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2210-1

LA POLICE MUNICIPALE

THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

CHAPITRE 1 - LES RÈGLES DE COMPÉTENCE

Table des matières

SECTION 1. Une compétence propre du maire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 2 à 40


§ 1. L’impossibilité pour le conseil municipal d’intervenir en matière de police
municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 3 à 20
A. Le principe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 4 à 13
1° Illégalité des délibérations du conseil municipal prenant une mesure de
police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 5 à 9
2° Absence de contrôle direct du conseil municipal sur la police
municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 10 à 13
B. Les tempéraments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 14 à 20
1° Compétence du conseil municipal en matière d’avis et de vœux et
compétence de police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 15
2° Compétence du conseil municipal en matière de services publics et
compétence de police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 16 à 19
3° Compétence du conseil municipal en matière budgétaire et compétence
de police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 20
§ 2. L’impossibilité pour le maire de se dessaisir du pouvoir de police municipale . . . . . nos 21 à 40
A. Le principe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 22 à 34
1° L’institution d’un service public chargé d’une mission de police
municipale est toujours possible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 23 à 25
2° L’institution d’un service public chargé d’une mission de police
municipale n’emporte jamais transfert total du pouvoir de police . . . . . . . . . nos 26 à 34
a) L’impossibilité de déléguer le pouvoir de prendre des mesures
juridiques de police . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 27 à 28
b) L’impossibilité d’abandonner les forces de police à l’initiative
privée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 29 à 32
c) L’impossibilité d’écarter toute responsabilité de la commune . . . . . . . . nos 33 à 34
B. Les tempéraments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 35 à 40
1° La procédure de transfert des compétences de police aux présidents des
EPCI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 37
2° L’exercice des compétences de police transférées aux présidents des
EPCI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . no 38
3° La nature des compétences de police transférées aux présidents des
EPCI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 39 à 40
SECTION 2. Une compétence du maire limitée au territoire communal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos
41 à 52
os
§ 1. Le principe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . n 42 à 49
(2010-1)
2210-2

§ 2. Les tempéraments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 50 à 52


SECTION 3. Une compétence du maire en concours avec celle des autres autorités de police . . . . . nos 53 à 219
§ 1. Le concours entre la police municipale et les autres polices générales . . . . . . . . . . . . . . nos 58 à 109
A. La possibilité d’un concours : l’existence de polices générales autres que la
police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 59 à 97
1° Le pouvoir de police générale du Premier ministre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 60 à 68
2° Le pouvoir de police générale du préfet de département . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 69 à 97
a) La thèse du pouvoir de police municipale par substitution . . . . . . . . . . . . nos 77 à 80
b) La thèse du pouvoir de police municipale par superposition . . . . . . . . . . nos 81 à 83
c) La thèse du pouvoir propre de police . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 84 à 89
d) Une manifestation particulière : le pouvoir de réquisition . . . . . . . . . . . . nos 90 à 97
B. Les règles de concours : la combinaison des autres polices générales à la
police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 98 à 109
1° Le maire ne peut contrevenir aux dispositions prises par l’autorité
supérieure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 99 à 102
2° Le maire peut, lorsque les circonstances locales l’exigent, préciser, voire
aggraver, les dispositions prises par l’autorité supérieure . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 103 à 109
§ 2. Le concours entre la police municipale et les polices spéciales ayant un but
étranger à celui de la police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 110 à 117
A. Le principe : la police municipale et la police spéciale étant simplement
juxtaposées, elles demeurent toutes deux dans leur intégralité . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 111 à 115
B. La limite : la police municipale et la police spéciale n’étant pas simplement
juxtaposées, se pose un problème de concurrence entre elles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 116 à 117
§ 3. Le concours entre la police municipale et les polices spéciales ayant un but
identique à celui de la police municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 118 à 219
A. La police spéciale est confiée au maire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 119 à 125
1° La police spéciale se borne à imposer au maire des conditions
particulières de forme ou de procédure : disparition de la compétence de
police générale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 120 à 122
2° La police spéciale étend les droits que le maire tenait de la police
générale : maintien de la compétence de police générale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 123 à 125
B. La police spéciale n’est pas confiée au maire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 126 à 219
1° Les hypothèses de disparition des compétences de police du maire . . . . . . . nos 132 à 147
a) La police des chemins de fer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 133 à 135
b) La police des gares routières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 136 à 137
c) La police des aérodromes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 138 à 140
d) La police de la navigation aérienne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 141 à 145
e) La police des marchés d’intérêt national . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 146 à 147
2° Les hypothèses de répartition des compétences de police entre le maire et
l’autorité de police spéciale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 148 à 209
a) Les communes à « police d’État » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 149 à 168
b) La Ville de Paris . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 169 à 174
c) Les communes des départements des Hauts-de-Seine, de la
Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 175 à 183
d) La police de la voirie routière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 184 à 193
e) La police des ports maritimes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 194 à 198
f) La police du littoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 199 à 202
g) La police des cours d’eau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 203 à 209
3° Les hypothèses de maintien des compétences de police du maire . . . . . . . . . nos 210 à 220
(2010-1)
2210-3

a) L’existence d’un danger grave ou imminent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 211 à 214


b) L’existence de circonstances locales particulières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . nos 214 à 219

Index alphabétique

(les chiffres renvoient aux numéros)

Aérodromes : 138 à 140. – délégation contractuelle : 28.


Aéromodèles : 143. – délégation unilatérale : 27.
Aéroports : 138 à 140. Délégation aux présidents des EPCI : 36 à 40.
Aérostats : 144. Deltaplanes : 144.
Agglomération : 190. Domaine privé (gestion du) : 19.
Alsace-Lorraine : 87. Eau (police de l’) : 208, 214.
Animaux malfaisants ou féroces : 13. Eaux stagnantes : 209.
Arrêté du maire reprenant une délibération du conseil mu- Films (police des) : 217.
nicipal : 9. Forces de police
Autoroutes : 193. – placées sous l’autorité de personnes privées : 30.
Bas-Rhin (communes du département du) : 87. – remplacées par des personnes privées : 31.
Canoë-kayac : 207. Fun board : 202.
Chasse : 113. Gares : 134.
Chemins de fer : 133 à 135. Gares routières : 136 à 137.
Chemins ruraux : 185. Haut-Rhin (communes du département du) : 87.
Cimetières : 52. Hauts-de-Seine (communes du département des) : 175 à
Circonstances locales particulières : 215 à 220. 183.
Circulation : 120 à 122, 184 à 193. Immeubles menaçant ruine : 125.
Communautés urbaines : 52. Inaliénabilité de la police municipale : 34.
Communes à « police d’État » : 149 à 168. Installations classées : 213.
Compétence ratione loci du maire : 41 à 52. Kitesurf : 202.
Concours entre la police municipale Littoral : 199 à 202.
– et les autres polices générales : 58 à 109. Maire de Paris : 173.
– et les polices spéciales : 110 à 220. Marchés d’intérêt national : 146 à 147.
Conseil municipal : 3 à 20. Mares : 209.
– avis : 15. Ministres (pouvoir de police des) : 68.
– création des services publics : 17.
– décision : 5 à 8. Monuments historiques : 112.
– gestion du domaine priv : 19. Moselle (communes du département de) : 87.
– injonction : 11. Motivation : 122.
– organisation des services publics : 18. Motonautisme (sur un cours d’eau) : 207.
– vœux : 15.
Navigation aérienne : 141 à 145.
Cours d’eau : 203 à 209.
Navigation sur un cours d’eau : 207.
– domaniaux : 204.
– non domaniaux : 205. Parapentes : 144.
Danger grave ou imminent : 211 à 214. Parcs nationaux : 117.
Délégation aux adjoints ou aux conseillers municipaux : Paris : 169 à 174.
35. Passages à niveau : 135.
Délégation à des personnes privées Péril grave ou imminent : 211 à 214.
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2210-4

Planches de surf : 202. Routes à grande circulation : 192.


Planches à voile : 202. Routes nationales : 186 à 192.
« Police d’État » (communes à) : 149 à 168. Scooters des mers : 202.
Police générale (notion de) : 56. Seine-Saint-Denis (communes du département de) : 175 à
Police spéciale 183.
– notion de : 57. Services publics
– raisons de l’institution d’une : 123, 126 à 128. – chargés d’une mission de police municipale : 23 à 34,
Ports maritimes : 194 à 198. 51.
Préfet (pouvoir de police générale du) : 69 à 97. – création des : 17.
– thèse du pouvoir de police municipal par substitution : – organisation des : 18, 51.
77 à 80. Sites naturels : 112.
– thèse du pouvoir de police municipale par superposi- Ski nautique (sur un cours d’eau) : 207.
tion : 81 à 83.
Stationnement : 120 à 122, 184 à 193.
– thèse du pouvoir propre de police : 84 à 89.
Transfert des compétences de police aux présidents des
Préfet maritime : 202.
EPCI : 36 à 39.
Préfet de Paris : 174.
ULM : 144.
Préfet de police : 171.
Val-de-Marne (communes du département du) : 175 à 183.
Premier ministre (pouvoir de police générale du) : 60 à 68.
Ville de Paris : 169 à 174.
Président du conseil général : 189.
Voies communales : 185.
Président d’un EPCI : 36 à 40. – dont l’axe constituent la limite entre deux communes :
Président de la République (pouvoir de police générale 47.
du) : 67. – situées sur le territoire d’une commune mais apparte-
Presse : 218. nant à une autre commune : 46.
Produits phytopharmaceutiques : 219. Voirie communale : 185.
Réquisition (pour de - du préfet) : 90 à 96. Voirie départementale : 186 à 192.
Responsabilité : 33. Voirie nationale : 186 à 193.
Routes départementales : 186 à 192. Voirie routière : 184 à 193.

(2010-1)
2212-1

CHAPITRE 1

LES RÈGLES DE COMPÉTENCE

Par
Pierre BON
Professeur à l’Université de Pau et des Pays de l’Adour

1. Du point de vue des règles de compétence, la police principales. D’une part, il est impossible pour le conseil
municipale présente trois caractéristiques principales : municipal d’intervenir en matière de police municipale.
en premier lieu, il s’agit d’une compétence propre du D’autre part, il est impossible pour le maire de se dessai-
maire ; en second lieu, et comme on le devine aisément, il sir du pouvoir de police municipale.
s’agit d’une compétence limitée au territoire communal ;
en troisième lieu, même sur ce territoire, il s’agit d’une § 1. – L’impossibilité pour le conseil municipal
compétence qui entre en concours avec celle des autres d’intervenir en matière de police municipale
autorités de police. 3. Il s’agit là d’un principe général qui ne souffre que
quelques tempéraments.
SECTION 1
A. – Le principe
UNE COMPÉTENCE PROPRE DU MAIRE
4. L’impossibilité de principe pour le conseil municipal
2. L’article L. 2122-24 du Code général des collectivi- d’intervenir en matière de police municipale se traduit par
tés territoriales confie au maire « l’exercice des pouvoirs deux règles principales : les délibérations du conseil mu-
de police » tandis que l’article L. 2212-1 le charge « de la nicipal prenant une mesure de police municipale à la place
police municipale ». Il s’agit donc d’un pouvoir propre du maire sont illégales ; le conseil municipal n’exerce au-
du premier magistrat municipal qu’il est seul à pouvoir cun contrôle direct sur la manière dont le maire s’acquitte
mettre en œuvre. De là découlent deux conséquences de sa tâche.
(2010-1)
2212-2 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

1° Illégalité des délibérations du conseil municipal 8. Quoi qu’il en soit, chaque fois que le juge pénal sera
prenant une mesure de police municipale saisi d’une infraction à une disposition de police prise par
le conseil municipal, il devra se refuser à la sanctionner
5. Il y a illégalité pour vice d’incompétence lorsque
pénalement (Cass. crim. 13 déc. 1961, Époux Cœur, Bull.
l’assemblée communale prend une décision en matière de
crim., no 524, p. 1000, D. 1962. somm. 89, à propos d’une
police municipale.
délibération instituant un stationnement payant. – 6 mars
Ainsi, est illégale la délibération par laquelle le conseil mu-
nicipal réglemente lui-même l’usage des cloches de l’église car 1984, Beaufils, Bull. crim., no 91, p. 226, D. 1984. IR.
il s’agit là d’une ingérence dans les pouvoirs de police du maire 365, à propos d’une délibération en matière de police des
(CE 16 juill. 1915, Abbé Couvenhes : Lebon 239). lieux publics).
De même, le conseil municipal n’est pas compétent pour révo-
quer une autorisation d’utiliser une promenade précédemment
9. Enfin, que se passe-t-il lorsque, le conseil municipal
accordée par le maire à une société (CE 24 juill. 1934, Souillac, ayant délibéré sur une matière de police, le maire reprend
Lebon 870). le contenu de cette délibération dans un arrêté de police ?
De même également, le conseil municipal empiète sur les S’il est clair que la délibération est illégale, qu’en est-il
pouvoirs du maire en ordonnant l’élagage de certains végétaux de l’arrêté de police du maire ? Logiquement, le juge
dans les cimetières puisque ce dernier a seul la police desdits administratif a considéré qu’il était également illégal si le
lieux (CE 20 févr. 1946, Cauchoix, Lebon 53). maire entendait par là exécuter la délibération du conseil
De même encore, un conseil municipal ne peut interdire pour municipal et s’était senti lié par elle.
cinq années consécutives et pendant plusieurs mois par an la Ainsi, est illégal l’arrêté du maire reprenant les quinze articles
délivrance de permis de stationnement sur une place à une ca- d’une délibération du conseil municipal en matière de police des
tégorie d’entreprises déterminée car seul le maire est compétent fêtes foraines en se bornant à y ajouter un article 16 déclarant
en matière de permis de stationnement (TA Nancy 2 juill. 1954, abrogés les textes antérieurs et un article 17 chargeant le com-
Société du cirque Amar, Gaz. Pal. 1954, II, 202). De même en- missaire de police de son exécution et précisant dans ses visas
fin, le conseil municipal ne saurait modifier un arrêté du maire qu’il importait d’ « assurer l’exécution » de la réglementation
réglementant, dans le cadre de ses pouvoirs de police, l’accès à des fêtes foraines adoptée par le conseil municipal (TA Poitiers
un gouffre (TA Grenoble 13 oct. 1999, Fédération française de 27 mars 1968, Froment, Lebon 712. Voir également, dans le
spéléologie, Coll. Terr. 2000, no 12, obs. J. Moreau). même sens, TA Bordeaux 29 mars 1968, Dame Brachet, Lebon
6. Toutefois, l’illégalité ainsi commise n’est pas tou- 716. – CE 31 janv. 1997, Société Cochery-Boudin-Chaussée,
RDP 1997. 1486).
jours de nature à engager la responsabilité de la puissance
publique. Il en va notamment ainsi lorsqu’il est avéré que 2° Absence de contrôle direct du conseil municipal
le maire aurait pris la même mesure. sur la police municipale
Ainsi, si le conseil municipal n’est pas compétent pour inter-
dire le stationnement des poids lourds, décision qui relève des 10. Il y a donc vice d’incompétence lorsque l’assemblée
pouvoirs de police du maire, l’irrégularité ainsi commise n’est communale prend une décision en matière de police mu-
pas de nature à justifier l’octroi d’une indemnité dès lors qu’il nicipale. Cette incompétence est d’ailleurs d’autant plus
appartenait au maire de prendre la même décision compte tenu grande que le maire exerce le pouvoir de police en dehors
des dangers présentés par le stationnement des camions, ce qu’il
de tout contrôle direct du conseil.
a d’ailleurs fait quelques mois plus tard (CE 9 déc. 1988, Époux
Finet c/ Ville d’ormes, req. no 80615).
En effet, alors que l’article L. 2122-21 énumère un cer-
tain nombre d’attributions exercées par le maire « sous le
7. Par ailleurs, si la mesure de police prise par le conseil contrôle du conseil municipal et sous le contrôle admi-
municipal est illégale, elle n’est pas pour autant inexis- nistratif du représentant de l’État dans le département »,
tante avec les conséquences particulières qui, en droit ad- attributions parmi lesquelles ne figure pas la police muni-
ministratif, s’attachent à cette qualification (possibilité de cipale, I’article L. 2122-24 précité, relatif, lui, à la police
déférer un acte inexistant au juge administratif sans condi- municipale, s’il maintient le contrôle administratif du re-
tion de délai, possibilité pour le juge judiciaire de consta- présentant de l’État, ne prévoit pas de contrôle du conseil
ter l’inexistence de l’acte alors même qu’il émane de l’ad- municipal. La police municipale n’est donc pas soumise
ministration…). au contrôle direct du conseil municipal.
Ainsi, s’il est soutenu à juste titre qu’est entachée d’incom-
pétence la délibération par laquelle le conseil municipal refuse 11. Il en résulte que le conseil municipal ne peut en-
d’interrompre les sonneries de cloche de l’église pendant la nuit joindre au maire de prendre telle ou telle mesure de police
car une telle décision relève de la compétence du maire en vertu municipale.
des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du CGCT, ladite délibération Sont ainsi illégales les délibérations du conseil municipal exi-
n’est cependant pas entachée d’une illégalité permettant de la geant du maire qu’il refuse à toute société musicale autre que
considérer comme inexistante (CE 21 févr. 1997, Époux Luen- la musique municipale de circuler dans les rues en jouant (CE
gas c/ Commune de Couy, D. 1997. IR. 97). 28 juin 1912, Guislain, Lebon 741) ou encore lui ordonnant
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LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-3

d’interdire désormais toutes les manifestations extérieures du pris par le maire pour assurer dans sa commune la protec-
culte (CE 9 juill. 1924, Abbé de Boissieu, Lebon 655) ou enfin tion de la santé publique nonobstant l’existence du règle-
lui imposant de prendre toutes mesures utiles pour exclure des ment sanitaire départemental devaient l’être « après avis
marchés de la commune certains commerçants jugés indignes du conseil municipal » ; toutefois, cet article a été abrogé
à raison de leur attitude sous l’occupation (Cons. d’État 6 mai
par l’article 80 de la loi 86-17 du 6 janvier 1986 adaptant
1949, Hamon, Lebon 201).
la législation sanitaire et sociale aux transferts de compé-
12. Il en résulte également que, de son côté, le maire n’a tences en matière d’aide sociale et de santé et l’article au-
pas à rendre compte au conseil municipal de la manière jourd’hui en vigueur, l’article L. 1311-2, s’il prévoit tou-
dont il exerce ses pouvoirs de police municipale. jours la possibilité pour le maire de prendre des arrêtés
ayant pour objet d’édicter des dispositions particulières
13. Il en va toutefois différemment en matière de po- en vue d’assurer la protection de la santé publique dans
lice des animaux malfaisants ou féroces (voir ci-après sa commune, n’évoque plus l’avis du conseil municipal),
p. 2530, Police des êtres dangereux, Section 2, § 1). soit à la demande du maire (CE 25 novembre 1931, Guigo
En application de l’article L. 2212-2, 7o, le maire est, dans Barthélemy, Lebon 1020), soit spontanément (CE 17 mai
le cadre de ses pouvoirs de police, chargé « d’obvier ou de re- 1935, Union commerciale et industrielle de la ville d’Oul-
médier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés lins, Lebon 562).
par la divagation des animaux malfaisants ou féroces ». Il de- Certes, de tels avis ou vœux ne lient en rien juridique-
vrait donc pouvoir agir en la matière sans être sous le contrôle ment le maire qui peut les suivre ou ne pas les suivre. Tou-
du conseil municipal. tefois, ils peuvent constituer en pratique une limite à l’in-
Toutefois, par exception, l’article L. 2122-21, 9o dispose que dépendance dont il jouit à l’égard du conseil municipal en
c’est « sous le contrôle du conseil municipal » que le maire est
chargé « de prendre, à défaut des propriétaires ou des détenteurs
matière de police municipale.
du droit de chasse, à ce dûment invités, toutes les mesures néces-
saires à la destruction des animaux nuisibles ; de requérir, dans 2° Compétence du conseil municipal en matière de
les conditions fixées à l’article L. 427-5 du Code de l’environ- services publics et compétence de police municipale
nement, les habitants avec armes et chiens propres à la chasse
de ces animaux, à l’effet de détruire ces derniers, de surveiller 16. Le conseil municipal dispose d’une double compé-
et d’assurer l’exécution des mesures ci-dessus et d’en dresser tence à l’égard des services publics communaux.
procès-verbal ». Dès lors, il faut déduire de cette dernière dis-
position que, par exception, le conseil municipal n’est pas ici 17. En premier lieu, c’est le conseil municipal et lui seul
dépourvu de possibilités d’intervention. qui est compétent pour créer les services publics com-
munaux (et les supprimer). Il en va ainsi même si le
B. – Les tempéraments service public considéré est chargé d’une mission de po-
14. L’exercice par le conseil municipal de ses propres lice municipale, ce qui est extrêmement fréquent (v. par
compétences, qu’il s’agisse par exemple de sa compé- exemple ci-dessous no 23), ou constitue un domaine pri-
tence en matière d’avis ou de vœux, de sa compétence en vilégié d’intervention des pouvoirs de police du maire.
matière de services publics ou de sa compétence en ma- Par exemple, sur le fondement de l’article L. 2212-2, 3o, le
tière budgétaire, peut interférer avec le pouvoir de police maire est chargé de la police des halles et marchés. Néanmoins,
la décision de créer ou de supprimer un marché ne constitue pas
municipale du maire.
une mesure de police lui appartenant mais relève de la compé-
tence du conseil municipal sur le fondement des dispositions
1° Compétence du conseil municipal en matière d’avis de l’article L. 2121-29 qui charge ce dernier, de façon géné-
et de vœux et compétence de police municipale rale, de régler par ses délibérations les affaires de la commune
(CE 5 mai 1995, Syndicat des commerçants non sédentaires de
15. Puisqu’il est reconnu au conseil municipal le droit l’Orne : Lebon 190, sol. impl.).
de donner son avis ou d’émettre des vœux sur tous les ob-
jets d’intérêt local (voir par exemple l’article L. 2121-29 18. En second lieu, le conseil municipal est également
selon lequel le conseil municipal « émet des vœux sur tous compétent pour fixer « les règles générales d’organisa-
les objets d’intérêt local ») et puisque, à l’évidence, la tion » des services public communaux et, de façon géné-
police municipale est une affaire d’intérêt local, l’assem- rale, pour « prendre toutes les mesures portant sur la dé-
blée locale, si elle ne peut, comme on l’a vu, enjoindre au finition des missions remplies par les services de la com-
maire de prendre une mesure de police municipale, peut mune » (CE 6 janv. 1995, Ville de Paris, Lebon 3, CFP
toujours donner son avis ou émettre des vœux en la ma- no 139, octobre 1995, p. 23, concl. M. Savoie, RFDA
tière, soit parce que la loi l’impose (ainsi, l’article L. 3 1995. 414, AJDA 1995. 423, Dr. adm. 1995, no 254),
du Code de la santé publique prévoyait que les arrêtés règles et mesures que le maire est chargé de mettre en
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2212-4 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

œuvre dans le cadre de ses pouvoirs d’exécution des dé- moyens financiers, seul le conseil municipal est compé-
libérations du conseil municipal. tent pour accorder ces derniers, ce qui lui donne un moyen
Plus encore que la précédente, cette compétence est di- de pression non négligeable sur le premier magistrat mu-
rectement à même d’interférer avec les pouvoirs propres nicipal.
du maire qui, en dehors de toute exécution des délibéra-
tions du conseil municipal, est chargé, en sa qualité d’au- § 2. – L’impossibilité pour le maire de se dessaisir
torité de police municipale, de s’assurer que le fonction- du pouvoir de police municipale
nement des services publics n’est pas susceptible de per- 21. Il s’agit là d’un principe qui, toutefois, connaît un
turber l’ordre public. En principe, dès lors que le maintien certain nombre de tempéraments.
de l’ordre public est en cause, seul le maire devrait pou-
voir intervenir mais il n’est pas impossible que la mesure
A. – Le principe
à prendre puisse être qualifiée également de mesure d’or-
ganisation du service, ce qui fonde alors la compétence du 22. Le maire ne peut en principe se départir de son pou-
conseil municipal (voire celle du maire, mais au titre de voir de police municipale. Certes, l’institution d’un ser-
l’exécution des délibérations du conseil municipal et non vice public chargé d’une mission de police municipale est
au titre de ses pouvoirs propres de police municipale). toujours possible mais cela n’emporte jamais transfert to-
Ainsi, il a été jugé que le conseil municipal pouvait tal du pouvoir de police.
rappeler, dans le cadre de ses pouvoirs relatifs à l’orga-
1° L’institution d’un service public chargé d’une mission
nisation et à la gestion des services publics communaux,
de police municipale est toujours possible
que la vente de boissons alcooliques était interdite dans
le périmètre de la baignade et du terrain de camping mu- 23. Il est toujours loisible à la commune de confier une
nicipaux et charger le maire de l’exécution de cette in- mission spécifique de police municipale à un service pu-
terdiction en précisant les conditions à imposer aux com- blic.
merçants qui s’y installeraient (CE 17 mai 1968, Dame
Certes, on connaît la réticence manifestée pendant long-
Delage, Lebon 314). Pourtant, il n’aurait pas été incon-
temps par la jurisprudence quant à la multiplication des
cevable de considérer que ces mesures relevaient de la
services publics communaux, spécialement lorsque leur
compétence propre de police du maire.
objet avait une incidence industrielle ou commerciale,
19. Des problèmes similaires de qualification sont voire, plus généralement, économique. Mais, cette réti-
d’ailleurs susceptibles de se poser dans d’autres do- cence n’a jamais joué en matière de police et cela alors
maines, par exemple à propos de la distinction entre ce même que les services institués avaient une incidence
qui relève de la gestion du domaine privé, de la compé- économique.
tence de principe du conseil municipal, et ce qui relève P.-H. Teitgen (La police municipale : étude de l’inter-
de la police municipale, de la compétence du maire. prétation jurisprudentielle des articles 91, 94 et 97 de
Ainsi, l’interdiction de la pratique des sports en eaux vives la loi du 5 avril 1884, Sirey, 1934, p. 144-145) pouvait
sur les parcelles du domaine privé communal longeant une ri- même écrire en 1934 que, « jusqu’à ces dernières années,
vière a été qualifiée par une cour administrative d’appel de me- la jurisprudence du Conseil d’État n’autorisait les dépar-
sure de gestion du domaine privé entrant dans la compétence tements et les communes à créer des services, que la loi
du conseil municipal (CAA Bordeaux 2 mai 2007, Fédération ne prévoyait pas, que s’ils avaient pour objet une tâche
française de la montagne et de l’escalade, req. no 04BX02020) de police. De ce fait, la plupart des services municipaux
tandis que le Conseil d’État y a vue une mesure de police de actuellement existants ne sont encore que des services de
la tranquillité publique relevant de la compétence du maire (CE
police ». M. Moreau va même encore plus loin puisqu’il
11 déc. 2008, Fédération française de la montagne et de l’esca-
lade, req. no 307084, AJDA 2009. 371, note F. Lagarde, JCP A voit dans ces services de police l’origine conceptuelle de
2009. 2020, note p. Yolka, Droit et gestion des collectivités ter- la célèbre théorie du service public. Il souligne en effet
ritoriales 2009, p. 403, observations p. Bon). (J. Moreau, De l’interdiction faite à l’autorité de police
d’utiliser une technique d’ordre contractuel : contribu-
3° Compétence du conseil municipal en matière tion à l’étude des rapports entre police administrative et
budgétaire et compétence de police municipale contrat, AJDA 1965. 6, note 24) qu’il « est remarquable
que les grands arrêts qui, au début du siècle, consacrèrent
20. En dernier lieu – et c’est certainement là la limite la la notion de service public comme critère d’application
plus importante à l’autonomie du maire en matière de po- du droit administratif et de la compétence du juge admi-
lice municipale –, chaque fois qu’une décision de police nistratif aient été rendus en des « matières » touchant à
prise par le maire nécessite, pour sa mise en œuvre, des la sécurité ou à la salubrité publique », qu’il s’agisse de
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LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-5

la destruction d’animaux nuisibles (CE 6 févr. 1903, Ter- investie par la loi et ne peut, en tout état de cause, se dé-
rier : Lebon 94) ou de la capture et de la mise en fourrière mettre de ces pouvoirs entre les mains d’un particulier »
des chiens errants et de l’enlèvement des bêtes mortes (CE (TA Clermont-Ferrand 1er juill. 1960, Dame Geneix, Le-
4 mars 1910, Thérond : Lebon 193). bon 800).
Il n’y a donc, bien au contraire, aucune réticence de De la même manière, le maire étant seul compétent pour
la part de la jurisprudence quant à admettre que des ser- déterminer les emplacements réservés aux forains sur les
vices publics puissent être chargés par l’autorité munici- voies et places publiques, l’existence d’un contrat passé
pale d’une mission spécifique de police, la police de l’hy- avec le concessionnaire des droits de place ne saurait au-
giène et de la salubrité publique impliquant par exemple toriser ce dernier à exercer cette compétence à la place
autrefois la création de bains-douches ou de lavoirs mu- du maire. Un jugement ayant relaxé un forain, qui s’était
nicipaux et, aujourd’hui, de services spécialisés dans le installé sur le domaine public avec la seule autorisation du
balayage des rues ou l’enlèvement et le transport des or- concessionnaire, a en effet été cassé par la Cour de cas-
dures ménagères. sation dans les termes suivants : « attendu que le maire
tient de l’article 98 de la loi municipale (devenu l’article
24. Ces services peuvent d’ailleurs être gérés selon les
L. 2213-6 du CGCT) le droit d’accorder des permis de
modalités les plus diverses, que ce soit par la commune
stationnement sur la voie publique moyennant le paie-
en régie, par une autre personne publique ou, comme dans
ment d’une taxe ; que ce droit, qui intéresse les pouvoirs
l’affaire Thérond, par une personne privée délégataire du
de police de l’autorité municipale, n’a pu être délégué au
service public.
concessionnaire des droits de place » (Crim. 14 juin 1913,
25. Mais ces services n’impliquent jamais un transfert Rousselin-Gourdeau, Bull. crim., p. 581).
total du pouvoir de police municipale.
28. En particulier, parce que la police administrative est
2° L’institution d’un service public chargé d’une le type même d’activité unilatérale de la puissance pu-
mission de police municipale n’emporte jamais blique, l’autorité de police ne peut contracter sur l’exer-
transfert total du pouvoir de police cice de son pouvoir de police (v. l’article précité de J. Mo-
reau), la matière de la police étant en quelque sorte par na-
26. En tout état de cause, si des missions spécifiques ture « allergique » (A. de Laubadère, F. Moderne et p. Del-
de police municipale peuvent être assurées par tel ou tel volvé, Traité des contrats administratifs, tome I, LGDJ,
service public géré par une personne publique ou par une 2e éd., 1983, p. 45) à la technique du contrat.
personne privée, la substance même du pouvoir de police C’est ainsi qu’il n’est pas possible à l’autorité munici-
municipale, son noyau dur, ne peut être délégué voire pri- pale, par contrat, de déroger au règlement municipal des
vatisé (E. Lemaire, Actualité du principe de prohibition marchés (CE 3 nov. 1934, Dame Breysse et Syndicat in-
de la privatisation de la police, RFDA 2009. 767). dépendant des revendeuses du marché central de Mar-
Cela concerne avant tout le pouvoir normatif, les forces seille, Lebon 1002), de s’engager pour l’avenir à ne pas
de police et la responsabilité : il est impossible de délé- empêcher l’accès des voitures et le libre usage du trottoir
guer le pouvoir de prendre des mesures juridiques de po- devant un hôtel (CE 5 nov. 1943, Leneveu, Lebon 243),
lice ; il est impossible d’abandonner les forces de police de transiger avec un propriétaire en matière de police des
à l’initiative privée ; il est impossible d’écarter toute res- immeubles menaçant ruine (Cons. préf. Lille, 18 mai
ponsabilité de la commune. 1953, Maire de Mouveaux c/ Lagoche, D. 1953. 470),
a) L’impossibilité de déléguer le pouvoir de prendre de promettre aux commerçants sédentaires d’interdire le
des mesures juridiques de police porte-à-porte et le colportage aux commerçants ambu-
lants (TA Versailles 19 oct. 1984, Blanchard et Monbrun,
27. Seul le maire peut prendre des mesures juridiques Lebon 463), de déterminer les emplacements de station-
de police. Il ne peut déléguer ce pouvoir, soit unilatérale- nement payants en ne s’engageant à les modifier unila-
ment, soit par contrat. téralement que dans la limite de 5 % (CE 1er avr. 1994,
C’est ainsi que l’autorité de police ne saurait, par arrê- Commune de Menton et autre : Lebon 176 ; Dr. adm. no-
té, soumettre à une autorisation délivrée par les organi- vembre 1994, p. 1, concl. s. Lasvignes, RDP 1994. 1825,
sateurs d’une compétition motocycliste la vente, dans les note J.-B. Auby), de subordonner le montant des tarifs
enceintes du circuit, de liquides, denrées, journaux et pro- de stationnement payant sur voirie au respect de l’équi-
grammes car « cette disposition contrevient au principe de libre financier d’une convention conclue avec une société
droit public selon lequel, sauf possibilité de délégation de privée chargée de l’exploitation dudit stationnement (TA
compétence prévue par un texte exprès, une autorité quel- Limoges 30 mai 1996, Préfet de la Corrèze c/ Commune
conque doit exercer elle-même les pouvoirs dont elle est de Brive et Société auxiliaire des parcs : Rev. jur. centre
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2212-6 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

ouest, 1997, no 19, p. 109, note J.-M. Garrigou-Lagrange) 17 janv. 1986, Commissaire de la République du département
ou de déléguer des prérogatives de police de stationne- de Seine-et-Marne, Lebon 303).
ment sur la voie publique (CAA Bordeaux 28 avr. 1994, Une commune ne saurait non plus confier par contrat
Commune d’Alès, Lebon T. 972. – CE 19 déc. 2007, So- à une société de surveillance et de gardiennage la sur-
ciété Sogeparc-CGST-Compagnie générale de stationne- veillance de la ville trois soirées par semaine en effectuant
ment, req. no 260327, AJDA 2008. 419, note M. Drei- des rondes de nuit entre 22 heures et 4 heures dans la ville,
fuss). la zone artisanale et la zone commerciale, un tel contrat
ne se limitant pas à confier à la société des tâches de sur-
b) L’impossibilité d’abandonner les forces de veillance et de gardiennage des immeubles et du mobi-
police à l’initiative privée lier urbain de la commune mais lui confiant des tâches de
surveillance de la voie publique, lesquelles relèvent dans
29. La police doit être assurée par des agents publics les communes de la police municipale (CE 29 déc. 1997,
exerçant leur activité sous l’autorité directe du maire (voir Commune d’Ostricourt, req. no 170606, Lebon T. 706,
par exemple, à propos de la police du stationnement, CAA JCP 1998. II. 10139, note X. Prétot, LPA 1998, no 120,
Marseille 26 juin 2003, Compagnie générale de station- p. 22, chronique J. Morand-Deviller).
nement, Dr. adm. 2003, no 235). Certes, il est loisible Enfin, un contrat signé avec une société en vue d’assurer la
à des personnes privées d’apporter ponctuellement leur surveillance des accès et des vestiaires d’un centre nautique,
concours aux forces de police. Mais, ces dernières ne sau- d’intervenir en cas de nécessité sur les bassins et les pelouses
raient être placées sous l’autorité de personnes privées ou et d’empêcher les incidents provoqués par certains usagers du
centre nautique est irrégulier car la collectivité publique ne peut
purement et simplement remplacées par elles. confier à une personne privée le soin d’assurer le bon ordre, mis-
sion qui relève de la compétence du maire et qui ne saurait être
30. En premier lieu, les forces de police ne sauraient déléguée (CAA Lyon 7 mai 2003, Communauté des communes
être placées sous l’autorité de personnes privées. des vallons du Lyonnais c/ Préfet du Rhône, BJCL 2003. 663,
Ainsi, une commune ne saurait par contrat mettre les conclusions M. Bourrachot, JCP A 2003. 2119, observations
agents municipaux chargés de la constatation des infrac- J. Moreau).
tions à la réglementation du stationnement payant à la dis-
position d’une société chargée de la gestion du station- 32. Bien évidemment, les règles qui viennent d’être rap-
nement payant qui en assurera l’encadrement et l’organi- pelées n’interdisent pas, comme le souligne l’arrêt précité
sation du travail car c’est là confier à la société contrac- Commune d’Ostricourt, le gardiennage ou la surveillance
tante des prérogatives de police de stationnement qui ne des immeubles par des personnes privées, gardiennage
peuvent légalement être déléguées (CE 1er avr. 1994, ou surveillance qui est d’ailleurs obligatoire dans certains
Commune de Menton et autre, préc.). cas.
En effet, l’article L. 127-1 du nouveau Code de la
31. En second lieu, les forces de police ne sauraient pu- construction et de l’habitation dispose que « les pro-
rement et simplement être remplacées par des personnes priétaires, exploitants ou affectataires, selon le cas,
privées. d’immeubles à usage d’habitation et de locaux adminis-
L’arrêt de principe en la matière est l’arrêt Ville de Cas- tratifs, professionnels ou commerciaux doivent, lorsque
telnaudary (CE 17 juin 1932, Lebon 595, D. 1932. 3. 26, l’importance de ces immeubles ou de ces locaux ou
concl. M. Josse) dans lequel le Conseil d’État a jugé « que leur situation le justifient, assurer le gardiennage ou la
le service de la police rurale, par sa nature, ne saurait être surveillance de ceux-ci et prendre les mesures permettant
confié qu’à des agents placés sous l’autorité directe de d’éviter les risques manifestes pour la sécurité ou la tran-
l’administration » et qu’il y avait excès de pouvoir si la quillité des lieux. – Un décret en Conseil d’État précise
charge de ce service était confiée à une fédération de pro- les zones dans lesquelles cette obligation s’applique,
priétaires privés. les caractéristiques des immeubles ou locaux qui y sont
Dans le même ordre d’idées, une commune ne saurait par assujettis, les mesures de gardiennage ou de surveillance
contrat confier à une société privée le soin d’assurer sur l’en- à prendre en fonction de l’usage, de la localisation et de
semble de son territoire et notamment à la sortie de divers lieux la taille des immeubles ou locaux et les dates auxquelles
publics des activités d’îlotage, de ronde et de surveillance car ces mesures devront au plus tard intervenir ».
l’impossibilité pour l’administration de conclure une conven-
tion portant sur l’exercice de ses pouvoirs de police générale En principe et comme le rappelle le premier alinéa de
« concerne non seulement le transfert d’une compétence norma- l’article 3 de la loi 83-629 du 12 juillet 1983 réglemen-
tive à une personne privée mais encore l’habilitation de celle-ci tant les activités privées de sécurité, les agents chargés
à exercer des activités matérielles de police » (TA Versailles de telles fonctions de gardiennage ou de surveillance « ne
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LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-7

peuvent exercer leurs fonctions qu’à l’intérieur des bâti- Tardieu (concl. sur CE 6 déc. 1907, Compagnie du Nord
ments ou dans la limite des lieux dont ils ont la garde ». et autres, Lebon 914), les pouvoirs de police, parce qu’ils
Toutefois, « à titre exceptionnel, ils peuvent être au- sont la manifestation d’une prérogative régalienne par ex-
torités, par le préfet du département ou, à Paris, par le cellence, sont « inaliénables et imprescriptibles » ; l’idée
préfet de police, à exercer sur la voie publique des mis- que, pour la même raison, les services de police sont des
sions, même itinérantes, de surveillance contre les vols, « services publics constitutionnels » (R. de Bellescize, Les
dégradations et effractions visant les biens dont ils ont la services publics constitutionnels, LGDJ, 2005, p. 340) qui
garde ». ne sauraient être abandonnés à l’initiative privée ; l’idée
que, parce que l’ordre public est en cause, l’autorité mu-
c) L’impossibilité d’écarter toute responsabilité nicipale ne saurait se désintéresser de la manière dont les
de la commune services publics dotés d’une mission de police municipale
s’acquittent de leur tâche et peut être déclarée responsable
33. Enfin, ce n’est pas parce qu’a été mis sur pied un de telle ou telle carence en la matière.
service public chargé d’une mission spécifique de police
que la commune est dégagée de toute responsabilité en B. – Les tempéraments
matière de police municipale et cela alors même que le
service en question bénéficie d’une personnalité juridique 35. Il va de soi tout d’abord que le maire peut délé-
distincte de celle de la commune. guer son pouvoir de police municipale aux adjoints ou
aux conseillers municipaux comme il peut leur déléguer
Ce principe a été clairement posé par un arrêt de 1958
n’importe quelle autre de ses compétences. C’est là l’ap-
(CE 23 mai 1958, Consorts Amoudruz, Lebon 301, AJDA
plication de l’article L. 2122-18 du CGCT selon lequel
1958. II. 309, chron. J. Fournier et M. Combarnous) dont
le maire « peut, sous sa surveillance et sa responsabilité,
l’un des considérants, repris d’ailleurs par la suite (CE
déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou
4 oct. 1961, Dame Verneuil, Lebon 533), mérite d’être
plusieurs de ses adjoints et, en l’absence ou en cas d’em-
intégralement cité :
pêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous
« Considérant qu’en vertu de l’article 97 de la loi du 5 avril
1884 [art. L. 2212-2 du CGCT] la police municipale a pour ob- titulaires d’une délégation, à des membres du conseil mu-
jet, notamment, de prévenir par des précautions convenables les nicipal ».
accidents et de les faire cesser par la distribution des soins né- Comme a eu l’occasion de le relever plusieurs fois le
cessaires ; qu’il incombe au maire d’une commune présentant le Conseil d’État (v. par ex. CE 4 janv. 1995, Époux Mé-
caractère d’une station balnéaire de prendre des mesures appro- tras : Lebon T. 682), cette possibilité est évidemment ap-
priées en vue d’assurer la sécurité des baigneurs sur les plages plicable en matière de police municipale comme elle l’est
de la localité ; que la circonstance qu’une telle commune, loca- dans les autres domaines.
taire du domaine public de l’État par l’effet d’un contrat passé
avec l’administration des domaines, a confié l’exploitation du
36. Plus intéressantes parce que spécifiques à la police
service des bains à un particulier et a chargé son cocontractant
d’assurer, en ses lieu et place, l’exécution de diverses mesures
municipale sont en revanche les possibilités de déléga-
spécifiées dans la convention en vue de la protection des bai- tion ou de transfert d’une partie du pouvoir de police
gneurs, qu’ils soient ou non usagers du service public des bains, aux présidents des établissements publics de coopéra-
ne saurait, s’agissant de l’accomplissement d’une mission affé- tion intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.
rente à l’exercice de la police municipale, dégager cette collecti- D’une part, à titre expérimental et pour une durée de
vité administrative de la responsabilité qu’elle peut encourir di- six ans, l’article 14 de la loi 2007-290 du 5 mars 2007
rectement envers la victime d’un accident ou envers ses ayants instituant le droit au logement opposable (loi DALO) pré-
cause, du fait de l’existence d’une faute provenant de l’insuffi-
voit que peut être délégué au président d’un EPCI à fis-
sance des mesures prescrites pour la prévention des accidents et
le sauvetage des victimes ou du fait de l’existence d’une faute
calité propre les pouvoirs de police des immeubles me-
lourde commise dans l’exécution desdites mesures ». naçant ruine normalement attribués aux maires par les ar-
ticle L. 511-1 à L. 511-6 du Code de la construction et de
34. L’ensemble de ces solutions se justifie aisément. l’habitat.
D’abord et comme le souligne le jugement précité du Ce n’est possible que si l’EPCI a passé avec l’État, ses com-
Tribunal administratif de Clermont-Ferrand (TA Cler- munes membres et les départements concernés une convention
qui fait de lui le garant du droit à un logement décent et in-
mont-Ferrand 1er juill. 1960, Dame Geneix, préc.), ces
dépendant et qui prévoit expressément la délégation de la po-
solutions s’expliquent par le principe général du droit lice des immeubles menaçant ruine (convention qui peut prévoir
public selon lequel les compétences ne se délèguent pas. d’autres délégations comme, par exemple, celle de la police de
Mais d’autres éléments propres à la matière de la police l’habitat insalubre confiée au préfet par les articles L. 1331-22
jouent dans le même sens : l’idée que, selon la formule de et suivants du Code de la santé publique).
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2212-8 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

D’autre part et surtout, l’article 163 de la loi 2004-809 la population totale, soit des deux tiers au moins des maires
du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités lo- de communes membres dont la population représente plus de
cales introduit dans le CGCT un article L. 5211-9-2 nou- la moitié de la population totale.
veau qui permet un transfert sensiblement plus important Il faut enfin que le transfert soit avalisé par arrêté du
du pouvoir de police municipale aux présidents des EP- ou des représentants de l’État dans le ou les départements
CI à fiscalité propre (J.-F. Joye, Le nouveau pouvoir de concernés.
police du président d’un établissement public de coopé- Il est mis fin au transfert dans les mêmes conditions.
ration intercommunale, AJDA 2005. 21).
La réforme part du constat que les établissements pu- 2° L’exercice des compétences de police transférées
blics de coopération intercommunale se voient souvent aux présidents des EPCI
transférée la gestion de services publics qui interviennent 38. On aurait pu penser qu’une fois que la compétence
en matière de police municipale alors que le maire reste de police avait été transférée dans un domaine déterminé
titulaire du pouvoir de police, ce qui n’est pas parfois suite à la procédure précédemment évoquée, le président
sans poser des problèmes. D’où l’idée du législateur que de l’EPCI soit seul compétent pour prendre les mesures de
le transfert de la gestion de certains services publics de police pertinentes. Tel n’a pas été le choix du législateur
police soit suivi au moins partiellement par un transfert qui précise que, dans un tel cas, « les arrêtés de police sont
de l’exercice du pouvoir de police municipale correspon- pris conjointement par le président de l’EPCI et par le ou
dant. C’est ce que l’on verra en examinant successive- les maires des communes ».
ment la procédure de transfert des compétences, l’exer- En d’autres termes, la loi met en place un processus
cice des compétences transférées et la nature des com- de codécision qui risque, dans un certain nombre de cas,
pétences transférées aux présidents des EPCI (établisse- d’être une cause de blocage. En tout état de cause, par-
ments publics de coopération intercommunale). ler de transfert de compétences comme le fait la loi (et
comme nous l’avons fait pour être fidèle à la lettre de l’ar-
1° La procédure de transfert des compétences de
ticle L. 5211-9-2) est à n’en pas douter excessif. Tout au
police aux présidents des EPCI
plus a-t-on affaire à un exercice conjoint du pouvoir de
37. Il convient tout d’abord de préciser que le transfert décision.
des compétences de police ne peut s’opérer qu’au profit
des présidents des EPIC à fiscalité propre (communau- 3° La nature des compétences de police transférées
tés de communes, communautés urbaines, communautés aux présidents des EPCI
d’agglomération). En conséquence, le président d’un syn- 39. Le « transfert » du pouvoir de police ne peut pas
dicat de communes ne peut en bénéficier alors même qu’il porter sur n’importe quelle matière. Il n’est possible que
serait chargé de la gestion d’un service public qui ne se- s’il porte sur l’une des cinq matières suivantes et encore
rait pas étranger à la police municipale. à la condition que la matière en cause figure parmi les
Par ailleurs, ce transfert des compétences de police au attributions de l’EPCI.
profit des présidents des EPIC à fiscalité propre n’est pas Assainissement. Les maires des communes membres
automatique. de l’EPCI peuvent transférer au président de cet établis-
Il faut d’abord une proposition d’un ou de plusieurs sement, si l’établissement est bien compétent en matière
maires des communes intéressées. On notera que le prin- d’assainissement, « des attributions lui permettant de ré-
cipal concerné, le président de l’EPIC, ne dispose pas glementer cette activité ». Le président pourra (par arrêté
d’un tel pouvoir de proposition alors qu’il est le premier conjoint), « dans le cadre de ce pouvoir, établir des rè-
intéressé au transfert, ce que l’on peut regretter. glements d’assainissement et mettre en œuvre leur appli-
Il faut ensuite l’accord du président de l’EPIC. cation sous la responsabilité d’agents spécialement asser-
Il faut également l’accord soit de tous les maires des mentés. Il peut notamment accorder ou retirer des autori-
communes membres soit au moins de la majorité d’entre sations de déversements d’effluents non domestiques.
eux. Déchets ménagers. Les maires des communes
L’accord de tous les maires des communes membres est né- membres de l’EPCI peuvent transférer au président de
cessaire lorsque l’on a affaire à une communauté de communes
cet établissement, si l’établissement est bien compétent
ou à une communauté d’agglomérations. C’est à n’en pas dou-
ter une condition contraignante. Les conditions sont un peu plus
en matière d’élimination des déchets ménagers, « des
souples dans le cas des communautés urbaines puisque l’ac- attributions lui permettant de réglementer cette activi-
cord d’au moins la majorité des maires suffit. Plus précisé- té ». Le président pourra (par arrêté conjoint), « dans le
ment, il faut, soit l’accord de la moitié des maires de communes cadre de ce pouvoir, établir des règlements de collecte et
membres dont la population représente plus des deux tiers de mettre en œuvre leur application sous la responsabilité
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LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-9

d’agents spécialement assermentés » (sur l’ensemble de conséquence, les mesures de police prises par un maire
la question, voir p. Billet, Transfert de la police déchets s’appliquent exclusivement à l’intérieur du territoire de
au président d’un EPCI, Cahiers de droit de l’intercom- sa commune et il commettrait un cas d’incompétence
munalité, no 1, 2008, p. 125). « ratione loci » s’il prétendait leur donner une portée plus
Gens du voyage. Les maires des communes membres étendue.
de l’EPCI peuvent transférer au président de cet établis-
sement, si l’établissement est bien compétent en matière 43. Compte tenu du fait que les limites des circons-
de réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage criptions administratives sont généralement parfaitement
des gens du voyage, « des attributions dans le cadre de connues des autorités administratives (v. ci-avant sur les
cette compétence ». Le président pourra alors (par arrêté limites territoriales des communes, p. 130), de tels cas
conjoint) réglementer par exemple la durée du stationne- d’incompétence sont exceptionnels.
ment sur ces aires ou terrains.
44. En revanche, on peut donner quelques exemples
Manifestations culturelles et sportives organisées
concrets des implications du principe du respect de la
dans les établissements communautaires. « Les maires
compétence « ratione loci » des autorités de police mu-
des communes membres d’un EPCI peuvent transférer
nicipale.
au président de cet établissement les prérogatives qu’ils
détiennent en application de l’article 23 de la loi 95-73 45. Lorsqu’une station de ski est située sur le territoire
du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation d’une commune, c’est à cette commune qu’incombe la
relative à la sécurité pour assurer la sécurité des mani- charge des services de police sur les champs de neige alors
festations culturelles et sportives organisées dans des même que ces derniers appartiennent au domaine privé
établissements communautaires ». Rappelons que, en d’une autre commune.
application de cet article, les organisateurs de manifes- Il faut en effet, bien évidemment, faire une différence entre
tations sportives, récréatives ou culturelles à but lucratif le statut territorial et le statut domanial d’un bien : la territo-
peuvent être tenus d’assurer un service d’ordre lorsque rialité fait référence à la collectivité territoriale dans la circons-
leur objet ou leur importance le justifie. Il reviendra alors cription administrative de laquelle se trouve le bien ; la doma-
au président de l’EPCI d’en imposer (par arrêté conjoint) nialité fait référence à la personne juridique propriétaire de ce
l’organisation. bien ; c’est en principe le statut territorial du bien et non son
statut domanial qui détermine l’autorité de police compétente
Voirie. Les maires des communes membres de l’EP-
pour agir. Par conséquent, c’est la commune sur le territoire
CI peuvent transférer au président de cet établissement, de laquelle sont situés les champs de ski qui doit être déclarée
si l’établissement est bien compétent en matière de voi- responsable du fonctionnement défectueux des services de po-
rie, « tout ou partie des attributions qu’ils détiennent en lice qui est la cause unique d’accidents survenus à des skieurs
matière de circulation et de stationnement ». C’est cer- emportés par une avalanche (CE 10 juill. 1981, Commune de
tainement dans ce domaine que les « transferts » pourront Bagnères-de-Bigorre et autre, Lebon T. 639, D. 1982. IR. 58,
être les plus significatifs. observations F. Moderne et p. Bon).

40. Réserve faite de ces tempéraments, la police mu- 46. Lorsqu’une voie publique est située sur le territoire
nicipale est donc bien une compétence propre du maire, d’une commune donnée alors même qu’elle appartient au
compétence propre du maire qui est toutefois limitée au domaine (public) d’une autre commune, c’est le maire de
territoire de la commune. la première commune qui exerce sur elle la police géné-
rale de l’ordre public et notamment la police de la circu-
SECTION 2 lation et du stationnement, le maire de la commune pro-
UNE COMPÉTENCE DU MAIRE LIMITÉE priétaire n’étant compétent que pour y exercer la police
AU TERRITOIRE COMMUNAL spéciale de la conservation du domaine public
V. D. Labetoulle, concl. sur CE 6 mars 1981, Associa-
41. Comme cela est logique, le maire ne peut, en prin- tion de défense des habitants du quartier de Chèvre-morte
cipe, intervenir, en matière de police municipale, qu’à et autres, req. no 00120 : Rev. adm., 1981, p. 601. –
l’intérieur du territoire de la commune. Toutefois, ce prin- v. également, AJDA 1981. 264, chron. M.-A. Feffer et
cipe connaît quelques tempéraments. M. Hinault, p. 250, RDP 1981. 1695, note J.-M. Auby,
D. 1981. IR. 281, observations p. Delvolvé, D. 1981. IR.
§ 1. – Le principe 535, observations p. Bon. Sur la distinction parfois dé-
42. La compétence des autorités administratives des licate entre la police générale de l’ordre public et la po-
personnes territoriales est évidement limitée au ter- lice spéciale de la conservation du domaine public, voir
ritoire de la personne administrative considérée. En ci-après p. 2220.
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2212-10 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

47. Lorsque l’axe d’une voie communale constitue la d’organisation du service une mesure qui pourrait tout au-
limite administrative entre deux communes, la police de tant être qualifiée de mesure de police.
la circulation et du stationnement peut certes être exer- Il n’est pas rare en effet que certains services publics
cée par le préfet en application de ses pouvoirs géné- communaux soient implantés sur le territoire d’autres
raux de police qui seront étudiés plus loin (v. ci-dessous communes. En application des règles relatives à la
nos 69 et s.), mais elle peut être également exercée par les compétence « ratione loci » des autorités administratives,
maires des communes concernées, « sous forme soit d’ar- c’est le maire de la commune d’implantation qui y est
rêtés concordants signés par chacun d’entre eux, soit d’un compétent pour assurer la protection de l’ordre public.
arrêté unique signé par les deux maires » (CE 9 mai 1980, En revanche, l’organisation et la gestion de ces services
Commune de Champagne-de-Blanzac, Lebon 221, AJDA publics est de la compétence des autorités communales
1981. 103, note M. Bélanger), toute autre solution violant dont ils relèvent, conseil municipal pour la définition des
les règles de compétence « ratione loci ». règles générales d’organisation, maire pour l’exécution
Dans le cas particulier où la voie dont l’axe constitue la limite de ces règles et la gestion interne du service (CE 6 janv.
administrative entre deux communes n’est pas une voie com- 1995, Ville de Paris, précité ci-dessus no 18). Dès lors, il
munale mais une route nationale ou une route départementale, suffit qu’une mesure qui pourrait être qualifiée de mesure
il faut tenir compter des règles de compétences spécifiques po-
de police soit considérée comme une mesure d’organisa-
sées par l’article L. 2213-1 du CGCT (v. ci-dessous nos 186 et s.)
et qui ne sont pas les mêmes selon que l’on se trouve à l’intérieur tion du service pour qu’elle soit de la compétence, non
ou à l’extérieur d’une agglomération. Par exemple, si cette voie du maire de la commune d’implantation du service, mais
se situe dans l’agglomération de l’une des communes et dans du maire de la commune dont il relève.
la partie non agglomérée de l’autre commune, la police de la Ainsi, dans l’affaire Dame Delage (CE 17 mai 1968, précité
circulation doit être exercée soit par le préfet, soit en commun ci-dessus no 18), le fait que le maire ait interdit certaines bois-
par le maire de la première des deux communes et par l’autorité sons alcooliques sur les terrains de la baignade et du camping
gestionnaire de la voie concernée au titre des pouvoirs de police municipaux situés sur le territoire d’une autre commune a été
qu’elle exerce sur une telle voie en dehors des agglomérations, considéré comme une simple mesure légale d’exécution de déli-
sous forme d’arrêtés concordants signés par chacun d’entre eux bérations du conseil municipal relatives à l’organisation et l’exé-
ou d’un arrêté unique signé par les deux autorités compétentes cution d’un service public. A l’inverse, si la mesure prise avait
(TA Lille 26 janv. 1995, Préfet du nord et s.A. s.G.T.N., LPA été qualifiée de mesure de police municipale, elle aurait été, à
1997, no 86, p. 33, note Tachon). coup sur, considérée comme un empiétement sur la compétence
de police du maire de la commune où étaient situés ces terrains.
48. Lorsqu’une voie publique se prolonge sur le ter-
ritoire d’une autre commune, le maire de la première 52. Le second assouplissement est plus direct et
commune ne peut modifier le sens de circulation de concerne le cas particulier de la police des cimetières. Si
cette voie si ce changement décidé unilatéralement a l’article L. 2223-1 du CGCT impose à toute commune
des conséquences sur les conditions de circulation dans de consacrer « à l’inhumation des morts un ou plusieurs
l’autre commune (CAA Douai 25 mai 2004, Marin, req. terrains spécialement aménagés à cet effet », il n’impose
no 01DA00413, JCP A 2004. 1474, note J. Moreau). pas que ce ou ces terrains soient situés sur son territoire
et, de fait, il a toujours été admis qu’une commune soit
49. Lorsqu’une base nautique qui est la propriété d’une autorisée à créer un cimetière sur le territoire d’une com-
commune et qui est gérée par cette commune est située sur
mune voisine si l’impossibilité pour elle de trouver un
le territoire d’une autre commune, c’est exclusivement le
emplacement convenable sur son propre territoire a été
maire de cette dernière commune qui est compétent pour constatée (v., par exemple, CE 27 oct. 1948, Commune
en assurer la police (Rép. min. no 29489, JOAN 4 déc.
de Livry-Gargan, Lebon 391).
1995, p. 5164 , Dr. adm. 1995, no 774).
Dans un tel cas et par application du principe de la com-
§ 2. – Les tempéraments pétence « ratione loci », la police du cimetière devrait être
exercée par le maire de la commune d’implantation. Tou-
50. Les tempéraments de la compétence « ratione loci »
tefois, une pratique administrative, fondée sur une circu-
sont, d’une manière générale, très limités car il s’agit d’un
laire du ministre de l’Intérieur de 1857, fait qu’elle est en
principe logique et évident de répartition des tâches entre
réalité partagée entre le maire de la commune propriétaire
les différentes autorités administratives. C’est pourquoi
et le maire de la commune d’implantation. « Le maire
on ne peut guère en dénombrer que deux dans le domaine
de la commune propriétaire a seul la police des inhuma-
particulier de la police municipale.
tions (délivrance des concessions, autorisation des ins-
51. Le premier assouplissement est d’ailleurs impli- criptions sur les pierres tombales), ainsi que la police gé-
cite et est la conséquence d’un phénomène déjà évoqué nérale destinée à assurer dans le cimetière la sécurité pu-
(v. ci-dessus no 18), la possibilité de qualifier de mesure blique (étaiement des fouilles, précautions à prendre pour
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LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-11

l’excavation des caveaux), l’hygiène publique (obligation théorie de la police administrative, RFDA 1998. 362. –
d’enlever les ordures) et la décence. Le maire de la com- G. GAILLARD, Les polices spéciales en droit adminis-
mune d’implantation est en revanche compétent en cas de tratif, thèse droit, Grenoble II, 1977, multigraphiée. –
désordre, de vol et de tumulte » (F. Bouyssou, note sous M. Leroy, Le concours des polices générales et des po-
CE 18 févr. 1972, Chambre syndicale des entreprises ar- lices spéciales, thèse droit, Lille, 1938, Saint-Omer, 1938.
tisanales du bâtiment de la Haute-Garonne, JCP 1973. II. – G. LIET-VEAUX, A propos de santé publique : po-
17446). lices générales et polices spéciales, note sous CE 17 oct.
Cette répartition des compétences peut surprendre car, si l’on 1952, Syndicat climatique de Briançon, Rev. adm., 1952,
peut comprendre que le maire de la commune d’implantation p. 591. – D. MAILLARD DESGRÉES DU LOÛ, Po-
intervienne lorsque sont en cause des compétences domaniales lice générale, polices spéciales (recherche sur la spécifici-
comme, par exemple, la délivrance des concessions, son inter- té des polices générale et spéciales), thèse droit, Rennes,
vention dans des domaines comme ceux de la sécurité ou de
1988, multigraphiée. – F. MODERNE, Le rôle du pré-
l’hygiène publique ne se justifie pas. Au surplus, au cas de cime-
tière intercommunal et notamment de cimetière relevant d’une fet en matière de sécurité, Revue de la police nationale,
communauté urbaine, il est admis que c’est le maire de la com- no 105-77-3, p. 19. – O. RENAUDIE, Que reste-t-il du
mune d’implantation qui exerce la totalité des pouvoirs de police pouvoir de police du gouvernement en matière écono-
(v. notamment la circulaire du ministre de l’Intérieur no 69-222 mique ?, Les petites affiches du 22 janvier 2009, no 16,
du 8 mai 1969 et Pouvoirs de police du maire au sein d’une p. 24.
communauté urbaine, Vie communale et départementale, 1969,
p. 75. D’une manière générale d’ailleurs, si plusieurs services 54. Le maire n’est pas la seule autorité administrative
publics ayant un objet de police ont été transférés aux commu- disposant d’un pouvoir de police. Dès lors, dans l’exer-
nautés urbaines par l’article 8 de la loi 66-1069 du 31 décembre cice de sa mission de police sur le territoire communal, il
1966 – art. L. 5215-20 du CGCT – et peuvent dès lors engager va entrer en concours avec les autres autorités administra-
sa responsabilité - v., par exemple, CE 14 mars 1986, Commu- tives dotées de compétences de police. Certaines d’entre
nauté urbaine de Lyon c/ Société Sapi, Lebon 72, RFDA 1986. elles sont des autorités de police générale. D’autres sont
922, concl. M. Roux et note X. Prétot, AJDA 1986. 298, chron.
des autorités de police spéciale.
M. Azibert et M. Fornacciari, D. 1986. IR. 462, observations
F. Moderne et p. Bon –, la loi n’a en aucun cas procédé à un Il convient donc d’examiner de quelle manière s’opère
transfert du pouvoir de police qui demeure dans la compétence le concours entre la police municipale et les autres po-
municipale - v., par exemple, CE 11 mai 1977, Ville de Lyon, lices générales de même qu’avec les polices spéciales. Le
Lebon 211, Dr. adm. 1977, no 214 – sauf, évidemment, appli- concours entre la police municipale et les autres polices
cation des dispositions de l’article L. 5211-9-2 du CGCT précé- générales ne soulève pas de difficultés majeures (§ 1). En
demment évoquées ci-dessus no 36 et s.). revanche, il n’en va pas de même du concours entre la po-
Il n’empêche que le Conseil d’État n’a pas relevé d’office lice municipale et les polices spéciales. Il y a en effet de
l’illégalité « ratione loci » du règlement général d’un nouveau multiples polices spéciales et il est particulièrement déli-
cimetière implanté par une commune sur le territoire d’une com-
cat de dégager des principes généraux qui régissent leur
mune voisine et pris, non pas par le maire de cette dernière, mais
par le maire de la commune propriétaire (CE 18 févr. 1972,
combinaison avec la police municipale tant le droit positif
Chambre syndicale des entreprises artisanales du bâtiment de la génère des solutions distinctes. Il semble cependant que
Haute-Garonne, Lebon 153, AJDA 1972. 250, chron. D. Labe- le problème ne se pose pas dans les mêmes termes selon
toulle et p. Cabanes, p. 215, JCP 1973. II. 17446, note F. Bouys- que la police spéciale qui entre en concours avec la police
sou précitée, Gaz. Pal. 1973. II. 761, article M. Melin). municipale a un but étranger à la police municipale (§ 2)
ou a, à l’inverse, un but identique à celui de la police mu-
SECTION 3 nicipale (§ 3).
UNE COMPÉTENCE DU MAIRE EN 55. Toutefois, avant d’étudier ces différentes hypo-
CONCOURS AVEC CELLE DES AUTRES thèses, il convient de rappeler les critères de distinction
AUTORITÉS DE POLICE entre la police administrative générale et la police admi-
nistrative spéciale. La question, délicate, est diversement
53. Bibliographie. – Outre la bibliographie générale traitée en doctrine et ce n’est pas ici le lieu de l’aborder
(v. ci-avant p. 2205), voir p. BON, Les lois de décen- dans le détail. On s’en tiendra donc aux simples affir-
tralisation et la police locale, in Les nouvelles compé- mations suivantes qui, sans aucun doute, simplifient un
tences locales (sous la direction de F. Moderne), Econo- état du droit plus complexe mais permettent de saisir la
mica, 1985, p. 353. – C. BUNIET, Contribution à l’étude réalité pratique des divers aspects de la police.
du régime contentieux des polices administratives spé-
ciales, RDP 1981. 1017. – T.-M. DAVID-PECHEUL, 56. On dira qu’une autorité administrative est inves-
La contribution de la jurisprudence constitutionnelle à la tie d’un pouvoir de police générale lorsqu’un texte lui
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2212-12 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

confie, par voie de clause générale, le droit de réglemen- moralité publiques dans un lieu déterminé (police des marchés
ter les droits des citoyens en vue de protéger la sécurité, d’intérêt national) ou en ce qui concerne une activité spécifique
la salubrité, la tranquillité et la moralité publiques dans (police de la navigation aérienne).
toute l’étendue de la circonscription administrative dont Par exemple encore, un texte spécial lui confie le soin de pro-
elle a la charge et, partant, en ce qui concerne toutes les téger un élément de la sécurité, de la salubrité, de la tranquillité
ou de la moralité publiques dans toute la circonscription admi-
activités susceptibles de s’y dérouler.
nistrative dont elle a la charge (compétences de police munici-
Trois éléments principaux – dont le dernier est en pale conférées aux préfets des départements des Hauts-de-Seine,
quelque sorte la résultante des deux premiers – permettent de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne) ou en un lieu déter-
ainsi de définir une police administrative générale. miné de sa circonscription (compétences de police municipale
Il s’agit en premier lieu de son but : I’autorité de police admi- conférées aux préfets dans les communes dites à police d’État)
nistrative générale doit pouvoir intervenir aussi bien pour proté- ou encore au regard d’une activité spécifique (police de la sécu-
ger la sécurité publique que la salubrité, la tranquillité et la mo- rité en matière de tirs militaires).
ralité ; certes, à un moment précis, elle peut n’intervenir concrè- Par exemple enfin, un texte spécial lui confie la protection
tement que pour protéger l’un de ces éléments de l’ordre public d’un intérêt autre que la sécurité, la salubrité, la tranquillité, ou
mais, de toute façon, elle est compétente pour intervenir, si elle la moralité publiques, dans toute la circonscription administra-
le désire, dans le but de protéger les autres. tive dont elle a la charge (police des sites et monuments histo-
Il s’agit en second lieu de son étendue : I’autorité de police riques), dans un lieu déterminé à l’intérieur de sa circonscription
administrative générale doit pouvoir intervenir sur toute l’éten- (police des débits de boisson) ou à l’encontre d’une activité par-
due de la circonscription administrative dont elle a la charge et ticulière (police de la chasse).
elle doit pouvoir réglementer toutes les activités susceptibles de
s’y dérouler, cela, bien évidemment, sous réserve des préroga-
tives consenties aux autres autorités de police ; certes, ici en- § 1. – Le concours entre la police municipale
core, elle peut n’intervenir, à un moment précis, qu’en un point et les autres polices générales
déterminé de sa circonscription ou au regard d’une activité par- 58. Le problème d’un concours entre la police mu-
ticulière, mais elle demeure compétente pour intervenir, si elle nicipale et les autres polices générales ne se pose, à
le désire, dans toute sa circonscription et à l’égard de toute ac- l’évidence, que parce que la police municipale n’est
tivité posant un problème du point de vue de la protection de
la seule police générale existant en droit administratif
l’ordre public.
Il résulte enfin de ces deux premières caractéristiques que le français. C’est pourquoi il convient de rappeler briè-
pouvoir de police générale d’une autorité administrative ne sau- vement quelles sont ces autres polices générales avant
rait provenir, à l’évidence, que d’une habilitation générale, un d’examiner de quelle manière elles se combinent avec la
texte lui confiant explicitement la protection de la sécurité, de la police municipale.
salubrité, de la tranquillité et de la moralité publiques dans toute
sa circonscription et ne se bornant pas à évoquer telle ou telle A. – La possibilité d’un concours : l’existence de polices
compétence spécifique qu’elle serait à même d’y exercer. générales autres que la police municipale
La police municipale présente, à l’évidence, ces trois
caractéristiques et constitue donc un cas typique de po- 59. Le maire n’est pas la seule autorité administrative
lice administrative générale : le maire est chargé, comme dotée d’un pouvoir de police générale. Tant le Premier
nous le verrons plus loin de façon détaillée (v. ci-après ministre que le préfet de département disposent, en effet,
Chapitre 2, p. 2220), de la protection de la sécurité, de la d’un pouvoir similaire.
salubrité, de la tranquillité et de la moralité publiques ; il
1° Le pouvoir de police générale du Premier ministre
exerce cette compétence sur toute l’étendue de sa circons-
cription et à l’égard de toutes les activités susceptibles de 60. Si le pouvoir de police générale du maire trouve,
s’y dérouler ; il est habilité à ce faire, par voie de clause comme on l’a vu plus haut, son fondement dans la loi, s’il
générale, par l’article L. 2212-2 du CGCT, puisque son en va de même, comme on le verra au point suivant, du
alinéa 1 dispose que « la police municipale a pour objet pouvoir de police générale du préfet, en revanche, aucune
d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité loi n’attribue un tel pouvoir aux autorités centrales. C’est
publiques » et puisque l’énumération qui suit (« elle com- le Conseil d’État qui, sous la IIIe République et dans son
prend notamment :… ») n’a que valeur indicative. célèbre arrêt de 1919 Labonne (CE 8 août 1919, Labonne :
57. En ce sens inverse, on dira qu’une autorité admi- Lebon 737, GAJA, Dalloz, 17e éd. 2009, p. 213 et les
nistrative est investie d’un pouvoir de police spéciale références), a affirmé qu’ « il appartient au chef de l’État,
lorsque la compétence qui lui est attribuée ne présente pas en dehors de toute délégation législative et en vertu de
les caractéristiques qui viennent d’être indiquées. ses pouvoirs propres, de déterminer celles des mesures
Par exemple, un texte spécial confie à cette autorité le soin de police qui doivent en tout état de cause être appliquées
de protéger à la fois la sécurité, la salubrité, la tranquillité et la dans l’ensemble du territoire », en l’espèce la nécessité de
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LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-13

posséder un « certificat de capacité pour la conduite des institution de la ceinture de sécurité. – 17 décembre 1975,
voitures automobiles », ancêtre du permis de conduire. Pommier, Lebon T. 1173 : institution du port de la cein-
On s’est beaucoup interrogé sur le fondement de ces ture de sécurité. – 24 mars 1976, Fédération nationale
pouvoirs propres. Pour quelques auteurs (v. par exemple, des moyens de transports CGT et autres, Lebon T. 1030 :
G. Vedel et p. Delvolvé, Droit administratif, PUF, 12e éd., modalités d’exploitation sur la voie publique des taxis et
1992, tome I, p. 30), ce pouvoir propre de police pourrait des voitures de remise. – 3 février 1978, CFDT et CGT,
être rattaché à la mission d’exécution des lois confiée au Lebon 47, AJDA 1978. 388, note M. Durupty, RDP 1979.
chef de l’État par l’article 3 de la loi constitutionnelle du 535, note M. Waline : interdiction de la distribution de do-
25 février 1875 car « la mission d’exécution des lois ne cuments ou d’objets quelconques aux automobilistes cir-
se limite pas à l’exécution de chaque loi, mais comporte culant sur la voie publique. – 17 février 1978, Union des
une tâche générale de maintien de l’ordre public ». Tou- syndicats nationaux des cadres et techniciens d’affichage
tefois, pour la majorité de la doctrine, c’est là donner à la et de publicité extérieure, Lebon 81 : réglementation de
mission d’exécution des lois un sens trop extensif et, en la publicité aux abords des voies ouvertes à la circula-
réalité, ce pouvoir propre de police est un pouvoir régle- tion. -17 février 1978, Association dite « Comité pour lé-
mentaire spécifique « exercé en marge tant de la législa- guer l’esprit de la Résistance », Lebon 82 : réglementa-
tion que de la Constitution » (v. par exemple R. Chapus, tion de l’affichage aux abords des voies ouvertes à la cir-
Droit administratif général, Montchrestien, tome 1, 15e culation. – 22 décembre 1978, Union des chambres syndi-
éd., 2001, p. 675). cales d’affichage et de publicité extérieure, Lebon 530, D.
1979. IR. 91, observations p. Delvolvé : réglementation
61. Quoi qu’il en soit, l’avènement de la IVe République de la publicité et des enseignes en bordure des voies pu-
n’a pas fait disparaître ce pouvoir propre de police qui de- bliques. – 25 novembre 1981, Chadelat et autres, Lebon
meure tel quel à une différence près : il n’est plus exercé T. 849 : utilisation obligatoire des feux de croisement sur
par le chef de l’État mais par le président du conseil (ce les routes éclairées en continu. – 22 janvier 1982, Asso-
qui est un argument en faveur de la thèse précédemment ciation Auto-défense et autres, D. 1982, 494, note B. Pac-
évoquée de MM. Vedel et Delvolvé puisque, en applica- teau : institution du port de la ceinture de sécurité. – CE
tion de l’article 47 de la Constitution de 1946, c’est doré- 19 mars 2001, Syndicat national des industriels et profes-
navant le président du conseil qui est chargé de l’exécu- sionnels de l’aviation générale, Lebon 138 : réglementa-
tion des lois). tion des vols organisés par les aéro-clubs sur l’ensemble
Voir ainsi CE 1er mars 1957, Fédération départementale des
du territoire. – CE 19 mars 2007, Mme Le Gac et autres,
associations de pêche et de pisciculture de la Charente, Lebon Lebon 123, RFDA 2007. 770, conclusions L. Derepas,
140 : réglementation des lieux de pêche dans un but de sécuri- JCP A 2007. 2225, note D. Maillard Desgrées du Loû,
té et de conservation du domaine public. – 14 novembre 1957, RFDA 2007. 1286, chronique A. Roblot-Troisier : fixa-
Fédération nationale des moyens de transport, Lebon T. 980 : tion, dans le cadre des pouvoirs de police générale et sans
réglementation des taxis. – 25 février 1959, Balestre, Lebon méconnaître la loi ni en altérer la portée, des conditions
T. 1053 : réglementation du permis de conduire. -13 mai 1960, d’application de l’interdiction de fumer dans les lieux af-
s.A.R.L. « Restaurant Nicolas », Lebon 324 : réglementation, fectés à un usage collectif.
dans un but de salubrité, de l’achat de gibier par les restaura-
teurs.
63. Toutefois, la Constitution de 1958 présente une
62. De la même manière, et sous l’empire, cette fois-ci, singularité par rapport aux Constitutions des deux Répu-
de la Constitution de 1958, c’est le Premier ministre qui bliques antérieures : alors que ces dernières n’attribuaient
dispose de ce pouvoir propre de police. à l’exécutif qu’un pouvoir réglementaire d’exécution des
Voir ainsi CE 2 mai 1973, Association cultuelle des is- lois, la Constitution nouvelle lui accorde également un
raélites nord-africains de Paris, Lebon 313, Revue de pouvoir réglementaire autonome au domaine étendu.
droit rural 1974, p. 13, note J. Moreau : réglementation Dans ces conditions, les pouvoirs propres de police
de l’abattage rituel des animaux afin qu’il soit effectué no- reconnus au chef du gouvernement, dont on a déjà dit
tamment dans des conditions conformes à l’ordre public plus haut qu’il semblait artificiel de les rattacher au
et à la salubrité. – 4 juin 1975, Sieurs Bouvet de la Mai- pouvoir réglementaire d’exécution des lois, ne sont-ils
sonneuve et Millet, Lebon 330 : institution du port de la maintenant qu’une banale manifestation du pouvoir ré-
ceinture de sécurité. – 25 juillet 1975, Sieur Chaigneau, glementaire autonome institué par la Constitution de la
Lebon 436 ; RDP 1976. 342, note J.-M. Auby : limita- Ve République ?
tion de la vitesse de circulation des véhicules routiers. – La réponse est négative car le pouvoir réglementaire
17 décembre 1975, Millet, D. 1977. 73, note G. Morange : autonome institué par la Constitution nouvelle ne peut,
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2212-14 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

par définition, intervenir dans les matières réservées à la même façon que le pouvoir de police du chef du pouvoir
loi par l’article 34 de la Constitution de 1958 et qui com- exécutif des IIIe et IVe Républiques ignorait que les
prennent notamment « les garanties fondamentales accor- libertés publiques étaient une matière réservée à la loi ».
dées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques ». Dans ces conditions, on comprend que le raisonnement
Or, toute mesure de police porte atteinte, ici encore par dé- du juge ait suscité des critiques (v. par ex. L. Favoreu,
finition, aux droits fondamentaux. Dans ces conditions, Le Conseil d’État défenseur de l’exécutif, L’Europe et le
le pouvoir de police du chef du gouvernement ne sau- droit – Mélanges en honneur à J. Boulouis, Dalloz, 1991,
rait être une manifestation du pouvoir réglementaire au- p. 237, spécialement p. 243 et s.) même si la nécessité
tonome institué par la Constitution nouvelle. Il demeure, d’un tel pouvoir ne fait guère dé doute.
comme sous les Républiques antérieures, un pouvoir « sui
generis » en marge de la loi et de la Constitution. 67. Exercé en principe par le Premier ministre (avec, le
cas échéant, le contreseing des ministres chargés de son
64. Cela résulte assez clairement de la jurisprudence du exécution), ce pouvoir de police générale peut toutefois
Conseil d’État qui, à l’occasion, affirme que, « en donnant être exercé à titre exceptionnel par le Président de la Ré-
compétence au législateur pour fixer les règles concernant publique. Il en va ainsi tout d’abord lorsque l’article 16 de
les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour la Constitution est mis en œuvre. Il en va de même ensuite
l’exercice des libertés publiques, l’article 34 de la Consti- lorsque le décret de police est délibéré en Conseil des mi-
tution n’a pas retiré au gouvernement les pouvoirs de po- nistres, I’article 13 de la Constitution imposant alors qu’il
lice générale qu’il exerçait antérieurement » (arrêts préci- soit signé par le chef de l’État (mais l’article 19 imposant
tés Association dite « Comité pour léguer l’esprit de la Ré- qu’il soit contresigné par le Premier ministre et, le cas
sistance », Union des chambres syndicales d’affichage et échéant, par les ministres responsables).
de publicité extérieure, Association Autodéfense, Syndi-
cat national des industriels et professionnels de l’aviation 68. Quant aux ministres, s’ils peuvent être assez sou-
générale et Mme Le Gac et autres) ou encore évoque, à vent, comme on le verra plus loin, autorités de police spé-
l’instar de l’arrêt Labonne, les « pouvoirs propres » dont il ciale, ils ne sont pas autorités de police générale. Toute-
dispose en la matière (arrêts précités Association cultuelle fois, outre le fait qu’ils peuvent proposer des mesures de
des israélites nord-africains de Paris et Union des syndi- police générale au Premier ministre (ou au chef de l’État),
cats nationaux des cadres et techniciens d’affichage et de ils peuvent être chargés de prendre, par arrêté, les mesures
publicité extérieure) et qu’il peut exercer « en dehors de de police qu’implique l’exécution d’un décret de police à
toute délégation législative l’y habilitant spécialement » la condition que ce dernier définisse « avec une suffisante
(arrêt précité Union des syndicats nationaux des cadres précision le cadre et l’objet des mesures à intervenir » (CE
et techniciens d’affichage et de publicité extérieure), étant 4 juin 1975, Sieurs Bouvet de la Maisonneuve et Millet,
entendu que, si le législateur est déjà intervenu en la ma- préc.).
tière, « il incombe au Premier ministre d’exercer son pou-
2° Le pouvoir de police générale du préfet de département
voir de police générale sans méconnaître la loi ni en alté-
rer la portée » (arrêt précité Mme Le Gac et autres). 69. L’article L. 2215-1 du CGCT comporte les disposi-
tions suivantes :
65. Cela résulte également de deux décisions du Conseil
« La police municipale est assurée par le maire, toute-
constitutionnel qui, reprenant aussi de façon textuelle la
fois :
formule de l’arrêt Labonne, ont affirmé que l’article 34
1o Le représentant de l’État dans le département peut
de la Constitution n’a pas retiré au chef du gouvernement
prendre, pour toutes les communes du département ou
les attributions de police générale qu’il exerçait antérieu-
pour plusieurs d’entre elles, et dans tous les cas où il n’y
rement « en vertu de ses pouvoirs propres et en dehors de
aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes
toute habilitation législative » (Cons. constit. 20 février
mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté
1987, Décision no 87-149 L, Rec. p. 22, considérant 7. –
et de la tranquillité publiques.
20 juillet 2000, Décision no 2000-434 DC, Rec. p. 107,
considérant 19, LPA 24 juillet 2000, note J.-E. Schoettl, Ce droit ne peut être exercé par le représentant de
RDP 2000. 1542, note F. Luchaire). l’État dans le département à l’égard d’une seule com-
mune qu’après une mise en demeure au maire restée sans
66. Ainsi, et comme le note le professeur Chapus résultat ;
(R. Chapus, op. cit., p. 677), « institué par voie juris- 2o Si le maintien de l’ordre est menacé dans deux ou
prudentielle en marge de la Constitution, le pouvoir plusieurs communes limitrophes, le représentant de l’État
de police du Premier ministre ignore la distinction des dans le département peut se substituer, par arrêté motivé,
matières législatives et des matières réglementaires, de la aux maires de ces communes pour l’exercice des pouvoirs
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LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-15

mentionnés aux 2o et 3o de l’article L. 2212-2 et à l’article le cadre du département. Il s’agit d’ailleurs de dispositions rela-
L. 2213-23 ; tivement récentes puisqu’elles sont issues de l’alinéa 1 de l’ar-
3o Le représentant de l’État dans le département est seul ticle 34-III de la loi 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et
libertés des communes, des départements et des régions. Cela
compétent pour prendre les mesures relatives à l’ordre, à
ne veut pas dire qu’il ait fallu attendre le vote de cette loi pour
la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le que le préfet dispose d’un pouvoir de police générale dans le
champ d’application excède le territoire d’une commune ; cadre du département. En réalité, un tel pouvoir lui avait déjà
4o En cas d’urgence, lorsque l’attente constatée ou pré- été reconnu sur le fondement d’autres dispositions, également
visible au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à reprises aujourd’hui à l’article L. 2215-1, au sens moins évident
la sécurité publiques l’exige, et que les moyens dont dis- et qui seront évoquées ultérieurement.
pose le préfet ne permettent plus de poursuivre les objec-
tifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police, celui-ci 73. Au titre des dispositions dont le sens est clair, on
peut, par arrêté motivé, pour toutes les communes du dé- peut enfin citer le 4o de l’article L. 2215-1 selon lequel
partement ou plusieurs ou une seule d’entre elles, réqui- le préfet peut, en cas d’urgence et lorsque l’ordre public
sitionner tout bien ou service, requérir toute personne né- l’exige, réquisitionner tout bien ou service ou requérir
cessaire au fonctionnement de ce service ou à l’usage de toute personne nécessaire au fonctionnement de ce ser-
ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu’à ce que l’at- vice ou à l’usage de ce bien.
teeinte à l’ordre public ait pris fin ou que les conditions Il s’agit là d’une disposition issue de l’article 3 de la loi 2003-
de son maintien soient assurées… ». 239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure modifiée par
l’article 29 de la loi 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la pré-
vention de la délinquance. Elle confirme explicitement que,
70. Cet article rassemble, non seulement des disposi- dans l’exercice de son pouvoir de police générale dans le cadre
tions d’origine différente, mais également de portée dif- du département, le préfet peut faire exercice d’un pouvoir de ré-
férente, facile à préciser pour certaines, plus délicate à quisition de biens, de services et de personnes.
cerner pour d’autres.
74. Si l’on aborde maintenant les dispositions de l’ar-
71. Au titre des dispositions dont le sens est clair, on ticle L. 2215-1 dont la portée est plus délicate à cerner,
peut d’abord citer le second alinéa du 1o de l’article vient d’abord l’alinéa 1 du 1o de l’article L. 2215-1 se-
L. 2215-1 selon laquelle « ce droit ne peut être exercé lon lequel « le représentant de l’État dans le département
par le représentant de l’État dans le département à l’égard peut prendre, pour toutes les communes du département
d’une seule commune qu’après une mise en demeure au ou pour plusieurs d’entre elles, et dans tous les cas où il
maire restée sans résultat ». n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales,
Cette disposition, issue de l’alinéa 2 de l’article 99 de toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la
la loi du 5 avril 19884, par la suite codifié à l’alinéa 2 de sûreté et de la tranquillité publiques ».
l’article 107 du Code de l’administration communale puis Il s’agit là d’une formule qui est issue de l’alinéa 1 de l’ar-
à l’alinéa 2 de l’article L. 131-13 du Code des communes, ticle 99 de la loi du 5 avril 1884, souvent appliqué par le juge
attribue au préfet le pouvoir de se substituer au maire (v. par exemple : CE 10 août 1917, Baldy : Lebon 636, concl.
(pouvoir qui sera étudié ci-après Chapitre 2, p. 2220-1), Corneille : réglementation, dans tout le département, de l’uti-
c’est-à-dire un pouvoir qui n’a rien à voir avec l’exercice lisation des insignes et emblèmes associés aux couleurs natio-
nales, fondée sur l’article 99 de la loi de 1884. – Crim. 28 oct.
d’un pouvoir de police générale confié en propre au préfet
1922 : s., 1926, I, 44 : interdiction, dans tout le département,
aux fins de mise en œuvre dans son département puisque, de la reproduction cinématographique de tous agissements ou
comme nous le verrons, il constitue purement et simple- attentats criminels, fondée sur l’article 99 de la loi de 1884. –
ment l’exercice, au lieu et place du maire, du pouvoir de CE 8 févr. 1918, Demoiselle Le Tourneur, Lebon 108 : régle-
police municipale dans une seule commune. mentation, dans tout le département, de l’utilisation des insignes
et emblèmes associés aux couleurs nationales, fondée sur l’ar-
72. Au titre des dispositions dont le sens est clair, on ticle 99 de la loi de 1884. – 23 janvier 1946, Veuve Bugent,
Lebon 23 : réglementation, dans tout le département, de la pros-
peut également citer le 3o de l’article L. 2215-1 selon
titution, fondée sur l’article 99 de la loi de 1884. – 5 avril 1957,
lequel « le représentant de l’État dans le département Syndicat des sylviculteurs du sud-ouest, Lebon 239 : obligation
est seul compétent pour prendre les mesures relatives à de débroussaillement prescrite sur tout le département et fondée
l’ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, sur l’article 99 de la loi de 1884).
dont le champ d’application excède le territoire d’une Elle a été codifiée par la suite, d’abord à l’alinéa 1 de l’ar-
seule commune ». ticle 107 du Code de l’administration communale (CE 20 janv.
Ces dispositions confirment sans la moindre contestation pos- 1965, Ministre de l’intérieur c/ Dame Vinci, Lebon 41 : les dis-
sible que le préfet dispose d’un pouvoir de police générale dans positions de l’article 107 permettent au préfet de réglementer les
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2212-16 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

conditions de la circulation et du séjour des nomades dans son Cette fois, ces dispositions sont issues d’un décret-loi du
département. – 24 janvier 1968, Fédération française de cam- 30 octobre 1935 ajoutant un troisième alinéa à l’article 99 de
ping et de caravaning et association touristique des cheminots, la loi du 5 avril 1884, codifié par la suite successivement au
Lebon 52 : le préfet peut, dans le cadre des pouvoirs qu’il tient troisième alinéa de l’article 107 du Code de l’administration
de l’article 107, aggraver la réglementation nationale du cam- communale puis au troisième alinéa de l’article L. 131-13
ping en interdisant notamment le camping le long de certaines du Code des communes (v. par exemple : CE 13 mars 1968,
rivières. – 26 avril 1968, Merel et Rivière, Lebon 264 : la situa- ministre de l’lntérieur c/ Époux Leroy, Lebon 179, AJDA 1968.
tion dans des bidonvilles créant pour l’ordre public une menace 240, chron. Massot et Dewost, p. 221 : réglementation pré-
justifiant que le préfet face usage des pouvoirs qu’il tient de l’ar- fectorale de l’activité des photographes-filmeurs dont la zone
ticle 107, ce dernier peut fixer notamment un prix maximum de d’application s’étend sur deux communes. – 26 juillet 1985,
location. – 9 février 1973, Rousseau, Lebon 127 : il appartient Société Glace service, Lebon 236 : interdiction préfectorale de
au préfet, en application de l’article 107 du CAC, de prendre, la vente ambulante sur les plages de deux communes).
pour toutes les communes du département, toutes mesures rela-
tives au maintien de la salubrité publique). 76. Ces deux séries de dispositions ont donné lieu à
Ensuite à l’alinéa 1 de l’article L. 131-13 du Code des com- des interprétations différentes. Il a ainsi été soutenu
munes (TA Bordeaux 10 mars 1987, Club taurin Goya, Lebon qu’elles n’attribueraient au préfet qu’un pouvoir de police
468 : I’interdiction des courses de taureaux dans tout un dé- municipale par substitution. Il a également été soutenu
partement, dont la nécessité n’est pas justifiée par les nécessi- qu’elles ne lui donneraient qu’un pouvoir de police muni-
tés de l’ordre public, ne peut trouver son fondement dans l’ar- cipale par superposition. En réalité, I’une et l’autre de ces
ticle L. 131-13. – CE 16 janv. 1987, Auclair, Lebon T. 848 : deux thèses semblent pouvoir être rejetées au profit d’une
I’interdiction de la vente de glaces par colportage sur tout le troisième : ces deux séries de dispositions confirment que
domaine public du département, compte tenu de son caractère
le préfet dispose d’un pouvoir propre de police, pouvoir
général et absolu, ne peut trouver un fondement dans les pou-
voirs de l’article L. 131-3. – 24 janvier 1990, Painot, Lebon propre de police qu’il tire d’un texte de l’époque révolu-
T. 895 : une réglementation, sur tout le département, de l’usage tionnaire et que confirme également l’alinéa 1 précité de
des armes en feu en période de chasse peut être fondée sur l’ar- l’article 34 III de la loi du 2 mars 1982, codifié, comme on
ticle L. 131-13. – 23 septembre 1991, Commune de Narbonne l’a déjà indiqué, au 3o de l’article L. 2215-1 et qui com-
c/ Préfet de l’Aude : Lebon 313, AJDA 1992. 154, note J. Mo- prend notamment la possibilité de procéder à des réquisi-
reau : une interdiction, dans tout un département, de certaines tions évoquées par le 4o du même article.
utilisations de l’eau en raison d’une situation de sécheresse peut
être fondée sur l’article L. 131-13. – 3 juillet 1992, ministre a) La thèse du pouvoir de police municipale
de l’Intérieur c/ Société Carmag : Lebon 280 : l’interdiction par substitution
sur l’ensemble du département de vendre à certaines heures des
boissons alcoolisées dans les stations-services ne peut être fon- 77. Comme le relevait encore il y après de cinquante
dée sur l’article L. 131-13, car il ne ressort pas du dossier qu’elle ans et de façon critique le commissaire du gouvernement
ait été prise en considération de circonstances particulières au Combarnous (M. Combarnous, concl. sur CE 14 déc.
département. – 3 mars 1993, s.A. Carmag : Lebon 52 : l’in- 1962, Doublet, D. 1963, 117), « la plupart des ouvrages
terdiction sur l’ensemble du département de vendre à certaines généraux de droit administratif font du pouvoir du pré-
heures des boissons alcoolisées à emporter peut être fondée sur fet agissant en vertu de l’article 99, alinéa premier (art.
l’article L. 131-13 car elle a été prise en considération de cir-
constances particulières au département. – 21 février 1997, Mi-
L. 2215-1, 1o, alinéa 1), un pouvoir de substitution » et ils
nistre de l’environnement c/ Syndicat des agriculteurs irrigants développent le même raisonnement à propos de l’alinéa
du Val d’Allier Bourbonnais, Lebon T. 971 : le préfet est com- troisième du même article (art. L. 2215-1, 2o) qui contient
pétent pour instituer des limitations à l’usage des eaux en se fon- d’ailleurs le verbe « substituer ». Selon eux, le pouvoir du
dant sur l’article L. 131-13). préfet tant à l’égard de toutes les communes du départe-
ment (art. L. 2215-1, 1o, alinéa 1) qu’à l’égard de deux
75. Également délicates à interpréter sont les disposi- ou de plusieurs communes limitrophes (art. L. 2215-1,
tions du 2o de l’article L. 2215-2 selon lesquelles, « si 2o) serait un pouvoir de substitution identique à celui qui
le maintien de l’ordre est menacé dans deux ou plusieurs est organisé, à l’égard d’une seule commune, par l’alinéa
communes limitrophes, le représentant de l’État dans le second du 1o de l’article L. 2215-1.
département peut se substituer, par arrêté motivé, aux
78. Cette analyse, qui fait du pouvoir de police préfec-
maires de ces communes pour l’exercice des pouvoirs
torale le simple exercice, par substitution, d’un pouvoir
mentionnés aux 2o et 3o de l’article L. 2212-2 et à l’article
de police municipale n’est pas acceptable pour les raisons
L. 2213-23 » (respectivement police de la tranquillité pu-
suivantes.
blique, maintien du bon ordre dans les endroits où il se
fait de grands rassemblements d’hommes, police des bai- 79. Pour que l’on ait affaire à un pouvoir de substitu-
gnades). tion du préfet au maire au strict sens du terme, il faudrait
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LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-17

que trois conditions soient cumulativement remplies : que communes serait de la compétence de police municipale
tous les maires des communes concernées aient négligé du préfet.
d’agir ; que le préfet ne puisse se substituer à eux qu’après
les avoir mis en demeure d’agir ; que le préfet, lorsqu’il 82. Plusieurs arguments jouent en faveur cette thèse,
se substitue, soit censé exercer les pouvoirs du maire, ce soutenue notamment par le professeur Moreau dans une
qui implique que, en cas de dommages, il engage, non la précédente édition de ce chapitre.
responsabilité de l’État, mais celle de la commune. Elle n’encourt pas deux des trois reproches faits à la thèse
précédente puisqu’elle est compatible avec la possibilité pour le
80. Or, ces trois conditions, si elles sont remplies, préfet d’intervenir alors même qu’il n’y a pas carence des maires
comme on le verra (ci-après Chapitre 2, p. 2220), lorsque et sans qu’il soit besoin de les mettre en demeure d’agir.
l’on a affaire à une intervention du préfet fondée sur Au surplus, il est arrivé que le Conseil d’État qualifie expres-
sément l’intervention du préfet d’intervention de police muni-
l’alinéa 2 du 1o de l’article L. 2215-1, ne le sont pas
cipale (CE 18 avr. 1902, Commune de Néris-Les-Bains : Le-
lorsque son intervention est fondée sur l’alinéa 1 du bon 275 ; Les grands arrêts de la jurisprudence administrative,
1o dudit article ou sur son 2o. précité, p. 56 et les références citées : l’article 99 de la loi de
S’agissant, en premier lieu, de la condition tirée de l’inac- 1884 (art. L. 2215-1) « autorise le préfet à faire des règlements
tion des maires, on soulignera tout d’abord que le 2o de l’article de police municipale pour toutes les communes du département
L. 2215-1 n’exige aucune inaction des maires concernés pour ou pour plusieurs d’entre elles ». – 5 avril 1957, Syndicat des
que le préfet puisse intervenir. Quant à l’alinéa 1 du 1o, s’il sylviculteurs du sud-ouest, précité : les dispositions de l’ordon-
dispose effectivement que le préfet ne peut agir pour protéger nance de 1945 ayant omis de désigner l’autorité à qui il incombe
l’ordre public que « dans tous les cas où il n’y aurait pas été d’ordonner des travaux de débroussaillement aux fins de lutter
pourvu par les autorités municipales », il a souvent été souligné contre les incendies, il convient de considérer que cela incombe
(v. par exemple : L. Morgand, La loi municipale, Berger-Le- « à l’autorité chargée de la police municipale… ; que cette com-
vrault, 13e éd., 1963, tome I, p. 610. – G. Liet-Veaux, Pouvoirs pétence appartient, dès lors, au préfet, en vertu de l’article 99
de police et référendum pour la paix, note sous Crim. 5 févr. de la loi du 5 avril 1884 (art. L. 2215-1), lorsque le débrous-
1953, Commissaire de police de Grasse c/ Quintaine, Rev. adm. saillement est prévu sur toutes les communes du département ou
1953, p. 144) que, malgré la lettre de ce texte, le juge avait admis pour plusieurs d’entre elles ». Voir également les conclusions du
que le préfet puisse agir alors même que certains maires étaient commissaire du gouvernement Corneille sur l’arrêt Baldy (CE
déjà intervenus. 10 août 1917, Baldy : Lebon 636) pour qui les arrêtés préfecto-
S’agissant, en second lieu, de la condition d’une mise en raux pris sur le fondement de l’article 99 de la loi de 1884 [art.
demeure, elle n’est posée ni par l’alinéa 1 du 1o de l’article L. 2215-1] « ne sont et (ce) ne peuvent être que des arrêtés de
L. 2215-1 ni par son 2o et n’est évidemment pas imposée par le police municipale »).
juge.
S’agissant, en troisième lieu, de la condition de mise en jeu 83. Il n’empêche que cette thèse n’est pas compatible
de la responsabilité du substitué au cas de dommage causé par avec l’imputation de principe à l’État de la responsabi-
l’action du substituant, elle n’est pas non plus remplie puisque, lité du fait des mesures préfectorales de police, imputa-
lorsqu’il y a responsabilité du fait d’une mesure de police prise
tion qui, à l’inverse, est logique si l’on voit dans ces me-
par le préfet et concernant toutes les communes du département
ou plusieurs d’entre elles, c’est la responsabilité de l’État et non
sures l’expression d’un pouvoir propre de police confié
celle de la commune qui est engagée (CE 14 déc. 1962, Doublet, au préfet, ce que confirme d’ailleurs plusieurs arguments
Lebon 680, D. 1963, 117, concl. M. Combarnous, AJDA 1963. de poids.
101, p. 85, chron. MM. Gentot et Fourré, p. 85), car le préfet
n’agit alors « qu’au nom et pour le compte de l’État » (M. Com- c) La thèse du pouvoir propre de police
barnous, conclusions précitées, p. 118).
84. L’alinéa 1 de l’article 99 de la loi du 5 avril 1884,
b) La thèse du pouvoir de police municipale dont est issu, on l’a déjà indiqué, l’alinéa 1 du 1o de
par superposition l’article L. 2215-1 du CGCT, disposait que les pouvoirs
de police municipale qui appartiennent au maire ne font
81. L’intervention du préfet n’est pas ici identifiée à pas obstacle au droit du préfet de prendre, pour toutes
la figure juridique de la substitution d’action. Elle est les communes du département ou pour certaines d’entre
analysée comme l’exercice d’une seconde compétence de elles, toutes mesures relatives au maintien de l’ordre
police municipale qui, en quelque sorte, se superposerait à public. Pour M. Combarnous (conclusions précitées,
la compétence de police municipale exercée par le maire : p. 118), « cette formule a, croyons-nous, un sens précis :
un trouble à l’ordre public ne concernant qu’une seule c’est une référence implicite à un texte antérieur… Il
commune serait de la compétence de police municipale s’agit de la loi du 22 décembre 1789-8 janvier 1790…
du maire ; un trouble à l’ordre public concernant plusieurs C’est de ce texte que les préfets tiennent le droit dont
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2212-18 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

parle l’article 99, alinéa premier, de la loi de 1884 ». Plus arrêts plus récents du Conseil d État qui continuent à le viser di-
précisément, il s’agit de l’article 2, 9o, de la section III rectement (CE 12 oct. 1934, Chambre syndicale de l’industrie
de la loi de 1789-1790 (Rec. Duvergier, tome I, p. 91) et du commerce des armes, munitions et articles de chasse, Le-
qui confie aux autorités départementales et donc ulté- bon 915 : réglementation préfectorale de l’utilisation des armes
de chasse à répétition. – 10 mai 1950, Moutin, Lebon 274 : ré-
rieurement au préfet « le maintien de la salubrité, de la
glementation préfectorale des eaux d’irrigation. – 27 novembre
sûreté et de la tranquillité publiques ». Et le commissaire 1974, ministre de l’lntérieur c/ Dame Bertranuc et autres, Le-
du gouvernement de poursuivre que, dès lors, il n’est bon 584 : il appartient au préfet, notamment en application des
pas concevable de refuser au préfet un pouvoir propre prescriptions de la loi des 22 décembre 1789-8 janvier 1790, de
de police générale. Cette analyse est d’ailleurs parfai- prendre toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de
tement confirmée par les travaux préparatoires de la loi la sûreté et de la tranquillité publiques).
de 1884. Par exemple, pour le ministre de l’Intérieur
de l’époque, M. Waldeck-Rousseau, l’alinéa premier de 87. Il n’y a pas d’ailleurs que des arrêts du Conseil
l’article 99 n’est pas autre chose que l’application de la d’État qui visent l’article 2, 9o, de la section III de la loi
loi de 1789-1790 et la consécration des règles qui en ont des 22 décembre 1789-8 janvier 1790. On peut également
été déduites tant par le Conseil d’État que par la Cour de mentionner l’article L. 2542-4 du CGCT relatif aux pou-
cassation (voir, dans ce sens, son intervention au Sénat, voirs de police dans les communes du département de la
JO Déb. s., 1884, p. 566 et s.). Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.
On sait que, dans ces communes, les règles de droit com-
85. Quant au 2o de l’article L. 2215-1, il résulte, on
mun de la police municipale ne sont pas à première vue appli-
l’a déjà également indiqué, d’un décret-loi du 30 octobre cables même si, en réalité, le droit de la police municipale n’y
1935 et le rapport qui précède ce décret (JO Lois et dé- est pas très différent de ce qu’il est ailleurs. Ainsi, si l’article
crets, 1935, p. 11478) se borne à affirmer qu’ « il semble L. 2212-2, qui est l’article phare en matière de police municipale
nécessaire de compléter l’article 99 de la loi du 5 avril et qui en énumère les principaux objets, n’y est pas applicable
1884 ». On peut toutefois se demander si un tel complé- compte tenu des dispositions de l’article L. 2542-1, s’appliquent
ment était indispensable. En effet, à partir du moment où les dispositions de l’article L. 2542-4 qui ont un contenu prati-
l’on interprète l’alinéa premier de l’article 99 de la loi de quement identique. La situation est partiellement similaire en ce
1884 comme une référence implicite au pouvoir propre de qui concerne le pouvoir de police du préfet dans le département :
l’article L. 2215-1 n’y est pas applicable compte tenu également
police générale accordé aux autorités départementales par
des dispositions de l’article L. 2542-1. Mais, lorsque l’article
la loi de 1789-1790, on peut se demander si cela ne suffit L. 2542-4 définit (d’une manière très proche, on vient de le dire,
pas à légitimer son intervention aussitôt qu’un trouble dé- de celle de l’article L. 2212-2), « les objets de police confiés à la
passe les limites d’une commune et se répand dans deux vigilance et à l’autorité du maire », il le fait « sans préjudice des
ou plusieurs cités limitrophes, mettant ainsi en question attributions du représentant de l’État dans le département en ver-
la conservation de l’ordre public à l’intérieur du départe- tu du 9o de l’article 2 de la section III du décret du 22 décembre
ment tout entier. 1789 ». C’est dire que, en droit public alsacien-mosellan, c’est
la loi toujours en vigueur de 1789 qui est le seul fondement du
86. En tout état de cause, plusieurs arrêts du Conseil pouvoir de police générale du préfet dans le département (en
d’État font directement référence à la loi de 1789-1790, revanche, il semble que ce dernier soit privé de tout pouvoir de
ce qui confirme qu’elle est toujours en vigueur. substitution : en effet, l’article L. 2215-1 qui fonde également le
C’est ainsi que, dans l’arrêt Association Canal de Vaucluse pouvoir de substitution du préfet au maire dans les communes du
(CE 2 oct. 1918 : Lebon 890), il est affirmé que « le préfet du droit commun n’est pas, on l’a déjà indiqué, applicable en Al-
Vaucluse, en ordonnant la manœuvre des vannes de décharge du sace-Lorraine et aucune disposition spécifique aux communes
canal pour préserver de l’inondation les communes de Sorgues des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin
et d’Avignon, n’a fait qu’user, dans l’intérêt de la sécurité pu- ne semble avoir accordé ce pouvoir au préfet).
blique, des pouvoirs qu’il tient de la loi des 22 décembre 1789 –
8 janvier 1790 ». De la même manière, selon les propres termes 88. Enfin, lors du mouvement de décentralisation de
de l’arrêt Labonne précité, « les autorités départementales et mu- 1982, le fait que le préfet dispose d’un pouvoir propre de
nicipales sont chargées par les lois, notamment par celles du police a été confirmé par le législateur dans les termes les
22 décembre 1789 – 8 janvier 1790 et celle du 5 avril 1884 », plus clairs. L’article 34, III, de la loi du 2 mars 1982, co-
de la police de la circulation.
difié au 3o de l’article L. 2215-1, dispose en effet, comme
C’est dire, comme le remarque M. Liet-Veaux (A propos de
santé publique : polices générales et polices spéciales, note sous
on l’a déjà indiqué, que « le représentant de l’État dans le
CE 17 oct. 1952, Syndicat climatique de Briançon, Rev. adm., département est seul compétent pour prendre les mesures
1952. 595), que le texte de l’époque révolutionnaire doit être relatives au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la sa-
regardé sans conteste comme le fondement traditionnel du pou- lubrité publiques, dont le champ d’application excède le
voir de police générale du préfet, ce qui est confirmé par des territoire d’une commune ».
(2010-1)
LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-19

89. Au total, l’existence d’un pouvoir de police géné- arrêté soit motivé. Cela résultait déjà de l’application des
rale du préfet dans le cadre du département ne fait au- dispositions de la loi 79-587 du 11 juillet 1979 relative à
cun doute : il procède de la loi de 1789-1790 auquel fait la motivation des actes administratifs (décision adminis-
référence de manière implicite et sans doute maladroite trative défavorable restreignant l’exercice des libertés pu-
l’alinéa premier du 1o et le 2o de l’article L. 2215-1 ; son bliques ou, de manière générale, constituant une mesure
existence est confirmée de manière directe et claire par le de police). Toutefois, sur le fondement de la loi de 1979,
3o dudit article. On regrettera simplement que, en 1982, l’obligation de motivation ne joue plus en cas d’urgence
à l’occasion de cette confirmation, n’aient pas été sup- absolue alors que, en matière de réquisition, il y a obliga-
primées les références implicites, maladroites et désor- tion de motivation alors même qu’il y urgence (puisque,
mais inutiles faites à ce pouvoir. De manière plus géné- comme on le verra plus loin, le pouvoir de réquisition ne
rale, on regrettera également qu’un même article, l’article peut être mis en œuvre qu’en cas d’urgence) mais il est
L. 2215-1, traite de deux pouvoirs du préfet radicalement vrai que l’urgence n’est pas alors forcément absolue. En-
différents, son pouvoir propre de police dans le cadre du fin, l’arrêté doit déterminer la nature des prestations re-
département (premier alinéa du 1o, 2o et 3o) et son pou- quises, la durée de la mesure de réquisition ainsi que les
voir de substitution dans le cadre d’une seule commune modalités de son application.
(second alinéa du 1o).
93. Au titre des conditions de fond, le pouvoir de réqui-
d) Une manifestation particulière : le pouvoir sition ne peut tout d’abord intervenir qu’en cas d’urgence.
de réquisition Il faut ensuite qu’une atteinte constatée ou prévisible au
bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécuri-
90. C’est l’article 3 de la loi 2003-239 du 18 mars 2003 té publiques l’exige. Il faut enfin que les moyens dont
pour la sécurité intérieure, modifié par l’article 29 de la dispose le préfet ne permettent plus de poursuivre les ob-
loi 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la jectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police.
délinquance, qui confirme explicitement que, dans l’exer-
cice de son pouvoir de police générale dans le cadre du 94. Si ces conditions sont réunies, le préfet peut, pour
département auquel il vient d’être fait allusion, le préfet toutes les communes du département ou plusieurs ou une
peut faire exercice d’un pouvoir général de réquisition de seule d’entre elles, réquisitionner tout bien ou service,
biens, de services et de personnes (D. Maillard Desgrées requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de
du Loû, L’encadrement législatif du pouvoir de réquisi- ce service ou à l’usage de ce bien et prescrire toute mesure
tion des préfets et la police administrative générale, JCP utile jusqu’à ce que l’atteinte à l’ordre public ait pris fin
A 2003. 1475 ; voir également D. Maillard Desgrées du ou que les conditions de son maintien soient assurées.
Loû, Réquisition : faut-il un texte ?, AJDA, numéro spé- Jusqu’ici, ce pouvoir a permis par exemple aux préfets de
cial 20 juillet-20 août 1999, p. 28 ; R. Weclawiak, Sécurité procéder aux réquisitions suivantes :
civile et réquisition, RDP 2003. 519). – site destiné à accueillir et à traiter des déchets ménagers
Comme le relève le Conseil constitutionnel lui-même compte tenu de la paralysie du service public de ramassage et
de traitement des ordures ménagères sur une grande partie du
dans sa décision rendue à propos de ce qui allait devenir
département entraînant le stockage des déchets ménagers sur des
la loi de 2003 (Cons. constit. 13 mars 2003, Décision no sites inadaptés et non autorisés (CAA Bordeaux 27 juin 2002,
2003-467 DC, Rec. 211, considérant 4), les dispositions Commune de Manses, Dr. adm. 2002, no 199) ;
de cet article tendent en effet simplement « à préciser et à – agents en grève d’un établissement de santé dans le
compléter les pouvoirs de police administrative apparte- but d’assurer le maintien d’un effectif suffisant pour ga-
nant d’ores et déjà à l’autorité préfectorale en cas d’ur- rantir la sécurité des patients et la continuité des soins ;
gence lorsque le rétablissement de l’ordre public exige il faut toutefois que ne soient prises que des mesures im-
des mesures de réquisition ». Elles le font en introduisant posées par l’urgence et proportionnées aux nécessités de
à l’article L. 2215-1 du CGCT un 4o qui est intégralement l’ordre public au nombre desquelles figurent les impéra-
consacré au pouvoir de réquisition et qui précise tant les tifs de la santé publique ; il en résulte que si le préfet re-
conditions de la réquisition que ses effets et ses modalités quiert l’ensemble des sages-femmes d’une clinique afin
de rétribution. de permettre la poursuite de l’activité complète du service
91. Les conditions de la réquisition. Il y a à la fois des dans les conditions existantes avant le déclenchement du
conditions de forme et des conditions de fond. mouvement de grève sans envisager le redéploiement des
activités de la clinique vers d’autres établissements ou le
92. Au titre des conditions de forme, il est précisé que fonctionnement réduit du service et sans rechercher si les
la réquisition doit être prononcée par arrêté, ce qui im- besoins essentiels de la population ne pouvaient être au-
plique qu’elle soit écrite. Il est également exigé que cet trement satisfaits compte tenu des capacités sanitaires du
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2212-20 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

département, il commet une illégalité (CE 9 déc. 2003, application de l’arrêté édicté par le préfet, le président du
Mme Aguillon et autres, Lebon 497, RFDA 2004. 306, tribunal administratif ou le magistrat qu’il délègue peut,
conclusions J.-H. Stahl et note p. Cassia, AJDA 2004. sur demande de l’autorité requérante, prononcer une as-
1138, note O. Le Bot, JCP A 2004. 1054, observations treinte dans les conditions prévues aux articles L. 911-6 à
J. Moreau et no 1096, note D. Maillard Desgrées du Loû, L. 911-8 du CJA.
JCP 2004.II.10076, note X. Prétot) ;
– médecins dans le but d’assurer ou de rétablir la continui- 96. Les modalités de la rétribution. La rétribution est
té des soins ambulatoires interrompus par des mouvements de à la charge de l’État. Elle ne peut se cumuler avec une
refus concertés et répétés des médecins libéraux d’assurer les rétribution par une autre personne physique ou morale.
gardes de nuit et de fins de semaine (T. confl. 26 juin 2006, Elle doit uniquement compenser les frais matériels, di-
M. Rosset c/ État, AJDA 2006. 1891, conclusions J.-H. Stahl) ; rects et certains résultant de l’application de l’arrêté de
– société d’équarrissage afin de permettre la collecte et réquisition. Dans le cas d’une réquisition adressée à une
l’élimination des cadavres d’animaux de même que celles entreprise, lorsque la prestation requise est de la même
des viandes et abats reconnus impropres à la consommation
nature que celles habituellement fournies à la clientèle, le
humaine, les appels d’offres en vue de la délégation du service
public de l’équarrissage s’étant révélés infructueux (CAA Lyon montant de la rétribution est calculé d’après le prix com-
10 mai 2007, Société des établissements Verdannet, AJDA mercial normal et licite de la prestation.
2007. 1986, conclusions D. Besle) ; Dans les conditions prévues par le CJA, le président du
– aérodrome afin d’y permettre la tenue d’une rave-party, tribunal administratif ou le magistrat qu’il délègue peut,
l’expérience acquise au niveau national montrant que l’interdic- dans les quarante huit heures de la publication ou de la
tion d’un tel rassemblement n’est pas de nature à garantir qu’il notification de l’arrêté, à la demande de la personne re-
ne se tiendrait pas, d’où une situation d’urgence autorisant le quise, accorder une provision représentant tout ou partie
préfet, afin de prévenir des troubles à l’ordre public inhérents au de l’indemnité précitée lorsque l’existence et la réalité de
rassemblements de plusieurs dizaines de personnes, de procéder
cette indemnité ne sont pas sérieusement contestables.
à une telle réquisition (TA Poitiers 11 octobre 2007, Aéroclub
de France et autres, RFDA 2007. 1097 ; voir, en sens inverse, 97. Au total, il existe bien, à côté du maire, deux autres
TA Rennes 10 mai 2007, Commune de Vannes et autres, RFDA
autorités de police générale, le chef du gouvernement et
2007. 1086, conclusions N. Tronel ; BJCT 2007, p. 573, conclu-
sions N. Tronel et observations M.D.). le préfet. Se pose dès lors la question de savoir comment
la police municipale se combine avec ces deux autres po-
95. Les effets de la réquisition. Lorsqu’un arrêté de lices générales.
réquisition a été édicté, les administrés visés sont dans
l’obligation de l’exécuter en mettant à la disposition de B. – Les règles de concours : la combinaison des autres
l’administration le bien ou le service visé par la réquisi- polices générales à la police municipale
tion ou (et) en se mettant eux-mêmes à la disposition de 98. Après la promulgation de la loi municipale de 1884,
l’administration. S’ils ne le font pas, trois mécanismes une fraction de la doctrine et de la jurisprudence avait
particulièrement efficaces sont mis en place. tenté de supprimer le problème de la combinaison entre
En premier lieu, le refus d’exécuter les mesures pres- les différentes polices générales en attribuant à chacune
crites par l’autorité requérante constitue un délit pénal qui d’entre elle un domaine distinct. Plus précisément, rai-
est lourdement sanctionné puisqu’il est puni de six mois sonnant avant tout à l’époque sur la police municipale et la
d’emprisonnement et de 10000 Euros d’amende. police préfectorale, on affirmait qu’il existait des troubles
En second lieu, nonobstant l’existence de cette sanc- qui, par nature, et en dépit de leur degré d’extension ter-
tion pénale, le préfet peut faire exécuter d’office les me- ritoriale, relevaient exclusivement de la compétence mu-
sures prescrites par l’arrêté qu’il a édicté. Il est vrai que, si nicipale, alors que d’autres relevaient exclusivement de
le préfet a fait usage de son pouvoir de réquisition, c’est la compétence préfectorale, ce qui revenait à répartir les
qu’il y avait urgence. Or, comme on le sait (TC 2 dé- matières de police en deux catégories.
cembre 1902, Société immobilière de Saint-Just, Lebon Comme on peut l’imaginer, cette tentative a échoué, ne
713 avec conclusions Romieu ; Les grands arrêts de la serait-ce que parce qu’elle était condamnée par la lettre
jurisprudence administrative, précité, p. 60 et les réfé- des textes : ces derniers définissent le but du pouvoir de
rences citées), l’urgence justifie en tout état de cause le police générale du préfet dans les mêmes termes que ceux
recours à l’éxécution forcée. La règle posée par l’article qui servent à définir le but du pouvoir de police générale
L. 2215-1 ne fait donc que confirmer une possibilité qui du maire. En conséquence, la distinction entre le pouvoir
était permise par la jurisprudence. de police du premier et le pouvoir de police du second
En troisième lieu, en cas d’inexécution volontaire par n’est pas « ratione materiae ». Elle est « ratione loci » :
la personne requise des obligations qui lui incombent en ou bien une menace de trouble concerne uniquement une
(2010-1)
LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-21

commune et elle est, en principe, de la compétence exclu- « de nature à entraver I’application des dispositions réglemen-
sive du maire ; ou bien elle excède le cadre d’une seule taires… et à nuire à leur efficacité » (CE 3 mai 1918, Société
commune pour s’étendre à plusieurs, voire se manifester niçoise de transports par automobiles : Lebon p. 407 : maire
dans un département tout entier ou sur tout le territoire décidant de faire apposer des numéros spéciaux d’immatricula-
tion sur les autocars et aboutissant ainsi à contrarier l’efficacité
national, et elle entre alors dans la compétence du pré-
du système de l’immatriculation nationale).
fet ou du chef du gouvernement. Mais, dans cette der-
nière hypothèse, le maire n’est pas pour autant dépourvu 102. Le problème est évidemment différent lorsque
de moyens d’actions : s’il ne peut, à l’évidence, contreve- c’est l’autorité de police supérieure qui autorise expres-
nir aux dispositions prises par l’autorité supérieure, il peut sément le maire à déroger, sous certaines conditions, à
en revanche, lorsque les circonstances locales l’exigent, ses édictions (CAA Marseille 4 avril 2005, Association
préciser, voire aggraver, les dispositions prises par cette PLUCE, BJCL 2005. 384, concl. M. Louis : lorsqu’il
autorité. prend un arrêté de police applicable dans tout le dépar-
tement, le préfet a le droit d’autoriser les maires à y
1° Le maire ne peut contrevenir aux dispositions déroger pour une durée déterminée lors de circonstances
prises par l’autorité supérieure particulières ou exceptionnelles qu’il détermine, par
99. Cette règle révèle incontestablement la prédomi- exemple, s’agissant d’un arrêté relatif à la lutte contre la
nance de la police exercée par les autorités supérieures. nuisance sonore dans le département, les manifestations
Le maire ne peut, en aucune manière, violer les disposi- commerciales, sportives et musicales ou les fêtes et
tions prises par l’autorité supérieure de police. réjouissances publiques) ; la dérogation est alors légale
dès lorsque le maire se conforme à ces conditions.
100. Le maire ne peut, en premier lieu, violer ces dis-
positions directement. 2° Le maire peut, lorsque les circonstances locales
Il y a ainsi violation directe lorsqu’un maire prend une dis- l’exigent, préciser, voire aggraver, les dispositions
position réglementaire explicitement contraire à un décret gou- prises par l’autorité supérieure
vernemental (Cour d’appel Nancy, 29 mars 1950, GP 1950, I,
334 : un maire ne peut, par règlement, modifier les règles de 103. L’intervention des autorités supérieures de police
priorité aux carrefours car il viole alors les dispositions du Code ne provoque pas un dessaisissement total du pouvoir de
de la route ; en revanche, mais c’est là un problème sensible- police du maire.
ment différent, il est admis qu’un agent de police puisse déroger
aux dispositions de ce code en autorisant par exemple les au- 104. Cette règle a été clairement posée par le Conseil
tomobilistes à ne pas respecter les feux tricolores ou les stops ; d’État dans son arrêt précité (ci-dessus no 82) Commune
cette solution, d’abord admise par la jurisprudence – CE 4 mars de Néris-Les-Bains.
1932, Ville de Versailles, s., 1932, III, 13, concl. M. Etorri, note Le préfet de l’Allier avait interdit les jeux d’argent dans les
R. Bonnard ; TA Paris 5 mars 1969, Sieur Herampreiss, Lebon lieux publics tout en instituant cependant une possibilité de dé-
617 –, est maintenant reprise par le Code de la route lui-même rogation accordée par le ministre de l’Intérieur pour les stations
puisque son article R. 411-28, premier alinéa, dispose que « les thermales. Le maire de l’une de ces communes maintient la
indications données par les agents chargés de la circulation pré- même interdiction mais de manière absolue, c’est-à-dire sans
valent sur toutes signalisations, feux de signalisation ou règles reprendre la possibilité de dérogation. Le Conseil d’État légiti-
de circulation ») ou à un arrêté préfectoral (CE 8 août 1890, Bre- ma alors l’attitude du maire en affirmant que, « si l’article 99 (de
ton-Bonnard, Lebon 768 : un maire ne peut permettre la destruc- la loi du 5 avril 1884 devenu l’article L. 2215-1 du CGCT) au-
tion par tous moyens des animaux nuisibles alors que le préfet a torise le préfet à faire des règlements de police municipale pour
interdit l’utilisation de certaines techniques). toutes les communes du département ou pour plusieurs d’entre
Il y a encore violation directe lorsqu’un maire prend une dé- elles, aucune disposition n’interdit au maire d’une commune de
cision individuelle allant à l’encontre des dispositions régle- prendre, sur le même objet et pour sa commune, par des motifs
mentaires prises par l’autorité supérieure (CE 17 juill. 1953, propres à cette localité, des mesures plus rigoureuses ».
Constantin, Lebon 381, AJDA 1956. II. 134, observations H.
G. : un maire ne peut autoriser un commerçant à fermer son dé- 105. La même solution a été reprise, toujours en ce qui
bit de boisson après l’heure de fermeture fixée réglementaire- concerne la juridiction administrative, par l’arrêt Labonne
ment par le préfet). précité (ci-dessus no 60), aux termes duquel « les autori-
101. Le maire ne peut, en second lieu, violer indirec- tés susmentionnées (autorités départementales et munici-
tement les dispositions prises par l’autorité supérieure en pales) conservent, chacune en ce qui la concerne, com-
prenant des mesures contrariant leur application. pétence pleine et entière pour ajouter à la réglementation
Une violation pure et simple des dispositions prises par l’au- générale édictée par le chef de l’État toutes les prescrip-
torité supérieure est, en effet, relativement rare. Ce qui se pro- tions réglementaires supplémentaires que l’intérêt public
duit le plus souvent, c’est une violation par des moyens indirects peut commander dans la localité ».
(2010-1)
2212-22 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

106. On retrouve également cette solution dans la juris- circulation routière l’exige. Pour ce qui les concerne, les préfets
prudence judiciaire, et cela fort peu de temps après qu’elle et les maires peuvent également fonder leurs décisions sur l’inté-
ait été adoptée par le Conseil d’État, la Cour de cassa- rêt de l’ordre public »). Mais cela ne veut pas dire que l’autorité
tion admettant (Crim. 15 janv. 1903, D. 1904. I. 534) de police locale puisse systématiquement édicter des mesures
de police plus rigoureuses que celles prises par l’autorité supé-
que « le maire conservait l’exercice de ses pouvoirs de
rieure.
police pour prendre, à raison des nécessités locales, les
mesures relatives au bon ordre, à la sûreté et à la salubrité 109. En second lieu, en effet, la précision ou l’aggra-
publiques, compatibles avec les prescriptions de la loi ou vation n’est légale que si elle est exigée par la protection
du règlement d’administration publique » (pour une étude de l’ordre public local, c’est-à-dire que si elle est imposée
détaillée de la jurisprudence judiciaire en la matière, voir par les circonstances locales.
la note H. G. sous Crim. 12 mai 1933, Ministère public C’est ainsi que les maires de deux petites communes rurales,
c/ Duranthon, D. 1933. I. 175). cédant d’ailleurs aux sollicitations du préfet, avaient interdit les
achats d’œufs faits directement à la ferme alors que les dis-
107. Il s’agit donc d’un principe général admis par les positions gouvernementales en la matière étaient sensiblement
deux ordres de juridictions et qui impose que deux condi- moins rigoureuses. Relevant que les maires des deux communes
tions soient cumulativement remplies pour que le maire concernées « n’ont invoqué, pour justifier les mesures qu’ils ont
puisse intervenir dans une matière déjà réglementée par prescrites, aucune circonstance particulière à leurs communes
les autorités supérieures de police. respectives », relevant également que, « d’après les pièces du
dossier, ces mesures n’ont eu d’autre but que de protéger les
consommateurs des centres urbains du département et, en parti-
108. En premier lieu, le contenu des mesures de police culier, ceux de la ville du Mans », le Conseil d’État va alors esti-
municipale doit être compatible avec les prescriptions de mer que les maires des deux communes en question « ont excé-
l’autorité supérieure, c’est-à-dire qu’il doit, soit en préci- dé les pouvoirs qu’ils tiennent de l’article 97 de la loi du 5 avril
ser les dispositions, soit purement et simplement les ag- 1884 (art. L. 2212-2 du CG.C.T.) » (CE 29 juill. 1950, Fédéra-
graver, mais non les alléger car il y aurait alors atteinte tion nationale des syndicats de grossistes, demi-grossistes, com-
à la règle de non-contradiction qui vient d’être évoquée. missionnaires et importateurs en produits laitiers et avicoles,
Comme le note Hauriou dans sa note sous l’arrêt Com- Lebon 482).
mune de Néris-les-Bains (S. 1902. 3. 81), « il n’y a pas
contradiction dans la voie de la sévérité ; il n’y aurait § 2. – Le concours entre la police municipale
contradiction que dans la voie de l’indulgence ». et les polices spéciales ayant un but étranger à
C’est ainsi que, alors qu’un arrêté préfectoral a prescrit aux celui de la police municipale
bouchers et charcutiers d’inscrire, soit sur une fiche spéciale, 110. Bon nombre de polices spéciales ont un but qui n’a
soit sur le papier enveloppant la viande, toutes les fois que
rien à voir avec le but de la police générale et notamment
l’acheteur en fera la demande, le prix, le poids et la qualité
de la viande vendue, un maire peut légalement prendre un
de la police municipale, c’est-à-dire avec la protection de
arrêté prescrivant à ces mêmes bouchers de porter d’office ces la sécurité, de la salubrité, de la tranquillité et de la mora-
mentions alors même que l’acheteur ne le demandait pas (Crim. lité publiques. C’est d’ailleurs pour permettre à l’autorité
12 mai 1933, préc.). de police de poursuivre légalement d’autres buts que les
De son côté, le préfet a parfaitement le droit d’édicter, pour buts classiques de la police générale que ces polices spé-
son département, une réglementation du camping plus rigou- ciales ont été instituées. En principe, dans la mesure où
reuse que celle édictée par décret (CE 24 janv. 1968, Fédération les deux types de police interviennent dans des buts dif-
française de camping et de caravaning et Association touris- férents, elles ne sont pas en concours mais simplement
tique des cheminots, Lebon 52, D. 1968, 204, concl. J. Four- juxtaposées et demeurent donc dans leur intégralité. Tou-
nier). tefois, il arrive qu’un problème de concours se pose.
Cette possibilité d’aggravation a même été institutionnalisée
en ce qui concerne la police de la circulation puisque les ré-
dactions successives du Code de la route ont toujours réservé A. – Le principe : la police municipale et la police
aux préfets et aux maires (et, postérieurement, aux présidents de spéciale étant simplement juxtaposées, elles demeurent
conseil général et au président du conseil exécutif de Corse) le toutes deux dans leur intégralité
droit de prendre des mesures plus rigoureuses que celles prises 111. La police municipale et la police spéciale vont,
par l’autorité supérieure (v. I’article R. 411-8 du Code qui dis-
sur la même matière, se développer en toute indépen-
pose que « les dispositions du présent code ne font pas obstacle
au droit conféré par les lois et règlements aux préfets, au pré-
dance l’une par rapport à l’autre et l’institution de la se-
sident du conseil exécutif de Corse, aux présidents de conseil conde n’entraîne pas dessaisissement de la première qui
général et aux maires de prescrire, dans les limites de leurs pou- demeure dans son intégralité.
voirs, des mesures plus rigoureuses dès lors que la sécurité de la Deux exemples peuvent illustrer cette situation.
(2010-1)
LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-23

112. Il existe une police spéciale des monuments his- M. Bougné). De la même manière, le maire peut élargir
toriques et des sites naturels (résultant notamment des à 200 mètres le périmètre interdit à la chasse autour des
lois du 31 décembre 1913 – monuments historiques – et habitations afin de garantir la sécurité des habitants de la
du 2 mai 1930 – sites naturels – codifiées respectivement commune (CE 13 sept. 1995, Fédération départementale
aux articles L. 621-1 et suivants du Code du patrimoine des chasseurs de la Loire : Lebon T. p. 941, Dr. adm.
et L. 341-1 et suivants du Code de l’environnement) dont 1995, no 775, LQJ 1996, no 40, p. 4 ; v. également Rép.
le but est la protection du patrimoine artistique et natu- min. Int. no 34511, JOAN 17 juin 1996, p. 3280). Il peut
rel. Or, comme le note M. Leroy (Le concours des polices aussi interdire la chasse sur le site d’une station d’épura-
générales et des polices spéciales, p. 21), « l’esthétique, tion et dans un rayon de 150 m autour pour protéger la
qui est la raison d’être de la police spéciale des monu- sécurité des usagers (CE 26 juin 2009, Lacroix, JCP A
ments historiques, n’est pas un élément de l’ordre public 2009, no 229, obs. J. Moreau, RLCT déc. 2009, no 52,
au sens de l’article 97 (de la loi de 1884, devenu l’ar- p. 24, art. O. Carton).
ticle L. 2212-2 du CGCT), et le concours avec les pou-
voirs de police générale ne peut donc exister. Faudrait-il 114. On aura noté que, dans cette dernière hypothèse,
en conclure que ces pouvoirs de police générale sont ab- l’exercice de la police municipale peut aboutir à une me-
solument désarmés vis-à-vis de ces monuments ? Non, sure opposée à celle résultant de l’exercice de la police
il est nécessaire de distinguer le concours et la juxtapo- spéciale puisqu’elle permet d’interdire la chasse à une pé-
sition ; le concours n’existe pas, mais la juxtaposition se riode ou à un endroit où la police spéciale pouvait l’auto-
conçoit très bien et même se révèle indispensable ; à côté riser. Mais il n’y a pas pour autant contradiction entre les
de la police spéciale, qui a réglementé la matière pour as- buts poursuivis par les deux types de police : en proté-
surer la sauvegarde de notre patrimoine artistique, la po- geant la sécurité publique, le maire ne va pas à l’encontre
lice générale interviendra pour le maintien de la sécurité, de la survie du gibier, bien au contraire puisqu’il prend
tranquillité et salubrité publiques. Le cas peut se présen- une mesure plus rigoureuse. Aussi, la police municipale
ter fréquemment ; le monument classé relève de la police et la police spéciale de la chasse demeurent-elles côte à
spéciale pour les réparations qui nécessitent le consente- côte dans leur intégralité.
ment du ministre des Beaux-arts ; mais le maire pourra
édicter, au nom de l’article 97 de la loi du 5 avril 1884, 115. Tel est bien le principe. Mais il comporte cepen-
toutes les prescriptions destinées à assurer la sécurité pu- dant une limite dans la mesure où, dans certaines hypo-
blique ». thèses, police municipale et police spéciale peuvent ne
pas être simplement juxtaposées. Se pose alors un pro-
113. Il existe également une police spéciale de la blème de concurrence entre elles.
chasse (issue de la loi du 3 mai 1844 et régie aujourd’hui
non plus par le Code rural mais par les articles L. 420-1
B. – La limite : la police municipale et la police
et suivants du Code de l’environnement). Exercée avant
spéciale n’étant pas simplement juxtaposées, se pose
tout par le ministre en charge de la chasse et par le préfet
un problème de concurrence entre elles
depuis la déconcentration opérée par un décret en date
du 14 mars 1986, elle a pour but principal d’éviter les 116. Contrairement à ce que pense M. Leroy (op. cit.,
destructions désordonnées du gibier pouvant entraîner p. 15), il est des cas où se pose un problème de concur-
sa disparition définitive. C’est dire qu’elle a un but rence entre la police municipale et certaines polices spé-
très largement distinct de celui de la police municipale. ciales qui ont pourtant un but différent de celui de la police
Dans ces conditions, les pouvoirs de police générale municipale et qui devraient donc simplement lui être jux-
attribués aux maires aux fins, par exemple, de protéger la taposées. Parfois, en effet, la mise en œuvre de la police
sécurité publique demeurent dans leur intégralité. C’est municipale peut aller à l’encontre du but recherché par la
ainsi qu’un maire a parfaitement le droit, dans ce but, police spéciale et vice-versa.
d’interdire la chasse sur le territoire de la commune pen-
dant les vendanges et la cueillette des pommes et alors 117. La police des parcs nationaux est un exemple
même que ces périodes correspondent à des périodes de type de cette situation.
chasse autorisées par l’autorité supérieure dans le cadre Il est clair que le directeur d’un parc national « exerce
de ses pouvoirs de police spéciale de la chasse car « les un véritable pouvoir de police du parc » (R. Brichet, Pro-
dispositions du Code rural relatives à la chasse n’ont pas tection des sites, Disposition autres que la loi du 2 mai
restreint le pouvoir qui appartient aux maires de prendre 1930, J.-Cl. Adm., fasc. 467-30, éd. 8-1995, no 66) dans
des arrêtés dans l’intérêt de la sûreté des campagnes » le but d’assurer la protection des espaces naturels ou ma-
(Crim. 15 juill. 1964, Vallée et autres, D. 1965, 60, note ritimes présentant un intérêt spécial des dégradations et
(2010-1)
2212-24 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

des atteintes susceptibles d’en altérer la diversité, la com- livrés par le maire qu’avec l’accord de l’établissement public du
position, l’aspect et l’évolution (art. L. 331-1 du Code de parc national.
l’environnement définissant la raison d’être de la création
des parcs nationaux). § 3. – Le concours entre la police municipale
Dès lors, l’exercice par les maires des communes si- et les polices spéciales ayant un but identique à
tuées dans l’enceinte d’un parc national de leur pouvoir celui de la police municipale
de police municipale peut aller à l’encontre des objectifs 118. Le problème ne se pose pas du tout dans les mêmes
assignés au directeur du parc dans la mise en œuvre de termes selon que c’est le maire lui-même qui est détenteur
sa police spéciale : un maire pourrait être tenté de régle- du pouvoir de police spéciale ou selon que ce dernier est
menter de manière très libérale le camping sur le territoire confié à une autre autorité administrative – le plus souvent
de sa commune alors que le directeur du parc estimera le préfet ou le ministre.
que cette activité met gravement en danger l’équilibre du
milieu naturel du parc ; de même, un maire pourrait être
A. – La police spéciale est confiée au maire
tenté de n’édicter aucune restriction à la circulation des
personnes, véhicules ou animaux sur les chemins de sa 119. C’est donc le maire qui, autorité de police géné-
commune alors que le directeur du parc estimera que cette rale, se voit également confier, dans ce cas, un pouvoir
dernière doit être réglementée voire tout simplement in- de police spéciale pouvant s’exercer dans un domaine dé-
terdite. Se pose ainsi incontestablement un problème de jà soumis à la police municipale générale et dans un but
concurrence entre la police municipale et la police spé- identique à celui poursuivi par cette dernière. Cela re-
ciale du parc qui a été très largement tranché en faveur de couvre les deux hypothèses suivantes : la disposition de
la police spéciale. police spéciale se borne à imposer au maire de respecter
des conditions particulières de forme ou de procédure par
Dans le passé, l’article L. 241-7 du Code rural alors applicable
permettait déjà de transférer au parc par décret en Conseil d’État rapport aux exigences résultant de la police générale ; la
« certaines attributions des collectivités locales, notamment en disposition de police spéciale étend les droits que le maire
ce qui concerne… la police » (v. par exemple : Cons. d’État, tenait de la police générale.
20 novembre 1981, Association pour la protection de la vallée Il semble que, dans la première hypothèse, il y a dis-
de l’Ubaye, Lebon 429 ; RDP 1982. 473, conclusions B. Ge- parition totale de la compétence de police générale en ce
nevois, RJE 1982, p. 189, note F. Constantin, AJDA 1982. 92, sens que le maire doit, en tout état de cause, respecter ces
chronique F. Tiberghien et B. Lassere : légalité du décret créant
règles spécifiques de forme ou de procédure.
le Parc national du Mercantour en ce qu’il confie au directeur du
parc le soin de réglementer l’utilisation des produits toxiques, le En revanche, dans la seconde hypothèse, la loi de po-
bivouac dans une tente ou dans un abri naturel et la circulation lice spéciale ne fait pas échec à la compétence de police
et le stationnement des personnes et des animaux domestiques). générale : si le maire ne bénéficie pas de l’extension de
Aujourd’hui, l’article L. 331-10 du Code de l’environnement droits résultant de la loi de police spéciale, il peut agir sur
va beaucoup plus loin puisqu’il transfère d’emblée au directeur le fondement de sa compétence de police générale ; mais,
du parc un certain nombre de compétences de police : la po- s’il souhaite bénéficier de l’extension de droits résultant
lice de la circulation et du stationnement prévue aux articles de la loi de police spéciale, il ne peut agir que sur le fon-
L. 2213-1 à L. 2213-6 du CGCT hors agglomération ; la po- dement de cette dernière.
lice des chemins ruraux prévue à l’article L. 161-5 du Code ru-
ral ; la police des cours d’eau prévue à l’article L. 215-12 du
1° La police spéciale se borne à imposer au maire des
Code de l’environnement ; la police de la destruction des ani-
maux nuisibles prévue aux articles L. 427-4 et L. 427-7 du Code conditions particulières de forme ou de procédure :
de l’environnement ; la police des chiens et chats errants prévue disparition de la compétence de police générale
à l’article L. 211-22 du Code rural. Toutefois, lorsque le cœur
du parc est situé sur le territoire d’une commune de plus de cinq 120. Il est admis depuis longtemps par la jurisprudence
cent mille habitants, les attributions liées à la circulation, au sta- que le maire a, sur le fondement de ses pouvoirs de police
tionnement et à la voirie ne sont pas transférées pour des raisons générale de l’article L. 2212-2 du CGCT, le droit de ré-
de sécurité et de gestion globale de la fréquentation. En tout état server des emplacements de stationnement ou d’arrêt aux
de cause, sauf cas d’urgence, les actes réglementaires du direc-
véhicules de transport en commun (Crim. 6 janv. 1934,
teur pris dans le cadre des compétences transférées doivent être
transmis, huit jours au moins avant leur date d’entrée en vigueur,
Bull. crim., p. 18. – 3 novembre 1934, Bull. crim., p. 346.
aux maires des communes intéressées. Par ailleurs, les permis – 1er décembre 1934, Bull. crim., p. 395 ; s. 1939. 1. 313,
de stationnement et de dépôt temporaire et les permissions de observations J.-A. R. – 5 juillet 1935, Bull. crim., p. 163.
voirie prévus respectivement aux articles L. 2213-6 et L. 2215-5 – 23 février 1938, Bull. crim., p. 86). Il a également été
du CGCT, s’ils concernent le cœur du parc, ne peuvent être dé- admis que, sur le même fondement, il puisse leur réserver
(2010-1)
LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-25

des voies de circulation (TA Paris 23 mars 1966, Syndi- un souci louable de protection des droits fondamentaux
cat national des automobilistes, Lebon 732, AJDA 1966. des administrés, déterminé des limites précises au-delà
349, obs. A. de L. – CE 15 mars 1968, Syndicat national desquelles la mise en œuvre de ces compétences devenait
des automobilistes, Lebon 188, AJDA 1968. 355, obs. illégale ; mais, dans certaines circonstances particulières,
J. D.). ces limites ont pu paraître trop strictes car interdisant
de prendre des mesures particulièrement rigoureuses,
121. Par la suite, cette possibilité a été expressément seules efficaces en l’espèce ; dans la mesure où il n’était
confirmée par le législateur puisque la loi 66-407 du pas souhaitable de reculer ces limites dans le cadre de
18 juin 1966 (circulaire d’application no 188 du 7 avril la police générale qui, à raison même de l’ampleur de
1967, BOMI 1967, p. 59 ; commentaire A. de Lauba- son champ d’application, ne saurait mettre en œuvre des
dère, AJDA 1966. 415 ; à noter que cette loi n’était pas pouvoirs systématiquement étendus, on a préféré agir
applicable à l’affaire Syndicat national des automobi- par le biais de la police spéciale ; en conséquence, un
listes précitée dans la mesure où ses faits dataient de texte spécifique attribue, dans tel domaine particulier,
1964), dont les dispositions figurent maintenant à l’ar- des prérogatives particulièrement étendues au maire à
ticle L. 2213-3, 2o, du CGCT, dispose que le maire peut charge, à l’occasion, pour ce dernier de respecter des
réserver des emplacements sur les voies publiques pour conditions particulières de forme ou de procédure.
faciliter la circulation et le stationnement des transports
publics de voyageurs et des taxis (possibilité étendue par 124. La question qui se pose alors est de savoir si l’exis-
la suite à la circulation et au stationnement des véhicules tence de cette police spéciale étendant les droits que le
de transport de fonds, de bijoux ou de métaux précieux maire tenait de la police générale fait disparaître la pos-
ainsi qu’à l’arrêt des véhicules effectuant un chargement sibilité d’agir sur le fondement de cette dernière. La ré-
ou un déchargement de marchandises). ponse apportée par la jurisprudence semble plutôt néga-
tive : ou bien le maire n’utilise pas l’extension de droits
122. Mais la loi pose une condition de forme : le permise par la police spéciale et il peut alors fonder son
premier magistrat municipal doit agir « par arrêté mo- intervention sur sa compétence de police générale sans
tivé ». Or, en principe, les mesures réglementaires de avoir à respecter d’autres conditions que celles imposées
police n’ont pas à être motivées (v. l’article 1er de la par cette dernière ; ou bien, à l’inverse, il entend utiliser
loi du 11 juillet 1979, relative à la motivation des actes l’extension des droits permise par la police spéciale, mais
administratifs, selon lequel seules les décisions de police il ne peut alors fonder son intervention sur sa compétence
individuelles défavorables ont à être motivées). On est de police générale et doit respecter les conditions particu-
donc bien face à une mesure de police spéciale – la loi lières mises à l’exercice de la police spéciale.
de 1966 – qui se limite à imposer une condition de forme
– la motivation – par rapport aux exigences résultant du 125. On peut illustrer ces principes par un exemple,
droit de la police générale. celui de la police des immeubles menaçant ruine (voir,
Dans ces conditions, le maire n’a évidemment pas le pour plus de détails, ci-après Police des activités et
choix entre agir par arrêté non motivé sur le fondement de lieux susceptibles d’être dangereux, p. 2520, Section 2).
l’article L. 2212-2 du CGCT et agir par arrêté motivé sur Constituant un danger pour la sécurité publique, les
le fondement de l’article L. 2213-3, 2o : chaque fois qu’il immeubles menaçant ruine entrent dans la compétence
entend réserver des emplacements à la circulation ou au de police générale du maire. Mais il existe aussi une
stationnement des transports publics de voyageurs ou aux police spéciale des immeubles menaçant ruine confiée
taxis, il doit le faire par arrêté motivé car la loi de police également aux maires par les articles L. 511-1 et suivants
spéciale fait, en quelque sorte, échec à la disposition de du Code de la construction et de l’habitation et auxquels
police générale. renvoie l’article L. 2213-24 du CGCT.
Il est certain que, dans le cadre de sa compétence de police gé-
2° La police spéciale étend les droits que le nérale, le maire peut ordonner l’évacuation, l’interdiction d’ac-
maire tenait de la police générale : maintien de cès ou d’occupation des immeubles en cause (CE 2 mai 1990,
Préfet de police de Paris c/ Khali : G. P., 1990,II, Panorama,
la compétence de police générale
p. 661), mesures qu’il peut également prendre dans le cadre de
ses compétences de police spéciale. En conséquence, de telles
123. Le plus souvent, la loi de police spéciale étend mesures peuvent être fondées sur l’un ou l’autre des deux chefs
les droits que le maire tenait de la police générale : de compétence, voire sur les deux à la fois (CE 18 oct. 1972,
lorsque la jurisprudence s’est efforcée de déterminer les Sieur Guiral, Lebon 640). En revanche, il ne peut, dans le cadre
pouvoirs que le maire pouvait mettre en œuvre dans le de sa compétence de police générale, ordonner, en l’absence
cadre de ses compétences de police générale, elle a, dans de circonstances exceptionnelles, la démolition d’un immeuble
(2010-1)
2212-26 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

(CE 31 mai 1974, Ville de Digne, Lebon T. 885) ni, surtout, pres- en agissant au niveau même de la source du bruit, non
crire que les travaux de démolition ou de réparation seront effec- seulement sur l’utilisateur, mais aussi et surtout sur le
tués d’office aux frais du propriétaire (CE 6 févr. 1970, Préfet constructeur.
de police c/ Sieur Kerguélen, Lebon 87, concl. Bertrand, RDP
1970. 1226, note M. Waline. – CAA Lyon 21 mai 1991, Ville 128. D’un point de vue politique, l’institution d’une
de Lyon c/ Mlle Perrat, Lebon 254. – CAA Lyon 25 janv. 1993,
police spéciale confiée au préfet, voire au ministre, peut
Epoux Duhamel, Lebon T. 656).
permettre d’encadrer ou tout simplement de court-circui-
Dès lors, si le maire souhaite prendre l’une ou l’autre de ces
deux mesures, il ne pourra le faire que sur le fondement de ses
ter, dans des matières politiquement sensibles, l’interven-
pouvoirs de police spéciale des immeubles menaçant ruine et à la tion du maire dont il ne faut pas oublier que, en ma-
condition que soient remplies les conditions spécifiques de fond tière de police municipale, il agit au nom de la commune,
ou de procédure correspondantes. Cela implique en particulier c’est-à-dire en tant qu’autorité décentralisée soumise, non
que la cause de la ruine de l’immeuble soit propre à ce dernier au pouvoir hiérarchique, mais à un simple pouvoir de
(seul cas dans lequel les pouvoirs de police spéciale peuvent être contrôle.
mis en œuvre) et ne procède pas d’un événement naturel qui lui C’est ce qui explique par exemple que, dans les com-
est extérieur (auquel cas le maire ne peut agir que dans le cadre
munes dites à police d’État (sur ces communes, v. ci-des-
de ses pouvoirs généraux de police) comme par exemple un af-
faissement du sol imputable à des courants d’eau souterrains (af-
sous nos 149 et s.) qui, en principe, sont les communes les
faire Préfet de police c/ Sieur Kerguélen, précitée) ou des pluies plus importantes, la police des manifestations ait été en-
diluviennes et l’effondrement de galeries souterraines (affaire levée au maire pour être confiée au préfet.
Ville de Lyon c/ Melle Perrat, précitée) ou encore l’affaissement
d’une galerie souterraine (affaire Epoux Duhamel précitée). 129. La question qui se pose alors est de savoir si l’insti-
tution d’une police spéciale ayant un but identique à celui
B. – La police spéciale n’est pas confiée au maire de la police municipale générale et confiée à une autori-
té administrative autre que le maire dessaisit toujours ce
126. Dans cette hypothèse, le maire n’est qu’autorité de dernier de sa compétence de police générale ou si, à l’in-
police générale, la police spéciale étant confiée à une autre verse, cette compétence est le plus souvent maintenue.
autorité administrative, généralement une autorité supé-
rieure, qu’il s’agisse du préfet ou du ministre. Il semble 130. Pour la plupart des auteurs, c’est cette seconde hy-
en effet assez souvent judicieux, tant d’un point de vue pothèse qui est la bonne : l’institution d’une police spé-
technique que d’un point de vue politique, d’accorder à ciale n’entraînerait pas, sauf exceptions, le dessaisisse-
ces derniers des attributions spécifiques de police. ment du maire.

127. D’un point de vue technique, l’institution d’une 131. Il semble pourtant qu’aucun principe clair ne com-
police spéciale confiée à l’autorité supérieure permet mande la matière tant les solutions sont variables selon les
d’accroître l’efficacité de l’action de police. dispositions de la loi de police spéciale considérée et l’in-
Il en va ainsi par exemple en matière de police du bruit. terprétation qu’en donne le juge.
On sait que l’article L. 2212-2 2o confie au maire « le Trois grandes hypothèses peuvent en effet être distin-
soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique guées : certaines polices spéciales impliquent une dispa-
telles que les rixes et disputes accompagnées d’ameu- rition totale de la compétence de police du maire car elles
tement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux instituent une monopole d’action de l’autorité de police
d’assemblée publique, les attroupements, les bruits, les spéciale ; d’autres ne provoquent qu’un dessaisissement
troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui partiel de la compétence de police du maire et il y a alors
troublent le repos des habitants et tous actes de nature une répartition des compétences, spécifique dans chaque
à compromettre la tranquillité publique ». Mais, « si les cas, entre l’autorité municipale et l’autorité de police spé-
moyens éprouvés de la police municipale ont longtemps ciale ; d’autres, enfin, correspondent à un maintien de la
suffi à la lutte contre le bruit, ils ne cadrent plus au- compétence de police du maire.
jourd’hui avec les dimensions nouvelles du problème »
(R. Goy, Le bruit et les autorités publiques, Rev. adm. 1° Les hypothèses de disparition des compétences
1961. 619) de telle sorte que, à une police générale avant de police du maire
tout municipale, a dû s’ajouter une police spéciale avant
tout nationale. Que peuvent faire en effet les actions ponc- 132. Il est assez fréquent que, dans un domaine maté-
tuelles de police municipale face à des bruits comme ceux riel déterminé, la police spéciale fasse totalement échec à
causés par les avions ou les voitures ? Seule une police la compétence municipale. Plusieurs exemples illustrent
spéciale nationale peut intervenir avec quelque efficacité cette hypothèse.
(2010-1)
LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-27

a) La police des chemins de fer du 22 mars 1942 ne s’applique pas et l’autorité compétente pour
agir est bien le maire (CE 6 avr. 2001, Fédération nationale des
133. La police des chemins de fer échappe totalement à taxis indépendants, préc.). Tel est le cas notamment lorsque la
la compétence des maires. propriété de la cour de gare a été transférée par la SNCF à la
commune et incorporée à la voirie communale (CE 6 juin 2001,
134. Il en va ainsi tout d’abord en ce qui concerne les Commune de Vannes, Lebon 256, CJEG 2002. 19, note A. La-
gares compte tenu de l’article 6 du décret du 22 mars 1942 get-Annamayer, Collectivités territoriales 2001, no 229, obser-
(issu de l’article 6 d’un décret du 11 novembre 1917) se- vations T. Célérier).
lon lequel « les mesures de police destinées à assurer le
bon ordre dans les parties des gares et de leurs dépen- 135. Il en va de même ensuite en dehors des gares et de
dances accessibles au public sont réglées par des arrê- leurs dépendances.
tés du préfet du département approuvés par le secrétaire Le maire est tout aussi incompétent pour réglementer la circu-
lation et l’exploitation des chemins de fer même si un intérêt de
d’État chargé des transports. Ces mesures visent notam- police est en jeu. Ainsi, il est dépourvu de tout pouvoir de po-
ment l’entrée, le stationnement et la circulation des voi- lice à l’égard des passages à niveau et cela même si ces derniers
tures publiques ou particulières destinées soit au transport sont établis sur la voirie communale (CE 14 mars 1914, Gur-
des personnes, soit au transport des marchandises, dans nez, Lebon 350 : « la sécurité de la circulation sur les passages
les cours dépendants des gares de chemin de fer ». à niveau qui, en vertu des lois et règlements sur les chemins de
Le préfet est donc compétent que l’on ait affaire à des bâti- fer, rentre dans les attributions du ministre des Travaux publics,
ments, quais d’embarquement, cours intérieures ou cours ex- n’est pas un des objets qui soient compris dans la police muni-
térieures du moment qu’il s’agit de dépendances ouvertes au cipale »). Il n’est pas non plus compétent pour réglementer le
public, ce qui exclut la compétence du ministre de l’intérieur transport ferroviaire de marchandises (v., de façon générale, TA
(CE 6 avr. 2001, Fédération nationale des taxis indépendants, Strasbourg 21 juin 1984, Commissaire de la République de la
Lebon T. 859 ; Collectivités territoriales 2001, no 195, observa- Moselle c/ Commune de Hayange, AJDA 1984. 692, note J. Y.
tions T. Célérier). Les dispositions qu’il arrête doivent, sous p. : « nonobstant le fait que le maire dispose du pouvoir de pré-
peine d’illégalité, être approuvées par le ministre des Transports venir dans sa commune les troubles à l’ordre, à la sécurité et
(TA Nantes 24 oct. 1996, Association des taxis baulois, RFDA à la tranquillité publique, aucune disposition législative ou ré-
1997. 831, concl. M. Millet : illégalité d’un arrêté préfectoral glementaire ne l’habilite à réglementer en termes généraux le
réglementant le stationnement dans les cours de gares dès lors transport de marchandises qui, selon la technique et le support
qu’il n’a pas été approuvé par l’autorité ministérielle en charge utilisés (la route, l’air, l’eau), relève en vertu de dispositions lé-
des transports). Les fautes qu’il est susceptible de commettre gales particulières d’autorités administratives investies de mis-
dans l’exercice de cette police engagent, bien évidemment, la sions de police administrative spéciale »).
responsabilité de l’État (CE 9 mars 1966, ministre des Travaux
publics et des Transports c/ sieur Latu, Lebon 198, AJDA 1966. b) La police des gares routières
362, note J. Dufau, JCP 1967.II.15097, note M. Duran. – 24 no-
vembre 1967, ministre des Travaux publics et des Transports 136. La police des gares routières échappe également
c/ Demoiselle Labat, Lebon 444 ; RDP 1968. 659, concl. J. Bau- au maire sur le fondement de l’article 31 de l’ordonnance
douin ; RDP 1968. 648, note M. Waline, AJDA 1968. 135,
45-2497 du 24 octobre 1945 sur les gares routières de
chron. J. Massot et J.-L. Dewost p. 100).
voyageurs, article selon lequel « Le préfet est chargé de
En revanche, le maire est incompétent pour agir : il ne peut
édicter un règlement en vue du maintien de l’ordre à l’intérieur la police des gares routières publiques de voyageurs. »
de la gare (Crim. 17 mars 1866, D. 1866, I, 354) ; il ne peut régir,
par l’arrêté qui fixe dans sa commune l’heure de fermeture des 137. Toutefois, la même disposition précise que le pré-
débits de boisson, le fonctionnement du buffet de la gare (Crim. fet peut déléguer ses compétences au maire. Si tel est
2 juill. 1870, D. 1870, I, 314) ; il ne peut édicter des dispositions le cas, il convient de considérer que le maire agit alors,
applicables aux wagons stationnés en gare (CE 21 févr. 1919, non pas au nom de la commune comme il est de règle
Caille, Lebon 180 : le maire peut réglementer le transport de en matière de police municipale, mais au nom de l’État,
gadoue sur la voie publique mais « il ne pouvait étendre l’appli- avec toutes les conséquences que cela implique, notam-
cation de ces dispositions aux wagons et tombereaux stationnés ment sur le plan de la responsabilité.
en gare ; (que), ce faisant, il s’est immiscé dans la police des
chemins de fer et des gares qui n’est pas au nombre des objets
compris dans la police municipale ») ; il ne peut réglementer le
c) La police des aérodromes
stationnement dans les cours de gare (CE 20 juill. 1935, Éta-
blissements s.A.T.A.N., Lebon 847). 138. Aux termes de l’article L. 213-2 du Code de l’avia-
Il en va toutefois différemment dans le cas particulier où il tion civile, « la police des aérodromes et des installations
n’existe pas de cour de gare appartenant au domaine public fer- aéronautiques, tels qu’ils sont définis à l’article précédent,
roviaire et où les véhicules et notamment les taxis stationnement est assurée, sous réserve des pouvoirs de l’autorité mili-
de ce fait sur le domaine public communal : l’article 6 du décret taire à l’égard des aérodromes et installations dépendant
(2010-1)
2212-28 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

de la défense nationale, par le préfet qui exerce, à cet ef- En particulier, c’est lui seul, ou, en cas d’urgence, le préfet,
fet dans leur emprise, les pouvoirs impartis au maire par qui peut interdire le survol de certaines parties du territoire fran-
l’article L. 2212-2 du CGCT ». çais (v. les articles L. 131-3 et R. 131-4 du Code de l’aviation
civile qui reprennent les règles posées antérieurement par la loi
En d’autres termes, toutes les compétences de police
du 31 mai 1924 ; v. au sujet de cette dernière : CE 7 mars 1930,
générale du maire sont, dans les aéroports, transférées au Compagnie aérienne française, Lebon 257, concl. M. Dayras,
préfet, et cela même si l’aéroport est entièrement situé sur D. 1931,3,1, note L. Trotabas) ou définir les procédures et tra-
le territoire d’une seule commune et même si telle ou telle jectoires de décollage des avions à partir des pistes d’un aéro-
de ces compétences n’est pas explicitement mentionnée port, sans avoir à se concerter avec les collectivités locales (CE
dans l’énumération, d’ailleurs non limitative, des pou- 30 mars 1981, Ville de Longjumeau, Lebon T. 931). En consé-
voirs du maire transférés au préfet et figurant à l’article quence, un maire ne peut, même pour des motifs de police mu-
R. 213-3 (autrefois article R. 213-6) du Code de l’avia- nicipale, notamment la protection de la tranquillité publique, in-
tion civile pris pour l’application de l’article L. 213-2 terdire aux avions de franchir le mur du son sur l’ensemble du
territoire de sa commune (TA Bordeaux 7 avr. 1967, Maire de
précité (CE 25 mars 1987, Commune de Colombier-Sau-
Passage d’Agen, Lebon 567), réglementer les évolutions des aé-
gnieu, Lebon 104). En particulier, c’est le préfet qui ronefs d’école de pilotage au dessus de sa commune (CE 10 avr.
est compétent pour délivrer et retirer les cartes d’accès 2002, Ministre de l’équipement, Lebon 124, BJCL 2002. 170,
aux zones réservées des aérodromes (CAA Paris 23 nov. conclusions G. Bachelier, RDI 2002. 527, observations Y. Je-
2000, Pouyet, Dr. adm. 2001, no 119, observations V.H.). gouzo) ou interdire la nuit le survol de sa commune par des aé-
ronefs (CAA Paris 7 août 2002, Commune de Deuil-La-Barre,
139. Dans ces conditions, on ne s’étonnera pas que JCP A 2002. 1238, observations J. Moreau, Collectivités terri-
les attentats commis contre des aéronefs stationnant sur toriales 2002, no 277, observations T. Célérier).
un aérodrome engagent la responsabilité, non de la com-
mune, mais de l’État, s’il apparaît qu’ils ont été rendus
142. Reste à savoir si cette compétence de l’autorité mi-
possibles par un défaut des mesures de sécurité prises
nistérielle ne concerne que les avions ou vise également
constitutif d’une faute – alors lourde – (CE 14 mars 1979,
d’autres engins susceptibles de s’élever dans le ciel.
ministre de l’lntérieur c/ Compagnie Air lnter, Lebon 118.
– TA Nice 2 déc. 1980, Compagnie française d’Assu-
rances européennes, Lebon 554, D. 1981. IR. 418, obs. 143. Le problème se pose d’abord pour les appareils
F. Moderne et p. Bon. – CE 10 févr. 1982, s.A. Com- d’aéromodélisme.
pagnie Air Inter, Lebon T. 696, D. 1983. IR. 320, obs. Dans la mesure où l’article L. 110-1 du Code de l’aviation ci-
F. Moderne et p. Bon). vile qualifie d’aéronefs, pour l’application de ce Code, « tous les
appareils capables de s’élever ou de circuler dans les airs », dans
140. De même, le maire est incompétent pour réglemen- la mesure également où son article R. 133-1-2, b), évoque « les
ter la manière dont les taxis assurent la desserte d’un aé- aéronefs qui circulent sans aucune personne à bord », il est clair
roport car cela relève de la compétence préfectorale (CE que les aéromodèles sont des aéronefs. Dans ces conditions, on
25 mars 1987, Commune de Colombier-Saugnieu, préc. – pourrait considérer qu’ils entrent dans la compétence exclusive
du ministre chargé de l’Aviation civile, qui a d’ailleurs, par un
16 juin 1993, Syndicat départemental des artisans du taxi
arrêté en date du 25 août 1986, défini leurs conditions générales
du Bas-Rhin et Association centrale des autos-taxis de la d’utilisation et d’emploi. C’est pourquoi un tribunal adminis-
communauté urbaine de Strasbourg : Lebon p. 174), pour tratif (TA Nantes 23 avr. 1987, Association club de l’ouest de la
interdire la circulation des véhicules d’un poids supérieur France, Lebon 472) avait annulé un arrêté municipal interdisant
à 3,5 tonnes sur l’ensemble du territoire de la commune dans une commune le vol de modèles réduits au motif, notam-
dès lors qu’il réglemente ainsi la circulation sur les voies ment, que les articles L. 2212-2 et suivants du CGCT n’auto-
ouvertes à la circulation publique situées dans l’emprise risent pas le maire « à s’immiscer dans l’exercice de la police
d’un aérodrome (TA Lille 26 janv. 1995, Préfet du nord spéciale résultant du Code de l’aviation civile en réglementant
et SA SGTN, LPA 1997, no 86, p. 33, note R. Tachon) le vol d’aéronefs au sens de l’article L. 110-1 dudit Code dans
la totalité de l’espace aérien de la commune ».
ou pour interdire toute activité aéronautique sur un aé-
rodrome, fut-il privé et destiné exclusivement à des ULM Telle n’a pas été toutefois l’analyse du Conseil d’État. Dans
(CE 18 oct. 1995, Commune de Rechesy, req. no 149179). une autre affaire où un maire avait réglementé la pratique de
l’aéromodélisme dans sa commune, il a considéré que, « si les
dispositions des articles L. 131-3 et R. 131-4 du Code de l’avia-
d) La police de la navigation aérienne tion civile confient au ministre chargé de l’Aviation civile la fa-
culté d’interdire le survol de certaines zones du territoire fran-
141. Toujours sur le fondement du Code de l’aviation çais pour des raisons de sécurité publique, ces dispositions n’ont
civile, c’est le ministre chargé de l’Aviation civile qui a la pas pour effet de priver le maire d’une commune de la possibili-
police de la navigation aérienne. té d’user des pouvoirs de police qu’il tient de l’article L. 131-2
(2010-1)
LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-29

du Code des communes (art. L. 2212-2 du CGCT) pour régle- et M. Gentot p. 21 ; Départements et communes, 1962,
menter, en vue d’assurer la tranquillité et la sécurité des habi- p. 145, note J. Hourticq), c’est parce qu’il était intervenu
tants de sa commune, l’utilisation des appareils d’aéromodé- en vue de prévenir les rassemblements et le stationnement
lisme sur le territoire de cette commune » (CE 8 mars 1993, des piétons ainsi que les distractions des automobilistes,
Commune des Molières : Lebon T. 917, Revue française de droit
c’est-à-dire en vue d’assurer la commodité et la sécurité
aérien, 1993, p. 333, concl. s. Lasvignes, JCP 1993. II. 22157,
note M. Lascombe et X. Vandendriessche, D. 1994, Somm, 110,
de la circulation sur la voie publique, ce qui n’a rien à voir
obs. D. Maillard Desgrées du Loû). Sans doute le Conseil avec l’exercice de la police spéciale de la navigation aé-
d’État a-t-il été sensible à l’argument pratique de son commis- rienne.
saire du gouvernement pour qui « le caractère aérien d’une acti-
vité qui utilise de petits appareils évoluant en circuit fermé et à e) La police des marchés d’intérêt national
basse altitude ne nous paraît pas suffisamment affirmé pour jus-
tifier qu’elle doive relever, à titre exclusif, des règles spéciales
à la navigation aérienne » (S. Lasvignes, conclusions précitées, 146. Alors que l’article L. 2212-2 3o du CGCT ac-
p. 338). Se pose alors la question de savoir si ce raisonnement corde explicitement au maire la police des marchés,
peut être étendu à d’autres hypothèses. l’article L. 761-11 du Code de commerce dispose que
« le préfet exerce les pouvoirs de police dans l’enceinte
du marché d’intérêt national ». C’est donc lui qui est
144. En effet, le problème se pose aussi de savoir si le
exclusivement chargé, à l’intérieur du marché d’intérêt
maire peut réglementer les delta-planes, les parapentes,
national, de la police de la sûreté, de la tranquillité, de la
les ULM, voire les aérostats, ou si ces différents types
salubrité et de la moralité publiques (étant entendu que
d’aéronefs entrent dans la compétence exclusive de l’au-
si le marché s’étend sur plusieurs départements, c’est le
torité de police spéciale.
préfet de l’un de ces départements, désigné par le ministre
Si la compétence municipale peut, à la limite, être envisa- de l’Intérieur, qui sera la seule autorité compétente en
gée pour les deux premiers types d’aéronefs compte tenu de
matière de police).
leurs possibilités d’évolution limitées, encore qu’elles ne soient
pas négligeables, il est vraisemblable que, pour les deux der-
niers, c’est l’autorité de police spéciale qui est seule compé- 147. Le préfet dispose-t-il également de la possibilité
tente. D’ailleurs, pour les U.L.M. et en application de l’article d’intervenir en dehors de l’enceinte même du marché et,
D. 132-8 du Code de l’aviation civile, s’ils peuvent atterrir et en particulier, dans son périmètre de référence qui, sur le
décoller ailleurs que sur un aérodrome, c’est sous réserve que fondement de l’article L. 761-4 du Code précité, peut être
soient respectées les mesures de sécurité et autres conditions dé- institué autour du marché ? Dans la mesure où l’article
finies par un arrêté interministériel (arrêté du 13 mars 1986), au L. 761-11 dispose simplement que, « dans l’étendue du
nombre desquelles figure l’exigence que les emplacements d’at-
périmètre de référence, il veille à l’application des lois et
terrissage et de décollage aient été autorisés par le préfet après
avis, il est vrai, du maire (CE 20 janv. 1989, Syndicat national règlements intéressant le marché et dénonce, à cet effet,
des pilotes professionnels d’U.L.M. et autres, Lebon T. 958. – au procureur de la République les infractions commises »,
9 octobre 1989, s.A.R.L. Rousillon Aéro-Service, Lebon T. 816. la jurisprudence s’est, avec juste raison, refusée à une
– TA Lyon, 4 octobre 1990, Guinet et autres, D. 1992. somm. extension de ses compétences en affirmant que, en dehors
213, obs. D. Maillard Desgrées du Loû. – CE 30 déc. 1998, de l’enceinte du marché, la répartition des compétences de
Dugardin, Lebon 524), ou encore la possibilité de limiter les police entre le préfet et le maire demeure régie par le droit
horaires d’utilisation de ces emplacements en vue de préserver commun (CE 5 janv. 1968, Sieur Cadusseau et autres,
la tranquillité du voisinage (CE 27 févr. 1995, Syndicat national Lebon 20).
des pilotes professionnels d’ULM et époux Barbier : Lebon T.
946). Il en va de même, sur le fondement de l’article D. 132-10,
pour le décollage et l’atterrissage des aérostats non dirigeables : 2° Les hypothèses de répartition des compétences de
ils doivent respecter les mesures de sécurité et autres conditions police entre le maire et l’autorité de police spéciale
définies par arrêté interministériel (arrêté du 20 février 1986. –
CE 20 janv. 1989, Fédération nationale d’aérostation, Lebon 148. Ici, la compétence de police municipale n’est pas
T. 958).
totalement mise en échec. La loi de police spéciale n’at-
tribue à l’autorité de police spéciale qu’une fraction des
145. Dans un autre domaine, si un maire a bien été compétences de police, le reste demeurant dans la com-
considéré par le Conseil d’État comme compétent pour in- pétence de l’autorité de police générale. Il y a donc une
terdire la publicité par projection lumineuse sur les nuages répartition des compétences entre l’autorité de police spé-
(CE 15 déc. 1961, Sieur Chiaretta, Lebon 709, Rev. ciale et le maire qui laisse à ce dernier un champ d’action
adm. 1962, p. 44, concl. G. Braibant, D. 1962. 473, non négligeable, même s’il est variable selon la police
note p. Vergnaud, AJDA 1962. 57, chron. M. Galabert spéciale considérée. On en donnera quelques exemples.
(2010-1)
2212-30 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

a) Les communes à « police d’État » 153. Sous la IVe République, l’article 105 de la
Constitution de 1946 disposait que, jusqu’à la promul-
149. Le fait qu’une commune soit à « police d’État » gation des lois organiques prévues à l’article 89 et qui
(X. Prétot, Le régime de la police d’État, Les collecti- devaient étendre les libertés locales et prévoir, pour
vités locales – Mélanges en l’honneur de Jacques Mo- certaines grandes villes, des dispositions spécifiques, les
reau, Economica, 2003, p. 361) comporte deux effets « communes de la République française seront adminis-
principaux. D’une part, cela implique qu’une fraction de trées conformément aux textes en vigueur, sauf en ce qui
son pouvoir de police passe du maire au préfet. D’autre concerne les paragraphes 2 et 3 de l’article 97 de la loi
part, cela a pour conséquence que le personnel de police du 5 avril 1884 (art. L. 2212-2 2o et 3o du CGCT) pour
n’est plus principalement un personnel communal mais l’application desquels la police d’État sera mise à la dis-
un personnel relevant de la Police nationale, c’est-à-dire position du maire ». Bien qu’il semble que le constituant
de l’État. Ce dernier aspect, dont les incidences finan- ait voulu par là rétablir les maires des communes à police
cières expliquent les réticences de l’État à étatiser la po- d’État dans l’intégralité de leurs compétences, c’est en
lice en dépit du fait que l’étatisation accroît les pouvoirs pratique le statu quo qui a prévalu, l’article 34 de la loi du
de son représentant dans le département, ne sera pas abor- 14 septembre 1948 (art. 114 du Code de l’administration
dé ici mais dans un chapitre ultérieur (voir ci-dessous communale) prévoyant que les communes à police d’État
p. 2233-1 et suivantes). En revanche, il convient de pré- « sont désignées par décret en Conseil d’État contresigné
ciser dans ce chapitre la façon dont le pouvoir de police par le ministre de l’Intérieur et le ministre des Finances ».
est, dans les communes à « police d’État », partagé entre le
maire et le préfet après avoir indiqué, au préalable, quelles 154. Sous la Ve République, les conditions d’étatisa-
sont les communes à police d’État. tion fixées par l’article 114 du Code de l’administration
communale (qui deviendra l’article L. 132-6 du Code des
150. La détermination des communes à « police communes puis l’article L. 2214-1 du C.G.C.T) feront
d’État ». Cette question est plus délicate qu’il n’y paraît. l’objet de trois réformes successives.

151. L’article 104 de la loi municipale de 1884 avait 155. Dans un premier temps, l’article 21 de la loi du
étatisé la police dans plusieurs communes du département 27 décembre 1974 distingue deux hypothèses : si l’étati-
du Rhône dont Lyon. Le mouvement se poursuit sous sation est demandée par le conseil municipal ou a son ac-
la IIIe République avec, par exemple, l’étatisation de la cord, elle est instituée par arrêté conjoint du ministre de
police à Marseille (1908), Toulon et La Seyne (1918), l’Intérieur et du ministre de l’Économie et des Finances ;
Nice (1920), Strasbourg, Mulhouse et Metz (1925), dix- dans les autres cas, elle est instituée par décret en Conseil
neuf communes de Seine-et-Marne et cent soixante et une d’État. Bien évidemment, l’autorité administrative dis-
communes de Seine-et-Oise (1935). pose d’un pouvoir discrétionnaire pour décider ou non de
l’étatisation.
152. Mais c’est surtout sous le régime de Vichy que Cette compétence discrétionnaire a fait l’objet de critiques de
l’étatisation des polices allait être menée à une grande la part des élus locaux, critiques portant non pas tant sur son
échelle. principe même que sur l’usage trop parcimonieux qui en avait
Après l’étatisation de la police à Toulouse (1940) et à Vichy été fait par les pouvoirs publics. C’est l’idée que trop peu de
(1941), est adopté l’acte dit loi du 23 avril 1941 dont l’article 11, communes ont vu leur police étatisée de telle sorte que celles
alinéa 2, dispose : « Aucune modification n’est apportée à l’or- qui n’ont pas bénéficié d’une mesure de ce type sont dans l’obli-
ganisation actuelle des polices municipales des communes de gation d’entretenir leurs propres forces de police. Certes, une
moins de 10 000 habitants, à l’exception de celles qui seront dé- telle situation ne pose pas de problèmes majeurs dans les petites
terminées par un arrêté du ministre secrétaire d’État à l’Intérieur communes où les problèmes de police sont rarement intenses
et du ministre secrétaire d’État à l’Économie et aux Finances ». d’autant plus qu’il est possible de faire appel à la Gendarme-
Des termes assez obscurs de cette disposition, il a été générale- rie nationale qui est habilitée à intervenir en milieu rural. Mais,
ment déduit que la police était étatisée dans toutes les communes pour les communes plus importantes, qui dépassent le seuil théo-
de plus de 10 000 habitants. Mais cette interprétation n’est vrai- rique d’intervention de la Gendarmerie et dans lesquelles des
semblablement pas fondée. En premier lieu, elle ne résulte pas problèmes de police aigus peuvent se poser, la situation est tout
clairement de la lettre du texte. En second lieu, elle est en contra- autre. Peut-on en effet admettre qu’une commune comme, par
diction avec la pratique suivie par le régime de Vichy lui-même. exemple, celle de Saint-Herblain, en Loire-Atlantique, dont la
En effet, ce dernier semble n’y avoir jamais vu une disposition population est, au début des années 1980, de 40 225 habitants,
étatisant d’emblée la police dans toutes les communes de plus soit encore, à l’époque, soumise au régime de la police munici-
de 10 000 habitants puisque, chaque fois qu’il a désiré étatiser le pale (on trouvera la liste des cent dix communes de plus de neuf
régime de police dans une commune, fut-elle de plus de 10 000 mille habitants dont la police n’était pas encore étatisée au début
habitants, il a pris soin de le faire par une disposition spéciale. des années 1980 dans la réponse du ministre de l’Intérieur à la
(2010-1)
LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-31

question écrite d’un sénateur, JO Déb. s., 1981, p. 1472) et ne Quant aux conditions de procédure, tout dépend du
dispose pas de ce fait de forces relevant de la Police nationale ? point de savoir si le conseil municipal a demandé l’étati-
sation ou, au moins, y est favorable ou, à l’inverse, s’il
156. C’est pourquoi, dans un second temps, l’article 88 y est hostile. S’il est à l’origine de la demande d’éta-
de la loi 83-8 du 7 avril 1983 pose une règle contraignante tisation ou, sans être à son origine, s’il y est favorable,
pour les pouvoirs publics : « L’institution du régime de la l’étatisation est décidée par arrêté conjoint des ministres
police d’État est de droit, à compter du 1er janvier 1985, si de la Défense et de l’Intérieur et des ministres chargés
le conseil municipal le demande, dans les communes do- du Budget, des Collectivités locales et, le cas échéant, de
tées d’un corps de police municipale, lorsque sont réunies l’Outre-mer étant entendu que les ministres sont libres de
les conditions soit d’effectifs et de qualification profes- leur décision. S’il y est opposé, la décision d’étatisation
sionnelle, soit de seuil démographique, définies par dé- est prise par décret en Conseil d’État.
cret en Conseil d’État. La même règle s’applique aux
communes qui rempliront les conditions postérieurement 160. Le régime de la police d’État peut être supprimé en
à la date d’entrée en vigueur du présent article ». Mais, le fonction des mêmes conditions de fond et selon les mêmes
décret en Conseil d’État qui devait définir ces conditions procédures.
n’ayant jamais été édicté, vraisemblablement compte tenu Ainsi, le régime de la police d’État peut être supprimé sur le
du coût de l’étatisation des forces de police, cette dispo- territoire d’une ou plusieurs communes, soit lorsque la popu-
sition législative est restée lettre morte. lation de cette commune ou de cet ensemble de communes est
inférieure à 20000 habitants, soit lorsque les caractéristiques de
157. Cet article 88 de la loi de 1983 a été – et c’est la la délinquance sur le territoire de cette commune ou de cet en-
troisième étape – abrogé par l’article 35 de la loi 95-73 semble de communes ne sont pas celles des zones urbaines (CE
du 21 janvier 1995, d’orientation et de programmation 30 nov. 2001, De Courson et autres, Lebon 617, AJDA 2002.
539, conclusions E. Mignon. - CE 16 janv. 2008, Commune de
relative à la sécurité. Quant à l’article 8 de la loi de 1995,
Marmande, JCP A 2008. 2063, note J. Moreau).
il modifie la rédaction de l’article L. 132-6 du Code des Le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle normal sur
communes (devenu l’article L. 2214-1 du CGCT) dont les l’appréciation portée par l’autorité administrative quant aux ca-
dispositions ont été, quelques mois plus tard, précisées ractéristiques de la délinquance sur le territoire de la circons-
par le décret 96-827 du 19 septembre 1996 (codifié aux cription de sécurité publique en cause (CE 30 nov. 2001, De
articles R. 2214-1 et suivants du CGCT). De l’ensemble Courson et autres, préc.).
de ces dispositions, il résulte les règles suivantes. Dans le cas particulier où deux communes, qui constituent
le territoire de la circonscription de sécurité publique dont la
158. S’agissant des communes chefs-lieux de dépar- suppression a été prononcée, font partie d’un ensemble urbain
tement, elles sont dorénavant automatiquement placées comportant d’autres communes, seule la population de ces deux
sous le régime de la police d’État. A dire vrai, cela ne communes doit être prise en compte pour apprécier le seuil de
change pas grand chose car tel était déjà le cas de l’im- 20000 habitants dès lors que le régime de la police d’État n’avait
pas été instauré dans les autres communes (CE 16 janv. 2008,
mense majorité d’entre elles.
Commune de Marmande, préc.).
159. S’agissant des autres communes, elles peuvent 161. Quant au problème particulier de l’incidence de
(et non doivent) être placées sous le régime de la police la fusion de deux ou plusieurs communes sur le régime
d’État si des conditions de fond et de procédure sont de la police d’État, il est régi par l’article L. 2214-2 du
remplies. CGCT, selon lequel « les communes résultant de la fusion
Les conditions de fond sont définies en termes généraux de deux ou plusieurs communes sont soumises au régime
par l’article L. 2214-1. Elles sont liées aux besoins de la de la police d’État lorsque celle-ci était, antérieurement à
commune en matière de sécurité étant entendu que ces be- l’acte prononçant la fusion, instituée sur le territoire d’au
soins s’apprécient au regard de la population permanente moins l’une des communes fusionnées ».
et saisonnière, de la situation de la commune dans un en-
semble urbain et des caractéristiques de la délinquance. 162. La répartition, dans les communes à « police
Elles ont été précisées par l’article R. 2214-2 qui impose d’État », du pouvoir de police entre le maire et le pré-
que les deux conditions suivantes soient remplies. En pre- fet. – Cette répartition a reposé pendant longtemps sur des
mier lieu, il faut que la population de la commune ou de textes divers qu’il n’était guère facile de combiner entre
plusieurs communes formant un ensemble urbain soit su- eux : il y avait d’abord les articles L. 132-7 et L. 132-8 du
périeure à 20 000 habitants étant entendu qu’il est tenu Code des communes mais, en réalité, l’article L. 132-7
compte de la population saisonnière. En second lieu, les faisait référence aux dispositions contenues dans les ar-
caractéristiques de la délinquance doivent être celles des ticles L. 183-1 et L. 183-2, l’article 183-1 rennvoyant,
zones urbaines. quant à lui, à une loi des 10-15 juin 1853 qui, elle-même,
(2010-1)
2212-32 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

renvoyait à un arrêté du 12 messidor an VIII. Il y avait au nom de l’État et non au nom de la commune (TA Nice 15 oct.
donc là une sorte de jeu de piste juridique passablement 1980, Zitouni, D. 1981, 200, note F. Moderne).
compliqué dont il est inutile de détailler maintenant les De la même manière, la réduction de la durée quotidienne
arcanes dans la mesure où le législateur s’est enfin décidé d’exploitation d’une salle de jeux, prise à la suite d’incidents
à le supprimer (tout en adoptant une répartition des com- provoqués, en dehors de l’établissement, par des bandes de
jeunes fréquentant l’établissement et dans le but de limiter les
pétences qui n’est pas fondamentalement différente de la
troubles à l’ordre public ainsi constatés, relèvait de la compé-
répartition des compétences antérieure de telle sorte que tence du préfet et non du maire (CE 20 déc. 1995, Commune
certaines solutions jurisprudentielles anciennes gardent de Bourg-en-Bresse c/ Finestrat, req. no 145.908).
encore tout leur intérêt). Le maire n’est pas non plus compétent pour réglementer la
prostitution si son arrêté est motivé par des considérations de
163. L’article 89, I, de la loi 83-8 du 7 janvier 1983, tranquillité publique mais, s’il est motivé par un souci de pro-
partiellement modifié par la suite par l’article 26, II, de tection des personnes exerçant l’activité de prostitution sur la
la loi 90-1067 du 28 novembre 1990, rédige en effet l’ar- voie publique, il n’est pas insusceptible de se rattacher aux pou-
ticle L. 132-8 du Code des communes, devenu l’article voirs de police dont il dispose en matière de bon ordre, de sûreté
L. 2214-4 du CGCT (à son tour partiellement modifié par et de sécurité publique (TA Caen 18 nov. 2003, Préfet du Cal-
l’article 18, III, de la loi 2007-297 du 5 mars 2007), de la vados, BJCL 2004. 175, conclusions M. Hommeril).
façon suivante : En revanche, relève de l’exception nouvelle des troubles de
voisinage et rentre par conséquent dans la compétence du maire
« Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité pu- le soin d’agir contre les nuisances de ce type causés à des pro-
blique, tel qu’il est défini au 2o de l’article L. 2212-2 et priétaires par des nomades sédentarisés qui s’étaient installés sur
mis par cet article en règle générale à la charge du maire, des terrains voisins (CE 27 juill. 2005, Ville de Noisy-le-Grand,
incombe à l’État seul dans les communes où la police est Lebon T. 758, Collectivités territoriales 2005, no 207, p. 26, ob-
étatisée, sauf en ce qui concerne les troubles de voisi- servations L. Erstein, RLCT décembre 2005, no 8, observations
nage. – Dans ces mêmes communes, l’État a la charge E. Glaser, ALC 2006, p. 338, observations p. Bon).
du bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands
rassemblements d’hommes. – Tous les autres pouvoirs 166. En second lieu, le préfet a « la charge du bon ordre
de police énumérés aux articles L. 2212-2, L. 2212-3 et quand il se fait occasionnellement de grands rassemble-
L. 2213-9 sont exercés par le maire y compris le main- ments d’hommes ». Dans les communes de droit com-
tien du bon ordre dans les foires, marchés, réjouissances mun et sur le fondement de l’article L. 2212-2, 3o, du
et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises CGCT, le maire a la charge du « maintien du bon ordre
et autres lieux publics ». dans les endroits où il se fait de grands rassemblements
d’hommes tels que les foires, marchés, réjouissances et
164. En conséquence, dans une commune à police éta- cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et
tisée, le préfet dispose de deux grandes compétences. autres lieux publics ». Dans les communes à police éta-
tisée et sur le fondement de l’article L. 2214-4, in fine,
165. Le premier chef de compétence concerne la po- il demeure chargé du « maintien du bon ordre dans les
lice de la tranquillité. Dans les communes de droit com- foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques,
mun et sur le fondement de l’article L. 2212-2, 2o, le spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ».
maire est chargé de « réprimer les atteintes à la tranquilli- En revanche et comme on vient de l’indiquer, le préfet est
té publique telles que les rixes et disputes accompagnées chargé, dans les mêmes communes, du maintien du bon
d’ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les ordre quand il se fait occasionnellement de grands ras-
lieux d’assemblée publique, les attroupements, les bruits, semblements d’hommes.
les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes Dès lors, la clé de répartition est relativement claire.
qui troublent le repos des habitants et tous les actes de na- Comme le note le ministre de l’Intérieur (circulaire
ture à compromettre la tranquillité publique ». Dans les 86-100 du 10 mars 1986, relative aux modifications ap-
communes à police d’État, c’est le préfet qui est chargé portées par la loi du 7 janvier 1983 en matière de police
de cette mission sauf en ce qui concerne les troubles de municipale, BOMI 1986, p. 233), « tout ce qui dans la
voisinage qui demeurent de la compétence du maire (ré- vie de la cité comporte de rassemblements habituels
serve introduite par l’article 26, II, de la loi précitée de dans la population, de relations humaines dans les lieux
1990 en ce qui concerne les bruits de voisinage et éten- tels que les foires, marchés, cafés, spectacles, réjouis-
due aux troubles de voisinage par l’article 18, III, de la sances et cérémonies publiques, relève de l’exercice de
loi précitée de 2007). la police municipale. En revanche, lorsque de grands
Par conséquent, lorsque la police intervenait dans un baraque- rassemblements d’hommes se produisent à l’occasion
ment pour mettre fin à une rixe, elle agissait traditionnellement de circonstances inhabituelles (déplacement d’une haute
(2010-1)
LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-33

personnalité, rencontres sportives ou culturelles à ca- b) La Ville de Paris


ractère national ou international par exemple), de tels
événements dépassent le cadre strict de l’ordre public 169. Bibliographie. D. FONTAINE, La répartition des
communal et relèvent directement de la compétence du pouvoirs de police à Paris, LPA 1990, no 17, p. 8. – p. LE-
représentant de l’État dans le département ». MOYNE DE FORGES, La police dans la région pari-
sienne, in Aspects actuels de l’administration parisienne,
Ainsi, le maire est compétent pour maintenir le bon ordre dans
PUF, 1972, p. 34. – Y. LUCHAIRE, Le maire, la police
les restaurants (CE 10 déc. 1962, Sieur Bouali-Salah, Lebon
674) ou sur une foire présentant un caractère traditionnel et an- et le garde, RGCT 2002, no 22, p. 111. – J. MONTREUIL
nuel (TA Orléans 7 avr. 1987, Préfet, Commissaire de la Répu- ET J. HAMY, Le préfet de police, Revue de la police na-
blique d’Eure-et Loire c/ Maire de Dreux, AJDA 1987, p. 693, tionale, 1978, no 107, p. 8. – X. PRÉTOT, La compétence
note J.-L. Duvillard). du préfet de police, Rev. adm. 1980, p. 569 ; O. RE-
En revanche, c’est le préfet et non le maire qui est compétent NAUDIE, La préfecture de police, LGDJ, 2008 ; La mo-
pour interdire un festival de « pop-musique » (CE 21 juin 1972, dification du régime administratif et financier de Paris (loi
Sieur Mallisson, Lebon 472) ou une manifestation (CE 28 avr. no 86-1308 du 31 décembre 1986), Administration, 1987,
1989, Commune de Montgeron, Lebon 119, AJDA 1989. 644, no 137, p. 128.
observations X. Prétot ; et cela même si le maire a tenté de fon-
der son interdiction sur la gêne apportée par la manifestation à 170. Comme le note X. Prétot (La modification du ré-
la circulation publique, matière qui, dans les communes à po- gime administratif et financier de Paris, précité, p. 132),
lice étatisée, demeure de sa compétence ; CE 8 avr. 1994, Com- dans bien des États où, pourtant, l’autonomie des collec-
mune de Cormeilles-en-Parisis c/ Dettling, req. no 116569) ou tivités territoriales en matière de police est reconnue, « la
encore qui est responsable de la police de la visite d’un chef capitale est soumise à un régime dérogatoire qu’explique
d’État dans une commune à l’occasion de la célébration du qua- la vulnérabilité d’un pouvoir central physiquement pré-
rantième anniversaire du débarquement (CAA Nantes 14 avr.
sent et ainsi exposé aux troubles que la concentration de
1993, req. 91NT00764, Marie, Lebon 442).
la vie politique fait naître plus fréquemment, et avec plus
de force ».
167. Évidemment, la distinction entre la police de Paris ne fait pas exception à la règle : une bonne partie
la tranquillité, de la compétence du préfet hormis les des compétences de police appartient en effet, depuis la
troubles de voisinage, et le maintien du bon ordre, de la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800), à une auto-
compétence du maire hormis les grands rassemblements rité administrative qui n’existe nulle par ailleurs, le pré-
occasionnels, n’exclut pas les chevauchements. Dès lors, fet de police, héritier du lieutenant-général de police de
on peut se demander si le législateur ne s’est pas arrêté l’Ancien régime (édit du 15 mars 1667), le maire de Pa-
à mi-chemin dans son entreprise de clarification du droit ris, voire le préfet de Paris, n’intervenant en la matière
des communes à police d’État. qu’à la marge.
171. La large étendue des pouvoirs de police du préfet
de police ne fait guère de doute. Déjà, l’article 16, ali-
168. En tout de état cause, les compétences suivantes
néa 2, de la loi du 28 pluviôse an VIII affirmait : « À Pa-
entrent, par exemple, dans la compétence municipale,
ris…, un préfet de police sera chargé de ce qui concerne
parce qu’étrangères aux compétences transférées au
la police » (Rec. Duvergier, tome XII, p. 99). A l’heure
préfet :
actuelle, l’article 9 de la loi 75-1331 du 31 décembre 1975
– police de la circulation et stationnement (CE 24 nov. 1954, portant réforme du régime administratif de la ville de Pa-
Sieur Sanlaville, Lebon 617. – 22 mars 1967, Dame Laborrie,
ris, dans sa nouvelle rédaction résultant de la loi 86-1308
Lebon T. 719, AJDA 1967. II. 540, obs. J. Dufau. – 26 octobre
1968, Dame veuve Bille, Lebon T. 875. – 3 avril 1981, Ville de du 29 décembre 1986, et dont les dispositions ont été co-
Bayonne, Lebon T. 902, D. 1982. IR. 57, obs. F. Moderne et difiées à l’article L. 2512-13 du CGCT, pose le principe
p. Bon. – 14 novembre 1984, Mme Renaud, RDP 1985. 1403. suivant : « Dans la commune de Paris, le préfet de po-
– TA Versailles 17 janv. 1986, Commissaire de la République lice exerce les pouvoirs et attributions qui lui sont confé-
du département de Seine-et-Marne, Lebon 303) ; rés par l’arrêté des consuls du 12 messidor an VIII (Rec.
– police des malades mentaux (CE 18 mars 1970, Sieur Bila, Duvergier, tome XII, p.251) qui détermine les fonctions
Lebon 195. – 10 juin 1977, Ville de Caen, Lebon T. 730. – du préfet de police à Paris et par les textes qui l’ont mo-
16 novembre 1984, Léoni, Lebon T. 519) ; difié ainsi que par les articles L. 2512-7, L. 2512-14 et
– police de la santé et de la salubrité (CAA Nancy 25 juin L. 2512-17 ». Or ces textes ne sont pas loin de lui confier
1992, Commune de Tomblaine, Lebon T. 799) ; une bonne partie des pouvoirs de police.
– distribution des secours nécessaires (TA de Nice, 15 octobre C’est ainsi que la section II de l’arrêté des consuls de
1980, Zitouni, préc.)… l’an VIII, intitulée « Police générale », donne, dans ses
(2010-1)
2212-34 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

articles 3 à 20, compétence au préfet de police dans les la sécurité ou à la tranquillité publique, les établissements
matières suivantes : passeports, cartes de sûreté, permis- de vente à emporter d’aliments assemblés ou préparés sur
sion de séjourner à Paris, mendicité, vagabondage, po- place – article L. 2512-14-1 – ou les établissements dif-
lice des prisons, maisons publiques, attroupements, po- fusant de la musique – article L. 2512-14-2), il est clair
lice de la librairie et imprimerie, police des théâtres, vente que le préfet de police exerce, à Paris, des compétences
de poudres et salpêtres, émigrés, cultes, port d’armes, re- de police municipale non négligeables.
cherche des déserteurs, fêtes républicaines. De même,
sa section III, intitulée « Police municipale », lui confie, 172. Pour autant, le maire, voire le préfet de Paris, n’est
dans ses articles 21 à 34, la petite voirie, la liberté et la pas dépourvu de toute possibilité d’intervention.
sûreté de la voie publique, ce qui comprend en particu-
lier l’éclairage et le balayage des rues, la salubrité de la
173. S’agissant du maire, l’article 9, précité, de la loi
ville, la protection contre les « incendies, débordements,
75-1331 du 31 décembre 1975, plusieurs fois modifié par
accidents sur la rivière », dont notamment les secours aux
la suite et aujourd’hui codifié à l’article L. 2512-13, après
noyés, la police de la bourse et du change, la sûreté du
avoir défini, comme on l’a indiqué plus haut, l’étendue de
commerce, la surveillance des taxes, des cours des den-
la compétence de principe du préfet de police (alinéa pre-
rées de première nécessité et des patentes, la libre circu-
mier), réserve toutefois au maire les attributions de police
lation des subsistances et l’approvisionnement de Paris,
suivantes (alinéa second, troisième et quatrième) : police
la surveillance des places et autres lieux publics, en par-
de la salubrité sur les voies publiques ; bruits de voisi-
ticulier les marchés, la protection et la préservation des
nage ; maintien du bon ordre dans les foires et marchés ;
monuments et édifices publics.
police de la conservation dans les dépendances doma-
Quant à l’article L. 2512-14 (l’article L. 2512-7 n’a pas niales incorporées au domaine public de la ville de Paris ;
à être développé ici car il se borne à disposer que le préfet mesures de sûreté sur les monuments funéraires exigées
de police est chargé, dans le domaine de sa compétence, en cas de danger grave et imminent et prescription de la
de l’exécution des délibérations du conseil de Paris et des réparation ou de la démolition des monuments funéraires
conseils d’arrondissements, aux réunions desquels il peut menaçant ruine.
assister et prendre la parole), dans sa nouvelle rédaction Par ailleurs, il ne faut pas oublier que l’article L. 2511-1
issue de l’article 36 de la loi 2002-276 du 27 février 2002, du CGCT dispose que Paris est soumis aux règles ap-
il attribue au préfet de police trois compétences en matière plicables aux communes, c’est-à-dire aux règles de droit
de police de la circulation et du stationnement : la déter- commun, sous réserve des dispositions spécifiques conte-
mination, de façon permanente ou temporaire, des sites où nues dans le Code ou dans d’autres dispositions législa-
il réglemente les conditions de circulation et de station- tives qui lui sont propres. Dès lors, toutes les compé-
nement dans certaines voies ou portions de voies ou en tences de police qui n’ont pas été attribuées expressément
réserve l’accès à certaines catégories d’usagers ou de vé- au préfet de police par des dispositions législatives de ce
hicules pour des motifs d’ordre public ou liés à la sécurité type doivent être considérées comme relevant de la com-
des personnes et des biens ou pour assurer la protection pétence du maire.
du siège des institutions de la République et des représen-
tations diplomatiques ; la détermination des mesures de
174. S’agissant du préfet de Paris (avant 1964, il s’agis-
même nature qu’il prend, cette fois-ci simplement à ca-
sait du préfet de la Seine), plusieurs textes lui avaient attri-
ractère temporaire et après avis du maire de Paris, en cas
bué, dans le passé, des compétences relevant auparavant
de manifestations sur la voie publique à caractère revendi-
en principe de la compétence du préfet de police.
catif, festif, sportif ou culturel ; la détermination, toujours
L’un des plus anciens est le décret du 10 octobre 1859 qui lui
après avis du maire de Paris, des règles de circulation et
confie notamment (art. 1er) la petite voirie (exception faite de
de stationnement sur certains axes énumérées par décret l’ouverture des boutiques et étaux de boucherie et de charcuterie
(décret 2002-810 du 2 mai 2002) pour tenir compte des et de la démolition et de la réparation des édifices menaçant
conditions de circulation dans l’agglomération parisienne ruine) ; l’éclairage, le balayage, l’arrosage de la voie publique,
et en région d’Île-de-France. l’enlèvement des boues, neiges et glaces ; le curage des égouts
Enfin, sur le fondement de l’article L. 2512-17, le préfet et des fosses d’aisances ; les permissions pour établissements
de police est chargé du secours et de la défense contre sur la rivière, les canaux et les ports ; la concession des lieux de
stationnement des voitures qui servent à l’approvisionnement
l’incendie. des halles et marchés ; les tarifs, l’assiette et la perception des
Compte tenu de toutes ces compétences (auxquelles il droits municipaux de toute sorte dans les halles et marchés.
convient d’ajouter le droit de fermer, pour une durée n’ex- Mais d’autres décrets peuvent également être cités : le dé-
cédant pas trois mois et pour des motifs liés à l’ordre, à cret 70-214 du 12 mars 1970, qui confirme la compétence du
(2010-1)
LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-35

préfet de Paris en matière de concession des lieux de stationne- Il ne semble pas que la jurisprudence ait eu, jusqu’à
ment des voitures qui servent à l’approvisionnement des halles maintenant, l’occasion de trancher le débat.
et marchés (le préfet de police étant par contre compétent en ce En effet, la plupart des arrêts rendus en matière de police pa-
qui concerne les voitures de place et l’industrie des taxis) ; le risienne concernent, soit des affaires antérieures à l’entrée en vi-
décret 70-415 du 8 mai 1970, qui pose le principe de la compé- gueur de la loi de 1975 (CE 9 janv. 1946, Dame Jung, Lebon 16.
tence générale du préfet de Paris en matière de police sanitaire – 15 octobre 1965, Préfet de police c/ Alcaraz, dame Tanasijevic
(réserve faite du placement d’office des malades mentaux, de et autres, Lebon 516. – 6 février 1970, Préfet de police c/ Ker-
la surveillance et de la salubrité des logements loués en garnis, guélen, Lebon 87, concl. Bertrand. – 21 juillet 1972, Ville de
de la police sanitaire des animaux et du contrôle de l’inspection Paris c/ Cormier, Lebon 561. – 23 mars 1973, Association Les
des denrées alimentaires qui relèvent du préfet de police) ; le droits du piéton, Lebon 245 ; RDP 1974. 271, concl. Bernard,
décret 70-956 du 21 octobre 1970, qui confie au préfet de Paris AJDA 1973. 267, chron. Cabanes et Léger, p. 246, JCP 1974.
les attributions suivantes : délivrance de la carte de qualifica- II. 17775, note F. Moderne. – 5 juillet 1974, Syndicat patro-
tion professionnelle de coiffeur ; autorisation de tenir les foires nal du photofilmage et syndicat Force ouvrière du photofilmage,
commerciales ; agrément pour l’exploitation ou la cession d’un Lebon 399. – 4 décembre 1974, Préfet de police c/ Société im-
magasin général ; surveillance des bureaux de placement ; déro- mobilière du 58, rue Falguière, Lebon T. 885. – 14 mars 1979,
gations au repos hebdomadaire ; autorisations de commerce ou Syndicat patronal du photofilmage et autres, Lebon T. 652), soit
de distribution d’objets dans les cours ou bâtiments de gare. des affaires postérieures mais qui ne concernent pas le problème
La question qui se pose alors est de savoir si la réforme en cause (CE 14 mai 1982, Association internationale pour la
du régime administratif de la ville de Paris opérée en 1975 conscience de Krisna, Lebon 179, D. 1982. 516, note p. Boinot
et poursuivie par la suite a eu pour conséquence de trans- et C. Debouy. – 4 mai 1984, Préfet de police c/ Guez, Lebon 164,
férer ces attributions au maire. AJDA 1984. 393, concl. O. Dutheillet de Lamothe. – 26 juillet
Pour une fraction de la doctrine, la réponse est néga- 1985, s.A. Sommer-Allibert, Lebon T. 818. – 18 décembre 1985,
Legendre, Lebon 380, AJDA 1986. 112, concl. J.-C. Bonichot,
tive : comme l’écrit un auteur (C. Goyard, Fluctuat, nec
précitées. – 12 mars 1986, Préfet de police c/ Metzler et autres,
mergitur – Réflexion sur la loi du 31 décembre 1975 et le Lebon 70, D. 1986. 422, note p. Terneyre. – 10 décembre 1986,
régime de Paris, RDP 1978. 1014), il ne semble pas que Robert, Lebon T. 770, D. 1987. somm. 340, obs. F. Moderne
le maire de Paris puisse hériter de ces attributions ; bien et p. Bon. – 8 avril 1987, Mme Virmaux, Lebon 140, LPA 1987,
plus, avec le nouveau régime, il semble que le préfet de no 123, p. 4, concl. M. Fornacciari, D. 1988. somm. 62, obs.
police doive retrouver l’intégralité des siennes. F. Moderne et p. Bon. – 25 juin 1989, Comité des jaunes du taxi,
Pour d’autres auteurs au contraire (P. Bon, La police du Lebon T. 816. – 5 septembre 1990, Delaby, Lebon T. 1050, D.
stationnement et de la circulation, Sirey, 1981, p. 30. – 1992. somm. 216, obs. D. Maillard Desgrées du Loû. – 10 mars
J.-C. Bonichot, concl. sur CE 18 déc. 1985, Legendre, 1993, Préfet de police de Paris c/ de Geoffre, Dr. adm. 1993,
no 247. – CE 11 févr. 1998, Ville de Paris c/ Association pour
AJDA 1986. 112. – p. Ferrari et C.-L. Vier, Le nouveau
la défense des droits des artistes peintres sur la place du Tertre,
statut de Paris, AJDA 1977. 123. – X. Prétot, La com- Lebon 46, AJDA 1998. 523, conclusions G. Bachelier, LPA
pétence du préfet de police, précité, p. 572 ; La modifi- 2 février 1999, note M. Colin. – CE 6 nov. 1998, Association
cation du régime administratif et financier de Paris – loi amicale des bouquinistes des quais de Paris, Lebon T. 789).
no 86-1308 du 29 décembre 1986, précité, p. 134), dont
1’analyse semble mieux correspondre à l’état du droit, la c) Les communes des départements des Hauts-de-Seine,
réponse est partiellement positive : si le préfet de Paris de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne
conserve celles de ses compétences qui, dans les autres
départements, entrent dans les compétences des préfets de 175. Dans les communes de ces trois départements, nés
département (réserve faite du pouvoir de substitution qui, de l’éclatement du département de la Seine, le maire est
dans un certain nombre de domaines, est attribué au pré- également dépossédé au profit du préfet d’une partie de
fet de police : voir le dernier alinéa de l’article L. 2512-13 son pouvoir de police municipale.
et le cinquième alinéa de l’article L. 2512-14), il doit être
privé au profit du maire de Paris de celles de ses com- 176. Les modalités traditionnelles de répartition du
pétences qui, ailleurs, relèvent de la compétence munici- pouvoir de police entre les deux autorités étaient pas-
pale ; en effet, les articles 2 et 15 de la loi du 31 décembre sablement complexes. L’article L. 183-1 du Code des
1975 disposaient respectivement que la ville de Paris et communes disposait que, dans ces communes, l’autorité
le département de Paris sont régis par le droit commun supérieure exerçait les pouvoirs et attributions définis
« sous réserve des dispositions de la présente loi » ; or, ces par la loi des 10-l5 juin 1853, loi qui reprenait les dis-
dernières ne confient des attributions spécifiques qu’au positions de l’arrêté du 12 messidor an VIII évoqué plus
préfet de police (les attributions évoquées plus haut) et haut. L’article L. 183-2 énumérait un certain nombre de
non au préfet de Paris. pouvoirs demeurant malgré tout de la compétence du

(2010-1)
2212-36 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

maire. Restait à combiner ces deux séries de dispositions, 182. A noter que le projet de loi d’orientation et de pro-
ce qui était loin d’être facile. grammation pour la performance de la sécurité intérieure
(JO Doc. AN, treizième législature, no 1697 ; O. Re-
177. Ici encore, la loi 83-8 du 7 janvier 1983 s’est ef- naudie, La police dans l’agglomération de Paris : vers
forcée de simplifier ces dispositions. une nouvelle répartition des compétences ?, AJDA 2009.
178. Son article 89, III, rédige en effet l’article L. 183-1 1354), enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale
du Code des communes, devenu l’article L. 2521-1 du le 27 mai 2009, prévoit, dans son article 32, d’étendre les
CGCT, de la manière suivante : « Dans les départements compétences, non pas des préfets de départements, mais
des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de- du préfet de police de Paris : d’une part, il aurait la charge
Marne, le représentant de l’État dans le département a la de l’ordre public dans les trois départements et y dirige-
charge de la police de la voie publique sur les routes à rait l’action des services de la police nationale et des uni-
grande circulation y compris en ce qui concerne la liberté tés de la gendarmerie nationale ; d’autre part, il dirigerait
et la sûreté, en plus des attributions de police exercées les actions et l’emploi des moyens de la police et de la
dans les communes où la police est étatisée conformément gendarmerie nationale pour leurs interventions concou-
aux articles L. 2214-3 et L. 2214-4 » (sur la notion de rant à la régulation et à la sécurité de la circulation sur
route à grande circulation, v. ci-dessous no 192). Il n’y a les routes de la région d’Île-de-France dont la liste est
donc plus de référence à la loi de 1853 et, par-là, à l’arrêté fixée par l’autorité administrative et pour leurs missions
du 12 messidor an VIII, ce qui clarifie incontestablement concourant à la sécurité des personnes et des biens dans
les choses. les transports en commun de voyageurs par voie ferrée
de la région. Le changement de ministre de l’intérieur
179. Cela n’empêche que, comme pour les communes à semble toutefois avoir retardé l’examen de ce texte qui
police d’État, la réforme ne fait pas disparaître toutes les n’est plus, peut-être, d’actualité.
difficultés.
183. A noter enfin que, sur le fondement de l’article
180. En premier lieu, la nouvelle rédaction de cet article L. 2521-3 du CGCT, le secours et la défense contre l’in-
n’est sans doute pas la plus adéquate. cendie échappe aux maires des trois départements concer-
Elle peut en effet laisser à penser que, si le préfet a de toute
nés pour relever de la compétence, non du préfet de dépar-
façon la police de la voie publique sur les routes à grande cir-
culation, il n’exerce la police de la tranquillité (exception faite tement, mais du préfet de police de Paris (sauf possibilité
des troubles de voisinage) et n’assure le maintien du bon ordre pour ce dernier de déléguer ses compétences aux préfets
quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements de département). D’ailleurs, et les communes et les dé-
d’hommes que dans celles des communes de son département partements participent, au prorata de leur population, au
dont la police est étatisée. Or, tel n’est pas le cas. En réalité, financement des dépenses de la brigade des sapeurs-pom-
dans toutes les communes de son département, le préfet dispose piers de Paris, y compris les dépenses d’investissement
des trois compétences en cause : police de la voie publique sur afférentes au casernement (art. L. 2522-2 pour les com-
les routes à grande circulation, police de la tranquillité hormis munes ; art. L. 3421-2 pour les départements ; CE 11 déc.
les troubles de voisinage, maintien du bon ordre quand il se fait
1991, req. no 110949 et req. no 110954 Département du
occasionnellement de grands rassemblements d’hommes.
Val-de-Marne et département de la Seine Saint-Denis, Le-
181. En second lieu, la toilette juridique opérée à bon 425, AJDA 1992. 307, obs. X. Prétot). Cela ne veut
l’égard de l’article L. 183-1 du Code des communes, de- pas dire pour autant que, en cas de dommage, c’est la res-
venu l’article L. 2521-1 du C.G.C.T, ne s’est pas étendue ponsabilité de l’État qui soit automatiquement engagée,
à l’article L. 183-2, devenu l’article L. 2521-2, qui garde, le préfet étant considéré comme agissant au nom et pour
à peu de choses près, sa rédaction traditionnelle. le compte de la commune (CE 7 nov. 1984, Commune de
Or cela est regrettable. En effet, cet article énumère un cer- Saint-Ouen c/ Société AGF et autres, req. no 39441).
tain nombre d’attributions – par exemple les secours aux noyés
– dont les maires gardent l’exercice. Avant la loi du 7 janvier d) La police de la voirie routière
1983, cette énumération avait un effet utile car, sur le fondement
de l’article L. 183-1, tel qu’il était rédigé à l’époque, il aurait pu 184. Aux termes de l’article L. 2212-2, 1o, du CGCT,
s’agir d’attributions transférées à l’autorité supérieure. Mais, tel
le maire est chargé de « tout ce qui intéresse la sûreté et la
n’est pas le cas avec la nouvelle rédaction de l’article L. 183-1
(devenu l’article L. 2521-1). Dans ces conditions, il était sans
commodité du passage dans les rues, quais, places et voies
doute inutile de maintenir la formule de l’article L. 183-2 (de- publiques ». Ce texte semble donc lui confier la police de
venu l’article L. 2521-2) qui précise explicitement que le maire la circulation et du stationnement sur l’ensemble des voies
garde telle et telle compétence puisqu’il s’agit d’attributions situées sur le territoire de sa commune, quelle que soit la
qu’aucun texte ne prétend maintenant lui enlever. personne publique à laquelle elles appartiennent, et même
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LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-37

si elles appartiennent à des personnes privées du moment 188. A l’intérieur des agglomérations, le maire est com-
qu’elles sont ouvertes à la circulation générale. pétent pour tout ce qui intéresse la commodité et la sûreté
du passage.
185. Il est parfaitement logique de confier au maire la En conséquence, la responsabilité de la commune peut être
police de la circulation et du stationnement sur la voirie mise en jeu pour un défaut de nettoiement de la voie et un dé-
communale car il s’agit de voies qui servent essentielle- faut de signalisation d’un passage dangereux (CE 27 nov. 1946,
ment à la desserte locale. Commune de La Queue-les-Yvelines, Lebon 283), pour un dé-
Cette voirie communale est d’ailleurs composée de deux types faut de signalisation d’un danger dû à la situation d’une branche
de voies. Il y a en premier lieu les voies communales qui, elles, d’arbre surplombant à une hauteur de 3,90 mètres la chaussée
font partie du domaine public routier communal (art. L. 141-1 d’une route (CE 1er oct. 1971, Société d’assurances mutuelle
du Code de la voirie routière). Il y a en second lieu les che- générale française accidents et Société à responsabilité limi-
mins ruraux qui, eux, appartiennent au domaine privé de la com- tée Saint-Etienne transport, Lebon T. 954) ou pour un défaut
mune (art. L. 161-1). Les pouvoirs du maire ne se limitent pas de signalisation d’une nappe d’eau et une carence à prévenir le
d’ailleurs, sur l’une et l’autre des deux catégories de voies, à la service compétent des ponts et chaussées (CE 26 nov. 1976,
police de la circulation et du stationnement. Il y exerce en ef- Département de l’Hérault, Lebon 514, concl. Galabert, AJDA
fet aussi la police de la conservation (voir, par exemple, l’article 1977. 267, note J. Nguyên Duy Tan), alors même que la voie en
L. 161-5 du Code rural selon lequel « l’autorité municipale est cause est une voie nationale ou départementale.
chargée de la police et de la conservation des chemins ruraux »). Le maire exerce également sur ces voies la police du
stationnement et le préfet est incompétent en la matière
186. Mais, qu’en est-il exactement en ce qui concerne (CE 14 mai 1954, Feuger, Lebon 274, Revue pratique de
la voirie départementale et nationale qui traverse sa com- droit administratif 1954, p. 125, concl. A. Jacomet).
mune ? S’il est évident que le maire ne saurait exercer, En particulier, c’est le premier magistrat municipal qui est
sur ces dernières, des pouvoirs de conservation puisqu’il habilité à y délivrer des permis de stationnement (CE 14 juin
s’agit de dépendances domaniales qui ne font pas partie 1972, Elkoubi, Lebon 436). En revanche, la délivrance des per-
du domaine communal, on pourrait estimer que la police missions de voirie, qui sont étrangères à toute considération
de la circulation et du stationnement lui y est accordée de police de l’ordre public, échappent à sa compétence pour
entrer dans celle de l’autorité domaniale, préfet s’agissant des
par les dispositions précitées de police générale de l’ar-
routes nationales, président du conseil général s’agissant des
ticle L. 2212-2, 1o. Mais, ce problème particulier a été ré- routes départementales (CE 29 avr. 1966, Société d’affichage
glé par un article spécifique du CGCT, l’article L. 2213-1. Giraudy, Lebon 293. – CE 15 nov. 2006, Département de
Cette disposition, que l’on peut analyser comme une dis- Meurthe-et-Moselle, Lebon T. 748, ACL 2007. 297, observa-
position de police spéciale dérogeant à la disposition de tions p. Bon). Il en va de même, sur ces voies, de la police
police générale posée par l’article L. 2212-2, 1o, pose en de la conservation (CE 29 juill. 1994, Commune de Magalas,
effet les règles suivantes : req. no 123812 et 123868). Quant à l’implantation de dispo-
« Le maire exerce la police de la circulation sur les sitifs de ralentissement des véhicules ou de protection des pié-
tons, ils peuvent être décidés par le maire dès lors qu’ils n’ont ni
routes nationales, les routes départementales et les voies
pour objet ni pour effet de modifier l’assiette de la voie (TA Di-
de communication à l’intérieur des agglomérations, sous jon 23 févr. 2006, Fédération française des motards en colère
réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l’État de la Côte-d’or et Commune de Sainte-Marie-sur-Ouche, BJCL
dans le département sur les routes à grande circulation. 2006. 344, conclusions M. Nicolet et observations B.P., JCP A
– Les conditions dans lesquelles le maire exerce la police 2006, no 1117, observations J. Moreau. – CE, avis, 3 novembre
de la circulation sur les routes à grande circulation sont 2006, Commune de Mont-Dore, Dr. adm. 2007, no 24).
fixées par décret en Conseil d’État. – Par dérogation aux
dispositions des deux alinéas précédents et à celles des ar- 189. Hors agglomération, le maire perd toute compé-
ticles L. 2213-2 et L. 2213-3, des décrets peuvent transfé- tence (CE 1er mars 1993, Société entreprise Nabrin : Le-
rer, dans les attributions du représentant de l’État dans le bon T. 918. – TA Lille 26 janv. 1995, Préfet du nord et
département, la police de la circulation sur certaines sec- SA SGTN, LPA 1997, no 86, p. 33, note R. Tachon) sauf,
tions des routes à grande circulation. » comme on l’a déjà indiqué, en ce qui concerne les voies
Il convient dès lors de distinguer entre les principes communales et les chemins ruraux.
applicables aux routes nationales et aux routes départe- La police de la circulation et du stationnement sur les
mentales et les règles particulières concernant les routes routes nationales (de même que la police de la conserva-
à grande circulation mais aussi les autoroutes. tion) relève de la compétence du préfet.
La police de la circulation et du stationnement sur
187. Routes nationales et routes départementales. les routes départementales (de même que la police de
Les principes applicables aux routes nationales et aux la conservation), qui, jusqu’en 1982, relevait également
routes départementales sont les suivants. de la compétence du préfet, relève dorénavant de la
(2010-1)
2212-38 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

compétence du président du conseil général. En effet, le borde ». D’autre part, son article R. 411-2 dispose que
dernier alinéa de l’article 25 de la loi 82-213 du 2 mars « les limites des agglomérations sont fixées par arrêté du
1982, codifié à l’article L. 3221-4 du CGCT, dispose maire ». Il appartient au préfet de vérifier le respect de
que « le président du conseil général gère le domaine ces prescriptions, au besoin en déférant au tribunal admi-
du département. A ce titre, il exerce les pouvoirs de nistratif toute fixation injustifiée des limites d’une agglo-
police afférents à cette gestion, notamment en ce qui mération (circulaire du ministre de l’Intérieur en date du
concerne la circulation sur ce domaine, sous réserve des 2 janvier 1987, NOR : INTD8700002C).
attributions dévolues aux maires par le présent code et au Ainsi, il a été jugé que le bois de Boulogne et celui de Vin-
représentant de l’État dans le département ainsi que du cennes ne pouvaient être regardés comme une agglomération
pouvoir de substitution du représentant de l’État dans le (CAA Paris 6 mars 2001, Préfet de police c/ Rio, Lebon T. 1069)
département prévu à l’article L. 3221-5 ». de même qu’une zone d’activité économique comportant plu-
sieurs groupes, séparés les uns des autres, de bâtiments à usage
Pour des applications de cette disposition, voir CE 15 janv.
commercial non rapprochés (CAA Marseille 22 janv. 2002, Pré-
1988, Association foncière de Semoutiers et M. Raoult, AJDA
fet de l’Hérault, JCP Coll. terr. 2002, no 141, observations
1988. 406, observations X. Prétot. – CE 20 oct. 1995, Départe-
J. Moreau).
ment des Alpes de Haute-Provence, req. no 154868, Quotidien
juridique du 8 février 1996, no 12, p. 2. – CE avis, section de
l’intérieur, 23 juillet 1996, no 359.284 : Rapport public, 1996,
191. Routes à grande circulation et autoroutes. – Des
p. 302. – CE 6 févr. 1998, Mme Vadant et Association des pa- règles particulières existent pour les routes à grande cir-
rents d’élèves du collège public et des écoles de Saint-Aubin, culation mais aussi pour les autoroutes.
Lebon T. 781. – CE 29 nov. 2004, Département des Alpes-ma-
ritimes, AJDA 2005. 1006, conclusions p. Collin. – CAA Mar- 192. Comme le précise l’article L. 110-3 du Code de
seille 20 mars 2006, Association Assopes, JCP A 2006, no 1156, la route, « les routes à grande circulation, quelle que
observations s. Deliancourt. – CE 15 nov. 2006, Département soit leur appartenance domaniale, sont les routes qui per-
de Meurthe-et-Moselle, précité. mettent d’assurer la continuité des itinéraires principaux
Le fait que plusieurs autorités de police soient ainsi et, notamment, le délestage du trafic, la circulation de
conduites à réglementer la circulation hors agglomération transports exceptionnels, des convois et des transports mi-
pose le problème de l’autorité compétente pour définir les litaires et la desserte économique du territoire, et justi-
règles de priorité à l’intersection de voies de catégories fient, à ce titre, des règles particulières en matière de po-
différentes, par exemple intersection d’une route natio- lice de la circulation. La liste des routes à grande circula-
nale ou d’une route départementale avec une voie com- tion est fixée par décret, après avis des collectivités terri-
munale lorsqu’il semble opportun de déroger à la règle toriales et des groupements propriétaires des voies » (voir,
de la priorité à droite. Ce problème est réglé par l’article à ce propos, le décret 2009-615 du 3 juin 2009).
R. 411-7, I, 1o, e), du Code de la route (issu notamment de Puisqu’il s’agit, selon les cas, de routes nationales, de
l’article 3 du décret 86-475 du 14 mars 1986) qui prévoit routes départementales ou de voies communales, leur po-
l’intervention d’un arrêté conjoint (G. Koubi, L’exercice lice devrait être répartie entre le maire, le président du
conjoint du pouvoir de police en matière de circulation conseil général et le préfet, selon les principes précédem-
routière – Réflexions à propos de l’article 3 du décret du ment définis : le maire devrait être compétent pour l’en-
14 mars 1986, RFDA 1986. 912) : par exemple, arrê- semble des voies communales et, à l’intérieur des agglo-
té conjoint du préfet et du maire à l’intersection d’une mérations, pour les routes nationales et les routes dépar-
route nationale et d’une voie communale ; par exemple tementales ; en sens inverse, le préfet et le président du
encore, arrêté conjoint du président du conseil général et conseil général devraient être respectivement compétents
du maire à l’intersection d’une route département et d’une pour les portions de routes nationales et de routes dépar-
voie communale. tementales situées hors agglomérations. Mais, à partir du
moment où une voie acquiert le statut particulier de voie
190. Reste à préciser ce qu’il convient d’entendre par à grande circulation, ce schéma de répartition des compé-
agglomération (J.-C. Zarka, La notion juridique d’agglo- tences peut se trouver partiellement modifié au profit du
mération, Annales de l’Université des sciences sociales préfet.
de Toulouse, 1992, p. 245). En premier lieu et sur le fondement du dernier alinéa
Deux éléments de réponse sont fournis par le Code de de l’article L. 2213-1, des décrets peuvent transférer au
la route. D’une part, son article R. 110-2 précise que préfet la police de la circulation sur certaines sections de
le terme agglomération désigne un « espace sur lequel routes à grande circulation.
sont groupés des immeubles bâtis rapprochés et dont l’en- En revanche, si de tels transferts n’ont pas eu lieu, c’est le
trée et la sortie sont signalées par des panneaux placés maire qui est compétent pour prescrire l’enlèvement d’un dis-
à cet effet le long de la route qui le traverse ou qui le positif publicitaire situé, en agglomération, en bordure d’une
(2010-1)
LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-39

route à grande circulation qui est de nature à détourner l’at- 2005. 2459. – M. JOYAU, Police de la mer, J. C. Adm.,
tention des automobilistes (CE 11 mai 1987, Van Loenen, req. fasc. 209, éd. 3-2009, no 79-93. – R. REZENTHEL, Le
no 53749) et non le préfet (CE 19 avr. 1985, Société Excelsior, maintien de l’ordre public dans les ports maritimes et la
req. no 42648). Le préfet est également incompétent pour y ré- responsabilité de l’État, Le droit maritime français, 1984,
glementer le stationnement (CE 14 mai 1954, Feuger, Lebon
p. 707 ; Le régime juridique des ports départementaux et
274, RPDA 1954. 125, conclusions M. Jacomet).
communaux, Le droit maritime français, 1985, p. 131 ;
En second lieu, alors même que de tels transferts n’ont
Ports maritimes : police et responsabilité, J.-Cl. Adm.,
pas eu lieu, un certain nombre de mesures de police ne
fasc. 408-60, éd. 2-2005, no 4-113.
peuvent être prises par l’autorité de police normalement
compétente qu’après avis conforme du préfet dès lors 195. Les mesures de décentralisation prises à partir du
qu’elles concernent une route à grande circulation : il en début des années 1980 ont considérablement modifié le
va ainsi de la détermination des zones de rencontre et de droit des ports maritimes (v. notamment les articles 6 et
leur aménagement (art. R. 411-3-1 du Code de la route), suivants de la loi 83-663 du 22 juillet 1983). Dorénavant,
de la détermination des zones 30 et de leur aménagement ils peuvent relever de l’État, de la région, du département,
(art. 411-4) et du relèvement de la vitesse de 50 km à 70 de la commune ou encore de groupements de communes.
km en agglomération (art. R. 413-3). Relèvent de l’État les grands ports maritimes ou les
Toutefois et comme le permet l’article R. 2213-1 du ports autonomes. Plus précisément, les uns et les autres
CGCT, les pouvoirs ainsi dévolus au préfet sur les routes sont des établissements publics de l’État.
à grande circulation ne font pas obstacle à la mise en ap- Relèvent en principe de la région les ports maritimes de
plication immédiate des mesures de police que le maire commerce.
juge nécessaire de prendre dans le cas d’urgence résultant Relèvent en principe du département les ports de pêche.
notamment de sinistres ou périls imminents. Relèvent en principe de la commune ou d’un groupe-
193. Quant aux autoroutes qui appartiennent au do- ment de communes (communautés de commune, com-
maine public routier national (art. L. 121-1 du Code de munautés urbaines ou communautés d’agglomération) les
la voirie routière), leur police de la circulation était tra- ports maritimes dont l’activité principale est la plaisance.
ditionnellement exercée par « arrêtés pris conjointement Dans le passé, il fallait qu’il s’agisse exclusivement de
par le ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation et ports de plaisance de telle sorte que si un port, tout en
les ministres chargés des Armées et des Transports » (an- constituant un ensemble portuaire unique, était à la fois
cien art. R. 43-3 du Code de la route). En conséquence, affecté à la plaisance et à la pêche, il ne pouvait relever
le préfet était en principe incompétent pour interdire cer- de la commune (v. TA Nantes 12 nov. 1985, Commune
taines sections du réseau autoroutier à certains véhicules de Saint-Gilles-Croix-de-Vie, Lebon 438, RFDA 1987.
et pour leur imposer un itinéraire de substitution (CAA 49, note R. Rezenthel. – CE 19 avr. 1989, Commune
Lyon 17 oct. 1996, ministre de l’Équipement, du loge- de Saint-Gilles-Croix-de-Vie, Lebon 115, RFDA 1989.
ment, des transports et du tourisme c/ Communes de De- 938, note R. Rezenthel, AJDA 1989. 637, observations
cines-Charpieu et autres, req. no 6LY01877). J.-B. Auby). Cette exigence a été heureusement assou-
Depuis le décret 96-982 du 8 novembre 1996, c’est le plie par le législateur (v. l’article L. 601-1 du Code des
préfet qui est normalement l’autorité compétente puisque, ports maritimes).
dans sa nouvelle rédaction, I’article R. 43-3, aujourd’hui Bien évidemment, cette répartition des ports entre dif-
devenu l’article R. 411-9, dispose : « le préfet exerce la férentes catégories relevant de personnes publiques diffé-
police de la circulation sur les autoroutes ». rentes a une incidence sur l’exercice des compétences de
Toutefois, le même article réserve l’hypothèse des police.
« compétences conférées à d’autres autorités administra-
196. Certes, l’État dispose d’un certain nombre de com-
tive en vertu du présent Code ». C’est ainsi que ce sont
pétences de police à l’égard de tous les ports, quelle qu’en
les ministres de l’Équipement et de l’Intérieur qui, par ar-
soit la nature, compétences énumérées par les articles
rêté conjoint, déterminent les conditions dans lesquelles
L. 302-1 à L. 302-3 du Code des ports maritimes : il fixe
il peut être dérogé à l’interdiction de donner des leçons
les règles relatives à la sécurité du transport maritime et
de conduite sur les autoroutes (art. R. 211-6 du Code de
des opérations portuaires et les règlements généraux de
la route).
police applicables aux ports de commerce, aux ports de
e) La police des ports maritimes pêche et aux ports de plaisance sont établis par décret ;
il fixe les règles relatives au transport et à la manuten-
194. Bibliographie. J. DUFAU, La réorganisation des tion des matières dangereuses et le règlement général de
compétences de police dans les ports maritimes, AJDA transport et de manutention des marchandises est établi
(2010-1)
2212-40 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

par arrêté de l’autorité administrative ; il est responsable 198. Demeure à résoudre une question délicate, celle de
de la définition des mesures de sûreté portuaire ; il déter- savoir si, pour les compétences de police qui n’ont pas été
mine les conditions d’accueil des navires en difficulté ; il évoquées aux points précédents, le maire demeure com-
est responsable de la police des eaux et de la police de la pétent pour agir, au titre de ses pouvoirs de police muni-
signalisation maritime. cipale, alors même que le port ne relève pas de la com-
pétence de la commune. La réponse semble largement
affirmative.
197. Mais, pour le reste, les compétences sont partagées La compétence du maire a ainsi été admise en matière
entre l’autorité portuaire et l’autorité investie du pouvoir de police des incendies.
de police portuaire (voir les articles L. 302-4 à L. 302-8 Déjà, un avis de la section des travaux publics du Conseil
du Code des ports maritimes). d’État en date du 15 juin 1976 (cité par R. Rézenthel, fasc. pré-
L’autorité portuaire est, dans les ports maritimes au- cit., no 102) avait relevé que, compte tenu de la généralité des
tonomes, le directeur du port autonome, dans les autres pouvoirs de police du maire et en l’absence de disposition lé-
gislative particulière, la commune était juridiquement respon-
ports maritimes relevant de l’État, le représentant de
sable du service de lutte contre l’incendie sur son territoire et,
l’État, dans les port maritimes de commerce, de pêche et dans ces conditions, la charge de la prévention et de la lutte
de plaisance relevant des collectivités territoriales et de contre l’incendie à l’intérieur des ports maritimes incombait à
leurs groupements, l’exécutif de la collectivité territoriale l’autorité municipale comme dans les autres parties du territoire
ou du groupement. Elle exerce la police de l’exploitation communal. Cette analyse est pour l’essentiel confirmée par un
du port qui comprend notamment l’attribution des postes autre avis de la section des travaux publics du Conseil d’État
à quai et l’occupation des terre-pleins. Elle exerce éga- en date du 28 janvier 2003 (EDCE 2003. 228, AJDA 2003.
lement la police de la conservation du domaine public 1167, note H. Blanc) selon lequel les pouvoirs de police du maire
portuaire. s’appliquent sur l’ensemble du territoire communal dont aucune
règle législative n’exclut les ports, qu’il s’agisse de leur partie
L’autorité investie du pouvoir de police portuaire est, maritime ou de leur partie terrestre et quelle que soit la collecti-
dans les ports maritimes autonomes, le directeur du port vité dont ils relèvent de telle sorte qu’il est bien compétent pour
autonome, dans les autres ports maritimes relevant de intervenir au titre de la lutte contre l’incendie. Toutefois, son in-
l’État, le représentant de l’État, dans les ports maritimes tervention doit être combinée notamment avec les pouvoirs de
relevant des collectivités territoriales et de leurs groupe- police spéciale dévolus au préfet et aux officiers de ports.
ments dont l’activité dominante est le commerce ou qui La compétence du maire a été admise également en ma-
accueille des marchandises dangereuses et qui figurent tière de police de la circulation et du stationnement, du
sur une liste arrêtée par l’autorité administrative, le re- moins pour les parties du port ouvertes à la circulation
présentant de l’État, dans les autres ports maritimes rele- publique.
vant des collectivités territoriales et de leurs groupements, A ce propos, il a été jugé que le défaut d’éclairage public sur
l’exécutif de la collectivité territoriale ou du groupement. un quai appartenant au domaine public de l’État mais ouvert à
L’autorité investie du pouvoir de police portuaire exerce la circulation publique est de nature à engager la responsabilité
la police du plan d’eau qui comprend notamment l’orga- de la commune « eu égard aux dangers exceptionnels présen-
nisation des entrées, sorties et mouvements des navires. tés par les lieux et attestés par la fréquence des accidents mor-
tels qui y ont été antérieurement constatés » (CE 7 mars 1958,
Elle exerce également la police des marchandises dange- Dame veuve Piel, Lebon 154). De la même manière, le maire
reuses. peut réglementer l’activité des commerçants ambulants sur les
Des règlements particuliers pour chaque port peuvent parties des quais d’un port maritime de commerce (ne relevant
compléter les règlements généraux de police précédem- donc pas en principe de la compétence de la commune) livrées à
ment évoqués. Dans les ports autonomes, ils sont arrêtés la circulation générale et à la promenade publique (CE 17 janv.
par le représentant de l’État. Dans les autres ports, ils sont 1986, M. Mansuy, 1re espèce, AJDA 1986. 185, note R. Ré-
zenthel). Enfin, nonobstant la circonstance que le président du
arrêtés conjointement par l’autorité portuaire et l’autorité
conseil général est chargé de la police des ports maritimes dépar-
investie du pouvoir de police portuaire et, à défaut, par tementaux, le maire est compétent pour réglementer l’activité
l’autorité investie du pouvoir de police portuaire. La pos- des camions citernes livrant du carburant aux plaisanciers sur la
sibilité pour les autorités locales d’établir dorénavant de partie du quai d’un port maritime qui est ouverte à la circulation
ce fait des règlements particuliers pour les ports relevant générale et à la promenade publique (CE 15 oct. 2004, SARL
de leur compétence n’a toutefois pas eu ni pour objet ni Etablissements Botti, BJCL 2005. 25, conclusions T. Olson et
pour effet de rendre caducs les règlements pris par les au- observations J.-C. B., Coll. Terr. 2004, no 250, note J. Moreau).
torités de l’État antérieurement à la décentralisation (CE Il a été enfin admis, pour s’en tenir à ces trois exemples,
23 juin 2000, Ministre de l’équipement, des transports et que le maire demeurait compétent en matière de débit de
du logement, Lebon 238). boissons.
(2010-1)
LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-41

Les pouvoirs de police spéciale dont certaines autorités dis- de la mer s’exerce sur le rivage de la mer jusqu’à la limite
posent dans les ports ne font pas en effet obstacle à l’exercice des eaux ».
par le maire de ses pouvoirs de police générale de telle sorte
D’ailleurs, avant même l’intervention de l’article 31 de la
qu’il est bien compétent pour réglementer l’heure de fermeture
loi littoral dont est issu cette disposition, il avait été jugé par
d’un débit de boisson ouvert au public et situé dans l’emprise du
exemple que, s’agissant des communes riveraines de la mer, les
port (TA Rennes 5 juill. 1972, Mace, Lebon 903).
pouvoirs de police municipale s’étendaient à la portion du rivage
faisant partie du domaine public maritime (CE 25 sept. 1970,
f) La police du littoral Commune de Batz-sur-mer et Dame veuve Tesson, Lebon 540,
D. 1971, concl. M. Morisot, AJDA 1971. 59, chron. D. Labe-
toulle et p. Cabanes p. 37, RTDSS 1971. 294, note L. Dubouis,
199. Bibliographie. N. CALDERARO, Droit du lit- JCP 1970. II. 16525, observations anonymes). En conséquence,
toral, Éditions du Moniteur, 1993, p. 155 et s. – M.-F. il avait été admis que le maire avait le pouvoir de prévenir les
DELHOSTE, La sécurité dans la bande littorale des 300 troubles à l’ordre, à la tranquillité et à la salubrité publiques sur
mètres, Ed. du Papyrus, 2001. – J.-Y. FABERON, Les le domaine public maritime en y interdisant la vente ambulante
polices des activités maritimes, LGDJ, 1993, p. 27 et s. ; ainsi que le stationnement des véhicules aménagés pour la vente
Les polices du littoral, LQJ 1988, no 121, p. 3, no 123, p. 3, ambulante (CE 14 mars 1979, Auclair, Lebon 112, RDP 1979.
no 124, p. 2, no 125, p. 3, no 126, p. 2, no 128, p. 2 et no 129, 1163, note M. Waline, JCP 1980.II.19452, note J. Kerninon).
p. 5. – B. GENEVOIS, La police du littoral, La loi littoral, Toutefois, il existe quelques exceptions à cette compé-
Economica, 1987, p. 201. – J.-C. HÉLIN, La « loi litto- tence de principe. Par exemple, si, aux termes de l’ar-
ral » et les pouvoirs de police des maires, RFDA 1986. ticle 30, in fine, de la loi de 1986 (aujourd’hui article
730. – M. JOYAU, Police de la mer, J.-Cl. Adm., fasc. L. 321-9 du Code de l’environnement), « la circulation et
209, éd. 3-2009, no 70-71. – G. LE BORGNE, La police le stationnement des véhicules terrestres à moteur autres
en mer en-deçà des 200 milles – doctrine et pratique fran- que les véhicules de secours, de police et d’exploitation
çaises, LGDJ, 1986. – M. PAILLET, Police et responsa- sont interdits, en dehors des chemins aménagés, sur les
bilité municipales sur le littoral après la loi du 3 janvier rivages de la mer et sur les dunes et plages appartenant au
1986, LPA 1987, no 110, p. 2, et no 111, p. 19. domaine public ou privé des personnes publiques lorsque
ces lieux sont ouverts au public », il est possible à l’auto-
200. Depuis un arrêt de 1981 (CE 20 févr. 1981, Com- rité administrative d’accorder des dérogations à cette in-
mune de Saint-Quay-Portrieux, Lebon 96, AJDA., 1981, terdiction, notamment pour des épreuves et compétitions
p. 476, chron. F. Tiberghien et B. Lasserre p. 465, D. de sports motorisés. Or, alors que l’on aurait pu envi-
1982. 351, note F. Moderne. – sur les limites du territoire sager que ces dérogations relèvent de la compétence du
maritime communal, v. ci-avant p. 130-1), il est admis maire, c’est le préfet qui est compétent pour les accorder
que le territoire des communes littorales s’étend jusqu’à après, toutefois, avis de maire. Il est vrai que la police
la limite de la mer territoriale, c’est-à-dire jusqu’à une dis- des épreuves sportives sur les voies publiques est égale-
tance de 12 miles marins du rivage de la mer. Pourtant, ment soumise à autorisation préfectorale. Il est vrai aus-
le maire ne jouit pas sur la partie littorale du territoire si que ces épreuves se déroulent souvent sur le territoire
communal ainsi délimité de la plénitude de son pouvoir de plusieurs communes (v. par exemple, pour l’épreuve
de police car ses compétences de police générale y sont motocycliste « Enduro des Baïnes », TA Bordeaux 3 nov.
largement court-circuitées par les multiples polices spé- 1988, « Aquitaine alternatives » c. ministre de l’lntérieur
ciales susceptibles de s’y exercer. Plus précisément et sur et autres, Lebon 529. – CE 19 juin 1991, ministre de
le fondement des articles 31 et suivants de la loi 86-2 du l’lntérieur c Association « Aquitaine alternatives », Le-
3 janvier 1986, dite « loi littoral » (qui modifient ou com- bon 249).
plètent sur ce point plusieurs articles du Code des com-
munes aujourd’hui repris dans le Code général des col-
lectivités territoriales), il n’y dispose que des deux com- 202. En second lieu, au-delà de la limite des eaux, le
pétences suivantes. maire a une compétence qui est limitée à la fois spatiale-
ment et matériellement par l’article L. 2213-23 du CGCT.
201. En premier lieu, le maire a en principe une compé- Spatialement, en ce sens que le maire n’est compétent
tence pleine et entière jusqu’à la limite des eaux, limite pour intervenir que jusqu’à une limite fixée à 300 mètres
qui varie avec les marées, ce qui n’est peut-être pas très à compter de la limite des eaux (sur la matérialisation de
satisfaisant, surtout sur les côtes où les marées ont une cette limite, voir l’arrêté du 27 mars 1991, JO 28 avril
forte amplitude. L’article L. 2212-3 du CGCT dispose en 1991, p. 5762). Matériellement, en ce sens qu’il n’exerce
effet que « la police municipale des communes riveraines dans cette zone que deux polices : d’une part, la police des
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2212-42 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

baignades (v. ci-après p. 2520, Police des activités et lieux la même décentralisation que le droit des ports maritimes
susceptibles d’être dangereux, nos 32 à 43) ; d’autre part, précédemment évoqué. Aujourd’hui, ils sont la propriété,
la police « des activités nautiques pratiquées à partir du certes de l’État, mais aussi des collectivités territoriales et
rivage avec des engins de plage et des engins non imma- de leurs groupements (art. L. 2111-7 du CGPPP). D’autre
triculés » (planches de surf, planches à voile, fun board, part, ils doivent être classés dans le domaine public, après
kitesurf… – sur la question de savoir si les scooters des enquête publique et avis des assemblées délibérantes des
mers entrent ou non dans cette catégorie, v. F. Malan et collectivités territoriales concernées, par décision de l’au-
A. Voisard, Scooters des mers ou de montagne « ou les dif- torité administrative dès lors que cela est justifié « par un
ficultés du législateur moderne », JCP 1991. I. 3488), ce motif d’intérêt général relatif à la navigation, à l’alimen-
qui implique notamment qu’il « réglemente l’utilisation tation en eau des voies navigables, aux besoins en eau
des aménagements réalisés pour la pratique de ces activi- de l’agriculture et de l’industrie, à l’alimentation des po-
tés » et « pourvoit d’urgence à toutes les mesures d’assis- pulations ou à la protection contre les inondations » (art.
tance et de secours ». L. 2111-12 du CGPPP).
La limite des 300 mètres apparaît cohérente pour la bai- A leur propos, l’article L. 2124-6 du CGPPP dispose
gnade qui s’effectue rarement au-delà. Elle correspond que « la personne publique propriétaire du domaine pu-
d’ailleurs à la tradition puisque c’était déjà la zone dans blic fluvial est chargé de son aménagement et de son ex-
laquelle les préfets maritimes autorisaient traditionnelle- ploitation. – Pour les collectivités locales ou leurs grou-
ment les maires à instituer des zones de baignade. En re- pements, les pouvoirs de police y afférents sont exercés
vanche, les autres activités nautiques pratiquées à partir par l’autorité exécutive, sous réserve des attributions dé-
du rivage et qui s’exercent au-delà de 300 mètres entrent volues aux maires et des compétences de l’État en matière
dans la compétence de police de l’État, exercée notam- de police de l’eau, de police de la navigation et d’utilisa-
ment par le préfet maritime (d’ailleurs compétent dès la tion de l’énergie hydraulique ».
limite des eaux lorsque l’on a affaire à un engin immatri-
culé ; sur le préfet maritime, voir s. Cortembert, Le préfet
205. En second lieu, il y a les cours d’eau non doma-
maritime, RDP 1995. 1549 et J. Pini, Considérations sur
niaux. Ils comprennent d’abord les cours d’eau proprié-
le préfet maritime, RFDA 1997. 559).
té d’une personne publique qui ne font pas partie du do-
Quant aux autres aspects de la police du littoral, ils
maine public parce qu’ils ne remplissent pas la fonction
entrent également dans la compétence de police de l’État,
d’intérêt général précédemment évoquée (ou parce qu’ils
qu’il s’agisse par exemple de la police de la pêche (CE
ne la remplissent plus de telle sorte qu’ils sont été déclas-
27 mai 1983, Fédération française d’études et de sports
sés : voir à ce propos les articles L. 2142-1 et L. 2142-2
sous-marins, Lebon 216, RJE 1983. 338, note J.-P. Beu-
du CGPPP). Ils comprennent ensuite les cours d’eau dont
rier, AJDA 1984. 45, obs. J. Moreau), du sauvetage en
le lit est la propriété d’une ou de plusieurs personnes pri-
mer (CE 27 juill. 1984, Renucci, Lebon 304, RFDA 1985.
vées (art. L. 215-2 du Code de l’environnement).
429, concl. A. Cazin d’Honincthun, D. 1986. IR. 32, obs.
F. Moderne et p. Bon), de la police des mouillages (dé- En ce qui concerne les concerne, l’article L. 215-7 du
cret 91-1110 du 22 octobre 1991), de la police de la navi- Code de l’environnement prévoit que « l’autorité admi-
gation, de la lutte contre la pollution ou de la police des nistrative est chargée de la conservation et de la police
épaves, du moins tant que l’on n’est pas en haute mer (CE des cours d’eau non domaniaux. Elle prend toutes dis-
5 juin 1981, Ministre de la Culture et de l’Environnement positions pour assurer le libre cours des eaux. – Dans
c/ Société Incimer, Lebon 244). tous les cas, les droits des tiers sont et demeurent réser-
vés ». Certes, cet article fait référence, de façon quelque
g) La police des cours d’eau peu imprécise, à « l’autorité administrative », mais cette
référence a toujours été interprétée comme visant le pré-
203. Les cours d’eau se subdivisent en deux catégories. fet. C’est donc lui, et non le maire, qui est compétent pour
prendre les mesures nécessaires à l’exécution des règle-
204. En premier lieu, il y a les cours d’eau (et lacs) ments et usages locaux relatifs au curage des cours d’eau
domaniaux, c’est-à-dire les cours d’eau (et lacs) appar- (CE 2 févr. 1957, Ministre de l’Agriculture et Commune
tenant au domaine public (art. L. 2111-8 du Code général de Lettret c/ Champollion, Lebon 84. – 22 avril 1970,
de la propriété des personnes publiques). Ils remplissent Duhaze, Lebon T. 954) et l’abstention à ce faire engage
deux conditions. D’une part, et conformément à la théo- la responsabilité, non de la commune, mais de l’État (CE
rie générale du domaine public, ils sont la propriété d’une 2 mars 1984, Syndicat intercommunal de l’Huveaune et
personne publique. Dans le passé, il s’agissait exclusi- autres, Lebon 93, LPA 1984. 7, note F. Moderne, D. 1986.
vement de l’État. Mais le droit des cours d’eau a connu IR. 27, obs. F. Moderne et p. Bon. – CAA Nancy 9 juill.
(2010-1)
LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-43

1992, req no 90NC00150, Société Spie-Batignolles, Le- et, notamment, du préfet tant pour les cours d’eau doma-
bon T. 1164) dès la faute simple (CE 28 févr. 2001, Socié- niaux que pour les cours d’eau non domaniaux.
té des autoroutes du nord et de l’est de la France : Collec- C’est ainsi que c’est le préfet qui a compétence pour régle-
tivités territoriales 2001, no 112, observations J. Moreau). menter la pratique du canoë-kayac (CE 3 juill. 1987, Dubail et
Certes, comme le précise l’article L. 215-12, les maires Association « L’eau vive », Lebon 244, CJEG 1988. 9, concl.
peuvent, le cas échéant, prendre toutes les mesures néces- M. Fornacciari. – 20 mars 1991, Association « La truite de
saires pour la police de tels cours d’eau mais c’est « sous Mouthier-Haute-Pierre » et Mlle de Montrichard et autres, Le-
l’autorité des préfets » de telle sorte qu’ils agissent alors bon p. 95. – 13 novembre 1992, ministre de l’Équipement,
hors de l’exercice de leurs compétences de police muni- du Logement, des Transports et de la Mer c/ Ligue du Centre
de canoë-kayak et autres, Lebon 404, D. 1993, Somm, 331,
cipale.
obs. J. Morange – 28 juillet 1995, Fédération française de ca-
noë-kayak et disciplines associées, RJE 1995. 605. – CAA Mar-
seille 7 mars 2005, Fédération française de canoë-kayac et dis-
206. Plus généralement, c’est l’État et, en particulier le ciplines associées, Environnement 2005, no 29, note s. Le Brie-
préfet, qui exerce la police de la navigation et la police des ro) ou du motonautisme et du ski nautique (CE 19 févr. 1988,
eaux, que le cours d’eau soit domanial ou qu’il soit non Association des propriétaires riverains et plaisanciers du Cingle
de Trémolat-Cales-Mauzac, Lebon 79, AJDA 1988. 417, obs.
domanial. En revanche, en dehors de ses deux polices, le
J. Moreau, D. 1989. somm. 408, obs. J. Morange. – TA Bor-
maire retrouve sa capacité d’agir. deaux 11 juill. 1989, Association nationale de protection des
salmonidés, Lebon 395) ou encore la circulation des bateaux à
moteur (CAA Bordeaux 21 févr. 2006, Dumoulin de Laplante,
207. La police de la navigation sur les cours d’eau, Environnement 2006, no 53, observations p. Trouilly) sur telle
quelle qu’en soit la nature, relève en effet de l’État et no- ou telle partie d’un cours d’eau traversant son département.
tamment du préfet (voire du préfet maritime dans les es- S’il s’agit d’un cours d’eau non domanial (S. Le Briero, La
tuaires : CAA Nantes 5 déc. 2006, Fédération française circulation des engins nautiques sur les cours d’eau non doma-
motonautique et Association Jet club de la Côte d’Opale, niaux, LPA 4 juin 1999, p. 4, et du 7 juin 1999, p. 5), il doit le
RJE 2008, p. 333, note X. Braud). faire, sur le fondement de l’article 2 du décret précité du 21 sep-
tembre 1973, dans le « respect des droits des propriétaires rive-
C’est ainsi que l’article 1er du décret 73-912 du 21 sep- rains ». Cela ne veut pas dire qu’il ait à obtenir leur autorisation
tembre 1973 portant règlement général de police de la na- ou leur accord pour prendre une mesure d’interdiction (v. TA Or-
vigation intérieure (et qui, pour l’essentiel, se substitue léans 14 févr. 1989, Ligue du Centre de canoë-kayac et autres,
au décret du 6 février 1932 portant règlement général de Lebon T. 690. – CE 20 mars 1991, Association « La truite
police des voies de navigation intérieure) dispose que « la de Mouthier-Haute-Pierre » et Mlle de Montrichard et autres,
police de la navigation sur les fleuves, rivières, canaux, préc.). Cela ne veut pas dire non plus qu’il doive prendre une
telle mesure dès lors que les propriétaires riverains en font la de-
lacs, retenues et étangs d’eau douce ainsi que leurs dépen-
mande (CAA Bordeaux 21 févr. 2006, Dumoulin de Laplante,
dances, est régie par le règlement général de police de la préc.). De leur côté, les propriétaires riverains ne sauraient em-
navigation intérieure annexé au présent décret, ainsi que pêcher le passage des embarcations en édifiant des barrages, le
par les règlements particuliers pris pour son exécution. – préfet étant seul compétent pour adopter des mesures en matière
Ces règlements particuliers sont : lo des arrêtés préfecto- de police de la navigation (Civ. 2o 29 mars 2006, JCP A 2006.
raux lorsqu’il y a lieu de prescrire des dispositions de po- 1211, note p. Billet).
lice applicables à l’intérieur d’un seul département ; 2o des En revanche, aucune des dispositions précitées ne donne au
arrêtés interpréfectoraux pour les dispositions applicables préfet le droit de soumettre la circulation des bateaux à moteur
dans plusieurs départements et concernant les lacs, rete- à autorisation (CE 13 nov. 1992, ministre de l’Équipement, du
nues et étangs ainsi que leurs dépendances ; 3o des arrêtés Logement, des Transports et de la Mer c/ Ligue du Centre de
du ministre chargé des voies navigables pour les disposi- canoë-kayak et autres, préc.).
tions applicables dans plusieurs départements et concer- En tout état de cause, sa carence à agir dans l’exercice des
nant les fleuves, rivières et canaux ainsi que leurs dépen- pouvoirs évoqués ci-dessus n’est susceptible d’engager que la
dances ». En d’autres termes, la police de la navigation responsabilité de l’État (CE 19 déc. 1980, ministre des trans-
échappe au maire (tel n’était pas forcément le cas avant ports c/ Assurances générales de France et Jacob, Lebon T. 730,
l’entrée en vigueur du décret de 1973, le Conseil d’État LQJ 1981, no 36, p. 6, note J. M.).
ayant admis, par exemple, qu’un maire puisse réglemen- Cette compétence du préfet pour exercer la police de la
ter, sur le fondement de ses pouvoirs généraux de police, navigation est confirmée par le Code de l’environnement
la navigation sur un plan d’eau : CE 28 nov. 1980, Com- à propos des cours d’eau non domaniaux. Son article
mune d’Ardres, Lebon 449, D. 1981. IR. 117, observa- L. 214-12 dispose qu’il peut réglementer sur des cours
tions p. Delvolvé) pour relever de la compétence de l’État d’eau non domaniaux la circulation des engins nautiques
(2010-1)
2212-44 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

de loisir non motorisés ou la pratique du tourisme, des loi- municipal dans l’exercice de ses pouvoirs de gestion du
sirs et des sports nautiques. Son article L. 214-13 l’habi- domaine, l’interdiction de la pratique des sports en eaux
lite à interdire ou à réglementer la circulation des embar- vives, non pas sur la rivière proprement dite, mais sur
cations à moteur sur un cours d’eau non domanial ou sur les parcelles du domaine privé communal la longeant afin
une section de ce cours d’eau soit pour un motif de sécu- de ne pas porter atteinte au calme des lieux (CE 11 déc.
rité ou de salubrité, soit à la demande du riverain lorsque 2008, Fédération française de la montagne et de l’esca-
cette circulation entraîne un trouble grave dans la jouis- lade, AJDA 2009. 371, note F. Lagarde, JCP A 2009.
sance de ses droits. 2020, note p. Yolka, Droit et gestion des collectivités ter-
ritoriales 2009, p. 403, obs. p. Bon).
208. De la même manière, la police de l’eau relève de Il semble également que la police de la salubrité puisse
l’État et notamment du préfet (voir par exemple l’article entrer dans les compétences du maire puisque, en ap-
L. 211-5 du Code de l’environnement). plication de la loi du 21 juin 1898 sur la police rurale,
Ainsi, le maire ne saurait s’immiscer dans l’exercice de dont les dispositions ont été codifiées dans le CGCT (art.
la police spéciale des eaux de telle sorte que, pour s’en te- L. 2213-29), il est chargé, dans le cadre de ses pouvoirs
nir à ces deux exemples, il n’a pas le pouvoir d’aggraver de police municipale, de surveiller, « au point de vue de la
les prescriptions édictées par le préfet relatives à l’activi- salubrité, l’état des ruisseaux, rivières, étangs, mares ou
té d’épandage des boues d’épuration (CAA Nancy 5 août amas d’eau » (art. L. 2213-29). D’autres dispositions, is-
2004, Préfet de la Haute-Saône c/ Commune de Saul- sues également de la loi de 1898, prévoient d’ailleurs éga-
not, RFDA 2005. 173, note p. Lagrande, JCP A 2005. lement son intervention en matière de salubrité des eaux
1128, note p. Billet, AJDA 2004. 2039, observations stagnantes mais il est vrai que l’on est alors là bien loin
J.-M. Adrien) ni le droit d’interdire certaines cultures jus- de la police des cours d’eau.
qu’à ce que le préfet modifie les prescriptions applicables Ainsi, s’agissant des mares communales situées à l’intérieur
à l’intérieur d’un périmètre de protection des captages des villages ou dans le voisinage des habitations, il doit, toutes
(CAA Nancy 2 août 2007, GAEC Varennes, Droit rural les fois qu’elles compromettent la salubrité publique, ordon-
2007. comm. 351, note p. Billet. – CE 2 déc. 2009, req. ner les mesures nécessaires pour assurer leur assainissement
et, s’il y a lieu, après avis du conseil municipal, les supprimer
no 309684, Commune de Rachecourt-sur-Marne, BJCL,
(art. L. 2213-30). S’agissant maintenant des mares ou fossés
no 10/09, p. 690, concl. M. Guyomar, AJDA 2009. 2319, à eaux stagnantes situées dans le voisinage des habitations et
obs. s. Brondel, JCP A 2009. actu. 1274). appartenant à des propriétés privés, il doit prescrire à ces der-
niers soit de les supprimer, soit d’exécuter des travaux ou de
209. En revanche, dès lors que l’on a affaire à une po- prendre les mesures nécessaires pour faire cesser toute cause
lice étrangère à la police de la navigation ou à la police d’insalubrité, mais c’est le préfet qui est seul compétent pour
des eaux, le maire est susceptible de retrouver sa capacité en décider la suppression ou pour prescrire que les travaux né-
d’agir. cessaires seront exécutés d’office aux frais du propriétaire (art.
L. 2213-31). Enfin, c’est le maire et non le préfet qui, sur le
En conséquence, la police des baignades sur un cours fondement de ses pouvoirs de police générale de l’article 97 de
d’eau demeure de la compétence du maire et est suscep- la loi de 1884 et du Code de l’administration communale (de-
tible d’engager la responsabilité de la commune (v. par venu l’article L. 2212-2 du CGCT), est compétent pour faire
exemple : CE 9 mai 1980, Commune de Ladignac-le- cesser l’insalubrité et les dangers d’inondation qui résultent de
Long et Consorts Courteille, Lebon T. 876, D. 1980. IR. la stagnation des eaux dans une ravine qui ne constitue pas un
501, observations F. Moderne et p. Bon). cours d’eau (CE 22 févr. 1980, ministre de l’Environnement et
du cadre de vie c/ Pourfillet et autres, Lebon 101, AJDA 1980.
Il en va de même de la police des inondations (v. par
487, concl. J.-M. Galabert).
exemple : CE 22 juin 1987, Ville de Rennes c/ Compagnie
rennaise de linoléum et du caoutchouc, Lebon 223, LPA
1987. 16, note F. Moderne, AJDA 1988. 65, obs. J. Mo- 3° Les hypothèses de maintien des compétences
reau, D. 1988. somm. 163, obs. F. Moderne et p. Bon), de police du maire
d’autant plus que l’article L. 2212-2, 5o, du CGCT charge
expressément le maire de prévenir, par des précautions 210. Alors même que le pouvoir de police a été expres-
convenables, et de faire cesser, par la distribution des se- sément conféré à une autorité autre que le maire, il est ad-
cours nécessaires, les inondations. mis que ce dernier puisse néanmoins agir parce que l’on se
Il semble en aller de même de la police de la tranquilli- trouve face à un danger grave ou imminent voire lorsque
té puisque le Conseil d’État a considéré que relevait de la des circonstances locales particulières le justifie sans que,
compétence du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de pour autant, elle présentent les caractéristiques d’un dan-
police municipale, et non de la compétence du Conseil ger grave ou imminent.
(2010-1)
LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-45

a) L’existence d’un danger grave ou imminent classé l’exploitation d’une usine de traitement de déchets car-
nés engendrant des émissions de gaz nauséabonds incommodant
211. Bibliographie. X. PRÉTOT, L’article L. 131-7 du fortement les riverains de même que les enfants de groupes sco-
Code des communes, Rev. adm. 1981. 259. laires situés à proximité qui, certains jours, étaient contraints de
rester confinés dans les salles de classe sans pouvoir accéder aux
212. La police des installations classées (voir ci-après cours de récréation (TA Cergy-Pontoise 12 juin 2003, Préfet de
p. 2520, Police des activités et lieux susceptibles d’être la Seine-Saint-Denis, AJDA 2004. 500, note J. Alzamora, RDI
dangereux, Section 2, § 3) est un parfait exemple de cette 2004. 82, observations Y. Jezgouzo). Mais, ce jugement a été
situation. La loi 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux annulé en appel au motif que les gênes constatées pour une par-
installations classées pour la protection de l’environne- tie de la population locale ainsi que l’hostilité de cette dernière
ment (art. L. 511-1 et suivants du Code de l’environne- au fonctionnement de l’entreprise ne constituait pas un péril im-
ment) confie la police des installations classées à l’État minent (CAA Paris 29 juin 2004, Préfet de la Seine-Saint-Denis,
Environnement 2004, no 94, note D. Gillig).
et principalement au préfet. En conséquence, le maire est
incompétent pour intervenir en la matière. Toutefois, le 214. Il en va de même en matière de police des eaux.
juge a admis qu’il puisse en aller autrement au cas de pé- Comme on l’a vu (voir ci-dessus no 208), la police des
ril grave ou imminent. Une telle règle avait déjà été po- eaux relève de la compétence du préfet. Par conséquence,
sée sous l’empire de la législation antérieure, c’est-à-dire le maire ne peut en principe s’immiscer dans son exercice.
sous l’empire de la loi modifiée du 19 décembre 1917, Il en va toutefois différemment en cas de péril grave ou
relative aux établissements dangereux, insalubres ou in- imminent.
commodes (CE 22 janv. 1965, Consorts Alix, Lebon 44). Ainsi, alors qu’une Cour administrative d’appel avait jugé que
Elle est toujours valable sous l’empire des textes actuels. les teneurs en nitrates présentes dans les eaux d’un point de cap-
Le maire peut donc intervenir au cas de péril grave ou im- tage ne menaçaient pas les habitants de la commune d’un péril
minent, mais seulement en ce cas. Si cette condition n’est imminent de telle sorte que le maire puisse s’immiscer dans la
pas remplie, il est dépourvu de toute possibilité d’inter- police préfectorale des eaux en interdisant les cultures agricoles
dans le périmètre de protection du point d’eau (CAA Nancy
vention.
2 août 2007, GAEC Varennes, précité no 208), le Conseil d’État
C’est ainsi que la carence du maire en matière de police des
a été d’une opinion inverse en estimant les teneurs en nitrates
installations classées ne saurait en principe engager la respon-
constituaient effectivement un péril imminent justifiant l’inter-
sabilité de la commune, le maire ne pouvant, en l’absence de
vention exceptionnelle du maire (CE 2 déc. 2009, Commune de
péril imminent, se substituer au préfet pour faire respecter, par
Rachecourt-sur-Marne, précité no 208).
les propriétaires d’une porcherie, les dispositions législatives et
réglementaires relatives aux installations classées (CE 14 déc. b) L’existence de circonstances locales particulières
1981, Commune de Montmorot, Lebon T. 639, D. 1982. IR. 375,
observations F. Moderne et p. Bon). De même, le maire n’est pas 215. Bibliographie. s. SOYKURT-MACAIRE, L’ex-
compétent pour agir lorsque la situation en cause ne nécessite pansion des pouvoirs de police administrative des maires
pas une intervention urgente de sa part (TA Versailles 14 juin à travers la notion de « circonstances locales particu-
1985, Société de nivellement du Val-d’Oise (SONlVO), Lebon
lières », Dr. adm. 2009, études no 13.
T. 522 ; CJEG 1986. 138, note D. Delpirou). De même en-
fin pour s’en tenir à ces trois exemples (pour d’autres exemples 216. Plus délicate est la question de savoir si des
voir ci-dessous p. 2520-1, no 174), la pollution atmosphérique circonstances locales particulières peuvent justifier le
causée par le fonctionnement défectueux d’une usine d’inciné-
maintien de la compétence du maire alors même qu’une
ration ne menaçant pas gravement la santé et la salubrité pu-
bliques dans une commune et la vive hostilité de la population autre autorité administrative est habilitée à intervenir sur
locale ainsi que le risque de troubles à l’ordre public qui en résul- le fondement d’une disposition de police spéciale et sans
tait ne constituant pas davantage un péril imminent, le maire de que ces circonstances locales particulières soient telles
la commune ne peut légalement se substituer au préfet pour in- qu’elles correspondent à un danger grave ou imminent.
terdire provisoirement l’exploitation de l’usine en question (CE La jurisprudence est beaucoup plus restrictive qu’à pro-
15 janv. 1986, Société Pec-Engineering, Lebon T. 626, AJDA pos du danger grave ou imminent qui justifie toujours un
1986. 191, observations L. Richer). maintien de la compétence municipale. Il y a toutefois au
En revanche, lorsque le maire constate l’existence d’un moins deux hypothèses dans lesquelles des circonstances
péril grave ou imminent pour la sécurité ou la salubrité locales particulières ont permis un tel maintien.
publiques et en l’absence d’action du préfet, il peut lé-
galement intervenir dans le cadre des pouvoirs de police 217. La première a trait à la police des films.
générale que lui donnent les articles L. 2212-2 et L. 212-4 En vertu de l’article 1er de l’ordonnance du 3 juillet
du CGCT. 1945 (qui reprend elle-même des dispositions anté-
Ainsi, avait été considéré comme un péril grave et imminent rieures), aujourd’hui codifié à l’article L. 211-1 du Code
permettant à un maire de suspendre l’activité d’un établissement du cinéma et de l’image animée, la représentation d’un
(2010-1)
2212-46 THÉORIE GÉNÉRALE DE LA POLICE MUNICIPALE

film est subordonnée à l’obtention d’un visa délivré par nu de l’encadrement du pouvoir du ministre auquel il a
le ministre de la culture, visa d’exploitation qui vaut au- été procédé puisque, comme on l’a déjà indiqué, un film
torisation de représenter le film sur tout le territoire pour ne peut dorénavant voir son visa d’exploitation refusé ou
lequel il est délivré (précision apportée par l’article 6 du subordonné à conditions que « pour des motifs tirés de la
décret du 3 juillet 1945, portant règlement d’administra- protection de l’enfance et de la jeunesse ou du respect de
tion publique pour l’application de cette ordonnance) et la dignité de la personne humaine » (second alinéa de l’ar-
qui, la plupart du temps, correspond au territoire national. ticle L. 211-1 préc.). Les motifs de l’intervention du maire
Ce dispositif permettait au ministre de refuser le visa étaient plus larges puisque liés à la protection de l’ordre
d’exploitation lorsqu’il estimait que le film était de nature public dans son ensemble, ils légitiment plus facilement
à troubler l’ordre public, et notamment de choquer la que son intervention ait été maintenue.
moralité publique (aujourd’hui, les motifs de refus sont
plus restrictifs puisque liés seulement à la protection de 218. La seconde hypothèse a trait à la police de la
l’enfance et de la jeunesse ou au respect de la dignité de presse.
la personne humaine). C’est dire qu’il était exercé dans L’article 14 de la loi du 16 juillet 1949 sur les publica-
un but identique à celui de la police municipale (v. no- tions destinées à la jeunesse, toujours en vigueur, donne
tamment ci-après p. 2220, Section 2, les développements au ministre de l’intérieur le pouvoir d’interdire la diffu-
sur la moralité publique). Dans ces conditions, on aurait sion de publications présentant un danger pour la jeu-
pu penser que la compétence ainsi attribuée au ministre nesse, notamment à raison de leur caractère licencieux ou
faisait échec à la compétence municipale. pornographique. Le Conseil d’État a considéré que cette
Telle n’a pas été la position retenue par le Conseil d’État disposition n’a pas retiré aux maires l’exercice, en ce qui
qui, reprenant l’analyse déjà développée sous l’empire concerne la diffusion de publications, de leurs pouvoirs de
des anciens textes (CE 25 janv. 1924, Chambre syndicale police générale. Dès lors, le maire, responsable du main-
de la cinématographie, Lebon 94, D. 1924. 3. 30, note tien de l’ordre public sur le territoire de la commune, peut
L.J.), a estimé que, « si l’ordonnance du 3 juillet 1945, réglementer la diffusion de documents publicitaires pré-
en maintenant le contrôle préventif institué par les textes sentant un caractère licencieux ou pronographique si leur
antérieures, a, notamment, pour objet de permettre que diffusion est susceptible, à raison de circonstances parti-
soit interdite la projection des films contraires aux bonnes culières locales, de provoquer des troubles à l’ordre public
mœurs ou de nature à avoir une influence pernicieuse sur (CE 9 oct. 1996, Commune de Taverny c/ Société Coma-
la moralité publique, cette disposition législative n’a pas reg Ile-de-France, Lebon T. 1057).
retiré aux maires l’exercice, en ce qui concerne les re-
présentations cinématographiques, des pouvoirs de po- 219. Il arrive d’ailleurs que la jurisprudence hésite entre
lice qu’ils tiennent de l’article 97 de la loi municipale du l’exigence d’un danger grave ou imminent ou celle de cir-
5 avril 1884 (art. L. 2212-2 du CGCT) » de telle sorte constances locales particulières pour justifier le maintien
« qu’un maire, responsable du maintien de l’ordre dans sa de la compétence du maire nonobstant l’existence d’une
commune, peut (donc) interdire sur le territoire de celle-ci police spéciale.
la représentation d’un film auquel le visa ministériel d’ex- Il en va ainsi en matière de police des produits phyto-
ploitation a été accordé mais dont la projection est suscep- pharmaceutiques. Il s’agit d’une police confiée en prin-
tible d’entraîner des troubles sérieux ou d’être, à raison du cipe au ministre de l’agriculture mais il a été plusieurs
caractère immoral dudit film et de circonstances locales, fois affirmé que cela ne privait pas, dans certains cas,
préjudiciable à l’ordre public » (CE 18 déc. 1959, Société les maires de l’exercice de leurs pouvoirs de police gé-
« Les films Lutétia » et syndicat français des producteurs nérale. Reste à savoir dans quels cas. C’est là que des
et exportateurs de films, Lebon 639, s. 1960, p. 94, concl. hésitations sont apparues, le maintien de la compétence
H. Mayras, AJDA 1960. II. 127, chron. M. Combarnous municipale étant tantôt fondé sur l’exigence d’un danger
et J.-M. Galabert, I, 21, D. 1960. 171, note p. Weil, Rev. grave ou imminent (CAA Nantes 24 mai 2005, Commune
adm., 1960, p. 31, note p. Juret, JCP 1961. II. 11898, de Mûrs-Erigné, JCP A 2005. 1326, chronique R. Van-
note p. Mimin, GAJA, 17e éd. 2009, p. 507). En d’autres dermeeren) tantôt sur l’existence de circonstances locales
termes, le fait que le ministre dispose d’un pouvoir d’in- particulières (TA Nancy 2 mars 2004, Préfet des Vosges,
terdiction des films n’empêche pas que, si ce dernier n’en AJDA 2004. 517).
a pas fait exercice, le maire mette en œuvre le pouvoir
d’interdiction dont il dispose également. 220. En tout état de cause, que le maire intervienne à rai-
La solution était remarquable à l’époque. Toujours en son d’un péril grave ou imminent ou à raison de circons-
vigueur, elle l’est peut-être moins aujourd’hui compte te- tances locales particulières, il ne pourra le faire, à l’instar
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LES RÈGLES DE COMPÉTENCE 2212-47

de ce qui se passe en matière de concours entre polices gé- gence » (M. Hauriou, note précitée ci-dessus nos 82 et 108
nérales (v. ci-dessus nos 103 et s.), que pour prendre une sous CE 18 avr. 1902, Commune de Néris-les-Bains, s.
mesure plus restrictive que celle qui est prise par l’auto- 1902. 3. 81), tout se passant comme si la police munici-
rité de police spéciale. pale générale constituait un titre résiduel de compétence
En d’autres termes, s’applique aussi ici la formule cé- permettant, en dernière instance, de pallier les troubles à
lèbre d’ Hauriou selon laquelle « il n’y a pas de contradic- l’ordre public qui ne l’ont pas été par l’autorité supérieure
tion (entre les différentes polices) dans la voie de la sévé- ou encore une clause de sauvegarde garantissant, en tout
rité ; il n’y aurait contradiction que dans la voie de l’indul- état de cause, la protection de l’ordre public.

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