AVIZORANDO LOS RETOS PARA LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE AMÉRICA

LATINA EN EL NUEVO MILENIO: TERRITORIO, ECONOMÍA, POLÍTICA E

IDENTIDAD

DERECHOS TERRITORIALES DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN LOS ANDES

DE BOLIVIA, PERÚ Y ECUADOR: UNA EXPLORACIÓN PRELIMINAR

Ricardo Calla Ortega

El presente texto, parte del Proyecto Oxfam América-Fundación Ford, “Avizorando

los retos para los pueblos indígenas de América Latina en el nuevo milenio: Territorio,
economía, política e identidad”, explora el carácter, la situación y las limitaciones de las
reivindicaciones y el reconocimiento de los derechos territoriales de los pueblos indígenas en
los Andes de Bolivia, Perú y Ecuador.

El texto se divide en dos partes: La primera se refiere al caso de la región andina de

Bolivia, país en el que la temática del derecho territorial indígena cuenta ya con un marco
jurídico explícito de nivel constitucional y de ley nacional con base por el que todo un
complejo proceso de saneamiento agrario y de titulación de tierras se viene llevando a cabo
con profundas implicaciones, tanto para las poblaciones indígenas rurales de los Andes
bolivianos, como para los procesos de construcción del mismo Estado boliviano. La segunda
parte se refiere a los casos de Perú y Ecuador, países en los que los avances en torno al tema
territorial indígena, para el caso de sus regiones andinas, muestran situaciones altamente
diferenciadas entre sí, aunque, en general, con el rasgo común de mostrarse todavía limitadas
si se las compara con el caso de Bolivia.

Tras el trabajo de campo y de gabinete realizado, en el marco de la investigación

auspiciada por el Proyecto Oxfam América-Fundación Ford, se ha considerado útil elaborar
las dos partes, referidas del presente texto, como un conjunto de apuntes –de carácter antes
analítico que descriptivo– que busca, al ensamblarse, esbozar un estado de situación
introductorio y exploratorio comprensivo, sobre la temática de los derechos territoriales de
los pueblos indígenas en una parte de los Andes, por una parte; y contribuir, por la otra, a la
identificación de algunas interrogantes y cuestiones salientes sobre la misma temática para
ser exploradas con mayor profundidad en el futuro.
 Primera Parte

Los derechos territoriales de los pueblos indígenas en los Andes bolivianos

Apunte 1

Es ya corriente, al analizar la situación de los pueblos indígenas en la Bolivia

contemporánea, partir considerando que con la promulgación, el 12 de agosto de 1994, de
una nueva Constitución Política del Estado (CPE) se inició una nueva etapa en la vida de los
pueblos indígenas, originarios y comunidades campesinas en el ámbito rural de este país, ya
que, en el ordenamiento jurídico boliviano ahora vigente, la existencia de esta muy diversa y
diferenciada población ha comenzado finalmente a ser reconocida, en tanto indígena,
legalmente.

La nueva CPE de Bolivia constituye, como es de consenso entre todos los estudiosos
que se han referido al tema, uno de los hitos más importantes en toda la historia jurídica
boliviana ya que con ella este país se reconoce por fin, según lo plantea el Art. 1 de la nueva
Constitución, como una república multiétnica y pluricultural. Se inició con ello, entre otros,
un horizonte de construcción democrática orientado en principio a otorgar a los pueblos
indígenas, originarios y comunidades campesinas rurales derechos de ciudadanía en tanto
colectividades distintivas en un marco de consolidación republicana a la vez unitaria y plural.

A partir de su nueva CPE, Bolivia ha pasado a reconocer formalmente que los

pueblos indígenas, originarios y comunidades campesinas del ámbito rural de este país
existen como una realidad factual y jurídica dentro de su territorio nacional. Tal
reconocimiento se hace explícito en el Art. 171 de la CPE según el cual:

“...I. Se reconocen, respetan y protegen en el marco de la ley, los derechos sociales,

económicos y culturales de los pueblos indígenas que habitan en el territorio nacional,
especialmente los relativos a sus Tierras Comunitarias de Origen, garantizando el uso y
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, su identidad, valores, lengua,
costumbres e instituciones.

...II. El Estado reconoce la personalidad jurídica de las comunidades indígenas y

campesinas y de las asociaciones y sindicatos campesinos.

...III. Las autoridades naturales de las comunidades indígenas y campesinas podrán

ejercer funciones de administración y aplicación de normas propias como solución alternativa
de conflictos, en conformidad a sus costumbres y procedimientos, siempre que no sean
contrarias a esta Constitución y las Leyes...”

Reconocidos por la CPE como sujetos de derecho y como entidades legales, los
pueblos indígenas de Bolivia cuentan hoy además –como se ve, por razón también de la
CPE–, con el reconocimiento a sus derechos sobre sus Tierras Comunitarias de Origen
(TCOS). Se trata de un reconocimiento declarativo de rango constitucional cuya sola
formulación y promulgación sentó ya el inicio de uno de los más grandes cambios jurídicos
bolivianos en materia agraria. Con la nueva CPE de Bolivia la hora de los derechos
territoriales de sus pueblos indígenas comenzó a correr su curso. De modo declarativo
primero, pero marcando un precedente jurídico de la mayor importancia histórica, esa nueva
CPE abrió el cauce, en 1994, para que el reconocimiento de los derechos territoriales
indígenas en Bolivia pasara luego, en 1996, a adquirir contornos operativos.

Efectivamente, ampliando y operativizando los tenores referidos de la CPE de 1994,

otra Ley, la Nº 1715, que instituye en Bolivia el nuevo funcionamiento del Servicio Nacional
de Reforma Agraria, fue a su vez promulgada en octubre de 1996, siendo también parte
histórica de una reforma legal boliviana de fines del siglo XX y de inicios del nuevo milenio,
de profundos alcances.

La Ley Nº 1715 del INRA, como es más conocida, apunta a un saneamiento global
del régimen agrario en Bolivia; busca también, junto a otras leyes y disposiciones jurídicas
que son parte de la reforma legal boliviana, contribuir al desarrollo económico y social
indígena rural en este país y apuntalar la vigencia jurídica y el fortalecimiento material, social
y cultural de los pueblos indígenas, originarios y comunidades campesinas rurales, en este
caso por la vía de reconocerles –ahora con las correspondientes disposiciones operativas para
el efecto– el derecho de que sus tierras comunitarias de origen (TCOs) y sus tierras
comunales (TCs) les sean tituladas.

Con la nueva CEP y con la Ley del INRA se cuenta con un claro ejemplo de cómo los
pueblos indígenas, originarios y comunidades campesinas en Bolivia han podido, a través de
sus movilizaciones en las últimas décadas, lograr profundas modificaciones legales en el
régimen jurídico agrario. Efectivamente, el acápite agrario de la nueva CPE y la Ley del
INRA fueron promulgados, el primero en 1994 y la otra en 1996, gracias a dos décadas
previas de solicitaciones, reclamos, peticiones y hasta formulaciones jurídicas preparatorias
de fino detalle técnico presentadas al Estado por parte de los movimientos indígenas,
originarios y campesinos tanto de las tierras altas como de las tierras bajas de Bolivia.

Así, en ese período y hasta el presente –y pese a innumerables cambios de gobierno,

de regímenes estatales y de políticas económicas– los movimientos indígenas, originarios y
campesinos contemporáneos del país han venido sosteniendo una sistemática y persistente
demanda exigiendo el saneamiento global del régimen de la tenencia de la tierra en Bolivia y
reclamando –en un proceso paulatino y permanente de clarificación y definición de objetivos
al respecto que sigue en curso– por sus derechos territoriales.

Y es que, como es por demás conocido, desde la época colonial, y pasando por todo
lo largo de la época republicana boliviana, los pueblos indígenas, originarios y comunidades
campesinas que habitan este país cuentan con una amplia experiencia acumulada de defensa
y reivindicación de sus derechos territoriales en tanto colectividades originariamente
ocupantes de los territorios y espacios en los que se instaló ya hacia fines del siglo XVI un
orden colonial discriminador, primero, y luego, a inicios del siglo XIX, un ordenamiento
republicano insensible y contrario a las necesidades de seguridad jurídica de las poblaciones
indígenas, con respecto de sus usos y formas de ocupación espacial y acceso al territorio.

Desde esa experiencia –transmitida de generación a generación, ajustada de modo

permanente a los contextos siempre cambiantes de las políticas estatales, y mediada por los
acaeceres de la Reforma Agraria de 1953 de la Revolución Nacional iniciada en Bolivia en
1952–, los pueblos indígenas, originarios y comunidades campesinas de Bolivia han logrado
finalmente, con la nueva CPE y la Ley del INRA, la posibilidad de que sus tierras
comunitarias de origen (TCOs) –una denominación técnica que, como se cita a continuación,
es adoptada por la CPE y la Ley del INRA para dar forma jurídica boliviana al concepto de
derecho indígena al territorio, en el marco del Convenio Nº169 de la OIT– les sean tituladas
con base al respeto y reconocimiento de sus usos y costumbres de ocupación espacial y a
partir de una identificación estatal –siquiera jurídica– inédita con sus necesidades de territorio
y espacio.

No es meramente adjetivo afirmar que, particularmente con la Ley del INRA, los
pueblos indígena, originarios y comunidades campesinas rurales de Bolivia, cuentan con un
importantísimo instrumento para afirmar sus derechos propietarios y jurisdiccionales (ver
más abajo) de carácter territorial a fin de avanzar en la consolidación de su existencia como
colectividades particulares en un país que paulatinamente comienza a reconocer
institucionalmente su diversidad etnocultural. Una breve lectura del texto de esta Ley basta
para demostrar su importancia. Así, el Art. 3º de la misma establece que:

“...III. Se garantizan los derechos de los pueblos y comunidades indígenas y

originarias sobre sus Tierras Comunitarias de Origen, tomando en cuenta sus implicaciones
económicas, sociales y culturales, y el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales renovables, de conformidad con lo previsto en el artículo 171º de la Constitución
política del Estado. La denominación de Tierras Comunitarias de Origen comprende el
concepto de territorio indígena de conformidad a la definición establecida en la parte II del
Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado mediante Ley 1257 del
11 de julio de 1991.”

Más adelante, el mismo Artículo 3º establece que:

“Los títulos de Tierras Comunitarias de Origen otorgan, a favor de los pueblos y

comunidades indígenas y originarias, la propiedad colectiva sobre sus tierras,
reconociéndoles el derecho a participar del uso y aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales renovables existentes en ellas...”

y que:

“...Las Tierras Comunitarias de Origen y las tierras comunales tituladas

colectivamente no serán revertidas, enajenadas, gravadas, embargadas ni adquiridas por
prescripción. La distribución y redistribución para el uso y aprovechamiento individual y
familiar al interior de las Tierras Comunitarias de Origen y comunales tituladas
colectivamente se regirán por las reglas de la comunidad, de acuerdo a sus usos y costumbres.
Es preciso destacar que con la noción jurídica de TCO (que la Ley del INRA declara
como sinónima de la noción de territorio establecida por el Convenio Nº169 de la OIT), la
entidad indígena que obtenga un título propietario de tierras en esa calidad pasa, entre otros,
automáticamente a beneficiarse –en principio jurídico sancionado– con los derechos de
consulta establecidos por la OIT con relación a los recursos naturales renovables y no
renovables dentro de los territorios indígenas; derechos de consulta que no se reconocen con
la titulación simple de tierras comunales (TCs) del régimen agrario procedente en Bolivia de
la Reforma de 1953 y que la Ley del INRA también recupera y proyecta hacia el futuro.

Como fuere, tras su promulgación, la Ley del INRA pasó, desde fines de 1996, a
implementarse a nivel de terreno y pericias de campo. Aunque la implementación de la Ley
del INRA, en lo que se refiere a la titulación de TCOs sigue hasta el presente mostrando un
ritmo lento y hasta tortuoso –lo que ha provocado y sigue provocando algunas movilizaciones
de mayor o menor presión de los movimientos indígenas sobre los gobiernos bolivianos,
particularmente en el oriente boliviano–, su puesta en efecto ya ha dado sus primeros
resultados. Así, hasta fines de marzo de 2002 ya se habían titulado 22 TCOs, con un total de
5.432.552 hectáreas efectivamente tituladas sobre una superficie total demandada de TCOs
que alcanzaba a 32.282.661 hectáreas. Tal proceso macizo de titulación propende a generar
profundos efectos en el ordenamiento social boliviano toda vez que ahora los pueblos
indígenas han logrado la posibilidad de una seguridad jurídica sobre sus territorios de carácter
inédito en la historia boliviana. Tal seguridad jurídica hecha posible con la titulación de
TCOs podría además, acompañándose de políticas de desarrollo económico eficientes, ser
parte de la solución a la gravísima pobreza rural en Bolivia.

En todo caso, a seis años de la promulgación de la Ley del INRA, la lentitud del
proceso de saneamiento agrario, en general, y del proceso de titulación de TCOs, en
particular, se ha convertido, en todo caso, en una de las mayores preocupaciones no sólo
indígenas sino también oficiales. Tal lentitud se evidencia cuando se señala que de todas las
demandas existentes de titulación de TCOs, sólo se han titulado hasta ahora un 18%. Esa
lentitud ha llevado a que la Superintendencia Agraria de Bolivia –un órgano oficial
encargado de supervigilar, entre otros, la implementación de la Ley del INRA– plantee, en un
detallado informe reciente, que el lento ritmo del saneamiento iniciado a fines de 1996
amenaza con hacer colapsar el proceso (Superintendencia Agraria, 2001).

La lentitud del proceso de titulación de TCOs en la región andina boliviana de tierras

altas, es la más grave toda vez que la implementación de ese proceso de titulación en ella
apenas está comenzando. Así, hacia fines de marzo de 2002, de las 22 TCOs tituladas en todo
Bolivia, 21 corresponden a pueblos indígenas del oriente de tierras bajas bolivianas y sólo
una TCO (la del ayllu Sikuya en el Norte de Potosí) se había titulado en los andes. La
demanda de titulación de TCOs por parte de pueblos indígenas uru y ayllus y markas aymará
y quechua hablantes en la región andina boliviana alcanzaba hacia fines de marzo de 2002 un
total de 8.667.043 hectáreas, un total correspondiente a 39 demandas formales de las cuales
sólo una, para reiterar, había sido titulada.

Aunque aquí no cabe abundar en torno a las razones para esa lentitud que afecta
también a las tierras bajas orientales de Bolivia–el informe citado de la Superintendencia
Agraria es por demás útil al respecto. Sí importa remarcar que en la región andina esa
lentitud ha terminado apuntalando una marcada confusión entre la población indígena,
originaria y campesina con respecto del tenor mismo de la Ley del INRA. Así, en la medida
en que su implementación en esta región, hasta la fecha, apenas está comenzando en lo que a
TCOs se refiere, la Ley del INRA ha podido, incluso, llegar a ser considerada –en el contexto
de una desinformación que produce a su vez mayor confusión– como una Ley adversa en
todos sus artículos a los intereses indígenas rurales. Los conflictos y enfrentamientos
políticos que persistentemente afectan las relaciones entre gobiernos, por lo general
impopulares, y algunos liderazgos rurales interesados en debilitarlos han creado un
entredicho en torno a la Ley del INRA, que se llega a interpretar en distintas subregiones
rurales andinas como una supuesta medida favorable sólo al régimen de propiedad agraria
empresarial por tratarse de una ley estatal oficial. Los importantísimos aspectos
objetivamente favorables a los pueblos indígenas, originarios y comunidades campesinas de
la Ley del INRA –como el de las TCOs y TCs – han tendido así a quedar en el área rural
andina en la sombra, y el aprovechamiento de la Ley por parte de los pueblos indígenas y
originarios –principalmente, en este caso, ayllus y markas– y comunidades campesinas
originarias, diferido.
 Pero pese a todo, y esto no puede sino destacarse, también en la región andina el
proceso de titulación de TCOs ha arrancado con mayor fuerza a fines del año 2001 e inicios
del 2002 y las demandas al respecto por parte de distintos ayllus y markas, interesados en
obtener sus título de TCOs, empiezan ya a acumularse en unas oficinas del INRA que no
logran minimamente dar abasto a ese creciente interés por falta de más recursos y equipos de
trabajo. A la fecha, como ya se indicó, a pesar de toda la lentitud referida a la
implementación de la Ley del INRA, la demanda de titulación de TCOs en los andes alcanza
a cerca del 28% de todo Bolivia.

Para permitir una mirada a sobrevuelo sobre los procesos que estamos refiriendo, se
anexa a este texto la información oficial del INRA sobre las demandas y titulaciones de
TCOs en Bolivia hacia fines de marzo de 2002. Si se considera que el territorio de Bolivia
comprende alrededor de 109.858.100 hectáreas, no puede sino impresionar que ya
32.282.661 hectáreas estén siendo demandadas formalmente como TCOs por parte de los
indígenas del país, lo que hace a un tercio del territorio boliviano y en condiciones donde la
demanda andina de TCOs está, además, recién comenzando. En los andes, en todo caso, pese
a todos su tropiezos la Ley del INRA empieza despuntar y el que las demandas de TCOs
estén pasando a crecer y a acumularse sobre un atribulado INRA indica que también en la
región andina la hora de la territorialidad indígena empieza a ser parte del orden jurídico y
político del día.

Apunte 2

Se evidencia, pues, que el tema de los derechos territoriales de los pueblos indígenas
en Bolivia hace un acápite mayor de la reconfiguración social de este país, a partir de su
autoreconocimiento como uno de alta presencia indígena. Por otro lado, en los andes, como
en el oriente boliviano, la movilización indígena en torno al territorio no es ya sólo
reivindicativa y política sino también jurídica y operativa.

Para reconocer el tenor de los procesos de afirmación de derechos territoriales por

parte de la población indígena de los andes bolivianos importa ahora analizar las demandas
de titulación de TCOs en esta región y estudiar los trámites al respecto que están corriendo
curso en las oficinas del INRA. Tal estudio y análisis revelan muy profundas interrogantes
del proceso de TCOs para los pueblos indígenas en los andes así como para el Estado
boliviano.

El análisis de las demandas andinas de titulación de TCOs admitidas a la fecha por el

INRA revela, entre otros, una situación que debe ser destacada como punto de partida. Se
trata de una situación que por sólo darse muestra ya una problemática de escala en los
procesos de saneamiento y titulación de TCOs, en la región andina, de complejas
implicaciones tanto para los pueblos indígenas como para el propio Estado. Se trata, para
decirlo de un cierto modo, inicialmente enigmático por la terminología técnica que aquí se
utiliza, de una problemática de escala que no se reduce a un tema de simple tamaño de las
tierras a titularse sino que se refiere al carácter segmentario de la organización social
indígena en los andes, carácter segmentario cuya realidad tiene directa imbricación con los
usos y costumbres de ocupación, manejo y organización espacial de las poblaciones
indígenas rurales andinas.

Para desarrollar nuestro argumento nos referiremos aquí, a modo de ejemplo y con
propósitos de análisis, a tres demandas de titulación de TCOs en los Andes que han sido ya
admitidas legalmente, entre otras varias por el INRA, admisión que en principio obliga ya al
INRA a llevar adelante procesos de titulación para los tres casos. Se trata de las solicitudes de
titulación de TCOs 1) del Ayllu Uma Uma del Norte de Potosí, 2) de los Ayllus de Jesús de
Machaqa de La Paz y 3) del Jacha Suyu Pakajaqui también de La Paz.

Cuando se cotejan los tres casos destaca, para empezar, la gruesa diferencia de los
tamaños físicos de las demandas implicadas. Por un lado, el caso Uma Uma norpotosino se
muestra, para decirlo de algún modo, como una microdemanda. Por su parte, el caso de Jesús
de Machaqa se muestra como una sumatoria de microdemandas configurando en su conjunto
una demanda sumada de dimensión intermedia. Finalmente, el caso Pakajaqui se presenta
como una vasta e imponente macrodemanda que por comparación contrasta radicalmente con
el microcaso Uma Uma, superando también de lejos el caso intermedio de Jesús de Machaqa.

Podría parecer que tales diferencias de tamaño de las solicitudes admitidas por el
INRA en estos tres casos no constituyen en sí un problema, ya que se trataría de solicitudes al
gusto de los demandantes. Sin embargo, para cada caso existen implicaciones y alternativas
de tratamiento cuya sola mención remite a distintos aspectos problemáticos de la todavía
poco discutida complejidad de la titulación de TCOs en la región andina.

Así, para comenzar con el caso de Uma Uma (en el Departamento de Potosí) es
preciso considerar que este ayllu es parte de un grupo étnico mayor norpotosino muy
distintivo y conocido y registrado por la literatura antropológica especializada, los Pukwata
que, como es sabido, se organizan en dos parcialidades o mitades (Manqhasaya y Alaxsaya)
a las que pertenecen distintos ayllus, uno a una mitad y otros a la otra mitad. El estado de
situación hoy existente con relación al caso Uma Uma es el siguiente: Mientras que el Ayllu
Uma Uma, en un arranque de celeridad, lograron hacer admitir una primera solicitud de
titulación como TCO por parte del INRA, los restantes ayllus del grupo étnico Pukwata
pasaron sólo después a discutir si lo que debía hacerse era o solicitar un solo título de TCO
para los Pukwata como conjunto o si, siguiendo el precedente marcado por Uma Uma,
deberían optar por la titulación separada de cada uno de sus ayllus, fragmentando un posible
título único Pukwata en varios. En la discusión, además, hubieron quienes arguían que el
Ayllu Uma Uma -que pertenece a la parcialidad Alaxsaya del grupo Pukwata- debiera
rectificar su demanda (ya admitida por el INRA) incorporándola a una solicitud Pukwata
unificada.

Se podría argüir –recurriendo inclusive a la misma letra de la Ley del INRA– que se
trata de un dilema estrictamente de los Pukwata y que el INRA y el Estado boliviano no
tendrían nada que hacer en este caso. Si los Pukwata hacen una solicitud unificada o dividida
de titulación de TCOs dependería de ellos y sólo de ellos. Sin embargo, es comprobable que
la decisión del Ayllu Uma Uma de optar por una titulación de TCO al margen del grupo
mayor Pukwata al que pertenecen, ha sido también en parte debido a influencias de ONGs y
asesoramientos externos. El INRA ha optado al respecto por una posición neutral pero que,
por otra parte, sí admite –aunque no explícitamente– el influjo de terceros externos
institucionales o individiduales en tomas de decisión tan importantes. ¿Qué dicen los propios
pueblos indígenas andinos al respecto? Y es que la pregunta medular para la implementación
del saneamiento y titulación de TCOs en la región andina es la siguiente: ¿A qué nivel de la
organización social segmentaria indígena rural se debe titular TCOs en la región andina?
Mientras ello no se defina es de esperarse que sigan surgiendo demandas de titulación de
TCOs libradas al arbitrio de opiniones locales difusas e iniciativas desmarcadas de una
política general mínima que la población indígena rural en los Andes bolivianos aún están
lejos de haber consensuado.

Reiteramos, la organización social indígena rural en los Andes es segmentaria y es

este rasgo el que debe estar en el punto de partida de la definición de una estrategia de
saneamiento y titulación de TCOs adecuada a los andes bolivianos. Decir que una
organización social es segmentaria es decir –siguiendo definiciones técnicas de la
antropología social y que han sido usadas por Platt (1973) para el caso andino– que se trata
de una organización que comprende segmentos organizacionales donde cada segmento a la
vez comprende subsegmentos menores a la vez agregativos de segmentos aún más pequeños
y así hasta llegar al nivel de ciertas unidades básicas. El caso del grupo étnico Pukwata es,
para continuar con este caso, ilustrativo sobre una realidad muy general en los Andes. En un
nivel inclusivo máximo existe el grupo Pukwata (un grupo étnico distintivo por su nombre,
vestimenta, ritos, fiestas y autoridades comunes y al que le corresponde un territorio máximo
amojonado con linderos reconocidos por otros grupos étnicos similares vecinos). Ahora bien,
como ya se señaló, por debajo del nivel máximo de los Pukwata se encuentran dos segmentos
mayores, Alaxsaya y Manqhasaya, las parcialidades o mitades, a cuya cabeza se encuentran
para cada cual los kuraqkuna y mama t´allas (autoridades máximas masculinas y femeninas
del grupo Pukwata). Cada mitad a la vez comprende, cada una, a seis ayllus (a cuya cabeza se
encuentran los jilanqus y t´allas), haciendo un total de doce ayllus. Cada ayllu a su vez
comprende un número variable de cawiltus o comunidades (a cuya cabeza se encuentran
como autoridades los alkantis comunales). A su vez, cada cawiltu está formado, en el caso de
los Pukwata, por un número variable de grupos patrilocales o comunidades mínimas. Los
grupos patrilocales, finalmente, son agregados de números variables de unidades domésticas
familiares, las familias, que son la unidad básica de las cuales se forma el grupo máximo y
sus distintos segmentos mayores y menores. El siguiente esquema ilustra este tipo de
organización social:

Lo destacable es que a cada nivel de la organización segmentaria andina le

corresponde un territorio (contínuo o discontínuo, para complejizar las cosas), de modo que
como parte del territorio máximo -en los casos semejantes al de los Pukwata- se hallan los
territorios mayores de las mitades, como parte de los territorios de las mitades se hallan los
territorios de los ayllus, como parte del territorio de los ayllus se encuentran los territorios o
tierras de los cawiltus, como parte del territorio de los cawiltus los territorios o tierras de los
grupos patrilocales y como parte de estos los terrenos individuales y comunales familiares.

En principio, los indígenas y el INRA tienen, en casos semejantes la alternativa de 1)

titular como TCO al territorio máximo del grupo étnico, 2) titular como TCOs a las dos
mitades o parcialidades (un título de TCO por mitad), 3) titular como TCO a cada ayllu
(donde, en el caso específico Pukwata, la mayoría tiene territorios discontínuos), 4) titular
como TCO a los cawiltus (que también en el caso Pukwata pueden tener tierras en
discontinuidad), aunque aquí alguien podría argumentar que correspondería más bien la
titulación a nivel de titulación simple de tierras comunales (TCs), lo que queda como parte
del debate, 5) titular vía el saneamiento simple a los grupos patrilocales (también un caso en
debate), y 6) titular parcelas familiares y de uso en común.

Queda así una vez más planteado el interrogante: ¿A qué nivel de la organización
social segmentaria indígena rural se debe titular TCOs (=territorios) en la región andina?
Según algunos tenores de la ley del INRA la decisión está en manos de los propios
interesados, pero –dado el contexto de desinformación relativa y de polémica en el que viene
transcurriendo el arranque del proceso de saneamiento y titulación de TCOs en la región
andina– las decisiones vienen siendo fruto de interpretaciones y opiniones al parecer de cada
quién y con base en arreglos muy locales resultantes de la ausencia de una política general
clara consensuada a nivel de las organizaciones indígenas de primer, segundo y tercer nivel.
El hecho es que una u otra opción de titulación de TCOs tiene implicaciones diversas que no
pueden dejar de tomarse en cuenta.

Una primera implicación es de carácter operativo y se refiere a costos. Si el INRA

procede para el caso Pukwata –como implica ya la admisión de la solicitud Uma Uma,
admisión que ha sentado ya un precedente legal– por la vía de la titulación de cada ayllu de
este nítido y distintivo grupo étnico, el INRA tendrá que abrir un expediente legal ayllu por
ayllu (12 en total), realizando además pericias de campo en un contexto donde la mayoría de
estos ayllus tiene tierras discontínuas (lo que implica mediciones en más de una veintena de
unidades geográficas). Ello representaría un costo doce veces mayor en términos de
expedientes que en el caso de procederse a titular una sola TCO (con un solo expediente de
obrados jurídicos) para el grupo étnico máximo Pukwata.

Pero, las implicaciones institucionales de una u otra opción son aún más arduas
puesto que de por medio se juega la aplicación del concepto de “pueblo indígena” para el
caso andino. ¿Será que aquí “pueblo indígena” es sinónimo del conjunto del grupo étnico
Pukwata? ¿O será más bien que el “pueblo indígena” es aquí cada ayllu menor del grupo
mayor y sus parcialidades? ¿O, para llevar las cosas a un límite, será que cada cawiltu es un
“pueblo indígena”? ¿O cada grupo patrilocal? Es evidente que, al haber aceptado la demanda
de titulación del Ayllu Uma Uma, el INRA, como reza ya en el expediente de esta solicitud,
considera a este ayllu como un “pueblo indígena”, una situación que de proseguirse con
relación a los once ayllus Pukwata restantes terminaría creando jurídicamente doce “pueblos
indígenas” distintos y disolviendo en tanto un solo “pueblo indígena” distintivo a la unidad
máxima Pukwata hoy todavía claramente existente.

Por otra parte, en caso de optarse por un solo título de TCO para el conjunto Pukwata
se podría omitir –y esto es a su vez preocupante desde la perspectiva de la contribución del
INRA al ordenamiento práctico de la propiedad rural– el deslinde claro de los derechos
propietarios de los doce ayllus que conforman la unidad mayor Pukwata, un deslinde sin
duda importante para un saneamiento con consecuencias útiles para el uso y manejo de la
tierra. Y es que, efectivamente, solicitudes de titulación a nivel de ayllus menores como el del
caso Uma Uma se deben también a la necesidad local de cada ayllu menor de deslindar sus
tierras con respecto de los restantes ayllus menores y no a un simple afán de fragmentación
cultural o a un simplemente equívoco asesoramiento externo. Todo debe siempre ser
analizado con sus matices. Lo que no se debe perder de vista es que sólo un claro
ordenamiento de las partes permite, en el caso de las organizaciones segmentarias, un
adecuado funcionamiento y reproducción del conjunto.

Una solución posible sería que se tramite un solo título de TCO para todo el grupo
Pukwata, abriendo un solo expediente (abaratando así costos legales), pero llevando adelante
pericias de campo para deslindar las tierras que pertenecen a cada ayllu a través de una
cartografía rigurosa con pleno valor jurídico y normativo y fijando que tierras pertenecen a
qué ayllu (y a qué parcialidad). Se trataría aquí de producir un solo título Pukwata –con lo
que se habilitaría la vigencia y persistencia del grupo étnico máximo en tanto “pueblo
indígena” distintivo– acompañado de un plano cartográfico o mapa de deslinde territorial
interno para los ayllus menores y parcialidades con pleno valor jurídico. Esta opción
(cerrada parcialmente ya debido al precedente jurídico creado por la admisión de la demanda
Uma Uma) quizá podría negociarse para revertir lo obrado y pasar a efectivizarse a través de
un trámite menor de saneamiento de la demanda Uma Uma inicial. Se trata, en todo caso, de
un opción para resolver técnicamente el caso del grupo étnico Pukwata y de sus ayllus, pero
que deja pendiente una muy fuerte implicación político-administrativa acarreada por el
proceso de saneamiento y titulación de TCOs para el país y sus políticas de
descentralización. Para tratar tal implicación, a la que volvemos adelante, fijémonos
previamente en los casos de Jesús de Machaqa y de Pakajaqui.

Apunte 3

En el caso de Jesús de Machaqa (en el Departamento de La Paz) estamos frente a una

situación muy semejante a la de los Pukwata. Se trata de un entidad social de rasgos
culturales distintivos de carácter también segmentario y con trazos todavía presentes de
dualismo (mitades o parcialidades). La unidad agregativa mayor se denomina marka. La
marka Jesús de Machaqa comprende dos parcialidades (de arriba y de abajo). Una historia
relativamente reciente de conflictos y faccionalismos ha distanciado a la parcialidad de
arriba con respecto de la parcialidad de abajo al punto que hoy ambas funcionan poco
menos que independientemente de la otra. De período en período hay intentos tibios de
reunificar las mitades. Cada parcialidad cuenta con un número específico de ayllus menores
(18 la de abajo, 5 la de arriba). Cada ayllu comprende sectores. A cada sector le
corresponden un número variado de comunidades mínimas formadas por familias. Ahora
bien, desde este contexto el INRA ha recibido 18 solicitudes de titulación de TCOs
correspondientes a los 18 ayllus de la parcialidad de abajo. De hecho las solicitudes han
dejado de lado la alternativa de una titulación de TCOs a nivel de la marka máxima y
también la alternativa de una titulación de TCOs a nivel de la parcialidad de arriba. Esta
situación resultó de una combinación de las tendencias de desestructuración que aquejan
históricamente a las organizaciones andinas –especialmente a aquellas próximas a las grandes
ciudades– y el impacto de un asesoramiento jurídico evidentemente orientado al lucro (se
cobró más asesorando 18 solicitudes y armando 18 expedientes que haciendo una sola
solicitud y un solo expediente). Aprovechando los vacios jurídicos de la ley del INRA el
asesoramiento jurídico externo aquí medró configurando una demanda fragmentaria y
fragmentadora de una marka altiplánica muy distintiva que como pocas debería haber optado
por una titulación agregativa de una sola TCOs (Jesús de Machaqa ha sido modernamente
una impulsora fundamental de los esfuerzos por hacer vigentes en Bolivia los derechos
indígenas).

Pese al antecedente de la admisión de las 18 solicitudes de titulación ya aceptadas por

el INRA, también en este caso hay alternativas técnicas para solucionar tal situación en caso
de que se optara por un proceso de titulación orientado tanto a deslindar las tierras de uno y
otro ayllu, como a mantener cohesionada la unidad sociocultural, siquiera, de la parcialidad
de abajo de la marka Jesús de Machaqa. En este caso, en el que parece muy improbable
anular las 18 admisiones de solicitud ya acordadas por el INRA, se podría producir un mapa
o plano cartográfico agregado –con pleno valor jurídico y normativo oficial– de las 18 TCOs
que tras titularse harían al conjunto de la parcialidad de abajo de la marka para, con tal
mapeo agregado, ayudar a mantener la cohesión institucional y fortalecer la reproducción
cultural de esta marka. Esta opción, por otra parte, consolidaría parcialmente el
funcionamiento del “cabildo” de “autoridades originarias” de la marka y de las máximas
autoridades del conjunto de esta unidad cultural. Parcialmente: Al no existir un título
agregado de TCOs a nivel de marka, las autoridades a nivel de los ayllus efectivamente
titulados tendrían prerrogativas incrementadas con relación a las de las autoridades máximas
del conjunto. Como fuere, para frenar la disolución de la marka en manos de unos ayllus
fragmentarios empoderados por encima de la marka a partir de sus títulos particularizados de
TCOs, un mapa o plano cartográfico agregativo de la marka con valor jurídico oficial podría
cumplir un papel importante.

Pero, ¿qué le interesa a la población indígena andina rural? Aquí también caben la
preguntas ya hechas previamente con relación al caso Uma Uma/Pukwatas: ¿Quién y a que
nivel se autoreconoce jurídicamente como “pueblo indígena” en los andes para proceder con
la titulación de TCOs?: ¿las comunidades mínimas?, ¿los cawiltus?, ¿los sectores?, ¿los
ayllus?, ¿las markas formadas por ayllus?, ¿los grupos étnicos formados por ayllus? Y,
entonces, ¿quién debe recibir el título de TCOs?: ¿La unidad máxima de la organización
segmentaria? ¿La unidad intermedia? ¿La unidad menor? ¿La unidad mínima? ¿Otra aún más
básica? ¿Debiera ser esto parte de una política de Estado? ¿Debieran decidir esto las ONGs y
los asesores externos? ¿Debería decidirlo cada grupo por sí mismo?

El Ministerio de Asuntos Campesinos y de Pueblos Indígenas y Originarios

(MACPIO) de Bolivia, por razón de los reglamentos que rigen la operatoria de la Ley del
INRA, ha venido teniendo la función de certificar y avalar las demandas de titulación de
TCOs que remiten los interesados. Los obrados ya existentes en calidad de demandas
admitidas por el INRA muestran, empero, que el MACPIO parece desconocer las
características segmentarias de la organización social indígena rural en los andes bolivianos
ya que ha avalado y viene avalando demandas de TCOs sin considerar estas cuestiones. De
continuar esta situación es previsible que se desarrolle un proceso de titulación de TCOs en la
región andina tal que producirá como resultados:

1) La existencia -en extremos- de microTCOs al lado de vastas e imponentes macroTCOs y

de TCOs intermedias de dimensiones muy variadas.

2) Más destacable que la simple –aunque polar y relevante– disparidad de tamaños, la

existencia de microTCOS en unos casos desestructuradoras de unidades indígenas
mayores (como son las markas del tipo Jesús de Machaqa o los grupos étnicos del tipo de
los Pukwata) y, por otra parte, de TCOs macro o intermedias que no contarán –a menos
 que se tomen previsiones– con un ordenamiento interno de sus segmentos internos
menores (ayllus dentro de la marka o del grupo étnico), y

3) Aún más llamativo, ya que comporta fuertes implicaciones para el proceso de

descentralización que vive Bolivia, la existencia de TCOs que por su envergadura hacen
parte no sólo, como se podría suponer, de un proceso de titulación de tierras sino de
todo un proceso de descentralización inadvertido de profundos alcances para las
políticas de descentralización político-administrativa del actual Estado boliviano.

Y es que cualquier estudio sobre el saneamiento y titulación de TCOs en Bolivia, y

particularmente en los andes bolivianos, debe antes de nada volver a plantear, una y otra vez,
una pregunta básica: ¿Qué implica la titulación de TCOs para este país, para sus políticas de
descentralización y democratización y para sus horizontes de futuro y, que implica todo ello
para los propios pueblos indígenas?

Apunte 4

Para contestar tal pregunta dejaremos aquí de lado toda referencia al oriente de tierras
bajas de Bolivia y continuaremos ceñidos a temáticas concretas andinas. Lo que sigue,
empero, vale en términos generales también para el caso del oriente boliviano y todo el país.

Ahora pasemos a un caso fundamental, la solicitud de titulación del “pueblo indígena

Jacha Suyu Pakajaqui” como ya formalmente reza en el expediente de la admisión de esta
demanda por parte del INRA.

A diferencia de los casos anteriores referidos y otros varios que cursan en el INRA en
lo que hace a la región andina, aquí ya no estamos frente a una titulación de TCOs para ayllus
mayores o menores o para markas o para grupos étnicos andinos complejos que han venido
existiendo objetivamente durante la larga duración y hasta el presente de la realidad
republicana de Bolivia.

Es preciso remarcar que, con todo y el paso del tiempo, los ayllus mayores como en el
muy conocido caso del Norte de Potosí o tantos otros en los Andes bolivianos, los ayllus
menores como en el caso Uma Uma o tantos otros en la región andina, los grupo étnicos
como los Pukwata o los Yura y tantos otros en las tierras altas de Bolivia, las markas como
Jesús de Machaqa o tantas otras en los altiplanos y valles del país, todas estas unidades han
venido siendo realidades factuales efectivas, hechos empíricos objetivamente existentes a lo
largo de la vida republicana de Bolivia y hasta el presente, no importa cuán cambiados,
difusos o compactos, remodelados y reestructurados hayan sido por el flujo y el paso de la
historia y los ajustes institucionales y culturales traídos por el tiempo.

Pero, he aquí que a fines del siglo XX e inicios del XXI una nueva entidad con un
nombre específico, el suyu, ha hecho su aparición sin previos precedentes republicanos y
recién en el último par de años del siglo XX. ¿De qué se trata? Se trata del nombre
contemporáneo con el que algunas corrientes de pensamiento y activismo identifican a los
viejos “señoríos”, “reynos” o “naciones” locales de los andes hoy bolivianos del prehispánico
tardío. Esos “señoríos”, “reynos” o “naciones” locales menores –así los denomina la
literatura del siglo XVI– fueron, como es sabido, parte de la organización segmentaria del
Estado Inka -el Tawantinsuyu- dentro de esa unidad administrativa territorial que fue el
Qullasuyu, una de las cuatro unidades administrativas mayores del Inkario (Qullasuyu,
Antisuyu, Cuntisuyu, Chinchaysuyu). Como también es sabido, la invasión española quebró e
hizo desaparecer primero el Tawantinsuyu y sus cuatro unidades mayores. Luego, con las
reformas toledanas, se procedió a fines del XVI a disolver los “señoríos”, “reynos” o
“naciones” internos a cada segmento de la cuatripartición administrativa Inka. Algunos de
tales “señorios” fueron parcialente convertidos en “provincias” dentro del régimen colonial
español. Otros fueron directamente anulados.

Ahora bien, es evocando a tales “señoríos” prehispánicos y a tales “provincias”

coloniales que hoy en día algunas corrientes de activismo intelectual y organizativo en la
región andina han pasado a buscar la reconstitución del pasado prehispánico de los andes
restaurando en el altiplano andino boliviano suyus –así se ha decidido bautizarlos– muy
vastos con base en distintas markas y sus ayllus (que hoy en día coexisten entremezcladas
desordenadamente con el ordenamiento provincial, municipal seccional y cantonal del
Estado) y obteniendo personerías jurídicas para los mismos. Tal el caso, en el Departamento
de La Paz, del ahora denominado Jacha Suyu Pakajaqui (que evoca la existencia del
“señorío” prehispánico Pacaxa o Pakajaqui). Aunque este suyu es de muy reciente
reconformación contemporánea organizativa y jurídica y con todavía muy tenue arraigo local
a nivel de las markas y sus ayllus en la actual Provincia Pacajes del altiplano paceño, sus
propiciadores han podido muy aceleradamente obtener una personería jurídica para este suyu
así en proceso de reconformación; han logrado con ello el reconocimiento de un sistema de
autoridades del suyu organizado también muy recientemente para representarlo (autoridades
que se reconocen ahora por encima de las autoridades de las markas y sus ayllus); y han
logrado hacer admitir por el INRA una demanda de titulación de TCOs macro que
comprende a toda la actual Provincia Pacajes del Departamento de La Paz. Con una celeridad
en realidad vertiginosa un suyu –nominalmente un “señorío” prehispánico local parcialmente
restaurado con base en la actual Provincia Pacajes, pero en rigor una provincia– ha irrumpido
en la escena de las titulaciones de TCOs contando con el reconocimiento de una personería
jurídica otorgada por el Estado y además con una demanda de titulación como TCOs
admitida formalmente por el INRA.

Desde una interpretación ingenua de la Ley del INRA podría argumentarse que ello
no constituye ningún problema ya que la titulación de TCOs en Bolivia sólo otorgaría un
derecho propietario sobre tierras sin otra consecuencia que el que esto haga parte del proceso
de saneamiento de la propiedad agraria. Este argumento, sin embargo, omite reconocer que
una titulación como la de TCOs correspondiente a una colectividad representada por unas
autoridades indígenas jurídicamente reconocidas por el Estado, propende a transformar el
derecho propietario otorgado, en un derecho administrativo jurisdiccional de esa colectividad
y de sus autoridades, un derecho administrativo jurisdiccional –a ser reclamado desde la
política– imprevisto por el Estado boliviano y sus leyes y que las autoridades de los pueblos
indígenas beneficiados con el título de TCOs buscarán hacer prevalecer.

Comprender que la titulación de TCOs no es cualquier titulación es elemental ya que

ella crea marcas de uso y manejo espacial a nivel de superficie para los pueblos indígenas y
para sus autoridades de modo tal que el derecho propietario otorgado –especialmente en el
caso de titulaciones de TCOs muy vastas– puede pasar muy rápidamente a ser entendido
como un derecho jurisdiccional administrativo por los beneficiarios. Tal situación -no
importa cuanto y cómo se la pretenda rebatir jurídicamente- ya está en plena marcha tanto en
los andes como en el oriente bolivianos.
 Es, pues, fundamental reconocer que la titulación de TCOs tiende a fortalecer aún
más los ímpetus administrativo-jurisdiccionales de los pueblos indígenas y de sus sistemas
propios de autoridades (que junto a sus bases pueden ahora por ley hasta diseñar e
implementar políticas de manejo espacial y utilización económica y social de la superficie de
sus TCOs, recurriendo incluso a donaciones e inversiones), en un contexto en el que estos
pueblos y sus autoridades ya han sido, por otra parte, previamente fortalecidos a través de la
Constitución Política del Estado (CPE) y de otra ley, la Ley de Participación Popular (LPP),
que hace parte central de la descentralización político-administrativa del actual Estado
boliviano.

En el caso de la solicitud de titulación de TCOs del Jacha Suyu Pakajaqui ronda ya el

impulso administrativo-jurisdiccional de los demandantes toda vez que, en este caso, no sólo
se busca afincar un derecho propietario agrario, sino reconstituir una unidad político-
administrativa prehispánica –el “señorío” Pakajaqui–, desde un horizonte ideológico que
sobreentiende que las autoridades indígenas de este suyu, parcialmente reconformado, son un
mando político, administrativo, jurisdiccional, económico y de justicia de una “nación” o
“pueblo indígena” con derecho a la autonomía.

Aunque con matices y variaciones, el mismo impulso administrativo-jurisdiccional

también ha empezado, aunque tímidamente, a despuntar en el oriente boliviano, donde
algunos pueblos indígenas comienzan a debatir si el manejo espacial de sus TCOs puede o no
–o debe o no– articularse a los tenores de la planificación participativa municipal legislada a
través de la Ley de Participación Popular y si las autoridades indígenas son más o menos que
las autoridades municipales, subprefecturales y hasta prefecturales.

Es pues imprescindible reconocer que lo que está sucediendo, es que

inadvertidamente, el Estado boliviano ha puesto en marcha dos verdaderos procesos de
descentralización hasta ahora insuficientemente articulados. El análisis de las implicaciones
posibles de la potencial titulación como TCOs para el Jacha Suyu Pakajaqui y de las
titulaciones de macroTCOs ya concluidas y en curso en el oriente boliviano, permite
reconocer que a lado de la descentralización municipalista iniciada, con la dictación de la
LPP, otra descentralización –que se puede denominar como indígena territorialista– ha sido,
con la Ley del INRA, iniciada por el Estado. Se trata en el segundo caso, muy en rigor, de
toda una verdadera descentralización aún insuficientemente advertida toda vez que las
titulaciones de TCOs –que en algunos casos abarcan más de un municipio, incluso en otros
más de una provincia y que en otros hasta se extienden por sobre límites departamentales–,
generan o pueden generar, espacios y hasta jurisdicciones de mando y de poder indígena con
potencialidades de añadirse a los mandos y autoridades del orden municipal, subprefectural y
prefectural hasta hoy vigente en los municipios, provincias y departamentos de Bolivia. Con
las TCOs, los territorios de nuevas entidades político-administrativas micro-meso-o-macro en
Bolivia han sido formadas embrionariamente como parte de un paso de afirmación histórica
inédita de los derechos políticos de los pueblos indígenas.

Apunte 5

Bolivia está efectivamente viviendo dos procesos mayores de descentralización.

Por un lado, la descentralización municipal. Esta comprende, entre otros, la existencia

jurídica y operativa de municipios seccionales urbano-rurales autónomos, los gobiernos
municipales, la población del municipio, la coparticipación tributaria y derechos y prácticas -
normados por reglamentaciones-, de obtención de otros ingresos, el funcionamiento de
comités de vigilancia, los sistemas de distritación en subalcaldías, el ámbito jurisdiccional
territorial municipal y la “planificación participativa”.

En resumen, el municipio descentralizado comprende: un sistema de gobierno

complejo, un espacio, población, recursos y la “planificación participativa”. Como es
sabido, este régimen municipalista, creado hacia 1994 en Bolivia por la Ley de Participación
Popular (LPP), constituye uno de los temas que mayor atención han recibido por parte de los
estudiosos y los impulsores de las reformas legales de los Estados en la América Latina de
inicios del nuevo milenio. Aquí se da por sobreentendido su conocimiento.

Por el otro lado, la descentralización indígena territorialista. Esta comprende, entre

otros, la existencia de pueblos indígenas reconocidos jurídica y operativamente por el Estado,
las autoridades indígenas, derechos de obtención de donaciones e inversiones -sin suficiente
norma reglamentaria-, el funcionamiento de autocontrol según usos y costumbres, sistemas
internos de cargos mayores y menores de autoridad, la propiedad sobre tierras (TCOs) y el
“manejo” de las TCOs según usos y costumbres comunitarias.

En resumen, el régimen indígena descentralizado comprende: un sistema de

autoridades complejo, un espacio, población, recursos y el “manejo espacial colectivo”. La
implementación de la descentralización municipalista ha sido vigorosa (con altibajos). La
implementación de la descentralización indígena territorialista ha sido tibia y aún es
embrionaria. Pero los dos procesos están en curso.

Lo particularmente llamativo es que la descentralización indígena territorialista no es

reconocida como tal ni por los funcionarios ni por los intelectuales en Bolivia sino en
contadísimas excepciones y se trata de un proceso que pese a su evidencia en realidad
transcurre invisibilizado. En el debate incluso habrá quién se niegue a aceptar que estamos
frente a una forma de descentralización específica que, no por haber sido iniciada
inadvertidamente, deja en rigor de ser tal.

Y es que, para profundizar sobre el tema, partamos reiterando que la titulación de

TCOs, sumada al reconocimiento y fortalecimiento de los pueblos indígenas y sus
autoridades propias por parte de la CPE y de la LPP (pero también además por la Reforma
Educativa y en parte por el nuevo Código Penal), propende a transformar a los sistemas de
autoridades indígenas de Bolivia en verdaderos sistemas de mando y de poder local y
supralocal (y hasta muy por encima de lo supralocal llegando incluso a alcanzar rangos
transprovinciales y transdepartamentales dependiendo de los casos) crecientemente
empoderados y con mando espacial. Ello sin que hasta el presente se haya siquiera pensado
sobre la colocación estructural de tales sistemas (siquiera de mando y de poder, si no
formalmente, según la ley boliviana, de gobierno) dentro del andamiaje del Estado.

Como están las cosas, por ahora los sistemas de autoridades indígenas constituyen
sistemas de mando y poder social y político crecientemente fortalecidos existentes fuera de –
y en múltiples casos en posiciones de tensión o de enfrentamiento abierto con relación a– las
estructuras orgánicas de gobierno central, subcentral y descentralizado del Estado boliviano.
Se trata de sistemas de mando y poder que en varios casos se piensan a si mismos como
sistemas de gobierno y que se vienen desarrollando, respaldándose en mecanismos jurídicos
oficiales insuficientemente elaborados, al margen y, en rigor, fuera de la institucionalidad
administrativa territorial pública estatal pero, por otro lado, con reconocimientos jurídicos
oficiales que les otorgan existencia formal. No se trata en este caso de simples sindicatos o
neosindicatos en tanto organismos gremiales reivindicativos de la sociedad civil, sino de
entidades con títulos propietarios o en procesos de titulación que propenden a convertirlos en
entidades administrativo-jurisdiccionales cuasilegales paralelas a los gobiernos prefecturales,
subprefecturales y municipales. “Cuasilegales”: Es preciso reconocer que, por ahora, las
autoridades indígenas se encuentran en un limbo de ambigüedad jurídica ya que no son parte
del organigrama administrativo público estatal; pero sí son autoridades reconocidas
legalmente a través de un marco jurídico que propende a otorgarles derechos administrativos
jurisdiccionales territoriales pero que no se los otorga abiertamente ni se los niega. Y es que
el derecho propietario del tipo TCO es y no es un derecho jurisdiccional territorial ya que
depende de cómo se lo interprete y de quién lo haga. Lo es si se interpreta que el derecho a
las “propias formas de organización económica, social y cultural” que la Ley del INRA (Art.
41) otorga a los pueblos indígenas en sus TCOs incluye las formas propias de gobierno de
estos pueblos (lo que implicaría tuiciones administrativas jurisdicionales que, por su parte, la
CPE en su Art. 127 tiende a reforzar cuando señala que “las autoridades naturales de las
comunidades indígenas y campesinas podrán ejercer funciones de administración y
aplicación de normas propias como solución alternativa de conflictos...”), no lo es si se
interpreta lo contrario. Estamos, en todo caso, frente a un vacío de más y mejor letra jurídica
explícita que deja en pié un ejercicio hermenéutico inacabable con relación a lo que rige
como ley oficial a este respecto.

Como fuere, para reiterar, las autoridades indígenas en los Andes constituyen hoy en
Bolivia un poder político y social rigurosamente legalizado, ampliamente legitimado y ahora
en proceso de un mayor fortalecimiento a través de la titulación de TCOs micro, intermedias
o macro sin que hasta ahora se haya examinado seriamente si tal poder debiera o no
convertirse en un componente más de los poderes estatales –lo que implicaría incorporar a las
autoridades indígenas en el organigrama formal y operativo de los sistemas de autoridad
estatales–, o si, como viene ocurriendo hasta el presente, tendría que persistir en desarrollarse
como un poder no estatal con recurso a un derecho propietario, la TCO, en algunos casos con
suficientes dimensiones y características como para i) impulsar propensiones, desde lo
indígena, a la creación de mini Estados o, ii) desde el status quo dominante en Bolivia, como
para transformarlas en reservaciones indígenas del tipo norteamericano aunque de papel.

Efectivamente, a estas alturas del proceso boliviano el proceso de titulación de TCOs

empieza en algunas subregiones a convergir con los tenores de ideologías y activismos
indianistas marcados por un nacionalismo étnico propendiente a plantear difusamente la
creación o restauración de mini Estados altiplánicos o de un mezo Estado del “Qullasuyu”
como parte de un horizonte de reivindicaciones políticas que son audibles en Bolivia ya
desde los 1950s. Se trata de una alternativa en realidad con pocas posibilidades de desarrollo,
por lo menos en el corto plazo, dado el muy fuerte arraigo del sentido de pertenencia a
Bolivia de las vastas poblaciones indígenas andinas en este país; arraigo que se explica por
los casi ya dos siglos de existencia del Estado Boliviano y la densidad de las construcciones
de la repúblicas andinas hoy existente en la región (Perú, Ecuador, Colombia). Aunque el
nacionalismo étnico indianista ha sido una constante de la segunda mitad del siglo XX en
Bolivia, hasta hoy se trata de una corriente muy aislada y con pocas posibilidades de
crecimientos mayores en el corto plazo toda vez que incluso sus impulsores más abiertos y
radicales optan, en última instancia, por caminos más realistas incorporándose a las
estructuras de los procesos y conflictos políticos que rigen el orden estatal y social de Bolivia
como república unitaria. Aunque el indianismo más radical está en la actualidad buscando
utilizar la titulación de TCOs para anclar y fortalecer su búsqueda de un orden estatal
sustitutivo al boliviano, esta perspectiva parece muy poco factible ya debido a la densidad de
muy larga duración de la construcción republicana de Bolivia.

La otra alternativa –la de que el régimen de las TCOs se transforme en un régimen

parecido al de las reservaciones indígenas norteamericanas, donde las poblaciones indígenas
rurales bolivianas pasen a desarrollar una vida separada del resto de la sociedad boliviana en
un contexto de aislamiento y de desatención estatal mayor o menor–, parece más posible que
la primera a la luz de la pobre atención que la temática de los pueblos indígenas y de la
titulación de TCOs ha pasado a recibir por parte de los gobiernos bolivianos luego del primer
impulso de atención estatal en la primera mitad de los 1990s. Hoy por hoy, aunque el proceso
de titulación de TCOs sigue su curso e incluso está creciendo, los gobiernos de Bolivia han
dejado de lado la discusión en torno a los horizontes de la cuestión indígena en Bolivia y se
está comenzando a evidenciar un nuevo contexto de desatención estatal sobre este tema. De
seguir esta tendencia, las TCOs podrían devenir en áreas indígenas con una legalidad de
papel, desatendidas por el Estado, separadas de las políticas de éste y libradas a su propia
suerte bajo el criterio liberal de que el Estado no debe hacer nada con respecto de los
indígenas y sus TCOs mientras no se perjudiquen la utilización empresarial de los recursos
no renovables dentro de las TCOs. Esta propensión a pensar en las TCOs como reservaciones
indígenas de simple papel no es explícita en ninguno de los discursos estatales o no estatales
que se refieren a ellas pero está implícita en las acciones tanto del Estado como de otras
agencias toda vez que se trata a las TCOs como entidades territoriales separadas del Estado y
de la sociedad boliviana mayores. En ese tratamiento, las TCOs son relegadas al último lugar
de las preocupaciones de los gobiernos y el mismo INRA y el MACPIO están terminando por
quedar aislados del flujo de la definición de las macropolíticas básicas del Estado boliviano.

Así, el proceso de titulación de TCOs amenaza con convertirse en un proceso de

descentralización territorialista indígena de corte reservacionista de papel de modo tal que las
“reservas” indígenas que se vienen en los hechos creando inadvertidamente podrían, sólo en
algún puntual caso, dar a la vez lugar a posturas a favor de la creación de mini Estados
indígenas más o menos independientes del Estado boliviano. A diferencia de los Estados
Unidos o del Brasil, en todo caso, se trataría de “reservas” a lo largo y ancho de todo Bolivia
y con base en una población indígena rural que todavía es de cerca del 40% de la población
total de este país. El que estas “reservas” indígenas queden, como en el caso de los Estados
Unidos, como áreas legalizadas de papel, de pobreza y subdesarrollo a falta de mejores
iniciativas, es en todo caso más que posible en Bolivia, dadas la pobreza y la fragilidad
institucional de este país. La titulación de TCOs podría así quedar condenada a ser una otra
gran frustración boliviana y excusa para que el desarrollismo de mercado del pensamiento
neoliberal festeje los “fracasos” de cualquier política de corte comunitarista con relación a la
tierra y el territorio de los pueblos indígenas; “fracasos”, en todo caso, que de darse no serán
empero sino el efecto de políticas de un Estado cuyas orientaciones neoliberales dañan y
perjudican sus orientaciones democráticas y de equidad.

Se comprenderá pues que estos apuntes concluyan con interrogantes. Un masivo y

complejo proceso de reconocimiento de los derechos territoriales de los pueblos indígenas en
los Andes bolivianos parece estar comenzando a través de la titulación de TCOs: ¿Cuál será
el destino de la gestión indígena de esos territorios? ¿Le importará al Estado lo que a partir de
la titulación ocurra con las TCOs de los pueblos indígenas en los Andes bolivianos? ¿Contará
la gestión de las TCOs con recursos públicos asignados por el Estado para el efecto?
¿Quedarán condenadas las TCOs a devenir en “reservaciones” indígenas de papel o más bien
pasarán a ser parte del entramado de un Estado reformado? Para los pueblos indígenas de los
andes bolivianos y, en rigor, de toda Bolivia la hora de nuevas incertidumbres y nuevos
desafíos parece también estar despuntando luego de la larga caminata en pos del
reconocimiento jurídico sobre sus tierras y territorios.
 Segunda Parte

Pueblos indígenas y territorialidad en la Sierras Ecuatoriana y Peruana

Apunte 1

Ahora bien, apenas se cambia de escenario de análisis y se pasa a continuación a

explorar la situación de los pueblos indígenas en las regiones serranas del Ecuador y del Perú
con respecto a la problemática de sus derechos territoriales, se evidencia inmediatamente un
aparente contraste con respecto de Bolivia toda vez que en los andes ecuatorianos y peruanos
–a diferencia de lo que sucede en la región andina boliviana– el impacto de la
neoliberalización del régimen agrario en ambos países se ha profundizado –para el caso del
Ecuador entre otros a través de la Ley de Desarrollo Agrario de 1994 y para el caso del Perú
entre otros a través de la Ley de Tierras de 1995– hasta extremos impensables para Bolivia.

Efectivamente, distintos autores (entre otros Martinez, 2002, para el Ecuador, o Deere
y León, 2002, tanto para el Ecuador y el Perú) han hecho ya hincapié en torno al profundo
grado que ha alcanzado el proceso de privatización de la tierra en las regiones serranas del
Ecuador y Perú; un proceso en plena y aparentemente irrefrenable dinámica inducido de
modo creciente por efecto del impacto combinado de 1) la parcelación familiar de la tierra
agraria y de pastoreo concomitante al crecimiento demográfico de las poblaciones rurales
andinas en ambos países, 2) el abandono paulatino de usos y manejos productivos de índole
comunitarista de la tierra a favor de un creciente individualismo posesivo y de una creciente
propensión hacia los manejos familiares exclusivos de la tierra por parte de esas poblaciones
rurales y 3) la titulación privatizadora de la tierra hecha posible por legislaciones agrarias de
corte neoliberal en plena vigencia orientadas al desarrollo y la expansión del mercado de la
tierra en las sierras del Ecuador y el Perú.

Se trataría de un proceso que para el caso del Ecuador ha alcanzado un grado tal que
está llevando a distintos estudiosos a referirse ya a toda una dinámica de “pulverización”
(Vega, 2002) y desaparición poco menos que definitivas de la tierra comunal rural
ecuatoriana y que para el caso del Perú parece ya implicar por lo menos una dislocación
profunda de su régimen agropecuario comunitario de tradición andina de combinada raíz
prehispánica, colonial y republicana a favor de una parcelación de la tierra crecientemente
privatizadora tendiente a una expansión del mercado de tierras serranas que está pasando ya a
modificar el escenario andino rural de este país.

Apunte 2

En lo que hace a los desarrollos jurídicos que corresponden a tales procesos, se

trataría en ambos casos, según Deere y León (2002), de la puesta en marcha de verdaderas
“contrarreformas neoliberales” con profundos alcances para los regímenes comunitarios de
tenencia de la tierra todavía subsistentes en el Perú y el Ecuador y que en la sierra
ecuatoriana (Martinez, 2002, comunicación personal) estarían, para reiterarlo, literalmente
acercándose al borde de su desaparición.

Para el caso del Ecuador, los especialistas hacen hincapié en señalar que la Ley de
Desarrollo Agrario (LDA) de 1994 promulgada por el gobierno de Sixto Durán constituye
toda una franca opción neoliberal ya que, en un golpe de profundo efecto operativo, logró
introducir abiertamente en el ordenamiento jurídico ecuatoriano el fraccionamiento total o
parcial de las tierras comunales rurales como cosa legislada. Así, la LDA dispone:

Art. 24.- Fraccionamiento de predios comunales.- Las comunas, legalmente

constituidas, que deseen la partición entre sus miembros de la totalidad o de una parte de las
tierras rústicas que les pertenecen comunitariamente, podrán proceder a su fraccionamiento
previa resolución adoptada en Asamblea General por las dos terceras partes de sus miembros.
Sin embargo, se prohíbe el fraccionamiento de los páramos, así como de las tierras destinadas
a la siembra de bosques. Así mismo, las comunas se podrán transformar, por decisión de las
dos terceras partes de sus miembros, en cualquiera de las formas asociativas establecidas en
las Leyes de Cooperativas y de Compañías. Las operaciones contempladas en este artículo
estarán exentas de tributos. Podrán realizarse refundiciones, compensaciones o pagos que
hagan factible las operaciones en forma equitativa.

Ahora bien, en lo que comprobadamente constituye un constante comentario crítico y

autocrítico hablado en los círculos académicos y dirigenciales ligados al movimiento
indígena rural ecuatoriano –pero no suficientemente explicitado a nivel escrito–, cabe
destacarse que tal pieza de legislación agraria que acabamos de citar fue producto de una
negociación del gobierno de Durán con la mismísima Confederación de Nacionalidades
Indígenas del Ecuador (CONAIE). Aunque la CONAIE tiende públicamente a reivindicar
como un triunfo en la LDA el supuesto candado a la privatización de la tierra comunal rural
que significaría la mención a la necesidad de los dos tercios de voto de los miembros
comunales para dar luz verde al fraccionamiento de la tierra comunal y para la
autotransformación de la comunidad en una organización asociativa distinta (ya sea
“asociación”, “cooperativa”, “empresa” u otra), a casi una década de la promulgación de la
LDA ecuatoriana de 1994 la dirigencia y la intelectualidad ligadas a la CONAIE tienden hoy
por lo general a reconocer abiertamente que la negociación que permitió la promulgación de
la LDA fue un serio traspié político-jurídico de la CONAIE con relación a los postulados
antineoliberales que rigen a esta organización, ya que efectivamente el Artículo 24 de la LDA
citado ha desencadenado un impulso mayor al persistente proceso de privatización de las
tierras comunales en la sierra ecuatoriana vía titulaciones privadas y mayores parcelaciones
que están convirtiendo a la población rural andina del Ecuador en una masa de pequeños
propietarios parcelarios de la tierra crecientemente vinculados a un mercado de tierras legal
en expansión. Así, las viejas nociones de la tierra comunal andina como “imprescriptible”,
“inembargable” e “inalienable” que también rigieron para el caso del Ecuador y sus distintos
regímenes agrarios previos empiezan a ser parte de un pasado que empieza raudamente a
alejarse. Como se nos ha enfáticamente señalado para el caso ecuatoriano, “aquí los quíchuas
serranos somos privatizadores de nuestras tierras”. Por contraste, “nuestros hermanos
indígenas de la Amazonía y los hermanos afroecuatorianos de la costa son comunitarios”.

La “contrarreforma neoliberal” ecuatoriana tiende a replicarse a nivel jurídico poco

menos que literalmente en el caso del Perú contemporáneo. Para el caso de este país, Deere y
León señalan que:

“...La contrarreforma peruana se inició en 1980 con la Ley para la Promoción y el

Desarrollo de la Agricultura promulgada por el gobierno de Belaúnde, que permitió que las
empresas de reforma agraria (surgidas y promovidas por la Reforma Agraria de Velasco
hacia fines de los 1960s) se parcelaran y que, una vez tituladas, se vendieran. Sólo las tierras
adjudicadas a las Comunidades Campesinas oficialmente reconocidas de la sierra y la costa y
a las Comunidades Nativas de la selva quedaron exentas de estas medidas. Hacia finales de
1986, aproximadamente la mitad de las cooperativas de producción habían sido parceladas o
estaban en proceso de serlo... “(p.182)

Las mismas autoras recuerdan que:

Las Comunidades Campesinas reconocidas oficialmente (en el Perú) estaban

exentas de la ley de parcelación de 1980. En 1987, durante el gobierno de Alan García, se
promulgó la Ley de Comunidades Campesinas (Ley 24656), que una vez más garantizó la
integridad de la propiedad comunal y reconoció la autonomía relativa de las comunidades
campesinas. El Estado se comprometió a respetar y proteger “los usos y costumbres de la
comunidad” (Artículo 1 de la Ley 24656)... (p.185)

Sin embargo, más adelante, como es sabido,

“...(para) facilitar el desarrollo más rápido del mercado de tierras rurales, así como el
flujo de capital al sector agrícola, el gobierno de Fujimori promulgó en 1991 la Ley para
Promover la Inversión en el Sector Agrícola (Ley 653). Esta ley acabó formalmente con la
reforma agraria... y su intención fue facilitar el desarrollo de sector agrícola capitalista de
tamaño mediano al permitir ya fuere a las “personas naturales o jurídicas” adquirir tierra,
independientemente de que fueran o no los productores directos...” (p.186)

Finalmente, como igualmente es precisado por Deere y León, la dictación en 1995 de

la Ley de Tierras por parte también del gobierno de Fujimori no sólo impulso la titulación
privada formal de las tierras en usufructo de los distintos parcelarios beneficiados con ellas
como fruto de los procesos redistributivos de la Reforma de fines de los 1960s, sino que
apuntalando incisivamente las tendencias privatizadoras del neoliberalismo en el Perú esa
Ley de Tierras desató finalmente las ataduras de la inembargabilidad, imprescriptibilidad e
inalienabilidad de las tierras de las comunidades campesinas fijadas hasta entonces por Leyes
previas y convirtió a estas tierras en potenciales bienes transables en el mercado. En 1995, la
libertad de compra y venta privada de la tierra hasta entonces en manos de las comunidades
rurales andinas del Perú pasó a tener carta legal a través de disposiciones especiales
orientadas a inducir a las comunidades campesinas a ingresar en el camino de la
privatización. También Deere y León (2002) han enfatizado ya que aunque la opción hacia la
apertura al mercado de tierras para las comunidades campesinas de la sierra peruana sigue
necesitando para darse –como en el caso del Ecuador– el voto de dos tercios de los
comuneros en la situación del caso (p.188), la inducción privatizadora de la Ley de Tierras de
1995 constituye toda una ruptura jurídica mayor a favor del mercado en lo que a la tierra
rural en la serranía peruana se refiere.

Apunte 3

Por supuesto, una perspectiva que examine el detalle de esos procesos más allá de lo
jurídico, que atienda las especificidades de los procesos ecuatorianos y peruanos en la sierra
y que se aproxime casuísticamente a las distintas micro y subregiones en cada caso
encontrará seguramente marcadas diferencias entre los dos países y entre las micro y
subregiones al interior de los mismos, diferencias que aquí no pueden auscultarse ni siquiera
aproximativamente pero que en uno u otro caso posiblemente relativizarían en grado mayor o
menor el cuadro genérico tendencial de privatización y parcelación de la tierra y de desarrollo
del mercado de tierras rurales al que acabamos de aludir para los dos países. De modo
groseramente general, se puede argüir que distintos indicadores confluyen suficientemente
como para hacer posible afirmar que el régimen de la tenencia comunal de tierras se halla
profundamente erosionado en la sierra del Ecuador y en menor grado en la sierra del Perú y
que el mercado de tierras rurales serranas muestra en el caso del Ecuador un significativo
mayor desarrollo que en el caso de la sierra del Perú.

No deja, en todo caso, de ser significativo el que los estudiosos del caso ecuatoriano
serrano tiendan, desde la distancia, a contrastar diferencialmente la situación de la región
andina ecuatoriana con la situación de la sierra peruana concibiendo a esta última como a un
universo donde aún se percibiría un mayor vigor que en el Ecuador de las viejas tradiciones
comunitaristas andinas sobre las cuales ha abundado parte de la literatura peruanista previa a
la década de la violencia en este país. A su vez, los estudiosos peruanistas de la actualidad
propenden a considerar que el vigor de las tradiciones comunitaristas andinas se encontraría
más bien en Bolivia, haciendo contraste con una situación serrana peruana marcada por
mayores cambios desestructuradores de lo comunitario a favor de lo privado. Por su parte, los
estudiosos bolivianistas nos ayudan a recordar que incluso los procesos de la Reforma
Agraria de Bolivia abiertos en 1952 y1953 –con toda su evidente influencia a favor de las
comunidades campesinas de este país y de la afirmación de la tenencia comunitaria de la
tierra a través de una legislación que hasta el presente valida los títulos comunitarios
proindiviso sobre la tierra rural– incluyeron también marcos jurídicos de validación de la
propiedad privada rural en los Andes bolivianos desatando ya desde los 1950s algunas
dinámicas micro y subregionales de minifundización o propietarización parcelaria legalizada
y de facto y de desarrollo relativo de mercados de la tierra rural a partir de los intersticios en
ó las explicitaciones de la letra de la legislación agraria reformista boliviana, cuestión que ha
llevado a que varios críticos consideren a esa reforma como una “procapitalista”. Para el
Ecuador y el Perú, entonces, pero también para Bolivia, los temas relativos a la
desestructuración de los regímenes de tenencia comunitaria de la tierra, a la propietarización
parcelaria privada de la tierra y al desarrollo del mercado de tierras rurales en sus regiones
andinas, hacen parte de una agenda de investigación inobviable aún si las diferencias en el
grado y alcance de tales procesos pueda ser muy grande entre los tres países.

Como fuere, y saltando por sobre las gruesas lagunas del conocimiento en torno al
detalle de la realidad del desarrollo del mercado de tierras rurales y del alcance de la
propietarización privada de la tierra rural tanto en los Andes ecuatorianos, peruanos como
también bolivianos, los casos del Perú y del Ecuador efectivamente obligan a una
aproximación a la problemática de los derechos territoriales de los pueblos indígenas andinos
en estos tres países desde un enfoque que considere con mayor atención el tema del mercado
y el de la propietarización privada de la tierra rural.

Y es que, y esto no puede destacarse sino con el mayor énfasis, por lo menos el
proceso contemporáneo en la sierra del Ecuador muestra de modo muy evidente –y algo
semejante parece ya estar incipientemente despuntando también en el Perú serrano– que no
importa cuán severo esté siendo el dislocamiento del régimen de la tenencia comunitaria de la
tierra y cuán marcadamente estén desarrollándose allí la propiedad privada parcelaria de la
tierra rural y el mercado de tierras rurales, ello no ha sido ni es en absoluto un impedimento
mayor para el florecimiento y desarrollo paralelo de procesos de autoafirmación y
autoidentificación indígena de vastos sectores poblacionales rurales y también urbanos,
procesos que –como es por demás sabido– dieron paso en las últimas dos décadas a la
emergencia de una tupida red de organizaciones de segundo y de tercer grado articuladas en
torno a la identificación étnica –baste para el caso sólo mencionar por ejemplo a la
CONAIE– cuyo poder político y social en este país es incuestionable tanto para el caso de la
sierra como para su costa y amazonía. Así, el caso del Ecuador permite afirmar que el
proceso de autoidentificación indígena y sus derivaciones organizacionales en este país hace
parte de un proceso político-cultural que viene discurriendo por encima de, y con marcada
autonomía con relación a las transformaciones del régimen de la tenencia de la tierra rural.
En lo que constituye sólo aparentemente una paradoja, Ecuador muestra hoy en su región de
sierra la emergencia afirmatoria –más densa o más difusa, dependiendo de los casos– de
autoidentificaciones indígenas locales y supralocales y el surgimiento de colectividades
indígenas (“nacionalidades” o “pueblos” indígenas, de acuerdo a la terminología en uso por
parte de las organizaciones que las representan) en el mismo momento en que la irrupción del
mercado de tierras rurales, la propietarización privada parcelaria de la tierra rural y la
disgregación de la tenencia comunitaria de la misma se encuentra en la etapa de mayor
expansión en todo lo que va de la historia del Ecuador serrano.

Martínez (2002, Comunicación Personal) explica que tal proceso de floreciente

autoafirmación indígena se debe en parte justamente al hecho de la inseguridad social,
económica y política que produce el proceso de la dislocación de la comunidad rural serrana
ecuatoriana y su creciente articulación al mercado. La autoidentificación indígena, se diría,
ofrece un cierto anclaje discursivo y organizativo de pertenencia a una población en pleno
proceso de separación de la matriz comunitaria local a la que vino perteneciendo y que a la
vez se encuentra en pleno flujo de transformación. Lo indígena en la sierra ecuatoriana, en
todo caso, no es más ya sinónimo de tenencia comunitaria de la tierra sino un marco de
identificación político-cultural y organizacional de referencia también para pequeños
propietarios privados parcelarios, población rural sin tierra, migrantes rurales en las urbes,
comuneros rurales y poblaciones urbanas con hábitos culturales distintivos. Una vez más,
algo semejante comienza a despuntar también en el Perú serrano aunque todavía muy tímida
y tibiamente ya que comparativamente la autoidentificación indígena en este último caso está
lejos de los niveles alcanzados en el Ecuador.

Apunte 4

Como fuere, en el Ecuador la masiva y creciente autoidentificación indígena, que en

la sierra viene transcurriendo a contracorriente de la disolución de la tenencia comunal de las
tierras rurales, ha terminado, produciendo como es sabido, toda una demanda en torno a los
derechos territoriales de las “nacionalidades” y “pueblos” indígenas que la CONAIE, entre
otras, pasó a postular con insistencia en la segunda mitad de la década de los 1990s hasta
inscribirla en la Constitución Política de la República del Ecuador promulgada en 1998 como
resultado y producto de las deliberaciones y debates de la Asamblea Constituyente de 1997.
Significativamente, la terminología que la CONAIE terminó introduciendo en la nueva
Constitución Política ecuatoriana para producir el reconocimiento jurídico estatal de los
derechos territoriales indígenas se enmarca abiertamente en el plano del derecho
jurisdiccional correspondiente al ordenamiento administrativo-territorial del Estado
ecuatoriano y no se sitúa en el marco del derecho propietario como sucede con el caso
boliviano. Así, el Artículo 228 correspondiente al Capítulo 3 De los gobiernos seccionales
autónomos de la nueva Constitución ecuatoriana precisa que:

“...Los gobiernos seccionales autónomos serán ejercidos por los consejos

provinciales, los consejos municipales, las juntas parroquiales y los organismos que
determine la ley para la administración de las circunscripciones territoriales indígenas y
afroecuatorianas...”
 Ahora bien, como se sabe, habiendo transcurrido cerca de cuatro años desde la
promulgación de la Constitución referida aún queda pendiente la promulgación de una ley de
alcance más operativo que reglamente y establezca los mecanismos y “los organismos...para
la administración de las circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianas” creadas
en el papel constitucional. Este retraso o postergación –que causa ya abierta incomodidad
tanto a nivel de las dirigencias indígenas ecuatorianas como a nivel de los gobiernos del
Ecuador– no parece circunstancial puesto que según una percepción bastante generalizada
tanto a nivel de las grandes organizaciones indígenas como a nivel gubernamental
ecuatoriano la creación y delimitación de las referidas circunscripciones territoriales
indígenas, particularmente en la región serrana del Ecuador, chocaría con la realidad de un
altísimo grado de entremezcla espacial de la población indígena y no-indígena (incluso a
niveles microlocales), entremezcla tal que estaría bloqueando hasta un punto de irresolución
la plasmación de un instrumento legal de creación y de delimitación de las referidas
circunscripciones. Por otra parte debe considerarse que la figura de la circunscripción
territorial indígena y afroecuatoriana –cuyo orden de magnitud y alcance jurisdiccional no ha
sido tampoco hasta ahora precisado– puede terminar, como en algunos casos de la amazonía
(donde se han creado ya vía decretos distintos territorios indígenas), entrecruzando los límites
jurisdiccionales de los cantones y las parroquias allá donde su tamaño y configuración no
“calce” al interior de los cantones y parroquias. Aunque este último aspecto –el del
entrecruzamiento de la jurisdicción de una circunscripción indígena o afroecuatoriana con las
jurisdicciones de otras unidades administrativo-territoriales estatales como las del cantón y la
parroquia– no parece por ahora causar mayor preocupación en el debate ecuatoriano en curso,
lo evidente es que una ley general referida a las circunscripciones territoriales indígenas y
afroecuatorianas sigue pendiente y, por los testimonios que hemos podido recoger, quizá
quede sin elaborarse toda vez que su creación en la sierra parece técnicamente imposible
dada la entremezcla e interdigitación espacial de los poblamientos indígenas y no-indígenas
en la región. De suceder esto, la mención constitucional a la circunscripción territorial
indígena no habrá sido –por lo menos para la sierra ecuatoriana– sino un globo de ensayo
retórico que los movimientos indígenas ecuatorianos habrían postulado al calor de un debate
que los rebasaba al nivel de los rigores técnicos.

Con la postulación de la noción de circunscripción territorial, los movimientos

indígenas del Ecuador muestran implícitamente haber asumido que las demandas en torno a
los derechos territoriales indígenas en la sierra ecuatoriana no pueden anclarse jurídicamente
–como es el caso en Bolivia– a nivel del derecho propietario y a través de una postulación de
reforzamiento y reposición de la tenencia comunitaria de la tierra como sucede con la
categoría de tierras comunitarias de origen (TCOs) en Bolivia.

Encontramos aquí el indicador más evidente de la diferencia que separa la experiencia

ecuatoriana con respecto de la boliviana en lo que a la demanda de derechos territoriales
indígenas se refiere. En un caso, el boliviano, la demanda territorial indígena ha terminado
anclado en el derecho propietario consolidando jurídicamente un régimen de tenencia
comunitaria de la tierra con potenciales manifiestos para bloquear procesos de privatización
de la tenencia y de expansión de los mercados de la tierra rural. Las tierras comunitarias de
origen bolivianas, se puede afirmar, al inscribirse en la línea comunitarista de sus procesos de
Reforma Agraria son, por lo menos en el papel, una traba para el desarrollo del
neoliberalismo en el agro ya que constituyen una opción de titulación propietaria colectiva
sobre la tierra alternativa a la titulación privada individual o familiar de las parcelas. En el
otro caso, el ecuatoriano, la demanda territorial indígena ha producido la figura jurisdiccional
de la circunscripción territorial en un contexto en el que la neoliberalización de la propiedad
agraria ha alcanzado un desarrollo en el que la tierra comunitaria no llega a ser más que un
residuo marginal. La circunscripción territorial ecuatoriana, en todo caso, enclavada como
está en el marco de los derechos jurisdiccionales y político-administrativos y dado que no
afecta ni incide de modo directo sobre el derecho propietario no propende a lastimar ni a
bloquear –por lo menos hasta que el concepto no sea especificado de otro modo por la
elaboración de una posible Ley que lo haga operativo– la neoliberalización de la tenencia de
la tierra en el agro ni bloquea la expansión del mercado rural de tierras.

Lo destacable del caso ecuatoriano –y que puede servir de importante referencia para
los activismos en el Perú orientados a la promoción de los derechos indígenas en su región
andina– reside, en todo caso, en el hecho de que sus procesos de autoidentificación y de
interpelación indígena han podido desarrollarse con manifiesta fuerza política en las últimas
dos décadas, también en la sierra, pese a toda la desestructuración del régimen de tenencia de
la tierra comunal que viene ocurriendo en la región. El que tal desarrollo político haya
logrado esbozar una línea de atención a los derechos territoriales indígenas, por un lado –no
importa si ello sólo se haya plasmado hasta ahora en un concepto todavía abstracto de
circunscripción, aún si se lo considere funcional a la neoliberalización agraria en la sierra– y
que, por el otro, esté empezando a volver la vista sobre la cuestión de la tenencia de la tierra
rural, desde una perspectiva crítica al neoliberalismo, también se hace evidente, por lo demás,
cuando se revisan otros acápites de la nueva Constitución Política ecuatoriana. Así, el
Artículo 84 en el Capítulo 5 De los derechos colectivos de la nueva Constitución de este país
pudo especificar, entre otros, por solicitud de la CONAIE, que:

“...El Estado reconocerá y garantizará a los pueblos indígenas...los siguientes

derechos colectivos:
...2. Conservar la propiedad imprescriptible de las tierras comunitarias que serán
inembargables, inalienables e indivisibles, salvo la facultad del Estado para declarar su
utilidad pública...”

Aunque tibio –ya que no impone la apertura de un proceso de reconstitución de las

tierras comunitarias– y quizá tardío –ya que tal vez de liquidación de la tenencia comunal de
la tierra en el Ecuador es irreversible–, sin duda tal tenor hace despuntar una línea de reforma
a la contrarreforma neoliberal ecuatoriana que constituye todo un reto y una opción para la
CONAIE y que le abre un cauce de movilización y lucha en torno a la legislación agraria que
compatibilice la demanda territorial indígena con la defensa y la reposición de la tenencia
comunitaria de la tierra, desde una perspectiva antiprivatizadora, acorde con los postulados
contrarios al neoliberalismo que caracterizan hoy a las organizaciones indígenas
ecuatorianas. Se trata, en todo caso, de un desafío monumental que también las
organizaciones indígenas y campesinas de la región andina peruana podrían proponerse
encarar. Y es que al calor de la emergencia de las luchas por los derechos de los pueblos
indígenas, que con toda evidencia empiezan a ser parte sólida y persistente de la macroregión
andina en el albor del nuevo siglo, un viejo postulado, el de la lucha por la tierra, no ha
podido sino reemerger como ya lo está haciendo con algún vigor en Bolivia, incipientemente
en el Ecuador, apenas esbozado en el Perú. Esta vez, empero, no se trata de un postulado
antilatifundista principalmente sino de un postulado a la vez reconstructivo y constructivo –
viejo, pero de nuevo tipo– ya que se trata de una lucha no por cualquier tierra, sino de una
lucha por la tierra comunitaria. En el caso de Bolivia tal reemergencia es por demás evidente
por la centralidad que la figura de las TCOs ha pasado a tener en el debate indígena y estatal
en este país, aún si coyunturalmente los gobiernos pretendan relegarlo. En el caso del
Ecuador serrano, aunque tibia y quizá tardía la preocupación por el tema de la tierra
comunitaria ya hace parte siquiera a nivel del diálogo cotidiano de las capas dirigenciales de
los movimientos indígenas. En el Perú andino, aunque los debates de inflexión política
abierta siguen circunscritos a nivel de un puñado de especialistas andinistas, el tema de la
tierra comunitaria nunca deja de flotar a niveles locales por la mayor persistencia de la
comunidad rural aunque sólo sea como un hecho institucional-cultural en sus alturas serranas.

Como fuere, tierra comunitaria y territorio, en todo caso, pueden y deben empezar a
ser avizorados en el vasto espacio andino como los retos indígenas para el nuevo siglo en un
contexto de tenaz penetración mercantil e impulsos propietaristas privatizadores. Y es que en
el arduo nuevo mundo del desarrollo inclemente de los mercados, alguna colectividad, quizá
también la indígena, deberá reponer las pautas civilizatorias de la solidaridad.

La Paz, Lima y Quito

noviembre 2001-julio 2002

Bibliografía citada

Carmen Diana Deere y Magdalena León, Género, propiedad y empoderamiento: Tierra,

Estado y mercado en América Latina, FLACSO-Ecuador y PUEG, México, 2002.

Carlos Ivan Degregori, Editor, Comunidades: Tierra, instituciones e identidad, DIAKONIA-

CEPES-ASOCIACION ARARIWA, Lima, 1998.

Luciano Martinez, Economía política de las comunidades indígenas, ILDIS-ABYA YALA-

OXFAM-FLACSO, Quito, 2002.