
à l’objet ainsi circonscrit d’une demande d’intervention, d’apporter
la preuve que l’intérêt invoqué est effectivement « en cause » pour
l’auteur de la requête.

2. La preuve que l’intérêt invoqué est « en cause »

Le texte anglais de l’article 62 du Statut de la Cour est ici plus


précis que le texte français, puisqu’il fait expressément mention de
« an interest of a legal nature which may be affected by the decision
in the case ». Ce que la Cour explicitait dans son arrêt du 14 avril
1981 relatif à la requête de Malte à fin d’intervention dans l’affaire
Tunisie/Libye en parlant d’« un intérêt en jeu dans le procès et donc
un intérêt pouvant être affecté par la décision » 198.
La preuve est d’autant plus difficile à apporter que la Cour paraît
donner à l’expression « intérêt en cause » un sens assez restrictif.
L’exemple du rejet de la demande italienne en intervention dans le
différend Libye/Malte est particulièrement significatif à cet égard.
Dans sa requête, le Gouvernement italien avait considéré que

196. Selon l’arrêt du 21 mars 1984 :


« Il apparaît à la Cour que si, sur le plan formel, l’Italie lui demande de
sauvegarder ses droits, sa requête a pour effet pratique inéluctable d’inviter
la Cour à reconnaître ceux-ci et, pour ce faire, à statuer au moins partielle-
ment sur les différends entre l’Italie et l’une des Parties ou les deux. » (CIJ
Recueil 1984, p. 19, par. 29.)
197. Ibid., p. 18, par. 28.
198. CIJ Recueil 1981, p. 14, par. 22.
La notion d’Etat intéressé en droit international 425

« certaines zones de plateau continental contestées entre Malte


et la Libye dans la présente instance sont des zones sur les-
quelles l’Italie estime avoir des droits indéniables. Compte tenu
de l’objet du débat entre les deux Parties à la présente instance,
l’Italie a par conséquent un intérêt juridique incontestablement
en cause en l’espèce. Elle se trouve même dans un cas tout à
fait classique d’intervention en droit judiciaire et où l’interven-
tion, en pratique, est toujours admise : celle où l’intervenant
excipe des droits de véritable dominus de la chose en litige, ou
d’une partie de cette chose. » 199
Aussi demandait-il à la Cour de ne statuer que sur les zones de
plateau continental relevant vraiment de Malte et de la Libye et donc
de s’abstenir de se prononcer sur les zones sur lesquelles l’Italie
revendiquait des droits. La Cour ne manqua pas d’objecter que, pour
pouvoir procéder ainsi, elle devrait déterminer en premier lieu les
zones sur lesquelles l’Italie a des droits à faire valoir et celles sur
lesquelles elle n’en a pas ; ce qui l’amènerait obligatoirement à sta-
tuer sur l’existence ou sur l’absence de droits italiens selon les zones
concernées 200.
De plus, le Gouvernement italien avait défini restrictivement la
manière dont il priait la Cour de protéger ses intérêts, puisqu’il
s’efforçait de distinguer entre, d’une part, sa demande visant à ce
que ses intérêts d’ordre juridique soient pris en compte ou sauvegar-
dés et, d’autre part, une demande tendant à la reconnaissance ou à la
définition de ses intérêts juridiques qui serait revenue à soumettre un
autre litige à la Cour. Celle-ci écarta cette distinction qui, selon elle,
n’était pas valable dans la perspective du rôle qui lui était confié en
l’espèce par le compromis en vertu duquel l’affaire avait été portée
devant elle :
« si l’Italie était autorisée à intervenir et ainsi mise en mesure,
non seulement d’informer la Cour de ses prétentions, mais
aussi de présenter des arguments de fond en faveur de leur
reconnaissance — puisque c’est là ce qu’elle demande —, la
future décision de la Cour ne pourrait pas être interprétée sim-
plement comme n’« affectant » pas ces droits, mais comme les
reconnaissant ou les rejetant en totalité ou en partie » 201.

199. Requête de l’Italie à fin d’intervention, 23 octobre 1983, par. 11.


200. CIJ Recueil 1984, pp. 19-20, par. 30.
201. Ibid., pp. 20-21, par. 32.
426 Jean-Pierre Quéneudec

La Cour était, en effet, parvenue à la conclusion que


« l’Italie lui demande de statuer sur les droits qu’elle a revendi-
qués et pas seulement de faire en sorte que ces droits ne soient
pas lésés » 202.
Elle ne pouvait, dès lors, que refuser d’admettre la requête de cet
Etat :
« dans le cas où l’Etat requérant l’intervention demande à la
Cour de statuer sur les droits qu’il revendique, on ne se trouve-
rait pas en présence d’une véritable intervention au sens de
l’article 62 » 203.
Ce que l’Etat désireux d’intervenir doit prouver, c’est que ses
intérêts juridiques ou ses droits sont susceptibles d’être touchés ou
affectés par la décision qui sera rendue entre les parties au procès
principal. Le but de l’intervention étant de protéger l’intérêt d’ordre
juridique allégué contre les atteintes qui pourraient découler de la
décision rendue sur le fond de l’affaire, il est évident que
« l’Etat tiers n’est pas présent au procès pour formuler des
demandes contre les parties, mais pour informer la Cour et évi-
ter que celle-ci, par sa décision, porte atteinte à ses intérêts
individuels, directs et concrets » 204.
Il faut et il suffit que l’intervenant éventuel démontre la simple
possibilité de voir son intérêt juridique affecté par la décision. Il est
clair que l’on ne peut pas exiger de l’Etat tiers qu’il apporte la
preuve de l’effet qu’aura certainement la décision sur son intérêt,
puisque la solution qui sera retenue par le juge dans le procès prin-
cipal n’est pas encore arrêtée et connue. Il ne semble pas non plus
que l’on puisse exiger la preuve de répercussions imprévisibles, ni
même la preuve d’une incidence probable ou vraisemblable de la
décision sur l’intérêt de l’Etat intervenant. C’est la solution qu’a
retenue l’arrêt du 13 septembre 1990 rendu par une chambre de la
Cour dans l’affaire du Différend frontalier terrestre, insulaire et
maritime :

202. CIJ Recueil 1984, p. 22, par. 35.


203. Ibid., p. 23, par. 37.
204. Opinion individuelle du juge K. Mbaye jointe à l’arrêt du 21 mars 1984,
ibid., p. 45.
La notion d’Etat intéressé en droit international 427

« Si un Etat réussit à établir de manière satisfaisante devant


la Cour qu’il a un intérêt d’ordre juridique susceptible d’être
affecté par la décision qui sera rendue en l’espèce, il peut être
autorisé à intervenir pour les besoins de cet intérêt. » 205
La Chambre a précisé l’étendue de la charge de la preuve qui
incombe à ce sujet à l’Etat demandant à intervenir : « il doit seule-
ment démontrer que son intérêt « peut » être affecté et non qu’il le
sera ou qu’il le sera nécessairement » 206.
Quant à savoir comment l’Etat en question établira « de manière
satisfaisante » que son intérêt peut être affecté, il appartient évidem-
ment à la Cour d’apprécier les preuves présentées à l’appui de cette
possibilité. Le pouvoir d’appréciation de la Cour ne se manifeste pas
seulement quant à la possibilité de voir les intérêts de l’Etat tiers
affectés, il porte également sur l’étendue des intérêts susceptibles
d’être affectés. Ce qui permet éventuellement à la Cour d’opérer un
tri entre les différents intérêts allégués et de limiter ainsi l’interven-
tion à la sauvegarde de certains d’entre eux seulement. C’est préci-
sément ce qui a été fait à l’égard de la requête du Nicaragua à fin
d’intervention dans l’affaire opposant le Salvador et le Honduras, où
il a été décidé :
« que la République du Nicaragua a établi qu’elle a un intérêt
d’ordre juridique susceptible d’être affecté par une partie de
l’arrêt que la Chambre rendra au fond en l’espèce, à savoir par
la décision qu’elle rendra sur le régime juridique des eaux du
golfe de Fonseca, mais qu’elle n’a pas établi l’existence d’un
tel intérêt susceptible d’être affecté par toute décision que la
Chambre peut être requise de rendre en ce qui concerne la déli-
mitation de ces eaux, par toute décision sur la situation juri-
dique des espaces maritimes extérieurs au golfe ou par toute
décision sur la situation juridique des îles du golfe » 207.

205. CIJ Recueil 1990, p. 116, par. 58 (italique ajouté).


206. Ibid., p. 117, par. 61.
207. Ibid., p. 137, par. 105. Sur cet arrêt, voir notamment les commentaires de
M. G. Kohen, AFDI, 1990, pp. 341-367 ; K. Oellers-Frahm, Zeitschrift für
ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 1990, pp. 795-811 ; J. Quin-
tana, Netherlands International Law Review, 1991, pp. 199-208 ; S. Ratner, AJIL,
1991, pp. 680-686 ; M. Evans, International and Comparative Law Quarterly,
1992, pp. 896-906 ; A. J. J. de Hoogh, Leiden Journal of International Law,
1993, pp. 17-46. Voir également R. M. Riquelme Cortado, La intervención de
Nicaragua en la controversia marítima Honduras/El Salvador, Madrid, Tecnos,
1993.
428 Jean-Pierre Quéneudec

Comme on le sait, dans son arrêt du 11 septembre 1992, la


Chambre a jugé que le golfe de Fonseca était une baie historique
dont les eaux demeurent soumises à la souveraineté conjointe du
Salvador, du Honduras et du Nicaragua, à l’exclusion d’une ceinture
de 3 milles marins à partir du littoral de chacun des trois Etats qui
relève de la souveraineté exclusive de chaque Etat riverain 208. Tou-
tefois, comme
« cette affaire est, dans l’existence de la Cour et de sa devan-
cière, la première où un Etat tiers est autorisé à intervenir
conformément à l’article 62 du Statut » 209,
la Chambre a tenu à souligner qu’un intervenant non partie à l’ins-
tance ne peut prétendre avoir le droit de se prévaloir de l’arrêt contre
les parties originaires et elle en a conclu que, « dans les circons-
tances de l’espèce, le présent arrêt n’a pas l’autorité de la chose
jugée à l’égard du Nicaragua » 210.

Section 2. La participation de l’Etat intéressé


dans une procédure consultative

Si une place est faite aux Etats intéressés dans une procédure
consultative, on ne saurait toutefois parler, en ce qui les concerne,
d’intervention stricto sensu ; car il n’y a en pareil cas ni « différend »,
au sens de l’article 62, ni « parties en litige », au sens de l’article 63
du Statut. C’est d’ailleurs pourquoi, en 1923, la Cour permanente
avait refusé d’autoriser la Roumanie à intervenir sur la base de
l’article 62 dans la procédure consultative concernant la question de
l’Acquisition de la nationalité polonaise 211. Aussi convient-il de par-
ler ici exclusivement de la participation des Etats intéressés.
Cette participation peut faire apparaître deux problèmes diffé-
rents. Le premier problème est relatif à l’identification des Etats
intéressés par la question juridique faisant l’objet de la demande
d’avis. Se pose ensuite le problème des droits procéduraux reconnus
à ces Etats.

208. CIJ Recueil 1992, p. 616, par. 432.


209. Ibid., p. 609, par. 421.
210. Ibid., p. 610, par. 424. Sur les aspects insulaires et maritimes du diffé-
rend, voir L. Lucchini, AFDI, 1992, pp. 427-459.
211. Avis consultatif du 15 septembre 1923, CPJI Série B no 7. Voir M. O.
Hudson, La Cour permanente de Justice internationale, Paris, Pedone, 1936,
p. 434.
La notion d’Etat intéressé en droit international 429

1. La détermination des Etats intéressés par la demande d’avis

Selon l’article 66 du Statut, toute requête demandant un avis


consultatif est immédiatement notifiée à tous les Etats admis à ester
en justice devant la Cour 212. Indépendamment de cette notification,
le Greffier doit, d’autre part, établir une communication spéciale
indiquant que la Cour est disposée à recevoir des exposés écrits ou à
entendre des exposés oraux, et cette communication est directement
adressée
« à tout Etat admis à ester devant la Cour et à toute organisation
internationale jugés, par la Cour ou par le Président si elle ne
siège pas, susceptibles de fournir des renseignements sur la
question » (art. 66, par. 2).
En d’autres termes, il s’agit des Etats — ou des organisations inter-
nationales — considérés comme « intéressés » 213. De plus, un Etat
qui s’estimerait concerné, mais que la Cour n’aurait pas a priori jugé
« intéressé », peut demander à présenter un exposé écrit ou oral ; il
appartient alors à la Cour de se prononcer sur une telle demande,
conformément à l’article 66, paragraphe 3, du Statut :
« Si un de ces Etats, n’ayant pas été l’objet de la communi-
cation spéciale visée au paragraphe 2 du présent article,
exprime le désir de soumettre un exposé écrit ou d’être
entendu, la Cour statue. »

212. Les Etats admis à ester devant la Cour sont aujourd’hui, d’une part, les
Etats membres des Nations Unies qui sont ipso facto parties au Statut de la Cour
et, d’autre part, les Etats non membres des Nations Unies qui sont devenus par-
ties au Statut conformément à l’article 93, paragraphe 2, de la Charte, à savoir la
Suisse, depuis 1948, et Nauru, depuis 1988 (tel fut aussi le cas, avant leur admis-
sion à l’ONU, du Japon, de 1954 à 1956, du Liechtenstein, de 1950 à 1990, et de
Saint-Marin, de 1954 à 1992). Dans le passé, en application de l’article 35, para-
graphe 2, du Statut et de la résolution 9 (1946) du Conseil de sécurité, la Cour a
en outre été ouverte à des Etats qui n’étaient pas à l’époque parties au Statut :
Cambodge, Ceylan et Laos (de 1952 à 1955), Finlande (de 1953 à 1955), Italie
(en 1955), Japon (de 1951 à 1954), République fédérale d’Allemagne (de 1955 à
1973), République du Vietnam (de 1952 à 1975). Voir CIJ Annuaire 1992-1993,
no 47, La Haye, 1993, pp. 57-64.
213. Contrairement au titre de sa contribution au recueil d’hommages à G.
Morelli, l’article de E. Jiménez de Aréchaga, « The Participation of International
Organizations in Advisory Proceedings before the ICJ » (Comunicazioni e studi,
vol. XIV, 1975, pp. 413-422), n’aborde guère la question des organisations inter-
gouvernementales intéressées par une procédure consultative. Sur la participation
de l’ONU à la procédure consultative, voir P. Daillier, « L’intervention du Secré-
taire général des Nations Unies dans la procédure consultative de la Cour inter-
nationale de Justice », AFDI, 1973, pp. 376-410.
430 Jean-Pierre Quéneudec

A l’époque de la Cour permanente de Justice internationale,


l’article 63, paragraphe 1, du Statut était appliqué par analogie en
matière consultative. La communication spéciale, qui était alors pré-
vue par une disposition du Règlement avant de faire l’objet de
l’article 66 du Statut tel que révisé en 1929, était adressée exclusive-
ment aux « gouvernements directement intéressés », tandis qu’une
lettre attirant leur attention sur cette disposition était par ailleurs
envoyée aux autres Etats parties aux traités ou conventions dont
l’interprétation était mise en cause par la demande d’avis consulta-
tif 214.
Dans la pratique suivie par la Cour internationale de Justice, la
communication spéciale prévue à l’article 66, paragraphe 2, du Sta-
tut ne semble avoir été adressée en fait à tous les Etats admis à ester
devant la Cour que dans trois cas : Réparation des dommages subis
au service des Nations Unies 215 ; Conséquences juridiques pour les
Etats de la présence de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest
africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de
sécurité 216 ; Applicabilité de l’obligation d’arbitrage en vertu de la
section 21 de l’accord du 26 juin 1947 relatif au siège de l’Organi-
sation des Nations Unies, communément désignée comme l’« affaire
du Bureau de l’OLP à New York » 217.
Dans la plupart des autres affaires consultatives portées devant la
Cour internationale de Justice, le cercle des Etats jugés intéressés par
la demande d’avis a été tantôt restreint, tantôt élargi. Dans onze
affaires, la communication spéciale de l’article 66, paragraphe 2, a
ainsi été adressée uniquement aux Etats membres des Nations
Unies 218. Inversement, dans deux affaires, la catégorie des Etats

214. Voir G. Guyomar, Commentaire du Règlement de la Cour internationale


de Justice. — Interprétation et pratique, Paris, Pedone, 1983, p. 537 ; M. O. Hud-
son, op. cit., pp. 434-435.
215. CIJ Recueil 1949, p. 174.
216. Ci-après désigné sous le nom d’affaire de la Namibie (CIJ Recueil 1971,
p. 16).
217. CIJ Recueil 1988, p. 12.
218. Conditions de l’admission d’un Etat comme membre des Nations Unies,
CIJ Recueil 1947-1948, p. 57 ; Compétence de l’Assemblée générale pour
l’admission d’un Etat aux Nations Unies, CIJ Recueil 1950, p. 4 ; Statut interna-
tional du Sud-Ouest africain, CIJ Recueil 1950, p. 128 ; Effet de jugements du
Tribunal administratif des Nations Unies accordant indemnité, CIJ Recueil 1954,
p. 47 ; Procédure de vote applicable aux questions touchant les rapports et péti-
tions relatifs au territoire du Sud-Ouest africain, CIJ Recueil 1955, p. 67 ; Admis-
sibilité de l’audition de pétitionnaires par le Comité du Sud-Ouest africain, CIJ
Recueil 1956, p. 23 ; Certaines dépenses des Nations Unies (article 17, para-
La notion d’Etat intéressé en droit international 431

intéressés a été étendue. Ce fut le cas en ce qui concerne l’Interpré-


tation des traités de paix conclus avec la Bulgarie, la Hongrie et la
Roumanie 219, où furent considérés comme susceptibles de fournir
des renseignements, d’une part, les Etats admis à ester devant la
Cour et signataires de ces traités et, d’autre part, les autres Etats
signataires de ces traités 220. De manière encore plus nette, dans
l’affaire des Réserves à la Convention pour la prévention et la
répression du crime de génocide, outre les Etats admis à ester devant
la Cour, ont également été considérés comme intéressés dix-sept
autres Etats admis à signer ou à ratifier la Convention ou à y adhérer,
ainsi que l’Organisation internationale du Travail et l’Organisation
des Etats américains 221.
Enfin, la qualité d’Etat intéressé a été déterminée en fonction de
l’objet de la requête pour avis consultatif en quatre occasions. Dans
l’affaire des Jugements du Tribunal administratif de l’OIT sur
requêtes contre l’Unesco 222, la communication spéciale fut transmise
aux membres de l’Unesco admis à ester devant la Cour, à l’OIT et
aux autres organisations internationales reconnaissant la juridiction
du Tribunal administratif de l’OIT 223. Dans les affaires relatives à la
Composition du Comité de la sécurité maritime de l’Organisation
intergouvernementale consultative de la navigation maritime 224 et à
l’Interprétation de l’accord du 25 mars 1951 entre l’OMS et

graphe 2, de la Charte), CIJ Recueil 1962, p. 161 ; Demande de réformation du


jugement no 158 du Tribunal administratif des Nations Unies (affaire Fasla), CIJ
Recueil 1973, p. 166 ; Sahara occidental, CIJ Recueil 1975, p. 12 ; Demande de
réformation du jugement no 273 du Tribunal administratif des Nations Unies,
(affaire Mortished), CIJ Recueil 1982, p. 325 ; Demande de réformation du juge-
ment no 333 du Tribunal administratif des Nations Unies (affaire Yakimetz), CIJ
Recueil 1987, p. 18.
219. CIJ Recueil 1950, pp. 65 (première phase) et 221 (deuxième phase).
220. Pour étendre la communication spéciale à ces autres Etats, la Cour pou-
vait, en tout état de cause, à l’instar de la pratique suivie par la CPJI, se fonder
sur l’article 63, paragraphe 1, de son statut, dont l’application en matière consul-
tative est rendue possible en vertu de l’article 68 :
« Dans l’exercice de ses attributions consultatives, la Cour s’inspirera en
outre des dispositions du présent Statut qui s’appliquent en matière conten-
tieuse, dans la mesure où elle les reconnaîtra applicables. »
221. CIJ Recueil 1951, p. 15.
222. CIJ Recueil 1956, p. 77.
223. C’est-à-dire l’OMS, l’UIT, l’OMM, la FAO et l’Organisation européenne
pour la recherche nucléaire (CERN). Ayant présenté un exposé écrit dès le dépôt
de la requête pour avis, l’Unesco, quant à elle, ne fut pas destinataire de la com-
munication spéciale.
224. CIJ Recueil 1960, p. 150.
432 Jean-Pierre Quéneudec

l’Egypte 225, les membres de chacune de ces institutions spécialisées


admis à ester devant la Cour étaient les Etats intéressés, tandis que
pour l’Applicabilité de la section 22 de l’article VI de la Convention
sur les privilèges et immunités des Nations Unies, plus connue sous
le nom d’« affaire Mazilu » 226, il s’agit de l’ensemble des Etats par-
ties à la Convention de 1946 sur les privilèges et immunités des
Nations Unies.
Le constat dressé par Shabtai Rosenne en 1965, afin de résumer la
pratique suivie par la Cour internationale de Justice quant à l’identi-
fication des Etats intéressés par une demande d’avis, demeure tou-
jours valable, semble-t-il :
« in cases involving the interpretation of the Charter or the
powers of an organ of the United Nations as such, all members
of the United Nations are invited to furnish information ; in
cases involving the constitution of a specialized agency, all the
members of that specialized agency are invited to furnish infor-
mation ; and in cases involving the interpretation of a multilat-
eral treaty, all the parties and the States entitled to become party
to that treaty will receive an invitation » 227.
Si la détermination des Etats intéressés paraît ainsi affectée d’un
certain degré de variabilité, on peut encore ajouter deux remarques
concernant deux situations particulières rencontrées par la Cour dans
l’exercice de sa fonction consultative.
La première a trait à la demande d’avis dans l’affaire du Bureau
de l’OLP à New York 228. Par une ordonnance en date du 9 mars
1988, la Cour ne s’était pas bornée à décider que tous les Etats par-
ties au Statut, c’est-à-dire admis à ester devant elle, pourraient lui
soumettre un exposé écrit ; mais elle avait surtout identifié les deux
« parties » les plus directement intéressées, en décidant que l’ONU et
les Etats-Unis étaient jugés prioritairement susceptibles de lui four-
nir des renseignements sur la question de l’applicabilité de l’obliga-
tion d’arbitrage en vertu de l’accord de siège 229.
La seconde remarque porte sur la démarche suivie par la Cour

225. CIJ Recueil 1980, p. 73.


226. CIJ Recueil 1989, p. 177.
227. Sh. Rosenne, The Law and Practice of the International Court, vol. 2,
Leyde, Sijthoff, 1965, pp. 734-735.
228. Voir supra note 217.
229. CIJ Recueil 1988, p. 3.
La notion d’Etat intéressé en droit international 433

pour l’adoption de son avis consultatif du 21 juin 1971 relatif à la


Namibie 230.
Cette affaire présentait un intérêt évident pour l’Organisation de
l’unité africaine, en tant qu’organisation régionale particulièrement
préoccupée par le sort de l’ancien territoire du Sud-Ouest africain.
Pourtant, l’OUA n’avait pas été considérée à l’origine par la Cour
comme susceptible de fournir des renseignements. Aussi, lorsqu’un
exposé écrit fut présenté « au nom de l’OUA » par le Nigeria, il ne
fut pas accepté à ce titre.
Le Greffier fit, en effet, savoir que l’article 66, paragraphe 3, du
Statut ne s’appliquait qu’aux Etats et ne pouvait donc pas être invo-
qué par une organisation internationale ; dans ces conditions, si
l’OUA persistait dans son intention, il lui fallait présenter une
demande expresse. Ce qu’elle fit.
Le 29 janvier 1971, la Cour statua sur la demande formulée par
l’OUA et décida que cette organisation internationale était, elle
aussi, susceptible de fournir des renseignements sur la question dont
la Cour était saisie. En conséquence, la Cour se déclara disposée à
entendre un exposé oral fait au nom de l’OUA 231. Etant donné que
l’essentiel de ce qui avait fait le ciment de l’unité des Etats africains,
depuis la création de l’OUA en 1963, était constitué par la lutte
contre la politique suivie par l’Afrique du Sud, on conçoit aisément
que la Cour ne pouvait pas ne pas considérer l’OUA comme une
« des organisations internationales directement intéressées », au sens
de l’article 67 du Statut.

2. Les droits procéduraux de l’Etat intéressé

La séparation de la fonction consultative et de la fonction conten-


tieuse de la Cour ne saurait être absolue pour une double raison : non
seulement la Cour a toujours considéré que son activité consultative
faisait partie de sa fonction judiciaire et participait de son pouvoir de
juridiction, mais elle a en outre toujours veillé à entourer l’exercice

230. Voir supra note 216.


231. Avis consultatif du 21 juin 1971, CIJ Recueil 1971, p. 19, par. 12. Il pou-
vait être difficile de se référer à l’article 34, paragraphe 2, du Statut et à l’ar-
ticle 69 du Règlement concernant les renseignements qui peuvent être fournis
par des « organisations internationales publiques », car ces articles sont relatifs aux
« affaires » (« cases ») portées devant la Cour concernant des différends d’ordre
juridique entre Etats, et leurs dispositions ne sont donc en principe applicables
qu’en matière contentieuse.
434 Jean-Pierre Quéneudec

de cette activité consultative des mêmes garanties procédurales que


celles qui prévalent dans l’exercice de son activité contentieuse 232.
On doit souligner d’ailleurs que, dès l’origine, la Cour perma-
nente de Justice internationale a eu tendance à assimiler progressive-
ment la procédure suivie en matière consultative à la procédure en
matière contentieuse, sous réserve des adaptations rendues néces-
saires par la différence des situations 233.
Cette assimilation trouve aujourd’hui son fondement dans l’ar-
ticle 68 du Statut, selon lequel la Cour peut s’inspirer, dans l’exercice
de sa fonction consultative, des règles relatives à l’exercice de sa
mission contentieuse, dans la mesure où elle les reconnaît appli-
cables. L’article 102 du Règlement reprend cette disposition dans
son paragraphe 2 et précise en outre dans son paragraphe 3 :
« Si l’avis consultatif est demandé au sujet d’une question
juridique actuellement pendante entre deux ou plusieurs Etats,
l’article 31 du Statut est applicable, ainsi que les dispositions
du présent Règlement qui pourvoient à l’application de cet
article. »
L’article 31 du Statut concerne la possibilité pour les parties à une
instance contentieuse de désigner un juge ad hoc. Dans le cas où la
demande d’avis porte sur une « question juridique actuellement pen-
dante entre deux ou plusieurs Etats » 234, l’assimilation de l’activité

232. Dans son avis consultatif du 23 juillet 1923 (Statut de la Carélie orien-
tale), la Cour permanente insista sur la nécessité où elle se trouvait de ne pas « se
départir des règles essentielles qui dirigent son activité de tribunal, même
lorsqu’elle donne des avis consultatifs » (CPJI série B no 5, p. 29). Elle a
constamment manifesté ce souci par la suite ; ce qui faisait dire au juge Winiarski
qu’« elle a entouré l’exercice de sa fonction consultative des formes et garanties
judiciaires » (opinion individuelle jointe à l’avis consultatif du 23 octobre 1956,
Jugements du Tribunal administratif de l’OIT sur requêtes contre l’Unesco, CIJ
Recueil 1956, p. 104). Dans son avis du 8 juin 1960 relatif à la Composition du
Comité de la sécurité maritime de l’OMCI, la Cour a tenu à le rappeler : « en tant
que corps judiciaire, la Cour doit dans l’exercice de sa fonction consultative res-
ter fidèle aux exigences de son caractère judiciaire » (CIJ Recueil 1960, p. 153).
233. Voir D. Négulesco, « L’évolution de la procédure des avis consultatifs de
la Cour permanente de Justice internationale », RCADI, tome 57 (1936-III), pp. 5-
95. Dans son avis relatif à l’Interprétation des traités de paix (première phase), la
CIJ a rappelé que l’application à une procédure consultative des dispositions rela-
tives à la procédure contentieuse « dépend des circonstances particulières à
chaque espèce et ... la Cour possède à cet égard un large pouvoir d’appréciation »
(CIJ Recueil 1950, p. 72).
234. A l’époque de la CPJI, on parlait d’un « différend actuellement né ». Une
disposition en ce sens avait été insérée en 1927 dans le Règlement, à l’initiative
d’Anzilotti. Voir G. Guyomar, Commentaire du Règlement..., op. cit., pp. 654-
656.
La notion d’Etat intéressé en droit international 435

consultative à l’activité contentieuse en matière de procédure est


indéniable, puisque se trouve ainsi posé le problème de la nomina-
tion éventuelle d’un juge ad hoc par le ou les Etats intéressés parti-
cipant à une procédure consultative.
D’autre part, lorsque deux ou plusieurs Etats intéressés participent
à une procédure consultative et souhaitent présenter des exposés
oraux au cours d’une audience publique de la Cour, apparaît inévita-
blement la question de l’ordre dans lequel se fait la présentation de
ces exposés ; car le Règlement de la Cour est muet sur ce point.
Comme la saisine de la Cour se fait exclusivement par la voie d’une
requête pour avis émise par l’organe ou l’institution autorisés à
demander un avis consultatif, il n’existe pas de réponse a priori, ni
de solution unique ou uniforme.

a) La désignation d’un juge « ad hoc »


C’est en 1927 que fut incorporée dans le Règlement de la CPJI
une disposition relative à la possibilité d’appliquer l’article 31 du
Statut dans une procédure consultative 235 :
« Lorsque l’avis est demandé sur une question relative à un
différend actuellement né entre deux ou plusieurs Etats, ou
membres de la Société des Nations, l’article 31 du Statut est
applicable. En cas de contestation, la Cour décide. » 236
Aussitôt, la Cour permanente fut confrontée, à l’occasion de diverses
procédures consultatives portant sur des questions relatives à des
différends entre Etats, à de nombreuses demandes de désignation de
juges ad hoc émanant des Etats concernés par ces différends. La
Cour consentit à la désignation de juges ad hoc par les Etats inté-
ressés en six occasions de 1928 à 1932 : Compétence des tribunaux
de Dantzig 237 ; Communautés gréco-bulgares 238 ; Trafic ferroviaire
235. Auparavant, la question s’était posée pour la première fois de façon
concrète concernant l’Echange des populations grecques et turques, lorsque la
Turquie avait annoncé son intention de nommer un juge ad hoc ; mais l’article 31
du Statut n’était pas, à l’époque, applicable en matière consultative et aucune
suite n’avait été donnée à l’initiative turque. Voir l’avis consultatif du 10 février
1925, CPJI série B no 10.
236. Article 71, alinéa 2, du Règlement de la CPJI, devenu article 83 (avec
une adjonction) du Règlement de 1936. Ce texte, devenu en 1946 (après modifi-
cation) l’article 83 du Règlement de la CIJ, est passé dans l’article 89 du Règle-
ment de 1972, avant de constituer l’actuel article 102, paragraphe 3, du Règle-
ment adopté en 1978.
237. Avis consultatif du 3 mars 1928, CPJI série B no 15, p. 4.
238. Avis consultatif du 31 juillet 1930, CPJI série B no 17, p. 4.
436 Jean-Pierre Quéneudec

entre la Lithuanie et la Pologne 239 ; Accès et stationnement des


navires de guerre polonais dans le port de Dantzig 240 ; Traitement
des nationaux polonais et des autres personnes d’origine ou de
langue polonaise dans le territoire de Dantzig 241 ; Interprétation de
l’accord gréco-bulgare du 9 décembre 1927, encore appelé « accord
Caphandaris-Molloff » 242.
Afin de résoudre la question de savoir si un Etat pouvait être
réputé directement intéressé dans une procédure consultative et, à ce
titre, invité ou autorisé à désigner un juge ad hoc, la Cour perma-
nente prenait en considération la participation éventuelle de cet Etat
au Conseil de la Société des Nations en qualité de membre invité
lors de l’examen du différend par le Conseil 243. Si tel avait été le
cas, elle invitait alors les Etats qui avaient ainsi siégé au Conseil à
procéder à la nomination d’un juge ad hoc 244.
En une circonstance, cependant, alors que la Cour avait notifié
aux deux gouvernements intéressés leur droit de désigner un juge ad
hoc, ceux-ci firent savoir qu’ils n’entendaient pas s’en prévaloir : la
Grèce et la Turquie renoncèrent à cette possibilité dans l’affaire de
l’Interprétation de l’accord gréco-turc du 1er décembre 1926 (proto-
cole final, article IV) 245.
La CPJI refusa à trois reprises la désignation de juges ad hoc par
les Etats intéressés par une demande d’avis. Ainsi, dans l’affaire du
Régime douanier entre l’Allemagne et l’Autriche, la Cour rejeta, par
une ordonnance en date du 20 juillet 1931, la désignation de juges
ad hoc par l’Autriche et la Tchécoslovaquie, au motif que ces Etats
faisaient cause commune avec des Etats comptant sur le siège un
juge de leur nationalité 246. Elle repoussa également les demandes du

239. Avis consultatif du 15 octobre 1931, CPJI série A/B no 42, p. 108.
240. Avis consultatif du 11 décembre 1931, CPJI série A/B no 43, p. 128.
241. Avis consultatif du 4 février 1932, CPJI série A/B no 44, p. 4.
242. Avis consultatif du 8 mars 1932, CPJI série A/B no 45, p. 68.
243. Selon l’article 4, alinéa 5, du Pacte :
« Tout Membre de la Société qui n’est pas représenté au Conseil est invité
à y envoyer siéger un Représentant lorsqu’une question qui l’intéresse parti-
culièrement est portée devant le Conseil. »
244. CPJI série E no 7 (rapport annuel 1930-1931), p. 293.
245. Avis consultatif du 28 août 1928, CPJI série B no 16, p. 4.
246. La lecture et la publication de cette ordonnance intervinrent en même
temps que l’avis consultatif, le 5 septembre 1931 (CPJI série A/B no 41, pp. 37
(avis) et 88 (ordonnance) ; CPJI série C no 53, p. 199). Voir A. Mandelsloh, « Der
Antrag Oesterreichs auf Zulassung eines Richters ad hoc im Zollunionverfah-
ren », Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 1932,
pp. 523 ss.
La notion d’Etat intéressé en droit international 437

même type présentées par le Gouvernement albanais en ce qui


concerne les Ecoles minoritaires en Albanie 247 et par le Sénat de la
Ville libre de Dantzig concernant la Compatibilité de certains
décrets-lois dantzikois avec la constitution de la Ville libre, parce
que la demande d’avis en l’espèce n’était pas relative à un « diffé-
rend actuellement né » 248.
Au regard de la pratique relativement abondante de la Cour per-
manente dans ce domaine, celle de la Cour internationale de Justice
peut paraître bien pauvre, puisque le problème de la désignation
d’un juge ad hoc dans une procédure consultative ne s’est posé qu’à
deux reprises seulement depuis 1946. L’apparente pauvreté de la pra-
tique de la Cour internationale de Justice sur ce point ne saurait tou-
tefois entièrement estomper le fait que, les deux fois où le problème
a été posé, il l’a été avec une particulière acuité et a même donné
lieu à de vives réactions.
La première occasion qui s’est présentée à la Cour internationale
de Justice fut celle de la demande d’avis consultatif du Conseil de
sécurité concernant la Namibie 249. Par une lettre en date du
13 novembre 1970, le Gouvernement sud-africain avait présenté une
demande tendant à la désignation d’un juge ad hoc pour siéger dans
cette affaire, afin de tenir compte du fait que ses intérêts étaient par-
ticulièrement touchés par la requête pour avis. Après la tenue d’une
audience à huis clos, la Cour rejeta la demande sud-africaine par une
ordonnance du 29 janvier 1971 250, en se fondant sur la considération
que les termes de la demande d’avis consultatif et les circonstances
de sa présentation étaient de nature à exclure l’interprétation selon
laquelle l’avis aurait été demandé « au sujet d’une question juridique
actuellement pendante entre deux ou plusieurs Etats » ou celle selon
laquelle l’avis aurait concerné un différend entre l’Afrique du Sud et

247. Avis consultatif du 6 avril 1935, CPJI série A/B no 64, p. 4.


248. Ordonnance du 31 octobre 1935, publiée en annexe à l’avis consultatif du
4 décembre 1935 (CPJI série A/B no 65, p. 41, et annexe I, pp. 69-70).
249. Dans son opinion individuelle jointe à l’avis rendu le 21 juin 1971 dans
cette affaire, le juge Onyeama faisait état d’une démarche entreprise en 1950 par
l’Afrique du Sud qui se serait enquise, à titre préliminaire, de son droit de dési-
gner un juge ad hoc, dans l’affaire du Statut international du Sud-Ouest africain,
sans toutefois présenter une demande officielle en ce sens (CIJ Recueil 1971,
p. 140). Cependant, comme le signale avec raison Shabtai Rosenne, on n’en
trouve aucune trace dans le volume des Mémoires, plaidoiries et documents
concernant cette affaire (S. Rosenne, Procedure in the International Court — A
Commentary on the 1978 Rules of the International Court of Justice, La Haye,
Nijhoff, 1983, p. 215, n. 7).
250. CIJ Recueil 1971, p. 12.
438 Jean-Pierre Quéneudec

les Nations Unies 251. Cette ordonnance, adoptée par dix voix contre
cinq, devait être sérieusement critiquée dans plusieurs opinions
jointes à l’avis consultatif rendu cinq mois plus tard.
Tout en partageant l’opinion de la majorité de la Cour, selon
laquelle l’avis demandé ne portait pas sur une question juridique
actuellement pendante, c’est-à-dire non encore décidée, entre
l’Afrique du Sud et d’autres Etats, le juge Onyeama estima cepen-
dant que, en raison du pouvoir discrétionnaire conféré à la Cour par
l’article 68 du Statut, l’inapplicabilité en l’espèce de l’article 83 du
Règlement alors en vigueur (aujourd’hui l’article 102, paragraphe 3)
ne réglait pas pour autant la question du droit de l’Afrique du Sud de
désigner un juge ad hoc. Selon lui, cette disposition du Règlement
« envisage une situation dans laquelle l’article 31 du Statut doit
s’appliquer, mais cela n’épuise pas les possibilités de désigner
un juge ad hoc en matière consultative, pas plus que cela ne
limite ou n’épuise le pouvoir discrétionnaire que confère à la
Cour l’article 68 de son Statut et qui lui permet de s’inspirer
des dispositions de l’article 31 du Statut « dans la mesure où
elle les reconnaîtra applicables »252.
Comme il lui paraissait évident que « la demande d’avis consulta-
tif mettait directement en jeu des intérêts spéciaux d’importance
capitale pour l’Afrique du Sud », le juge nigérian considérait qu’en
raison de
« l’intérêt particulier de l’Afrique du Sud en l’espèce ..., la
Cour aurait dû, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire,
faire droit à la demande de désignation d’un juge ad hoc » 253.
Le même point de vue fut soutenu par le juge Dillard. Pour lui, le
droit de nommer un juge ad hoc reconnu à l’Etat qui en fait la
demande, dès lors qu’il s’agit d’une question juridique pendante
entre Etats, ne faisait pas obstacle à la possibilité de désigner un tel
juge sur la base de l’article 68 du Statut, sans même invoquer la dis-
251. C’est dans le texte de son avis consultatif du 21 juin 1971 que la Cour a
détaillé les motifs de sa décision de ne pas faire droit à la demande du Gouverne-
ment sud-africain (CIJ Recueil 1971, pp. 24-27, par. 37-39). Dans une déclaration
commune jointe à l’ordonnance du 29 janvier 1971, les juges Gros, Petrén et sir
Gerald Fitzmaurice avaient réservé le droit d’exposer par la suite les raisons de
leur dissentiment, dans la mesure où celles-ci touchaient, sous certains aspects, le
fond de la question posée à la Cour.
252. Opinion individuelle de M. Onyeama, CIJ Recueil 1971, p. 139.
253. Ibid., p. 140.
La notion d’Etat intéressé en droit international 439

position du Règlement qui assimile en pareil cas la procédure


consultative à une affaire contentieuse. Or, les intérêts de l’Afrique
du Sud étant « vitalement affectés » et
« étant en jeu d’une façon aussi critique, la nomination d’un
juge ad hoc aurait permis à la Cour d’être assurée que ces inté-
rêts auraient été examinés avec la participation de quelqu’un
qui les connaîtrait à fond » 254.
Quant au juge Petrén, il développa une argumentation similaire,
déclarant notamment :
« l’article 68 du Statut, qui a pour objet évident de sauvegarder
les intérêts des Etats éventuellement affectés par une procédure
consultative, impose à la Cour le devoir d’examiner en chaque
cas d’espèce dans quelle mesure il y a lieu d’appliquer les dis-
positions du Statut concernant la procédure contentieuse, y com-
pris celles qui visent les juges ad hoc. Donc, quand l’article 83
du Règlement dispose que, si un avis consultatif est demandé
au sujet d’une question juridique actuellement pendante entre
deux ou plusieurs Etats, l’article 31 du Statut (où il est question
de la désignation des juges ad hoc) est applicable, il n’est pas
possible d’interpréter cette disposition du Règlement comme
interdisant à la Cour de permettre à un Etat de désigner un juge
ad hoc dans d’autres cas où les circonstances le justifient. » 255
La critique la plus vive et la plus détaillée de l’ordonnance du
29 janvier 1971 fut dressée par sir Gerald Fitzmaurice dans une
longue opinion dissidente 256. Partant de l’idée que l’article 68 du
Statut donnait à la Cour
« une sorte de pouvoir discrétionnaire lui permettant d’assimi-
ler, en tout ou en partie, les procédures consultatives à des
affaires contentieuses »
et constatant que l’article 83 du Règlement de l’époque contenait
« une sorte de directive que la Cour se donne à elle-même
quant à la manière dont elle doit exercer ce pouvoir discrétion-
naire dans certaines circonstances bien définies »,
sir Gerald en déduisait :

254. Opinion individuelle de M. Dillard, CIJ Recueil 1971, p. 153.


255. Opinion individuelle de M. Petrén, ibid., p. 128.
256. CIJ Recueil 1971, pp. 220-322.
440 Jean-Pierre Quéneudec

« En vertu du Règlement, la Cour doit autoriser la désignation


d’un juge ad hoc si elle constate que ces circonstances sont
réunies. Mais ce n’est nullement à dire et, en rédigeant l’ar-
ticle 83, la Cour n’a jamais voulu dire qu’elle renonçait au pou-
voir discrétionnaire résiduel qu’elle tient de l’article 68 du Statut et
que, désormais, elle ne pouvait plus autoriser la désigna-
tion d’un juge ad hoc en dehors des circonstances prévues à l’ar-
ticle 83 de son Règlement. Cet article ne vise pas à spécifier la
seule catégorie d’affaires dans laquelle la Cour peut agir ainsi ; son
objet est d’indiquer un type d’affaire dans lequel elle doit agir
ainsi et de faire en sorte que, là au moins, la Cour exerce son
pouvoir discrétionnaire d’une façon positive, en ce sens qu’elle
applique l’article 31 du Statut. Cela n’empêche aucunement qu’il
puisse y avoir d’autres affaires que les affaires visées à l’ar-
ticle 83 du Règlement, dans lesquelles la Cour, sans être obligée
d’appliquer l’article 31 du Statut, pourrait estimer pour une rai-
son quelconque qu’elle doit néanmoins appliquer cet article. » 257
Le refus de juge ad hoc avait pris en l’espèce un relief particulier,
avant tout parce que « l’Afrique du Sud avait en cette affaire un inté-
rêt direct, distinct et concret à protéger » et qu’elle « avait et était
seule à avoir en l’espèce le type d’intérêt que possède un défendeur
dans une action contentieuse » ; elle aurait donc dû « se voir recon-
naître le droit de toute partie en cause devant la Cour : celui de nom-
mer un juge ad hoc pour siéger en l’affaire » 258. Cette nécessité s’im-
posait d’autant plus que, tout en étant formellement consultative, la
procédure avait présenté substantiellement toutes les caractéristiques
d’une instance contentieuse, à tel point que la procédure orale s’était
déroulée en pratique comme si un véritable procès était en cours 259.

257. CIJ Recueil 1971, p. 310. L’éminent juge britannique estimait par ailleurs
que
« si, en vertu de l’article 68 du Statut — qui l’emporte sur le Règlement
— la Cour peut (ce qui ne fait aucun doute) s’inspirer « des dispositions
du ... Statut qui s’appliquent en matière contentieuse » (y compris donc de
l’article 31), elle a forcément le pouvoir discrétionnaire d’autoriser la dési-
gnation d’un juge ad hoc, puisque c’est un des éléments les plus importants
de la procédure contentieuse » (ibid., p. 312).
258. Ibid., p. 308.
259. De son côté, le juge A. Gros souligna, dans son opinion dissidente, que :
« Le déroulement du débat oral devant la Cour comme le texte de l’avis de
la Cour placent l’Afrique du Sud dans la position de défendeur d’une
manière difficile à distinguer d’une procédure contentieuse » (ibid., p. 327).
La notion d’Etat intéressé en droit international 441

Aussi le juge Fitzmaurice pouvait-il conclure : « En vérité, s’il y a


jamais eu une affaire consultative où il était justifié d’autoriser la
désignation d’un juge ad hoc, c’est bien celle-ci. » 260
L’attitude adoptée par la Cour dans cette affaire à l’égard du pro-
blème de la désignation d’un juge ad hoc traduisait incontestable-
ment une volonté d’interpréter et d’appliquer de façon restrictive son
Statut et son Règlement. A tel point que l’on pouvait valablement se
demander si l’avis de 1971 n’apportait pas un coup d’arrêt au rap-
prochement, maintes fois affirmé, de la procédure consultative et de
la procédure contentieuse 261.
La question est réapparue à l’occasion de l’avis consultatif du
16 octobre 1975 concernant le territoire du Sahara occidental, mais
dans un contexte tout différent 262.
La demande d’avis était formulée dans la résolution 3292 (XXIX)
adoptée le 13 décembre 1974 par l’Assemblée générale à la suite
d’un débat au cours duquel le Maroc et la Mauritanie s’étaient
« reconnus mutuellement intéressés au devenir du territoire ». L’As-
semblée générale constatait « qu’une controverse juridique a surgi au
cours des débats au sujet du statut dudit territoire au moment de sa
colonisation par l’Espagne » et priait l’Espagne, en sa qualité de
puissance administrante, ainsi que le Maroc et la Mauritanie, « en
tant que parties concernées », de soumettre à la Cour tous renseigne-
ments ou documents qui pourraient servir à élucider les questions
formulées dans la demande d’avis consultatif.
Les 25 et 26 mars 1975, le Maroc et la Mauritanie, se fondant sur
l’article 31 du Statut et les articles 87 et 89 du Règlement 263, deman-

260. CIJ Recueil 1971, p. 316. Sur cette affaire, voir le commentaire de J.-P.
Jacqué, RGDIP, 1972, pp. 1046-1097, et les études de M. Pomerance, « The
Admission of Judges Ad Hoc in Advisory Proceedings : Some Reflections in the
Light of the Namibia Case », AJIL, 1973, pp. 446-464, et de B. Costantino, « Il
giudice ad hoc nell’attività consultiva della Corte internazionale di giustizia », Il
processo internazionale (Studi in onore di Gaetano Morelli), Comunicazioni e
studi, vol. XIV, 1975, pp. 235-265.
261. En ce sens, voir J.-P. Jacqué, op. cit., p. 1062. Voir aussi R. Luzzato, « La
competenza consultiva della Corte internazionale di giustizia nella soluzione
delle controversie internazionale », Il processo internazionale, op. cit. supra note
précédente, pp. 479-499.
262. CIJ Recueil 1975, p. 12. Voir les analyses de J. Chappez, RGDIP, 1976,
pp. 1132-1187, et M. Flory, AFDI, 1975, pp. 253-277. Voir aussi D. Mathy, « Un
juge ad hoc en procédure consultative devant la Cour internationale de Justice »,
Revue belge de droit international, 1976, pp. 528-554.
263. L’article 87, paragraphe 1, et l’article 89 du Règlement de 1972 forment
aujourd’hui, sous réserve de quelques modifications d’ordre essentiellement
rédactionnel, les trois paragraphes de l’article 102 du Règlement adopté en 1978.
442 Jean-Pierre Quéneudec

dèrent à désigner chacun un juge ad hoc pour siéger en l’affaire. Le


Gouvernement espagnol, qui comptait sur le siège un juge de sa
nationalité, indiqua à la Cour, par lettre du 9 avril, qu’à ses yeux les
conditions qui auraient permis l’application des articles 89 du Règle-
ment et 31 du Statut n’étaient pas remplies en l’espèce et il demanda
à être entendu à ce sujet. De son côté, le Gouvernement algérien,
dans une lettre du 21 avril, se réserva le droit de participer à la phase
orale de la procédure et, se référant aux communications présentées
par le Maroc, la Mauritanie et l’Espagne, il fit savoir qu’il entendait
réserver ses droits à un titre égal 264.
Après avoir tenu cinq audiences publiques sur la question de la
désignation éventuelle de juges ad hoc et entendu à ce sujet les
observations du Maroc, de la Mauritanie, de l’Algérie et de
l’Espagne, la Cour a rendu le 22 mai 1975 une ordonnance relative
à la question préliminaire de sa composition 265. Par dix voix contre
cinq, elle accéda à la demande du Maroc, mais refusa à la Maurita-
nie, par huit voix contre sept, la faculté de désigner un juge ad hoc.
S’agissant du Maroc, elle considéra que, au moment de l’adoption de
la résolution demandant l’avis,
« il paraissait y avoir un différend juridique relatif au terri-
toire du Sahara occidental entre le Maroc et l’Espagne ; que les
questions posées dans la requête pour avis [pouvaient] être
considérées comme se rattachant à ce différend et qu’en consé-
quence ... l’avis consultatif sollicité dans cette résolution [pa-
raissait] être demandé « au sujet d’une question juridique actuel-
lement pendante entre deux ou plusieurs Etats ».
Au contraire, en ce qui concerne la Mauritanie, et bien que celle-ci

264. Voir CIJ Annuaire 1974-1975, no 29, p. 118.


265. CIJ Recueil 1975, p. 6. Dans son avis relatif à la Namibie, la Cour avait
insisté sur le caractère préliminaire de toute décision au sujet de la désignation de
juges ad hoc :
« la question de savoir si un juge ad hoc doit être nommé concerne évidem-
ment la composition de la Cour et présente ... une priorité logique absolue.
Elle doit être tranchée avant l’ouverture de la procédure orale et même avant
que toute autre question, fût-elle procédurale, puisse être décidée. Tant
qu’elle n’est pas réglée, la Cour ne peut pas poursuivre l’examen de l’affaire.
Il est donc logiquement indispensable que toute demande tendant à la dési-
gnation d’un juge ad hoc soit traitée comme une question préliminaire sur la
base d’une première appréciation des faits et du droit. » (CIJ Recueil 1971,
p. 25, par. 36.)
Ce passage a été repris dans l’avis relatif au Sahara occidental (CIJ Recueil
1975, pp. 17-18, par. 13).
La notion d’Etat intéressé en droit international 443

eût invoqué « des considérations diverses à l’appui de l’intérêt parti-


culier qu’elle portait au territoire du Sahara occidental », « il parais-
sait n’y avoir aucun différend juridique relatif au territoire du Sahara
occidental entre la Mauritanie et l’Espagne » 266.
Ce faisant, la Cour a confirmé la position qu’elle avait antérieure-
ment adoptée dans son avis de 1971 relatif à la Namibie, en mainte-
nant l’exigence de l’existence au moins apparente d’un différend
entre les Etats concernés pour permettre la désignation d’un juge ad
hoc. Par là même, elle a maintenu son interprétation restrictive de
l’article 68 du Statut, à savoir que cette disposition ne lui confère
pas une compétence discrétionnaire pour autoriser la désignation
d’un juge ad hoc, dès lors que n’est pas remplie la condition, posée
par son Règlement, de l’existence d’une question juridique pendante
entre Etats.
La première et unique circonstance dans laquelle la Cour interna-
tionale de Justice a autorisé la désignation d’un juge ad hoc dans une
procédure consultative n’a pas manqué de susciter une double série
de critiques.
D’une part, la différence de traitement accordée par la Cour au
Maroc et à la Mauritanie a paru d’autant plus contestable qu’il exis-
tait en fait une sorte de parallélisme entre la situation des deux Etats
intéressés. Ce que la Cour a d’ailleurs finalement admis dans son
avis consultatif en plaçant les deux Etats sur un pied de stricte éga-
lité par rapport au Sahara occidental, lorsqu’elle est venue recon-
naître que ce territoire avait, au moment de la colonisation espa-
gnole, des « liens juridiques » avec le Royaume du Maroc et avec
l’ensemble mauritanien 267.
D’autre part, on a plusieurs fois souligné le caractère inhabituel de
la procédure suivie dans cette affaire consultative, qui a consisté
pour la Cour à transformer la question juridique posée par l’Assem-
blée générale en un différend territorial entre l’Espagne et le Maroc
et à donner ainsi naissance à une situation hybride proche d’une ins-
tance contentieuse sans toutefois se confondre avec elle. Le rôle joué
devant la Cour par l’Espagne, le Maroc, la Mauritanie et l’Algérie
amena notamment le juge Petrén à noter dans son opinion indivi-
duelle :
« La participation des Etats intéressés a conféré à la présente

266. CIJ Recueil 1975, pp. 7-8.


267. Paragraphe 163 de l’avis, ibid., p. 69.
444 Jean-Pierre Quéneudec

procédure un caractère tout à fait inaccoutumé tendant à obs-


curcir la différence de principe entre le contentieux et le
consultatif. ... la procédure a pris une allure beaucoup plus
contentieuse que consultative. ... Bien que [l]es divergences de
vues entre les Etats intéressés n’aient pas abouti à des revendi-
cations de droits, la procédure s’est déroulée comme s’il en
avait été ainsi. » 268
Et il regrettait que « l’avis consultatif soit fondé presque exclusi-
vement sur des documents et arguments présentés par les Etats inté-
ressés » 269, alors qu’en matière consultative le rôle de la Cour ne se
limite pas normalement à apprécier la force probante des renseigne-
ments fournis par des Etats, mais lui impose de se procurer elle-
même les renseignements nécessaires, dans la mesure où ceux-ci ne
lui sont pas apportés par les Etats intéressés. Ce qui faisait dire à un
autre juge que « la Cour ne peut pas se satisfaire des preuves, peut-
être biaisées, des Etats intéressés ou concernés » 270.
Il convient cependant de relativiser cette seconde critique. En
effet, lorsque l’avis demandé à la Cour se rattache à un différend ou
à une question juridique pendante entre deux Etats et que ceux-ci
participent à la procédure consultative en tant qu’Etats directement
intéressés, on est en présence de « parties en cause », bien que celles-
ci n’aient pas formellement la qualité de « parties » devant la Cour.
Dès lors, comme le relevait le rapport du comité chargé par la Cour
permanente d’examiner la proposition faite an 1927 par Anzilotti
concernant la révision du Règlement 271 :
« lorsqu’en fait il se trouve des parties en présence, il n’y a
qu’une différence purement nominale entre les affaires conten-
tieuses et les affaires consultatives. La différence principale
réside dans la façon dont l’affaire est introduite devant la
Cour... » 272
Mais si cette pratique est demeurée tout à fait exceptionnelle
devant la Cour internationale de Justice, force est de reconnaître

268. CIJ Recueil 1975, p. 112.


269. Ibid., p. 113.
270. Opinion individuelle du juge de Castro, ibid., p. 138.
271. Voir supra note 236. Ce comité était composé des juges D. Anzilotti,
B. Loder et J. B. Moore.
272. CPJI série E no 4 (rapport annuel 1927-1928), p. 72.
La notion d’Etat intéressé en droit international 445

qu’il peut cependant y avoir place, dans l’activité de la Cour, pour ce


qu’on a parfois appelé des « avis donnés en matière quasi conten-
tieuse » 273.

b) La présentation des exposés oraux

Chaque livraison de l’Annuaire de la Cour internationale de Jus-


tice indique, dans les explications consacrées à la pratique de la
Cour en matière de procédure consultative, qu’en général une
demande d’avis donne lieu à une procédure écrite puis à une procé-
dure orale 274. C’est ce qui résulte des dispositions combinées de
l’article 66 du Statut et des articles 105 et 106 du Règlement.
L’ouverture d’une procédure orale n’est cependant pas obligatoire et
il est arrivé à cinq reprises que cette phase de la procédure n’ait pas
lieu, soit parce qu’aucun Etat n’avait manifesté l’intention de présen-
ter un exposé oral 275, soit parce que la Cour elle-même avait indiqué
qu’elle n’envisageait pas de tenir des audiences publiques 276. On
notera d’ailleurs que, dans les deux dernières procédures consulta-
tives qui se sont déroulées devant la Cour, la participation des Etats
intéressés à la procédure orale a été extrêmement réduite dans un cas
et inexistante dans l’autre, sans doute en raison de la brièveté des
délais fixés par la Cour, les requêtes pour avis ayant été présentées à
titre prioritaire 277.
D’autre part, il résulte aussi bien des textes applicables que de la
pratique effectivement suivie que les Etats qui souhaitent prendre

273. Opinion individuelle du juge de Castro jointe à l’avis consultatif du


21 juin 1971 sur la Namibie, CIJ Recueil 1971, p. 172.
274. Voir, par exemple, CIJ Annuaire 1992-1993, no 47, p. 157.
275. Procédure de vote applicable aux questions touchant les rapports et péti-
tions relatifs au territoire du Sud-Ouest africain (1955). Ce fut également le cas
devant la CPJI en 1925 dans l’affaire du Service postal polonais à Dantzig (CPJI
série E no 1, rapport annuel 1922-1925, pp. 226-227).
276. Jugements du Tribunal administratif de l’OIT sur requêtes contre
l’Unesco (CIJ Recueil 1956, p. 79) ; Demande de réformation du jugement
no 158 du TANU (CIJ Annuaire 1972-1973, no 28, p. 129) ; affaire Mortished
(CIJ Annuaire 1981-1982, no 36, p. 133) ; affaire Yakimetz (CIJ Annuaire 1986-
1987, no 41, p. 157).
277. En 1988, dans l’affaire du Bureau de l’OLP à New York, aucun des trois
Etats qui avaient présenté un exposé écrit (Etats-Unis, Syrie, République démo-
cratique allemande) n’exprima le désir d’être entendu et seul le représentant du
Secrétaire général des Nations Unies participa à la phase orale (CIJ Recueil 1988,
p. 14, par. 6). En 1989, dans l’affaire Mazilu, seuls les Etats-Unis participèrent,
avec le représentant du Secrétaire général, à la procédure orale, les trois autres
Etats qui avaient présenté des exposés écrits (République fédérale d’Allemagne,
Canada, Roumanie) s’abstenant (CIJ Annuaire 1988-1989, no 44, p. 172).
446 Jean-Pierre Quéneudec

part à une procédure consultative ne sont nullement tenus de partici-


per à la phase écrite puis à la phase orale de la procédure, mais
qu’ils ont la possibilité de ne se manifester qu’à l’une d’entre elles.
L’article 66 du Statut offre cette alternative en parlant « des exposés
écrits ... ou ... des exposés oraux » (par. 2) et en précisant qu’un Etat
peut exprimer « le désir de soumettre un exposé écrit ou d’être
entendu » (par. 3). En fait, nombreux ont été les cas dans lesquels
des Etats ayant présenté des exposés écrits n’ont pas demandé à
apparaître dans la procédure orale 278. Inversement, des Etats qui
n’avaient pas présenté d’exposé écrit sont parfois intervenus dans la
procédure orale 279.
Pour la tenue des audiences, en dehors des règles de procédure
expressément applicables en matière consultative, telles qu’elles sont
énoncées en particulier dans le titre IV du Règlement, la Cour s’ins-
pire des règles applicables en matière contentieuse, conformément
aux articles 68 du Statut et 102 du Règlement. A ce titre, la Cour a
le pouvoir, en appliquant mutatis mutandis l’article 58, paragraphe 2,
de son Règlement, de fixer l’ordre dans lequel sont présentés les
exposés oraux. Le président de la Cour doit toutefois se renseigner
auprès des Etats intéressés et recueillir leurs vues à ce sujet, comme
le précise l’article 31 du Règlement 280.
En réalité, la pratique suivie révèle qu’il n’y a pas véritablement
de règle stricte 281. La seule constante concerne la participation du
représentant du Secrétaire général des Nations Unies, qui est en prin-
cipe toujours entendu en premier 282. Quant aux exposés oraux faits
au nom des Etats intéressés, l’ordre de leur présentation est déter-

278. Notamment pour l’avis consultatif relatif à Certaines dépenses des


Nations Unies : sur les vingt Etats qui avaient présenté des exposés écrits, douze
n’ont pas participé à la procédure orale (CIJ Recueil 1962, pp. 153-154). De
même, dans l’affaire de la Namibie, cinq des douze Etats qui avaient participé à
la procédure écrite n’ont pas pris part à la procédure orale (CIJ Recueil 1971,
pp. 18 et 20, par. 6 et 13).
279. Tel fut le cas, par exemple, de la France pour les Réserves à la Conven-
tion sur le génocide, de la Norvège pour Certaines dépenses des Nations Unies,
du Vietman pour la Namibie, de l’Algérie et du Zaïre pour le Sahara occidental,
de la Tunisie pour l’Accord OMS-Egypte.
280. Voir la formule utilisée dans l’avis du 13 juillet 1954 relatif à l’Effet de
jugements du TANU : « Ont pris la parole, dans l’ordre que le Président de la Cour
a fixé après les avoir consultés... » (CIJ Recueil 1954, p. 49). Mais, dans
l’ensemble, une telle formule demeure assez rarement employée dans le texte des
avis.
281. Voir S. Rosenne, The Law and Practice of the International Court, op.
cit., vol. 2, p. 741.
282. Voir G. Guyomar, Commentaire du Règlement..., op. cit., p. 676.
La notion d’Etat intéressé en droit international 447

miné de façon variable. Si, dans les premières années, les représen-
tants des Etats participant à la procédure orale sont souvent interve-
nus dans l’ordre où leurs demandes d’être entendus avaient été
reçues au Greffe 283, la Cour s’est contentée parfois de les entendre
dans l’ordre qu’ils avaient eux-mêmes proposé 284. Depuis les années
soixante, le principe qui paraît principalement appliqué par la Cour
consiste à entendre les représentants des Etats dans un ordre tenant
compte à la fois de l’ordre alphabétique anglais des noms de pays 285
et des suggestions formulées par les Etats intéressés, sous réserve
d’arrangements toujours possibles entre les représentants de ces
Etats pour convenances personnelles 286.
Il serait sans doute souhaitable de rationaliser un peu plus l’orga-
nisation de la procédure orale en matière consultative. Il appartient
à la Cour de s’en préoccuper. Il semble toutefois exclu qu’elle
puisse, en ce domaine, en revenir à la solution qui avait été dégagée
par sa devancière à l’occasion de son avis consultatif concernant
l’affaire du Monastère de Saint-Naoum et qui consistait à donner la
parole aux représentants des Etats intéressés d’après l’ordre alphabé-
tique des noms de leurs pays, étant entendu que « les représentants
des Etats non immédiatement intéressés » parlaient en dernier
lieu 287. D’une part, une éventuelle distinction entre Etats directement
ou principalement intéressés et Etats non immédiatement intéressés
ne pourrait intervenir que si la demande d’avis consultatif avait

283. Conditions de l’admission d’un Etat aux Nations Unies ; Interprétation


des traités de paix ; Statut du Sud-Ouest africain ; Effet de jugements du TANU.
284. Réserves à la Convention sur le génocide ; Réparation des dommages
subis au service des Nations Unies. Dans l’affaire de l’Interprétation de l’accord
OMS-Egypte, l’ordre a été fixé par la Cour après consultation avec le président
(CIJ Annuaire 1980-1981, no 35, p. 137).
285. Devant la CPJI, à défaut d’accord entre les Etats intéressés, l’ordre suivi
était l’ordre alphabétique français des noms des Etats participant à la procédure.
Voir G. Guyomar, op. cit., p. 387.
286. Composition du Comité de la sécurité maritime ; Certaines dépenses des
Nations Unies ; Namibie ; Sahara occidental. Pour cette dernière affaire, voir CIJ
Annuaire 1974-1975, no 29, p. 121. Dans l’affaire du Comité de la sécurité mari-
time, l’ordre alphabétique anglais fut suivi au sein des deux catégories d’Etats
intéressés qui se présentèrent devant la Cour : d’une part, ceux qui contestaient la
validité de la décision prise par l’Assemblée de l’OMCI (Liberia, Panama, Etats-
Unis) et, d’autre part, ceux qui étaient favorables à la validité de cette décision
(Italie, Pays-Bas, Norvège, Royaume-Uni). Voir CIJ Recueil 1960, p. 152.
287. Déclaration du président de la CPJI, le 23 juillet 1924 (CPJI série E no 3,
rapport annuel 1926-1927, p. 208). Dans cette affaire, la Cour avait entendu,
d’une part, le représentant du Gouvernement royal des Serbes, Croates et Slo-
vènes et, d’autre part, le conseil du Gouvernement albanais ; le Gouvernement
grec avait ensuite été admis à exposer son point de vue (avis consultatif no 9,
4 septembre 1924, CPJI série B no 9, p. 9).
448 Jean-Pierre Quéneudec

effectivement trait à « une question juridique actuellement pendante


entre deux ou plusieurs Etats ». D’autre part, il pourrait être difficile,
sinon impossible, de faire le départ entre ces deux catégories d’Etats
intéressés avant l’ouverture de la procédure orale, d’autant plus que,
comme il a été indiqué, les Etats intéressés ne sont nullement tenus
de présenter leur point de vue par écrit avant de faire connaître leur
intention d’intervenir dans la procédure orale.
449

CHAPITRE IV

L’ÉTAT INTÉRESSÉ
EN TANT QU’ÉTAT AFFECTÉ PAR UNE VIOLATION
DU DROIT INTERNATIONAL

La qualité d’Etat intéressé, en cas de violation d’une règle de droit


international commise à son détriment par un autre Etat, équivaut à
la notion d’« Etat affecté », dans la mesure où ses droits sont atteints
ou lésés du fait de cette violation. La détermination de l’Etat inté-
ressé ou affecté se confond alors avec le problème de l’identification
de la victime du fait illicite que constitue la violation en question.
On sait que, pour définir un acte internationalement illicite, il n’y
a pas lieu de distinguer selon la nature conventionnelle ou coutu-
mière de la règle violée. Il en résulte l’impossibilité de transposer en
droit international la distinction établie par plusieurs droits internes
entre les manquements aux obligations conventionnelles, qui don-
nent naissance à une responsabilité contractuelle, et les faits illicites
de nature délictuelle ou quasi délictuelle, qui engendrent une respon-
sabilité extracontractuelle. La sentence arbitrale rendue dans l’affaire
du Rainbow Warrior entre la Nouvelle-Zélande et la France rappelle
ainsi que :
« en droit international, on ne fait pas la distinction entre res-
ponsabilité contractuelle et responsabilité pour acte illicite.
Tout manquement d’un Etat à ses obligations, quelle qu’en soit
la cause, engage donc la responsabilité de cet Etat et donne
lieu, par conséquent, à une obligation de réparation. » 288
Si l’on se place au point de vue de l’Etat victime d’un acte illicite,

288. Paragraphe 75 de la sentence du 30 avril 1990. Texte dans RGDIP, 1990,


pp. 838-878 (voir p. 851), et dans JDI, 1990, pp. 861-896 (voir p. 880), avec une
note de R. Pinto (pp. 841-860). La première partie du projet d’articles sur la res-
ponsabilité des Etats, adoptée en première lecture par la Commission du droit
international, énonce un principe de non-pertinence de l’origine de l’obligation
internationale violée (art. 17) :
« Le fait d’un Etat qui constitue une violation d’une obligation internatio-
nale est un fait internationalement illicite quelle que soit l’origine, coutu-
mière, conventionnelle ou autre, de cette obligation. » (Annuaire CDI, 1980,
vol. II, deuxième partie, p. 30.)
450 Jean-Pierre Quéneudec

on doit toutefois relever que les droits d’un Etat affecté par la viola-
tion d’une règle juridique internationale, lorsqu’il s’agit d’une règle
énoncée dans un traité, ne se limitent pas au droit d’obtenir répara-
tion. Bien que la violation d’une obligation instituée par voie
conventionnelle soit un fait illicite générateur de responsabilité 289, la
situation juridique engendrée par ce fait illicite n’est pas régie uni-
quement par le droit de la responsabilité internationale. Le droit des
traités attache d’autres conséquences juridiques à l’inexécution par
un Etat de ses obligations conventionnelles. En particulier, l’acte illi-
cite que représente l’inexécution d’un engagement conventionnel fait
naître aussi, dans le chef d’un Etat affecté par ce manquement, un
droit de réagir et de prendre éventuellement des contre-mesures, en
application de l’exceptio non adimpleti contractus 290.
En raison du phénomène de multilatéralisation croissante des rela-
tions internationales contemporaines, il peut cependant être malaisé
d’identifier un Etat plus particulièrement affecté. Cela se vérifie non
seulement lorsque la violation d’une obligation conventionnelle
concerne un engagement contenu dans un traité multilatéral, mais
aussi lorsque l’acte illicite engendrant une obligation de réparation
consiste en la violation d’une obligation erga omnes 291. De plus,
selon que l’on se situe dans le cadre des règles spécifiques du droit
des traités ou dans le cadre des règles générales du droit internatio-
nal de la responsabilité, l’identification de l’Etat intéressé et la
mesure dans laquelle il est affecté n’obéissent pas nécessairement

289. Il suffit de rappeler le dictum célèbre de la CPJI dans l’affaire de l’Usine


de Chorzów (compétence) en 1927 :
« C’est un principe de droit international que la violation d’un engagement
international entraîne l’obligation de réparer dans une forme adéquate. La
réparation est donc le complément indispensable d’un manquement à l’appli-
cation d’une convention. » (CPJI série A no 9, p. 21.)
De même, dans son avis consultatif sur l’Interprétation des traités de paix
(deuxième phase), la CIJ déclarait : « Il est clair que le refus de s’acquitter d’une
obligation conventionnelle est de nature à engager la responsabilité internatio-
nale. » (CIJ Recueil 1950, p. 228.)
290. Dans son troisième rapport sur la responsabilité des Etats à la Commis-
sion du droit international, G. Arangio-Ruiz a soulevé le problème de savoir s’il
était justifié d’établir une distinction entre les mesures prévues par le droit des
traités et les contre-mesures en général, alors que le principe « inadimplenti non
est adimplendum » paraît applicable à la non-exécution de toute obligation inter-
nationale, qu’elle soit d’origine conventionnelle ou coutumière (A/CN.4/440,
20 août 1991, par. 33-35 et 69-82).
291. Voir l’intéressante étude de K. Sachariew, « State Responsibility for Mul-
tilateral Treaty Violations : Identifying the “Injured State” and Its Legal Status »,
Netherlands International Law Review, 1988, pp. 273-289.
La notion d’Etat intéressé en droit international 451

aux mêmes critères, même si les deux domaines se recoupent


jusqu’à un certain point. Dans un cas, se pose le problème de savoir
quand un Etat partie à un traité peut être réputé « spécialement
atteint » par la violation de celui-ci. Dans l’autre, il s’agit de déter-
miner quel Etat est susceptible d’être « directement lésé » par un acte
illicite international.

Section 1. L’Etat spécialement atteint par la violation


d’un traité

Dans son article 60, intitulé « Extinction d’un traité ou suspension


de son application comme conséquence de sa violation », la Conven-
tion de Vienne sur le droit des traités organise les conséquences juri-
diques qui peuvent découler de la violation substantielle d’un traité
par l’une des parties 292. Une violation substantielle y est définie
comme étant constituée soit par « un rejet du traité non autorisé par
la présente Convention », soit par « la violation d’une disposition
essentielle pour la réalisation de l’objet ou du but du traité » (art. 60,
par. 3).
Lorsqu’une violation ainsi définie est le fait de l’une des deux
parties à un traité bilatéral, c’est nécessairement l’autre partie qui est
lésée et qui peut « invoquer la violation comme motif pour mettre
fin au traité ou suspendre son application en totalité ou en partie »
(art. 60, par. 1). En pareil cas, il y a une assimilation parfaite de la
qualité d’Etat partie au traité et de la qualité d’Etat affecté par sa vio-
lation.
La situation est évidemment différente lorsque l’on est en pré-
sence d’une violation substantielle d’un traité multilatéral par un des
Etats parties à ce traité 293. Sans doute, tous les Etats parties à un tel
traité ont-ils le même intérêt à ce que ses dispositions soient respec-
tées. Il n’en demeure pas moins que l’un d’entre eux peut être plus
directement ou plus particulièrement affecté par la violation. Ce qui

292. Sur ces problèmes, voir notamment F. Capotorti, « L’extinction et la sus-


pension des traités », RCADI, tome 134 (1971-III), pp. 417-588 (spécialement
pp. 552 ss.) ; R. Pisillo-Mazzeschi, Risoluzione e sospensione dei trattati per
inadempimento, Milan, Giuffrè, 1984 (particulièrement pp. 138 ss.) ; B. Simma,
« Reflections on Article 60 of the Vienna Convention on the Law of Treaties and
Its Background in General International Law », Österreichische Zeitschrift für
öffentliches Recht, 1970, pp. 5-83.
293. Voir D. N. Hutchinson, « Solidarity and Breaches of Multilateral
Treaties », BYBIL, 1988, pp. 151-215.
452 Jean-Pierre Quéneudec

conduit à dissocier les qualités d’Etat partie au traité et d’Etat affecté


par sa violation. D’où la solution retenue par l’article 60, para-
graphe 2, alinéa b), de la Convention de Vienne, qui reconnaît à toute
partie spécialement lésée par la violation le droit particulier de réagir
individuellement :
« Une violation substantielle d’un traité multilatéral par l’une
des parties autorise :
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
b) une partie spécialement atteinte par la violation à invoquer
celle-ci comme motif de suspension de l’application du
traité en totalité ou en partie dans les relations entre elle-
même et l’Etat auteur de la violation. »
Le droit de suspension ainsi reconnu à l’Etat spécialement lésé ou
affecté a paru une garantie à la fois nécessaire et suffisante dans le
cas des traités multilatéraux généraux de caractère normatif. En rédi-
geant son projet d’articles, la Commission du droit international
avait, en effet, estimé
« qu’il serait injuste d’autoriser l’Etat en défaut à exiger que la
partie lésée continue à exécuter le traité alors que lui-même
viole les obligations que le traité lui impose à l’égard de ladite
partie » 294.
L’exercice de ce droit de suspension est subordonné à la condition
que la partie affectée soit « spécialement atteinte par la violation »,
c’est-à-dire qu’elle subisse une sorte de préjudice spécial. Mais la
Convention de Vienne ne précise pas à partir de quand et sur la base
de quel critère un Etat partie à un traité multilatéral peut être consi-
déré comme « spécialement atteint » par l’inexécution du traité par
une autre partie. Les travaux préparatoires au sein de la Commission
du droit international apportent cependant quelques éléments de
réponse, en particulier les débats qui précédèrent l’adoption du pro-
jet d’articles en 1966 295. Mustapha Kamel Yasseen, qui devait prési-
der ensuite le comité de rédaction de la Conférence de Vienne sur le
droit des traités, fut sans doute celui qui précisa le plus clairement la

294. Projet d’articles sur le droit des traités et commentaires, adopté par la
Commission du droit international à sa dix-huitième session, Annuaire CDI,
1966, vol. II, p. 278.
295. Annuaire CDI, 1966, vol. I, pp. 61 ss.
La notion d’Etat intéressé en droit international 453

distinction qu’il convenait de faire entre l’ensemble des parties au


traité multilatéral et la partie directement intéressée par sa violation :
« En cas de violation d’un traité multilatéral, par l’une quel-
conque des parties, on peut considérer que cette violation porte
atteinte à l’intérêt de toutes les parties, car le fait pour un Etat
d’être partie à un traité multilatéral suppose que cet Etat a inté-
rêt à ce que ce traité soit respecté par toutes les parties. Mais
outre cet intérêt de caractère général, une partie peut avoir un
intérêt plus particulier à ce qu’une autre partie remplisse envers
elle les obligations inscrites dans le traité. Les traités qui régle-
mentent multilatéralement des relations essentiellement bilaté-
rales ... font nettement apparaître ces deux intérêts : l’intérêt
général des parties à ce que le traité soit respecté, l’intérêt par-
ticulier de chaque partie à ce que ses propres droits en vertu du
traité soient respectés. » 296
La condition tirée de l’existence d’un préjudice spécial subi par
l’une des parties au traité revient donc à exiger une atteinte à une
réelle réciprocité de droits et d’obligations ; ce qui présuppose l’exis-
tence d’un élément de réciprocité dans un traité multilatéral. Or, un
tel élément n’existe pas dans tous les traités multilatéraux. Il est
absent, en particulier, dans un traité multilatéral « intégral » ou « col-
lectif », c’est-à-dire dans un traité instituant des obligations qui
requièrent une exécution intégrale, en ce sens que ces obligations
sont indivisibles 297, traité que l’article 60, paragraphe 2, alinéa e), de
la Convention de Vienne définit comme étant
« d’une nature telle qu’une violation substantielle de ses dispo-
sitions par une partie modifie radicalement la situation de cha-
cune des parties quant à l’exécution ultérieure de ses obliga-
tions en vertu du traité ».
Dans un traité multilatéral de ce type, les obligations énoncées sont
de caractère non synallagmatique, car leur exécution par une partie
n’est pas liée à l’exécution correspondante par les autres parties. Dès
lors, tous les Etats parties à un tel traité sont directement intéressés à

296. Annuaire CDI, 1966, vol. I, p. 64.


297. L’idée d’obligations conventionnelles intégrales fut introduite par G. Fitz-
maurice dans son deuxième rapport sur le droit des traités, lorsqu’il proposa de
distinguer entre obligations réciproques et obligations nécessitant une exécution
absolue et intégrale (Annuaire CDI, 1957, vol. II, pp. 34 et 61-62).
454 Jean-Pierre Quéneudec

son exécution et également affectés par sa violation, parce qu’il


s’agit d’un traité mettant en jeu des intérêts collectifs, voire des inté-
rêts extra-étatiques 298. Les conventions internationales relatives aux
droits de l’homme 299 ou à la protection de l’environnement 300
entrent assurément dans cette catégorie des traités multilatéraux inté-
graux.
L’existence d’un élément de réciprocité est, au contraire, indé-
niable dans les traités multilatéraux que l’on peut qualifier d’« ordi-
naires », c’est-à-dire ceux créant des obligations non intégrales et
que Yasseen appelait des « traités qui réglementent multilatéralement
des relations essentiellement bilatérales ». Les obligations résultant
de ces traités n’existent qu’entre les Etats parties pris deux à deux,
lorsque ces Etats se trouvent en situation de faire application de la
règle générale énoncée dans le traité 301. Le traité multilatéral ordi-
naire apparaît en quelque sorte comme un acte-règle qui suppose,
pour être mis en œuvre, la réalisation d’actes-conditions.

298. Voir W. Riphagen, « State Responsibility : New Theories of Obligation in


Interstate Relations », The Structure and Process of International Law. Essays in
Legal Philosophy, Doctrine and Theory, R. St. Macdonald et D. M. Johnston,
(dir. publ.), Dordrecht, Nijhoff, 1986, pp. 581-625 (spécialement pp. 602-603) ;
S. Rosenne, Breach of Treaty, Cambridge, Grotius Publications, 1985, pp. 76-84.
299. Dans une décision de principe adoptée le 11 janvier 1961 dans l’affaire
Autriche c. Italie, la Commission européenne des droits de l’homme déclarait à
propos de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des
libertés fondamentales :
« les obligations souscrites par les Etats contractants dans la Convention ont
essentiellement un caractère objectif, du fait qu’elles visent à protéger les
droits fondamentaux des particuliers contre les empiétements des Etats contrac-
tants plutôt qu’à créer des droits subjectifs et réciproques entre ces derniers » ;
ce qui, ajoutait-elle, se traduisait notamment par le fait que les parties à la
Convention avaient
« autorisé l’une quelconque d’entre elles à saisir la commission de tout man-
quement allégué aux dispositions de la Convention, ... que le manquement
prétendu lèse ou non particulièrement les intérêts de cet Etat » (Annuaire de
la Convention européenne des droits de l’homme, vol. IV, pp. 139 s.).
Dans son avis du 28 mai 1951, concernant les Réserves à la Convention sur le
génocide, la CIJ affirmait :
« Dans une telle convention, les Etats contractants n’ont pas d’intérêts
propres ; ils ont seulement, tous et chacun, un intérêt commun, celui de pré-
server les fins supérieures qui sont la raison d’être de la convention. » (CIJ
Recueil 1951, p. 23.)
300. Voir en particulier P. Picone, « Obblighi reciproci e obblighi erga omnes
degli Stati nel campo della protezione internazionale dell’ambiente marino
dall’inquinamento », dans V. Starace (dir. publ.), Diritto internazionale e prote-
zione dell’ambiente marino, Milan, Giuffrè, 1983, pp. 15-135.
301. Voir les remarques de G. Gaja, « Jus Cogens Beyond the Vienna Conven-
tion », RCADI, tome 181 (1981-III), pp. 271-316 (spécialement p. 280).
La notion d’Etat intéressé en droit international 455

La Convention de Vienne de 1961 sur les relations diplomatiques


crée ainsi des obligations qui, pour l’essentiel, sont remplies sur une
base bilatérale : entre deux Etats parties à la Convention, l’établisse-
ment de missions diplomatiques conditionne l’application à leur
égard des règles de la Convention de 1961 en leurs qualités respec-
tives d’Etat accréditant et d’Etat accréditaire. De même, la Conven-
tion des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982 voit, par
exemple, l’application des règles qu’elle énonce en matière de droit
de passage inoffensif conditionnée par l’entrée d’un navire dans des
eaux territoriales étrangères, ces règles régissant alors les rapports de
l’Etat du pavillon et de l’Etat côtier respectivement concernés.
Pour ce type de traité multilatéral, ordinaire ou non intégral, il est
incontestablement possible de distinguer entre les Etats parties qui
ne sont pas directement ou spécialement affectés dans leurs droits
par sa violation dans un cas particulier et l’Etat partie qui est spécia-
lement atteint par cette violation. Dans l’affaire du Personnel diplo-
matique et consulaire des Etats-Unis à Téhéran, si la Cour interna-
tionale de Justice a considéré qu’il était
« de son devoir d’attirer l’attention de la communauté interna-
tionale tout entière ... sur le danger peut-être irréparable d’évé-
nements »
comme ceux qui étaient à l’origine de cette affaire 302, elle s’est bor-
née à constater que l’Iran avait violé les obligations dont il était tenu
envers les Etats-Unis en vertu des conventions de Vienne de 1961 et
de 1963 sur les relations diplomatiques et consulaires 303. Elle s’est
gardée de multilatéraliser le différend qui lui était soumis, les Etats-
Unis représentant le seul Etat partie à ces conventions qui était spé-
cialement atteint par leur violation en l’espèce 304.
Les effets de la violation substantielle d’un traité multilatéral ordi-

302. Arrêt du 24 mai 1980, CIJ Recueil 1980, p. 43, par. 92.
303. Ibid., p. 41, par. 90, et p. 44, par. 95.
304. La Cour ayant noté par ailleurs que « les obligations du Gouvernement de
l’Iran dont il s’agit ne sont pas simplement des obligations contractuelles établies
par les conventions de Vienne de 1961 et de 1963 », mais que « ce sont aussi des
obligations imposées par le droit international général » (CIJ Recueil 1980, p. 31,
par. 62), certains auteurs ont estimé que les événements en cause constituaient la
violation d’obligations erga omnes et portaient en conséquence également
atteinte aux droits et intérêts de la communauté internationale dans son ensemble.
Voir, par exemple, J. Frowein, « Die Verpflichtungen erga omnes im Völkerrecht
und ihre Durchsetzung », Völkerrecht als Rechtsordnung. Fetschrift für Hermann
Mosler, Berlin, Springer Verlag, 1983, pp. 253 ss.
456 Jean-Pierre Quéneudec

naire qui atteint spécialement un Etat partie sont régis par les prin-
cipes de réciprocité et de proportionnalité. Au nom de la réciprocité,
ces effets se limiteront aux rapports entre l’Etat spécialement atteint
ou lésé et l’Etat auteur de la violation. Au nom de la proportionna-
lité, ces effets ne conduiront qu’à une simple suspension de l’appli-
cation du traité, l’Etat spécialement affecté n’ayant pas la possibilité
d’invoquer la violation pour mettre en œuvre une sanction plus
importante comme dans le cas d’un traité bilatéral. Cet Etat se voit
toutefois offrir un choix entre une suspension totale et une suspen-
sion partielle. Si la liberté de choix de l’Etat spécialement atteint
est entière quant à la mesure de la réaction qu’il souhaite adopter 305,
son exercice doit néanmoins prendre également en considération le
principe de proportionnalité. Cette exigence fut mentionnée, par
exemple, dans la sentence arbitrale du 9 décembre 1978 concernant
l’Accord relatif aux services aériens du 27 mars 1946 entre les
Etats-Unis et la France :
« il est généralement admis que les contre-mesures doivent tout
d’abord correspondre à une certaine équivalence à la violation
alléguée » 306.
Il convient de souligner qu’il existe par ailleurs des limites
expresses quant aux conséquences juridiques qu’un Etat spéciale-
ment atteint voudrait tirer de la violation d’un traité multilatéral. Ces
limites tiennent à l’existence de certaines règles dont la portée
dépasse les relations entre l’Etat auteur de la violation et l’Etat
affecté par celle-ci. Il s’agit, selon l’article 60, paragraphe 5, de la
Convention de Vienne, des « dispositions relatives à la protection de
la personne humaine contenues dans des traités de caractère humani-
taire ». En raison de leur caractère absolu, ces règles sont nécessaire-
ment soustraites à la logique de la réciprocité et leur violation ne
peut donc pas conférer à tel ou tel Etat le droit de refuser d’exécuter

305. Dans l’affaire relative à l’Appel concernant la compétence du Conseil de


l’OACI, la CIJ notait dans son arrêt du 18 août 1972 qu’« une suspension peut
fort bien ne viser qu’une partie d’un traité » (CIJ Recueil 1972, p. 46, par. 30),
laissant entendre que la divisibilité des dispositions d’un traité ne constituait pas
une limite à l’exercice du droit de suspension.
306. Nations Unies, Recueil des sentences arbitrales, vol. XVII, p. 417 (para-
graphe 83 de la sentence). Voir également la référence faite par la CIJ dans
l’affaire des Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua, aux « contre-
mesures proportionnées » qui auraient été justifiées de la part de l’Etat qui aurait
été la victime des faits reprochés au Nicaragua (CIJ Recueil 1986, p. 127, par. 248-
249).
La notion d’Etat intéressé en droit international 457

le traité à l’égard de l’Etat auteur de la violation 307. Ce que traduit,


au fond, la formule commune des quatre Conventions de Genève de
1949 et du Protocole I de 1977, selon laquelle les parties contrac-
tantes « s’engagent à respecter et à faire respecter ... en toutes cir-
constances » le droit international humanitaire 308.

Section 2. L’Etat directement lésé par un acte illicite international

En droit international, le régime de la responsabilité des Etats,


sous son aspect classique, n’a guère été conçu comme étant d’appli-
cation générale. Le domaine traditionnel de la responsabilité interna-
tionale est celui de la réparation des dommages causés à un Etat par
un acte ou une omission contraire au droit international et imputable
à un autre Etat, cette réparation pouvant revêtir différentes formes :
restitution, compensation, satisfaction 309. Selon cette conception,
consacrée par une jurisprudence et une pratique internationales
abondantes, l’Etat intéressé à la réparation du dommage, ou Etat
directement lésé, ne peut être que l’Etat victime du dommage. Dans
ces conditions, le dommage représente un facteur essentiel d’indivi-
dualisation des conséquences juridiques d’un acte illicite 310.

307. Voir le deuxième rapport de G. Fitzmaurice à la Commission du droit inter-


national, Annuaire CDI, 1957, vol. III, p. 61. Voir aussi la déclaration de H. Wal-
dock à la 832e séance de la Commission : « les conventions humanitaires, notam-
ment, font partie de la conscience juridique des nations » (ibid., 1966, vol. I, p. 69).
308. Voir L. Condorelli et L. Boisson de Chazournes, « Quelques remarques à
propos de l’obligation des Etats de respecter et faire respecter le droit internatio-
nal humanitaire en toutes circonstances », Etudes et essais sur le droit internatio-
nal humanitaire et sur les principes de la Croix-Rouge en l’honneur de Jean Pic-
tet, La Haye, Nijhoff, 1984, pp. 17-35 (spécialement pp. 21 s.).
309. La restitutio in integrum est rarement mise en œuvre. Les modes les plus
fréquents demeurent la réparation par équivalent sous la forme pécuniaire de
dommages-intérêts et la réparation sous la forme politique d’excuses diploma-
tiques ou d’une constatation solennelle de manquement aux obligations. Voir, par
exemple, la sentence du 30 avril 1990 dans l’affaire du Rainbow Warrior :
« la condamnation de la République française à raison des violations de ses
obligations envers la Nouvelle-Zélande, rendue publique par la décision
du Tribunal, constitue, dans les circonstances, une satisfaction appropriée
pour les dommages légaux et moraux causés à la Nouvelle-Zélande » (para-
graphe 8 du dispositif ; RGDIP, 1990, p. 978).
310. Voir E. Jiménez de Aréchaga, « International Law in the Last Third of a
Century », RCADI, tome 159 (1978-I), pp. 1-344 :
« the failure to fulfil an international obligation is a necessary, but not a suf-
ficient element in the case of international delicts. In order to create the auto-
matic link of responsibility between the acting and the claiming State an
additional condition is required : damage suffered by the claimant State. »
(Pp. 268-269.)
458 Jean-Pierre Quéneudec

Force est toutefois de reconnaître que la théorie classique du droit


international de la responsabilité est aujourd’hui troublée. S’analy-
sant essentiellement en une obligation de réparer, la responsabilité
des Etats est la sanction juridique normale dans le cadre de relations
internationales bilatérales. Or, avec le développement de l’idée de
légalité objective internationale et d’obligations erga omnes, on voit
apparaître une tendance à l’objectivation du régime de la responsabi-
lité internationale 311. Corrélativement, se développe une tendance à
faire de la responsabilité un moyen de sanction dans le cadre des
relations internationales multilatérales ; ce qui peut ouvrir l’action en
responsabilité à un cercle d’Etats s’étendant au-delà de celui qui est
la victime directe et principale de l’acte illicite 312. Si ces tendances,
qui se sont surtout révélées dans les travaux de la Commission du
droit international et qui se sont manifestées dans divers écrits doc-
trinaux des deux décennies écoulées, venaient à se confirmer, voire à
être consacrées dans un texte conventionnel, il n’est pas douteux que
serait réalisé un extraordinaire bond qualitatif dans la situation du
système normatif international. Michel Virally notait à ce sujet :
« La pénétration effective dans le droit international général
d’obligations erga omnes ... modifierait radicalement cette
situation en permettant à des Etats d’intenter des actions contre
d’autres Etats sans avoir à justifier d’un intérêt ... et dans le
seul but de faire sanctionner une violation du droit internatio-
nal. Ce serait un profond bouleversement de la théorie de la
responsabilité internationale. » 313
Il n’est pas question de reprendre ici le débat qui s’est ouvert, à
l’occasion de l’élaboration du projet d’articles de la Commission du
droit international sur la responsabilité des Etats, quant aux implica-
tions de l’adoption d’une vision nouvelle du régime et de la fonction

311. Voir notamment A. J. J. de Hoogh, « The Relationship Between Jus Cogens,


Obligations Erga Omnes and International Crimes : Peremptory Norms in Perspec-
tive », Austrian Journal of Public and International Law, 1991, pp. 183-214 ; J.
Juste Ruiz, « Las obligaciones erga omnes en derecho internacional publico », Estu-
dios de derecho internacionaL. — Homenaje al profesor Miaja de la Muela,
Madrid, Tecnos, 1979, vol. I, pp. 219-250 ; V. Starace, « La responsabilité résultant
de la violation des obligations à l’égard de la communauté internationale », RCADI,
tome 153 (1976-V), pp. 263-318.
312. Sur ces questions, voir les actes du colloque organisé en 1990 par la
Société française pour le droit international, La responsabilité dans le système
international, Paris, Pedone, 1991.
313. M. Virally, « Panorama... », op. cit. supra note 101, pp. 226-227.
La notion d’Etat intéressé en droit international 459

de la responsabilité internationale, avec en particulier l’abandon


apparent du dommage en tant qu’élément générateur de responsabi-
lité 314. Il s’agit simplement de relever que les conceptions nouvelles
qui ont vu le jour butent inévitablement sur le problème de l’identi-
fication de l’Etat lésé par un acte illicite international. Sous cet
aspect, la notion d’Etat intéressé à intenter une action en responsabi-
lité constitue, peut-on dire, la pierre d’achoppement de l’œuvre de
codification entreprise en ce domaine par la Commission du droit
international.
Après avoir bâti la première partie de son projet sur la base du fait
internationalement illicite et introduit une distinction entre le
« crime » et le « délit » international selon que le fait illicite résulte ou
non d’une violation grave d’une obligation internationale d’impor-
tance essentielle pour la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la
communauté internationale, la Commission s’est trouvée confrontée
à la question de l’identification de l’Etat lésé, lorsqu’elle a abordé
l’examen de la deuxième partie de son projet sur le contenu, les
formes et les degrés de la responsabilité internationale.
Dans le cadre d’un régime de responsabilité, identifier l’Etat lésé
revient à déterminer quel est l’Etat qui peut prétendre à réparation.
C’est, peut-on dire, l’un des éléments essentiels du processus normal
de détermination des conséquences juridiques d’un acte illicite inter-
national. Aussi, la Commission a-t-elle défini en termes généraux
l’« Etat lésé » comme étant « tout Etat qui est atteint dans un droit par
le fait d’un autre Etat, si ce fait constitue ... un fait internationale-
ment illicite de cet Etat » 315. Animée par le désir d’objectiver le
régime de la responsabilité, la Commission a toutefois été amenée à
reconnaître que tout Etat lésé pouvait ne pas être affecté de la même
manière. C’est pourquoi, entre l’identification sans problème de
l’Etat lésé par la violation d’une obligation prévue dans un traité
bilatéral et la désignation de « tous les autres Etats » comme Etats

314. Voir à ce sujet B. Graefrath, « Responsibility and Damages Caused : Rela-


tionship Between Responsibility and Damages », RCADI, tome 185 (1984-II),
pp. 9-150 ; P. Reuter, « Le dommage comme condition de la responsabilité interna-
tionale », Estudios de derecho internacional. — Homenaje al profesor Miaja de la
Muela, Madrid, Tecnos, 1979, vol. II, pp. 837-846 ; A. Tanzi, « Is Damage a Dis-
tinct Condition for the Existence of an Internationally Wrongful Act ? », M. Spi-
nedi et B. Simma (dir. publ.), United Nations Codification of State Responsibility,
New York, Oceana, 1987, pp. 1-33.
315. Article 5, paragraphe 1, de la deuxième partie du projet d’articles, adopté
provisoirement par la Commission à sa trente-septième session (Annuaire CDI,
1985, vol. II, deuxième partie, pp. 24 s.).
460 Jean-Pierre Quéneudec

lésés « si le fait internationalement illicite constitue un crime interna-


tional » 316, elle s’est préoccupée de définir plusieurs catégories
d’Etats « différemment lésés ». Selon l’article 5, paragraphe 2, de
cette partie du projet :
« En particulier, l’expression « Etat lésé » désigne :
a) si le droit auquel le fait d’un Etat porte atteinte résulte d’un
traité bilatéral, l’autre Etat partie au traité ;
b) si le droit auquel le fait d’un Etat porte atteinte résulte d’un
jugement ou autre décision obligatoire relative au règlement
d’un différend qui est rendu par une cour ou un tribunal
international, l’autre Etat ou les autres Etats qui sont parties
au différend et bénéficiaires de ce droit ;
c) si le droit auquel le fait d’un Etat porte atteinte résulte d’une
décision obligatoire d’un organe international autre qu’une
cour ou un tribunal international, l’Etat ou les Etats qui,
conformément à l’instrument constitutif de l’organisation
internationale concernée, sont bénéficiaires de ce droit ;
d) si le droit auquel le fait d’un Etat porte atteinte résulte d’une
disposition conventionnelle en faveur d’un Etat tiers, cet
Etat tiers ;
e) si le droit auquel le fait d’un Etat porte atteinte résulte d’un
traité multilatéral ou d’une règle du droit international cou-
tumier, tout autre Etat partie au traité multilatéral ou lié par
la règle du droit international coutumier, lorsqu’il est établi :
iii) que le droit a été créé ou est reconnu en sa faveur ;
iii) que l’atteinte portée au droit par le fait d’un Etat affecte
nécessairement la jouissance des droits ou l’exécution des
obligations des autres Etats parties au traité multilatéral
ou liés par la règle du droit international coutumier ; ou
iii) que le droit a été créé ou est reconnu pour la protection
des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
f) si le droit auquel le fait d’un Etat porte atteinte résulte d’un
traité multilatéral, tout autre Etat partie au traité multilatéral
lorsqu’il est établi que ce droit a été expressément énoncé
dans le traité pour la protection des intérêts collectifs des
Etats parties. »

316. Article 5, paragraphe 2, de la deuxième partie du projet (Annuaire CDI,


1985, vol. II, deuxième partie, pp. 24 s.)
La notion d’Etat intéressé en droit international 461

Considéré comme un compromis entre les exigences du strict


bilatéralisme, qui a jusqu’ici caractérisé la relation juridique dans le
droit de la responsabilité, et les nouveaux impératifs juridiques tirés
des intérêts de la communauté internationale, cet ensemble de dispo-
sitions est aujourd’hui source de perplexité 317. Aussi, le rapporteur
spécial de la Commission du droit international, le professeur Aran-
gio-Ruiz, a-t-il mis l’accent, dans ses derniers rapports, sur la néces-
sité de parvenir à une clarification des problèmes soulevés par la ten-
tative de dissociation entre « Etats directement lésés » et « Etats
indirectement lésés », c’est-à-dire par l’existence d’« Etats différem-
ment lésés » 318 ou d’une « pluralité d’Etats également ou inégale-
ment lésés » 319.
Ces différents efforts menés en vue d’assurer un développement
progressif du droit international de la responsabilité ont l’ambition
de parvenir à un progrès normatif appréciable. Dans l’état actuel de
la société internationale, ce progrès normatif ne paraît pas pouvoir
être accompagné d’un progrès institutionnel similaire. Dans ces
conditions, ouvrir l’action en responsabilité à tout Etat intéressé par
la violation d’une obligation erga omnes, c’est admettre l’existence
d’une sorte d’actio popularis, alors que le système international ne
connaît pas de juridiction obligatoire généralisée. Le risque n’est-il
pas alors d’introduire dans la société internationale contemporaine
un trouble plus profond que celui qu’on prétend combattre et sanc-
tionner ?

317. Voir B. Simma, « Bilateralism and Community Interest in the Law of


State Responsibility », International Law at a Time of Perplexity — Essays in
Honour of Shabtai Rosenne, Dordrecht, Nijhoff, 1989, pp. 821-844 (voir spécia-
lement pp. 830 ss).
318. G. Arangio-Ruiz, Troisième rapport sur la responsabilité des Etats,
A/CN.4/440/Add.1, 21 août 1991, par. 89-95.
319. Id., Quatrième rapport..., A/CN.4/444/Add.2, 1er juin 1992, par. 128-153.
On relève avec intérêt qu’au détour d’une phrase dans une note de bas de page
le rapporteur spécial estime, cum granulo salis, « que toute cette notion d’Etats
« indirectement » lésés est le fruit d’une méprise flagrante » (ibid., n. 281, p. 29).
462

BLANCHE