Co Warto, Co Należy Zmienić

Co warto,
co nale¿y zmieniæ?
Poprawa jakoœci demokracji w Polsce
strony-tytulowe
18 marca 2008 10:04:24
strony-tytulowe
18 marca 2008 10:04:24
Co warto,
co nale¿y zmieniæ?
Poprawa jakoœci demokracji w Polsce
pod redakcj¹
Leny Kolarskiej-Bobiñskiej
strony-tytulowe
18 marca 2008 10:04:24
INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH
Program Obywatel i Prawo
Raport powsta³ w ramach projektu „Obserwatorium demokracji w Polsce” finan-
sowanego przez Open Society Institute
Opracowanie redakcyjne: Ewa Wosik
Koordynator projektu: Jan Grzymski
© Copyright by Fundacja Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008
ISBN: 978-83-89817-53-2
Przedruk materia³ów Instytutu Spraw Publicznych w ca³oœci lub czêœciowo mo¿liwy

jest wy³¹cznie za zgod¹ Instytutu. Cytowanie oraz wykorzystywanie danych
dozwolone jest z podaniem Ÿród³a.
Wydawca:
Fundacja Instytut Spraw Publicznych
00-031 Warszawa, ul. Szpitalna 5 lok. 22
tel. 022 556 42 60; fax 022 556 42 62
e-mail: isp@isp.org.pl
www.isp.org.pl
Sk³ad, druk i oprawa:

WEMA Wydawnictwo-Poligrafia Sp. z o.o.
00-093 Warszawa, ul. Dani³owiczowska 18A
tel. 022 828 62 78, fax 022 828 57 79
e-mail: wema@wp-wema.pl
www.wp-wema.pl
004-006
31 marca 2008 11:17:48
Spis treœci
Lena Kolarska-Bobiñska
Umacnianie demokracji – wyzwania instytucjonalne i spo³eczne . . 7
Czêœæ I. Zmiany prawne i instytucjonalne

Wojciech Sadurski
Kwestie konstytucyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Jan Barcz
Zmiana roli Sejmu i Senatu po przyjêciu Traktatu Lizboñskiego . . 33
Wies³aw Staœkiewicz
Stanowienie prawa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Adam Bodnar, Micha³ Zió³kowski
Funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwoœci . . . . . . . . . . . . . 53
Adam Bodnar, Dawid Szeœci³o
Przeciwdzia³anie i zwalczanie korupcji . . . . . . . . . . . . . . . 65
Czêœæ II. Sprawna administracja

Krzysztof Burnetko
Administracja publiczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Tomasz Grzegorz Grosse, Lena Kolarska-Bobiñska
Nowe Metody Zarz¹dzania w administracji publicznej . . . . . . . 85
Anna Œledziñska-Simon
Korzystanie przez funkcjonariuszy publicznych z praw
i wolnoœci politycznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
Czêœæ III. Wybory

Bart³omiej Nowotarski
Priorytety w systemach wyborczych w m³odych demokracjach . . 103
004-006
31 marca 2008 11:17:48
6 Spis treœci
Jaros³aw Zbieranek
Prawo wyborcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Marek Chmaj, Jaros³aw Zbieranek
Finansowanie polityki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
Marcin B¹kiewicz
Wybory samorz¹dowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
Czêœæ IV. W³adza lokalna

Marcin B¹kiewicz
Pozycja samorz¹du wojewódzkiego . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Tomasz Grzegorz Grosse
Demokracja na szczeblu lokalnym i regionalnym . . . . . . . . . 147
Czêœæ V. Aktywnoœæ obywatelska

Rados³aw Markowski
Innowacje demokratyczne i ich zastosowanie w Polsce . . . . . . 157
Tomasz Schimanek
Dialog obywatelski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
Grzegorz Makowski
Polityka rz¹du wobec organizacji pozarz¹dowych . . . . . . . . . 175
Krystyna Ewa Siellawa-Kolbowska, Agnieszka £ada,
Jaros³aw Æwiek-Karpowicz
Kszta³cenie obywatelskie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
Noty o autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
004-006
31 marca 2008 11:17:48
Umacnianie demokracji – wyzwania

instytucjonalne i spo³eczne
Nowe demokracje trudno jest obaliæ, bardzo ³atwo natomiast, jak po-
kaza³y polskie doœwiadczenia z lat 2005–2007, mo¿na os³abiæ ich insty-
tucje, a to one stanowi¹ fundament demokratycznego pañstwa. Rz¹dy
koalicji PiS – Samoobrona – LPR, mimo wielu obietnic i podejmowa-
nych dzia³añ, nie przynios³y zapowiadanej w 2005 r. poprawy jakoœci
funkcjonowania pañstwa. Obietnice rozliczenia patologii III RP oraz
przeprowadzenia rewolucji moralnej nie zosta³y spe³nione. Zamiast
tego – dzia³ania podjête w ramach projektu IV RP doprowadzi³y do
wielu niekorzystnych zjawisk, w tym do dalszego os³abienia instytucji
i tak s³abych po szesnastu latach transformacji. Nadwerê¿y³y równie¿,
ju¿ wówczas bardzo niskie, zaufanie do w³adzy.
Powstaje pytanie, jakie dzia³ania nale¿y podj¹æ, aby zapobiec dal-
szemu os³abianiu instytucji demokratycznych oraz zmniejszaniu zaufa-
nia obywateli do w³adzy. Co zrobiæ, aby demokracja mocniej i na trwa³e
zakorzeni³a siê w œwiadomoœci oraz w ¿yciu codziennym Polaków?
W niniejszej publikacji przedstawiamy propozycje zmian instytucjonal-
nych oraz politycznych i spo³ecznych, które warto – b¹dŸ te¿ nale¿y –
wprowadziæ, aby umocniæ demokracjê w Polsce. Teksty zawarte
w ksi¹¿ce zosta³y przygotowane na podstawie wniosków z raportu De-
mokracja w Polsce 2005–2007 wydanego przez Instytut Spraw Publicz-
nych1. Analizowaliœmy w nim zmiany wprowadzone przez rz¹dy kola-
cji PiS – Samoobrona – LPR oraz ich konsekwencje instytucjonalne
1
L. Kolarska-Bobiñska, J. Kucharczyk, J. Zbieranek (red.): Demokracja w Polsce 2005–2007,
Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007.
007-014
31 marca 2008 11:22:36
8 Lena Kolarska-Bobiñska
i spo³eczne. Na kanwie tych analiz powsta³ niniejszy, wyj¹tkowy

w swoim charakterze tom, zawieraj¹cy zalecenia i rekomendacje o cha-
rakterze instytucjonalno-prawnym oraz spo³ecznym. Nie wyczerpuj¹
one wszystkich postulatów koniecznych reform. Wydaje siê jednak, ¿e
przedstawienie tych rekomendacji mo¿e w istotny sposób wzbogaciæ
dyskusjê na temat koniecznych zmian w Polsce.
Reformy prawne i instytucjonalne
Nale¿y przeprowadziæ szereg reform prawnych i instytucjonalnych,

które zapewnia³yby przestrzeganie konstytucji, poprawi³y jakoœæ proce-
su legislacyjnego w Polsce oraz odpowiedzia³y na wyzwania instytucjo-
nalne zwi¹zane z Traktatem Lizboñskim. Niezbêdne s¹ zmiany w funk-
cjonowaniu s¹dów i prokuratury oraz przywrócenie apolitycznej s³u¿by
cywilnej.
W opinii Wojciecha Sadurskiego nie powinna natomiast byæ zmie-
niana konstytucja. Chocia¿ polska ustawa zasadnicza zawiera rozwi¹-
zania dysfunkcjonalne, jej zmiany mog³yby spowodowaæ zaostrzenie
i tak ju¿ silnej polaryzacji politycznej. Dlatego autor sugeruje zmianê
jedynie pewnych ustaw i przepisów (np. zagra¿aj¹cych wolnoœci s³owa,
ograniczaj¹cych wolnoœæ zgromadzeñ czy stanowi¹cych zagro¿enie dla
prywatnoœci).
W najbli¿szych latach, po przyjêciu Traktatu Lizboñskiego, nast¹pi
zmiana dotychczasowej pozycji Sejmu i Senatu (Jan Barcz). Wzrost
znaczenia tych instytucji mo¿e sprzyjaæ ich wiêkszej legitymizacji.
Przyjête zapisy umacniaj¹ bowiem pozycjê parlamentów narodowych,
g³ównie w odniesieniu do spraw zwi¹zanych z Uni¹ Europejsk¹. Stwa-
rza to wyzwanie dla tych instytucji ustawodawczych, ale stanowi te¿
okazjê do wnikliwego przyjrzenia siê obecnemu mechanizmowi wspó³-
dzia³ania Sejmu i Senatu z rz¹dem, kompetencji obu izb w sprawach
Unii Europejskiej oraz ich struktur administracyjnych.
Potrzebna jest te¿ zmiana ca³ego procesu legislacyjnego. Warto za-
tem rozwa¿yæ propozycjê, aby Sejm i Senat sta³y siê miejscem debaty
nad celami oraz wyzwaniami politycznymi, a prace legislacyjne
by³yby domen¹ rz¹du i gremiów prawniczych (Wies³aw Staœkiewicz).
Warto te¿ skorzystaæ z rekomendacji raportu Rady Legislacyjnej przy
Prezesie Rady Ministrów z 2005 r., w tym m.in. z postulatów ogranicze-
nia liczby wydawanych aktów prawnych i ich nowelizacji, a ze strony
007-014
31 marca 2008 11:22:36
Umacnianie demokracji – wyzwania instytucjonalne i spo³eczne 9
rz¹du – odejœcia od resortowoœci i skupienia siê na koordynowaniu

dzia³añ legislacyjnych.
Wa¿ne s¹ zmiany usprawniaj¹ce funkcjonowanie wymiaru spra-
wiedliwoœci. Maj¹c w pamiêci liczne kontrowersje naros³e wokó³ tej
kwestii w latach 2005–2007, nale¿y podkreœliæ, jak wielkie znaczenie
maj¹ w systemie demokratycznym niezale¿ne s¹downictwo, niezawiœli
sêdziowie oraz sprawna i apolityczna prokuratura. Umacnianie autory-
tetu wymiaru sprawiedliwoœci w spo³eczeñstwie wymaga wielkiego
wysi³ku. W tym celu nale¿y dokonaæ reformy prokuratury w Polsce po-
przez stworzenie niezale¿nego od w³adzy politycznej systemu jej orga-
nizacji (Adam Bodnar i Micha³ Zió³kowski). Powinno temu s³u¿yæ roz-
dzielenie funkcji ministra sprawiedliwoœci i prokuratora generalnego.
Wa¿ne jest tak¿e wzmacnianie niezale¿noœci pojedynczych prokurato-
rów.
W funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwoœci najpilniejsz¹ potrzeb¹
jest d¹¿enie do ograniczenia przewlek³oœci postêpowañ s¹dowych.
Mo¿na do tego d¹¿yæ poprzez zmianê organizacji wewnêtrznej s¹dów
i ich powszechn¹ informatyzacjê, zwolnienie z zadañ technicznych
i administracyjnych, a tak¿e upowszechnienie arbitra¿u jako formy roz-
wi¹zywania drobnych spraw oraz zwiêkszenie szybkoœci egzekwowa-
nia orzeczeñ s¹dowych.
Jeden z najwiêkszych polskich problemów stanowi od lat korupcja.
W latach 2005–2007 walkê z ni¹ podniesiono do rangi najwa¿niejszego
zadania rz¹du. Najpilniejszym zadaniem jest zmniejszenie liczby s³u¿b
pañstwowych wyposa¿onych w pe³ne uprawnienia œledcze i zajmu-
j¹cych siê zwalczaniem korupcji (obecnie jest ich a¿ siedem) oraz jasne
okreœlenie ich uprawnieñ. Adam Bodnar i Dawid Szeœci³o proponuj¹
przekszta³cenie Centralnego Biura Antykorupcyjnego w instytucjê ana-
lityczn¹, która zajmowa³aby siê zjawiskiem korupcji, dzia³aniami profi-
laktycznymi oraz edukacj¹ antykorupcyjn¹. Postuluj¹ tak¿e przeprowa-
dzenie przegl¹du regulacji antykorupcyjnych oraz wyeliminowanie
tych, które nieproporcjonalnie do skali wykroczeñ ograniczaj¹ prawa
i wolnoœci jednostki. Pisz¹ rwnie¿ o potrzebie ochrony prawnej tzw.
whistleblowers, czyli pracowników lub funkcjonariuszy publicznych,
którzy ujawniaj¹ nadu¿ycia przedsiêbiorstw b¹dŸ instytucji, w których
pracuj¹.
Niezwykle wa¿n¹ rolê w zmniejszaniu korupcji odgrywa wyeli-
minowanie uznaniowoœci decyzji urzêdników, co dotyczy przede wszy-
stkim prawa gospodarczego oraz rozdzia³u œrodków pomocowych
007-014
31 marca 2008 11:22:36
z Unii Europejskiej. W tym ostatnim przypadku nale¿y dokonaæ zmiany

w systemie zarz¹dzania regionalnymi programami operacyjnymi po-
przez wprowadzanie systemu monitorowania programów z punktu wi-
dzenia przeciwdzia³ania korupcji (Tomasz Grzegorz Grosse). Trzeba
te¿ precyzyjnie oddzielaæ funkcje polityków samorz¹dowych od funkcji
urzêdników w trakcie wyboru projektów pomocowych. Inn¹ now¹,
piln¹ kwesti¹ sta³y siê zagro¿enia korupcyjne tkwi¹ce w szybkich, ale
zarazem koniecznych, zamówieniach publicznych zwi¹zanych z inten-
sywnymi pracami przygotowawczymi Polski do Euro 2012.
Powrót do koncepcji apolitycznej i silnej s³u¿by cywilnej wymaga
zarówno zmian prawnych i instytucjonalnych, jak i publicznej presji
obywateli oraz mediów, aby wypracowaæ pozytywne wzorce dzia³alno-
œci administracji publicznej, a nastêpnie przestrzegaæ ich (Krzysztof
Burnetko). W budowie niezale¿nej s³u¿by cywilnej warto siêgn¹æ
do uznanych standardów, wyra¿onych w zasadach sformu³owanych
w Wielkiej Brytanii przez komisjê Nolana, tj. bezinteresownoœci, nie-
przekupnoœci, obiektywizmu, odpowiedzialnoœci, uczciwoœci i jawno-
œci. Konkretne propozycje sprowadzaj¹ siê m.in. do postulatu likwidacji
pañstwowego zasobu kadrowego i jednoczesnego wzmocnienia upraw-
nieñ Rady S³u¿by Cywilnej, przywrócenia obowi¹zkowych konkursów
na wyliczone enumeratywnie urzêdy pañstwowe, wprowadzenia czytel-
niejszego podzia³u miêdzy pionem politycznym a pionem urzêdni-
czym w administracji oraz jasnych kryteriów awansu i systemu wyna-
grodzeñ pracowników s³u¿by cywilnej. Jak pisze Krzysztof Burnetko,
s³u¿ba cywilna powinna staæ siê w Polsce atrakcyjn¹ drog¹ kariery.
Przede wszystkim jednak nale¿y d¹¿yæ do przywrócenia wysokiego
presti¿u urzêdnika.
Aby poprawiæ dzia³ania administracji publicznej, nale¿y odejœæ
od dotychczasowych hierarchicznych metod zarz¹dzania i upowszech-
niaæ Nowe Metody Zarz¹dzania (Tomasz Grzegorz Grosse, Lena Kolar-
ska-Bobiñska). W tym celu trzeba promowaæ rozwój relacji poziomych
w administracji (np. powo³ywanie grup zadaniowych, miêdzyresorto-
wych, sieci wspó³pracy miêdzynarodowej) oraz wprowadzaæ mechaniz-
my partycypacji spo³ecznej. Dziêki temu decyzje administracyjne mog¹
byæ konsultowane i podejmowane „bli¿ej ludzi”.
007-014
31 marca 2008 11:22:36
Zwiêkszenie zaufania obywateli do instytucji

demokratycznych
Z badañ wynika, ¿e zaledwie co dziesi¹ty Polak ufa innym ludziom

oraz instytucjom publicznym2. Ten kapita³ spo³eczny w Polsce nale¿y
do najni¿szych w Europie. Niskiemu zaufaniu towarzyszy niewielka
aktywnoœæ spo³eczna Polaków, którzy ponadto rzadko dobrowolnie
i nieodp³atnie dzia³aj¹ na rzecz swojego œrodowiska, koœcio³a, osiedla,
wsi, miasta albo na rzecz potrzebuj¹cych3. W znacz¹cy sposób ograni-
cza to chêæ wspó³decydowania o wspólnych sprawach oraz mo¿liwoœci
wspó³dzia³ania.
Niskie zaufanie oraz s³aba aktywnoœæ spo³eczna wi¹¿¹ siê z poczu-
ciem braku wp³ywu. Jest charakterystyczne, ¿e wiêksze poczucie
wp³ywu Polacy odczuwaj¹ w stosunku do spraw europejskich i lokalnych
ni¿ ogólnokrajowych4. Jednak na wszystkich poziomach – lokalnym,
ogólnokrajowym i europejskim – zdecydowana wiêkszoœæ Polaków de-
klaruje, ¿e nie ma wp³ywu na te sprawy.
Wa¿ne jest zatem podejmowanie dzia³añ wzmacniaj¹cych wœród
obywateli poczucie wp³ywu zarówno w odniesieniu do spraw lokal-
nych, jak i ogólnokrajowych oraz europejskich. Powinno to siê prze³o-
¿yæ na wzrost zaufania do instytucji publicznych, a tak¿e na wiêksze
bezpoœrednie zaanga¿owanie i wspó³decydowanie Polaków w spra-
wach ich najbli¿szego otoczenia oraz w kwestiach ogólnokrajowych.
Mo¿na to osi¹gn¹æ u³atwiaj¹c budowê spo³eczeñstwa obywatelskiego
(Grzegorz Makowski), prowadz¹c dialog spo³eczny oraz obywatelski.
Ju¿ w trakcie wyborów w 2007 r. Polacy poczuli, ¿e ich g³os bezpoœred-
nio wp³ywa na rzeczywistoœæ polityczn¹. Trzeba jednak szukaæ sposo-
bów na skierowanie tej energii Polaków na dzia³ania pozytywne i oby-
watelskie, a nie tylko neguj¹ce politykê rz¹du5.
Istotn¹ spraw¹ jest wsparcie rozwoju trzeciego sektora i przygotowa-
nie strategii wzmacniania spo³eczeñstwa obywatelskiego. Rz¹dowi bra-
2
Por. J. Czapiñski, T. Panek (red.): Diagnoza Spo³eczna 2007. Warunki i jakoœæ ¿ycia Po-
laków, Wydawnictwo Vizja Press & IT, Warszawa 2007, s. 263.
3
Polacy o swojej aktywnoœci spo³ecznej. Komunikat z badañ, Centrum Badania Opinii
Spo³ecznej, Warszawa, luty 2008.
4
Eurobarometr 68. Opinia publiczna w Unii Europejskiej. Raport krajowy. Jesieñ 2007,
TNS Opinion & Social, Warszawa 2007.
5
Takie poczucie wp³ywu na politykê Polacy mogli ju¿ mieæ choæby w 2001 r. oraz w 2005 r.,
gdy ówczeœnie rz¹dz¹cy – odpowiednio AWS i SLD – zostali wyraŸnie zmarginalizowani
w wyniku wyborów parlamentarnych.
007-014
31 marca 2008 11:22:36
kuje ca³oœciowej wizji rozwoju organizacji pozarz¹dowych (Grzegorz

Makowski). Trzeba równie¿ wzmocniæ dialog obywatelski (Tomasz
Schimanek). Dotychczasowe doœwiadczenia wskazuj¹, ¿e mechanizmy
takiego dialogu s¹ w Polsce bardzo s³abe. Czêsto by³ on wykorzystywa-
ny instrumentalnie dla doraŸnych celów politycznych przez polityków,
jednak to obie strony dialogu musz¹ jeszcze wiele zmieniæ w swoim po-
stêpowaniu. Rz¹d powinien przedstawiæ ca³oœciow¹ wizjê rozwoju dia-
logu obywatelskiego, a organizacje pozarz¹dowe – wypracowaæ lepsze
mechanizmy w³asnej reprezentatywnoœci.
Z jednej strony trzeba zatem d¹¿yæ do stworzenia dobrych praktyk
dialogu, aby podnieœæ jego kulturê. Z drugiej zaœ strony nale¿y wzmoc-
niæ Radê Dzia³alnoœci Po¿ytku Publicznego. Oprócz tego niezbêdne jest
zadbanie o niezale¿noœæ i równowagê interesów stron dialogu, trzeba
te¿ budowaæ zaufanie miêdzy partnerami dialogu – rz¹dem i organiza-
cjami pozarz¹dowymi.
Wspomniane ju¿ Nowe Metody Zarz¹dzania, promowane przez
Uniê Europejsk¹, maj¹ na celu zwiêkszenie wspó³uczestnictwa obywa-
teli w konsultowaniu decyzji administracyjnych. Aktywizowanie spo-
³eczeñstwa poprzez wskazanie mo¿liwoœci realnego wp³ywu na sprawy
zarówno lokalne, jak i europejskie wymaga podjêcia ró¿nych inicjatyw
informacyjnych.
Niskie uczestnictwo w ¿yciu publicznym wynika te¿ z faktu, ¿e Pola-
cy nie wiedz¹, co oznacza bycie obywatelem oraz w jaki sposób od-
dzia³ywaæ na instytucje publiczne. Trzeba dokonaæ zasadniczych zmian
w edukacji obywatelskiej Polaków (Krystyna Ewa Siellawa-Kolbowska,
Agnieszka £ada, Jaros³aw Æwiek-Karpowicz). Po pierwsze, nale¿y roz-
szerzyæ kszta³cenie obywatelskie poza okres edukacji szkolnej, tak aby
stanowi³o ono domenê ustawicznego rozwoju wiedzy i kompetencji
obywatelskich. Po drugie, trzeba przeprowadziæ pewne zmiany insty-
tucjonalno-prawne, np. rozwa¿yæ pomys³ powo³ania autonomicznej in-
stytucji publicznej wspieraj¹cej i koordynuj¹cej dzia³ania w dziedzinie
kszta³cenia obywatelskiego. Podnios³oby to jego rangê w Polsce, a tak-
¿e zapewni³o niezbêdne wsparcie merytoryczne i instytucjonalne dla
nauczycieli, szkó³, organizacji pozarz¹dowych oraz samych obywateli.
Nale¿y równie¿ d¹¿yæ do wzmocnienia demokracji na poziomie lokal-
nym. Mog¹ temu s³u¿yæ m.in. innowacje demokratyczne na wzór citizen
juries – tzw. spotkañ deliberatywnych (Rados³aw Markowski). Sprzy-
ja³yby one zwiêkszaniu bezpoœredniego wp³ywu obywateli na sprawy
z ich najbli¿szego otoczenia.
007-014
31 marca 2008 11:22:36
Do zwiêkszenia partycypacji wyborczej – a, co za tym idzie, tak¿e

wp³ywu obywateli na sprawy kraju – potrzebne s¹ te¿ gruntowne refor-
my prawa wyborczego (Bart³omiej Nowotarski, Jaros³aw Zbieranek).
Instytut Spraw Publicznych od wielu lat proponuje wprowadzenie
u³atwieñ dla wyborców w procedurze g³osowania (g³osowanie przez
pe³nomocnika dla osób starszych i niepe³nosprawnych, g³osowanie
korespondencyjne dla osób przebywaj¹cych poza miejscem sta³ego
zamieszkania lub mieszkaj¹cych za granic¹, indywidualne zawiada-
mianie obywateli o g³osowaniu, wyd³u¿enie czasu przeprowadzania
g³osowania do dwóch dni, zmiana godzin prac komisji wyborczych
na bardziej odpowiadaj¹ce stylowi ¿ycia Polaków). Ponadto nale-
¿y wreszcie zebraæ i ujednoliæ wszystkie dotychczasowe przepisy wy-
borcze w jednym akcie prawnym – Kodeksie wyborczym (Jaros³aw
Zbieranek).
W umacnianiu spo³eczeñstwa obywatelskiego najwa¿niejsze jest
jednak zaufanie obywateli do demokratycznej w³adzy oraz do siebie
nawzajem. Zaufania nie mo¿na zadekretowaæ, mo¿na jedynie mozol-
nie je budowaæ. G³ówn¹ rolê odgrywaj¹ tu dialog z instytucjami
w³adzy oraz poczucie wp³ywu na podejmowane decyzje. Nie tylko bo-
wiem zwiêkszaj¹ zaufanie i przyczyniaj¹ siê do wiêkszej legitymizacji
politycznej rz¹dz¹cych, ale tak¿e wzmacniaj¹ obywatelsk¹ chêæ
wspó³dzia³ania. Obywatele musz¹ zyskaæ pewnoœæ, ¿e politycy i rz¹d
chc¹ coœ dla nich zrobiæ, poprawiæ poziom ich ¿ycia, a nie tylko trwaæ
przy w³adzy. Zaufanie rodzi siê z wiarygodnoœci – wywi¹zywania siê
z deklaracji i zobowi¹zañ. Dotyczy to nie tylko polityków, ale tak¿e
demokratycznego pañstwa prawa. Wa¿ne jest równie¿ wywi¹zywanie
siê przez w³adzê z zobowi¹zañ bardziej ogólnych. Na przyk³ad uspraw-
nienie s¹downictwa powinno przywróciæ wiarê spo³eczeñstwa w spra-
wiedliwoœæ demokratycznego pañstwa, a przejrzyste przepisy doty-
cz¹ce finansowania polityki (Marek Chmaj i Jaros³aw Zbieranek)
przyczyni³yby siê do powstania przekonania, ¿e partie polityczne nie
s¹ „przedsiêbiorstwami politycznymi” i nie s³u¿¹ do realizacji prywat-
nych celów polityków, ale stanowi¹ wa¿n¹ instytucjê w reprezentowa-
niu interesów obywateli.
Oddajemy zatem w rêce Czytelnika zbiór rekomendacji, które,
mamy nadziejê, bêd¹ pomocne dla osób i instytucji zainteresowanych
procesem umacniania demokracji w Polsce. Nie wszystkie propozycje
zawarte w niniejszej ksi¹¿ce s¹ odzwierciedleniem opinii Instytutu
Spraw Publicznych. Wydawa³o nam siê jednak wa¿ne, aby je przedsta-
007-014
31 marca 2008 11:22:36
wiæ w celu rozszerzenia debaty publicznej. Publikacja powsta³a w ra-

mach projektu „Obserwatorium demokracji w Polsce”, realizowanego
przez Instytut Spraw Publicznych i finansowanego ze œrodków Open
Society Institute.
007-014
31 marca 2008 11:22:37
Czêœæ I
Zmiany prawne i instytucjonalne
015-032
31 marca 2008 11:29:27
015-032
31 marca 2008 11:29:27
Wojciech Sadurski
Kwestie konstytucyjne*
Uwagi wstêpne
W opracowaniu zatytu³owanym Porz¹dek konstytucyjny obszernie

sformu³owa³em i uzasadni³em wiele obaw zwi¹zanych z podejœciem do
konstytucjonalizmu ze strony w³adz pañstwowych1. Przedstawiane tu
rekomendacje stanowi¹ zwiêz³¹ kumulacjê praktycznych wniosków, ja-
kie powinny wynikaæ dla w³adz, jeœli sformu³owania zawarte w moim
wczeœniejszym tekœcie uznaæ za s³uszne. Jednoczeœnie miêdzy dat¹
opublikowania tamtego opracowania a dniem dzisiejszym zasz³a w Pol-
sce zasadnicza zmiana: w wyniku wyborów parlamentarnych w paŸ-
dzierniku 2007 r. do w³adzy dosz³a nowa wiêkszoœæ parlamentarna oraz
zosta³ powo³any nowy rz¹d, do którego nie odnosi siê szereg zarzutów
i obiekcji o charakterze konstytucyjnym. Przypomnijmy bowiem, ¿e
wiele zarzutów, zawartych w moim tekœcie z 2007 r., dotyczy³o w wiêk-
szym stopniu praktyki politycznej ni¿ stanu prawnego. Pod tym wzglê-
dem trac¹ one obecnie aktualnoœæ – chyba ¿e niew³aœciwe zachowania
konstytucyjne poprzedniej w³adzy zostan¹ powtórzone przez w³adzê
obecn¹. Póki jednak tak siê nie sta³o, nale¿y jej przyznaæ kredyt zaufa-
nia. Smutnym dziedzictwem lat 2005–2007 jest natomiast istnienie
w polskim stanie prawnym przepisów, a czasem i ca³ych ustaw, które
*
Dziêkujê za cenne uwagi i sugestie Panu Adamowi Bodnarowi. Pragnê podkreœliæ, ¿e
treœæ niniejszych rekomendacji wyra¿a wy³¹cznie moje opinie.
1
W. Sadurski: Porz¹dek konstytucyjny, w: L. Kolarska-Bobiñska, J. Kucharczyk, J. Zbie-
ranek (red.): Demokracja w Polsce 2005–2007, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007,
s. 13–71.
015-032
31 marca 2008 11:29:27
18 Wojciech Sadurski
budz¹ zasadnicze w¹tpliwoœci o charakterze konstytucyjnym. Zostan¹

one poni¿ej przypomniane i opatrzone wnioskami praktycznymi. Nale-
¿y przy tym podkreœliæ, ¿e konkretne rekomendacje bêd¹ wynikaæ
wy³¹cznie z w¹tpliwoœci konstytucyjnych (a zatem z przeœwiadczenia,
¿e dany przepis jest niezgodny z obecnie obowi¹zuj¹c¹ Konstytucj¹
RP), a nie w¹tpliwoœci o charakterze politycznym, moralnym, etycznym
czy wynikaj¹cych z faktu, ¿e jakieœ uregulowanie prawne jest ma³o
rozs¹dne lub nieefektywne. Przyjêta tu zostanie perspektywa wy³¹cznie
konstytucyjna, choæ jest rzecz¹ wiadom¹, ¿e roz³¹czenie perspektywy
konstytucyjnej od perspektywy moralnej czy politycznej nie zawsze jest
w pe³ni mo¿liwe.
W tekœcie Porz¹dek konstytucyjny wyrazi³em opiniê, ¿e wiêkszoœæ
problemów konstytucyjnych w Polsce nie polega na domniemanych
wadach Konstytucji RP, ale na niew³aœciwej praktyce (zw³aszcza w za-
kresie prawotwórstwa) opartej na tej konstytucji. Pogl¹d ten chcia³bym
tu podtrzymaæ i nawet wyostrzyæ, wyra¿aj¹c wrêcz opiniê o niecelowo-
œci inicjowania jakichkolwiek poprawek konstytucyjnych w Polsce
w najbli¿szych latach. Opinia ta mo¿e byæ uznana za nierozs¹dn¹,
zw³aszcza w zmienionej politycznie sytuacji tzw. kohabitacji miêdzy
rz¹dem, wywodz¹cym siê z jednej orientacji politycznej (PO, w koalicji
z PSL), a prezydentem z drugiej orientacji (PiS), przy czym ostatnie
lata, a zw³aszcza ostatnie wybory i perspektywa wyborów prezydenc-
kich w 2010 r., radykalnie wyostrzy³y antagonizm miêdzy dwiema naj-
wiêkszymi partiami politycznymi w Polsce. Mo¿e siê wydawaæ para-
doksalne, ¿e w³aœnie ze wzglêdu na sytuacjê kohabitacji, która ukszta³-
towa³a siê po wyborach 2007 r., zmiana konstytucji jest niewskazana.
Po pierwsze, jako g³ówn¹ dysfunkcjonalnoœæ obecnej konstytucji
wskazuje siê niejasnoœæ w rozgraniczeniu w³adzy prezydenta i rz¹du
(przede wszystkim premiera), zw³aszcza w odniesieniu do spraw zagra-
nicznych (choæ nie tylko). To prawda, ¿e demarkacja ta nie jest precyzyj-
na, choæ trzeba przy tym zauwa¿yæ, ¿e taki brak precyzji wpisany jest
immanentnie w sam¹ koncepcjê ustroju mieszanego, parlamentarno-pre-
zydenckiego, która zosta³a przyjêta w RP. Dyskusja nad ewentualnymi
zmianami rozgraniczenia kompetencji prezydenta i premiera musia³aby
zatem byæ wtórna wobec bardziej zasadniczej dyskusji ustrojowej: nad
tym, czy Polska powinna przejœæ w kierunku systemu w pe³ni parla-
mentarno-gabinetowego, czy w pe³ni prezydenckiego. Wydaje siê, ¿e
nie ma obecnie warunków do takiej transformacji ustrojowej, a nawet
do takiej rzeczowej debaty.
015-032
31 marca 2008 11:29:27
Kwestie konstytucyjne 19
Po drugie, wszelkie zmiany obecnej „równowagi” (czy, jak kto woli,

nierównowagi) miêdzy dwoma konstytucyjnymi oœrodkami w³adzy nie-
uchronnie zaostrz¹ i tak doœæ dramatyczn¹ polaryzacjê polityczn¹ w Pol-
sce. Wyniki ostatnich wyborów pokaza³y, ¿e elektorat obu najwa¿niej-
szych partii politycznych jest pod wzglêdem iloœciowym doœæ zbli¿ony,
a jednoczeœnie poczucie lojalnoœci sympatyków obu tych partii jest sto-
sunkowo wysokie. Wszelkie wprowadzone obecnie zmiany konstytucyj-
ne zostan¹ potraktowane przez du¿¹ grupê ludzi jako polityczna pora¿ka
i wykorzystywanie zwyciêstwa wyborczego ich rywali do radykalnej
zmiany regu³ gry. Jest to zreszt¹ rozumowanie o tyle akademickie, ¿e w przy-
jêtej arytmetyce sejmowej nie ma szans na przeprowadzenie jakichkol-
wiek zmian konstytucyjnych bez wspólnego g³osowania PO i PiS (wyj¹t-
kiem by³by roz³am w jednej z tych partii, a na to siê nie zanosi): ¿adna
z dwóch g³ównych partii nie jest w stanie osi¹gn¹æ wymaganej wiêkszo-
œci konstytucyjnej dwóch trzecich nawet w po³¹czeniu ze wszystkimi
mniejszymi ugrupowaniami, ale przy opozycji ze strony drugiej wielkiej
partii. W tej sytuacji formalne otwarcie debaty konstytucyjnej (zgodnie
z art. 235 ust. 1 Konstytucji) poprzez zg³oszenie projektu zmiany przez
minimum jedn¹ pi¹t¹ pos³ów, mo¿e stanowiæ tylko operacjê z dziedziny
public relations, gdy¿ z góry jest skazane na niepowodzenie. Mo¿e jednak
stworzyæ wra¿enie, ¿e obie g³ówne partie (jedna – maj¹ca umocowanie
w rz¹dzie, druga – w urzêdzie prezydenckim) nie widz¹ mo¿liwoœci
wspó³dzia³ania bez fundamentalnej zmiany „regu³ gry”, i dalej zaostrzyæ
polaryzacjê polityczn¹. Wydaje siê, ¿e politycznie jest o wiele bardziej
wskazane, by osoby piastuj¹ce dwa najwy¿sze stanowiska w Polsce na-
uczy³y siê ze sob¹ wspó³pracowaæ, nawet jeœli nieuchronnie bêdzie do-
chodzi³o do taræ i napiêæ, ni¿ zmieniaæ konstytucyjne zasady ustrojowe.
Po trzecie, rozpoczynanie debaty nad zmianami konstytucyjnymi
jest niewskazane ze wzglêdu na „efekt lawiny”: zmiany tego typu nie
dadz¹ siê ³atwo zlokalizowaæ i ograniczyæ do kilku wybranych przeja-
wów domniemanej dysfunkcjonalnoœci obecnej konstytucji, lecz mog¹
siê rozprzestrzeniæ tak¿e na te obszary ustawy zasadniczej, które –
w mojej opinii – s¹ w pe³ni zadowalaj¹ce, zw³aszcza w sferze praw
i wolnoœci obywatelskich. Nie nale¿y zapominaæ, ¿e g³ówna partia opo-
zycyjna, czyli PiS, dysponuje w³asnym projektem nowej konstytucji,
zawieraj¹cym wiele bardzo niebezpiecznych rozwi¹zañ w zakresie
praw i wolnoœci obywatelskich2. Istnieje pewne ryzyko, ¿e w toku de-
2
Ibidem, s. 16–17.
015-032
31 marca 2008 11:29:27
bat, dyskusji, kompromisów i uk³adów uczestnicy wiêkszoœci konstytu-

cyjnej bêd¹ sk³onni do rezygnacji z pewnych obecnych, mocno liberal-
nych rozwi¹zañ, w celu uzyskania zgody opozycji na zmiany w innych
dziedzinach. Jest to efekt „puszki Pandory”: nie nale¿y jej otwieraæ,
chyba ¿e istnia³aby niezmiernie pilna i uzasadniona koniecznoœæ zmian
konstytucyjnych. W moim przekonaniu takiej potrzeby w Polsce obec-
nie nie ma.
Z wy¿ej wymienionych powodów niniejsze rekomendacje maj¹ cha-
rakter zdecydowanie i celowo minimalistyczny. Nie oznacza to, ¿e Kon-
stytucja RP jest idealna oraz ¿e nie ma w niej rozstrzygniêæ o charakte-
rze dysfunkcjonalnym. Nale¿¹ do nich m.in. wspomniana ju¿ niejedno-
znacznoœæ w okreœleniu rozgraniczenia kompetencji prezydenta i rz¹du
w dziedzinie spraw zagranicznych; model regulacji mediów publicz-
nych zawarty w usytuowaniu i kompetencjach Krajowej Rady Radiofo-
nii i Telewizji; nierealistycznie wysoki wymóg quorum dla wa¿noœci
wyników referendów ogólnokrajowych (udzia³ ponad po³owy upraw-
nionych do g³osowania – art. 125 ust. 3), co jest zreszt¹ nielogiczne,
bior¹c pod uwagê, ¿e taki wymóg nie jest przewidziany dla najwa¿niej-
szego referendum, a mianowicie referendum zatwierdzaj¹cego zmianê
konstytucji (art. 235 ust 6). Niemniej, z wy¿ej opisanych powodów
uwa¿am, ¿e na krótk¹ i œredni¹ metê koszty utrzymywania przy ¿yciu
tych rozstrzygniêæ s¹ ni¿sze ni¿ zagro¿enia wynikaj¹ce z otwarcia
„konstytucyjnej puszki Pandory”. Na koniec pragnê zaznaczyæ, ¿e w ni-
niejszym opracowaniu pomijam te przydatne zmiany ustawowe, któ-
re, aczkolwiek maj¹ aspekt konstytucyjny, zostan¹ omówione szerzej
w tekstach opracowanych przez innych autorów tego tomu (np. w od-
niesieniu do funkcjonowania wymiaru sprawiedliwoœci, przeciwdzia-
³ania korupcji itp.).
Wolnoœæ s³owa
1. Jednym z powa¿nych, obecnych w polskim ustawodawstwie za-
gro¿eñ dla konstytucyjnej ochrony wolnoœci s³owa jest art. 212 Kodeksu
karnego, który dotyczy przestêpstwa znies³awienia. Na mocy tego prze-
pisu bezprawne jest nawet upublicznienie prawdziwego zarzutu, spe³-
niaj¹cego znamiona karalnego znies³awienia, tzn. pogl¹du lub informa-
cji, które mog¹ poni¿yæ kogoœ w opinii publicznej lub naraziæ na utratê
zaufania potrzebnego dla danego stanowiska, zawodu b¹dŸ rodzaju
015-032
31 marca 2008 11:29:27
dzia³alnoœci. Wprawdzie przepis ten uznany zosta³ przez Trybuna³ Kon-

stytucyjny za zgodny z ustaw¹ zasadnicz¹3, to jednak nale¿y uznaæ za
zasadne opinie krytyczne wyra¿ane w trzech zdaniach odrêbnych.
G³ówny problem konstytucyjny zwi¹zany jest z art. 212 par. 2, doty-
cz¹cym znies³awienia za pomoc¹ œrodków masowego komunikowania
w tej czêœci, w której przepis ten ogranicza dopuszczalnoœæ rozpow-
szechniania prawdziwych zarzutów za poœrednictwem mediów tylko do
przypadków, gdy s³u¿y to ochronie „spo³ecznie uzasadnionego intere-
su” (art. 213 par. 2). Ograniczenie to powinno byæ wyeliminowane
z polskiego porz¹dku prawnego, gdy¿, jak wskazuje praktyka (np. ska-
zanie dziennikarzy Andrzeja Marka i Jacka Brzuszkiewicza), przepis
ten mo¿e stanowiæ powa¿ne ograniczenie wolnoœci mediów zw³aszcza
w tej mierze, w jakiej pe³ni¹ funkcjê kontroli w³adzy. Nawet jednak
gdyby nie by³o faktycznych skazañ na tej podstawie, sam fakt obo-
wi¹zywania tego przepisu prowadzi do realnej groŸby autocenzury oraz
do stworzenia atmosfery strachu, a przez to ogranicza wolnoœæ prasy.
Nale¿y dodaæ, ¿e na ten niepokoj¹cy fakt zwraca³ uwagê Komisarz
Praw Cz³owieka Rady Europy w swym Memorandum do rz¹du polskie-
go z 20 czerwca 2007 r.4. Prostym wyeliminowaniem zagro¿enia dla
wolnoœci prasy, wynikaj¹cego ³¹cznie z artyku³ów 212 i 213 k.k, by³aby
zmiana ustawowa, polegaj¹ca na usuniêciu s³ów „uczyniony niepubli-
cznie” z art. 213 par. 1; przepis ten brzmia³by wówczas: „Nie ma prze-
stêpstwa okreœlonego w art. 212 par. 1, je¿eli zarzut jest prawdziwy”.
W takim przypadku prawdziwoœæ zarzutu wyklucza³aby karalnoœæ
w odniesieniu do wszystkich zarzutów, uczynionych zarówno publicz-
nie, jak i niepublicznie.
2. W œwietle praktyki ostatnich lat na powa¿ne przemyœlenie
zas³uguje te¿ zbie¿noœæ z konstytucyjn¹ wolnoœci¹ s³owa (zw³aszcza
wolnoœci¹ prasy, która stanowi odrêbn¹ zasadê konstytucyjn¹) przepi-
sów o zniewa¿eniu funkcjonariuszy publicznych (art. 226 par. 1 k.k.)
i organów konstytucyjnych (art. 226 par. 3 k.k.). Przepisy te stwarzaj¹
zaostrzony rygor prawnokarny za zniewa¿enie funkcjonariuszy niektó-
rych organów, w porównaniu ze zniewa¿eniem „zwyk³ym”, które pod-
3
Wyrok z 3 paŸdziernika 2006 r., sygn. akt P 10/06.
4
Komisarz Praw Cz³owieka Rady Europy: Memorandum do Polskiego Rz¹du: Ocena po-
stêpu implementacji zaleceñ Komisarza Praw Cz³owieka Rady Europy z 2002 roku dla Komitetu
Ministrów i Zgromadzenia Parlamentarnego, Strasburg 20 czerwca 2007, CommDH(2007)13,
ust. 117 (tekst polski: http://www.hfhrpol.waw.pl/news53.html, tam te¿ Stanowisko Rz¹du Rze-
czypospolitej Polskiej).
015-032
31 marca 2008 11:29:27
lega ni¿szym karom, a na dodatek jest œcigane z oskar¿enia prywatnego

(art. 216 k.k.). Choæ w niektórych pañstwach demokratycznych tego
typu gradacja penalizacji zniewa¿enia nadal istnieje, to jednak zarówno
w orzecznictwie Europejskiego Trybuna³u Praw Cz³owieka, jak i w sze-
roko rozpowszechnionej doktrynie prawnej jest to traktowane jako
aberracja, gdy¿ przyjmuje siê, ¿e funkcjonariusze i wy¿si urzêdnicy
pañstwowi powinni w mniejszym, a nie wiêkszym stopniu byæ chronie-
ni przed zniewa¿eniem ni¿ inni ludzie. Wynika to st¹d, ¿e czêsto bardzo
trudno jest wytyczyæ precyzyjne granice miêdzy ostr¹, nierzadko bo-
lesn¹ krytyk¹ w³adzy – która jest prawowit¹ czêœci¹ dyskursu publicz-
nego w pañstwie demokratycznym – a „zniewa¿eniem”. Tym bardziej
niezrozumia³e jest przeznaczanie zasobów pañstwowych na œciganie
zniewa¿enia z oskar¿enia publicznego, gdy¿ mo¿e oznaczaæ zaanga¿o-
wanie œrodków publicznych w celu lub ze skutkiem krêpowania kryty-
ki w³adzy. Wydaje siê wiêc uzasadnione rozwi¹zanie doœæ radykalne,
polegaj¹ce na ca³kowitym usuniêciu z Kodeksu karnego art. 226 oraz
pozostawienie funkcjonariuszom publicznym i piastunom w³adzy pañ-
stwowej œcie¿ki prawnej zniewa¿enia „zwyk³ego”, œciganego z oskar-
¿enia prywatnego.
3. Innym przepisem wymagaj¹cym bezwzglêdnie szybkiego wyeli-
minowania z polskiego porz¹dku prawnego jest kuriozalny nowy artyku³
132a Kodeksu karnego, ustanawiaj¹cy przestêpstwo pomówienia narodu
polskiego. Artyku³ ten (który pierwotnie mia³ siê znaleŸæ w Ustawie o In-
stytucie Pamiêci Narodowej) brzmi: „Kto publicznie pomawia Naród
Polski o udzia³, organizowanie lub odpowiedzialnoœæ za zbrodnie komu-
nistyczne lub nazistowskie, podlega karze pozbawienia wolnoœci do
lat 3”. Przepis ten ustanawia sankcjê karn¹ za wyra¿enie opinii, a na do-
datek pos³uguje siê pojêciami tak nieostrymi, ¿e mo¿e byæ stosowany
w sposób arbitralny do represjonowania wyra¿ania niepopularnych
pogl¹dów i koncepcji, zw³aszcza w naukach historycznych. Bez wzglê-
du na jego faktyczne wykorzystanie do celów karania, sam fakt jego obo-
wi¹zywania stanowi realne zagro¿enie dla wolnoœci s³owa i swobód aka-
demickich, na co zreszt¹ wielu naukowców z oburzeniem zwraca³o uwa-
gê w œrodkach masowego przekazu. Przepis ten zosta³ wprawdzie za-
skar¿ony do Trybuna³u Konstytucyjnego przez Rzecznika Praw Oby-
watelskich, ale, zamiast czekaæ na wyrok Trybuna³u, rz¹d powinien
przej¹æ inicjatywê i jak najprêdzej usun¹æ ten artyku³, w sposób oczywi-
sty niezgodny z konstytucj¹. Nie wyczerpuje on bowiem ¿adnej z konsty-
015-032
31 marca 2008 11:29:27
tucyjnych przes³anek dopuszczalnych ustawowych ograniczeñ wolnoœci

s³owa (zagro¿enie bezpieczeñstwa pañstwa, podwa¿enie porz¹dku pu-
blicznego, ochrona œrodowiska i zdrowia, ochrona moralnoœci publicznej
oraz ochrona praw i wolnoœci innych ludzi).
Wolnoœæ zgromadzeñ
Pod rz¹dami uprzedniej w³adzy przygotowywana by³a przez Mini-

sterstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego Ustawa o miejscach pa-
miêci narodowej. Projekt tej ustawy, która ma po raz pierwszy komplek-
sowo uj¹æ problematykê zwi¹zan¹ z miejscami pamiêci narodowej, ma
m.in. wprowadziæ na obszarze takich miejsc lub w ich bezpoœrednim
otoczeniu „szczególne zasady odbywania zgromadzeñ, imprez maso-
wych i prowadzenia dzia³alnoœci gospodarczej, maj¹c na wzglêdzie
utrzymanie powagi lub charakteru miejsca pamiêci narodowej”. Zagro-
¿enie dla wolnoœci zgromadzeñ polega na tym, ¿e – w myœl proponowa-
nej ustawy – „miejsca pamiêci” ustalaæ siê bêdzie m.in. uchwa³ami rad
gmin lub zarz¹dzeniami wojewodów: w ten sposób bêdzie mo¿na
wy³¹czaæ obszerne i prominentne miejsca spod mo¿liwoœci odbycia nie-
chcianych zgromadzeñ. Autorowi niniejszych uwag nieznany jest obec-
ny los tego projektu, a z braku wypowiedzi przedstawicieli rz¹du mo¿na
wnosiæ, ¿e projekt zosta³ od³o¿ony ad acta, ale nale¿a³oby wyraŸnie
oznajmiæ, ¿e obecny rz¹d nie planuje przed³o¿yæ projektu tej ustawy
w kszta³cie przed chwil¹ opisanym, w³aœnie ze wzglêdu na potencjalne
zagro¿enie dla konstytucyjnej wolnoœci zgromadzeñ.
Pañstwo a religia
1. W ustawach bud¿etowych na lata 2006 i 2007 przeznaczano wy-

datki na budowê Œwi¹tyni Opatrznoœci Bo¿ej w Warszawie (odpowied-
nio 20 mln z³ i 40 mln z³). Wspó³finansowanie tego przedsiêwziêcia
z bud¿etu pañstwowego nie jest uprawnione z punktu widzenia wartoœci
i norm konstytucyjnych. Jest to bowiem zarówno naruszeniem zasady
bezstronnoœci pañstwa wzglêdem religii jako takiej, jak i równoupraw-
nienia wszelkich wyznañ oraz pogl¹dów religijnych. Nie mo¿e tak¿e
byæ potraktowane jako element ochrony „dziedzictwa narodowego”,
gdy¿ – abstrahuj¹c ju¿ od zasady bezstronnoœci w kwestiach religii –
015-032
31 marca 2008 11:29:27
œwi¹tynia, która jeszcze nie powsta³a, i która nie jest wiernym odtwo-
rzeniem wczeœniej istniej¹cego w tym miejscu zabytku, nie mo¿e byæ
potraktowana jako element „dziedzictwa”. Wreszcie, argumenty obroñ-
ców owego dofinansowania, ¿e zostanie ono przeznaczone wy³¹cznie
na czêœæ muzealn¹ œwi¹tyni, s¹ ca³kowicie nieprzekonuj¹ce, gdy¿ ta
czêœæ bêdzie funkcjonowa³a jako integralna czêœæ œwi¹tyni, a zatem jej
charakter religijny bêdzie oczywisty. Nale¿y zatem stanowczo dora-
dziæ, by ewentualne próby powtórzenia w³¹czenia tej rezerwy celowej
do ustaw bud¿etowych w nadchodz¹cych latach zosta³y przez rz¹d
i wiêkszoœæ parlamentarn¹ odrzucone.
2. Z tych samych powodów nale¿y rekomendowaæ zarzucenie
subwencjonowania przez pañstwo niektórych œciœle religijnych instytu-
cji szkolnictwa wyznaniowego w ramach Koœcio³a katolickiego, a mia-
nowicie Papieskiego Wydzia³u Teologicznego we Wroc³awiu, Wy¿szej
Szko³y Filozoficzno-Pedagogicznej „Ignatianum” w Krakowie i Papie-
skiego Wydzia³u Teologicznego w Warszawie. Trzy ustawy dotycz¹ce
finansowania tych placówek edukacyjnych o charakterze wy³¹cznie ko-
œcielnym zosta³y przyjête 5 kwietnia 2006 r., a wesz³y w ¿ycie 1 paŸ-
dziernika 2006 r. Nasuwaj¹ one zasadnicze w¹tpliwoœci natury konsty-
tucyjnej: finansowanie z bud¿etu pañstwa instytucji o charakterze
wy³¹cznie wewn¹trzkoœcielnym oznacza subwencjonowanie religii,
jest zatem niezgodne z ustrojow¹ zasad¹ bezstronnoœci w³adz publicz-
nych w sprawach przekonañ religijnych, autonomii oraz wzajemnej nie-
zale¿noœci pañstwa i Koœcio³ów, a tak¿e równouprawnienia wszystkich
Koœcio³ów i zwi¹zków wyznaniowych (art. 25 Konstytucji).
3. Fundamentalne problemy, z punktu widzenia konstytucyjnej
wolnoœci sumienia i religii w kontekœcie nauczania religii w szkole
(art. 53 ust. 4 Konstytucji), a tak¿e ogólnego prawa do wolnoœci su-
mienia i religii (art 53 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1), wynikaj¹ z polityki
w³adz pañstwowych w odniesieniu do miejsca i statusu nauczania reli-
gii w szko³ach. Sygna³y wysy³ane w tej kwestii przez nowy rz¹d nie s¹
jasne. Pilnego rozwi¹zania wymaga przede wszystkim zapewnienie
realnoœci wyboru miêdzy religi¹ a przedmiotem „etyka” – obowi¹zek
zapewnienia przez w³adze oœwiatowe tej alternatywy wobec naucza-
nia religii wynika z Ustawy o systemie oœwiaty z 1991 r.5, a tak¿e
z Rozporz¹dzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie warunków
5
Tekst jednolity: DzU 2004, nr 256, z póŸn. zm.
015-032
31 marca 2008 11:29:27
i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach

i szko³ach z 1992 r.6. Nale¿y przypomnieæ, ¿e zgodnie z tym roz-
porz¹dzeniem nauka etyki musi byæ zaoferowana w ka¿dej klasie,
w której jest co najmniej 7 uczniów pragn¹cych uczêszczaæ na te zajê-
cia, a w przeciwnym razie szko³a ma obowi¹zek zorganizowaæ miê-
dzyklasowe lekcje etyki. W przeciwnym razie konstytucyjna wolnoœæ
sumienia i religii uczniów zostanie naruszona, jak wyraŸnie przewidu-
je to art. 53 ust. 4 Konstytucji, który dopuszcza (a nie „narzuca”) mo¿-
liwoœæ nauczania religii w szkole, ale pod warunkiem nienaruszania
„wolnoœci religii i sumienia innych osób”. Wolnoœæ ta jest naruszona
przez sam fakt nieoferowania zajêæ alternatywnych w czasie i w miejs-
ce nauczania religii (gdy¿ uczniowie nieuczêszczaj¹cy na religiê s¹
faktycznie stygmatyzowani jako „odrêbni”, „inni”; przy okazji po-
gwa³cone jest tak¿e ich konstytucyjne prawo do nieujawniania swych
przekonañ religijnych wzglêdem organów w³adzy publicznej [art. 53
ust. 7], a takim organem jest administracja szkó³ publicznych).
Ponadto nadal niejasne s¹ zamierzenia w³adz w dwóch kontrowe-
rsyjnych kwestiach, które zantagonizowa³y spo³eczeñstwo w czasie
ostatnich miesiêcy w³adzy poprzedniego rz¹du: chodzi o status religii
jako przedmiotu maturalnego, a tak¿e zaliczanie oceny z religii do
œredniej z ocen. W obu tych sprawach w³adze Koœcio³a katolickiego
wywieraj¹ istotn¹ presjê na w³adze publiczne, a d³ugofalowe stanowi-
sko centralnych w³adz oœwiatowych jest w tej kwestii niejasne. Trzeba
wyraŸnie powiedzieæ, ¿e zw³aszcza w sytuacji, gdy alternatywa w po-
staci przedmiotu „etyka” jest fikcj¹ (przedmiot ten oferowany jest
w nieco ponad jednym procencie szkó³), zarówno zaliczenie religii do
œredniej ocen, jak i do zestawu przedmiotów maturalnych by³oby nie-
zgodne z wyraŸnym wymogiem konstytucyjnym art. 25 i 53. Przede
wszystkim jednak nale¿y raz jeszcze podkreœliæ, ¿e jeœli obecnoœæ reli-
gii ma byæ w ogóle utrzymana w szko³ach publicznych (nale¿y powtó-
rzyæ: jest to konstytucyjna mo¿liwoœæ, a nie wymóg), to w³adze pañ-
stwowe maj¹ obowi¹zek zapewniæ uczniom dostêp do przedmiotu pod
nazw¹ „etyka”, wyk³adanego w sposób œwiecki, we wszystkich
szko³ach publicznych: brak tej alternatywy skutkuje stworzeniem de
facto obowi¹zku uczestniczenia w lekcjach religii, co jest bezpoœred-
nim pogwa³ceniem gwarancji konstytucyjnych, zawartych w art. 53.
6
DzU 1992, nr 36, poz. 155 z póŸn. zm.
015-032
31 marca 2008 11:29:27
Prawo do prywatnoœci
Szczególne zagro¿enia dla prywatnoœci (art. 47 i art. 51 ust. 2 Kon-

stytucji) wynikaj¹ z dzia³alnoœci Centralnego Biura Antykorupcyjnego
(CBA), powo³anego ustaw¹ z 9 czerwca 2006 r.7. W koñcu maja 2006 r.
pracownicy CBA dokonali przejêcia dokumentacji medycznej z war-
szawskiego szpitala Ministerstwa Spraw Wewnêtrznych i Administra-
cji. Zwróci³o to uwagê opinii publicznej na specyficzny charakter Usta-
wy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, która – kumuluj¹c w tej in-
stytucji liczne kompetencje, a jednoczeœnie pos³uguj¹c siê enigmaty-
cznymi, niejasnymi przepisami – stwarza realne zagro¿enie dla prawa
do prywatnoœci. Jeœli wola polityczna nowej wiêkszoœci parlamentar-
nej jest taka, ¿e instytucja ta zostanie utrzymana, to niezbêdne jest zre-
widowanie ustawy o CBA, by usun¹æ tkwi¹ce w niej zagro¿enia dla
prawa o prywatnoœci.
Równouprawnienie
1. Jak dokumentowa³em to w opracowaniu Porz¹dek konstytucyjny,

poprzednia w³adza celowa³a w wypowiedziach i dzia³aniach o charakte-
rze otwarcie homofobicznym8. Wprawdzie styl i kultura osobista cz³on-
ków nowego rz¹du – i, w du¿ej mierze, cz³onków nowej wiêkszoœci sej-
mowej – s¹ ca³kowicie odmienne i nie dochodzi³o ostatnio do ¿adnych
otwarcie pogardliwych wypowiedzi cz³onków nowych w³adz polskich
pod adresem mniejszoœci seksualnych, to jednak pewne „zasz³oœci”,
stanowi¹ce spadek po poprzedniej w³adzy, domagaj¹ siê interwencji.
Uwaga ta odnosi siê przede wszystkim do homofobicznego dziedzictwa
po poprzednim ministrze edukacji. Pierwsza sprawa dotyczy wycofania
ze stosowania przez nauczycieli oficjalnego poradnika Rady Europy za-
tytu³owanego Kompas, który zosta³ uznany przez poprzedniego ministra
za propaguj¹cy homoseksualizm. Po drugie, nale¿y rozwa¿yæ przywró-
cenie do pracy zwolnionego w zwi¹zku z t¹ w³aœnie spraw¹ (w maju
2007 r.), Miros³awa Sielatyckiego, dyrektora Centralnego Oœrodka Do-
skonalenia Nauczycieli. Po trzecie, trzeba ca³kowicie odrzuciæ przy-
gotowywany przez poprzednie w³adze edukacyjne projekt ustawy
7
DzU 2006, nr 104, poz. 708.
8
W. Sadurski: Porz¹dek..., s. 45–48.
015-032
31 marca 2008 11:29:27
zmieniaj¹cy Ustawê o systemie oœwiaty, w którym w³adze szkolne

mia³y byæ zobowi¹zane do ochrony uczniów przed „propagowaniem
homoseksualizmu”, co zosta³o ujête przez autorów projektu w sposób
wyraŸnie homofobiczny.
2. Istnieje pilny problem dostosowania polskiego do prawa Wspól-
not Europejskich dotycz¹cego przeciwdzia³ania dyskryminacji rasowej
i zwi¹zanej z pochodzeniem etnicznym. Polskê, a tak¿e wszystkie inne
pañstwa cz³onkowskie Unii Europejskiej, obowi¹zuje Dyrektywa
o Równoœci Rasowej (Race Equality Directive) z 2000 r., która powinna
byæ wiernie odzwierciedlona („transponowana”) w polskim prawie.
Tymczasem, jak zwróci³a na to uwagê Komisja Europejska 27 czerwca
2007 r., implementacja tej dyrektywy jest w polskim prawie niepe³na.
W szczególnoœci, zwrócono Polsce uwagê na to, ¿e (1) zakres krajowe-
go ustawodawstwa, transponuj¹cego dyrektywê, ograniczony jest do
kwestii zatrudnienia (podczas gdy dyrektywa dotyczy te¿ dyskrymina-
cji w opiece spo³ecznej, oœwiacie i dostêpie do dóbr i us³ug, w tym do
mieszkañ); (2) wy³¹czenia z podlegania zakazom dyskryminacji ujête
s¹ zbyt szeroko; (3) poœrednia dyskryminacja zdefiniowana jest
niew³aœciwie; (4) brak jest definicji wiktymizacji. Warto dodaæ, ¿e rów-
nie¿ w Memorandum Komisarza Praw Cz³owieka wskazano na niewy-
starczaj¹ce przepisy dotycz¹ce zapobiegania dyskryminacji w takich
sferach jak mieszkalnictwo, relacje wynikaj¹ce z umów i dostêp do
miejsc publicznych9. Nale¿y mieæ nadziejê, ¿e wszystkie te kwestie zo-
stan¹ odpowiednio potraktowane przez przygotowywan¹ przez rz¹d
Ustawê o równym traktowaniu, która ma mieæ na celu m.in. wdra¿anie
wy¿ej wymienionych dyrektyw wspólnotowych (prace nad tym projek-
tem zosta³y rozpoczête przez poprzedni rz¹d). Nale¿y jednak zauwa¿yæ,
¿e – mimo generalnie bardzo szerokiego zakresu tego projektu – nie
obejmowa³ on, w swej ostatniej, znanej publicznie wersji, zakazu dys-
kryminacji z powodu orientacji seksualnej w jednej szczegó³owej dzie-
dzinie, a mianowicie w dostêpie do œwiadczonych publicznie dóbr
i us³ug (w innych dziedzinach, regulowanych przez projektowan¹ usta-
wê – tzn. w dostêpie do zatrudnienia, do zwi¹zków zawodowych i in-
nych organizacji, ubezpieczenia spo³ecznego, us³ug medycznych,
oœwiaty itp. – orientacja seksualna jest wymieniona obok innych zaka-
zanych podstaw dyskryminacji, takich jak p³eæ, rasa i pochodzenie etni-
czne). Jest to niezgodne ze wspólnotow¹ dyrektyw¹ 2000/78/EC.
9
Komisarz Praw Cz³owieka Rady Europy: Memorandum…, par. 44.
015-032
31 marca 2008 11:29:27
Wskazane by³oby stosowne rozbudowanie przepisów ustawowych

w tym wzglêdzie. Stosowne by³oby te¿ w³¹czenie do projektowanej
ustawy kwestii dialogu z organizacjami pozarz¹dowymi, czego dotych-
czasowy projekt nie regulowa³.
3. Szczególnie kontrowersyjna jest w Polsce kwestia przerywania
ci¹¿y. Jak wiadomo, polskie prawo jest pod tym wzglêdem bardzo re-
strykcyjne, a aborcja jest dopuszczalna tylko w trzech przypadkach: gdy
ci¹¿a zagra¿a ¿yciu lub zdrowiu matki, gdy wystêpuje znaczne ryzyko
ciê¿kiego i nieodwracalnego uszkodzenia p³odu lub nieuleczalnej, za-
gra¿aj¹cej ¿yciu choroby b¹dŸ gdy istniej¹ silne podstawy, by przypusz-
czaæ, ¿e ci¹¿a jest wynikiem przestêpstwa. Zgodnie z wyrokiem Trybu-
na³u Konstytucyjnego z 28 maja 1997 r. wszelkie rozszerzenie dopusz-
czalnoœci aborcji na inne przypadki zosta³oby prawdopodobnie uznane
za niezgodne z konstytucj¹10 (chyba ¿e Trybuna³ zmieni³by swoje sta-
nowisko w tej kwestii). Jednoczeœnie nale¿y domniemywaæ, ¿e zawê¿e-
nie dopuszczalnoœci aborcji w porównaniu z obecnym stanem prawnym
równie¿ by³oby niezgodne z konstytucj¹, gdy¿ mog³oby byæ sprzeczne,
w zale¿noœci od treœci zmian, m.in. z konstytucyjnym prawem do ochro-
ny zdrowia (art. 67), prawem do nietykalnoœci osobistej i wolnoœci oso-
bistej (art. 41), prawem do ochrony prywatnoœci (art. 47), z gwarancj¹
równoœci praw kobiet i mê¿czyzn (art. 33) oraz z prawem do ochrony
godnoœci (art. 30). St¹d wynika, ¿e pod rz¹dami obecnej konstytucji
aktualny stan ustawy stanowi pewn¹ konstytucyjn¹ równowagê, a jed-
noczeœnie nale¿y przypuszczaæ, ¿e nie istnieje obecnie w Polsce goto-
woœæ polityczna do zmiany konstytucyjnej w tej dziedzinie, jak wska-
zuj¹ na to nieudane próby zmiany konstytucji w³aœnie w tym zakresie
w 2006 r. z inicjatywy LPR.
Dlatego wydaje siê, ¿e politycznie ma³o realistyczne by³oby sugero-
wanie zliberalizowania – w drodze poprawki konstytucyjnej lub ewen-
tualnie tylko zmiany ustawowej, która nastêpnie zosta³aby przetestowa-
na w Trybunale – prawnej dostêpnoœci aborcji zgodnie ze stanem praw-
nym panuj¹cym w zdecydowanej wiêkszoœci pañstw europejskich. Nie
oznacza to jednak, ¿e obecnie w Polsce, jeœli chodzi o kwestiê prawnie
dopuszczalnego usuwania ci¹¿y, sytuacja jest zgodna z wymogami kon-
stytucyjnymi. Jak wskaza³ na to dobitnie wyrok Europejskiego Trybu-
na³u Praw Cz³owieka w sprawie Alicja Tysi¹c przeciwko Polsce (z 20
marca 2007 r.), faktyczna czêsta niedostêpnoœæ zabiegu usuniêcia ci¹¿y
10
Sygn. akt K 26/96.
015-032
31 marca 2008 11:29:27
w tych przypadkach, gdy kobieta ciê¿arna ma do tego prawo, jest nie-

zgodna z art. 8 ratyfikowanej przez Polskê Europejskiej Konwencji
Praw Cz³owieka, a zatem – z Konstytucj¹ RP. Europejski Trybuna³
zwróci³ uwagê na to, ¿e skoro prawodawca dopuœci³ prawn¹ mo¿liwoœæ
przerwania ci¹¿y w pewnych przypadkach, to nie wolno mu konstruo-
waæ ram prawnych w sposób ograniczaj¹cy korzystanie z tej mo¿liwo-
œci. Trybuna³ uzna³ ponadto, ¿e polskie prawo nie przewiduje ¿adnego
skutecznego mechanizmu, zdolnego okreœliæ, czy zachodz¹ przes³anki
legalnego przerwania ci¹¿y. W konsekwencji Trybuna³ uzna³, ¿e Polska
nie zapewni³a pani Alicji Tysi¹c skutecznego prawa do poszanowania
jej ¿ycia prywatnego. Na obecnych w³adzach polskich ci¹¿y obowi¹zek
realizacji tego wyroku, a zarazem stworzenie gwarancji, ¿e kobiety
bêd¹ mia³y faktyczne mo¿liwoœci dostêpu do aborcji w sytuacjach do-
puszczalnych prawnie, bez natrafiania na opór ze strony samych leka-
rzy, parali¿owanych strachem przed wydaniem odpowiednich zaœwiad-
czeñ lub dokonywaniem zabiegów.
Ustawa o zarz¹dzaniu kryzysowym
Ustawa ta zosta³a przyjêta 26 kwietnia 2007 r.11, z inicjatywy ówczes-

nego rz¹du, i, jak wywodzi³em w opracowaniu Porz¹dek konstytucyjny,
zawiera ona niezgodne z konstytucj¹ ustanowienie nowego typu stanu
nadzwyczajnego, nieprzewidzianego przez konstytucjê, która wymie-
nia tylko trzy konstytucyjnie uregulowane stany nadzwyczajne, tzn.
stan wojenny, stan wyj¹tkowy i stan klêski ¿ywio³owej12. Ta konsty-
tucyjna lista jest enumeratywna i nie daje ustawodawcy wolnej rêki
dla dorzucania do niej innych stanów, nie bêd¹cych ani stanem „nor-
malnym”, ani jednym z konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych.
Musi zatem byæ potraktowana jako metoda na obejœcie rozmaitych
warunków ustanowionych przez konstytucjê dla stanów nadzwyczaj-
nych, pozwalaj¹ca w³adzy publicznej na postêpowanie analogiczne do
dzia³añ dopuszczalnych w takich stanach – ale bez spe³nienia konsty-
tucyjnych wymogów przewidzianych dla stanów nadzwyczajnych.
Ustawa ta zawiera szerok¹ i niedookreœlon¹ definicjê sytuacji kryzy-
sowej, uzasadniaj¹cej tryb zarz¹dzania przewidziany ustaw¹: sytuacja
11
DzU 2007, nr 89 poz. 590.
12
W. Sadurski: Porz¹dek..., s. 51–53.
015-032
31 marca 2008 11:29:27
ta okreœlona jest jako „sytuacja bêd¹ca nastêpstwem zagro¿enia i pro-

wadz¹ca w konsekwencji do zerwania lub znacznego naruszenia wiê-
zów spo³ecznych przy równoczesnym powa¿nym zak³óceniu w funk-
cjonowaniu instytucji publicznych, jednak w takim stopniu, ¿e u¿yte
œrodki niezbêdne do zapewnienia lub przywrócenia bezpieczeñstwa nie
uzasadniaj¹ wprowadzenia ¿adnego ze stanów nadzwyczajnych” okre-
œlonych przez konstytucjê w art. 228.
Pozwala to na daleko posuniêt¹ dowolnoœæ uznawania okreœlonej sy-
tuacji za kryzysow¹, a wzmianka o „zerwaniu lub naruszeniu wiêzów
spo³ecznych” niepokoj¹co sugeruje, ¿e np. daleko posuniêta niechêæ
spo³eczna wobec w³adzy mo¿e byæ kryterium uznania danego stanu za
„sytuacjê kryzysow¹”. Konsekwencje og³oszenia sytuacji kryzysowej
mog¹ byæ powa¿ne: ustawa ta zezwala w takich sytuacjach na u¿ycie
oddzia³ów Si³ Zbrojnych, jeœli u¿ycie innych si³ i œrodków jest niemo¿-
liwe lub okazuje siê niewystarczaj¹ce. Ma to oczywisty wp³yw na pra-
wa i wolnoœci jednostki, np. na prawo do poruszania siê, prawo do zgro-
madzeñ, prawo do swobodnej dzia³alnoœci gospodarczej itp. Pos³ugiwa-
nie siê pojêciami niejasnymi („sytuacja kryzysowa” definiowana m.in.
jako zerwanie lub naruszenie „wiêzów spo³ecznych”) w przepisach,
których zastosowanie mo¿e prowadziæ do ograniczenia konstytucyj-
nych praw i wolnoœci, uznawane jest od dawna przez Trybuna³ Konsty-
tucyjny za niezgodne z zasad¹ demokratycznego pañstwa prawnego13
(bez wzglêdu na to, kiedy Trybuna³ rozpatrzy wniosek grupy
pos³ów o stwierdzenie jej niekonstytucyjnoœci, w pe³ni uzasadniona by-
³aby jak najrychlejsza inicjatywa rz¹du uchwalenia ustawy derogacyj-
nej i wyeliminowanie Ustawy o stanie kryzysowym z polskiego po-
rz¹dku prawnego).
Przy tej okazji mo¿na wyraziæ postulat bardziej ogólny. Nie ma
¿adnego powodu, by czekaæ na zajêcie siê przez Trybuna³ Konstytucyj-
ny ustawami, które zosta³y przyjête przez wczeœniejsz¹ wiêkszoœæ par-
lamentarn¹ przy obiekcjach obecnej wiêkszoœci i które budzi³y (oraz
nadal budz¹) powa¿ne w¹tpliwoœci natury konstytucyjnej. Choæ (ze
wzglêdu na zasadê dyskontynuacji) niektóre z tych ustaw zosta³y po-
nownie zaskar¿one do Trybuna³u i czekaj¹ „w kolejce” na rozpatrze-
nie, by³oby bardzo po¿¹dane, aby obecna wiêkszoœæ parlamentarna
dokona³a oceny ustaw, które powinny byæ pilnie zmienione lub wrêcz
derogowane. Wynika to z trzech przes³anek: (1) kszta³t polskiego sy-
13
Por. wyrok z 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99.
015-032
31 marca 2008 11:29:27
stemu prawnego jest przede wszystkim odpowiedzialnoœci¹ parlamen-

tu, a wiêkszoœæ parlamentarna ma konstytucyjny obowi¹zek realizo-
wania woli spo³eczeñstwa w zakresie ustawodawstwa; nie znaczy to,
by ka¿da nowa wiêkszoœæ automatycznie przyjmowa³a negatywny
stosunek do zastanego stanu prawnego, lecz tylko by by³a œwiadoma
tak¿e negatywnego dziedzictwa pozostawionego przez poprzedni¹
wiêkszoœæ; (2) zmniejszone zostanie w ten sposób notoryczne prze-
ci¹¿enie Trybuna³u Konstytucyjnego; (3) komisje parlamentarne maj¹
szerszy mandat do oceniania prawodawstwa, gdy¿ mog¹ je kwestiono-
waæ nie tylko z w¹skiego, konstytucyjnego punktu widzenia, ale tak¿e
z punktu widzenia celowoœci i skutecznoœci.
Uwagi koñcowe
Raz jeszcze nale¿y podkreœliæ, ¿e przedstawione wy¿ej rekomenda-

cje (wyra¿aj¹ce prywatne opinie autora) maj¹ charakter œwiadomie
minimalistyczny: ograniczaj¹ siê, po pierwsze, tylko do tych kwestii,
które maj¹ jednoznacznie aspekt konstytucyjny, a zatem przede wszy-
stkim do tych rozwi¹zañ ustawowych, które, zdaniem autora tych
s³ów, s¹ niezgodne z konstytucj¹; po drugie – do tych kwestii, które
nie zostan¹ omówione w innych czêœciach niniejszego tomu; po trzecie
– do tych kwestii, w stosunku do których, w obecnym uk³adzie politycz-
nym, jest stosunkowo ³atwo zmobilizowaæ wiêkszoœæ niezbêdn¹ dla
sugerowanych tu zmian ustawowych, i po czwarte – które nie powo-
duj¹ koniecznoœci zmian konstytucyjnych, poniewa¿ na obecnym eta-
pie, zwi¹zanym zw³aszcza z „kohabitacj¹”, a tak¿e z polaryzacj¹ poli-
tyczn¹ na zwolenników dwóch bardzo silnych partii, zmiany te
mia³yby negatywne konsekwencje, które przewy¿sza³yby ewentual-
ne korzyœci wynikaj¹ce z usuniêcia pewnych dysfunkcjonalnoœci obec-
nej konstytucji. Podtrzymujê wiêc fundamentaln¹ opiniê, wyra¿on¹
w tekœcie Porz¹dek konstytucyjny, ¿e g³ówne problemy konstytucyjne
w Polsce wynikaj¹ obecnie ze z³ej praktyki ustawodawczej i politycz-
nej, a nie ze z³ej konstytucji. Ocena ta, moim zdaniem, nie utraci³a
aktualnoœci w 2008 r.
015-032
31 marca 2008 11:29:27
015-032
31 marca 2008 11:29:27
Jan Barcz
Zmiana roli Sejmu i Senatu po przyjêciu

Traktatu Lizboñskiego
Uwagi wstêpne
Umocnienie pozycji parlamentów narodowych zaproponowane

w Traktacie konstytucyjnym Unii Europejskiej1 i nastêpnie z pewnymi
modyfikacjami przejête przez Traktat Lizboñski nale¿y do bardziej
znacz¹cych reform ustrojowych Unii Europejskiej. Jej realizacja mo¿e
siê przyczyniæ do podniesienia legitymacji demokratycznej Unii, a tak-
¿e uzyskania przez parlamenty narodowe mocnej pozycji w unijnych
sprawach. Do parlamentów narodowych odnosi siê szereg postanowieñ
Traktatu Lizboñskiego2 oraz – przede wszystkim – dwa protoko³y
do³¹czone do Traktatu: Protokó³ w sprawie roli parlamentów narodo-
wych w Unii Europejskiej oraz Protokó³ w sprawie stosowania zasad
pomocniczoœci i proporcjonalnoœci.
Traktat Lizboñski wprowadza do Traktatu o Unii Europejskiej
(TUE) nowy artyku³ (art. 8c /nowy art. 12/)3, w którym wymienione s¹
poszczególne elementy roli parlamentów narodowych w dzia³aniu Unii:
1
Por. J. Barcz: Przewodnik po Traktacie konstytucyjnym wraz z tekstem Traktatu, Wydaw-
nictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2005, s. 50 i nast.
2
Por. punkt 11 za³¹cznika I do Konkluzji Prezydencji przyjêtych podczas spotkania Rady
Europejskiej w dniach 21–23 czerwca 2007 r.
3
Podana numeracja artyku³ów odnosi siê do postanowieñ Traktatu o Unii Europejskiej
(TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w brzmieniu nadanym przez Trak-
tat Lizboñski: pierwszy numer artyku³u odnosi siê do zmienionej numeracji obecnie obo-
wi¹zuj¹cej, drugi – do nowej numeracji ustalonej w tablicach ekwiwalencyjnych (za³¹cznik do
Traktatu Lizboñskiego).
033-044
31 marca 2008 11:32:50
34 Jan Barcz
„Parlamenty narodowe aktywnie przyczyniaj¹ siê do prawid³owego

funkcjonowania Unii:
a) otrzymuj¹c od instytucji Unii informacje oraz projekty europejskich
aktów prawodawczych Unii zgodnie z Protoko³em w sprawie roli
parlamentów narodowych w Unii Europejskiej,
b) czuwaj¹c nad poszanowaniem zasady pomocniczoœci zgodnie z pro-
cedurami przewidzianymi w Protokole w sprawie stosowania zasa-
dy pomocniczoœci i proporcjonalnoœci,
c) . uczestnicz¹c, w ramach przestrzeni wolnoœci, bezpieczeñstwa i spra-
wiedliwoœci, w mechanizmach oceniaj¹cych wykonanie polityk
Unii w tej dziedzinie, zgodnie z artyku³em 61c (nowy art. 79) Trak-
tatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, oraz anga¿uj¹c siê w poli-
tyczn¹ kontrolê Europolu i ocenê dzia³alnoœci Eurojustu, zgodnie
z artyku³ami 69g (nowym art. 88) i 69d (nowym art. 85) tego Traktatu,
d) uczestnicz¹c w procedurach zmiany Traktatów, zgodnie z artyku-
³em 48 (nowym art. 48) niniejszego Traktatu,
e) otrzymuj¹c informacje na temat wniosków o przyst¹pienie do Unii,
zgodnie z artyku³em 49 (nowym art. 49) niniejszego Traktatu,
f) uczestnicz¹c w miêdzyparlamentarnej wspó³pracy miêdzy parla-
mentami narodowymi i z Parlamentem Europejskim, zgodnie z Pro-
toko³em w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europej-
skiej”.
Ogólne umocnienie pozycji parlamentów narodowych

Protokó³ w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europej-
skiej modyfikuje w znacz¹cym zakresie obecnie obowi¹zuj¹ce regula-
cje. Modyfikacje te obejmuj¹ nastêpuj¹ce dziedziny.
1. Rozszerzony i zmieniony zostaje mechanizm informowania par-
lamentów narodowych (tytu³ I Protoko³u): o ile obecnie parlamentom
narodowym przekazywane s¹ bezpoœrednio dokumenty konsultacyjne
Komisji (zielone ksiêgi, bia³e ksiêgi i komunikaty), natomiast projekty
aktów prawnych za poœrednictwem odnoœnych rz¹dów, to Protokó³
przewiduje (art. 2) bezpoœrednie przekazywanie projektów aktów praw-
nych Unii (aktów prawodawczych) równie¿ do parlamentów narodo-
wych (paralelnie do przekazywania ich do rz¹dów pañstw cz³onkows-
kich) oraz rozszerza katalog dokumentów konsultowanych (ma on obej-
mowaæ równie¿ roczny program prac legislacyjnych, wszelkie inne do-
033-044
31 marca 2008 11:32:50
Zmiana roli Sejmu i Senatu po przyjêciu Traktatu Lizboñskiego 35
kumenty dotycz¹ce planowania legislacyjnego lub strategii politycz-

nej, które s¹ przedk³adane przez Komisjê Parlamentowi Europejskiemu
i Radzie – art. 1); równie¿ Trybuna³ Obrachunkowy zostanie zobo-
wi¹zany do przesy³ania swoich rocznych sprawozdañ parlamentom na-
rodowym (art. 7); w przypadku przesy³ania parlamentom narodowym
projektu aktu prawnego zwiêkszono do oœmiu tygodni (obecnie szeœæ
tygodni) okres, jaki musi up³yn¹æ (z pewnymi wyj¹tkami) miêdzy prze-
kazaniem przez Komisjê projektu aktu prawnego a umieszczeniem go
w porz¹dku dziennym Rady w celu przyjêcia lub zajêcia stanowiska
w ramach procedury legislacyjnej (art. 4); jednoczeœnie projekt zawiera
zobowi¹zanie do przekazywania parlamentom narodowym porz¹dków
dziennych posiedzeñ Rady oraz protoko³ów posiedzeñ, podczas których
rozpatrywano projekty aktów prawnych (art. 5).
2. Ustalono system monitorowania przestrzegania zasady subsy-
diarnoœci przy formu³owaniu projektów aktów prawnych: Protokó³ po-
twierdza ten system co do zasady (art. 3), odsy³aj¹c jednoczeœnie do
Protoko³u w sprawie stosowania zasad subsydiarnoœci i proporcjonal-
noœci (patrz szczegó³owo dalej).
3. Ustanowiono kontrolê korzystania z tzw. procedury k³adki: art. 6
Protoko³u nawi¹zuje bezpoœrednio do art. 48 (nowy art. 48) ust. 7 Trak-
tatu o Unii Europejskiej (podjêcie przez Radê Europejsk¹ decyzji
w sprawie odejœcia w danym obszarze z trybu podejmowania decyzji
jednomyœlnie na rzecz wiêkszoœci kwalifikowanej oraz decyzji w spra-
wie zmiany procedury podejmowania decyzji – ze szczególnej na
zwyk³¹ (patrz szczegó³owo dalej).
4. Rozszerzono mechanizmy wspó³pracy miêdzyparlamentarnej:
Protokó³ (w Tytule II) wskazuje (art. 9), ¿e Parlament Europejski i par-
lamenty narodowe wspólnie okreœlaj¹, jak „skutecznie” i „systematycz-
nie” rozwijaæ wspó³pracê parlamentarn¹ w Unii Europejskiej (wyraŸnie
chodzi tu o kszta³towanie ró¿nych sposobów wspó³pracy miêdzy parla-
mentami narodowymi oraz miêdzy parlamentami narodowymi a Parla-
mentem Europejskim). Niezale¿nie od tego w sposób bardziej elastycz-
ny ni¿ dotychczas okreœlane s¹ kompetencje Konferencji Komisji
Wyspecjalizowanych w Sprawach Wspólnotowych (COSAC). Zgodnie
z art. 10 mo¿e ona przedk³adaæ Parlamentowi Europejskiemu, Radzie
i Komisji projekty aktów prawnych w sprawach, które „uzna za w³aœci-
we” (obecnie obowi¹zuj¹ ograniczenia obejmuj¹ce tak¹ kompetencj¹
033-044
31 marca 2008 11:32:50
36 Jan Barcz
COSAC jedynie projekty aktów prawnych dotycz¹ce Przestrzeni Wol-

noœci, Bezpieczeñstwa i Sprawiedliwoœci, mog¹ce mieæ bezpoœredni
wp³yw na prawa i wolnoœci jednostek lub na prawa podstawowe b¹dŸ
gdy zgodz¹ siê na to pañstwa cz³onkowskie); w podobnym zakresie
COSAC mo¿e zg³aszaæ uwagi nawi¹zuj¹ce do przestrzegania zasady
subsydiarnoœci. Niezale¿nie od tego potwierdza siê kompetencje
COSAC do wspierania wymiany informacji miêdzy parlamentami naro-
dowymi i Parlamentem Europejskim, w tym w ramach komisji wyspe-
cjalizowanych, organizowania konferencji miêdzyparlamentarnych (ze
szczególnym wskazaniem na zagadnienia Wspólnej Polityki Zagranicz-
nej i Bezpieczeñstwa, w tym Wspólnej Polityki Bezpieczeñstwa i Obro-
ny). Ten ostatni aspekt jest szczególnie istotny, poniewa¿ Traktat Liz-
boñski (podobnie jak Traktat konstytucyjny) nie przewiduje jakiegokol-
wiek w³¹czenia parlamentów narodowych w obszar Wspólnej Polityki
Zagranicznej i Bezpieczeñstwa.
Mechanizm monitorowania zasady pomocniczoœci
Zasada pomocniczoœci zosta³a nieco zmodyfikowana w art. 3b (nowy

art. 5) ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w stosunku do regulacji obec-
nie obowi¹zuj¹cej. Zmiany wprowadzane w tej dziedzinie w stosunku
do obecnego stanu prawnego obejmuj¹ dwie podstawowe kwestie.
Po pierwsze – postanowienia Traktatu Lizboñskiego (id¹c œladem
Traktatu konstytucyjnego) precyzuj¹ treœæ zasady pomocniczoœci w sto-
sunku do akapitu drugiego art. 5 TWE, w³¹czaj¹c wyraŸnie w zakres
dzia³ania tej zasady „poziom regionalny i lokalny” w pañstwach cz³on-
kowskich. Postanowienia Protoko³u w sprawie stosowania zasad pomoc-
niczoœci i proporcjonalnoœci dodaj¹ do tego stwierdzenia dalsze ele-
menty, zobowi¹zuj¹c Komisjê do konsultowania „wymiaru regionalne-
go i lokalnego” przygotowywanego aktu prawnego (art. 2) oraz zwra-
caj¹c uwagê na celowoœæ konsultowania przez parlamenty narodowe
przygotowywanej uzasadnionej opinii z „parlamentami regionalnymi
maj¹cymi kompetencje ustawodawcze” (art. 6). Dla efektywnoœci tych
postanowieñ istotne znaczenie maj¹ gwarancje procesowe: Protokó³
podkreœla (art. 8 akapit pierwszy), ¿e zasada pomocniczoœci stanowi
wa¿ny test w badaniu legalnoœci aktów prawnych Unii stosownie do art.
230 (nowy art. 263) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz
– co stanowi regulacjê now¹ – przyznaje Komitetowi Regionów prawo
033-044
31 marca 2008 11:32:50
wnoszenia skargi „przeciwko aktom prawodawczym”, które musz¹ byæ

przez Komitet konsultowane (a wiêc dotycz¹cym spraw regionalnych
i lokalnych).
Po drugie – Protokó³ w sprawie stosowania zasad pomocniczoœci
i proporcjonalnoœci ustanawia mechanizm nadzorowania przestrzega-
nia zasady pomocniczoœci. Mechanizm ten zawiera nastêpuj¹ce podsta-
wowe elementy:
• Komisja przekazuje projekty „aktów prawodawczych” parlamentom
narodowym równoczeœnie z ich przekazaniem „prawodawcy Unii”
(obowi¹zek taki dotyczy odpowiednio Parlamentu Europejskiego,
Rady Ministrów, grupy pañstw cz³onkowskich podejmuj¹cych ini-
cjatywê ustawodawcz¹, Trybuna³u Sprawiedliwoœci, Europejskiego
Banku Centralnego i Europejskiego Banku Inwestycyjnego).
• Projekty tych aktów prawnych musz¹ zawieraæ uzasadnienie co do
przestrzegania zasady pomocniczoœci i proporcjonalnoœci; obowi¹-
zek taki istnieje równie¿ obecnie, Protokó³ w art. 5 okreœla jednak za-
sadnicze elementy takiego uzasadnienia (ocena skutków finanso-
wych, ocena w œwietle wskaŸników jakoœciowych i „w miarê mo¿li-
woœci” iloœciowych, minimalizowanie obci¹¿eñ finansowych lub
administracyjnych nak³adanych na Uniê, rz¹dy krajowe, w³adze re-
gionalne lub lokalne, podmioty gospodarcze i obywateli); tego rodza-
ju szczegó³owe uzasadnienie ma na celu u³atwienie pracy parlamen-
tom narodowym.
• W ci¹gu oœmiu tygodni (przed³u¿ono ten okres, Traktat konstytucyjny
proponowa³ bowiem szeœæ tygodni) od daty przekazania projektu
aktu prawnego parlamenty narodowe mog¹ przyj¹æ „uzasadnion¹
opiniê” stwierdzaj¹c¹ brak zgodnoœci projektu z zasad¹ pomocniczo-
œci (art. 6 Protoko³u). Tego rodzaju „uzasadnione opinie” maj¹ dwo-
jaki charakter, w zale¿noœci od liczby g³osów parlamentów narodo-
wych, wskazuj¹cych na sprzecznoœæ projektu z zasad¹ pomocniczo-
œci (ka¿dy parlament narodowy ma – w ramach omawianej procedury
– dwa g³osy, które rozk³adaj¹ siê w przypadku parlamentów dwuiz-
bowych na obie izby lub te¿ dzielone s¹ „w zale¿noœci od narodowe-
go systemu parlamentarnego”):
(1) je¿eli liczba „uzasadnionych opinii” stanowi co najmniej jedn¹
trzeci¹ liczby g³osów przyznanych parlamentom (a jedn¹ czwart¹
w odniesieniu do projektów odnosz¹cych siê do Przestrzeni Wol-
033-044
31 marca 2008 11:32:50
38 Jan Barcz
noœci, Bezpieczeñstwa i Sprawiedliwoœci, to projekt zostaje pod-

dany jedynie „ponownej analizie”, a nastêpnie mo¿e byæ podtrzy-
many, zmieniony lub wycofany (niezbêdne jest uzasadnienie sto-
sownej decyzji);
(2) jeœli natomiast liczba „uzasadnionych opinii” o sprzecznoœci projek-
tu aktu prawnego z zasad¹ pomocniczoœci stanowi co najmniej
zwyk³¹ wiêkszoœæ g³osów przyznanych parlamentom narodowym,
a projekt objêty jest zwyk³¹ procedur¹ prawodawcz¹, to Komisja
mo¿e w tym przypadku równie¿ postanowiæ o podtrzymaniu, zmia-
nie lub wycofaniu projektu, ale jeœli podtrzyma projekt, musi przed-
stawiæ „uzasadnion¹ opiniê”; otwarta jest tak¿e droga do dalszej,
istotnej procedury:
– uzasadniona opinia Komisji (wraz z uzasadnionymi opiniami par-
lamentów narodowych) jest przekazywana Parlamentowi Euro-
pejskiemu i Radzie, które maj¹ je uwzglêdniaæ w toku zwyk³ej
procedury prawodawczej;
– dalsz¹ konsekwencj¹ wszczêcia takiej procedury jest to, ¿e je¿e-
li przed zakoñczeniem pierwszego czytania w ramach zwyk³ej
procedury prawodawczej (przypominaj¹cej obecn¹ procedurê
wspó³decydowania na mocy art. 251 TWE) wiêkszoœci¹ g³osów
w Radzie (wynosz¹c¹ 55% liczby jej cz³onków) lub wiêkszoœci¹
g³osów oddanych w Parlamencie Europejskim stwierdzono by,
¿e projekt aktu prawnego nie jest zgodny z zasad¹ pomocniczo-
œci, projekt taki nie by³by dalej rozpatrywany.
Wprowadzony mechanizm, rozwiniêty w stosunku do proponowa-
nego przez Traktat konstytucyjny (który nie przewidywa³ ostatniego
etapu – mo¿liwoœci przerwania zwyk³ej procedury prawodawczej),
mo¿e stanowiæ istotny instrument blokowania decyzji Unii Europej-
skiej, budz¹cych w¹tpliwoœci z punktu widzenia pañstw cz³onkow-
skich. Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e zablokowanie zwyk³ej procedury prawodaw-
czej jest w tym trybie znacznie ³atwiejsze: do zablokowania projektu
aktu prawnego wystarczy zgromadzenie 55% liczby cz³onków Rady
(nie jest potrzebne spe³nienie testu demograficznego – tym samym
wzrasta mo¿liwa liczba koalicji); odrzuciæ projekt aktu mo¿e równie¿
Parlament Europejski zwyk³¹ wiêkszoœci¹ oddanych g³osów (w ramach
zwyk³ej procedury prawodawczej Parlament decyduje wiêkszoœci¹
kwalifikowan¹). Wiele zale¿y jednak od parlamentów narodowych, one
bowiem musz¹ wszcz¹æ ca³¹ procedurê.
033-044
31 marca 2008 11:32:50
Inne mo¿liwoœci oddzia³ywania parlamentów

narodowych na proces decyzyjny w Unii Europejskiej
Traktat Lizboñski (id¹c œladem Traktatu konstytucyjnego) zawiera

równie¿ inne postanowienia wzmacniaj¹ce rolê parlamentów narodo-
wych:
• Umocniono tzw. procedurê k³adki, zwiêkszaj¹c tym samym ela-
stycznoœæ procesu decyzyjnego. Istota tego umocnienia polega na
mo¿liwoœci zmiany przez Radê Europejsk¹ procedury podejmowania
decyzji przez Radê z jednomyœlnoœci na wiêkszoœæ kwalifikowan¹
oraz przejœcia ze specjalnej procedury prawodawczej na zwyk³¹ pro-
cedurê prawodawcz¹. O zamyœle podjêcia przez Radê Europejsk¹
tego rodzaju decyzji musz¹ byæ jednak informowane parlamenty na-
rodowe; je¿eli w ci¹gu szeœciu miesiêcy od daty przekazania informa-
cji nawet jeden parlament krajowy wyrazi sprzeciw wobec takiego za-
miaru, decyzja nie mo¿e byæ podjêta (art. 48 nowy art. 48 ust. 7 Trak-
tatu o Unii Europejskiej).
• Umocniono (w stosunku do propozycji zawartych w Traktacie kon-
stytucyjnym) kontrolê zastosowania tzw. procedury k³adki w od-
niesieniu do prawa rodzinnego (art. 65 /nowy art. 81/ ust. 3 akapit
ostatni Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). W przypadku,
gdyby Rada mia³a zdecydowaæ o rezygnacji ze specjalnej procedury
prawodawczej w okreœlonej dziedzinie prawa rodzinnego maj¹cego
skutki transgraniczne na rzecz zwyk³ej procedury prawodawczej,
o zamierzonej decyzji musz¹ byæ powiadomione parlamenty narodo-
we; sprzeciw nawet jednego z nich (w ci¹gu szeœciu miesiêcy od po-
wiadomienia) sprawia, ¿e decyzja Rady nie mo¿e byæ podjêta.
• Umocniono równie¿ kontrolê stosowania tzw. klauzuli elastyczno-
œci (art. 308 TWE) w stosunku do propozycji zawartych w Traktacie
konstytucyjnym. Ten ostatni proponowa³ jedynie (art. I-18 ust. 2), aby
Komisja Europejska „zwraca³a uwagê” parlamentów narodowych na
propozycje podjêcia decyzji w ramach klauzuli elastycznoœci; Traktat
Lizboñski wskazuje, ¿e owo „zwracanie uwagi” odbywa siê „w ra-
mach procedury kontroli stosowania zasady pomocniczoœci” (art. 308
/nowy art. 352/ ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej);
jeœli wiêc projekt decyzji by³by objêty zasad¹ pomocniczoœci, mo¿e
zostaæ uruchomiona omówiona wy¿ej procedura jej przestrzegania.
033-044
31 marca 2008 11:32:50
40 Jan Barcz
• Nale¿y podkreœliæ stosunkowo szerokie kompetencje parlamentów

narodowych w odniesieniu do Przestrzeni Wolnoœci, Bezpieczeñ-
stwa i Sprawiedliwoœci (art. 69d /nowy art. 85/ i 69h /nowy art. 89/
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej): procedura kontroli
przestrzegania zasady pomocniczoœci dzia³a w odniesieniu do aktów
prawnych przyjmowanych w ramach wspó³pracy s¹dowej w sprawach
karnych i wspó³pracy policyjnej. Parlamenty narodowe musz¹ byæ in-
formowane o ocenie wprowadzania w ¿ycie przez pañstwa cz³onkow-
skie polityki Unii w tej dziedzinie, parlamenty narodowe musz¹ byæ in-
formowane o pracy Komitetu, który ma siê zajmowaæ wspieraniem
i umacnianiem wspó³pracy operacyjnej w zakresie bezpieczeñstwa
wewnêtrznego Unii, parlamenty krajowe maj¹ uczestniczyæ w ocenie
dzia³alnoœci Europejskiego Urzêdu na rzecz Wspierania Wspó³pracy
S¹downiczej (Eurojust) oraz Europejskiego Urzêdu Policji (Europol).
• Parlamenty narodowe musz¹ byæ informowane (art. 48 /nowy
art. 48/ ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej) o inicjatywie wszczêcia
zwyk³ej procedury zmiany traktatów stanowi¹cych Uniê (która
odpowiada obecnej procedurze rewizji traktatów na mocy art. 48
TUE). Poniewa¿ w ramach tej procedury mo¿e byæ zwo³any konwent
(art. 48 /nowy art. 48/ ust. 3 TUE), parlamenty narodowe bêd¹ mog³y
w takim przypadku braæ udzia³ w okreœleniu zaleceñ dla Konferencji
Miêdzyrz¹dowej przygotowuj¹cej zmianê traktatów.
• Parlamentom narodowym musi byæ równie¿ notyfikowany wniosek
pañstwa o przyjêcie do Unii Europejskiej (art. 49 /nowy art. 56/
akapit pierwszy TUE).
Nale¿y krytycznie odnotowaæ, ¿e Traktat Lizboñski nie zmieni³ nie-
stety propozycji zawartych w Traktacie konstytucyjnym, wy³¹czaj¹cych
ca³kowicie mo¿liwoœæ monitorowania przez parlamenty narodowe
dzia³añ podejmowanych w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej
i Bezpieczeñstwa.
Wnioski dla Sejmu i Senatu
1. Postanowienia Traktatu Lizboñskiego precyzuj¹ i radykalnie

umacniaj¹ pozycjê parlamentów narodowych w procesie integracji euro-
pejskiej. Nale¿y zdecydowanie podkreœliæ ten kierunek proponowanej
033-044
31 marca 2008 11:32:50
reformy, w dyskusji bowiem w Polsce nad Traktatem konstytucyjnym

oraz w toku negocjacji nad Traktatem Lizboñskim aspekt ten umkn¹³
uwadze polityków, w tym parlamentarzystów. Obecnie, w toku proce-
dury ratyfikacyjnej Traktatu Lizboñskiego, istotne jest, aby ten aspekt
proponowanej reformy odpowiednio wyeksponowaæ. Z drugiej strony
nale¿y zdawaæ sobie sprawê z tego, ¿e wykorzystanie przez Uniê Euro-
pejsk¹ mo¿liwoœci okreœlonych przez Traktat Lizboñski zale¿eæ bêdzie
jednak przede wszystkim od efektywnoœci dzia³ania samych parlamen-
tów narodowych oraz przygotowania ich deputowanych, a tak¿e od za-
kresu i efektywnoœci mechanizmu wspó³dzia³ania miêdzy parlamentem
narodowym a rz¹dem w ramach kompetencji w³asnej danego pañstwa
cz³onkowskiego. Z tego punktu widzenia nale¿y wskazaæ na nastê-
puj¹ce g³ówne wyzwania, jakie propozycje zawarte w Traktacie Lizboñ-
skim stawiaj¹ przed Sejmem i Senatem.
2. Istniej¹cy mechanizm wspó³pracy miêdzy Sejmem i Senatem
a rz¹dem nale¿y generalnie oceniæ pozytywnie. Jest to w obecnej sytua-
cji konstytucyjnoprawnej (mimo ró¿nych zastrze¿eñ) odpowiednia for-
mu³a zagwarantowania stosunkowo solidnej kooperacji w sprawach
Unii Europejskiej. Równie¿ uregulowania merytoryczne ustawy nale¿y
oceniæ pozytywnie: obejmuj¹ one najistotniejsze kwestie, okreœlone
w dotychczasowej praktyce „starych” pañstw cz³onkowskich: zagwa-
rantowanie dop³ywu informacji Sejmowi i Senatowi (w tym o stanowi-
sku okreœlonego resortu w danej sprawie), udzia³ w procesie stanowie-
nia prawa wspólnotowego (zajmowanie stanowiska), usprawnienie pro-
cedury legislacyjnej w Polsce w celu implementacji unijnego prawa,
mo¿liwoœæ oceniania kandydatur na najwa¿niejsze stanowiska w insty-
tucjach wspólnotowych. Rozwi¹zania zawarte w Ustawie z 11 marca
2004 r. o Wspó³pracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach
zwi¹zanych z cz³onkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europej-
skiej4 (przy w³aœciwej realizacji) zapewniaj¹ polskiemu parlamentowi –
jeœli chodzi o udzia³ w krajowym procesie decyzyjnym w sprawach Unii
Europejskiej – status „œrednio s³aby” (w stosowanej skali oceny statusu
parlamentu narodowego, sporz¹dzonej przez niemieckiego eksperta
Andreasa Maurera5). Wejœcie w ¿ycie Traktatu Lizboñskiego powinno
4
DzU 2004, nr 52, poz. 515.
5
Por. np. A. Maurer: Parlamenty narodowe po Amsterdamie: adaptacja, dostosowanie
skali oraz sukcesywna europeizacja, w: J. Barcz, S. Puzyna (red.): Rola parlamentów narodo-
wych w perspektywie rozszerzenia UE oraz Konferencji Miêdzyrz¹dowej 2004, Kancelaria Se-
natu RP, Warszawa 2002.
033-044
31 marca 2008 11:32:50
42 Jan Barcz
jednak daæ asumpt do przemyœlenia istniej¹cego systemu, tym bardziej

¿e nowe mo¿liwoœci oddzia³ywania parlamentów narodowych na pro-
ces decyzyjny w Unii mog¹ byæ wykorzystane jedynie w przypadku ra-
dykalnego zwiêkszenia ich efektywnoœci. Szczególnej aktualnoœci na-
bierze równie¿ postulat okreœlenia ram wspó³dzia³ania Sejmu i Senatu
z rz¹dem w sprawach Unii Europejskiej w Konstytucji RP (postulat sto-
sownej nowelizacji Konstytucji z 1997 r.).
3. Mo¿na wskazaæ na nastêpuj¹ce dziedziny, w których efektywnoœæ
dzia³ania Sejmu i Senatu powinna zostaæ radykalnie umocniona, o ile mo¿-
liwoœci stworzone przez Traktat Lizboñski mia³yby zostaæ wykorzystane:
• Wykorzystanie mechanizmu monitorowania zasady pomocniczoœci
wymaga od parlamentów narodowych du¿ej sprawnoœci (mimo
przed³u¿enia terminu do oœmiu tygodni): konieczne jest – w przypad-
ku w¹tpliwoœci co do przestrzegania tej zasady przez proponowany
unijny akt prawny – nie tylko sporz¹dzenie „umotywowanej opinii”
(oraz zapewnienie wspó³dzia³ania miêdzy Sejmem i Senatem – ka¿da
z izb bêdzie dysponowa³a jednym g³osem), ale tak¿e zapewnienie
wspó³dzia³ania z parlamentami narodowymi innych pañstw cz³onko-
wskich (tylko odpowiednia wiêkszoœæ g³osów parlamentów narodo-
wych – „zwyk³a wiêkszoœæ” – pozwala uruchomiæ dalsz¹ procedurê,
u³atwiaj¹c¹ blokowanie projektu aktu prawnego w Radzie lub w Par-
lamencie Europejskim) oraz z polskimi deputowanymi w Parlamen-
cie Europejskim.
• Parlamenty narodowe zyskuj¹ potê¿ny instrument kontrolowania
procesu decyzyjnego w podstawowych sprawach ustrojowych Unii
Europejskiej – korzystania z tzw. procedury k³adki, podejmowania
decyzji w ramach tzw. klauzuli elastycznoœci (w niektórych przypad-
kach sprzeciw nawet jednego parlamentu narodowego mo¿e zablo-
kowaæ zamiar podjêcia stosownej decyzji przez Radê Europejsk¹
lub Radê Unii Europejskiej). Korzystanie z tych instrumentów bê-
dzie wymagaæ wielkiej rozwagi i znajomoœci rzeczy oraz uwa¿nego,
bie¿¹cego œledzenia dyskusji w ramach Unii; to z kolei bêdzie wy-
magaæ efektywnej, bie¿¹cej wspó³pracy z Rad¹ Ministrów, polskimi
deputowanymi do Parlamentu Europejskiego oraz z parlamentami
narodowymi pozosta³ych pañstw cz³onkowskich.
• Szczególnie istotne s¹ mechanizmy kontrolowania i monitorowania
dzia³alnoœci Unii Europejskiej w ramach Przestrzeni Wolnoœci, Bez-
033-044
31 marca 2008 11:32:50
pieczeñstwa i Sprawiedliwoœci. Nale¿y zdawaæ sobie sprawê z tego,

¿e monitorowanie np. dzia³alnoœci Europolu, Eurojustu czy Komitetu
Koordynacyjnego (w którego ramach bêd¹ ustalane dzia³ania opera-
cyjne i wspó³praca stosownych s³u¿b, w tym s³u¿b specjalnych) wy-
maga wiedzy specjalistycznej.
• Trzeba zwróciæ uwagê na wiele nowych mo¿liwoœci zwi¹zanych
z rozwojem wspó³pracy miêdzy parlamentami narodowymi, umoc-
nieniem roli COSAC, dop³ywem dokumentacji unijnej do parlamen-
tów narodowych i pojawieniem siê nowych form wspó³dzia³ania.
Wœród tych nowym form szczególne znaczenie nale¿y przypisaæ
wspó³dzia³aniu komisji wyspecjalizowanych oraz organizowaniu
specjalnych konferencji na temat Wspólnej Polityki Zagranicznej
i Bezpieczeñstwa (która nadal jest wy³¹czona z systemu bezpoœred-
niego monitorowania przez parlamenty narodowe).
4. Po zidentyfikowaniu powy¿szych wyzwañ pod adresem parla-
mentu narodowego (Sejmu i Senatu), wynikaj¹cych z regulacji zawar-
tych w Traktacie Lizboñskim, mo¿na wstêpnie okreœliæ nastêpuj¹ce po-
stulaty ustrojowe, które zwiêkszy³yby efektywnoœæ obu izb oraz pozwo-
li³y korzystaæ z mo¿liwoœci stwarzanych przez ten traktat.
• Niezbêdne jest umocnienie statusu komisji ds. Unii Europejskiej
w obu izbach, zw³aszcza zaœ mo¿liwoœci ich samodzielnego dzia³ania
w imieniu izb.
• Powi¹zany z tym jest postulat sprecyzowania kompetencji wy¿ej wy-
mienionej komisji po wejœciu w ¿ycie Traktatu Lizboñkiego: kompe-
tencja do wydawania „umotywowanych opinii”, ewentualnego blo-
kowania tzw. procedury k³adki czy decyzji w ramach zasady elasty-
cznoœci – w pierwszym przypadku raczej komisje (maksymalnie
osiem tygodni na podjêcie decyzji), w przypadku tzw. procedury
k³adki mo¿e izby jako ca³oœæ (termin szeœæ miesiêcy i sprawy wagi
ustrojowej).
• Po¿¹dane jest zwiêkszenie aktywnoœci innych komisji wyspecjalizo-
wanych Sejmu i Senatu: w sprawach Wspólnej Polityki Zagranicznej
i Bezpieczeñstwa g³ówn¹ rolê powinny odgrywaæ komisje spraw za-
granicznych (warto podkreœliæ, ¿e Traktat Lizboñski stwarza dobr¹
podstawê instytucjonaln¹ dla rozwoju Wspólnej Polityki Zagranicz-
nej i Bezpieczeñstwa, w tym Wspólnej Polityki Bezpieczeñstwa
033-044
31 marca 2008 11:32:50
44 Jan Barcz
i Obrony, czego ilustracj¹ mo¿e byæ ostatnia inicjatywa Francji

w sprawie ustanowienia europejskich si³ zbrojnych w ramach tzw.
sta³ej wspó³pracy strukturalnej).
• W dziedzinie monitorowania procesu decyzyjnego i dzia³alnoœci Unii
Europejskiej w Przestrzeni Wolnoœci, Bezpieczeñstwa i Sprawiedli-
woœci niezbêdne jest w³¹czenie komisji sprawiedliwoœci oraz komisji
s³u¿b specjalnych.
5. Wejœcie w ¿ycie Traktatu Lizboñskiego powinno daæ asumpt do
wnikliwego przeanalizowania obecnego mechanizmu wspó³dzia³ania
Sejmu i Senatu z rz¹dem, kompetencji obu izb w sprawach Unii Euro-
pejskiej oraz ich struktur administracyjnych. Wiêkszej aktualnoœci na-
biera postulat nowelizacji Konstytucji RP w tych dziedzinach6. Nale¿y
równie¿ przemyœleæ rozwi¹zania zawarte w Ustawie z 6 maja 2005 r.
o Komisji Wspólnej Rz¹du i Samorz¹du Terytorialnego oraz Przedsta-
wicielach RP w Komitecie Regionów7. Komitet ten bowiem – po wej-
œciu w ¿ycie Traktatu Lizboñskiego – zyska mo¿liwoœæ wnoszenia skarg
w celu zbadania legalnoœci unijnych aktów prawnych objêtych jego
kompetencj¹ opiniodawcz¹. Wspó³praca organów samorz¹dowych
z rz¹dem powinna zostaæ wzmocniona, a to zak³ada wiêkszy wp³yw sta-
nowiska organów samorz¹dowych na stanowisko rz¹du prezentowane
w Radzie.
6
Por. ekspertyzy Instytutu Spraw Publicznych przedstawione w: J. Barcz (red.): Ustrojo-
we aspekty cz³onkostwa Polski w UE, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2003.
7
DzU 2005, nr 90, poz. 759.
033-044
31 marca 2008 11:32:50
Wies³aw Staœkiewicz
Stanowienie prawa
Wprowadzenie
Model tworzenia prawa w Polsce jest dysfunkcjonalny i stanowi

przyczynê wielu niepowodzeñ politycznych w sferze zmiany spo³ecz-
nej. W niniejszym opracowaniu stawiam tezê, i¿ dalsze dzia³ania refor-
macyjne w pañstwie s¹ skazane na niepowodzenie, o ile nie ulegnie
zmianie model legislacji. Przywo³ujê te¿ rekomendacje Rady Legisla-
cyjnej przy Prezesie Rady Ministrów oraz wskazujê na inne niezbêdne
kierunki zmian.
Mog³oby siê wydawaæ, ¿e panuj¹ca doktryna pozytywizmu prawni-
czego wyposa¿a pañstwo w wyj¹tkowo efektywne narzêdzie zmian.
Tworzy ona z ustawodawstwa podstawowe narzêdzie pañstwa, legity-
muj¹c jego wszelkie dzia³ania prawne. Tak te¿ jest w istocie, o ile usta-
wodawca nie narusza „praw podstawowych” czy praw spo³ecznych.
Nie zmienia to faktu, ¿e suwerenne w³adze mog¹ siê pos³ugiwaæ regula-
cjami prawnymi lepiej lub gorzej, w doskona³ej i mniej doskona³ej for-
mie, rozumiej¹c b¹dŸ nie, jakie s¹ uwarunkowania w pos³ugiwaniu siê
aktami prawnymi w procesie zmiany spo³ecznej w XXI w.
Funkcjonuj¹cy obecnie model tworzenia prawa, siêgaj¹cy rodowo-
dem PRL-u, w zasadzie w ostatnim dwudziestoleciu nie podlega³ zmia-
nom. Jest spraw¹ fascynuj¹c¹, ¿e w pañstwie, w którym ci¹gle próbuje
siê rozliczaæ przesz³oœæ, funkcjonuje on nadal, choæ w wyniku ¿ywio-
³owych procesów lat dziewiêædziesi¹tych zosta³ pozbawiony kilku
cech. Co wiêcej, ¿adna z ekip rz¹dz¹cych nawet nie podjê³a dyskusji
nad jego zmian¹.
045-052
31 marca 2008 11:36:12
46 Wies³aw Staœkiewicz
Rekomendacje Rady Legislacyjnej
Raport Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów wskazuje

na najbardziej dotkliwe wady polskiego prawodawstwa1:
– nadmiar regulacji prawnych;
– niestabilnoœæ prawa;
– niespójnoœæ unormowañ;
– brak przejrzystoœci systemu prawnego;
– niski poziom techniczno-legislacyjny.
Z krytyk¹ spotka³a siê organizacja prac legislacyjnych nad projekta-
mi ustaw zarówno po stronie rz¹dowej, jak i parlamentarnej. Po stronie
rz¹dowej dotyczy³o to:
– resortowego modelu tworzenia prawa, przekreœlaj¹cego koordynacjê
poczynañ legislacyjnych;
– zbyt ³atwego wszczynania prac legislacyjnych, prowadz¹cego do ko-
lejnego poprawiania opracowanego ma³o profesjonalnie projektu
wyjœciowego;
– Rz¹dowego Centrum Legislacyjnego (oko³o 100 etatów), które nie
zosta³o wyposa¿one w kompetencje pozwalaj¹ce na wspó³decydowa-
nie o przebiegu rz¹dowego procesu legislacyjnego;
– traktowania konsultacji w procesie tworzenia prawa w sposób for-
malny;
– instytucji oceny skutków regulacji (OSR), wprowadzonej jako reali-
zacja zobowi¹zañ wobec OECD i pe³ni¹cej ci¹gle rolê elementu bar-
dziej dekoracyjnego ni¿ dostarczaj¹cego rzetelnej wiedzy o przewi-
dywanych skutkach spo³ecznych projektów ustaw;
– niewykorzystywania orzecznictwa Trybuna³u Konstytucyjnego, Na-
czelnego S¹du Administracyjnego i S¹du Najwy¿szego do prac legis-
lacyjnych;
– niedocenienia pracy Rady Legislacyjnej i jej dorobku.
Po stronie parlamentarnej:
– wskazano na zbyt ma³¹ aktywnoœæ legislacyjnych s³u¿b rz¹dowych
w fazie prac parlamentarnych nad projektami ustaw, w nastêpstwie
czego owe projekty „staj¹ siê nader czêsto zaczynem do ich gruntow-
nego przeredagowywania w komisjach sejmowych albo do tworzenia
1
S. Wronkowska: Tworzenie prawa w Polsce – ocena i proponowane kierunki zmian.
Raport Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów, „Przegl¹d Legislacyjny” 2006, nr 1
(53), s. 7 i nast.
045-052
31 marca 2008 11:36:13
Stanowienie prawa 47
konkurencyjnych (bo reguluj¹cych tê sam¹ dziedzinê) projektów po-

selskich, a nastêpnie «kompilowania» z nich jednego projektu”2;
– podkreœlono, i¿ marsza³ek Sejmu w niewielkim stopniu korzysta ze
swoich kompetencji dotycz¹cych wstêpnej kontroli projektów ustaw;
– jako istotn¹ wadê wymieniono brak planowania prac prawodawczych
w Sejmie;
– wskazano na brak wymogów zobowi¹zuj¹cych projektodawców do
systematycznego przeprowadzania oceny efektywnoœci prawa;
– uwypuklono brak klarownych regu³ wspó³pracy rz¹du z rz¹dz¹c¹ koa-
licj¹ przy uchwalaniu ustaw.
W efekcie – jak zauwa¿y³a S³awomira Wronkowska – „¯adna z faz
procesu prawodawczego (rz¹dowa i parlamentarna) nie jest ukszta³to-
wana tak, by sprzyjaæ tworzeniu spójnego systemu prawnego, a prze-
ciwnie, w ka¿dej z nich wystêpuj¹ rozwi¹zania, które stwarzaj¹ prefe-
rencje dla rozwi¹zañ partykularnych. W praktyce oznacza to, ¿e mini-
sterstwa inicjuj¹ce ustawy widz¹ poszczególne akty, a nie harmonijnie
funkcjonuj¹cy system norm. Podobna jest perspektywa parlamentu –
dostrzega kolejne dziesi¹tki ustaw, a nie spójny aksjologicznie i prak-
seologicznie system prawa. W ka¿dej z tych faz wystêpuj¹ zak³ócenia
w przekazywaniu informacji: rz¹d nie jest przygotowany do selekcjono-
wania inicjatyw ministerialnych, a Sejm nie spe³nia w praktyce roli in-
stytucji krytycznie analizuj¹cej przed³o¿one projekty, ale przejmuje
rolê instytucji przygotowuj¹cej i redaguj¹cej projekty”3.
Propozycja zmian zaproponowanych przez Radê Legislacyjn¹ liczy
w sumie kilkanaœcie rozbudowanych postulatów, spoœród których wy-
mieñmy nastêpuj¹ce:
• Niezbêdne jest ograniczenie liczby wydawanych aktów prawnych
i ich nowelizacji.
• Kodeksy i ustawy o szczególnej donios³oœci powinny byæ uchwalane
w specjalnych komisjach kodyfikacyjnych.
• Projekty ustaw powinny ka¿dorazowo uwzglêdniaæ polskie zobo-
wi¹zania miêdzynarodowe oraz prawo wspólnotowe.
• Organizacja procesu prawodawczego w rz¹dzie wymaga odejœcia od
resortowoœci i skupienia siê na koordynacji poczynañ legislacyjnych.
2
Ibidem, s. 16.
3
Ibidem.
045-052
31 marca 2008 11:36:13
Nale¿y skorzystaæ z doœwiadczeñ innych pañstw: instytucji Rady Sta-

nu lub Komisji Legislacyjnej.
• Nale¿y utworzyæ now¹ jednostkê koordynuj¹c¹ zagadnienia uczest-
nictwa w tworzeniu prawa wspólnotowego i jego implementacji
w prawie polskim.
• Nale¿y powo³aæ do ¿ycia instytucjê zielonych i bia³ych ksi¹g, umo¿-
liwiaj¹cych zainteresowanych podmiotom udzia³ w procesie prawo-
dawczym. Procedura stanowienia prawa w Polsce powinna byæ
kompatybilna z procedur¹ tworzenia prawa w Unii Europejskiej i jej
pañstwach cz³onkowskich.
• Nale¿y utworzyæ jednostkê organizacyjn¹ prowadz¹c¹ badania post-
legislacyjne (oceniaj¹c¹ efektywnoœæ wdra¿anych projektów).
• Trzeba powa¿nie traktowaæ dzia³alnoœæ planistyczn¹ w procesie two-
rzenia prawa.
• W pracach prawodawczych powinni od pocz¹tku uczestniczyæ legis-
latorzy; w pracach nad projektem nale¿y przyj¹æ zasadê „jednego
pióra”: od momentu powstania projektu ustawy w trakcie ca³ego pro-
cesu legislacyjnego powinien zajmowaæ siê nim ten sam legislator.
• Nale¿y dokonywaæ okresowej oceny pracy s³u¿b legislacyjnych w mi-
nisterstwach.
• Ministerstwa powinny byæ zobowi¹zane do monitorowania funkcjo-
nowania aktów prawnych i zg³aszania potrzeby ich konsolidacji.
• Trzeba wykluczyæ mo¿liwoœæ redagowania w Sejmie jednego projek-
tu na podstawie kilku projektów, zg³aszanych przez ró¿ne podmioty.
• Nale¿y wyeliminowaæ z procedury parlamentarnej mo¿liwoœæ deba-
towania nad projektem rz¹dowym w wielu komisjach i podkomi-
sjach.
• Trzeba wyznaczyæ szeroki kr¹g tematyczny ustaw, których pierwsze
czytanie musi siê odbywaæ na posiedzeniu plenarnym.
• Nale¿y wprowadziæ instytucjê wytycznych formu³owanych przez
izbê, a adresowanych do komisji pracuj¹cych nad projektem.
• Niezbêdne jest zapewnienie priorytetu dla projektów rz¹dowych
w ustalaniu kalendarza prac parlamentarnych.
045-052
31 marca 2008 11:36:13
I ostatnia sprawa. Jak trafnie zauwa¿a S³awomira Wronkowska we

wstêpie do raportu, nie tyle istotne s¹ wady polskiej legislacji, ile „brak
jest na nie zdecydowanej reakcji, tzn. podjêcia kompleksowych dzia³añ
zmierzaj¹cych do naprawy legislacji”4.
Inne propozycje usprawniaj¹ce proces legislacji
Raport Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów ma charak-

ter rewolucyjny – jego autorzy postuluj¹ zmiany o daleko id¹cych kon-
sekwencjach. Moje postulaty id¹ jeszcze dalej.
• Nale¿y rozstrzygn¹æ, która z instytucji rz¹dowych (czy organów
rz¹du) bêdzie odpowiadaæ za wszelkie bie¿¹ce sprawy zwi¹zane z le-
gislacj¹ pañstwa, zostanie wyposa¿ona w odpowiednie kompetencje
oraz bêdzie posiadaæ niezbêdn¹ autonomiê i sk³ad gwarantuj¹cy pub-
liczne zaufanie. Obecnie nie s¹ tymi podmiotami ani poszczególne re-
sorty, ani Ministerstwo Sprawiedliwoœci, ani Rz¹dowe Centrum Le-
gislacji, ani, co naturalne, Rada Ministrów. ¯aden z tych podmiotów
nie dysponuje w miarê ca³oœciow¹ wiedz¹ o funkcjonuj¹cych aktach
prawnych. Pluralizm niekompetencji nale¿y zast¹piæ centralizmem
kompetencji.
• Powinno siê odebraæ resortom prawo do przygotowywania projektów
ustaw. Kres ustawodawstwa resortowego oznacza³by zmianê pracy
wszystkich organów po stronie rz¹dowej oraz wymusi³by planowanie
dzia³alnoœci legislacyjnej rz¹du. Ponadto spowodowa³by zmianê stra-
tegii dzia³añ lobbystów i grup interesów.
• Powinno siê powo³aæ do ¿ycia odrêbn¹ jednostkê zajmuj¹c¹ siê imple-
mentacj¹ prawa unijnego oraz formu³owaniem stanowisk Polski wobec
Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Trybuna³u Luksem-
burskiego. W jej sk³ad powinni wchodziæ prawnicy i ekonomiœci
(trzeba pamiêtaæ, ¿e wiêkszoœæ spraw, którymi zajmuje siê Unia, to
ci¹gle sprawy gospodarcze).
• Nale¿y rozstrzygn¹æ, który z podmiotów pañstwa bêdzie gromadzi³
wiedzê o funkcjonowaniu ustaw i aktów wykonawczych, analizowa³
postulaty pod adresem prawa oraz sygnalizowa³ potrzebê kodyfikacji
4
Ibidem, s. 7.
045-052
31 marca 2008 11:36:13
czy systematyzacji ga³êzi prawa. Do jego zadañ powinno te¿ nale¿eæ

„wykonywanie wyroków Trybuna³u Konstytucyjnego” – odpowied-
nia nowelizacja przepisów zakwestionowanych przez Trybuna³. Cen-
trum Legislacyjne Rz¹du nale¿y rozwi¹zaæ b¹dŸ przypisaæ mu takie
zadania i nadaæ takie uprawnienia, które z tej efemerycznej instytucji
uczyni¹ prawdziwe centrum prac legislacyjnych.
• Trzeba wyci¹gn¹æ wnioski z faktu, i¿ w spo³eczeñstwie obywatelskim
proces legislacyjny musi byæ transparentny i nie mo¿e wykluczaæ oby-
wateli z procesu tworzenia prawa. Nale¿y wprowadziæ jako obo-
wi¹zkow¹ instytucjê zielonych i bia³ych ksi¹g. Istniej¹ca instytucja
wys³uchania publicznego oraz obowi¹zkowe konsultacje spo³eczne –
jak uczy doœwiadczenie – nie s¹ w stanie zapewniæ transparentnoœci.
• Sejm powinien przyj¹æ do wiadomoœci, ¿e tworzenie prawa w parla-
mencie nie oznacza szczegó³owych prac nad projektami ustaw – po-
winny byæ wykluczone prace legislacyjne w podkomisjach czy komi-
sjach nadzwyczajnych, co ci¹gle jest zjawiskiem typowym. Przewa-
¿aj¹ca wiêkszoœæ pierwszych czytañ powinna siê odbywaæ na posie-
dzeniach plenarnych. Sejm nie mo¿e byæ miejscem, w którym pisze
siê ustawy b¹dŸ modyfikuje strukturalnie projekty ustaw – powinien
staæ siê forum dyskusji nad celami projektów ustaw i ich kosztami.
• Marsza³ek Sejmu powinien rygorystycznie przestrzegaæ art. 34 regula-
minu Sejmu, precyzyjnie formu³uj¹cego warunki, które powinien spe³-
niaæ projekt ustawy. Wiêkszoœæ projektów ustaw nie spe³nia rygorysty-
cznych wymagañ tego artyku³u. Uzasadnienia projektów ustaw powin-
ny byæ napisane na tyle merytorycznie, i¿ mog³yby stanowiæ treœæ
preambu³. Cele ustaw s¹ niejasne, tak jak niejasna jest polityka kolej-
nych rz¹dów. Dotychczasow¹ praktykê pomijania preambu³ w usta-
wach uwa¿am za szkodliw¹, gdy¿ uniemo¿liwia ona dokonywanie
rozwiniêtej wyk³adni systemowej i funkcjonalnej w procesie stosowa-
nia prawa. Dane zawarte w uzasadnieniu powinny te¿ pozwoliæ na za-
planowanie odpowiednich œrodków finansowych w bud¿ecie pañstwa
na „wykonanie” uchwalanych ustaw. Rozwa¿enia wymaga te¿ postulat
przyznania inicjatywy ustawodawczej w zakresie nowelizacji ustawy
jedynie rz¹dowi. Udzia³ ustaw nowelizuj¹cych w przypadku pos³ów
stanowi trzy czwarte uchwalanych ustaw, co prowadzi do destrukcji
systemu prawa. W wyniku permanentnych nowelizacji system prawa
praktycznie przesta³ istnieæ – mo¿emy mówiæ raczej o zbiorze prawa.
045-052
31 marca 2008 11:36:13
• Sejm powinien zmieniæ model swojego dzia³ania i znacznie wiêcej uwa-

gi poœwiêcaæ celom polityki pañstwa – bardziej skupiaæ siê na celach
ustaw i ich kosztach ni¿ szczegó³owych rozwi¹zaniach legislacyjnych
(to na rz¹dzie powinna spoczywaæ wiêkszoœæ obowi¹zków legislacyj-
nych). Okres transformacji siê zakoñczy³, tym samym skoñczy³ siê okres
w³adztwa Sejmu jako wielkiego legislatora. Wymaga to odmiennego od
dotychczasowego – rygorystycznego planowania prac; posiedzenia po-
winny byæ tematyczne i planowane z du¿ym wyprzedzeniem. Nie mo¿na
procesu legislacyjnego skracaæ do okresu tygodniowego. Nale¿y pamiê-
taæ, ¿e przeciêtny okres uchwalania ustawy w ustabilizowanych demo-
kracjach wynosi co najmniej rok, gdy¿ tylko wówczas mo¿e funkcjono-
waæ instytucja bia³ych i zielonych ksi¹g, co zapewnia udzia³ w procesie
legislacyjnym przedstawicielom spo³eczeñstwa obywatelskiego.
• Najwy¿szy czas potraktowaæ planowanie legislacyjne powa¿nie. Po-
zwoli to na unikniêcie przestojów w pracach rz¹du i obu izb parla-
mentu nie tylko po wyborach, ale tak¿e w okresach zmian rz¹dów.
Zawsze jest wystarczaj¹co du¿o spraw, które mog¹ byæ przedmiotem
obrad parlamentu. W przypadku projektów ustaw rz¹d powinien
przedstawiaæ te projekty, które nie reguluj¹ kontrowersyjnych
kwestii politycznych czy spo³ecznych, ale s³u¿¹ systematyzacji i ko-
herentnoœci systemu prawnego.
• Do rozstrzygniêcia przy zmianie konstytucji pozostaje kwestia, w ja-
kiej formie wyposa¿yæ rz¹d w uprawnienia legislacyjne wobec proce-
sów i zjawisk spo³ecznych, które wymagaj¹ natychmiastowej reakcji
(dekrety zatwierdzane przez Sejm czy forma ustawodawstwa delego-
wanego). Nie budzi natomiast w¹tpliwoœci potrzeba wprowadzenia
na szersz¹ skalê nowych form prawnych: „regulacji” pozwalaj¹cych
administrowaæ problemami spo³ecznymi poprzez autonomiczne
agencje oraz ustawodawstwa okresowego (sunshine legislation) po-
zwalaj¹cego na okresow¹ ocenê rozwi¹zañ wprowadzanych w ¿ycie.
Realizacja wymienionych wy¿ej postulatów pozwoli³aby z jednej

strony na wiêksz¹ transparentnoœæ procesu legislacyjnego (zw³aszcza
po stronie rz¹dowej), z drugiej zaœ umo¿liwi³aby rz¹dowi realizowanie
w³asnej polityki w sposób bardziej przewidywalny i z wiêkszymi szan-
sami na jej sukces. Od pocz¹tku lat dziewiêædziesi¹tych (po doœwiad-
045-052
31 marca 2008 11:36:13
czeniach reform Balcerowicza) wszystkie ekipy rz¹dowe unika³y re-

form strukturalnych (ewentualnie nie doprowadza³y do pe³nego ich
wdro¿enia) oraz decyzji, w których nale¿a³o rozstrzygaæ o wartoœciach,
modelu opieki spo³ecznej czy godzeniu interesów partykularnych
i bran¿owych z interesem publicznym. Przek³ada³o siê to na patologiê
ustawodawstwa, gdy¿ nie mo¿na poprawnie skonstruowaæ aktu nor-
matywnego, gdy cele polityczne rz¹du s¹ niejasne oraz poddane
wy³¹cznie grze grup interesów i lobbystów. Bez poprawnie skonstruo-
wanego modelu polityki spo³ecznej nie mo¿na wszak sformu³owaæ
za³o¿eñ polityki prawnej. Bez jej konsultacji z zainteresowanymi pod-
miotami i obywatelami nie ma co liczyæ na sukces. By³by to dyskursyw-
ny model tworzenia prawa, zak³adaj¹cy szeroki udzia³ zainteresowa-
nych podmiotów w tworzeniu prawa, co wyklucza dotychczas funkcjo-
nuj¹cy model woluntarystyczny
Proponowany model zak³ada przewidywalnoœæ dzia³añ politycznych
rz¹du, cywilizuje dialog spo³eczny – który w ostatnich latach toczy siê
poza rz¹dem i parlamentem – oraz pozwala na skonstruowanie systemu
prawa odpowiedniego dla istniej¹cych wyzwañ. Jego nastêpstwem bê-
dzie nowa rola rz¹du, Sejmu i Senatu. Parlament powinien po³o¿yæ wiêk-
szy nacisk na merytoryczne dyskusje nad wyzwaniami, przed jakimi
staje spo³eczeñstwo polskie, a mniejsz¹ wagê przywi¹zywaæ do prac
legislacyjnych nad projektami ustaw, co sta³oby siê domen¹ gremiów
prawniczych i rz¹du. Nale¿y jednak pamiêtaæ, i¿ o ile sprawy organiza-
cyjne i proceduralne zwi¹zane z tworzeniem prawa w Polsce mo¿na
uregulowaæ w odpowiedniej ustawie, o tyle zmiana modelu prac Sejmu
i Senatu wymaga zerwania z dotychczasow¹ tradycj¹ Sejmu jako nie-
ograniczonego w swoim dzia³aniu ustawodawcy, co bêdzie nastêp-
stwem przemian kultury politycznej i prawnej.
045-052
31 marca 2008 11:36:13
Adam Bodnar
Micha³ Zió³kowski
Funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwoœci*
Prokuratura
Rz¹dy Prawa i Sprawiedliwoœci w wymiarze sprawiedliwoœci jak ni-

gdy dot¹d ukaza³y wadliwoœæ przyjêtego systemu organizacji prokura-
tury. Próby ograniczania niezale¿noœci prokuratury by³y skutkiem
dzia³añ politycznych, ale tak¿e wprowadzenia regulacji ustawowych
krêpuj¹cych swobodê podejmowania decyzji oraz wykonywania zadañ
ustawowych przez prokuratorów. Zmiany prawne stworzy³y du¿e mo¿-
liwoœci centralnego sterowania dzia³aniami prokuratury w przypadku,
gdyby ze strony prokuratora generalnego – polityka – istnia³a taka
wola1.
Powy¿sze uzasadnia gruntown¹ przebudowê ca³ego systemu. Pod-
stawowe za³o¿enia reformy powinny byæ oparte na nastêpuj¹cych zasa-
dach:
• rozdzielenie funkcji ministra sprawiedliwoœci od urzêdu prokuratora
generalnego;
*
Wszystkie pogl¹dy wyra¿one w niniejszym rozdziale s¹ prywatnymi pogl¹dami auto-
rów.
1
Por. przepisy Ustawy z 29 marca 2007 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych
innych ustaw (DzU 2007, nr 64, poz. 432). Zmiany te pog³êbi³y scentralizowanie i zhierarchizo-
wanie prokuratury oraz u³atwi³y dalsze jej upolitycznienie. Por. stenogram panelu Helsiñskiej
Fundacji Praw Cz³owieka z 23 kwietnia 2007 r., Zmiany w prawie o prokuraturze – skutecznoœæ
a niezale¿noœæ (http://www.hfhrpol.waw.pl/precedens/pl/aktualnosci/stenogram-panelu-o-re-
formie-prokuratury.html).
053-064
31 marca 2008 11:46:03
54 Adam Bodnar, Micha³ Zió³kowski
• kadencyjnoœæ urzêdu prokuratora generalnego, powo³ywanego

w procedurze odpowiednio niezale¿nej od Rady Ministrów;
• nieusuwalnoœæ z urzêdu prokuratora generalnego (na wzór regulacji
dotycz¹cych pierwszego prezesa S¹du Najwy¿szego);
• ograniczenie funkcji ministra sprawiedliwoœci wobec prokuratury do
nadzoru administracyjnego (wzorem nadzoru nad s¹downictwem po-
wszechnym);
• przejrzyste warunki awansu (wzorowane na kryteriach przyjêtych dla
sêdziów w ustawie Prawo o ustroju s¹dów powszechnych).
Nale¿y tak¿e rozwa¿yæ kryteria powo³ywania osoby do pe³nienia
funkcji prokuratora generalnego, tak aby zagwarantowaæ poczucie jak
najwiêkszej niezawis³oœci.
Tworzenie niezale¿nego od w³adzy politycznej systemu organiza-
cji prokuratury powinno poci¹gn¹æ za sob¹ równie¿ wzmocnienie nie-
zale¿noœci pojedynczych prokuratorów. W tym aspekcie szczególny
nacisk trzeba po³o¿yæ na:
• ograniczenie krêgu podmiotów prze³o¿onych do zmiany decyzji lub
postanowienia prokuratora ni¿szego szczebla;
• ograniczenie mo¿liwoœci wydawania decyzji procesowych jedynie
do prokuratury prowadz¹cej œledztwo;
• ograniczenie mo¿liwoœci ingerencji niezwi¹zanych ze spraw¹ proku-
ratorów wy¿szego szczebla w postêpowanie prowadzone przez pro-
kuratorów ni¿szego szczebla.
Ponadto nale¿y siê przychyliæ do koncepcji specjalizacji poszczegól-
nych prokuratorów (przez tworzenie odpowiednich komórek-biur) oraz
œcis³ego powi¹zania œledztwa z osob¹ prokuratora (przez odebranie po-
licji mo¿liwoœci prowadzenia œledztwa).
Reforma w tym zakresie mo¿e siê przyczyniæ do wzrostu etosu pracy
prokuratora. W tym kontekœcie warto tak¿e rozwa¿yæ zmiany w zakre-
sie naboru do zawodu prokuratora, a tak¿e przygotowania do wykony-
wania tego zawodu (poprzez scentralizowanie szkolenia oraz stworze-
nie specjalnej szko³y pañstwowej dla sêdziów i prokuratorów na podsta-
wie obecnie istniej¹cego Krajowego Centrum Szkolenia Kadr S¹dów
Powszechnych i Prokuratur).
053-064
31 marca 2008 11:46:03
Funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwoœci 55
W tym œwietle zas³uguje na uznanie fakt, ¿e reforma prokuratury

sta³a siê jednym z priorytetów obecnego rz¹du oraz ¿e podjêto komplek-
sowe dzia³ania zmierzaj¹ce do przygotowania koncepcji reformy pro-
kuratury i wprowadzenia odpowiednich zmian do koñca 2008 r.
S¹downictwo
W obszarze s¹downictwa przed ministrem sprawiedliwoœci stoi wiele

zadañ. Absolutnym priorytetem powinno jednak byæ rozwi¹zanie proble-
mu asesorów s¹dowych – ze wzglêdu na wyrok Trybuna³u z 24 paŸdzier-
nika 2007 r.2, w którym zakwestionowano konstytucyjnoœæ tej instytucji
w jej obecnym kszta³cie. Rozwi¹zanie, na którego uchwalenie pozosta³o
ju¿ tylko 13 miesiêcy (utrata mocy obowi¹zuj¹cej przepisów zosta³a od-
roczona na 18 miesiêcy), wi¹¿e siê z koniecznoœci¹ zainicjowania szero-
kiej debaty publicznej nad rol¹ i zakresem obowi¹zków sêdziego oraz
jego pozycj¹ w systemie zawodów prawniczych.
W tym kontekœcie nale¿y zdecydowanie odrzuciæ – jako niezgodny
z art. 178 Konstytucji RP – projekt przewiduj¹cy powo³ywanie sêdzie-
go „na próbê” (na okres 2–4 lat). Inne rozwi¹zanie to przedstawiona
przez Krajow¹ Radê S¹downictwa propozycja wprowadzenia w miejsce
asesury dodatkowego, pierwszego szczebla w hierarchii stanowisk sê-
dziowskich (sêdziów grodzkich lub sêdziów pokoju)3. Powo³ywany
przez prezydenta RP, na wniosek Rady, sêdzia pierwszego stopnia
mia³by ograniczone kompetencje w zakresie orzekania. Dopiero zdoby-
te doœwiadczenie i sukces zawodowy dawa³yby podstawê do awansu na
stanowisko sêdziego s¹du rejonowego.
Nawet jednak wobec tej koncepcji – choæ o wiele lepszej ni¿ pierwo-
tna propozycja prezydenta – mo¿na mieæ w¹tpliwoœci, zw³aszcza
w œwietle postulowanej reformy s¹downictwa i znacz¹cego odci¹¿enia
s¹dów pierwszej instancji oraz zakresu ich kognicji. Poza tym wprowa-
dzenie sêdziów grodzkich znów tworzy³oby sytuacjê, w której pierwszy
etap drogi zawodowej sêdziego by³by naznaczony myœleniem o awan-
sie zawodowym.
Dlatego te¿ zmiany powinny byæ ukierunkowane na takie uregulo-
wanie zawodu sêdziego (oraz dostêpu do tego zawodu), aby móg³ on siê
2
Sygn. akt K 25/07.
3
Opinia Krajowej Rady S¹downictwa z 1 czerwca 2007 r.
053-064
31 marca 2008 11:46:03
staæ atrakcyjny dla wielu doœwiadczonych adwokatów i radców praw-

nych oraz by³ dla nich ukoronowaniem kariery prawniczej. Nie wyklu-
cza to stworzenia mo¿liwoœci dojœcia do tego zawodu dla osób m³o-
dych, jednak w tym wypadku warunkiem dopuszczenia do zawodu po-
winno byæ ukoñczenie specjalistycznej szko³y dla sêdziów, odpowied-
nio d³uga aplikacja sêdziowska, przygotowuj¹ca w sposób komplekso-
wy do wykonywania tego zawodu, a nastêpnie zdanie egzaminu sêdzio-
wskiego. Tworzenie pierwszych etapów kariery sêdziego (jak „sêdzia
na próbê”, czy sêdzia pokoju) w pewnym stopniu mo¿e byæ uznawane
za jedynie modyfikacjê koncepcji asesora s¹dowego, a nie jest zasad-
nicz¹ reform¹ systemu.
Oprócz sprawy omówionej wy¿ej, na wykonanie czeka szereg in-
nych wyroków Trybuna³u Konstytucyjnego. W zwi¹zku z powa¿nymi
opóŸnieniami legislacyjnymi Ministerstwo Sprawiedliwoœci powinno
wspieraæ Senat RP (jako organ, który na mocy w³asnej uchwa³y podj¹³
siê tego zadania) w przygotowywaniu projektów ustaw implemen-
tuj¹cych wyroki Trybuna³u. Warto, aby te dzia³ania zosta³y mocno
wsparte przez ministra sprawiedliwoœci. Minister powinien te¿ uwa¿-
niej obserwowaæ sprawy wp³ywaj¹ce do Trybuna³u Konstytucyjnego
i podejmowaæ interwencje (d¹¿yæ do zmiany prawa), kiedy problemy s¹
ju¿ sygnalizowane, a nie czekaæ z podjêciem dzia³añ do momentu wyda-
nia wyroku.
Przewlek³oœæ postêpowania
Przewlek³oœæ postêpowania wci¹¿ pozostaje jednym z najpowa¿nie-

jszych naruszeñ praw cz³owieka w Polsce. Jeœli nowy rz¹d ma stworzyæ
atmosferê zaufania obywatela do pañstwa, to w³aœnie w tej sferze powi-
nien podj¹æ najwiêkszy wysi³ek reformatorski. Warto skorzystaæ z wy-
ników badañ Banku Œwiatowego, które s¹ omówione np. w raporcie
Prawne bariery dochodzenia praw z umów4. W raporcie tym wskazano
na koniecznoœæ skupienia uwagi na kilku dziedzinach, w których zanie-
dbania maj¹ najwiêkszy wp³yw na przewlek³oœæ i jakoœæ pracy s¹dów
w Polsce. Autorzy raportu postuluj¹ zw³aszcza:
• wiêksz¹ elastycznoœæ w zakresie organizacji wewnêtrznej s¹dów;
4
Raport jest dostêpny na stronie: http://www.nbp.pl/publikacje/raportymif/bsnbp.pdf
053-064
31 marca 2008 11:46:03
• wprowadzenie technologii informacyjno-komunikacyjnych;

• wprowadzenie kultury zarz¹dzania;
• upowszechnienie arbitra¿u jako alternatywnej i odci¹¿aj¹cej s¹dy pow-
szechne formy rozstrzygania sporów;
• zwiêkszenie szybkoœci wykonalnoœci orzeczeñ s¹dowych.
W tym kontekœcie warto powtórzyæ, ¿e nowoczesne zarz¹dzanie
s¹dami powinno siê odnosiæ do wielu zagadnieñ, takich jak zarz¹dzanie
budynkami, personelem, terminami rozpraw, kszta³ceniem zawodo-
wym, wspó³prac¹ z bieg³ymi czy systemem czynnoœci technicznych
niezbêdnych do funkcjonowania s¹dów (np. dorêczenia). Konieczne
jest tak¿e kontynuowanie procesu informatyzacji oraz inwestowania
w personel pomocniczy s¹dów.
W reformie wymiaru sprawiedliwoœci warto pamiêtaæ o poszukiwa-
niu równowagi miêdzy upraszczaniem i przyspieszaniem procedur a ich
nadmiern¹ formalizacj¹. Uzasadniona wydaje siê zatem rewizja przepi-
sów:
• pozwalaj¹cych na odrzucenie apelacji bez wezwania do uzupe³nienia
braków formalnych5;
• zobowi¹zuj¹cych do podania w pozwie wszystkich twierdzeñ i dowo-
dów na ich poparcie6;
• uprawniaj¹cych do odrzucenia pisma z powodu jego nieop³acenia7.
Istotny wp³yw na poprawê jakoœci i tempa pracy polskich s¹dów
mo¿e tak¿e wywrzeæ gruntowna rewizja ich zadañ. Mo¿e to nast¹piæ
przez zwolnienie z obowi¹zku zajmowania siê sprawami nie wymaga-
j¹cymi w swej istocie zaanga¿owania s¹dów powszechnych (o charak-
terze czysto technicznym lub administracyjnym). W tym kontekœcie na-
le¿y przede wszystkim:
• podj¹æ starania na rzecz popularyzacji arbitra¿u wœród przedsiêbior-
ców;
• rozwa¿yæ mo¿liwoœæ powierzenia prowadzenia ksi¹g wieczystych
notariuszom;
5
Por. sprawy o sygn. akt SK 81/06 oraz sygn. akt SK 83/06.
6
Por. sprawa o sygn. akt SK 90/06 po³¹czona z SK 89/06 oraz SK 24/07.
7
Por. sprawa o sygn. akt SK 11/07, oraz SK 20/07, P 1/07.
053-064
31 marca 2008 11:46:03
• ujednoliciæ i uproœciæ system sprawowania nadzoru finansami i wyni-

kami pracy komorników;
• rozwa¿yæ mo¿liwoœæ przekazania notariuszom kompetencji s¹dów
w zakresie czynnoœci techniczno-faktycznych w sprawach spadkowych.
W zwi¹zku z problemem przewlek³oœci postêpowañ s¹dowych warto
tak¿e siê zastanowiæ, czy swoj¹ funkcjê realnie spe³nia Ustawa z 17 czerw-
ca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy
w postêpowaniu s¹dowym bez nieuzasadnionej zw³oki8. Istniej¹ powa¿-
ne w¹tpliwoœci, czy rozwi¹zania przyjête w tej ustawie, a tak¿e praktyka
polskich s¹dów, nie powoduj¹, ¿e ustawa nie zapewnia skutecznego
krajowego œrodka zapobiegania przewlek³oœci postêpowania, a tym sa-
mym nie wype³nia norm art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Cz³owie-
ka. Bez w¹tpienia natomiast warto rozszerzyæ zakres zastosowania tej
ustawy na postêpowanie przygotowawcze.
Tymczasowe aresztowanie
Nie mniej istotna jest kwestia stosowania tymczasowego aresztowa-

nia. Polska przegra³a ju¿ w Europejskim Trybunale Praw Cz³owieka
ponad 70 spraw. Kilkakrotnie ju¿ Trybuna³ orzeka³ w sprawach, w któ-
rych areszt trwa³ 6,5 roku. Ka¿dy kolejny wyrok oznacza nie tylko kom-
promitacjê polskiego wymiaru sprawiedliwoœci, ale tak¿e krzywdê osób
niepotrzebnie przetrzymywanych w aresztach. Przyczyn¹ takiego stanu
rzeczy s¹ m.in.:
• wadliwa regulacja przepisów Kodeksu postêpowania karnego9;
• nieznajomoœæ standardów strasburskich przez polskie s¹dy;
• rzadkie stosowanie alternatywnych œrodków zapobiegawczych;
• instrumentalizacja tymczasowego aresztowania przez prokuratorów
w celu uzyskania zeznañ (tzw. areszty wydobywcze).
Zasadne jest wiêc rozpoczêcie przez Ministerstwo Sprawiedliwoœci:
• rzetelnego monitorowania stosowania tymczasowego aresztowania;
8
DzU 2004, nr 179, poz. 1843.
9
Por. wyrok Trybuna³u Konstytucyjnego z 24 lipca 2006 r. sygn. akt SK 58/03.
053-064
31 marca 2008 11:46:03
• edukacji prokuratorów i sêdziów na temat standardów jego stosowa-

nia – choæby w oparciu o przegrane sprawy;
• odpowiedniej modyfikacji Kodeksu postêpowania karnego przez
wprowadzenie nieprzekraczalnej granicy stosowania aresztu.
Szczególnie wa¿nym zadaniem dla ministra sprawiedliwoœci powin-
no byæ rzetelne odniesienie siê do zakomunikowania przez Europejski
Trybuna³ Praw Cz³owieka skarg dotycz¹cych stosowania tymczasowe-
go aresztowania. W ostatnich sprawach tego typu10 Trybuna³ stawia py-
tanie, czy d³ugoœæ stosowania tymczasowego aresztowania przedstawia
istnienie strukturalnego problemu odnosz¹cego siê do stosowania tego
œrodka zapobiegawczego. W tym kontekœcie Trybuna³ zwróci³ uwagê
na znaczn¹ liczbê spraw przeciwko Polsce, w których stwierdzi³ naru-
szenie art. 5 ust. 3 Europejskiej Konwencji Praw Cz³owieka ze wzglêdu
na zbyt d³ugie stosowanie tymczasowego aresztowania, a tak¿e na rezo-
lucjê Komitetu Ministrów nr CM/ResDH(2007)75 dotycz¹c¹ problemu
stosowania tego œrodka zapobiegawczego w Polsce11.
Zanim zostan¹ wydane wyroki stwierdzaj¹ce istnienie strukturalne-
go problemu w stosowaniu tymczasowego aresztowania, rz¹d powinien
podj¹æ kompleksowe dzia³ania zmierzaj¹ce do zlikwidowania tego
najpowa¿niejszego przejawu naruszania praw cz³owieka w Polsce.
Przeludnienie zak³adów karnych
Przychylnie nale¿y odnieœæ siê do zainicjowanego w 2006 r. planu

poprawy sytuacji osadzonych. Stworzenie do 2009 r. nowych 17 tys.
miejsc12 mo¿e skutecznie siê przyczyniæ do zmniejszenia przeludnienia
wiêzieñ. Plan jednak jest obliczony na zwiêkszenie liczby miejsc o po-
wierzchni 3 m2, co nie do koñca odpowiada postulatom Rady Europy.
10
W tym m.in. w sprawie Jamro¿y przeciwko Polsce (skarga nr 6093/04).
11
Trybuna³ w tych sprawach wyraŸnie zmierza do zastosowania trybu art. 46 Konwencji.
Z przepisu tego wynika zobowi¹zanie pañstw-stron Konwencji do jej przestrzegania oraz do
wykonywania wyroków Trybuna³u. Na podstawie tego przepisu Trybuna³ mo¿e wezwaæ Polskê
do podjêcia konkretnych dzia³añ zmierzaj¹cych do usuniêcia stanu naruszania Konwencji,
mo¿e wrêcz wskazaæ odpowiednie reformy legislacyjne. Przepis ten stosowany jest rzadko –
wówczas, gdy chodzi faktycznie o powa¿ne problemy strukturalne. Pañstwo cz³onkowskie ma
pewn¹ swobodê w wyborze konkretnych œrodków zmierzaj¹cych do naprawy sytuacji.
12
Na przyk³ad przez adaptacjê obiektów przekazanych s³u¿bie wiêziennej przez wojsko
oraz budowê nowych jednostek penitencjarnych przy wykorzystaniu partnerstwa publiczno-
-prywatnego.
053-064
31 marca 2008 11:46:03
Dlatego jego wdra¿anie powinno byæ po³¹czone z nieustannym poszu-

kiwaniem nowych form realizacji europejskich standardów penalnych,
w tym z wprowadzaniem nowych systemów odbywania kary: w syste-
mie tygodniowym i w systemie dozoru elektronicznego.
Nale¿y równie¿ kontynuowaæ monitorowanie Ustawy z 7 wrzeœnia
2007 r. o wykonywaniu kary pozbawienia wolnoœci poza zak³adem kar-
nym w systemie dozoru elektronicznego13. Trzeba tak¿e zrezygnowaæ
z nieprecyzyjnych definicji zawartych w ustawie oraz z przerzucania
kosztów obs³ugi systemu na skazanego.
Pojawiaj¹ siê te¿ w¹tpliwoœci, czy nie jest to system zbyt drogi w sto-
sunku do jego rzeczywistych korzyœci dla spo³eczeñstwa. Byæ mo¿e
warto tak¿e rozwa¿yæ wprowadzenie tego rozwi¹zania – na zasadzie
eksperymentalnej – na terenie jednego województwa, aby sprawdziæ
op³acalnoœæ systemu oraz jego skutecznoœæ. Dopiero póŸniej mo¿liwe
by³oby jego wprowadzenie w ca³ym kraju. Takiej formy wprowadzania
sposobów odbywania kary do tej pory brakowa³o w Polsce.
Konieczna jest tak¿e reforma systemu opieki zdrowotnej dla wiêŸ-
niów oraz standardów w zakresie przebywania w wiêzieniach i aresz-
tach œledczych osób niepe³nosprawnych czy chorych na choroby prze-
wlek³e. W polskich s¹dach pojawiaj¹ siê sprawy, które sygnalizuj¹ doœæ
powa¿ne problemy w tej sferze funkcjonowania wiêziennictwa.
Pomoc prawna dla osób ubogich
Rz¹d PiS przygotowa³ projekt Ustawy o nieodp³atnej pomocy praw-

nej, Sejm nie zd¹¿y³ jednak jej uchwaliæ. Nale¿y zatem zdecydowanie
postulowaæ kontynuowanie prac w celu przynajmniej czêœciowego roz-
wi¹zania problemu dostêpnoœci pomocy prawnej na etapie przeds¹do-
wym. Jednoczeœnie trzeba rozpocz¹æ prace nad drugim etapem – re-
form¹ pomocy prawnej „z urzêdu” na etapie s¹dowym. Nale¿y tak¿e
rozstrzygn¹æ, kto powinien decydowaæ o przyznaniu pomocy prawnej
na etapie s¹dowym i rozwa¿yæ odci¹¿enie s¹dów w tym zakresie.
W tym kontekœcie warto korzystaæ z opracowañ oraz analiz przygo-
towanych przez organizacje pozarz¹dowe, zw³aszcza przez Instytut
Spraw Publicznych14. Szczególnie godne rozwa¿enia jest wprowadze-
13
DzU 2007, nr 191, poz. 1366.
14
Por. np. £. Bojarski: Dostêp do nieodp³atnej pomocy prawnej – tezy do dyskusji, opraco-
wanie przedstawione na seminarium Instytutu Spraw Publicznych w dniu 6 grudnia 2007 r. oraz
053-064
31 marca 2008 11:46:03
nie systemu pomocy prawnej opartego na tzw. bonach, przyznawanych

przez oœrodki pomocy spo³ecznej i pozwalaj¹cych na op³acenie pomocy
prawnej u wybranego przez siebie prawnika.
Prawnicze samorz¹dy zawodowe
Kolejnym zagadnieniem wymagaj¹cym dalszych prac legislacyj-

nych jest otwarcie zawodów prawniczych15. Wydaje siê jednak, i¿ kon-
cepcja tworzenia kolejnego zawodu (doradców prawnych) – ze wzglêdu
na w¹tpliwoœci w zakresie zgodnoœci z art. 17 Konstytucji RP – powin-
na zostaæ odrzucona. Wysi³ek zmian legislacyjnych nale¿y raczej sku-
piæ na stworzeniu przejrzystych zasad dostêpu do korporacji adwokac-
kiej, radcowskiej i notarialnej. Rozwa¿enia bêdzie tak¿e wymaga³o
po³¹czenie zawodów adwokata i radcy prawnego w celu stworzenia
profesjonalnej, niezale¿nej i samorz¹dnej adwokatury.
Nale¿y równie¿ rozwa¿yæ dalsze zmiany w zakresie funkcjonowania
s¹downictwa dyscyplinarnego. W 2007 r. wprowadzone zosta³y:
• zasada jawnoœci postêpowañ dyscyplinarnych;
• zasada publicznego og³aszania wyroków, w tym tak¿e prawo do po-
dania treœci orzeczenia do publicznej wiadomoœci œrodowiska adwo-
kackiego poprzez jego opublikowanie w czasopiœmie, którego wy-
dawc¹ jest organ adwokatury.
S¹ to pozytywne zmiany. Pozostaje jednak wci¹¿ otwarta kwestia,
jaki powinien byæ ogólny kszta³t instytucjonalny s¹downictwa dyscy-
plinarnego. Naszym zdaniem, w œwietle art. 17 Konstytucji RP, s¹do-
wnictwo dyscyplinarne powinno pozostaæ w gestii samorz¹du zawo-
dowego. Nale¿y jedynie siê zastanowiæ nad ewentualnym zwiêksze-
niem kontroli ze strony s¹dów powszechnych nad orzeczeniami s¹dów
dyscyplinarnych.
opublikowane w: A. Winiarska (red.): Obywatel i prawo. Raport z trzeciej edycji programu, In-
stytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007 (dostêpny na stronie: www.isp.org.pl).
15
Na potrzebê zmian wskazuje równie¿ wyrok Trybuna³u Konstytucyjnego z 19 kwietnia
2006 r. uznaj¹cy za niekonstytucyjne zmiany w ustawie Prawo o adwokaturze w zakresie usta-
lenia zasad dostêpu do zawodu i naboru na aplikacjê adwokack¹ (sygn. akt K 6/06) oraz wyrok
z 8 listopada 2006 r. w sprawie aplikacji radcowskich (sygn. akt K 30/06).
053-064
31 marca 2008 11:46:03
Wykonywanie wyroków Europejskiego Trybuna³u

Praw Cz³owieka
Minister sprawiedliwoœci mo¿e tak¿e rozwa¿yæ wziêcie na siebie

pe³nej odpowiedzialnoœci za szybkie wykonywanie wyroków Europej-
skiego Trybuna³u Praw Cz³owieka. Czêstokroæ kolejne wyroki s¹ efek-
tem powielania przyk³adów zastosowania przepisów sprzecznych z Eu-
ropejsk¹ Konwencj¹ Praw Cz³owieka lub naruszaj¹cej j¹ praktyki pol-
skich s¹dów i organów administracji publicznej. Wynika z tego, ¿e wie-
lu spraw przed Trybuna³em mo¿na by³oby unikn¹æ, gdyby prawid³owo
i sprawnie funkcjonowa³ mechanizm wykonywania zaleceñ oraz wnios-
ków p³yn¹cych z wyroków Trybuna³u, a organy i osoby odpowiedzialne
za b³êdne rozstrzygniêcia mia³y ich œwiadomoœæ, a tak¿e ponosi³y odpo-
wiedzialnoœæ za pope³nione nieprawid³owoœci.
Niestety, w Polsce taki mechanizm w praktyce nie funkcjonuje. Reak-
cja na dany problem pojawia dopiero wtedy, kiedy jest wydany wyrok
i Polska zostaje zobowi¹zana przez Komitet Ministrów Rady Europy do
przedstawienia informacji, jak dany wyrok zosta³ wykonany. Tymcza-
sem problem ten bêdzie siê stawa³ coraz powa¿niejszy. Trybuna³ coraz
czêœciej orzeka nie tylko o przewlek³oœci postêpowañ s¹dowych czy sto-
sowania tymczasowego aresztowania, ale tak¿e o standardach œwiadcze-
nia pomocy prawnej „z urzêdu”, o niewykonywaniu Konwencji Haskiej
w sprawie uprowadzania dzieci, o kosztach s¹dowych, o nadmiernej
formalizacji procedur s¹dowych czy o standardach dzia³ania adwoka-
tów w sprawach z urzêdu.
Budowanie zaufania do wymiaru sprawiedliwoœci
Ministerstwo Sprawiedliwoœci w swoich dzia³aniach powinno rów-

nie¿ rozwa¿yæ, w jaki sposób mo¿e budowaæ zaufanie obywateli do wy-
miaru sprawiedliwoœci. Powinno to polegaæ nie tylko na wzmocnieniu
instytucji wymiaru sprawiedliwoœci czy zlikwidowaniu patologii, ale
tak¿e na poprawie komunikacji miêdzy s¹dami, prokuratur¹ a obywate-
lami. W tym kontekœcie warto rozwa¿yæ wprowadzenie:
• jednolitych standardów prowadzenia stron internetowych, dostêpno-
œci ulotek na temat danego s¹du czy prokuratury;
• informatorów typu „Twoje prawa w s¹dzie”; a tak¿e
053-064
31 marca 2008 11:46:03
• zmodyfikowanie treœci wezwañ, nakazów, powiadomieñ oraz innych

pism urzêdowych wysy³anych przez s¹dy.
W tym ostatnim przypadku niewielkim wysi³kiem mo¿liwe jest
wprowadzenie nowych druków, które w lepszy sposób informowa³yby
obywatela o danej czynnoœci procesowej, instruowa³y go na temat po-
siadanych praw czy te¿ ostrzega³y przed niebezpieczeñstwami (np.
w przypadku niestawiennictwa). Dziêki temu mo¿na unikn¹æ wielu nie-
porozumieñ, a s¹d czy prokuratura mog¹ staæ siê bardziej przyjazne dla
obywatela. Z tym zwi¹zana jest tak¿e zmiana sposobu dorêczeñ pism
s¹dowych i rozwa¿enie zatrudniania firm kurierskich (które czêsto s¹
skuteczniejsze ni¿ Poczta Polska), a tak¿e wprowadzenia komunikacji
za pomoc¹ poczty elektronicznej (ale tylko jako uzupe³niaj¹cej wobec
tradycyjnych form dorêczeñ).
Podsumowanie
Odbudowa zaufania do wymiaru sprawiedliwoœci powinna nastêpo-

waæ tak¿e dziêki realizacji konstytucyjnej zasady dialogu i wspó³pracy
z ró¿nymi œrodowiskami opiniotwórczymi. W wymiarze sprawiedliwo-
œci mo¿e to oznaczaæ odbudowanie pozycji komisji kodyfikacyjnych
oraz prowadzenie rzetelnych i nastawionych na wys³uchanie konsulta-
cji z organizacjami pozarz¹dowymi oraz ekspertami krajowymi i miê-
dzynarodowymi. Warto tak¿e oprzeæ dalsze reformy na odwo³aniu siê
do przedstawicieli wszystkich zawodów prawniczych (a nie tylko œro-
dowisk akademickich). Du¿e i mniejsze kancelarie prawne, samorz¹dy
prawnicze, stowarzyszenia prokuratorów oraz sêdziów prawdopodob-
nie z chêci¹ odpowiedz¹ na zaproszenie do wspó³pracy, jeœli tylko bêd¹
mia³y poczucie realnego wp³ywu na funkcjonowanie wymiaru spra-
wiedliwoœci w Polsce.
053-064
31 marca 2008 11:46:03
053-064
31 marca 2008 11:46:03
Adam Bodnar
Dawid Szeœci³o
Przeciwdzia³anie i zwalczanie korupcji
Przysz³oœæ Centralnego Biura Antykorupcyjnego
Niezbêdne jest pozbawienie Centralnego Biura Antykorupcyjnego

statusu s³u¿by specjalnej. Co za tym idzie, nale¿y rozwa¿yæ likwidacjê
CBA i utworzenie na jego miejsce instytucji analitycznej, która zajmo-
wa³aby siê badaniami zjawiska korupcji, dzia³aniami profilaktyczny-
mi oraz edukacj¹ antykorupcyjn¹.
Postulat likwidacji CBA wynika zarówno z b³êdnych za³o¿eñ
tkwi¹cych w samej idei utworzenia tej instytucji, jak i z doœwiadczeñ
dotychczasowej dzia³alnoœci Biura. Œciganiem przestêpstw korupcyj-
nych zajmuje siê obecnie – oprócz CBA – co najmniej 6–7 s³u¿b pañ-
stwowych wyposa¿onych w pe³ne uprawnienia œledcze. Szczególna
rola przypada tu policji, w tym Centralnemu Biuru Œledczemu. Funk-
cjonowanie CBA nie potwierdzi³o, ¿e instytucja ta jest w stanie wnieœæ
istotn¹ wartoœæ dodan¹ do antykorupcyjnych dzia³añ pañstwa, a ponad-
to jej rozbudowane uprawnienia mog¹ byæ nadu¿ywane. Na przyk³ad
CBA zdarza³o siê „wykradaæ” sprawy innym s³u¿bom (m.in. sprawa
nieprawid³owoœci w „Kama Foods”) b¹dŸ podejmowaæ dzia³ania, które
rodzi³y obawy o inspiracje polityczne czy przekroczenie uprawnieñ
(m.in. sprawy dr. Miros³awa G., pos³anki Beaty S. czy akcja w Minister-
stwie Rolnictwa). Suma „grzechów” CBA ka¿e w¹tpiæ, by nawet zre-
formowane Biuro by³o w stanie osi¹gn¹æ wiarygodnoœæ i zdj¹æ z siebie
odium policji politycznej.
065-074
31 marca 2008 11:47:54
66 Adam Bodnar, Dawid Szeœci³o
Proponowana instytucja analityczna powinna natomiast zajmowaæ

siê „miêkk¹” sfer¹ dzia³añ antykorupcyjnych. Oznacza³oby to wy³¹cze-
nie z zakresu jej kompetencji uprawnieñ œledczych i kontrolnych. Do
zadañ tego rodzaju urzêdu antykorupcyjnego nale¿a³oby np.:
• monitorowanie wdra¿ania Strategii antykorupcyjnej;
• prowadzenie analiz i badañ g³ównych zagro¿eñ korupcyjnych na po-
trzeby organów œledczych;
• prowadzenie analiz porównawczych metod zwalczania korupcji w in-
nych pañstwach;
• proponowanie i opiniowanie zmian legislacyjnych w sferze zapobie-
gania korupcji;
• organizowanie szkoleñ, m.in. dla urzêdników i przedsiêbiorców.
Wœród proponowanych rozwi¹zañ instytucjonalnych warto tak¿e
siêgn¹æ po rozwi¹zanie zastosowane np. w Bu³garii. K³adzie siê tam na-
cisk na „partnerstwo publiczno-prywatne” w dziedzinie przeciwdzia³ania
korupcji. Powo³ana zosta³a m.in. Obywatelska Rada Konsultacyjna przy
Parlamentarnym Komitecie Antykorupcyjnym1, której celem jest inicjo-
wanie wspó³pracy z organizacjami spo³eczeñstwa obywatelskiego przy
opracowywaniu metod eliminowania korupcji. Wydaje siê, ¿e powo³anie
podobnego organu w Polsce (np. przy zreformowanym urzêdzie anty-
korupcyjnym) mog³oby zaowocowaæ wieloma cennymi inicjatywami,
tym bardziej ¿e istnieje w naszym kraju silna grupa organizacji po-
zarz¹dowych doœwiadczonych w inicjowaniu dzia³añ antykorupcyjnych
(np. Transparency International, Instytut Spraw Publicznych, Fundacja
im. Stefana Batorego, Helsiñska Fundacja Praw Cz³owieka).
Przepisy antykorupcyjne – racjonalnoœæ

i proporcjonalnoœæ
Doœwiadczenia ostatnich dwóch lat dowiod³y, ¿e polskie przepisy

antykorupcyjne cechuje niespójnoœæ, nieracjonalnoœæ i rygoryzm, do-
prowadzony niekiedy do absurdu. Wszystkie te niedoci¹gniêcia ujaw-
1
Por. On the Eve of EU Accession: Anti-corruption Reforms in Bulgaria (www.anticorrup-
tion.bg).
065-074
31 marca 2008 11:47:54
Przeciwdzia³anie i zwalczanie korupcji 67
ni³y siê m.in. w sprawie konsekwencji nieterminowego sk³adania

oœwiadczeñ maj¹tkowych przez samorz¹dowców, odebrania subwencji
bud¿etowych partiom politycznym czy w praktyce stosowania tzw.
ustawy kominowej.
Konieczny jest ca³oœciowy przegl¹d regulacji antykorupcyjnych
oraz wyeliminowanie z nich regulacji nieracjonalnych, nieproporcjo-
nalnie ograniczaj¹cych prawa i wolnoœci jednostki, a tak¿e zwyczajnie
„nie¿yciowych”. Jako przyk³ad mo¿e pos³u¿yæ art. 24f ust. 1 Ustawy
z 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym2, zgodnie z którym: „Radni
nie mog¹ prowadziæ dzia³alnoœci gospodarczej na w³asny rachunek lub
wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego
gminy, w której radny uzyska³ mandat, a tak¿e zarz¹dzaæ tak¹ dzia³alno-
œci¹ lub byæ przedstawicielem czy pe³nomocnikiem w prowadzeniu ta-
kiej dzia³alnoœci”. Jest to przepis nadmiernie ingeruj¹cy w konstytu-
cyjn¹ wolnoœæ dzia³alnoœci gospodarczej, a jednoczeœnie niekonieczny
w celu zapobiegania korupcji wœród samorz¹dowców.
Podobnie, powstaje pytanie o racjonalnoœæ dalszego funkcjonowania
tzw. ustawy kominowej3. Tworzy ona skuteczn¹ barierê nap³ywu do
spó³ek pañstwowych najlepszych mened¿erów. Wystarczy³by efektyw-
ny nadzór w³aœcicielski i powi¹zanie wysokoœci wynagrodzeñ z osi¹ga-
nymi wynikami. Tymczasem obecnie mo¿na zaobserwowaæ próby
„dyskretnego” wycofywania siê z tej ustawy, które prowadz¹ do zagma-
twania rzeczywistego zakresu jej obowi¹zywania i nie s³u¿¹ przejrzys-
toœci regu³ antykorupcyjnych. Na przyk³ad zastosowanie ustawy komi-
nowej wy³¹czono wobec spó³ek celowych powo³anych na mocy tzw.
specustawy o Euro 20124 w celu przeprowadzenia inwestycji zwi¹za-
nych z organizacj¹ pi³karskich mistrzostw Europy. Jednoczeœnie w od-
niesieniu do spó³ek celowych nie wdro¿ono ¿adnych szczególnych me-
chanizmów antykorupcyjnych, np. zwiêkszaj¹cych przejrzystoœæ wy-
datków spó³ek. W odniesieniu do innych spó³ek objêtych ustaw¹ poja-
wiaj¹ siê natomiast koncepcje podniesienia obecnie obowi¹zuj¹cego
pu³apu wynagrodzeñ.
2
DzU 2001, nr 142, poz. 1591.
3
Ustawa z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kieruj¹cych niektórymi podmiotami
prawnymi, DzU 2000, nr 26, poz. 306, ze zm.
4
Ustawa z 7 wrzeœnia 2007 r. o przeprowadzeniu fina³owego turnieju mistrzostw Europy
w pi³ce no¿nej UEFA Euro 2012, DzU 2007, nr 173, poz. 1219.
065-074
31 marca 2008 11:47:54
Odbudowa s³u¿by cywilnej i edukacja etyczna

urzêdników
Po przesz³o roku od uchwalenia Ustawy o pañstwowym zasobie ka-

drowym i wysokich stanowiskach pañstwowych5 widaæ wyraŸnie po-
trzebê odbudowania s³u¿by cywilnej. Musi temu jednak towarzyszyæ
d¹¿enie do unikniêcia b³êdów, które obci¹¿a³y konto polskiej s³u¿by cy-
wilnej od pocz¹tku jej istnienia. Nie chodzi tylko o obchodzenie przepi-
sów o konkursowym trybie obsady stanowisk w s³u¿bie cywilnej, ale
tak¿e np. o niespójnoœæ i niejasnoœæ przepisów reguluj¹cych funkcjono-
wanie tej s³u¿by czy kryteria awansu w ramach korpusu. Wreszcie, ko-
nieczny jest powrót do klarownego podzia³u stanowisk w administracji
rz¹dowej na polityczne (wiceministrowie, ministrowie, do pewnego
stopnia dyrektorzy generalni) i merytoryczne (pracownicy i kierownicy
departamentów, biur).
W dziedzinie s³u¿by cywilnej niezwykle istotne jest ponadto po³o¿e-
nie nacisku na „miêkkie” dzia³ania antykorupcyjne, które mo¿na okreœliæ
mianem edukacji etycznej6. Nie chodzi tu jednak o narzucanie urzêd-
nikom centralnie ustalanych regu³ etycznych (kodeksów etyki), ale ra-
czej o:
• pobudzanie dyskusji wœród samych urzêdników o kwestiach etycz-
nych;
• inicjowanie tworzenia wewnêtrznych kodeksów etycznych w po-
szczególnych urzêdach;
• uwra¿liwianie urzêdników na kwestie etyczne (szkolenia, dyskusje
o kwestiach etyki urzêdniczej);
• przygotowanie urzêdników do radzenia sobie z zagro¿eniami korup-
cyjnymi, tj. kszta³towanie wzorców zachowañ w sytuacjach korupcyj-
nych czy w razie konfliktu interesów.
Równie cenne mo¿e siê okazaæ wdra¿anie na szersz¹ skalê projek-
tów typu „Przejrzysta Polska”7, zwiêkszaj¹cych przejrzystoœæ funkcjo-
nowania urzêdów, i to nie tylko w samorz¹dach, ale tak¿e w urzêdach
5
DzU 2006, nr 170, poz. 1217; nr 249, poz. 1832.
6
Por. M. Kulesza, L. Wêgrzyn: Etyka, czyli lek na korupcjê, „Rzeczpospolita”, 23 paŸdzier-
nika 2006.
7
Por. www.przejrzystapolska.pl
065-074
31 marca 2008 11:47:54
administracji rz¹dowej. Niezbêdne jest tu swoiste „antykorupcyjne part-

nerstwo publiczno-prywatne”, czyli wspó³dzia³anie przy tego typu pro-
jektach z organizacjami pozarz¹dowymi wyspecjalizowanymi w dzia³a-
niach na rzecz zwiêkszania jawnoœci ¿ycia publicznego.
Z ca³¹ pewnoœci¹ nie zas³uguje na aprobatê koncepcja masowej „lus-
tracji maj¹tkowej” urzêdników, która nie tylko nadmiernie ingero-
wa³aby w ich prywatnoœæ, ale tak¿e by³aby skazana na nieskutecznoœæ.
Nie nale¿y natomiast odchodziæ od obowi¹zku sk³adania oœwiadczeñ
maj¹tkowych przez najwy¿szych funkcjonariuszy publicznych (cz³on-
ków Rady Ministrów czy parlamentarzystów). Warto jednak rozwa¿yæ
siêgniêcie po rozwi¹zanie przyjête w Parlamencie Europejskim, czyli
ograniczenie treœci oœwiadczeñ do wskazania dochodów z pozaparla-
mentarnej dzia³alnoœci zarobkowej oraz korzyœci uzyskiwanych od
osób trzecich w trakcie pe³nienia funkcji publicznej.
Godne rozwa¿enia jest tak¿e wprowadzenie obowi¹zku prowadze-
nia jawnego, dostêpnego w Internecie rejestru spotkañ, w których
uczestnicz¹ najwy¿si urzêdnicy (ministrowie, wiceministrowie). By³o
to ju¿ praktykowane w odniesieniu do premiera. Ujawnione niedawno
przez media spotkania by³ego wiceministra zdrowia Boles³awa Piechy
z przedstawicielami koncernów farmaceutycznych sk³aniaj¹ do powa¿-
nego przemyœlenia tego pomys³u.
Prawo gospodarcze – mniej uznaniowoœci
Sta³ym i ci¹gle nie rozwi¹zanym problemem pozostaje jakoœæ publicz-

nego prawa gospodarczego, które w dalszym ci¹gu pozostawia urzêdni-
kom du¿e pole do wydawania decyzji uznaniowych, niewystarczaj¹co
œciœle zwi¹zanych prawem. Do tej kategorii nale¿¹ zw³aszcza koncesje
i zezwolenia. Niezbêdne jest tu przede wszystkim ograniczenie obszaru
reglamentacji dzia³alnoœci gospodarczej, a tam, gdzie to jest konieczne,
oparcie wydawanych decyzji na bardziej precyzyjnych przes³ankach.
Równie wa¿ne jest zwiêkszenie jawnoœci postêpowañ administracyjnych
w tej kwestii.
Innym problemem pozostaj¹ niejasne przepisy o zasadach prowadzenia
kontroli przedsiêbiorców, zawarte g³ównie w Ustawie z 2 lipca 2004 r.
o swobodzie dzia³alnoœci gospodarczej8. Nale¿y zdecydowanie doprowa-
8
DzU 2004, nr 173, poz. 1807, z póŸn. zm.
065-074
31 marca 2008 11:47:54
dziæ do dalszego ograniczenia wyj¹tków od ustawowych zasad prowa-

dzenia kontroli. S¹ one w obecnym stanie prawnym ujête niezwykle sze-
roko i z zastosowaniem nieostrych przes³anek. Istnieje te¿ pokaŸna liczba
regulacji, które wy³¹czaj¹ zastosowanie regu³ prowadzenia kontroli
w okreœlonych dziedzinach (zgodnie z art. 84 tej ustawy obecnie jest to
siedem obszarów, w których nie obowi¹zuj¹ ograniczenia czasu kontroli
oraz liczby kontroli prowadzonych jednoczeœnie). Szczególn¹ uwagê na-
le¿y zwróciæ na dziedziny, z których p³yn¹ sygna³y o najpowszech-
niejszych nadu¿yciach. Jako przyk³ad mog¹ pos³u¿yæ praktyki organów
kontroli i nadzoru budowlanego, którym zdarza siê nadu¿ywaæ swoich
szerokich kompetencji albo korzystaæ z nich w sposób selektywny, wy-
mierzony w konkretne osoby.
Zamówienia publiczne – wiêcej przejrzystoœci
Przeprowadzone w ostatnich dwóch latach zmiany ustawowe upra-

szczaj¹ce i uelastyczniaj¹ce procedury udzielania zamówieñ publicz-
nych wymagaj¹ – jak siê wydaje – uzupe³nienia o zwiêkszone gwaran-
cje jawnoœci i przejrzystoœci postêpowañ zamówieniowych. Sugeruje-
my przede wszystkim:
• zwiêkszenie jawnoœci dokumentacji gromadzonej w postêpowa-
niach;
• szersze wykorzystanie narzêdzi elektronicznych w zamówieniach pu-
blicznych, co u³atwia kontrolê postêpowañ zamówieniowych.
Wspomnieliœmy ju¿ o potencjalnych zagro¿eniach korupcyjnych, ja-
kie tkwi¹ w specustawie o Euro 2012. Kolejnym z nich jest art. 21 tej
ustawy, który umo¿liwia spó³kom celowym szerokie odstêpstwa od
przetargowych trybów udzielania zamówieñ publicznych. Przepis ten
nie tylko budzi powa¿ne zastrze¿enia co do zgodnoœci z prawem wspól-
notowym, ale tak¿e generuje zagro¿enia korupcyjne zwi¹zane z uprosz-
czeniem procedur zamówieniowych. Uwa¿amy, ¿e konieczne jest tu
skrupulatne monitorowanie poczynañ spó³ek celowych oraz zalecenie
im wdro¿enia specjalnych uregulowañ zwiêkszaj¹cych przejrzystoœæ
procesu udzielania zamówieñ, zw³aszcza jeœli odbywa siê to bezprzetar-
gowo.
065-074
31 marca 2008 11:47:54
Wprowadzenie ochrony prawnej tzw. whistleblowers
Afery Enronu i Worldcomu prawdopodobnie nigdy nie wysz³yby na

œwiat³o dzienne, gdyby nie pracownicy tych korporacji, którzy ujawnili
zasady „kreatywnej ksiêgowoœci”. Tak dzia³aj¹ whistleblowers (nazy-
wani w Polsce „sygnalistami”), czyli pracownicy lub funkcjonariusze
publiczni, którzy ujawniaj¹ nadu¿ycia, nieprawid³owoœci, haniebne
praktyki b¹dŸ ³amanie prawa przez instytucje czy przedsiêbiorstwa,
w których pracuj¹. Ryzykuj¹ pracê, wysokie wynagrodzenie, dalsz¹ ka-
rierê, bezpieczeñstwo w³asne oraz rodziny tylko po to, aby opinia publi-
czna dowiedzia³a siê o faktach, które zmieni¹ jej pogl¹d na dan¹ kwestiê
i uchroni¹ spo³eczeñstwo przed szkodami.
Jednym z pierwszych na œwiecie „sygnalistów” by³ Jeffrey Wigand,
który w 1995 r. ujawni³, na czym polega intencjonalne manipulowanie
uzale¿niaj¹cym skutkiem nikotyny w papierosach. By³a to praktyka sto-
sowana przez koncern, w którym pracowa³. Losy Wiganda po odkryciu
afery nie potoczy³y siê najlepiej, zw³aszcza w sferze osobistej, ale z pew-
noœci¹ doprowadzi³y do istotnych zmian. Z kolei Paul van Buitenen,
pracuj¹c jako audytor wewnêtrzny, ujawni³ w 1998 r. nieprawid³owoœci
w finansach Komisji Europejskiej, co w efekcie doprowadzi³o do rezyg-
nacji Jacquesa Santera z funkcji jej przewodnicz¹cego.
Ostatnimi czasy w Polsce bodaj najbardziej znanym „sygnalist¹” by³
Krzysztof Parulski, szef Stowarzyszenia Prokuratorów RP, który zapro-
testowa³ przeciw próbom ingerencji politycznej w pracê prokuratorów.
W krajach rozwiniêtej demokracji ju¿ dawno dostrze¿ono, ¿e w inte-
resie obywateli i pañstwa jest ochrona whistleblowers. Ma³o kto bo-
wiem ma odwagê, aby ryzykowaæ ca³e swoje ¿ycie dla bli¿ej nieokre-
œlonego „interesu publicznego”. Dopiero jeœli bêdzie wiedzia³, ¿e ktoœ
mu poda pomocn¹ d³oñ, a przepisy prawa bêd¹ po jego stronie, roœnie
prawdopodobieñstwo poinformowania spo³eczeñstwa o jakichœ niepra-
wid³owoœciach, skutecznoœæ bicia na alarm.
Dlatego te¿ du¿a grupa pañstw przyjê³a regulacje, które chroni¹ „sy-
gnalistów”, a tak¿e nak³adaj¹ wysokie kary na osoby, które w jakikol-
wiek sposób próbuj¹ ich szykanowaæ za podjête decyzje. W tym wzglê-
dzie przoduje ustawodawstwo amerykañskie, gdy¿ ju¿ w 1912 r.
uchwalono ustawê chroni¹c¹ urzêdników federalnych ujawniaj¹cych
informacje wa¿ne dla interesu publicznego. Pierwsza ustawa chroni¹ca
pracowników pochodzi z 1972 r. i zapewnia ochronê whistleblowers
ujawniaj¹cych dzia³ania przedsiêbiorstw zagra¿aj¹ce czystoœci wód.
065-074
31 marca 2008 11:47:55
Obecnie fundamentalne znaczenie ma ustawa Sarbanes-Oxley, uchwa-

lona w 2002 r. w reakcji na sprawy Enronu i Worldcomu. Ustawa ta za-
wiera – oprócz istotnych przepisów dotycz¹cych zmian na rynkach
us³ug finansowych, ksiêgowych, sprawozdawczoœci i audytu – tak¿e re-
gulacje chroni¹ce pracowników, którzy przekazuj¹ agendzie rz¹dowej
zajmuj¹cej siê ochron¹ zdrowia i bezpieczeñstwa (Occupation Safety
and Health Administration – OSHA) informacje o nieprawid³owoœ-
ciach. Ustawa nie tylko zwalnia z odpowiedzialnoœci za ujawnienie in-
formacji, ale tak¿e daje pracownikom mo¿liwoœæ ubiegania siê o przy-
wrócenie do pracy, zadoœæuczynienie oraz zwrot poniesionych kosztów
pomocy prawnej i innych op³at. Ponadto audytorzy maj¹ obowi¹zek
stworzenia pracownikom korporacji mo¿liwoœci anonimowego i pouf-
nego poinformowania o nieprawid³owoœciach w dziedzinie objêtej au-
dytem. Wszelkie dzia³ania odwetowe wobec whistleblowers s¹ zagro-
¿one surow¹ kar¹ (nawet do dziesiêciu lat pozbawienia wolnoœci).
Amerykañskie prawo k³adzie równie¿ nacisk na finansowe zachêty
do whistleblowingu. Uchwalona w 1986 r. ustawa o przeciwdzia³aniu
nadu¿yciom na rynku kapita³owym (Insider Trading and Securities
Fraud Enforcement Act) przewiduje, ¿e whistleblower mo¿e otrzymaæ
kwotê równ¹ 10% kary orzeczonej przez amerykañsk¹ komisjê papie-
rów wartoœciowych wobec osoby (insidera), której nielegalne dzia³ania
zosta³y przez niego ujawnione9.
W Wielkiej Brytanii od 1998 r. obowi¹zuje ustawa o ujawnianiu in-
formacji w interesie publicznym (Public Interest Disclosure Act). Dziê-
ki niej pracownik ujawniaj¹cy informacje o przestêpstwach, narusze-
niach prawa cywilnego, administracyjnego, dzia³aniach zagra¿aj¹cych
œrodowisku lub zdrowiu i ¿yciu ludzi, korzysta z ochrony przed s¹dem
pracy. Mo¿e siê domagaæ zarówno przywrócenia do pracy, jak i zadoœæ-
uczynienia za doznan¹ krzywdê. Warunkiem udzielenia mu ochrony
prawnej jest dzia³anie w dobrej wierze oraz racjonalnie uzasadniona
wiara w prawdziwoœæ informacji.
Je¿eli zatem na sztandarach niemal ka¿dej partii w Polsce widnieje
walka z korupcj¹, dziwiæ mo¿e, ¿e ¿adna z nich nie zaproponowa³a
dot¹d ustawy chroni¹cej „sygnalistów”. Wystarczy³oby tylko zapo-
znaæ siê z kilkoma regulacjami obowi¹zuj¹cymi w innych pañstwach
i odpowiednio je dostosowaæ do warunków polskich. Tymczasem pol-
9
Por. G.H. Rapp: Beyond Protection: Invigorating Incentives for Sarbanes-Oxley Corporate
and Securities Fraud Whistleblowers, „Boston University Law Review” 2007, nr 87, s. 117.
065-074
31 marca 2008 11:47:55
ski model walki z korupcj¹ opiera siê raczej na metodach budz¹cych

powa¿ne w¹tpliwoœci prawne i etyczne (prowokacje, niekaralnoœæ
wrêczaj¹cych ³apówki, zbyt daleko id¹ce oœwiadczenia maj¹tkowe),
a nadto nie zawsze skutecznych.
Korupcja w biznesie – zmiana klimatu

Korupcja jest zjawiskiem, którego zwalczanie wymaga aktywnoœci
nie tylko po stronie pañstwa. Równie wa¿ne jest zaanga¿owanie w ten
proces innych podmiotów, które s¹ nara¿one na pokusy korupcyjne,
przede wszystkim przedsiêbiorców.
Korupcja w biznesie polega nie tylko na „kupowaniu” decyzji admi-
nistracyjnych czy innych rozstrzygniêæ organów w³adzy publicznej, ale
tak¿e na podobnych praktykach miêdzy przedsiêbiorcami. Chodzi tu
g³ównie o korumpowanie mened¿erów, osób zarz¹dzaj¹cych spó³kami
przy zawieraniu kontraktów w zamian za osobiste korzyœci. Sposobem
na eliminowanie tego typu nadu¿yæ mo¿e byæ nie tylko ochrona prawna
„sygnalistów”, ale tak¿e podnoszenie standardów nadzoru korporacyj-
nego (corporate governance). Wprawdzie w rankingu nadzoru korpora-
cyjnego opublikowanym przez GovernanceMetrics International we
wrzeœniu 2007 r. Polska znalaz³a siê na 14. miejscu, wyprzedzaj¹c takie
kraje jak Austria, Szwajcaria, Belgia czy Dania10, wci¹¿ jednak istniej¹
w tej dziedzinie pewne zaleg³oœci (np. niskie standardy wy³aniania
cz³onków rad nadzorczych spó³ek, co utrudnia rzeteln¹ kontrolê nad po-
czynaniami zarz¹dów spó³ek). Problemem pozostaje równie¿ bardzo ni-
ska aktywnoœæ akcjonariuszy mniejszoœciowych, którzy niechêtnie an-
ga¿uj¹ siê w analizowanie dzia³alnoœci spó³ki i wychwytywanie ewen-
tualnych nieprawid³owoœci.
Kolejn¹ kwesti¹ jest niska popularnoœæ wœród polskich przedsiêbior-
ców zasad spo³ecznej odpowiedzialnoœci biznesu (corporate social re-
sponsibilty – CSR), które nak³adaj¹ tak¿e obowi¹zki dotycz¹ce prze-
ciwdzia³ania korupcji. Nale¿y przeprowadziæ szerok¹ akcjê promuj¹c¹
uczestnictwo przedsiêbiorców w takich inicjatywach jak np. United
Nations Global Compact11. Projekt ten – firmowany przez Organizacjê
Narodów Zjednoczonych – ma na celu m.in. zachêcanie przedsiêbior-
ców do przyjêcia oraz stosowania zasad z zakresu praw cz³owieka, stan-
10
Dane za: www.pfcg.org.pl
11
Por. www.unglobalcompact.org
065-074
31 marca 2008 11:47:55
dardów pracy, ochrony œrodowiska i przeciwdzia³ania korupcji. Zasada

numer 10 odwo³uje siê wprost do przeciwdzia³ania korupcji we wszy-
stkich formach, w tym wymuszeniom i ³apówkarstwu. Do stosowania
zasad spo³ecznej odpowiedzialnoœci biznesu zobowi¹za³o siê zaledwie
kilkanaœcie polskich przedsiêbiorstw, na ogó³ bêd¹cych oddzia³ami
miêdzynarodowych korporacji.
Podnoszenie standardów nadzoru korporacyjnego i spo³ecznej odpo-
wiedzialnoœci biznesu powinno tak¿e dotyczyæ spó³ek z udzia³em Skar-
bu Pañstwa. Skoro pañstwo ma promowaæ standardy nadzoru korpora-
cyjnego i spo³eczn¹ odpowiedzialnoœæ biznesu wœród przedsiêbiorców,
to najlepszym sposobem na promocjê jest œwiecenie w³asnym przy-
k³adem – np. wprowadzenie rekomendacji przez ministra Skarbu Pañ-
stwa w odniesieniu do polityk dotycz¹cych spo³ecznej odpowiedzialno-
œci biznesu, które powinny byæ implementowane przez zarz¹dy spó³ek
Skarbu Pañstwa12.
12
Na przyk³ad Szwecja przyjê³a za³o¿enia polityczne, zgodnie z którymi pañstwo powinno wy-
korzystywaæ swoj¹ rolê jako w³aœciciela do promowania etycznych zachowañ biznesowych. Me-
tod¹ weryfikacji jest obowi¹zek odpowiedzi przez 33 spó³ki (na 59 spó³ek kontrolowanych przez
pañstwo) na kwestionariusz dotycz¹cy implementacji zasad wynikaj¹cych ze Szwedzkiego Partner-
stwa na rzecz Globalnej Odpowiedzialnoœci (Swedish Partnership for Global Responsibility).
065-074
31 marca 2008 11:47:55
Czêœæ II
Sprawna administracja
075-084
31 marca 2008 11:51:34
075-084
31 marca 2008 11:51:34
Krzysztof Burnetko
Administracja publiczna
Minione dwa lata przynios³y zasadnicz¹ zmianê w podejœciu do ad-

ministracji publicznej. W III RP sama idea s³u¿by cywilnej nie by³a ne-
gowana przez ¿adn¹ powa¿n¹ si³ê polityczn¹. Wiêcej – mimo wielu
zasz³oœci i trudnoœci powsta³y zal¹¿ki profesjonalnego i apartyjnego kor-
pusu urzêdniczego. Tymczasem rz¹dy PiS i koalicjantów polega³y nie
tylko na obsadzaniu stanowisk swoimi ludŸmi. Now¹ jakoœci¹ okaza³o
siê ideologiczne odrzucenie koncepcji administracji neutralnej polity-
cznie. Praktycznym tego rezultatem by³o przemodelowanie ustrojowe
mechanizmów naboru na stanowiska w administracji. Symbolem tego
systemu sta³a siê rezygnacja z konkursów na wy¿sze stanowiska w ad-
ministracji oraz stworzenie tzw. pañstwowego zasobu kadrowego,
sk³adaj¹cego siê w du¿ej mierze z przypadkowych osób, spoœród któ-
rych politycy mogli sobie swobodnie dobieraæ pos³usznych urzêdni-
ków.
W sytuacji tak radykalnej zmiany przed nowym rz¹dem i tymi ugru-
powaniami parlamentarnymi, które odrzucaj¹ styl rz¹dzenia panuj¹cy
w latach 2005–2007, stoj¹ dwa podstawowe zadania.
Pierwszym jest powrót do uznanych w demokracji standardów
s³u¿by cywilnej. Drugim, równie wa¿nym, ponowne przekonanie opinii
publicznej o znaczeniu ich przestrzegania. W przeciwnym razie ekipa
odsuniêta od w³adzy bêdzie mog³a przedstawiaæ wszelkie reformy ad-
ministracji jako dowód uzasadniaj¹cy sw¹ g³ówn¹ tezê propagandow¹ –
o odbudowywaniu siê mitycznego „uk³adu”. Aby wiêc skutecznie chro-
niæ pañstwo przed zakusami podporz¹dkowania sobie administracji
przez kolejne rz¹dy i grupy polityczne – w stopniu wykraczaj¹cym poza
075-084
31 marca 2008 11:51:34
78 Krzysztof Burnetko
demokratyczne standardy – trzeba, jak siê zdaje, u¿ywaæ równoczeœnie

ró¿nych recept. Niezbêdne s¹ zarówno nowe regulacje i œrodki prawne,
jak i presja spo³eczna, g³ównie mediów, ale tak¿e organizacji poza-
rz¹dowych czy nawet pojedynczych obywateli, potrafi¹cych korzystaæ
z rozmaitych instrumentów ustrojowych – choæby s¹dów. Sfera instytu-
cjonalna jest istotna, ale – jak pokazuje doœwiadczenie – równie wa¿ne
s¹ obyczaje panuj¹ce na styku pañstwa, polityki i biznesu.
Dokonanie zmian prawnoustrojowych, które pozwoli³yby struktu-
rom urzêdniczym w Polsce funkcjonowaæ wedle regu³ przyjêtych w no-
woczesnych demokracjach zachodnich, wydaje siê stosunkowo proste.
Sam wzorzec jest ju¿ przecie¿ dobrze opisany. W najbardziej skrótowej
postaci wyra¿aj¹ go tzw. zasady Nolana, czyli szeœæ przymiotów ce-
chuj¹cych dobr¹ administracjê: bezinteresownoœæ, nieprzekupnoœæ,
obiektywizm, odpowiedzialnoœæ, uczciwoœæ i jawnoœæ.
Premier Donald Tusk nie wspomnia³ w exposé o s³u¿bie cywilnej.
Niektórzy komentatorzy uznali to za sygna³, ¿e nowa ekipa zapomni
o swoich obietnicach odpolitycznienia administracji. Pojawi³y siê na-
wet sugestie, ¿e jeœli nawet przyst¹pi do reform, to najpierw zechce
skorzystaæ z furtek ustanowionych przez poprzedników, by wprowa-
dziæ na urzêdnicze posady swoich ludzi.
Szczêœliwie jednak, ju¿ po zaprzysiê¿eniu obecnego gabinetu,
w Kancelarii Premiera odby³o siê robocze spotkanie poœwiêcone pla-
nom legislacyjnym w sferze administracji. Tak¿e parlamentarzyœci PO
(senator Marek Rocki i pose³ Waldi Dzikowski) zajmuj¹cy siê t¹ proble-
matyk¹, publicznie potwierdzili wolê zmian oraz ich g³ówne za³o¿enia.
Sprawê konsultowano równie¿ z ekspertami. Ostatnio uchwa³ê o zamia-
rze zreformowania s³u¿by cywilnej przyj¹³ te¿ sam rz¹d. Projekt usta-
wodawczy dotycz¹cy s³u¿by cywilnej zg³osi³ te¿ w Sejmie pod koniec
2007 r. klub parlamentarny Lewica i Demokraci.
Poniewa¿ niektóre z koncepcji rz¹du i czêœci opozycji s¹ sobie bli-
skie, istniej¹ du¿e szanse na ich przeforsowanie.
Spoœród rozwa¿anych propozycji zasadne wydaj¹ siê zw³aszcza na-
stêpuj¹ce:
• Likwidacja pañstwowego zasobu kadrowego
Kryteria naboru do PZK by³y, z jednej strony, mechaniczne – wcho-
dzi³y do niego wszystkie osoby z tytu³em naukowym doktora oraz ju¿
sprawuj¹ce niektóre funkcje urzêdnicze (w efekcie w zasobie znaleŸli
siê dzia³acze polityczni desygnowani na stanowiska tu¿ przed wej-
075-084
31 marca 2008 11:51:34
Administracja publiczna 79
œciem w ¿ycie ustawy o PZK jedynie na podstawie „rozmowy kwa-

lifikacyjnej”). Z drugiej – wymagania dla pozosta³ych kategorii chêt-
nych zosta³y ustawione na niskim poziomie, zarówno jeœli chodzi
o poziom egzaminu, jak i o wyd³u¿ony do 10 lat okres obowi¹zko-
wych weryfikacji wiedzy. Tym samym w PZK znalaz³o siê wiele
osób przypadkowych b¹dŸ powi¹zanych z lansuj¹cymi je partiami, co
nie sprzyja prawid³owemu wype³nianiu roli urzêdnika pañstwowego.
• Przywrócenie obowi¹zkowych konkursów na precyzyjnie wyliczone
urzêdy pañstwowe
Doœæ przypomnieæ, ¿e ju¿ w grudniu 2002 r., orzekaj¹c o g³oœnym art.
144a ówczesnej Ustawy o s³u¿bie cywilnej (który to przepis umo¿li-
wia³ zatrudnianie osób na najwy¿sze stanowiska bez konkursu, jako
„pe³ni¹cych obowi¹zki”), Trybuna³ Konstytucyjny przedstawi³
wyk³adniê regu³, jakie powinny rz¹dziæ s³u¿b¹ cywiln¹ w demokra-
tycznym pañstwie prawnym. Sêdziowie uznali wtedy, ¿e aby pra-
wid³owo realizowaæ zadania pañstwa, cz³onkowie korpusu s³u¿by cy-
wilnej musz¹ byæ profesjonalni, bezstronni i neutralni politycznie –
dlatego te¿ powinni byæ wy³aniani w drodze konkursu. Naruszenie
wiêc, choæby epizodycznie, jasnych i jednoznacznych kryteriów
przewidzianych przy obsadzaniu stanowisk w s³u¿bie cywilnej jest
sprzeczne z konstytucj¹. Trybuna³ potwierdzi³, ¿e art. 144a pozwala³
na upolitycznienie polskiej administracji publicznej. Przez rok umo¿-
liwia³ bowiem zatrudnianie na wy¿szych stanowiskach – maksimum
na szeœæ miesiêcy – osób spoza korpusu s³u¿by cywilnej i z pominiê-
ciem obowi¹zkowego konkursu.
Niektóre ze zg³oszonych pomys³ów wymagaj¹ jednak dyskusji.
I tak:
W projekcie LiD w¹tpliwy jest pomys³ przekazania organizacji kon-
kursów na wy¿sze posady urzêdnicze w Krajowej Szkole Administracji
Publicznej. Zdrowsze by³oby przywrócenie do ¿ycia Urzêdu S³u¿by
Cywilnej z jej szefem – zw³aszcza ¿e konieczne wydaje siê te¿ wzmoc-
nienie zasady otwartoœci i jawnoœci w naborze na stanowiska urzêdni-
cze (a Urz¹d S³u¿by Cywilnej pod koniec dzia³alnoœci nieŸle wype³nia³
to zadanie, prowadz¹c m.in. stosowne rejestry i bazy danych). Na doda-
tek obecna sytuacja, gdy zadania szefa USC spe³nia premier, a samego
Urzêdu – jego kancelaria, jest równie¿ w¹tpliwa konstytucyjnie (ustawa
zasadnicza w art. 155 mówi, ¿e premier jest zwierzchnikiem korpusu
s³u¿by cywilnej, a nie jego organem). Sk¹din¹d w dalszej perspektywie
075-084
31 marca 2008 11:51:34
warto siê zastanowiæ nad mocniejszym ni¿ poprzednio instytucjonal-

nym umocowaniem szefa i Urzêdu S³u¿by Cywilnej.
Projekt LiD przewiduje te¿ likwidacjê mo¿liwoœci przenoszenia do
administracji publicznej samorz¹dowców i pracowników Najwy¿szej
Izby Kontroli (PiS stworzy³ w ten sposób furtkê do posad dla pracowni-
ków tych instytucji, zwi¹zanych z Lechem Kaczyñskim). Tymczasem
koncept przemieszczania siê urzêdników miêdzy ró¿nego typu struktu-
rami administracyjnymi mo¿e byæ s³uszny – choæby z racji braku
wykwalifikowanych kadr i planowanej decentralizacji pañstwa. Wtedy
trzeba by jednak zapewniæ mo¿liwoœæ przechodzenia urzêdników
w obu kierunkach (a tak¿e obj¹æ ni¹ pracowników kancelarii Sejmu, Se-
natu, Prezydenta itd.) oraz ujednoliciæ kryteria obsadzania stanowisk t¹
drog¹. Przy okazji mo¿na by u¿yæ tej procedury do postulowanego
od dawna objêcia regu³ami s³u¿by cywilnej tak¿e niektórych funkcji sa-
morz¹dowych.
Ponadto warto rozwa¿yæ nastêpuj¹ce rozwi¹zania:
• Stworzenie dodatkowych barier dla klientelizmu politycznego i towa-
rzyskiego przy naborze do korpusu s³u¿by cywilnej i obsadzaniu po-
szczególnych stanowisk (m.in. przez wprowadzenie, prócz procedury
konkursowej, skuteczniejszych œrodków kontrolnych – w tym syste-
mu odwo³añ od niekorzystnych decyzji).
• Wprowadzenie czytelniejszego podzia³u miêdzy pionem politycz-
nym a pionem urzêdniczym w administracji (m.in. przez jeszcze pre-
cyzyjniejsze przypisanie zadañ i kompetencji oraz zapewnienie
urzêdnikom mo¿liwoœci sygnalizowania prób nacisków i naruszania
ich neutralnoœci).
• Wzmocnienie uprawnieñ kontrolnych Rady S³u¿by Cywilnej, spro-
wadzonej za poprzedniej ekipy do roli fasadowej (nie bez powodu
wiele osób odmówi³o wejœcia w sk³ad kolejnej mutacji Rady).
• Wci¹¿ aktualne pozostaj¹ zalecenia dotycz¹ce opracowania jasnych
kryteriów awansowania i systemu wynagrodzeñ, otwartego dostêpu
do szkoleñ itd. Chodzi tu nie tylko o zapobieganie podejmowaniu
przez prze³o¿onych arbitralnych – a motywowanych wzglêdami poli-
tycznymi czy osobistymi – decyzji personalnych wobec podw³ad-
nych (forowaniu konformistów i sekowaniu osób maj¹cych w³asne
zdanie). Celem powinno byæ tak¿e spowodowanie, by s³u¿ba cywil-
na sta³a siê w Polsce atrakcyjn¹ drog¹ kariery. Jak dowodzi praktyka
075-084
31 marca 2008 11:51:34
i liczne wakaty w administracji, sama zasada, ¿e „s³u¿by pañstwu

(albo premierowi) siê nie odmawia” przesta³a obowi¹zywaæ.
• Oprócz przeprowadzenia zmian prawnych równie istotn¹ kwesti¹ jest
wyt³umaczenie opinii publicznej wagi tych zmian. Po pierwsze, cho-
dzi o nieuniknione roszady personalne. Wszak wyeliminowanie kon-
kursowego mechanizmu doboru kadr kierowniczych na rzecz regu³y
politycznego klientelizmu musia³o wp³yn¹æ na jakoœæ pracy admini-
stracji. Ponadto upartyjnienie struktur administracyjnych nasili³o
wœród urzêdników – ju¿ wczeœniej niepokoj¹ce – postawy serwiliz-
mu, braku inicjatywy oraz p³ytko pojmowanego legalizmu. Tym sa-
mym naturalna jest nieufnoœæ nowej ekipy rz¹dz¹cej wobec urzêdni-
ków odziedziczonych po poprzednikach. Zmiany personalne s¹ wiêc
usprawiedliwione, a czêsto konieczne. Chodzi jednak o to, aby tak ro-
zumiane „sprz¹tanie po minionej ekipie” nie s³u¿y³o jedynie wprowa-
dzeniu na posady swoich tym razem faworytów. Ka¿dy taki przypa-
dek nie tylko da³by do rêki amunicjê tym, którzy s¹ rzeczywiœcie win-
ni psuciu standardów – PiS móg³by siêgn¹æ po zarzut „zwyk³ej czy-
stki politycznej”. Co wa¿niejsze: taka tendencja oznacza³aby, ¿e
zarz¹dzanie publiczne w Polsce trwa w swoim grzechu pierworod-
nym (okreœlenie prof. Micha³a Kuleszy), polegaj¹cym na cyklicznych
wymianach sporej czêœci kadr urzêdniczych po ka¿dorazowych wy-
borach ze wzglêdów nie merytorycznych, lecz partyjnych. Jest to tym
wa¿niejsze, ¿e za rz¹dów PiS administracja znowu zaczê³a siê koja-
rzyæ obywatelom z miejscem partyjnych walk i podzia³u ³upów, nie
zaœ ze s³u¿b¹ pañstwu, niezale¿nie od tego, jaka orientacja polityczna
sprawuje akurat w³adzê.
Paradoksalnie jednak – konieczne zmiany powinny byæ przeprowa-
dzone mo¿liwie szybko, póki wyborcy jeszcze pamiêtaj¹ o tej skali psu-
cia pañstwa. Rosn¹ca presja spo³eczna na przerwanie procesu zaw³asz-
czania pañstwa przez koterie polityczne i panowania regu³ selekcji ne-
gatywnej w ¿yciu publicznym sprzyja autentycznie g³êbokim refor-
mom. Ka¿da zmiana personalna musi jednak byæ rzeczywiœcie uzasad-
niona – tak aby w razie ewentualnego protestu opozycji b¹dŸ zaintereso-
wania mediów mo¿na by³o siê z niej przekonuj¹co wyt³umaczyæ.
Same zmiany prawne i personalne jednak nie wystarcz¹. Nie sposób
obj¹æ prawem wszystkich elementów tak z³o¿onego sytemu, jakim jest
s³u¿ba cywilna. Nadto – czego nie raz dowiod³a historia tej s³u¿by w III
RP – nawet regulacje zdawa³oby siê zasadne i precyzyjne mog¹ byæ na-
075-084
31 marca 2008 11:51:34
ruszane b¹dŸ omijane. Politycy zaœ zawsze bêd¹ siê starali zdobyæ
wp³ywy w korpusie urzêdniczym. Podobne zakusy maj¹, czêsto z nimi
powi¹zani, biznesmeni.
• Dlatego oprócz reform legislacyjnych konieczna jest nieustanna
spo³eczna kontrola funkcjonowania administracji rz¹dowej. Rolê nie
do przecenienia maj¹ tu œrodki przekazu. Problemem mo¿e byæ, po
pierwsze, panuj¹ce w wielu redakcjach przekonanie, ¿e funkcjono-
wanie administracji to temat ma³o atrakcyjny. Stereotyp ten mo¿e
jednak prze³amaæ œwiadomoœæ faktu, ¿e ostatnie afery polityczno-
gospodarcze w Polsce niekiedy by³y mo¿liwe w³aœnie w efekcie naru-
szania zasad funkcjonowania s³u¿by cywilnej. Ich nag³oœnienie, a po
czêœci i wyjaœnienie, by³o zaœ zas³ug¹ dziennikarzy – i przynios³o im
zas³u¿on¹ chwa³ê. Po drugie, k³opotliwa dla mediów mo¿e byæ z³o¿o-
na – a wiêc wymagaj¹ca specjalistycznej wiedzy – natura systemu
s³u¿by cywilnej. Aby opinia publiczna mog³a odpowiednio wczeœnie
otrzymaæ sygna³y o niebezpiecznych tendencjach w funkcjonowaniu
administracji, konieczna jest wspó³praca œrodowiska dziennikarskiego
z odpowiedzialnymi cz³onkami korpusu i organami s³u¿by cywilnej.
Tylko bowiem presja obywateli – w po³¹czeniu z wyci¹ganiem kon-
sekwencji podczas wyborów – mo¿e powstrzymaæ czêste zapêdy po-
lityków do podporz¹dkowywania sobie wzglêdów administracji.
Bezkompromisowe ujawnianie takich prób – niezale¿nie od tego, kto
by je podejmowa³ – jest tak¿e skutecznym straszakiem dla nieuczci-
wych urzêdników. Podobny skutek mia³oby aktywizowanie coraz
to szerszych rzesz obywateli, by uparcie dochodzili swoich praw
w urzêdach i wobec nich. Aby taki nacisk by³ mo¿liwy, konieczny
jest wzrost œwiadomoœci prawnej spo³eczeñstwa oraz wsparcie me-
diów i instytucji w rodzaju rzecznika praw obywatelskich, organiza-
cji pozarz¹dowych, a tak¿e s¹dów.
• Tam¹ dla zakusów na urzêdnicz¹ rzetelnoœæ i niezale¿noœæ jest tak¿e
kszta³towanie wysokiej pozycji neutralnego urzêdnika w pañstwie
i jego wizerunku w spo³eczeñstwie (m.in. przez godziwy system wy-
nagrodzeñ i premiowania, a równoczeœnie sta³e i skrupulatne oddzie-
lanie sfery publicznej od partyjnej i prywatnej). Metod¹ jest tu, blis-
kie chyba liberalnym korzeniom liderów PO, dalsze ograniczanie roli
pañstwa w gospodarce. Nie bez powodu w pierwszych latach III RP
nienaruszalne dot¹d zale¿noœci i wiêzi miêdzy sfer¹ w³adzy politycz-
nej a poziomem administracji pañstwowej najbardziej os³abi³y nie
075-084
31 marca 2008 11:51:34
odgórne decyzje ustawodawcze i polityczne, ale stopniowe usuwanie

pañstwa z gospodarki w wyniku wprowadzenia regu³ wolnego rynku
w ramach tzw. planu Balcerowicza. To ograniczenie liczby koncesji
oraz rozmaitych ulg i przywilejów wydawanych przez urzêdników
znacz¹co zmniejszy³o wszechw³adzê polityków – tak¿e z korzyœci¹
dla spo³ecznego presti¿u administracji.
Ju¿ po powstaniu tego tekstu rz¹d przedstawi³ oficjalny projekt Usta-

wy o zmianie ustawy o s³u¿bie cywilnej. G³ówny kierunek zmian propo-
nowanych w projekcie pokrywa siê z przedstawionymi wy¿ej reko-
mendacjami. Rz¹d zak³ada bowiem likwidacjê pañstwowego zasobu
kadrowego, przywrócenie obowi¹zkowych konkursów na wy¿sze sta-
nowiska urzêdnicze (zw³aszcza dyrektorów generalnych) i zakaz obsa-
dzania takich stanowisk przy u¿yciu formu³y „pe³ni¹cy obowi¹zki”,
przywrócenie urzêdu Szefa S³u¿by Cywilnej, wprowadzenie otwar-
tych konkursów jako powszechnego sposobu wy³aniania kandydatów
do administracji, a tak¿e utworzenie Rady S³u¿by Publicznej – z wiêk-
szymi ni¿ dot¹d kompetencjami, gwarancjami niezale¿noœci i profe-
sjonalizmu.
Wa¿n¹ – i cenn¹ – nowoœci¹ w podejœciu do polityki kadrowej w ad-
ministracji pañstwowej ma byæ nacisk na uwzglêdnianie regu³ zarz¹dza-
nia zasobami ludzkimi. Rz¹d proponuje tu konkretne rozwi¹zania, z któ-
rych najwa¿niejszym wydaje siê idea wprowadzenia mechanizmu regu-
luj¹cego zasady awansu wewnêtrznego w administracji. W po³¹czeniu
z systemem obiektywnego oceniania urzêdników mo¿e to stworzyæ szan-
sê, na to, by s³u¿ba cywilna sta³a siê w Polsce atrakcyjn¹ œcie¿k¹ kariery.
Oczywiœcie, mo¿na dyskutowaæ, czy zasadna jest strategia etapowe-
go powrotu do standardów demokratycznego pañstwa w sferze admini-
stracji. Rz¹d przekonuje, ¿e „ze wzglêdu na szeroki zakres planowa-
nych zmian” reforma powinna byæ przeprowadzona w dwóch turach.
Byæ mo¿e jednak efektywniejsza by³aby operacja gruntowna i jednora-
zowa: zamiast nowelizowania wadliwych regulacji – jak najszybsze
przeforsowanie ca³kiem nowej ustawy.
075-084
31 marca 2008 11:51:34
075-084
31 marca 2008 11:51:34
Nowe Metody Zarz¹dzania

w administracji publicznej
Przyst¹pienie do Unii Europejskiej powinno staæ siê bodŸcem do

zmian funkcjonowania pañstwa, w tym administracji publicznej. Du¿a
czêœæ tych dzia³añ powinna byæ prowadzona w kontekœcie polityk i pra-
wa unijnego. Polska administracja zosta³a ukszta³towana w okresie
komunistycznym, a transformacja w niewielkim stopniu naruszy³a logi-
kê jej funkcjonowania. W rezultacie wci¹¿ stanowi ona strukturê, w któ-
rej decyzje oraz informacje p³yn¹ w pionie, z do³u do góry i odwrotnie.
Wspó³praca ministerstw jest bardzo ograniczona, podobnie jak departa-
mentów wewn¹trz ministerstw. Czêst¹ praktyk¹ wielu rz¹dów jest od-
dawanie ministerstw we w³adanie poszczególnych partii koalicyjnych,
które d¹¿¹ do maksymalizacji w³asnych wp³ywów m.in. poprzez dyspo-
nowanie œrodkami europejskimi. Utrudnia to zarz¹dzanie funduszami
i koordynowanie polityk w ³onie rz¹du.
Sposób dzia³ania hierarchicznej i zamkniêtej struktury mog¹ nieco
zmieniæ Nowe Metody Zarz¹dzania (NMZ, ang. New Modes of Gover-
nance), do których instytucje europejskie przywi¹zuj¹ du¿¹ wagê.
Maj¹ one odmienn¹ logikê od tradycyjnych sposobów zarz¹dzania do-
minuj¹cych w polskiej administracji. Uwa¿a siê, ¿e poprawiaj¹ efek-
tywnoœæ realizowania polityk publicznych, a tak¿e zwiêkszaj¹ obieg
informacji i mo¿liwoœci partycypacji spo³ecznej w planowaniu oraz
realizacji zadañ publicznych. Mog¹ siê przyczyniæ do zwiêkszenia
spo³ecznej kontroli nad funkcjonowaniem administracji, a tak¿e s³u¿¹
085-090
31 marca 2008 11:53:59
86 Tomasz Grzegorz Grosse, Lena Kolarska-Bobiñska
wymianie najlepszych praktyk w relacjach miêdzynarodowych. Uzna-

je siê zatem, ¿e Nowe Metody Zarz¹dzania odznaczaj¹ siê nastêpu-
j¹cymi cechami:
• S¹ niehierarchicznym sposobem zarz¹dzania. Odbiegaj¹ wiêc od in-
strumentów nakazowych (np. regulacji prawnych) na rzecz dzia³añ
motywacyjnych, zachêcaj¹cych do dobrowolnej wspó³pracy. Ponad-
to, zamiast odgórnych relacji pionowych, wprowadzaj¹ kooperacjê
poziom¹ lub oddoln¹. Ich przyk³adem s¹ grupy zadaniowe, powo³ane
do realizacji okreœlonego zadania, czy miêdzyresortowe, poziome
sieci wspó³pracy miêdzynarodowej.
• Wprowadzaj¹ mechanizmy partycypacji spo³ecznej do praktyki reali-
zowania zadañ publicznych. S¹ to m.in. dialog spo³eczny (instytucje
dwustronne lub trójstronne), pakty spo³eczne, dialog obywatelski
(konsultowanie ustaw i dokumentów programowych z organizacjami
pozarz¹dowymi, wys³uchania publiczne itp.).
• Przyczyniaj¹ siê do wiêkszej przejrzystoœci i jawnoœci administracji,
lepszego przep³ywu informacji miêdzy spo³eczeñstwem a admini-
stracj¹. Szersze korzystanie z Internetu umo¿liwia cykliczne publiko-
wanie raportów dotycz¹cych realizacji dzia³añ publicznych, tworze-
nie sta³ych mechanizmów konsultacyjnych czy zg³aszanie pytañ
przez obywateli.
Nowe Metody Zarz¹dzania przyczyniaj¹ siê wiêc do wiêkszej elasty-
cznoœci i poziomych kontaktów miêdzy ministerstwami i departamenta-
mi oraz do lepszego przep³ywu informacji wewn¹trz administracji.
Przyczyniaj¹ siê te¿ do lepszej komunikacji z aktorami spo³ecznymi.
Zwiêkszaj¹ równie¿ legitymizacjê spo³eczn¹ polityk europejskich i po-
parcie dla integracji europejskiej.
Na podstawie badania przeprowadzonego przez Instytut Spraw Pu-
blicznych w ramach du¿ego miêdzynarodowego projektu badawczego
mo¿na stwierdziæ, ¿e Nowe Metody Zarz¹dzania s¹ s³abo i powierz-
chownie wprowadzane do praktyki administracyjnej w nowych krajach
cz³onkowskich1, w tym w Polsce. G³ówn¹ przyczynê stanowi polska
praktyka administracyjna i jej dziedzictwo z okresu pañstwa socjalisty-
cznego. Podporz¹dkowanie administracji rz¹dz¹cej partii komunistycz-
1
Instytut Spraw Publicznych uczestniczy³ w latach 2004–2007 w miêdzynarodowym pro-
jekcie „New Modes of Governance” w ramach VI Programu Ramowego Komisji Europejskiej.
085-090
31 marca 2008 11:53:59
Nowe Metody Zarz¹dzania w administracji publicznej 87
nej poci¹ga³o za sob¹ siln¹ centralizacjê, zarz¹dzanie hierarchiczne,

niemal ca³kowicie pionowy przep³yw decyzji i informacji oraz za-
mkniêcie administracji przed opini¹ publiczn¹ i spo³eczeñstwem.
W Polsce, podobnie jak w innych nowych pañstwach cz³onkowskich
Unii Europejskiej, wprowadzenie Nowych Metod Zarz¹dzania do ad-
ministracji blokuje tradycyjne rozumienie efektywnoœci. Poprawa efek-
tywnoœci funkcjonowania administracji rozumiana jest jako zwiêksze-
nie centralizacji i kontroli. Dlatego te¿ hierarchiczne, pionowe sposoby
przep³ywu decyzji oraz informacji s¹ traktowane jako sposób na uspraw-
nienie dzia³ania.
Nowe Metody Zarz¹dzania s¹ odrzucane równie¿ dlatego, ¿e
mog³yby ograniczyæ wp³yw polityki partyjnej na administracjê. W Pol-
sce bardzo silne jest upolitycznienie administracji i „przechwytywanie”
instytucji, a Nowe Metody Zarz¹dzania mog³yby to utrudniæ. A tego do-
tychczas nie chcia³y zwyciêskie partie polityczne. Nowe Metody
Zarz¹dzania zwiêkszaj¹ otwartoœæ administracji przed opini¹ publiczn¹
oraz poziom kontroli ze strony partnerów spo³ecznych i dlatego stano-
wi¹ zagro¿enie dla wp³ywów partii.
Nowe Metody Zarz¹dzania s¹ wiêc wprowadzane z oporami i g³ów-
nie dlatego, ¿e zwiêkszaj¹ legitymizacjê administracji przed aktorami
zewnêtrznymi, g³ównie Komisj¹ Europejsk¹. Nie maj¹ jednak istotnego
wp³ywu na poprawê funkcjonowania administracji.
Jedn¹ z g³ównych przyczyn s³aboœci implementacji tych metod
w nowych krajach cz³onkowskich, w tym w Polsce, jest równie¿ brak
odpowiednich regulacji prawa europejskiego dotycz¹cych Nowych
Metod Zarz¹dzania. Co wiêcej, mo¿na zaobserwowaæ wewnêtrzn¹
sprzecznoœæ miêdzy poszczególnymi normami europejskimi, które
os³abiaj¹ mo¿liwoœci bardziej efektywnego wprowadzania Nowych
Metod Zarz¹dzania. Na przyk³ad istnieje sprzecznoœæ miêdzy niektóry-
mi nowymi metodami a regulacjami dotycz¹cymi wydatkowania fundu-
szy unijnych, które wyraŸnie preferuj¹ hierarchiczne metody zarz¹dza-
nia.
Wspomniane zjawiska niekorzystnie wp³ywaj¹ na stosowanie No-
wych Metod Zarz¹dzania przez administracjê. Metody te s¹ wprowa-
dzane g³ównie w celu zwiêkszenia legitymizacji dzia³añ publicznych
przed administracj¹ unijn¹ i polskim spo³eczeñstwem. W mniejszym
zaœ stopniu s³u¿¹ poprawie efektywnoœci zarz¹dzania politykami publi-
cznymi. Dlatego warto podj¹æ dzia³ania, które umo¿liwi³yby lepsze
wdro¿enie Nowych Metod Zarz¹dzania do administracji.
085-090
31 marca 2008 11:53:59
Rekomendacje
W Polsce hierarchiczna, silna centralizacja utrudnia nowoczesne

zarz¹dzanie procesami, które odbywaj¹ siê w skali miêdzynarodowej
lub w sferze spo³ecznej i gospodarczej. Tradycyjne instrumenty kontrol-
ne pañstwa obecnie s¹ czêsto ograniczone. Potrzebne s¹ zupe³nie inne
instrumenty wp³ywu. Konieczne jest:
• Skupianie siê na strategicznym stymulowaniu procesów spo³ecznych
i gospodarczych.
• £¹czenie twardych instrumentów regulacyjnych (lub finansowych)
z dzia³aniami miêkkimi, wykorzystuj¹cymi Nowe Metody Zarz¹dza-
nia.
• Wykorzystywanie sieci wspó³pracy miêdzynarodowej do realizowa-
nia krajowych celów rozwojowych.
• Wykorzystywanie sytuacji kryzysowych do mobilizowania œrodków
i aktywnoœci spo³ecznej w celu sanacji poszczególnych sektorów
zarz¹dzania publicznego. Nieodzowne s¹ umiejêtnoœci kooperacji
sieciowej z ró¿nymi partnerami pozarz¹dowymi i miêdzynarodowy-
mi, a Nowe Metody Zarz¹dzania mog¹ byæ niezwykle u¿yteczne
w takim wspó³dzia³aniu. Pozwalaj¹ bowiem w³¹czaæ aktorów
spo³ecznych i gospodarczych do polityk spo³ecznych w taki sposób,
aby wykorzystaæ ich potencja³ wiedzy i zaanga¿owania w kierunku
po¿¹danym przez rz¹d. Umo¿liwiaj¹ te¿ rozpoznawanie problemów
spo³ecznych, konfliktów i sytuacji kryzysowych zanim te wymkn¹
siê spod kontroli. U³atwiaj¹ wiêc przygotowywanie systemowych
rozwi¹zañ w takich sytuacjach.
Wykorzystuj¹c doœwiadczenia Instytutu Spraw Publicznych p³yn¹ce
z udzia³u w miêdzynarodowym konsorcjum badawczym, przedstawia-
my nastêpuj¹ce rekomendacje które mog¹ zwiêkszyæ zakres i efektyw-
noœæ stosowania Nowych Metod Zarz¹dzania w Polsce.
• Warto podj¹æ szerokie dzia³ania informacyjne popularyzuj¹ce Nowe
Metody Zarz¹dzania. Wiedza na ten temat powinna byæ upowszech-
niana w formie publikacji akademickich i publicystycznych, szkoleñ
dla urzêdników, odpowiednich kursów do programów kszta³cenia
przysz³ych kadr administracyjnych itp. Na podstawie przyk³adów
085-090
31 marca 2008 11:53:59
Nowe Metody Zarz¹dzania w administracji publicznej 89
warto zobrazowaæ, jakie metody mo¿na i nale¿y stosowaæ w danej

dziedzinie zarz¹dzania.
• Nale¿y wskazaæ na wagê, jak¹ do Nowych Metod Zarz¹dzania przy-
wi¹zuj¹ rozwiniête, dobrze funkcjonuj¹ce administracje oraz Komi-
sja Europejska. Warto przy tym zademonstrowaæ praktyczne spo-
soby zwiêkszenia efektywnoœci stosowania tych metod w pracy ad-
ministracji. Upowszechnianie najlepszych praktyk z doœwiadczeñ in-
nych krajów cz³onkowskich mo¿e byæ bardzo u¿yteczne.
• Istotne znaczenie ma odpowiednia wspó³praca z przedstawicielami
administracji europejskiej i administracji z innych krajów cz³onkow-
skich. Chodzi o umiejêtnoœæ wykorzystywania zewnêtrznych praktyk
i doœwiadczeñ w celu rozwi¹zywania krajowych problemów. Tego
typu kooperacja mo¿e równie¿ s³u¿yæ wspó³pracy z innymi krajami
cz³onkowskimi na forum unijnym, w tym w celu promowania wspól-
nych inicjatyw politycznych.
Komisja Europejska niejednokrotnie wspiera tworzenie sieci
wspó³pracy i wymiany doœwiadczeñ miêdzy administracjami z ró¿-
nych krajów cz³onkowskich zajmuj¹cych siê okreœlonymi politykami
europejskimi. Polska administracja mo¿e siê wiele nauczyæ w trakcie
tego typu wspó³pracy miêdzynarodowej. Mo¿e równie¿ przedstawiaæ
w³asne pomys³y dotycz¹ce przysz³oœci polityk unijnych i rozwoju in-
tegracji europejskiej. Aktywne uczestnictwo w europejskich sieciach
wspó³pracy mo¿e wiêc staæ siê wa¿nym instrumentem polskiej poli-
tyki europejskiej. Mo¿e równie¿ siê przyczyniæ do poprawy wizerun-
ku Polski wœród partnerów europejskich.
• Du¿e znaczenie ma wzrost obecnoœci organizacji spo³ecznych w pra-
cach administracji. W tym celu nale¿y zwiêkszaæ potencja³ tych orga-
nizacji, który pozwoli im na efektywne nawi¹zywanie wspó³pracy
z administracj¹. Chodzi zw³aszcza o zwiêkszenie pomocy dla organi-
zacji spo³ecznych (na szkolenia, mo¿liwoœci prowadzenia samodziel-
nych prac eksperckich i analitycznych, finansowanie wspólnych
przedsiêwziêæ miêdzy administracj¹ i partnerami spo³ecznymi, w tym
dzia³añ konsultacyjnych itp.). Polski rz¹d powinien zwiêkszyæ zain-
teresowanie partnerów spo³ecznych i administracji publicznej (rz¹do-
wej i samorz¹dowej) Nowymi Metodami Zarz¹dzania. Jednym ze
sposobów mog³oby byæ wprowadzenie specjalnych zachêt finanso-
wych w programach realizuj¹cych poszczególne polityki publiczne.
085-090
31 marca 2008 11:53:59
Odwo³anie siê do Nowych Metod Zarz¹dzania (np. zwiêkszenie par-

tycypacji spo³ecznej w wypracowywaniu i wdra¿aniu poszczegól-
nych rozwi¹zañ) mog³oby byæ specjalnie gratyfikowane premi¹ finan-
sow¹ dla projektów inwestycyjnych. Chodzi o wprowadzenie takich
zachêt, które pobudza³yby grupy spo³eczne i sam¹ administracjê do
szerszego wykorzystywania tego typu metod.
• Innym sposobem promocji Nowych Metod Zarz¹dzania mog³oby byæ
wprowadzenie w odpowiednich rozporz¹dzeniach dotycz¹cych reali-
zacji polityk publicznych bardziej precyzyjnych wymagañ zwi¹za-
nych z implementacj¹ tych metod (na okreœlonych etapach zarz¹dza-
nia). Na przyk³ad jednym z problemów nowych krajów cz³onko-
wskich jest kultura administracyjna zwi¹zana z niechêci¹ do trans-
parentnoœci dzia³añ urzêdników i upolitycznieniem administracji.
Przepisy nak³adaj¹ce potrzebê wiêkszej otwartoœci realizowanych
polityk publicznych przed opini¹ publiczn¹ mog¹ stopniowo prze³a-
mywaæ przyzwyczajenia urzêdników i polityków w Polsce.
• Istotne znaczenie ma bardziej wnikliwe monitorowanie polityk krajo-
wych i europejskich z punktu widzenia zakresu funkcjonowania No-
wych Metod Zarz¹dzania oraz efektywnoœci ich zastosowania. Po-
trzebne s¹ dalsze, pog³êbione prace badawcze, które podjê³yby pro-
blem mo¿liwoœci podwy¿szenia efektywnoœci dzia³añ publicznych za
spraw¹ tego typu metod. Chodzi o zdobycie konkretnych argumen-
tów, ¿e metody te mog¹ byæ u¿yteczne dla jakoœci wykonywania za-
dañ publicznych, a wiêc przydatne dla polityków realizuj¹cych pro-
gramy wyborcze oraz odpowiedzialnych za sprawne i efektywne rea-
lizowanie polityk publicznych. W przypadku pojawiaj¹cych siê dys-
funkcji nale¿a³oby zdiagnozowaæ przyczyny nieefektywnoœci No-
wych Metod Zarz¹dzania oraz zaproponowaæ sposoby rozwi¹zania
tych problemów w przysz³oœci.
085-090
31 marca 2008 11:53:59
Anna Œledziñska-Simon
Korzystanie przez funkcjonariuszy publicznych

z praw i wolnoœci politycznych
Jednym ze wskaŸników rozwoju demokracji w Polsce jest niew¹tpli-

wie poziom ochrony praw i wolnoœci politycznych. W odniesieniu do
grupy funkcjonariuszy publicznych na szczególn¹ uwagê zas³uguje
wolnoœæ zrzeszania siê, która obejmuje m.in. dzia³alnoœæ polityczn¹
i zwi¹zkow¹, a tak¿e udzia³ w strajkach pracowniczych i innych for-
mach protestu. Nale¿y podkreœliæ, ¿e kontrowersje zwi¹zane z zakre-
sem ograniczeñ praw politycznych w s³u¿bie publicznej nie s¹ typowe
tylko dla Polski, choæ kontekst transformacji ustrojowej na pewno
wp³yn¹³ na wybór rozwi¹zañ prawnych w tej dziedzinie1.
Definicja s³u¿by publicznej
Podstawowa trudnoœæ w okreœleniu stopnia ograniczenia praw poli-

tycznych w kategorii s³u¿by publicznej zwi¹zana jest z brakiem jedno-
znacznej definicji tej s³u¿by2. W Unii Europejskiej przewa¿a koncepcja
funkcjonalna. Zgodnie z t¹ koncepcj¹ s³u¿bê publiczn¹ stanowi¹ osoby,
1
Doœwiadczenia poprzedniego ustroju z jednej strony ugruntowa³y siln¹ potrzebê odpo-
litycznienia s³u¿by publicznej, z drugiej zaœ utrwali³y postrzeganie praw jednostki przez pryz-
mat interesu publicznego oraz reglamentacji w³adzy.
2
Definicja „funkcjonariusza publicznego” znajduje siê w art. 115 par. 13 Kodeksu karne-
go, tzw. ustawa lustracyjna z 1997 r. (DzU 1997, nr 70, poz. 443) w art. 3 wymienia „osoby
pe³ni¹ce funkcje publiczne”, natomiast Ustawa o s³u¿bie cywilnej z 2006 r. okreœla terminem
„s³u¿ba publiczna” s³u¿bê cywiln¹ oraz pañstwowy zasób kadrowy (DzU 2006, nr 170, poz.
1218, art. 50 ust. 2).
091-100
31 marca 2008 11:55:08
92 Anna Œledziñska-Simon
które bior¹ udzia³ w wykonywaniu w³adzy publicznej, ich stosunek

opiera siê na zasadzie lojalnoœci wobec pañstwa, a prawa s¹ uzale¿nione
od obowi¹zków3. Zakres obowi¹zków w s³u¿bie publicznej obejmuje
realizowanie zadañ zwi¹zanych z suwerennymi funkcjami pañstwa, bez
wzglêdu na charakter zatrudniaj¹cej instytucji, nawet je¿eli bezpoœred-
nim pracodawc¹ jest podmiot prywatny. W ujêciu przedmiotowym na-
tomiast s³u¿b¹ publiczn¹ jest dzia³alnoœæ prowadzona w interesie publi-
cznym.
• Pierwszym postulatem jest wiêc usystematyzowanie polskiego usta-
wodawstwa, tak aby ograniczenia praw podstawowych (w tym wol-
noœci politycznych) mia³y faktyczne uzasadnienie w pe³nionej fun-
kcji publicznej i wynikaj¹cych z niej obowi¹zków.
Wolnoœæ zrzeszania siê wed³ug kategorii funkcji

publicznych
Bior¹c pod uwagê zakres korzystania z wolnoœci zrzeszania siê

w s³u¿bie publicznej (art. 59 ust. 4 Konstytucji), wi¹¿¹ce Polskê umowy
miêdzynarodowe4 sugeruj¹ podzia³ na nastêpuj¹ce grupy:
1) ¿o³nierzy zawodowych oraz policjê;
2) inne osoby zatrudnione w administracji publicznej, w tym s³u¿by
mundurowe oraz s³u¿bê cywiln¹, ze szczególnym uwzglêdnieniem
pracowników na wysokich stanowiskach, których czynnoœci uwa-
¿a siê z regu³y za zwi¹zane z tworzeniem polityki lub za funkcje
kierownicze, albo do pracowników, których obowi¹zki maj¹ w wy-
sokim stopniu poufny charakter;
3) pracowników sektora publicznego i prywatnego wykonuj¹cych funk-
cje publiczne, ze szczególnym uwzglêdnieniem obszaru istotnych/
niezbêdnych us³ug publicznych (essential public services).
Podzia³ ten odzwierciedla historyczne ró¿nice miêdzy stosunkiem
lojalnoœci i s³u¿by a stosunkiem pracy.
3
Por. C 149/79 Commission v Belgium [1980] ECR 3881, par. 10 i 11.
4
Konwencja MOP nr 87 o wolnoœci zwi¹zkowej i ochronie praw zwi¹zkowych z 1948 r.;
Konwencja MOP nr 98 o prawie organizowania siê i rokowañ zbiorowych z 1949 r.; Europejska
Konwencja Praw Cz³owieka i Podstawowych Wolnoœci z 1950 r.; Europejska Karta Socjalna
z 1961 r.; Miêdzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Spo³ecznych i Kulturalnych z 1966 r.;
Konwencja MOP nr 151 o ochronie prawa organizowania siê i procedurze okreœlania warunków
zatrudnienia w s³u¿bie publicznej z 1978 r.
091-100
31 marca 2008 11:55:08
Korzystanie przez funkcjonariuszy publicznych z praw... 93
¯o³nierze zawodowi
Zakres ograniczeñ w pierwszej kategorii jest najszerszy ze wzglêdu na

obowi¹zki zwi¹zane z obron¹ bezpieczeñstwa i porz¹dku publicznego.
Oznacza to, ¿e pañstwa maj¹ swobodê uznania, w jakim stopniu wolnoœæ
zrzeszania siê jest ograniczona w stosunku do wojska i policji5. W Polsce
wolnoœæ zwi¹zkowa zosta³a wy³¹czona w stosunku do si³ zbrojnych ze
wzglêdu na ich szczególn¹ pozycjê konstytucyjn¹ (art. 26)6, a tak¿e w sto-
sunku do innych s³u¿b zmilitaryzowanych (np. Agencji Bezpieczeñstwa
Wewnêtrznego, Agencji Wywiadu, Biura Ochrony Rz¹du). W struktu-
rach tych zakazany jest strajk i akcje protestacyjne.
• W tym przedmiocie postuluje siê podjêcie debaty parlamentarnej (oraz
debaty publicznej) na temat zbli¿enia warunków korzystania z wolno-
œci zrzeszania ¿o³nierzy zawodowych do praw prywatnych pracowni-
ków kontraktowych7. Za zwiêkszeniem zakresu korzystania z wolnoœci
politycznych w wojsku przemawia przede wszystkim argument, ¿e
zast¹pienie instytucji poboru profesjonaln¹ armi¹ wymaga równie¿
zmiany podejœcia do standardów panuj¹cych w wojsku, w tym ochrony
podstawowych praw jednostki. Zgromadzenie Parlamentarne Rady
Europy zwraca m.in. uwagê na potrzebê: (a) nadania cz³onkom si³
zbrojnych prawa tworzenia i przystêpowania do organizacji reprezen-
tuj¹cych ich interesy zawodowe lub zwi¹zków zawodowych, upraw-
nionych do prowadzenia negocjacji dotycz¹cych p³acy i warunków za-
trudnienia, a tak¿e do ustanawiania w³asnych cia³ konsultacyjnych re-
prezentuj¹cych kadrê zawodow¹ na wszystkich szczeblach wojsko-
wych; (b) usuniêcia przeszkód w realizacji czynnego i biernego prawa
wyborczego; (c) stworzenia mo¿liwoœci dla cz³onków si³ zbrojnych
i personelu wojskowego do wstêpowania do partii politycznych
(i dzia³alnoœci politycznej w czasie wolnym od s³u¿by, poza s³u¿b¹)8.
5
Sytuacja prawna policjantów w Polsce bli¿sza jest jednak sytuacji innych s³u¿b mundurowych
ni¿ wojska ze wzglêdu na dzia³alnoœæ zwi¹zków zawodowych oraz prawo do akcji protestacyjnych.
6
Wyrok Trybuna³u Konstytucyjnego z 17 marca 2000 r., sygn. akt K 26/98.
7
Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 12 kwietnia 1984 r. o prawie cz³onków Si³ Zbroj-
nych do tworzenia stowarzyszeñ; Rezolucja Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy
nr 903 z 30 czerwca 1998 r. o prawie stowarzyszania siê cz³onków personelu zawodowego Si³
Zbrojnych; Rezolucja Zgromadzenia Parlamentarnego nr 1572 z 3 wrzeœnia 2002 r. o prawie
stowarzyszania siê cz³onków personelu zawodowego Si³ Zbrojnych oraz Raport Komitetu
Spraw Prawnych i Praw Cz³owieka z 26 marca 2006 r.
8
W Radzie Europy 10 pañstw uznaje wolnoœæ zwi¹zkow¹, a 7 – prawo do zbiorowych ne-
gocjacji zawodowych ¿o³nierzy, dlatego uwa¿a siê, ¿e inne kraje równie¿ mog¹ przyj¹æ podob-
ne rozwi¹zania (http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/WorkingDocs/Doc06/ED
OC10861.htm).
091-100
31 marca 2008 11:55:08
Zmiany te nie powinny wp³yn¹æ na realizacjê obowi¹zku neutralnoœci,

lojalnoœci i pos³uszeñstwa w s³u¿bie wojskowej.
S³u¿by mundurowe
W s³u¿bach mundurowych, ze wzglêdu na nakaz neutralnoœci poli-

tycznej, zakazany jest pluralizm zwi¹zkowy (z wyj¹tkiem S³u¿by Cel-
nej i Pañstwowej Stra¿y Po¿arnej), a tak¿e uczestnictwo w strajkach
lub dzia³alnoœci zak³ócaj¹cej normaln¹ pracê urzêdów. Brak skutecz-
nego œrodka nacisku na stronê rz¹dow¹ w przypadku sporów zbioro-
wych powoduje jednak stosowanie innych form protestu – np. strajku
w³oskiego, strajku tajnego (masowych zwolnieñ lekarskich czy urlo-
pów) czy obstrukcjonizmu, co stanowi nadu¿ycie prawa. Jednoczeœnie
jedynie Ustawa o Stra¿y Granicznej formu³uje expressis verbis zakaz
uczestniczenia w akcjach protestacyjnych9. Wynika st¹d, ¿e takie
akcje, gdy nie zagra¿aj¹ ¿yciu i zdrowiu ludzkiemu oraz odbywaj¹ siê
bez przerywania pracy w ramach obowi¹zuj¹cego porz¹dku prawnego
(art. 25 ust. 1 Ustawy o rozwi¹zywaniu sporów zbiorowych10), mog¹
byæ prowadzone tak¿e przez osoby w s³u¿bach mundurowych, które
nie maj¹ prawa do strajku.
• Propozycja zmiany dotyczy przede wszystkim ustawowego okreœle-
nia, jakie formy akcji protestacyjnych i w jakich okolicznoœciach s¹
zakazane w stosunku do s³u¿b mundurowych11. W przypadku zagro-
¿enia funkcjonowania s³u¿b mundurowych strajkiem tajnym warto
rozwa¿yæ propozycjê na³o¿enia na szefów tych formacji obowi¹zku
weryfikowania, czy osoby przebywaj¹ce na zwolnieniu lekarskim s¹
faktycznie chore, a tak¿e obowi¹zku wezwania ich z urlopu12.
W niektórych krajach w sytuacjach okreœlanych jako wyj¹tkowe
wprowadzono szczególne uprawnienia w³adzy wykonawczej w celu za-
pobie¿enia parali¿owi istotnych funkcji pañstwa. Warto siê zastanowiæ
nad nastêpuj¹cymi rozwi¹zaniami:
9
10
11
Ustawodawstwo innych krajów oprócz definicji legalnej strajku zawiera definicje innych
dozwolonych form protestu.
12
Poza tym strajk tajny (podobnie jak odmowa œwiadczenia pracy w godzinach nadliczbowych)
mo¿na uznaæ za nielegalny w œwietle Kodeksu pracy, gdy¿ oznacza niestawiennictwo do pracy.
091-100
31 marca 2008 11:55:08
• Nadanie szczególnych uprawnieñ (emergency powers) np. prezesowi

Rady Ministrów lub wojewodom, którzy mog¹ powo³aæ specjaln¹ ko-
misjê w celu ustalenia przedmiotu sporu oraz zajêcia stanowiska, czy
forma protestu nie zagra¿a bezpieczeñstwu, porz¹dkowi lub zdrowiu
publicznemu. Je¿eli istnia³oby zagro¿enie, prezes Rady Ministrów
(za poœrednictwem prokuratora generalnego) lub wojewoda (za po-
œrednictwem prokuratorów okrêgowych) móg³by wyst¹piæ do s¹du
o wydanie nakazu zaprzestania protestu na okreœlony czas (np. 90
dni)13. W tym czasie strony powinny poddaæ siê mediacji, a jeœli nie
dosz³yby dobrowolnie do porozumienia, prezes Rady Ministrów
móg³by zwróciæ siê do Sejmu o podjêcie stosownych kroków ustawo-
dawczych.
• Przyjêcie zmian ustawodawczych – sta³ych lub terminowych – w celu
zapewnienia powrotu protestuj¹cych do pracy (back-to-work legis-
lation), niezale¿nie od legalnego lub nielegalnego charakteru prote-
stu, wprowadzaj¹cych sankcje grzywny dla indywidualnych pracow-
ników, zwi¹zków zawodowych lub pracodawcy, redukcje p³ac b¹dŸ
utratê pewnych przywilejów (np. wynikaj¹cych ze sta¿u pracy czy
nakazuj¹cych utrzymanie minimalnego funkcjonowania).
• Zastosowanie tych samych rozwi¹zañ jak w przypadku zak³ócenia
funkcjonowania niezbêdnych us³ug publicznych (essential service) –
jak poni¿ej.
Pracownicy administracji publicznej
W odniesieniu do kategorii osób zatrudnionych przez organy w³adzy

publicznej zwi¹zki zawodowe maj¹ ograniczone uprawnienia, gdy¿ nie
mog¹ zawieraæ zbiorowych porozumieñ przewidzianych prawem pra-
cy14 oraz podejmowaæ strajków, akcji protestacyjnych lub dzia³añ
13
Propozycja ta wzorowana jest na amerykañskiej ustawie Taft-Hartley z 1947 r. (Labour
Management Relations Act), 29 U.S.C. § 175-9 i Railway Labour Act z 1926 r. W Stanach Zjed-
noczonych uprawnienia te stosowane s¹ przez prezydenta wyj¹tkowo rzadko oraz tylko w od-
niesieniu do wa¿nych ga³êzi przemys³u, handlu, transportu lub komunikacji.
14
Art. 239 § 3 Kodeksu pracy: „uk³adu zbiorowego nie zawiera siê dla: 1) cz³onków korpu-
su s³u¿by cywilnej, 2) pracowników urzêdów pañstwowych zatrudnionych na podstawie mia-
nowania i powo³ania, 3) pracowników samorz¹dowych zatrudnionych na podstawie wyboru,
mianowania i powo³ania w: urzêdach marsza³kowskich, starostwach powiatowych, urzêdach
gminy, biurach (ich odpowiednikach) zwi¹zków samorz¹du terytorialnego, biurach (ich odpo-
wiednikach) jednostek administracyjnych jednostek samorz¹du terytorialnego, 4) sêdziów
i prokuratorów”.
091-100
31 marca 2008 11:55:08
zak³ócaj¹cych funkcjonowanie urzêdu. W tym wypadku pañstwo wy-

stêpuje jako gwarant oraz wykonawca interesów ekonomicznych i so-
cjalnych funkcjonariuszy publicznych. Niestety, nie istniej¹ œrodki praw-
ne zapewniaj¹ce egzekwowanie tych gwarancji, które mog³yby zre-
kompensowaæ ograniczony wp³yw zwi¹zków zawodowych na ochronê
praw i przywilejów15.
S³u¿ba cywilna
Ustawa o s³u¿bie cywilnej z 2006 r. przyznaje prawo pe³nienia funk-

cji zwi¹zkowych tylko pracownikom s³u¿by cywilnej. Przepis ten ogra-
nicza reprezentacjê zwi¹zków do osób zatrudnionych na podstawie sto-
sunku pracy. Powtarza tym samym nieracjonalnoœæ poprzedniej Ustawy
o s³u¿bie cywilnej z 1998 r., która zakazywa³a urzêdnikom pe³nienia
tych funkcji bez wzglêdu na ich stanowisko urzêdnicze, zamiast, w myœl
Konwencji MOP nr 151, wykluczyæ tylko „pracowników na wysokich
stanowiskach, których czynnoœci uwa¿a siê z regu³y za zwi¹zane z two-
rzeniem polityki lub za funkcje kierownicze, albo do pracowników, któ-
rych obowi¹zki maj¹ w wysokim stopniu poufny charakter”. Istotne jest
tak¿e, aby urzêdnicy s³u¿by cywilnej – nawet najwy¿szego szczebla –
mieli realn¹ mo¿liwoœæ reprezentacji swoich interesów zawodowych
w innej formie. Obecnie brak jest takich rozwi¹zañ.
Niezbêdne us³ugi publiczne
Ustawa o rozwi¹zywaniu sporów zbiorowych z 1991 r. w art. 19 ust.

1 przewiduje zakaz strajków „na stanowiskach pracy, urz¹dzeniach i in-
stalacjach, na których zaniechanie pracy zagra¿a ¿yciu i zdrowiu ludz-
kiemu lub bezpieczeñstwu pañstwa”, jednak nie przewiduje mechaniz-
mów zapobiegaj¹cych zak³óceniom w tym obszarze. Zakaz strajku po-
winien byæ zrównowa¿ony poprzez alternatywne metody rozwi¹zywa-
nia impasu w sporach zbiorowych (np. w drodze przymusowego arbitra-
¿u). Poza tym strajk mo¿e byæ tolerowany zw³aszcza w sektorze prywat-
15
Dla porównania: Miêdzynarodowa Organizacja Pracy uzasadnia zakaz strajkowania tyl-
ko w czterech przypadkach: (1) niezbêdnych us³ug w dos³ownym tego s³owa znaczeniu (czyli
w przypadku tych us³ug, których przerwanie mo¿e zagra¿aæ zdrowiu, ¿yciu lub bezpieczeñstwu
ca³oœci lub czêœci ludnoœci); (2) urzêdników zatrudnionych w administracji pañstwowej, którzy
s¹ pe³ni¹ funkcje kierownicze lub tych, których praca ma œciœle tajny charakter; (3) prze-
d³u¿aj¹cych siê negocjacji, w których nie ma szans na rych³e rozwi¹zanie sytuacji bez interwen-
cji w³adz; (4) powa¿nego kryzysu pañstwa.
091-100
31 marca 2008 11:55:08
nym œwiadcz¹cym niezbêdne us³ugi publiczne (essential public servi-

ces), je¿eli mo¿na inaczej zaspokoiæ zapotrzebowanie ludnoœci. W Niem-
czech strajk w tym obszarze mo¿e siê odbyæ pod warunkiem zapewnie-
nia minimalnego poziomu œwiadczeñ. We Francji dyrektor urzêdu ma
prawo wykluczyæ strajk pewnych grup funkcjonariuszy, okreœliæ wa-
runki przeprowadzenia strajku lub nakazaæ kontynuowanie pracy w mi-
nimalnym zakresie. W Stanach Zjednoczonych stany, które zezwa-
laj¹ na strajk w s³u¿bie publicznej, najczêœciej przewiduj¹ równie¿ pra-
wo pracodawcy do wyst¹pienia do s¹du o wydanie nakazu zaprzesta-
nia strajku (injunctive relief), gdy zagra¿a on interesowi publicznemu.
W stanie Ohio istnieje specjalna komisja badaj¹ca, czy stopieñ zagro¿e-
nia jest oczywisty i bezpoœredni (clear and present danger test), a jej opi-
nia jest podstaw¹ wydania nakazu s¹dowego. Sam wniosek do s¹du o na-
kaz wstrzymuje nawet legaln¹ akcjê strajkow¹. W przypadku zagro¿e-
nia, zakaz strajku obowi¹zuje przez 60 dni, w którym to czasie strony
musz¹ zwróciæ siê do mediatora16. Dla porównania: w niektórych pro-
wincjach w Kanadzie strony przed podjêciem strajku musz¹ uzgod-
niæ miêdzy sob¹, które us³ugi maj¹ niezbêdny charakter oraz wyzna-
czyæ pracowników, którzy zapewni¹ ich kontynuowanie na minimal-
nym poziomie. Do czasu zawarcia tego porozumienia strajk zostaje za-
wieszony.
• Postuluje siê okreœlenie, na jakich stanowiskach, urz¹dzeniach i in-
stalacjach oraz jakie formy protestu (strajku czy akcji protestacyjnej)
s¹ zakazane17. Do tego celu mo¿na powo³aæ w Ustawie o rozwi¹zywa-
niu sporów zbiorowych komisjê (radê)18, której zadaniem by³oby opi-
niowanie: (a) co zalicza siê do niezbêdnych us³ug publicznych;
16
Public Employee Collective Bargaining Law, Ohio Rev. Code Ann. § 4117.01-.23.
17
Zakaz ten dotyczy placówek s³u¿by zdrowia, opieki spo³ecznej, energetyki, komunikacji
i transportu, s³u¿b komunalnych i ratownictwa. W literaturze spotykane jest stanowisko, ¿e za-
kaz strajku nie powinien obejmowaæ wszystkich lekarzy pod warunkiem, ¿e pacjenci maj¹ za-
pewnion¹ podstawow¹ opiekê medyczn¹, a tak¿e, i¿ nie obejmuje on lekarzy w niepublicznych
jednostkach s³u¿by zdrowia. Ponadto uwa¿a siê, ¿e strajk w placówkach powo³anych do udzie-
lania doraŸnej pomocy medycznej (jak pogotowie ratunkowe, szpitale i oddzia³y dy¿urne, sta-
cje ratownictwa medycznego czy oddzia³y intensywnej terapii) oraz lekarzy „pierwszego kon-
taktu” jest nielegalny, a przesuwanie terminów planowanych zabiegów medycznych z powodu
strajku nale¿y traktowaæ jako zagro¿enie zdrowia lub ¿ycia, je¿eli s¹ jakiekolwiek racjonalne
w¹tpliwoœci, ¿e mo¿e to spowodowaæ wyst¹pienie negatywnych skutków dla pacjenta. Por.
K.W. Baran: Komentarz do ustaw: o zwi¹zkach zawodowych, o organizacjach pracodawców,
o rozwi¹zywaniu sporów zbiorowych, o zwolnieniach grupowych, Gdañsk 2004, s. 254.
18
Cz³onków rady powinno siê powo³ywaæ trójstronnie. Republika Po³udniowej Afryki –
Labour Relations Act z 1995 r., art. 70.
091-100
31 marca 2008 11:55:09
(b) czy w danej sytuacji zaprzestanie ich œwiadczenia zagra¿a ¿yciu,

zdrowiu i bezpieczeñstwu pañstwa; (c) czy zagro¿enie jest obiektyw-
ne i realne. Zakres niezbêdnych us³ug publicznych mo¿e siê zmieniaæ
w czasie, w przestrzeni, a tak¿e wraz z sytuacj¹ polityczn¹ lub spo-
³eczno-ekonomiczn¹.
• Alternatywnie lub ³¹cznie z powy¿szym postulatem nale¿y rozwa-
¿yæ legalizacjê prawa do strajku w zakresie niezbêdnych us³ug pub-
licznych, które zosta³y skomercjalizowane, pod warunkiem zapew-
nienia minimalnego poziomu œwiadczeñ19. Postulat ten wynika
z ogólnej zasady jak najwê¿szego podmiotowego zakresu zakazu
strajku.
• W zale¿noœci od dokonanej opcji zasadne jest wprowadzenie prawa
prawodawcy do zakazania strajku lub akcji protestacyjnych, okreœle-
nia jego formy b¹dŸ ograniczenia jego zakresu (jak we Francji)20 albo
mo¿liwoœci zwrócenia siê do s¹du o nakaz zaprzestania strajku lub
protestu (jak w Stanach Zjednoczonych).
• Zakaz strajku w zakresie niezbêdnych us³ug publicznych powinien
byæ rekompensowany innymi gwarancjami obrony interesów zawo-
dowych osób, których dotyczy (np. w formie procedur pojednaw-
czych lub arbitracyjnych, do których strony mog¹ przyst¹piæ na ka¿-
dym etapie sporu i których rozstrzygniêcia s¹ w ca³oœci i bezzw³ocz-
nie wprowadzane w ¿ycie).
• W skrajnych sytuacjach, gdy pañstwu grozi parali¿ wa¿nych funkcji
publicznych, mo¿na rozwa¿aæ model fiñskiej „ustawy Tehy”, która
zakaza³a pielêgniarkom masowych wypowiedzeñ z pracy oraz nie-
stawiennictwa siê do pracy. W obliczu zagro¿enia parali¿em s³u¿by
zdrowia w ca³ym kraju (12 tys. pielêgniarek zapowiedzia³o wypo-
wiedzenia z pracy) parlament 16 listopada 2007 r. przyj¹³ prawo ze-
zwalaj¹ce pracodawcy nakazanie podjêcia pracy personelowi me-
dycznemu niezbêdnemu do zapewnienia bezpieczeñstwa pacjen-
tów, nawet gdy jego cz³onkowie wypowiedzieli pracê lub s¹ na eme-
19
£¹czy siê to z wyznaczeniem czêœci pracowników, którzy nie bêd¹ mogli podj¹æ strajku
czy akcji protestacyjnej.
20
Uprawnienie to wi¹¿e siê z obowi¹zkiem zwi¹zków zawodowych wczeœniejszego powia-
domienia pracodawcy o zamiarze strajku.
091-100
31 marca 2008 11:55:09
ryturze21. Innym rozwi¹zaniem jest wprowadzenie stanu wyj¹tko-

wego22. Nale¿y jednak uznaæ te dwie propozycje za skrajne.
Prawa polityczne w s³u¿bie publicznej
Analiza porównawcza ustawodawstwa innych pañstw wskazuje, ¿e

zasada neutralnoœci politycznej w s³u¿bie publicznej (cywilnej) jest po-
wszechnie stosowana, choæ jej odmienna interpretacja wp³ywa na zró¿-
nicowane ujêcie kwestii dzia³alnoœci politycznej funkcjonariuszy publi-
cznych. Cech¹ wspóln¹ tych regulacji (w Wielkiej Brytanii, Niemczech,
Francji i Stanach Zjednoczonych) jest zakres ograniczeñ wolnoœci poli-
tycznych wprost proporcjonalny do pe³nionych funkcji publicznych.
Im wy¿sze stanowisko i im bli¿ej funkcja jest zwi¹zana z suwerennymi
zadaniami pañstwa, tym wiêcej uzasadnionych zakazów korzystania
z politycznych wolnoœci. Z wyj¹tkiem urzêdników politycznych wcho-
dz¹cych w sk³ad gabinetów politycznych, kolejne ni¿sze szczeble hierar-
chii urzêdniczej maj¹ w tych krajach coraz wiêksz¹ swobodê dzia³alno-
œci politycznej. Na stanowiskach kierowniczych nale¿y zachowaæ naj-
dalej id¹c¹ powœci¹gliwoœæ w publicznym manifestowaniu swoich
pogl¹dów, udzia³u w kampanii wyborczej czy poparcia dla partii polity-
cznej, rzadziej natomiast – zrezygnowaæ z samego cz³onkostwa w par-
tiach politycznych. Natomiast personel techniczny zatrudniony w urzê-
dach mo¿e byæ bardziej aktywny politycznie, pod warunkiem zachowa-
nia neutralnoœci na s³u¿bie. Ustawa o pañstwowym zasobie kadrowym
z 2006 r.23 odwraca tê istotn¹ zale¿noœæ wynikaj¹c¹ z funkcjonalnego
ujêcia s³u¿by publicznej. Urzêdnikom s³u¿by cywilnej nie wolno publi-
cznie manifestowaæ pogl¹dów, tworzyæ czy przynale¿eæ do partii poli-
tycznych24, choæ zakaz cz³onkostwa w partiach politycznych nie doty-
czy osób znajduj¹cych siê w pañstwowym zasobie kadrowym oraz pra-
cowników s³u¿by cywilnej. Dlatego istnieje powa¿ne ryzyko polityzacji
21
Sama ustawa w obecnym kszta³cie jest bardzo kontrowersyjna, nale¿a³oby zatem rozwa-
¿yæ czasowe ograniczenie jej obowi¹zywania lub wprowadzenie warunku, ¿e mo¿e byæ
stosowana tylko w wyj¹tkowych okolicznoœciach. Warto podkreœliæ, ¿e fiñski S¹d Pracy uzna³
masowe wypowiedzenia pielêgniarek za naruszenie prawa.
22
Australia – Essential Services Act z 1981 r., art. 3.
23
DzU 2006, nr 170, poz. 1217.
24
Zmiany z sierpnia 2006 r. nie reguluj¹ udzia³u tych osób w kampanii wyborczej, choæ po-
przednia Ustawa o s³u¿bie cywilnej tak¿e pozostawa³a w tej kwestii niedoskona³a. Por. J. Jagiel-
ski, K. R¹czka: Komentarz do ustawy o s³u¿bie cywilnej, LexisNexis, Warszawa 2001, s. 242.
091-100
31 marca 2008 11:55:09
najwy¿szych oraz najni¿szych stanowisk w organach administracji

rz¹dowej, a poœrednio tak¿e urzêdników s³u¿by cywilnej, poprzez mo¿-
liwoœæ podejmowania uznaniowych decyzji personalnych, w tym decy-
zji o przeniesieniu do innego urzêdu oraz w³¹czenia do korpusu s³u¿by
cywilnej (nawet bez wymogu zgody zainteresowanej osoby) pracowni-
ków urzêdów pañstwowych, Najwy¿szej Izby Kontroli i instytucji sa-
morz¹dowych.
Przyzwolenie na pewne formy aktywnoœci politycznej s³u¿by publi-
cznej wymaga zwiêkszenia gwarancji sta³oœci zatrudnienia i ochrony
przed praktykami patrona¿u politycznego. Oznacza to obowi¹zek wpro-
wadzenia sprawiedliwych procedur oraz oparcia wszelkich decyzji per-
sonalnych na kryteriach merytorycznych, a nie uznaniowych. Niestety,
bez racjonalnego uzasadnienia, uznaniowoœæ sta³a siê podstaw¹ naboru
do pañstwowego zasobu kadrowego.
Na zakoñczenie nale¿y podkreœliæ potrzebê krytycznej ewaluacji
polskiego prawodawstwa w zakresie wolnoœci zrzeszania siê w œwiet-
le zasad i tez orzeczniczych wydanych jako rekomendacja Miêdzy-
narodowej Organizacji Pracy25.
25
Dostêpnych m.in. na stronie: http://www.ilo.org/public/english/dialogue/ifpdial/llg/in-
dex.htm oraz szczegó³owo:
– w zakresie prawa do zgromadzeñ i demonstracji:
http://training.itcilo.it/ils/foa/library/digestdecisions_en/23067.htm
– w zakresie wolnoœci wypowiedzi:
– w zakresie prawa do strajku:
091-100
31 marca 2008 11:55:09
Czêœæ III
Wybory
101-114
31 marca 2008 12:05:34
101-114
31 marca 2008 12:05:34
Bart³omiej Nowotarski
Priorytety w systemach wyborczych

w m³odych demokracjach
System wyborczy jest jednym z najwa¿niejszych czynników kon-

solidacji m³odych demokracji. Wybory w tego typu demokracjach
maj¹ wielkie znaczenie, ale jednoczeœnie systemy wyborcze s¹ bar-
dziej ograniczone – w kwestii instrumentów – ni¿ w demokracjach ju¿
dojrza³ych. Niestety, nie jest mo¿liwe znalezienie jednego wzorca, bo
i transformuj¹ce siê demokracje s¹ bardzo ró¿norodne. Systemy wy-
borcze s¹ te¿ jednymi z naj³atwiejszych do manipulacji narzêdzi budo-
wania pañstwa.
W zasadzie istniej¹ dwie drogi, z których mog¹ korzystaæ m³ode de-
mokracje: model inkluzywny, w³¹czaj¹cy wszystkie cz³ony spo³eczeñ-
stwa w proces transformacji, co oczywiœcie skutkuje d³u¿szym, ale i sta-
bilnym procesem ucierania siê stanowisk, albo model ekskluzywny,
bacz¹cy g³ównie na wy³onienie w³adzy, która zapewni porz¹dek w pañ-
stwie i ukszta³tuje pañstwowy aparat. To drugie rozwi¹zanie od razu
jednak grozi autokracj¹ lub semiautokracj¹ (kraje Azji Centralnej) albo
te¿ zamieszkami b¹dŸ wrêcz wojn¹ domow¹. W Lesotho, gdy jedna par-
tia (Kongres dla Demokracji) na podstawie zaledwie 60% g³osów objê³a
wszystkie miejsca w parlamencie, dosz³o do tak powa¿nych rozruchów,
¿e oczekiwano interwencji militarnej ze strony miêdzynarodowej spo-
³ecznoœci po³udniowoafrykañskiej. Bunt mniejszoœci sunnickiej w Iraku
w trakcie pierwszych demokratycznych wyborów z 30 stycznia 2005 r.
mia³ podobne uzasadnienie.
101-114
31 marca 2008 12:05:34
104 Bart³omiej Nowotarski
Priorytety dotycz¹ce systemu wyborczego musz¹ zatem byæ nieco

inne dla m³odej, rozwijaj¹cej siê demokracji ni¿ dla jej starszych i bar-
dziej krzepkich poprzedniczek. Wydaje siê, ¿e s¹ to nastêpuj¹ce piory-
tety:
1. Priorytet geograficzny. Ka¿dy region pañstwa, ka¿de miasto
musi byæ objête tym samym prawem wyborczym. Dopuszczalne jest
jednak tworzenie regionów autonomicznych na odrêbnych zasadach,
ale proces ustalania regu³ gry powinien byæ tak samo wiarygodny
i uczciwy jak gdzie indziej.
2. Priorytet spo³ecznych podzia³ów i reprezentatywnoœci (etnicz-
nych, religijnych czy historycznych). Podzia³y te musz¹ byæ szanowane
w tym sensie, ¿e w procesie inkluzywnej konsolidacji demokratycznej
nie mog¹ stanowiæ kryterium wy³¹czenia. Nie znaczy to jednak, ¿e maj¹
byæ jedynym lub nawet g³ównym kryterium inkluzji. Wprost przeciw-
nie – im wiêcej kryteriów oceny rz¹dz¹cych, tym lepiej. W³aœnie w opar-
tej na pluralizmie demokracji nie mo¿na zostaæ parlamentarzyst¹ tylko
dlatego, ¿e siê jest Tad¿ykiem, Hazarem, Pasztunem czy sunnit¹, szyit¹
albo katolikiem. Prawo wyborcze musi jednak w jakiœ sposób zarz¹dzaæ
konfliktami maj¹cymi Ÿród³o w tych podzia³ach spo³ecznych, tak¿e
tych wynikaj¹cych z przes³anek kulturowych, ekonomicznych czy hi-
storycznych.
3. Priorytet zarz¹dzania. Prawo wyborcze musi wy³oniæ reprezen-
tacjê do sprawnego, skutecznego zarz¹dzania (w tym utrzymania bez-
pieczeñstwa) oraz parlament do sprawnej i niez³ej jakoœciowo legisla-
cji, a tak¿e kontroli nad w³adz¹ wykonawcz¹. Jest to oczywiste, ale trze-
ba rozwa¿yæ po¿¹dany na danym etapie rozwoju demokracji stopieñ
koncentracji partyjnej w parlamencie. Gdy demokracja jest zagro¿ona
czynnikami erozyjnymi, lepiej nie ryzykowaæ powielania wyniku wy-
borczego z dominacj¹ jakiejœ si³y politycznej, ale tylko prowokowaæ do
koncentracji. Nale¿y wówczas unikaæ ordynacji wiêkszoœciowej
w okrêgach jednomandatowych, a preferowaæ system proporcjonalny
z obostrzeniami (np. œrednie okrêgi wyborcze czy progi ustawowe), sy-
stem kombinowany (np. niemiecki) albo system wiêkszoœci absolutnej
(np. francuski).
W celu koncentracji mo¿na by siê pokusiæ o kierunek wyborów
„zorientowanych na premiera”, czyli uczyniæ z wyborów parlamen-
tarnych rywalizacjê partii wiedzionych przez ich kandydatów na tê
101-114
31 marca 2008 12:05:35
Priorytety w systemach wyborczych w m³odych demokracjach 105
funkcjê. Przyznajê, ¿e pomys³ ten jest kalk¹ z systemów prezydenckich

(np. we Francji) na gruncie parlamentaryzmu. Jest to jednak rozwi¹za-
nie daleko bardziej bezpieczne dla m³odej demokracji, podobnie jak
zdecydowanie bezpieczniejszy dla niej jest system parlamentarny ni¿
prezydencki1. Aby uzyskaæ efekt wyborów „zorientowanych na premie-
ra”, nale¿a³oby jego pozycjê jeszcze bardziej zbli¿yæ do kompetencji
w³adczych niemieckiego kanclerza, np. w kwestii wy³¹cznoœci dyspo-
nowania ministrami. Trzeba jednak przypomnieæ, ¿e w Polsce ju¿ „ma³a
konstytucja” wydatnie wzmocni³a urz¹d premiera, a ordynacja wybor-
cza z 1993 r. by³a mocno koncentruj¹ca i doœæ deformuj¹ca.
4. Priorytet partii politycznych i ich konsolidacji, wynikaj¹cy
z dwóch poprzednich. Partie polityczne, jako najwa¿niejszy czynnik
w demokratycznej grze o w³adzê, czyli o zarz¹dzanie pañstwem, mog¹
zatem byæ jedynymi podmiotami, które musz¹ odpowiadaæ na wiele
pytañ zwi¹zanych z gospodark¹, obronnoœci¹, bezpieczeñstwem wew-
nêtrznym, polityk¹ miêdzynarodow¹, a nie tylko reprezentowaæ dany
naród, klan czy religiê. Zdaniem pisz¹cego te s³owa demokracja i jej sy-
stemy wyborcze zasadzaj¹ siê na konkurencji miêdzy partiami, a nie
jednostkami (co ma szczególne znaczenie przy interpretacji systemu
wiêkszoœciowego). Poza tym partie polityczne w akcie wyborczym
poddawane s¹ odpowiedzialnoœci zbiorowej za czyny swoich cz³on-
ków. Dlatego tak istotny w m³odych demokracjach jest mechanizm se-
lekcji dzia³aczy partyjnych na urzêdy pañstwowe. To w³aœnie ten me-
chanizm awansu nale¿a³oby uczyniæ w pe³ni transparentnym dla opinii
publicznej.
5. Priorytet p³ci ma bardzo du¿e znaczenie zw³aszcza w krajach,
w których pozycja kobiet dotychczas by³a submisywna wobec mê¿-
czyzn, co wyra¿a³o siê w ich rolach spo³ecznych. Nad wyraz powa¿nie
mówi siê dzisiaj, ¿e stabilny los pañstwa, nawet takiego jak Afganistan,
mo¿e zale¿eæ od postawy 69 kobiet – deputowanych do parlamentu
Loja D¿irga.
6. Priorytet uczciwego prawa wyborczego. Jest to byæ mo¿e nawet
najwy¿szy priorytet. Rz¹d, partie oraz ca³e konsoliduj¹ce siê nowe pañ-
1
Jest to istotna konkluzja wieloletnich badañ szko³y Juana J. Linza z Uniwersytetu Yale.
Nie sposób tutaj przytoczyæ wszystkich argumentów powsta³ych po opublikowaniu The Perils
of Presidentialism, „Journal of Democracy”, Winter 1990, vol. 1, nr 1, s. 51–71.
101-114
31 marca 2008 12:05:35
stwo nie bêd¹ wiarygodne, a zatem silne, jeœli system wyborczy nie bê-
dzie uczciwy.
Pojêcie uczciwoœci mo¿na wywodziæ wprost z Platoñskiego impera-
tywu traktowania „równo równych” i „nierówno nierównych”2. Innymi
s³owy, chodzi o aspekt bezstronnoœci w ocenie sytuacji. Gdyby chcieæ
na podstawie dotychczas opisanych tu zjawisk politycznych w krajach
„trzeciej fali” demokratyzacji sporz¹dziæ d³ug¹ listê nieuczciwoœci wy-
borczych, to zaliczylibyœmy do nich: przeszkody w faktycznym g³oso-
waniu (brak tajnoœci, „wêdruj¹ce” urny, sytuowanie siedzib wybor-
czych w odleg³ych czy trudno dostêpnych miejscach itd.), brak równego
dostêpu kandydatów do mediów (np. w Kirgistanie w 2003 r. urzê-
duj¹cy prezydent mia³ 10 godzin telewizyjnych, a g³ówny rywal – tylko
5 minut), brak niezale¿nych komisji wyborczych odpowiedzialnych
za wybory, przeszkody dla partii opozycyjnych w rejestrowaniu list wy-
borczych, k³opoty z zarejestrowaniem siê jako wyborca, wreszcie brak
transparentnoœci procesu wyborczego.
Wydaje siê jednak, ¿e najwiêksz¹ nieuczciwoœci¹ systemów wybor-
czych jest wypaczanie ich wyniku, czyli ró¿nica miêdzy poparciem
spo³ecznym wyra¿anym w liczbie (procencie) oddanych g³osów
a liczb¹ zdobytych miejsc w parlamencie. Takie oszustwo mo¿e
wprost zniechêciæ du¿¹ czêœæ spo³eczeñstwa do popierania demokra-
tycznych przemian. Nawet w Wielkiej Brytanii zdarza³y siê wybory,
gdy (w latach 1951 i 1974) partia o wiêkszym potencjale wyborczym
obejmowa³a mniej miejsc w Izbie Gmin. W Nowej Zelandii (w latach
1978 i 1981) Partia Narodowa powo³a³a rz¹d mimo mniejszej liczby
zdobytych g³osów od laburzystów. Ale coœ, co jest do przyjêcia w sta-
rej, stabilnej demokracji, mo¿e siê okazaæ zabójcze w tej m³odej,
w³aœnie wykluwaj¹cej siê. Nie ma co ukrywaæ, ¿e takie nieadekwatno-
œci s¹ g³ównie udzia³em wiêkszoœciowych systemów wyborczych. Za
du¿o marnuje siê tam wyborczych g³osów. System taki, zastosowany
w wielonarodowych okrêgach wyborczych w Mongolii w 1992 r. spo-
wodowa³, ¿e rz¹dz¹ca Partia Rewolucyjna, otrzymuj¹c 57% g³osów,
zagarnê³a 93% parlamentarnych mandatów. Na wstêpie wspomina³em
te¿ o przyk³adzie Lesotho z 1998 r.
Nie zaleca³bym tak¿e m³odym demokracjom eksperymentu para-
gwajskiego z wyborów z 6 lutego 1983 r. Jego istota polega³a na zna-
2
Por. J. Elklit, P. Svensson, What Makes Elections Free and Fair?, w: L. Diamond, M.F.
Plattner (red.): The Global Divergence of Democracies, The Johns Hopkins University Press,
Baltimore – London 2001, s. 203.
101-114
31 marca 2008 12:05:35
cz¹cej dysproporcji wyniku wyborczego, albowiem zwyciêska nawet

o 1% partia otrzymywa³a z urzêdu dwie trzecie miejsc deputowanych,
a pozosta³a jedna trzecia by³a dzielona poœród nastêpne partie politycz-
ne. Bardzo nieuczciwy w efekcie by³ te¿ system wyborczy w Meksyku,
który 300 miejsc parlamentarnych pozostawia³ do wyboru wiêkszoœcio-
wego, a 100 do proporcjonalnego, i tu tylko mog³a siê znaleŸæ opozycja
wskutek innych pomniejszych regulacji.
Nie zachêca³bym równie¿ do nadu¿ywania metody „proporcjonalno-
œci wzmocnionej”, jak np. by³o w Grecji, gdzie partia uzyskuj¹ca naj-
wy¿sz¹ œredni¹ g³osów od razu zdobywa bezwzglêdn¹ wiêkszoœæ w par-
lamencie3.
W m³odych demokracjach nale¿y tak¿e byæ ostro¿nym, w systemach
proporcjonalnych, ze zbyt wysokimi progami wyborczymi. Turecki
próg 10% (co obecnie daje w³aœnie tak¹ przewagê wiêkszoœciowej Par-
tii Sprawiedliwoœci i Rozwoju premiera Tayppa Recepa Erdogana) jest
niebezpiecznie wysoki dla reprezentatywnoœci parlamentu oraz poczu-
cia sprawiedliwego – nomen omen – podzia³u mandatów.
7. Priorytet jasnoœci i spójnoœci prawa. System wyborczy jest jas-
ny, gdy z regu³y jest prosty. Nie nale¿y jednak raczej poœwiêcaæ uczci-
woœci czy efektywnoœci systemu na rzecz jasnoœci. Problem dramaty-
cznie stan¹³ przed projektodawcami ordynacji wyborczej w Afganista-
nie, gdzie 49% mê¿czyzn i 79% kobiet jest analfabetami. Listy wybor-
cze i karty do g³osowania by³y zatem w 2005 r. bogato zaopatrzone
w ró¿ne ikony obrazuj¹ce zwierzêta, pojazdy, telefony i obrazki pogo-
dowe. Jak ktoœ obliczy³: 35 deputowanych by³o oznaczonych zwierzê-
tami, 32 – samolotami i samochodami, a 14 – owocami, które musieli
sobie wybraæ jako symbole4. W efekcie wybrano bardzo prosty i jasny
sposób wyborczy „jednego g³osu nieprzenoszalnego” (single – non-
transferable – vote: SNTV), co nie okaza³o siê najszczêœliwsze dla
koncentracji partii w Loja D¿irga.
Niezwykle jasnym dla wyborców systemem jest system amerykañ-
ski czy brytyjski (tzw. first-past-the-post) – polegaj¹cy na tym, ¿e wy-
brany zostaje jeden kandydat, który otrzyma³ najwiêksz¹ liczbê g³osów
– ale system ten tradycyjnie nie odzwierciedla spo³ecznych podzia³ów
3
L.I.P. Akriditis: Parlament Grecji, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1998, s. 11;
E. Spiliotogoulos, X. Paparrigopoulos: The Constitution of Greece, Athens 1985, s. 72.
4
Por. Let’s Make a Deal: A Democracy Arrives, Afghan Style, „New York Times”, 4 grud-
nia 2005, s. 14.
101-114
31 marca 2008 12:05:35
i marnuje g³osy wyborcze. Nawet w samych Stanach Zjednoczonych od

lat podlega z tego powodu powa¿nej krytyce (np. przez organizacje po-
zarz¹dowe Kalifornii).
Niestety, systemy proporcjonalne te¿ z regu³y nie s¹ jasne i proste,
poza byæ mo¿e systemem proporcjonalnym z „listami zamkniêtymi”
(gdzie g³osuje siê na znak partii). W tym ostatnim przypadku potrzebna
jest jednak znajomoœæ systemu partyjnego w danym kraju.
Zdarza siê jednak, ¿e spo³ecznoœæ miêdzynarodowa przechodzi do
porz¹dku dziennego nad wyborami nieuczciwymi czy niejasnymi, jak
to siê sta³o w 1996 r. w Boœni i Hercegowinie. Tam przewa¿y³y wzglêdy
stabilnoœci i pokoju w regionie.
Najwiêksza uczciwoœæ systemu polega jednak na tym, i¿ opozycja
mo¿e byæ pewna, ¿e zawsze ma szansê na zwyciêstwo i objêcie rz¹dów.
8. Priorytet finansowy. Od kiedy partie polityczne finansowane s¹
z bud¿etu pañstwa, rzetelnoœæ ¿ycia politycznego nie mo¿e siê opieraæ
wy³¹cznie na przejrzystoœci i kontroli przep³ywów finansowych w par-
tiach. Uczciwe staje siê ograniczanie rozrzutnoœci w dysponowaniu pie-
niêdzmi podatników. Tymczasem kampanie wyborcze sta³y siê praw-
dziwym „wyœcigiem zbrojeñ”, poch³aniaj¹cym wielkie œrodki. Prawo
wyborcze powinno wiêc zmierzaæ do radykalnego ograniczania wydat-
ków. Pañstwo zaœ powinno nie tylko wyznaczyæ ich granice, ale nawet
wzi¹æ na siebie (w ca³oœci) dozwolone formy i œrodki marketingu poli-
tycznego.
9. Priorytet partycypacyjny. Obowi¹zek g³osowania polega na
zwiêkszeniu wp³ywu i odpowiedzialnoœci wyborców za efekt wybor-
czy. Istnieje doœæ szeroki zestaw wyborczych instrumentów partycypa-
cyjnych: systemy wiêkszoœci absolutnej lub wzglêdnej, systemy kombi-
nowane, takie jak niemiecki spersonalizowany system proporcjonalny
(SSP), modele kompensacyjne, a tak¿e mo¿liwoœæ g³osowania prefe-
rencyjnego (g³osu alternatywnego, pojedynczego g³osu przechodniego
– single transferable vote – czy panachage). W m³odych demokracjach
nie powinno siê jednak przesadzaæ w urozmaicaniu wyra¿ania preferen-
cji przez wyborców. System staje siê bowiem zbyt skomplikowany. Co
wiêcej, daje siê zauwa¿yæ, ¿e wyborcy rzadko korzystaj¹ z preferencji
(np. z regu³y g³osuj¹ na pierwszego kandydata na liœcie).
Ponadto trzeba zawsze rozwa¿yæ w danej demokracji zmienn¹ kon-
tekstow¹, czy aby zachowania wyborcze nie maj¹ cechy kultury klien-
telistycznej (jak np. w krajach Ameryki £aciñskiej), co oznacza, ¿e wy-
101-114
31 marca 2008 12:05:35
borcy bardziej ni¿ politycznego efektu oczekuj¹ po wyborach udzia³u

w dobrach socjalnych. W³aœnie w kontekœcie kultury klientelistycznej,
która niew¹tpliwie wystêpuje w krajach dziedzictwa postkomunisty-
cznego, mo¿e powracaæ pytanie o instytucjê „obowi¹zkowego g³osowa-
nia”, tym bardziej ¿e w niektórych pracach analitycznych zwraca
siê uwagê na wartoœæ tego rozwi¹zania w spo³eczeñstwach o du¿ej dys-
proporcji w poziomie ¿ycia obywateli. Podkreœla siê s³usznie niedo-
reprezentacjê ludzi ubogich na forum parlamentów, a st¹d dyspropor-
cje w strukturze dystrybucji dóbr. Tam, gdzie taki obowi¹zek jest sku-
tecznie egzekwowany, poprawia siê dystrybucja dóbr i wzrost docho-
dów osób najubo¿szych. „Tak normalnie” ludzie ci po prostu nie g³o-
suj¹5.
Reasumuj¹c, nale¿y stwierdziæ, ¿e im mniej wydaje siê skonsolido-
wana demokracja, warto postawiæ na g³osowanie na „listy zamkniête”
w systemie proporcjonalnym (z oczywistymi obostrzeniami w kierunku
koncentracji), zw³aszcza na poziomie wyborów krajowych. Z drugiej
strony, im bardziej demokracja jest dojrza³a oraz im bli¿ej szczebla lo-
kalnego, tym ³atwiej mo¿na zaryzykowaæ systemy g³osowania prefe-
rencyjnego czy kombinowanego, a nawet wiêkszoœciowego w okrêgach
jednomandatowych.
10. Priorytet frekwencji wyborczej. Raczej nie ulega w¹tpliwoœci,
¿e o zaanga¿owaniu wyborczym spo³eczeñstwa decyduj¹ inne przyczy-
ny ni¿ samo prawo wyborcze. Badania przeprowadzone w 81 krajach
przez International IDEA wskazuj¹ jednak na dwie ciekawe korelacje,
z których mo¿na wnioskowaæ o istniej¹cym tu zwi¹zku quasi-przyczy-
nowym. Po pierwsze, wiêksza frekwencja wystêpuje tam, gdzie s¹ sy-
stemy proporcjonalne. Stanowi to efekt wiêkszej oferty dla wyborców
i minimalnego marnowania g³osów. Os³abia ten argument tylko fakt, ¿e
poœród tych pañstw istniej¹ pañstwa o obowi¹zkowym g³osowaniu.
Druga korelacja mówi natomiast, ¿e frekwencja wyborcza jest wiêksza
o 10% tam, gdzie nie ma tendencji do dominacji politycznej wyra-
5
Por. A. Chong, M. Oliviera: On Compulsory Voting and Income Inequality in a Cross-Se-
ction of Countries, Inter-America Development Bank, George Mason University, New York
2005; a tak¿e F. O’Toole, E. Strobl: Compulsory Voting and Government Speaking, „Econo-
mics and Politics” 1995, t. 7, nr 39, s. 271–280; N. Barr: The Economics of the Welfare State,
Weidenfeld & Nicolson, London 1987. Cytowani autorzy wykazuj¹, ¿e ró¿nica w udziale
w akcie wyborczym siêga³a nawet 37% (Szwajcaria) czy 12% w pañstwach Ameryki Œrodko-
wej, a ponadto spadek wspó³czynnika Giniego (obrazuj¹cego dysproporcjê bogactwa i biedy)
w krajach, w których g³osowanie jest obowi¹zkowe.
101-114
31 marca 2008 12:05:35
¿aj¹cej siê ponad 50-procentowym udzia³em deputowanych w parla-

mencie6. Inne u³atwienia dla wyborców s¹ oczywiœcie po¿¹dane (g³oso-
wanie elektroniczne i elektroniczny spis wyborców, g³osowanie przez
pe³nomocników, sta³oœæ siedzib wyborczych, powiadomienia listowne,
u³atwienia komunikacyjne, g³osowanie dwudniowe czy ma³e obwody
wyborcze).
Na koniec raz jeszcze chcia³bym podkreœliæ wagê aspektu finanso-
wego. Doœwiadczenia francuskie zwi¹zane z ustaw¹ z 1990 r. wskazuj¹,
¿e rozpasane finansowo kampanie wyborcze mog¹ zra¿aæ wyborców
i wywieraæ wp³yw na ich frekwencjê przy urnach.
11. Priorytet stabilnoœci prawa wyborczego. To ostatni z prioryte-
tów, ale nies³ychanie wa¿ny. Czêsta przedwyborcza i koniunkturalna
manipulacja przy ordynacjach wyborczych nie s³u¿y wiarygodnoœci
klasy politycznej, a zatem i frekwencji wyborczej. Trzeba temu zapo-
biegaæ. Oczywiœcie, nie mo¿na w ogóle zablokowaæ dróg nowelizacji
koniecznych z przyczyn np. reekwilibracji, czyli przywracania równo-
wagi demokracji w kryzysie (demokratyczna erozja). Chodzi o to, aby
w ewentualne zmiany prawa wyborczego zaanga¿owana by³a równie¿
parlamentarna mniejszoœæ, aby nie mog³a tego zrobiæ wy³¹cznie domi-
nuj¹ca wiêkszoœæ. Rozwi¹zaniem zdaje siê zatem kategoria prawa
organicznego, którego istot¹ jest zablokowanie zwyk³ej wiêkszoœci
przed zmianami na swoj¹ korzyœæ, czyli stabilnoœæ tak wa¿nego prawa
ustrojowego demokracji, jakim jest prawo wyborcze7.
*
Tworz¹c w Polsce Kodeks wyborczy, nale¿y przeanalizowaæ polskie
prawo wyborcze w kontekœcie podanych powy¿ej priorytetów i funkcji.
Wiele z nich zostanie omówionych w kolejnych tekstach zawartych
w niniejszym tomie.
• W Polsce, oprócz przygotowania Kodeksu wyborczego, nale¿y zmie-
niæ Ustawê o partiach politycznych. Powinna ona wprowadziæ trans-
parentnoœæ przebiegu decyzji personalnych podejmowanych w par-
tiach.
6
International IDEA 1997: Voter Turnout from 1945 to 1997. A Global Report on Political
Participation, Stockholm 1997.
7
Ca³¹ gamê aspektów, choæ zdecydowanie bez kontekstowej analizy prawa wyborczego
(to na dowód, ¿e takiej analizy nie prowadzi siê w zachodnich demokracjach i jest to novum
przeniesione przez „trzeci¹ falê”) przedstawili B. Goofman i A. Lijphart (red.): Electoral Laws
and Their Political Consequences, Aghaton Press, New York 1986.
101-114
31 marca 2008 12:05:35
• Trzeba wprowadziæ instytucjê „wys³uchañ publicznych” kandydatów

na deputowanych czy inne urzêdy. Oznacza³oby to mo¿liwoœæ doko-
nywania przez wyborców oceny polityków tak¿e ex ante. Jeœli obec-
nie z wyborów na wybory konstatujemy ogromny, bo ponad 30-pro-
centowy, przep³yw (a w zasadzie odp³yw od partii rz¹dz¹cych) elek-
toratu, oznacza to, ¿e wyborcy w Polsce oceniaj¹ polityków g³ównie
ex post. Takie przep³ywy elektoratu Ÿle natomiast œwiadcz¹ o insty-
tucjonalizacji partii i stabilnoœci sceny politycznej jako takiej. Ale nie
tylko. Istnieje jeszcze mniej optymistyczna korelacja. Bior¹c za wzór
badawczy kraje skandynawskie (g³ównie Norwegiê), udaje siê j¹ po-
twierdziæ równie¿ w Polsce. Otó¿ dominacja oceny wyborczej ex
post, czyli oceny wy³¹cznie dokonañ rz¹dz¹cych, wyra¿aj¹ca siê
znacz¹c¹ fluktuacj¹ elektoratu, silnie koreluje z czêstotliwoœci¹ wy-
stêpowania ma³o efektywnych – pojawiaj¹cych siê po rozpadzie koa-
licji wiêkszoœciowej – rz¹dów mniejszoœciowych. Jest to oczywisty
skutek chêci unikniêcia odpowiedzialnoœci za niepopularne rz¹dy lub
œwiadomego przegrupowywania siê partii z regu³y po up³ywie
po³owy parlamentarnej kadencji. Najlepszymi tego przyk³adami s¹
rz¹dy SLD–PSL, AWS–UW oraz PiS–LPR–Samoobrony. Otwarcie
wewn¹trzpartyjnego procesu decyzyjnego na opiniê publiczn¹ jest
oczywiœcie zdecydowanie przeciwne pojmowaniu partii jako
wy³¹cznej w³asnoœci jej cz³onków (zw³aszcza gdy korzystaj¹ one
z subwencji publicznych) i wymaga³oby nowelizacji Ustawy o par-
tiach politycznych w kierunku bardziej kazuistycznym.
• Lekarstwem na te bol¹czki móg³by byæ równie¿ system g³osowania
na „listy zamkniête”. Wszak i tak wiêkszoœæ polskich wyborców
g³osuje na partie, a nie na osoby, czego dowodem jest dominuj¹ce
g³osowanie na „jedynki” na listach wyborczych (od 60% do 85%). A¿
45 demokracji na 106 posiada takie rozwi¹zanie wy³¹cznie lub w for-
mie kombinowanej. System „list zamkniêtych” stanowi mocny bo-
dziec dla konsolidacji systemu partyjnego.
• Mo¿na by równie¿ próbowaæ ograniczyæ partyjne ucieczki deputowa-
nych w trakcie kadencji przez zagro¿enie utraty mandatu. Trzeba
wszak pamiêtaæ, ¿e w systemie, w którym to parlament odpowiada za
funkcjonowanie w³adzy wykonawczej (parlamentarny lub semipre-
zydencki) spójnoœæ i dyscyplina partyjna s¹ wartoœciami nie tylko
wysoce pragmatycznymi, ale tak¿e czysto ustrojowymi. W jednym
tylko przypadku s¹ one atrybutami niepo¿¹danymi – w dwupartyj-
101-114
31 marca 2008 12:05:35
nym systemie czysto prezydenckim. Z tym ostatnim systemem wyda-

je siê najbardziej kompatybilna ordynacja wyborcza wiêkszoœciowa
first-past-the-post (wiêkszoœci wzglêdnej). Obu jednak typów ordy-
nacji wiêkszoœciowych (wiêkszoœci wzglêdnej i bezwzglêdnej) nie
nale¿y w ¿adnym wypadku kwalifikowaæ jako apartyjnych i przez to
bardziej otwartych na obywateli, poniewa¿ – wbrew powszechnej
opinii – to w³aœnie wybory wiêkszoœciowe w okrêgach jednomanda-
towych s¹ pod wiêksz¹ kontrol¹ partii politycznych ni¿ wyborców.
A to dlatego, ¿e – w przeciwieñstwie do rozwi¹zania obowi¹zuj¹cego
w Polsce – wyborca nie mo¿e tam przebieraæ w ofercie „swojej” par-
tii, lecz postawiæ X za jedyn¹ kandydatur¹ tej partii albo zmieniæ pre-
ferencjê polityczn¹. W Polsce, przy tendencji do nieobliczalnych za-
chowañ wyborczych, mia³oby to skutki trudne do przewidzenia. Naj-
prawdopodobniej ucierpia³aby na tym i tak s³aba frekwencja wybor-
cza.
• W celu konsolidacji systemu partyjnego nale¿a³oby powróciæ do
koncepcji partyjnych „list krajowych”, które czyni¹ partie bardziej
odpowiedzialnymi za jakoœæ swoich kadr parlamentarnych. Taka li-
sta, stanowi¹ca 15% mandatów, jest doskona³ym regulatorem albo
nadmiernej proporcjonalnoœci, albo dysproporcjonalnoœci systemu
wyborczego.
• W aspekcie stabilnoœci re¿imu partii politycznych trzeba pamiêtaæ
o zachowaniu ci¹g³oœci regu³ gry. Zarówno wybory do Parlamentu
Europejskiego, jak i wybory samorz¹dowe musz¹ coraz bardziej
instytucjonalizowaæ system partyjny, a nie odrywaæ go od korzeni.
Trzeba unikn¹æ syndromu krajów Ameryki Po³udniowej, w których
w³aœnie wybory lokalne (i pojawiaj¹ce siê tam lokalne podmioty poli-
tyczne) podciê³y korzenie dotychczas silnym partiom krajowym8.
• Nale¿y te¿ powa¿nie przemyœleæ sposób kreacji Senatu RP. Obecnie
powiela on efekt partyjnej selekcji do Sejmu. Jednym ze sposobów
mo¿e byæ reprezentacja interesów samorz¹dów województw, które
musz¹ stanowiæ istotny czynnik kontroli wertykalnej i rozpraszania
pañstwowej w³adzy wykonawczej. Mo¿na to uczyniæ w naszych wa-
runkach na dwa sposoby: albo wprowadziæ system wyborów poœred-
8
Jak decentralizacja mo¿e os³abiæ i sfragmentaryzowaæ system partii politycznych zob.
Ch. Sabatini: Decentralization and Political Parties, „Journal of Democracy” 2003, vol. 14,
nr 2, s. 138–151.
101-114
31 marca 2008 12:05:35
nich dokonywanych przez sejmiki województw, albo powi¹zaæ cza-

sowo wybory do Senatu w³aœnie z wyborami samorz¹dowymi. Nie
poddawa³bym siê natomiast zdecydowanie argumentom o likwidacji
Senatu. Badania z ostatnich 10 lat dotycz¹ce walorów transakcyjnych
bikameralizmu wskazuj¹, jakimi istotnymi „aktorami weta” (veto
players) s¹ senaty w procesie stanowienia prawa. Konfrontacja wyni-
ków dzia³ania parlamentów dwuizbowych z parlamentami pañstw,
które znios³y swoje drugie izby (np. Dania i Szwecja) wskazuje bo-
wiem na wiêksz¹ przewidywalnoœæ i stabilnoœæ tamtejszej polityki,
d³u¿sz¹ jej perspektywê, wiêksz¹ orientacjê na wyborcê umiarkowa-
nego, a tak¿e wrêcz na mniejsze koszty funkcjonowania pañstw,
w których funkcjonuje senat9. W œwietle cytowanych badañ europej-
skich opinie o kosztownoœci funkcjonowania senatu nale¿a³oby za-
tem uznaæ co najmniej za nietrafne.
9
Zob. wyniki badañ opisane w: J.C. Bradbury, W.M. Crain: Legislative Organization and
Government Spending: Cross Country Evidence, „Journal of Public Economics” 2001, vol. 82,
s. 309–325; tych¿e: Bicameralism Legislatures and Fiscal Policy, „Southern Economic
Journal” 2002, vol. 68, s. 646– 59; R.D. Congleton: On the Merits on Bicameral Legislatures:
Intragovernmental Bargaining and Policy Stability, w: R.D. Congleton, B. Swedenborg (red.):
Democtratic Constitutional Design and Public Policy: Analysis and Evidence, The MIT Press,
Cambridge, Mass. 2006; tego¿: Improving Democracy through Constitutional Reform. Some
Swedish Lessons, Kluwer Academic Press, Dordrecht 2003.
101-114
31 marca 2008 12:05:35
101-114
31 marca 2008 12:05:35
Jaros³aw Zbieranek
Prawo wyborcze
Wprowadzenie
Prawo wyborcze w Polsce jest bardzo rozbudowane. Wybory i refe-

renda reguluj¹ liczne ustawy. By³y one uchwalane b¹dŸ nowelizowane
w ci¹gu ostatnich siedemnastu lat w ró¿nym czasie i w odmiennych oko-
licznoœciach. W konsekwencji ustawy wyborcze charakteryzuj¹ siê
du¿¹ ró¿norodnoœci¹ zastosowanych rozwi¹zañ, co skutkuje znaczn¹
niespójnoœci¹ ca³ego systemu. Zró¿nicowanie dotyczy równie¿ pozio-
mu techniki legislacyjnej i dba³oœci o jakoœæ przyjêtych konstrukcji, co
wynika z coraz czêstszej, zdecydowanie negatywnej praktyki zmiany
prawa wyborczego tu¿ przed wyborami.
Polskie spo³eczeñstwo w ostatnich latach przesz³o bardzo du¿e
zmiany, obejmuj¹ce m.in. strukturê demograficzn¹, styl ¿ycia, charak-
ter i wymiar zatrudnienia. M³odzi obywatele stali siê bardziej dynami-
czni i mobilni. Wielu Polaków podró¿uje, wielu na sta³e przebywa poza
granicami kraju. Równoczeœnie zwiêksza siê grupa osób starszych, któ-
re z racji wieku maj¹ znacznie ograniczon¹ mobilnoœæ. Tymczasem pra-
wo wyborcze, poprzez m.in. procedury g³osowania i niektóre kwestie
organizacyjne, jest niedostosowane do potrzeb wyborców.
Niedoskona³e prawo wyborcze i system niedostosowany do zmian
spo³ecznych nie zachêcaj¹ do udzia³u w wyborach. Po przemianach
1989 r. uczestnictwo w wyborach w Polsce utrzymuje siê niezmiennie
na bardzo niskim poziomie. W obecnej dekadzie pad³y niechlubne re-
kordy niskiej frekwencji: w 2004 r. w wyborach do Parlamentu Europej-
skiego (20%) oraz w 2005 r. w wyborach do Sejmu i do Senatu (40%).
115-126
31 marca 2008 12:27:40
116 Jaros³aw Zbieranek
W wyborach parlamentarnych 2007 r. do urn uda³o siê wprawdzie wiê-

cej wyborców (53%), jednak zmiana ta mog³a mieæ charakter jednora-
zowy. Fakt udzia³u w wyborach 50–55% obywateli stawia Polskê na
szarym koñcu pañstw Unii Europejskiej, w tym krajów postkomunisty-
cznych, gdzie standardem jest udzia³ 70–80% wyborców.
Skutki rozbudowanej i niespójnej regulacji prawa wyborczego s¹
zdecydowanie negatywne:
• Dla obywateli. Powoduj¹ ograniczenie zaufania do w³asnego pañ-
stwa, zniechêcenie i obni¿enie œwiadomoœci si³y swoich praw wybor-
czych.
• Dla organów organizuj¹cych wybory. Liczne ró¿nice w regulacjach
powoduj¹ równie¿ znaczne komplikacje w procedurze organizacji
wyborów i referendów przez organy wyborcze. Ponadto wiele proce-
dur jest uregulowanych w niew³aœciwy sposób (np. regulacja do-
tycz¹ca ciszy wyborczej) lub brakuje regulacji (np. nieuregulowana
jest kwestia statusu obserwatorów miêdzynarodowych).
• Dla ¿ycia publicznego. Ró¿norodne i niespójne uregulowanie m.in.
kwestii zwi¹zanych z finansowaniem kampanii wyborczych mo¿e
równie¿ skutkowaæ wystêpowaniem patologii w tej niezwykle istot-
nej dla transparentnoœci ¿ycia publicznego sferze.
Propozycja dla polskiego ustawodawcy: kodyfikacja

prawa wyborczego1
Prawo wyborcze w Polsce powinno zostaæ ujête w jednym du¿ym

akcie, który w kompleksowy sposób regulowa³by wszystkie kwestie
zwi¹zane z przeprowadzaniem wyborów i referendów, dotychczas ujête
w kilku ustawach.
Postulat kodyfikacji prawa wyborczego w Polsce ju¿ od d³u¿szego
czasu by³ formu³owany przez doktrynê prawa konstytucyjnego (m.in.
przez profesorów Aleksandra Patrza³ka i W³adys³awa Skrzyd³ê2),
1
Podrozdzia³ zosta³ oparty na treœci ekspertyzy W stronê reformy prawa wyborczego
w Polsce, przygotowanej przez Instytut Spraw Publicznych na zlecenie Klubu Parlamentarnego
Platformy Obywatelskiej, Warszawa, listopad 2007.
2
Por. A. Patrza³ek, W. Skrzyd³o: Cele i zasady kodyfikacji prawa wyborczego w Polsce,
„Przegl¹d Sejmowy” 1997, nr 2 (19).
115-126
31 marca 2008 12:27:41
Prawo wyborcze 117
w po³owie lat dziewiêædziesi¹tych rozpoczêto nawet prace nad przygo-

towaniem takiego aktu, niestety, bez powodzenia.
Warto podkreœliæ, i¿ prace nad Kodeksem wyborczym, oprócz „ze-
brania” i usystematyzowania obecnych przepisów, umo¿liwi³yby rów-
nie¿ wprowadzenie wa¿nych zmian wynikaj¹cych z postulatów dalszej
demokratyzacji prawa wyborczego, modernizacji (poprzez wprowadze-
nie np. nowoczesnych procedur g³osowania – korespondencyjnego, in-
ternetowego) oraz koniecznoœci dostosowywania do standardów Unii
Europejskiej
Wa¿nym aspektem jest równie¿ zwiêkszenie trwa³oœci prawa wybor-
czego – zmiany wprowadzane ad hoc, z powodów politycznych, bêd¹
znacznie trudniejsze do przeprowadzenia.
Prace nad stworzeniem Kodeksu wyborczego powinny obejmowaæ
trzy zasadnicze typy dzia³añ:
• wprowadzanie nowych rozwi¹zañ (które nie wystêpuj¹ obecnie
w prawie wyborczym);
• ujednolicenie istniej¹cych ju¿ przepisów prawa wyborczego;
• modyfikacje/zmiany istniej¹cych przepisów, obejmuj¹ce zarówno
kwestie jêzykowe, jak i rozwi¹zania techniczne.
Kodeks wyborczy móg³by siê sk³adaæ z nastêpuj¹cych czêœci:

• czêœci ogólnej, obejmuj¹cej przepisy, które mog¹ byæ wspólne, ma-
j¹ce zastosowanie dla wszystkich wyborów i referendów przeprowa-
dzanych w Polsce;
• czêœci szczegó³owych, w których zawarte zosta³yby kwestie odrêbne
dla poszczególnych rodzajów wyborów i referendów.
Poni¿ej przedstawione zostan¹ propozycje unormowania czêœci
ogólnej. Ponadto bêd¹ szerzej opisane niektóre nowe instytucje, które
powinny siê w niej znaleŸæ.
Czêœæ ogólna powinna siê sk³adaæ z nastêpuj¹cych kategorii przepisów:
1. Prawa wyborcze
• Czynne prawo wyborcze – konieczne jest wprowadzenie jedynie

drobnych zmian jêzykowych (obecnie w ró¿nych ustawach wystê-
115-126
31 marca 2008 12:27:41
puj¹ drobne ró¿nice w sformu³owaniu czynnego prawa wyborcze-

go); niektóre elementy bêd¹ musia³y byæ unormowane dodatkowo
w czêœciach szczegó³owych (dotyczy to wyborów samorz¹dowych
i do Parlamentu Europejskiego).
• Bierne prawo wyborcze – w czêœci ogólnej Kodeksu ta kwestia po-
winna zostaæ opisana w niewielkim zakresie, poniewa¿ ró¿nice (np.
w cenzusie wieku czy zamieszkania) s¹ znaczne dla poszczególnych
rodzajów wyborów i referendów – zasadnicze elementy regulacji po-
œwiêconej biernemu prawu wyborczemu znajd¹ siê w czêœciach
szczegó³owych.
2. Rejestr i spis wyborców
Kwestie prowadzenia rejestru wyborców oraz tworzenia spisów po-

winny byæ uporz¹dkowane – jako wzór przyjmuj¹c regulacjê ustawy
Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i do Senatu RP. Pozwoli to równie¿
m.in. na zastosowanie we wszystkich wyborach i referendach instytucji
zaœwiadczeñ o mo¿liwoœci g³osowania w wybranym obwodzie.
Niezwykle wa¿ne jest równie¿ wprowadzenie nowych instytucji:
• elektronicznego spisu wyborców – który umo¿liwi³by g³osowanie
w dowolnym miejscu na podstawie dowodu to¿samoœci (wówczas na-
le¿y zlikwidowaæ instytucjê zaœwiadczeñ jako nieprzydatn¹);
• nowych sposobów skutecznego informowania wyborców o miejscu
i czasie g³osowania (obwieszczenia równie¿ w Internecie, indywidu-
alne zawiadomienia przesy³ane poczt¹ do wyborców)3.
3. Obwody do g³osowania
Podstaw¹ do okreœlania rozmiarów obwodów dla g³osowania by³yby

zapisy ordynacji samorz¹dowej.
Konieczne jest uporz¹dkowanie i ujednolicenie przepisów doty-
cz¹cych tworzenia obwodów do g³osowania w zak³adach pomocy spo-
³ecznej, szpitalach, zak³adach karnych, aresztach tymczasowych (obec-
nie taka mo¿liwoœæ wystêpuje tylko w niektórych wyborach), a tak¿e
tworzenia obwodów za granic¹ (g³ównie modyfikacje techniczne).
3
Dok³adny opis proponowanych rozwi¹zañ znajduje siê w podrozdziale Zmiany prawa
wyborczego... .
115-126
31 marca 2008 12:27:41
Prawo wyborcze 119
4. Komisje wyborcze
Nale¿y rozwa¿yæ rozszerzenie (zwiêkszenie) sk³adu obwodowych

komisji wyborczych – co pozostaje w zwi¹zku z postulatem dwudnio-
wego g³osowania.
Warto zwróciæ uwagê na regulacjê dotycz¹c¹ Pañstwowej Komisji
Wyborczej oraz Krajowego Biura Wyborczego (byæ mo¿e kompetencje
uda siê zapisaæ w sposób znacznie bardziej korzystny dla funkcjonowa-
nia tych instytucji).
Czêœæ przepisów zostanie uregulowana w ustawach szczegó³owych
– ze wzglêdu na odrêbnoœci w strukturze komisji (wybory samorz¹do-
we, referenda lokalne).
5. Przebieg g³osowania
Przede wszystkim konieczne jest ujednolicenie zasad g³osowania

(kwestie jêzykowe, czêœciowo techniczne).
Istotne jest równie¿ wprowadzenie nowych instytucji4:
• g³osowañ dwudniowych;
• zmiany godzin czasu g³osowania (w godzinach 8–22);
• dogodnej procedury g³osowania dla wyborców niepe³nosprawnych;
• procedury g³osowania dla wyborców przebywaj¹cych za granic¹.
6. Obliczanie wyników g³osowania
Konieczne jest uporz¹dkowanie istniej¹cych przepisów oraz wpro-

wadzenie przepisów zwi¹zanych z nowymi procedurami g³osowania
(przez pe³nomocnika, korespondencyjne).
7. Protesty wyborcze
Niezbêdne jest uporz¹dkowanie/ujednolicenie obowi¹zuj¹cych

przepisów.
4
Ibidem.
115-126
31 marca 2008 12:27:41
8. Kampania wyborcza
Konieczne jest uporz¹dkowanie/ujednolicenie obowi¹zuj¹cych prze-

pisów, a tak¿e wprowadzenie nowych kwestii:
• bardzo wyraŸne okreœlenie definicji kampanii wyborczej (zw³aszcza
uregulowanie kwestii agitacji wyborczej).
9. Finansowanie wyborów5
Wiele kwestii wspólnych dla poszczególnych wyborów i referendów

mo¿na umieœciæ w czêœci ogólnej Kodeksu (zmieniaj¹c/ujednolicaj¹c
m.in. kwestie jêzykowe – terminologiê), jednak wiêkszoœæ przepisów
bêdzie siê znajdowa³a w czêœciach szczegó³owych – dotycz¹cych po-
szczególnych rodzajów wyborów/referendów (z powodu ich ró¿norod-
noœci)6.
Proponuje siê, aby czêœci szczegó³owe zosta³y w Kodeksie wybor-

czym umieszczone w nastêpuj¹cej kolejnoœci:
1) wybory do Sejmu RP;
2) wybory do Senatu RP;
3) wybory Prezydenta RP;
4) wybory do rad gmin;
5) wybory do rad powiatów;
6) wybory do sejmików województw;
7) wybory do Parlamentu Europejskiego;
8) referendum ogólnopolskie;
9) referendum lokalne.
W poszczególnych czêœciach szczegó³owych Kodeksu wyborczego

znajd¹ siê m.in. kwestie podzia³u mandatów. Zagadnienie to budzi
w ostatnim czasie bardzo wiele kontrowersji, zw³aszcza w kontekœcie
propozycji wprowadzenia w wyborach parlamentarnych jednomanda-
towych okrêgów wyborczych. Wydaje siê, ¿e takie rozwi¹zanie jest
5
Warto przypomnieæ, ¿e w przypadku niepowodzenia inicjatywy przygotowania Kodeksu wy-
borczego czêsto wskazuje siê na mo¿liwoœæ przygotowania Kodeksu finansowania polityki – czyli
aktu, który normowa³by wszystkie kwestie zwi¹zane z finansowaniem partii politycznych i kampa-
nii wyborczych. Powsta³by poprzez utworzenie osobnej ustawy, sk³adaj¹cej siê z czêœci ogólnej
i czêœci szczegó³owych.
6
Na temat systemu finansowania polityki por. rozdzia³ Marka Chmaja i Jaros³awa Zbie-
ranka w niniejszym tomie.
115-126
31 marca 2008 12:27:41
Prawo wyborcze 121
w pe³ni uzasadnione w wyborach do Senatu7. Jednak w wyborach do

Sejmu tak rewolucyjna i nag³a zmiana bêdzie mia³a zdecydowanie ne-
gatywne skutki dla funkcjonowania ca³ego systemu politycznego
w Polsce (m.in. spowoduje gwa³town¹ dekompozycjê sceny politycznej
oraz brak reprezentacji w Sejmie du¿ych grup wyborców). Maj¹c rów-
noczeœnie na uwadze niedoskona³oœci obecnego systemu oraz du¿e po-
parcie spo³eczne dla wyborów wiêkszoœciowych, zaleca siê wprowa-
dzenie w wyborach do Sejmu systemu mieszanego8.
Wprowadzenie Kodeksu wyborczego przynios³oby nastêpuj¹ce re-

zultaty:
Dla obywateli:
• jasnoœæ, otwartoœæ systemu wyborczego;
• realizacja praw wyborczych gwarantowanych Konstytucj¹ RP;
• wzmocnienie pozycji obywatela jako uczestnika ¿ycia publicznego;
• kszta³towanie kultury politycznej spo³eczeñstwa;
• znaczne u³atwienie wyborcom udzia³u w wyborach i referendach
(w tym wyborcom dotychczas marginalizowanym: osobom niepe³no-
sprawnym i w zaawansowanym wieku, przebywaj¹cym poza granica-
mi kraju).
Dla systemu prawa wyborczego w Polsce:
• ujednolicenie i usystematyzowanie prawa wyborczego;
• stabilizacja i zapewnienie trwa³oœci prawa wyborczego;
• harmonizacja istniej¹cych regulacji;
• modernizacja – wprowadzenie nowoczesnych rozwi¹zañ;
• usuniêcie niejasnoœci poprzez zastosowanie jasnych konstrukcji;
• dostosowanie do standardów miêdzynarodowych.
Dla przeprowadzania wyborów i referendów w Polsce:
• podniesienie standardów praktyki wyborczej;
• lepsza organizacja wyborów oraz referendów;
• sprawniejsze funkcjonowanie organów wyborczych (Pañstwowej
Komisji Wyborczej).
7
Prace nad wprowadzeniem tej zmiany by³y ju¿ prowadzone w Sejmie IV kadencji z ini-
cjatywy prezydenta RP – Aleksandra Kwaœniewskiego.
8
Problematyka ta stanie siê tematem osobnego opracowania, które zostanie przygotowane
przez Instytut Spraw Publicznych w drugiej po³owie 2008 r.
115-126
31 marca 2008 12:27:41
Zmiany prawa wyborczego a ograniczenie zjawiska

absencji wyborczej
Analizuj¹c bardzo niepokoj¹ce zjawisko absencji wyborczej, przy-

jêto za³o¿enie o dwóch rodzajach tego zjawiska: absencji zawinionej
i absencji przymusowej9. Z pierwszym rodzajem mamy do czynienia
wówczas, gdy wyborcy w œwiadomy sposób rezygnuj¹ z uczestnicze-
nia w wyborach i referendach. Przyczyny tego s¹ zwi¹zane z szeroko
pojêt¹ sfer¹ polityczn¹: brakiem zaufania do polityków, nisk¹ moty-
wacj¹ do udzia³u w ¿yciu publicznym, brakiem alternatywy wybor-
czej, nik³ym poczuciem podmiotowoœci obywatelskiej czy wreszcie
zwyk³ym brakiem zainteresowania polityk¹. Absencja przymusowa
wystêpuje natomiast w sytuacji, kiedy wyborca wykazuje wolê odda-
nia g³osu, jednak z przyczyn od niego niezale¿nych (brak dogodnego
trybu g³osowania, niedoinformowanie itp.) ostatecznie nie bierze
udzia³u w wyborach.
Oba rodzaje absencji wyborczej wymagaj¹ odmiennych rodzajów
dzia³añ. W przypadku absencji zawinionej pañstwo, poprzez odpowied-
nio skonstruowany system prawa wyborczego, ma obowi¹zek zapew-
nienia ka¿demu obywatelowi mo¿liwoœci skutecznego wziêcia udzia³u
w g³osowaniu. Jej brak œwiadczy o u³omnoœci konstytucyjnej zasady
powszechnoœci wyborów.
Wydaje siê, i¿ zjawisko absencji zawinionej mo¿e zostaæ ograniczo-
ne przez zmiany w terminach przeprowadzania wyborów, procedurach
g³osowania, a tak¿e procedurach informowania wyborców. Poni¿ej zo-
stan¹ przedstawione propozycje nowych rozwi¹zañ, które powinny siê
znaleŸæ w polskiej regulacji.
• Wyd³u¿enie czasu g³osowania

Coraz czêœciej niedziela nie jest dniem wolnym od pracy i wyborcy
z przyczyn zawodowych nie mog¹ uczestniczyæ w odbywaj¹cych siê
w ten dzieñ wyborach. Wed³ug badañ przeprowadzonych przez
Centrum Badania Opinii Spo³ecznej w sierpniu 2006 r., a¿ 59% osób
czynnych zawodowo stwierdzi³o, ¿e zdarza im siê pracowaæ równie¿
w weekendy10.
9
Por. L. Kolarska-Bobiñska, J. Kucharczyk, J. Zbieranek (red.): Aktywny obywatel, nowo-
czesny system wyborczy, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2006.
10
Co Polacy robi¹ w czasie wolnym, Centrum Badania Opinii Spo³ecznej, Warszawa 2006.
115-126
31 marca 2008 12:27:41
Prawo wyborcze 123
Wyniki badañ opinii spo³ecznej przeprowadzonych przez Pracowniê

Badañ Spo³ecznych wskazywa³y, i¿ przed³u¿enie czasu g³osowania do
dwóch dni spowoduje wzrost frekwencji w wyborach rzêdu 8–10%11.
W praktyce rozwi¹zanie to doskonale sprawdzi³o siê podczas referen-
dum akcesyjnego w 2003 r., co udowadnia tezê o koniecznoœci zastoso-
wania go równie¿ w pozosta³ych wyborach i referendach.
• Zapewnienie obywatelom kompleksowej i wyczerpuj¹cej informacji

o wyborach
Konieczne jest wprowadzenie procedur umo¿liwiaj¹cych dotarcie
z praktycznymi informacjami o wyborach do wszystkich obywateli
uprawnionych do g³osowania. Procedury te mog¹ polegaæ na wysy-
³aniu poczt¹ na kilka dni przed wyborami indywidualnych zawiado-
mieñ do wszystkich wyborców z informacj¹ o miejscu (adres lokalu
wyborczego), czasie i podstawowych zasadach g³osowania12. Roz-
wi¹zanie takie, stosowane z powodzeniem w wielu pañstwach europej-
skich (np. w Holandii), oprócz bardzo istotnej funkcji informacyjnej,
spe³nia³oby rolê aktywizuj¹c¹, stanowi¹c swoiste „zaproszenie” do
udzia³u w wyborach.
• G³osowanie korespondencyjne dla wyborców przebywaj¹cych za gra-

nic¹
Ustanowienie mo¿liwoœci g³osowania korespondencyjnego dla pol-
skich obywateli przebywaj¹cych za granic¹ jest rozwi¹zaniem, które
umo¿liwi im udzia³ w wyborach.
Proponuje siê nastêpuj¹c¹ procedurê. Polski wyborca, który zamie-
rza g³osowaæ korespondencyjnie za granic¹, wnosi do w³aœciwego tery-
torialnie konsula wniosek o wydanie zaœwiadczenia o prawie do g³oso-
wania korespondencyjnego. Po sprawdzeniu zgodnoœci danych konsul
dokonuje wpisu do prowadzonego przez siebie spisu wyborców, a na-
stêpnie przesy³a pod wskazany adres pakiet materia³ów. Na pakiet ten
sk³ada siê zaœwiadczenie, karta do g³osowania i dwie koperty (wiêksza
i mniejsza). Wyborca, który odda g³os, umieszcza kartê do g³osowania
w mniejszej kopercie, bez ¿adnych oznaczeñ, któr¹, wraz z zaœwiadcze-
niem, umieszcza w wiêkszej kopercie. Pakiet powinien nastêpnie zostaæ
11
Opinia spo³eczna o strategicznym wyborze Polski i skutkach wprowadzenia dwudniowe-
go referendum, Pracownia Badañ Spo³ecznych, Warszawa 2003.
12
A. Sokala: Nale¿y indywidualnie zawiadamiaæ wyborców o wyborach, Analizy i Opinie
nr 37, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2005.
115-126
31 marca 2008 12:27:41
przes³any jako przesy³ka polecona do Polski – dlatego te¿ na wiêkszej

kopercie umieszczany jest przez konsula adres obwodowej komisji wy-
borczej, do której on trafi, ustalony w porozumieniu z Pañstwow¹ Ko-
misj¹ Wyborcz¹. Wynika to z koniecznoœci zapewnienia w miarê rów-
nomiernego obci¹¿enia komisji przesy³kami z zagranicy, gdy¿ skiero-
wanie wszystkich do jednej lub tylko kilku komisji spowodowa³oby
znaczne utrudnienie i mog³oby powa¿nie zdezorganizowaæ ich pracê.
Wydaje siê zasadne zaanga¿owanie do takich prac komisji obwodo-
wych w obwodach zamkniêtych, w których zwykle natê¿enie pracy jest
niewielkie.
• Procedura g³osowania dostosowana do potrzeb wyborców niepe³no-

sprawnych
Konieczne jest przygotowanie dla wyborców niepe³nosprawnych
takiej procedury oddawania g³osu, która nie bêdzie ich zmusza³a do
opuszczenia domów.
Na podstawie licznych analiz, konsultacji oraz przegl¹du rozwi¹zañ
zagranicznych eksperci Instytutu Spraw Publicznych uznali, ¿e w pol-
skich warunkach najlepiej sprawdzi³yby siê dwie procedury: g³osowa-
nie przez pe³nomocnika lub g³osowanie korespondencyjne.
G³osowanie przez pe³nomocnika polega na tym, ¿e wyborca niepe³no-
sprawny mo¿e upowa¿niæ inn¹ osobê (np. cz³onka rodziny) do zag³oso-
wania w jej imieniu i zgodnie z jego preferencjami. Pe³nomocnik taki,
na podstawie udzielonego i potwierdzonego stosownym aktem pe³no-
mocnictwa (formalnoœci s¹ za³atwiane w domu osoby niepe³nosprawnej
lub starszej), udaje siê do lokalu wyborczego, pobiera kartê do g³osowa-
nia, wype³nia j¹ i wrzuca do urny. Przewiduje siê, ¿e jeden wyborca
mo¿e przyj¹æ tylko jedno pe³nomocnictwo.
G³osowanie korespondencyjne polega na tym, ¿e wyborcy niepe³no-
sprawni, po uprzednim zg³oszeniu siê, otrzymuj¹ poczt¹ z w³aœciwej
komisji wyborczej przesy³kê z materia³ami wyborczymi. Z regu³y
sk³adaj¹ siê na ni¹ dwie koperty (wiêksza i mniejsza), karta do g³oso-
wania i zaœwiadczenie o uprawnieniu do g³osowania. Wyborca, który
otrzymuje materia³y, wype³nia kartê do g³osowania, po czym umiesz-
cza j¹ w mniejszej kopercie (bez ¿adnych oznaczeñ) i wraz z zaœwiad-
czeniem o prawie do g³osowania umieszcza w wiêkszej kopercie oraz
wysy³a poczt¹ pod adres w³aœciwej komisji wyborczej. Pracownicy
organu wyborczego – po otwarciu zewnêtrznej koperty, sprawdzeniu
115-126
31 marca 2008 12:27:41
Prawo wyborcze 125
i odnotowaniu w spisie wyborców danych zawartych w zaœwiadczeniu

– wrzucaj¹ do urny zaklejon¹ mniejsz¹ kopertê z kart¹ wyborcz¹.
Podsumowanie
Niezwykle istotne dla w³aœciwego funkcjonowania pañstwa demo-

kratycznego instytucje prawa wyborczego s¹ obecnie niejednolite i nie-
stabilne. Poszczególne procedury nie s¹ dostosowane do zmieniaj¹cych
siê potrzeb wyborców, a tym samym utrudniaj¹ korzystanie przez oby-
wateli z ich konstytucyjnych praw. Konieczne jest podjêcie dzia³añ
maj¹cych na celu uporz¹dkowanie ca³ego systemu prawa wyborczego
w Polsce i jego ustabilizowanie. System ten powinien byæ jasny, umo¿-
liwiaæ sprawn¹ organizacjê wyborów i co najwa¿niejsze – zachêcaæ
obywateli do korzystania z ich konstytucyjnych praw wyborczych. Wa¿-
ne jest równie¿ wprowadzanie nowych rozwi¹zañ, które bêd¹ skutecz-
nie przeciwdzia³aæ zjawisku absencji wyborczej.
115-126
31 marca 2008 12:27:41
115-126
31 marca 2008 12:27:41
Marek Chmaj
Jaros³aw Zbieranek
Finansowanie polityki
Wprowadzenie
Finansowanie polityki w Polsce poddano w ci¹gu ostatnich dziesiê-

ciu lat szerokiej reglamentacji prawnej w celu zwiêkszenia kontroli pu-
blicznej oraz ograniczenia wp³ywów i nacisków nieformalnych grup
interesów na partie polityczne i kandydatów. W Konstytucji RP zawarto
bardzo istotn¹ zasadê jawnoœci, która – choæ odnosi siê explicite do fi-
nansowania partii politycznych – zgodnie z pogl¹dem doktryny1 i orzecz-
nictwem S¹du Najwy¿szego rozci¹ga siê tak¿e na ca³y system finanso-
wania polityki w Polsce. Rozszerzono równie¿ sprawozdawczoœæ finan-
sow¹. Równoczeœnie znacz¹co zwiêkszono udzia³ bud¿etu pañstwa
w finansowaniu partii politycznych i komitetów wyborczych. Reformy
te odpowiada³y postulatom stabilizacji (równie¿ finansowej) i konsolida-
cji systemu partyjnego, w celu zwiêkszenia przejrzystoœci w ¿yciu pu-
blicznym. By³y tak¿e zgodne z procesami regulowania finansowania
polityki obserwowanymi w demokracjach zachodnich.
Mimo tych pozytywnych zmian finansowanie kampanii wyborczych
i bie¿¹cej dzia³alnoœci partii politycznych wci¹¿ budzi du¿e zastrze¿e-
nia. Ustawy reguluj¹ce te kwestie s¹ nieprecyzyjne i niespójne wew-
nêtrznie. Procedury kontrolne s¹ wysoce niedoskona³e. Pañstwowa
Komisja Wyborcza nie uzyska³a wystarczaj¹cych kompetencji, aby sku-
1
Por. S. Gebethner: Finansowanie partii politycznych i parlamentarnej kampanii wybor-
czej w Polsce po zmianach z 2001 r., w: M. Walecki (red.): Kulisy finansowania polityki, War-
szawa 2002, s. 117.
127-134
31 marca 2008 12:30:45
128 Marek Chmaj, Jaros³aw Zbieranek
tecznie wykrywaæ nieprawid³owoœci. Kontrola spo³eczna sprawowana

przez media i organizacje pozarz¹dowe, choæ mo¿e sygnalizowaæ wiêk-
sze nieprawid³owoœci, z natury rzeczy (i równie¿ na skutek niedosko-
na³ych regulacji) nie jest w stanie zast¹piæ kontroli dokonywanej przez
organy pañstwowe.
Finanse podmiotów wystêpuj¹cych na scenie politycznej w coraz
wiêkszej mierze maj¹ wp³yw na rozstrzygniêcia wyborcze i w efekcie
na kszta³t sceny politycznej. Kampanie wyborcze staj¹ siê profesjonal-
nymi, wielkimi widowiskami medialnymi, opieraj¹cymi siê g³ównie na
intensywnej reklamie. Ów show jest bardzo kosztowny. Taka sytuacja
mo¿e rodziæ ró¿norodne pokusy uzyskania przewagi nad konkurentami
i prowadziæ do niezgodnego z prawem sposobu zdobywania œrodków.
Jak ukaza³a praktyka ostatnich lat, mimo ¿e system finansowania polity-
ki w Polsce mo¿na uznaæ za ujêty w „cywilizowane” ramy, to jednak
obecne regulacje nale¿y oceniæ jako niewystarczaj¹ce2. Niestety, za-
uwa¿alny jest równie¿ brak woli politycznej uporz¹dkowania oraz ujed-
nolicenia przepisów, tak aby tworzy³y one jasny i spójny system.
Zmianê przepisów systemu finansowania polityki w Polsce nale¿y
przeprowadziæ z uwzglêdnieniem nastêpuj¹cych postulatów o charakte-
rze ogólnym:
• Konieczne jest dostosowanie istniej¹cych lub zastosowanie nowych
konstrukcji z uwzglêdnieniem:
– praktycznych wymogów, oczekiwañ przeprowadzania wspó³czes-
nych, nowoczesnych kampanii wyborczych (rozwój mediów – In-
ternetu itp.);
– doœwiadczeñ wynikaj¹cych z praktycznego stosowania siê do usta-
wowej regulacji przez komitety wyborcze;
– doœwiadczeñ wynikaj¹cych z praktyki innych pañstw w kwestiach
zwi¹zanych z kontrol¹ publiczn¹ finansowania polityki sprawo-
wan¹ przez media i organizacje pozarz¹dowe.
• Nale¿y d¹¿yæ do mo¿liwie pe³nej unifikacji, w zakresie zasad finan-
sowania kampanii wyborczych, ustaw wyborczych (jednak z uwz-
glêdnieniem specyfiki poszczególnych wyborów wynikaj¹cych
z porz¹dku konstytucyjnego), przede wszystkim poprzez:
2
Por. M. Walecki, J. Zbieranek: Finansowanie polityki, w: L. Kolarska-Bobiñska, J. Ku-
charczyk, J. Zbieranek (red.): Demokracja w Polsce 2005–2007, Warszawa 2007.
127-134
31 marca 2008 12:30:45
Finansowanie polityki 129
– zlikwidowanie rozwi¹zañ, które zosta³y uznane przez ustawodaw-

cê za szkodliwe i z tego powodu nie wystêpuj¹ w niektórych usta-
wach wyborczych, w innych natomiast z powodu zaniedbañ pozo-
sta³y (np. mo¿liwoœæ finansowania kampanii prezydenckiej przez
osoby prawne);
– ujednolicenie definicji z wystêpuj¹cymi w czêœciach dotycz¹cych
finansowania kampanii wyborczych poszczególnych ustaw wybor-
czych i Ustawie o partiach politycznych.
• Przepisy dotycz¹ce gospodarki finansowej powinny byæ skonstruo-
wane w sposób rodz¹cy jak najmniej problemów interpretacyjnych.
Wydaje siê zasadne przyjêcie w tym przypadku zasady „maksimum
prawa”. Dok³adna regulacja bêdzie stanowiæ skuteczn¹ barierê prze-
ciwko negatywnym praktykom komitetów wyborczych, czêsto wy-
korzystuj¹cych luki prawne oraz powo³uj¹cych siê na regu³ê, i¿ „co
nie jest zabronione, jest dozwolone”.
Poni¿ej zostan¹ przedstawione rekomendacje zmian w regulacjach
dotycz¹cych finansowania partii politycznych oraz kampanii wybor-
czych. W du¿ej mierze s¹ one zgodne z postulatami formu³owanymi
przez doktrynê, praktyków (w tym Pañstwow¹ Komisjê Wyborcz¹),
a tak¿e organizacje spo³eczne (Instytut Spraw Publicznych i Fundacjê
im. Stefana Batorego).
Finansowanie partii politycznych

Finansowanie partii politycznych stanowi podstawow¹ kwestiê
w ca³ym systemie finansowania polskiej polityki. Jak wskazuj¹ doœwiad-
czenia kampanii wyborczych, które odby³y siê w ostatnich latach – par-
lamentarnych, ale tak¿e prezydenckiej i samorz¹dowych – to w³aœnie
wp³aty od partii politycznych stanowi¹ najwiêksz¹ czêœæ kampanijnych
œrodków.
Najwa¿niejsze partie korzystaj¹ natomiast ze œrodków (subwencji)
pochodz¹cych z bud¿etu pañstwa. System finansowania partii politycz-
nych przez pañstwo, od momentu jego uchwalenia w 2001 r., jest kryty-
kowany przez polityków Platformy Obywatelskiej i mniejszych pols-
kich partii. W ostatnim czasie PO przygotowa³a (nawi¹zuj¹cy do wczeœ-
niejszych propozycji Prawicy Rzeczypospolitej) projekt zak³adaj¹cy
wprowadzenie, w miejsce finansowania z bud¿etu, mo¿liwoœæ finanso-
127-134
31 marca 2008 12:30:45
wania partii politycznych przez obywateli w postaci odpisów 1% podat-

ku dochodowego. Doœwiadczenia analogicznego systemu finansowania
organizacji po¿ytku publicznego wskazuj¹, ¿e z mo¿liwoœci odpisu ko-
rzysta niewielu obywateli. W przypadku partii politycznych bêd¹ to
czyniæ jeszcze rzadziej – maj¹c na œwiadomoœæ, ¿e ich preferencje par-
tyjne bêd¹ archiwizowane przez urz¹d pañstwowy. Poza tym nie wszys-
cy obywatele s¹ p³atnikami podatków. System taki stworzy³by równie¿
dysproporcje poniewa¿ obywatele maj¹cy wiêksze dochody (i p³ac¹cy
wiêksze podatki) mogliby zasilaæ partie wiêkszymi œrodkami.
Nale¿y zatem stwierdziæ, ¿e likwidacja systemu finansowania partii
z bud¿etu – który obecnie stanowi skuteczn¹ zaporê przed pokusami po-
szukiwania przez partie œrodków w biznesie – i zast¹pienie go nowym
systemem, o w¹tpliwej skutecznoœci, mo¿e spowodowaæ zapaœæ
finansów partyjnych i powstawanie patologii.
Dlatego proponuje siê utrzymanie status quo, jednak pod pewnymi
warunkami. Zastrze¿enia budzi brak skutecznego systemu merytorycz-
nego rozliczania œrodków, jakie partie otrzymuj¹ z bud¿etu. Powoduje
to, ¿e politycy nie s¹ (i nie czuj¹ siê) zobowi¹zani do prowadzenia poli-
tyki finansowej zgodnie z zasadami celowoœci. Konsolidacja sceny po-
litycznej w ostatnich latach przyczyni³a siê równie¿ do znacznego po-
wiêkszenia kwoty subwencji, jaka mo¿e przypaœæ jednej partii politycz-
nej, przekraczaj¹c rzeczywiste potrzeby. Zmiany wymagaj¹ tak¿e nie-
które kwestie techniczne.
W szczegó³owych przepisach Ustawy z 27 czerwca 1997 r. o par-
tiach politycznych3, poœwiêconych finansowaniu partii, niezbêdnym za-
kresem zmian jest:
• wprowadzenie maksymalnej kwoty subwencji, zabezpieczaj¹cej
przed nadmiernym finansowaniem ugrupowania, które osi¹gnê³o naj-
lepszy wynik wyborczy (uchroni to system partyjny przed hegemoni¹
jednego ugrupowania);
• zwiêkszenie kwoty subwencji z bud¿etu pañstwa przypadaj¹cych dla
partii o niewielkim poparciu wyborczym lub ewentualnie wprowa-
dzenie zastrze¿enia, i¿ minimalna kwota subwencji nie mo¿e byæ
mniejsza ni¿ okreœlony procent subwencji przypadaj¹cej partii o naj-
wy¿szym poparciu w wyborach do Sejmu;
3
Tekst jednolity: DzU 2001, nr 79, poz. 857, z póŸn. zm.
127-134
31 marca 2008 12:30:45
• wprowadzenie systemu merytorycznego rozliczania i upubliczniania

raportów dotycz¹cych wydatków partii politycznej (zw³aszcza œrod-
ków pochodz¹cych z bud¿etu pañstwa);
• zakazanie dokonywania ekspertyz na rzecz partii przez osoby bêd¹ce
cz³onkami tej partii; umo¿liwi to zapobie¿enie przekazywania œrod-
ków z Funduszu Eksperckiego (a wiêc pochodz¹cych z bud¿etu pañ-
stwa) dla jednostek blisko powi¹zanych z zarz¹dem czy przywódc¹
partii; z kolei w³adze partii nie bêd¹ mog³y wykorzystywaæ Funduszu
do utrwalenia swojej pozycji wzglêdem oponentów;
• zakazanie obci¹¿ania dodatkow¹ sk³adk¹ cz³onkowsk¹ osób spra-
wuj¹cych z rekomendacji partii okreœlone stanowiska i urzêdy; umo¿-
liwienie zmiany dotychczasowej praktyki, w której decyduj¹cym
kryterium jest lojalnoœæ danej osoby wobec partii i wysokoœæ ewen-
tualnego dochodu;
• wprowadzenie zastrze¿enia, na jakich warunkach partie mog¹ uzys-
kiwaæ kredyty; zapobie¿enie w ten sposób mo¿liwoœci uzyskiwania
przez partie od zaprzyjaŸnionych banków kredytów na warunkach
bardzo preferencyjnych (ukryta forma dofinansowania od osoby praw-
nej);
• stworzenie zamkniêtego katalogu Ÿróde³ finansowania partii; doda-
nie do tego kredytów (art. 24 ust. 1);
• zmiana terminu „maj¹tek partii” na „Ÿród³a finansowania partii”
(art. 24 ust. 1), co zlikwiduje w ustawie chaos terminologiczny;
• okreœlenie, w jakiej formie i w jakim terminie partia powinna zawia-
domiæ Pañstwow¹ Komisjê Wyborcz¹ o utworzeniu lub likwidacji
Funduszu Wyborczego; wprowadzenie sankcji za niewywi¹zanie
siê z tego obowi¹zku.
Finansowanie prezydenckiej kampanii wyborczej
Najbardziej niedostosowana do obecnych standardów finansowania

polityki w Polsce jest Ustawa o wyborze Prezydenta RP4, zawiera bo-
wiem rozwi¹zania, które w innych ustawach wyborczych zosta³y uzna-
4
127-134
31 marca 2008 12:30:45
ne przez ustawodawcê za korupcjogenne i usuniête. Ustawa z legisla-

cyjnego punktu widzenia jest aktem niejasnym i wewnêtrznie sprzecz-
nym, pozostawiaj¹c ogromne pole do nadu¿yæ. Najwa¿niejsze postulo-
wane zmiany to5:
• likwidacja mo¿liwoœci organizowania zbiórek publicznych, czyli
sprzedawania przez komitety wyborcze tzw. cegie³ek, gdy¿ stwarza
to nieograniczone mo¿liwoœci ukrywania prawdziwych Ÿróde³ finan-
sowania kampanii;
• wprowadzenie zakazu finansowania komitetów wyborczych przez
osoby prawne;
• uregulowanie kwestii przekazywania na rzecz komitetu wyborczego
wartoœci niepieniê¿nych;
• uregulowanie kwestii kredytów i po¿yczek;
• likwidacja mo¿liwoœci przyjmowania i wydawania œrodków finanso-
wych przez poszczególne komitety wyborcze do dnia z³o¿enia spra-
wozdania finansowego, a wiêc nawet przez trzy miesi¹ce po wybo-
rach;
• ustanowienie wiêkszego limitu wp³aty na finansowanie w³asnej kam-
panii wyborczej przez samego kandydata;
• wprowadzenie wymogu sk³adania oœwiadczeñ maj¹tkowych przez
wszystkich kandydatów;
• likwidacja mo¿liwoœci wp³at gotówkowych przez osoby fizyczne do
kasy komitetu wyborczego;
• wprowadzenie limitu finansowania kampanii wyborczej przez partie
polityczne;
• wprowadzenie mo¿liwoœci przyjêcia sprawozdania finansowego ko-
mitetu wyborczego ze wskazaniem uchybienia.
5
Por. szerzej: J. Zbieranek (opr.): Proponowane zmiany w systemie finansowania prezy-
denckiej kampanii wyborczej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007.
127-134
31 marca 2008 12:30:45
Finansowanie samorz¹dowych kampanii wyborczych
Regulacjê finansowania samorz¹dowych kampanii wyborczych

mo¿na uznaæ za najlepsz¹ spoœród polskich ustaw wyborczych. Kilka
kwestii wymaga jednak doprecyzowania6:
• uregulowanie kredytów (w szczególnoœci porêczeñ za zobowi¹za-
nia);
• zakaz sk³adania sprawozdania finansowego, w którym jest wykazane
zad³u¿enie komitetu;
• uregulowanie mo¿liwoœci pozyskiwania œrodków przez komitety wy-
borcze po I turze wyborów.
Dodatkowo, w odniesieniu do wszystkich kampanii wyborczych ko-

nieczna jest regulacja:
• kwestii kampanii wyborczej w Internecie;
• problematyki zasad rozliczania dzia³añ „promocyjnych” podejmo-
wanych przez komitety przed oficjalnym rozpoczêciem kampanii
wyborczej.
Wzmocnienie pozycji Pañstwowej Komisji Wyborczej
Kontrola finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych

powinna byæ skuteczna. W tym celu niezbêdne jest równie¿ wzmocnie-
nie Pañstwowej Komisji Wyborczej m.in. poprzez:
• zapewnienie ustawowo wspó³pracy PKW z innymi organami pañ-
stwowymi;
• uregulowanie kwestii wspó³pracy PKW z bieg³ymi rewidentami;
• przed³u¿enie terminu kontroli sprawozdania przez bieg³ych rewiden-
tów, jeœli sprawozdania budz¹ szczególne w¹tpliwoœci;
• rozszerzenie mo¿liwoœci udzielania wyjaœnieñ wi¹¿¹cych;
6
Por. te¿ A. Sawicki (opr.): Rekomendacje zmian przepisów dotycz¹cych finansowania sa-
morz¹dowej kampanii wyborczej, Fundacja im. Stefana Batorego, Program przeciw Korupcji,
Warszawa 2007.
127-134
31 marca 2008 12:30:45
• zaostrzenie kryteriów dotycz¹cych za³¹czników do sk³adanych przez

komitety sprawozdañ finansowych;
• zwiêkszenie niezale¿noœci finansowej PKW.
Doœwiadczenia ostatnich lat w Polsce pokaza³y, i¿ stworzenie dobre-

go systemu finansowania polityki nie mo¿e siê opieraæ na raz przyjêtych
i pozostawionych samym sobie regulacjach. Zmieniaj¹ca siê sytuacja
polityczna, kreatywnoœæ polityków i zwiêkszaj¹ce siê standardy w ¿y-
ciu publicznym wymagaj¹ sta³ego reformowania regulacji ograni-
czaj¹cych korupcjê polityczn¹.
Wprowadzone na pocz¹tku wieku ograniczenia przesta³y byæ efek-
tywne i nie stanowi¹ skutecznej bariery przeciwko nowym korupcyj-
nym praktykom partii politycznych i komitetów wyborczych. Niektóre
regulacje s¹ obecnie tak zaniedbane, ¿e ich pilna nowelizacja wydaje
siê nieodzowna (np. Ustawa o wyborze Prezydenta RP). Warto zatem
rozwa¿yæ formu³owany od wielu lat postulat zawarcia przepisów prawa
wyborczego w RP w jednym akcie prawnym – Kodeksie wyborczym.
134
31 marca 2008 13:43:41
Marcin B¹kiewicz
Wybory samorz¹dowe
Doœwiadczenia zwi¹zane ze stosowaniem samorz¹dowego prawa

wyborczego, a zw³aszcza Ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wybor-
cza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw1 umo¿liwiaj¹
przeprowadzenie analizy funkcjonuj¹cych obecnie instytucji. Odrêbne-
mu przegl¹dowi nale¿y te¿ poddaæ kilka podstawowych dla lokalnego
systemu wyborczego kwestii, które wymagaj¹ rozwi¹zania.
Bezpoœrednie wybory organu wykonawczego w gminie
Sama idea bezpoœrednich wyborów pojawi³a siê na d³ugo przed

uchwaleniem Ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpoœrednim wyborze wój-
ta, burmistrza i prezydenta miasta2, bo ju¿ podczas prac nad projektem
ordynacji wyborczej do rad gmin w 1990 r., póŸniej zaœ by³a promowa-
na przez œrodowiska samorz¹dowe oraz z ró¿nym natê¿eniem przez
podmioty polityczne. Zgodnie z przepisami ordynacji, wójtem, burmis-
trzem lub prezydentem miasta zostaje kandydat, który uzyska³ ponad
50% g³osów. W przypadku nieosi¹gniêcia bezwzglêdnej wiêkszoœci
g³osów przez ¿adnego z kandydatów odbywa siê druga tura wyborów
z udzia³em dwóch kandydatów, którzy otrzymali najwiêksz¹ liczbê
g³osów. Mandat obejmuje kandydat, który w ponownym g³osowaniu
zdoby³ wiêksz¹ liczbê g³osów.
1
2
135-140
31 marca 2008 12:32:53
136 Marcin B¹kiewicz
Wprowadzone ordynacj¹ burmistrzowsk¹ nowe rozwi¹zania

w gminnym systemie wyborczym stanowi³y z ca³¹ pewnoœci¹ wydarze-
nie prze³omowe dla rozwoju demokracji lokalnej, wzbudzi³y te¿ jednak
w¹tpliwoœci w kwestii zgodnoœci nowego prawa z Konstytucj¹ RP,
a zw³aszcza z jej artyku³em 169. W ustêpie 2 tego artyku³u sprecyzowa-
ne zosta³y jedynie zasady wyborcze w odniesieniu do organu stano-
wi¹cego jednostki samorz¹du terytorialnego. Wybory s¹: powszechne,
bezpoœrednie, równe i odbywaj¹ siê w g³osowaniu tajnym. Konstytucja
nie precyzuje jednak zasad dotycz¹cych wy³aniania organów wykonaw-
czych, poza tym, ¿e organ ten musi pochodziæ z wyboru. Ustawa zasad-
nicza nie rozstrzyga te¿, czy organ wykonawczy ma mieæ charakter ko-
legialny, czy jednoosobowy. Artyku³ 169 Konstytucji nie móg³ zatem
staæ siê przeszkod¹ dla przepisów ordynacji, gdy¿ nie odnosi siê szcze-
gó³owo do zagadnienia wyborów organu wykonawczego, pozosta-
wiaj¹c to do rozstrzygniêcia ustawodawcy.
Nale¿y te¿ zwróciæ uwagê, ¿e wprowadzenie bezpoœrednich wybo-
rów wyposa¿y³o gminny organ wykonawczy w mocn¹, pochodz¹c¹
wprost od wspólnoty mieszkañców, legitymacjê do sprawowania w³ad-
zy. Tak silna legitymizacja nie spowodowa³a jednak zmian w prawie sa-
morz¹dowym, które by³yby adekwatne do nowej pozycji ustrojowej
wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Taki stan rzeczy, zw³aszcza
w kadencji 2002–2006, prowadzi³ do wielu kolizji miêdzy organem sta-
nowi¹cym a organem wykonawczym.
Doœwiadczenia dwóch kadencji funkcjonowania gminnych organów
wykonawczych pochodz¹cych z bezpoœrednich wyborów, a tak¿e du¿e
przyzwolenie spo³eczne dla takiego mechanizmu powo³ywania wójta,
burmistrza i prezydenta miasta, pozwalaj¹ postulowaæ rozszerzenie
bezpoœrednich wyborów o funkcjê starosty powiatowego. Wybory bez-
poœrednie starosty mog³yby siê odbywaæ na podstawie odpowiedniego
zastosowania Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmi-
ków województw oraz zmodyfikowanej Ustawy o bezpoœrednim wybo-
rze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Zmian wymaga³aby te¿ Usta-
wa z 5 czerwca 1998 r. o samorz¹dzie powiatowym oraz inne ustawy od-
nosz¹ce siê obecnie do dzia³alnoœci zarz¹du powiatu jako organu kole-
gialnego. Zmiany powinny nast¹piæ równie¿ w zakresie kompetencji or-
ganów samorz¹dowych, tak aby unikn¹æ doœwiadczeñ obserwowanych
na gruncie gminnym w kadencji 2002–2006.
Nale¿y te¿ zasygnalizowaæ kwestiê ponownego wyboru organu wy-
konawczego. Obecnie przepisy dopuszczaj¹ wielokrotnoœæ ponowne-
135-140
31 marca 2008 12:32:53
Wybory samorz¹dowe 137
go wyboru. Takie rozwi¹zanie wymaga jednak dodatkowych rozwa-

¿añ nad ewentualnym ograniczeniem do jednokrotnego ponownego
wyboru. Postulat ten zg³aszany jest jako mechanizm zapobiegaw-
czy w budowaniu hermetycznego, lokalnego zaplecza urzêdniczo-
-politycznego na podstawie zale¿noœci s³u¿bowych oraz oddzia³ywañ
politycznych. Postulat ten mo¿e podlegaæ krytyce jako mechanizm
ograniczaj¹cy mo¿liwoœæ sprawowania w³adzy przez dobrych gospo-
darzy wyposa¿onych w bezpoœredni¹ legitymizacjê. Wydaje siê, ¿e in-
teresuj¹cym projektem by³oby uzale¿nienie wyboru (nawet wielokrot-
nego) od frekwencji wyborczej. Pewnych analogii mo¿na siê doszuki-
waæ w Ustawie o referendum lokalnym, która okreœla 30-procentowy
poziom frekwencji jako warunek niezbêdny do uznania rozstrzygniê-
cia referendalnego za wi¹¿¹ce.
Sposób podzia³u mandatów w wyborach do organów

stanowi¹cych jednostek samorz¹du terytorialnego
Spór toczy siê nad ustaleniem granicy liczebnoœci gminy, powy¿ej

której o podziale mandatów w organie stanowi¹cym rozstrzyga³aby me-
toda proporcjonalna. Jak ju¿ wspomniano, kryterium w Ordynacji wy-
borczej do rad gmin z 8 marca 1990 r. stanowi 40 tys. mieszkañców3.
Rozwi¹zanie to by³o jednak poddawane krytyce, poniewa¿ – wed³ug
jego oponentów – najw³aœciwsz¹ granic¹ stosowania poszczególnych
systemów by³o 20 tys. mieszkañców. G³ówne argumenty dotycz¹ce
proponowanego rozwi¹zania opiera³y siê na przekonaniu, ¿e w gminach
do 20 tys. mieszkañców cz³onkowie wspólnoty lokalnej dobrze znaj¹
siê nawzajem, a wiêzi s¹siedzkie s¹ bardzo œcis³e. Taka specyfika
spo³ecznoœci mia³aby w sposób naturalny determinowaæ system wybo-
rów wiêkszoœciowych. W gminach powy¿ej 20 tys. wiêzi s¹siedzkie
ulegaj¹ os³abieniu, a relacje w ramach wspólnoty lokalnej s¹ bardziej
anonimowe.
Ten pogl¹d nie zyska³ wówczas jednak akceptacji wiêkszoœci parla-
mentarnej. Ostatecznie przyjêto granicê 40 tys. mieszkañców. Zgodnie
z art. 8 ust. 1 w wyborach do rad gmin do 40 tys. mieszkañców zastoso-
wanie mia³ system wiêkszoœciowy, a w gminach powy¿ej 40 tys. miesz-
kañców – system wyborów proporcjonalnych (art. 8 ust. 2).
3
DzU 1996, nr 84, poz. 387.
135-140
31 marca 2008 12:32:53
Problem wyznaczenia granicy w stosowaniu poszczególnych syste-

mów powróci³ na nowo w pracach nad projektem ordynacji wyborczej
w 1994 r. Podczas debaty nad projektem zg³aszano kilka wariantów wy-
znaczenia nowej granicy. Generalnie mo¿na by³o zaobserwowaæ chêæ
obni¿enia granicy 40 tys. mieszkañców, ale nie by³o spójnego pogl¹du,
na jakim poziomie ma ona byæ ostatecznie wyznaczona. Proponowano
granicê 20 tys., 15 tys., a nawet 10 tys. mieszkañców. Ostatecznie pro-
jekt samorz¹dowej ustawy wyborczej zosta³ jednak zawetowany przez
prezydenta RP, a wybory w 1994 r. odby³y siê na podstawie przepisów
ordynacji z 1990 r.
Wprowadzenie nowej granicy przynios³a dopiero obecnie obo-
wi¹zuj¹ca ordynacja wyborcza z 1998 r.4. Wprowadzeniu granicy w wy-
borach do rad gmin na poziomie 20 tys. mieszkañców towarzyszy³a deba-
ta na temat sytemu wyborczego w wyborach do rad powiatów i sejmików
województw. Ró¿ni¹ce siê od siebie projekty forsowa³y, ciesz¹ca siê
wówczas du¿ym poparciem spo³ecznym, Akcja Wyborcza Solidarnoœæ
oraz, notuj¹ca poparcie na œrednim poziomie, Unia Wolnoœci. Projekt
AWS zawiera³ propozycjê wprowadzenia sytemu mieszanego w wybo-
rach do rad powiatów i sejmików województw, UW zaœ, obawiaj¹c siê
zastosowania wyborów wiêkszoœciowych, proponowa³a system w pe³ni
proporcjonalny. Ostatecznie ordynacja wyborcza z 1998 r. pozosta³a przy
zasadzie wyborów wiêkszoœciowych oraz zasadzie wyborów proporcjo-
nalnych, zmianie uleg³ jedynie zakres stosowania obu systemów. Na
mocy przepisów nowej ustawy wyborczej wybory wiêkszoœciowe odby-
waj¹ siê w gminach do 20 tys. mieszkañców (art. 87), a w gminach powy-
¿ej 20 tys. obowi¹zuje system wyborów proporcjonalnych (art. 88). Sy-
stemem wyborów proporcjonalnych zosta³y objête równie¿ wybory
do rad powiatów (art. 134) i sejmików województw (art. 162). Wybory
proporcjonalne na szczeblu gminnym (od 2006 r.), powiatowym i woje-
wódzkim odbywaj¹ siê jednak dodatkowo z zastosowaniem klauzuli za-
porowej na poziomie 5% wa¿nie oddanych g³osów.
W ramach stosowanego na gruncie wyborów samorz¹dowych syte-
mu wyborów proporcjonalnych zastosowanie mia³y dwie metody usta-
lania wyników wyborów. Wybór metody rozdzia³u mandatów stanowi³
przedmiot o¿ywionych polemik w ramach prac nad now¹ ustaw¹ wy-
borcz¹ ju¿ w 1990 r. WyraŸnie by³a artyku³owana koniecznoœæ zastoso-
4
DzU 1998, nr 95, poz. 602.
135-140
31 marca 2008 12:32:53
Wybory samorz¹dowe 139
wania zmodyfikowanej metody Sainte-Laguë, jako wierniej odzwier-

ciedlaj¹cej preferencje wyborców ni¿ metoda d’Hondta.
Przyjêcie sytemu wyborów proporcjonalnych, a przede wszystkim
wp³yw tego sytemu na strukturê polityczn¹ organu stanowi¹cego, zaowo-
cowa³o sformu³owaniem jeszcze innych propozycji dotycz¹cych sposobu
podzia³u mandatów. Jeden z projektów maj¹cych na celu ograniczenie
rozdrobnienia w radzie przewidywa³ nastêpuj¹cy sposób podzia³u man-
datów: lista, która w wyborach otrzyma³aby najwiêksz¹ liczbê g³osów
obsadza³aby 60% mandatów, pozosta³e zaœ 40% mandatów by³oby roz-
dzielane miêdzy pozosta³e listy wyborcze.
Ostatecznie ordynacja z 1990 r. zak³ada³a rozdzia³ mandatów w gmi-
nach powy¿ej 40 tys. mieszkañców wed³ug zmodyfikowanej metody
Sainte-Laguë (art. 97).
W pracach nad projektem ustawy wyborczej w 1994 r. zwrócono
uwagê na mankament sytemu proporcjonalnego, w okreœlonych przy-
padkach wykluczaj¹cego z walki o mandaty kandydatów, którzy uzys-
kali dobry wynik wyborczy. Czêsto nawet zdecydowanie lepszy od
konkurentów z innych list. Mimo to kandydaci z gorszym wynikiem
wyborczym otrzymywali mandat radnego.
Zmiany dotycz¹ce metody ustalania wyników wyborów przynios³a
ustawa wyborcza z 1998 r. Nale¿y pamiêtaæ, ¿e nowa ordynacja odno-
si³a siê ju¿ nie tylko do wyborów na poziomie gminy, ale dotyczy³a te¿
nowych segmentów samorz¹du terytorialnego – powiatów i woje-
wództw. System proporcjonalny zaœ znalaz³ zastosowanie w wyborach
do rad powiatów i sejmików województw. Równie¿ w wyborach do rad
gmin systemem tym zosta³a objêta wiêksza liczba gmin (powy¿ej
20 tys. mieszkañców). Wybór metody rozdzia³u mandatów sta³ siê za-
tem bardzo istotnym czynnikiem kszta³towania sceny politycznej pol-
skiego samorz¹du. Ciesz¹ca siê du¿ym poziomem poparcia spo³eczne-
go AWS lansowa³a korzystn¹ dla siebie metodê rozdzia³u mandatów –
d’Hondta, ugrupowania o œrednim poparciu spo³ecznym, na czele
z UW, optowa³y za przyjêciem metody Sainte-Laguë.
Ordynacja z 1998 r. zmieni³a ostatecznie metodê ustalania wyników
wyborów, z obowi¹zuj¹cej na mocy ustawy wyborczej z 1990 r. zmo-
dyfikowanej metody Sainte-Laguë na metodê d’Hondta.
Maj¹c na uwadze przedstawione wy¿ej zmiany, ich dynamikê i uza-
sadnienie, nale¿y rozwa¿yæ projekt objêcia wyborami wiêkszoœciowy-
mi gmin do 100 tys. mieszkañców. Zmiana ta by³aby pierwszym eta-
pem do dalszego poszerzenia wyborów wiêkszoœciowych na wszystkie
135-140
31 marca 2008 12:32:53
samorz¹dy gminne. Zmiany wymagaj¹ zatem art. 122 ust. 1 i art. 123
ust. 1 ordynacji z 1998 r.
Kolejne rozwa¿ania na temat wprowadzenia wyborów wiêkszoœcio-
wych do rad powiatów realizowanych w oparciu o okrêgi wyborcze sta-
nowi¹ce np. obszary gmin wchodz¹cych w sk³ad powiatów wydaj¹ siê
obecnie projektem ryzykownym. Mog³oby to wypaczyæ istotê zarz¹-
dzania wspólnot¹ powiatow¹ jako spójn¹ ca³oœci¹ na rzecz interesów
artyku³owanych jedynie na podstawie kryterium geograficznego z natu-
raln¹ dominacj¹ reprezentantów stolicy powiatu. Koncepcji tej nie nale-
¿y wykluczaæ w przysz³oœci równie¿ w kontekœcie ewentualnych bez-
poœrednich wyborów starosty. Konieczne jest jednak zebranie doœwiad-
czeñ w stosowaniu systemu wiêkszoœciowego na poziomie gminnym.
Przyjêcie okreœlonej metody podzia³u mandatów w organach przed-
stawicielskich jednostek samorz¹du terytorialnego jest kluczow¹ kwe-
sti¹ dla budowania lokalnych scen politycznych. Zagadnienie to nale¿y
jednak postrzegaæ jako z jednej strony instrument kszta³towania silnych
i stabilnych wiêkszoœci w organach stanowi¹cych, z drugiej zaœ strony
jako katalizator postaw wyborczych spo³ecznoœci lokalnych. Osi¹gniê-
cie równowagi wydaje siê przedsiêwziêciem trudnym. Tym bardziej ¿e
dotychczasowe wy¿ej wspomniane zmiany oraz dodatkowe wprowa-
dzenie w 2006 r. 5-procentowej klauzuli zaporowej w wyborach do rad
gmin jest dzia³aniem ograniczaj¹cym szerok¹ prezentacjê woli lokalne-
go elektoratu. Rozwa¿ania dotycz¹ce wp³ywu metody podzia³u manda-
tów oraz klauzul zaporowych na deformowanie wyniku wyborczego
nale¿y jednak od³o¿yæ na dalsz¹ przysz³oœæ. Obecnie trzeba siê skupiæ
na kwestii poszerzenia wyborów wiêkszoœciowych. Dopiero zakoñcze-
nie tej debaty mo¿e ukierunkowaæ dalsz¹ dyskusjê. Wstêpnie warto roz-
wa¿yæ zniesienie progów wyborczych, których likwidacja nie wywo³a
niekontrolowanego rozproszenia politycznego w organach stanowi¹-
cych. Mo¿e natomiast siê przyczyniæ do jego pe³niejszej reprezentacji.
135-140
31 marca 2008 12:32:53
Czêœæ IV
W³adza lokalna
141-146
31 marca 2008 12:33:53
141-146
31 marca 2008 12:33:53
Marcin B¹kiewicz
Pozycja samorz¹du wojewódzkiego
Model funkcjonowania w³adzy publicznej na szczeblu regionalnym

od lat stanowi przedmiot rozwa¿añ prawnych, administracyjnych i poli-
tologicznych. Debata koncentruje siê na, podstawowej dla sprawowania
w³adzy publicznej w województwie, kwestii dualizmu. Obecnie obo-
wi¹zuj¹cy model ustrojowy województwa, wypracowany w ramach re-
formy administracyjnej z 1998 r., opiera siê na wspólnej obecnoœci na
poziomie regionalnym dwóch oœrodków sprawowania w³adzy publicz-
nej, tj. organów samorz¹du terytorialnego oraz wojewody jako przed-
stawiciela Rady Ministrów. Najwiêksze znaczenie dla okreœlenia pozy-
cji obu podmiotów w³adzy maj¹ rozwi¹zania normatywne zawarte
w Ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorz¹dzie województwa1 oraz Usta-
wie z 5 czerwca 1998 r. o administracji rz¹dowej w województwie2. To
w³aœnie s¹siedztwo dwóch oœrodków w³adzy, mimo ró¿nego ich umo-
cowania, czêsto doprowadza do rywalizacji o pierwszeñstwo. Pozycja
sejmiku województwa oraz zarz¹du wraz z marsza³kiem wyznaczona
jest na podstawie kryterium politycznego, bêd¹cego efektem rozstrzyg-
niêcia wyborczego dokonanego przez wspólnotê regionaln¹. Pozycja
wojewody równie¿ jest naznaczona politycznie, jednak w tym przypad-
ku brakuje legitymizacji w³adzy w postaci bezpoœrednich wyborów. Wo-
jewoda, czêsto uczestnicz¹c w rywalizacji z samorz¹dem wojewódz-
twa, staje siê bardziej rzecznikiem interesów regionu w rz¹dzie ni¿ –
przewidzianym w art. 152 ust. 1 Konstytucji – przedstawicielem Rady
1
2
141-146
31 marca 2008 12:33:53
Ministrów w województwie. Konieczne staje siê zatem podjêcie próby

wypracowania nowego modelu ustrojowego województwa z czytelnym
podzia³em kompetencji, a co za tym idzie – odpowiedzialnoœci.
Wprowadzenie samorz¹du terytorialnego na szczebel regionalny nie
jest zjawiskiem obcym w polskim systemie ustrojowym. Doœwiadczenia
historyczne nie przynios³y jednak wypracowania trwa³ej wizji ustrojowej
samorz¹du regionalnego. Koniecznoœæ stworzenia modelu w³adzy sa-
morz¹dowej w regionie pojawi³a siê przy reformie administracyjnej pañ-
stwa w 1998 r. Wtedy to star³y siê ró¿ne koncepcje ustrojowe odwo³uj¹ce
siê nie tylko do rozwi¹zañ historycznych, ale podejmuj¹ce te¿ pod rozwa-
gê systemy obce.
Dla rozwa¿ania modelu ustrojowego województwa z uwzglêdnieniem
samorz¹du terytorialnego podstawowe znaczenie ma zasada pañstwa
unitarnego wyra¿ona w art. 3 Konstytucji RP. Regu³a ta w sposób zasad-
niczy determinuje pozycjê regionalnych organów samorz¹dowych. Na-
le¿y podkreœliæ, ¿e rozwi¹zania zachodnioeuropejskie coraz czêœciej
zak³adaj¹ mocn¹ pozycjê samorz¹du regionalnego. Dzieje siê tak nie tyl-
ko w pañstwach federalnych, ale tak¿e w pañstwach jednolitych, które
poszukuj¹ odpowiedniej formu³y dla w³adz regionalnych przy jedno-
czesnym respektowaniu unitarnego charakteru pañstwa. Warto siê pos³u-
¿yæ przyk³adem W³och, gdzie pozycja regionów jest stopniowo wzmac-
niana. Kierunek ewolucji polskiego samorz¹du regionalnego wymaga
przyjêcia za³o¿enia traktuj¹cego siln¹ pozycjê w³adzy samorz¹dowej
jako element realizuj¹cy zasadê decentralizacji w³adzy publicznej, wyra-
¿on¹ w art. 15 Konstytucji RP, a nie jako próbê os³aniania suwerennoœci
jednolitego pañstwa.
Drugi oœrodek w³adzy w regionie stanowi wojewoda, którego pozy-
cja ustrojowa jest – bardziej ni¿ w przypadku samorz¹du regionalnego –
sprecyzowana. Na obecny status wojewody du¿y wp³yw mia³a ponadto
wypracowana historycznie pozycja urzêdu wojewody.
Obecnie, zgodnie z art. 7 Ustawy o administracji rz¹dowej w wojewódz-
twie, wojewoda pe³ni nastêpuj¹ce funkcje: przedstawiciela Rady Mini-
strów w województwie, zwierzchnika zespolonej administracji rz¹dowej,
organu nadzoru nad jednostkami samorz¹du terytorialnego, organu wy-
¿szego stopnia w rozumieniu przepisów o postêpowaniu administracyj-
nym (je¿eli ustawy szczególne tak stanowi¹), reprezentanta Skarbu Pañ-
stwa w zakresie i na zasadach okreœlonych w odrêbnych ustawach.
Wzajemn¹ rywalizacjê miêdzy dwoma oœrodkami w³adzy – woje-
wódzkiej i samorz¹dowej – najjaskrawiej widaæ w kilku dziedzinach,
141-146
31 marca 2008 12:33:53
Pozycja samorz¹du wojewódzkiego 145
w których kompetencje organów samorz¹du terytorialnego i wojewody

s¹ zbie¿ne, a ich rozdzia³ miêdzy wspomniane oœrodki w³adzy nie znaj-
duje w pe³ni uzasadnienia. Nale¿y zasygnalizowaæ nastêpuj¹ce obszary
wymagaj¹ce przesuniêæ kompetencji na rzecz organów samorz¹dowych:
• opieka zdrowotnej (przekazanie w ca³oœci kompetencji nadzorczych
i kontrolnych nad zak³adami opieki zdrowotnej);
• wspieranie rozwoju przedsiêbiorczoœci;
• inicjowanie, organizowanie i podejmowanie dzia³añ na rzecz aktywi-
zacji gospodarczej województwa z podmiotami z Unii Europejskiej;
• planowanie przestrzenne oraz studia uwarunkowañ i kierunków
zagospodarowania przestrzennego (przekazanie w ca³oœci kompeten-
cji na ka¿dym etapie postêpowania);
• wspieranie i promowanie twórczoœci artystycznej (przekazanie w ca³oœci
kompetencji do inicjowania i prowadzenia dzia³alnoœci kulturalnej).
Najwa¿niejszym problemem dla kszta³towania nowego ³adu admini-
stracji publicznej w regionie jest ograniczenie pozycji ustrojowej woje-
wody na rzecz wzmocnienia statusu samorz¹du terytorialnego. Ograni-
czenie funkcji wojewody ma g³êbokie uzasadnienie w zasadzie decen-
tralizacji w³adzy. Istotna pozostaje jednak kwestia zasiêgu postulowa-
nych zmian. Nale¿y zatem podkreœliæ, ¿e postulaty prezentowane w ni-
niejszym tekœcie nie odnosz¹ siê do wyeliminowania instytucji wojewo-
dy z systemu ustrojowego regionu, ale jedynie stanowi¹ wstêp do debaty
nad stopniowym ograniczaniem funkcji wojewody. Jednoczeœnie trzeba
wyselekcjonowaæ obszary aktywnoœci w³adzy publicznej, które – ze
wzglêdu na swoj¹ specyfikê oraz strategiczny charakter – powinny po-
zostaæ w sferze w³adczej wojewody. Wyodrêbnienie wspomnianych
obszarów bêdzie stanowiæ punkt wyjœcia w postulowanym procesie prze-
kazywania kompetencji i tym samym wzmacniania pozycji samorz¹du
regionalnego. Przekazywanie kompetencji wymaga jednak szczególnej
uwagi i wykluczenia automatyzmu. W tym miejscu nale¿y przywo³aæ –
i zaadaptowaæ do bie¿¹cych prac – zasadê subsydiarnoœci jako element
równowa¿¹cy i racjonalizuj¹cy ca³y proces.
Obecnie nale¿y rozwa¿aæ przesuniêcia z wy³¹czeniem nastêpuj¹-
cych obszarów kompetencyjnych jako domeny generalnie pozosta³ej
przy wojewodzie:
• wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów w regionie;
141-146
31 marca 2008 12:33:53
• wojewoda jako organ odpowiedzialny za bezpieczeñstwo (równie¿

kwestie obronnoœci) i porz¹dek publiczny na obszarze województwa;
• wojewoda jako organ nadzoru nad jednostkami samorz¹du terytorial-
nego.
W ramach pozostawionych, wyodrêbnionych dla wojewody obsza-
rów kompetencyjnych konieczne jest równie¿ dokonanie wnikliwego
przegl¹du szczegó³owych rozwi¹zañ w celu przystosowania przepisów
do proponowanych nowych uwarunkowañ (szczególnie w zakresie
pe³nienia funkcji przedstawiciela Rady Ministrów) oraz wyeliminowa-
nia rozwi¹zañ ju¿ w obecnym stanie prawnym budz¹cych w¹tpliwoœci
(zw³aszcza w zakresie funkcji nadzorczych nad samorz¹dem terytorial-
nym). Uwagi krytyczne wymagaj¹ce rozwa¿enia odnosz¹ siê przede
wszystkim do kwestii powierzania przez wojewodê samorz¹dowi tery-
torialnemu w drodze porozumienia niektórych spraw z zakresu w³aœci-
woœci wojewody (art. 33 i 34). Dotyczy to te¿ poleceñ wojewody wyda-
wanych w stanach nadzwyczajnych i obowi¹zuj¹cych organy samo-
rz¹du terytorialnego (art. 16). W pierwszym przypadku konieczne jest
rozwa¿enie wyeliminowania mo¿liwoœci zawierania porozumieñ jako
pozaustawowego instrumentu naruszaj¹cego zasady samodzielnoœci
i kompetencyjnoœci. W drugim przypadku nale¿y zasygnalizowaæ po-
trzebê precyzyjnego okreœlenia uwarunkowañ wydawania poleceñ.
Samo przyjêcie koncepcji ograniczenia funkcji wojewody nie zwal-
nia od podjêcia inicjatywy równie¿ w zakresie statusu pracowniczego.
Obecny stan prawny (art. 10 Ustawy o administracji rz¹dowej w woje-
wództwie) odnosz¹cy siê do powo³ywania i odwo³ywania wojewody
przez Prezesa Rady Ministrów wskazuje na upolityczniony charakter
funkcji sprawowanej przez wojewodê. W zwi¹zku z tym nale¿y stanow-
czo postulowaæ wyeliminowanie z procesu powo³ywania i odwo³ywa-
nia wojewody czynników politycznych, zastêpuj¹c je merytorycznymi
warunkami koniecznymi do sprawowania funkcji. Jako gwarancje ta-
kiego rozwi¹zania mog³yby pos³u¿yæ zmiany polegaj¹ce na:
• powo³ywaniu wojewodów wy³¹cznie spoœród osób spe³niaj¹cych
wysoko i precyzyjnie okreœlone kryteria;
• okreœleniu stosunku pracy wojewody jako funkcji sprawowanej nie-
zale¿nie od okresu dzia³ania Rady Ministrów;
• wprowadzeniu ograniczeñ czasowych w pe³nieniu przez by³ego wo-
jewodê funkcji w samorz¹dzie terytorialnym.
141-146
31 marca 2008 12:33:53
Demokracja na szczeblu lokalnym

i regionalnym
Wprowadzenie
Jednym z celów reform administracyjnych jest wzmacnianie demo-

kracji na szczeblu lokalnym i regionalnym. Istnieje wiele problemów,
które zagra¿aj¹ jakoœci funkcjonowania samorz¹dów w Polsce. Mo¿e to
wp³ywaæ na os³abianie demokracji lokalnej i regionalnej. Wystêpuje
niebezpieczeñstwo korupcji, dotycz¹ce zw³aszcza wykorzystywania
funduszy unijnych. Skorumpowanie dzia³aczy samorz¹dowych wp³ywa
na opinie spo³eczne na temat demokracji i mo¿e zniechêciæ do aktywne-
go udzia³u w lokalnych inicjatywach. Wed³ug danych resortu finansów
roœnie liczba nieprawid³owoœci przy wykorzystywaniu funduszy Unii
Europejskiej. W 2007 r. tylko tych zg³oszonych do Komisji Europej-
skiej (a wiêc o wartoœci jednorazowo powy¿ej 10 tys. euro) by³o blisko
160 na sumê ponad 26 mln euro. Oko³o 34% nieprawid³owoœci doty-
czy³o programu regionalnego realizowanego przy du¿ym udziale sa-
morz¹dów terytorialnych1. Odrêbnym problemem mo¿e byæ zbyt s³abe
anga¿owanie spo³ecznoœci lokalnych, w tym równie¿ organizacji poza-
rz¹dowych, w realizowanie zadañ publicznych. Zwiêkszenie partycypa-
cji spo³ecznej w funkcjonowaniu administracji jest uznawane za istotny
sposób podwy¿szenia jakoœci realizowania zadañ publicznych oraz
czynnik zwiêkszaj¹cy akceptacjê spo³eczn¹ dla samorz¹du terytorialne-
go. Kolejn¹ kwesti¹ jest jakoœæ realizowania polityk publicznych,
1
Por. M. Ko³tuniak: Fundusze unijne kusz¹ te¿ nieuczciwych, „Rzeczpospolita”, 11 lutego 2008.
147-154
31 marca 2008 12:36:40
148 Tomasz Grzegorz Grosse
zw³aszcza tych s³u¿¹cych rozwojowi lokalnemu i regionalnemu. Efek-

tywnoœæ takich dzia³añ bez w¹tpienia ma wp³yw na ocenê instytucji
demokratycznych na szczeblu samorz¹dowym i mo¿e zwiêkszaæ chêæ
uczestnictwa w kolejnych wyborach. Przedstawiane rekomendacje
maj¹ na celu wprowadzenie takich reform administracyjnych, które
bêd¹ s³u¿y³y zwiêkszeniu jakoœci polskiej demokracji na szczeblu loka-
lnym i regionalnym.
Przeciwdzia³anie zagro¿eniom korupcyjnym
Konieczne jest wprowadzenie zmian systemu zarz¹dzania regional-

nymi programami operacyjnymi2. Najwa¿niejsze z nich wymagaj¹ pod-
jêcia odpowiednich dzia³añ przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego
lub odpowiedniej inicjatywy ustawodawczej rz¹du.
• Nale¿y wprowadziæ system monitorowania programów z punktu wi-
dzenia przeciwdzia³ania zagro¿eniom korupcyjnym. Takiego systemu
oceny wspomnianych zagro¿eñ w Polsce nie ma. Chodzi o systematy-
czne analizowanie poszczególnych programów przez Ministerstwo
Rozwoju Regionalnego z punktu widzenia przeciwdzia³ania korupcji
politycznej i administracyjnej, a nastêpnie podejmowanie dzia³añ, któ-
re bêd¹ w sposób systemowy eliminowaæ tego typu zagro¿enia.
• Do korupcji mo¿e dochodziæ np. przy wyborze projektów. Konieczne
jest precyzyjne oddzielenie funkcji polityków samorz¹dowych od
funkcji urzêdników w trakcie wyboru projektów. Politycy powinni
wskazywaæ jedynie g³ówne priorytety i dzia³ania realizowane po-
przez programy rozwojowe oraz ustalaæ kryteria wyboru projektów.
Z kolei urzêdnicy powinni odpowiadaæ za sprawny wybór projektów
wed³ug wyznaczonych z góry kryteriów. Nale¿y ograniczyæ mo¿li-
woœci arbitralnego wp³ywania na te decyzje przez polityków. Polity-
cy regionalni powinni jedynie nadzorowaæ poprawnoœæ pracy urzêd-
ników (tj. proces wyboru projektów zgodnie z wyznaczonymi kryte-
riami merytorycznymi).
• Wa¿ne jest zmniejszenie liczby konkretnych projektów wskazywa-
nych do realizacji na szczeblu centralnym i zwiêkszenie liczby otwar-
2
Por. szerzej T.G. Grosse (red.): Zapobieganie korupcji w wykorzystaniu funduszy unij-
nych, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007.
147-154
31 marca 2008 12:36:40
Demokracja na szczeblu lokalnym i regionalnym 149
tych konkursów na projekty. Jednoczeœnie uszczegó³owienia wyma-

gaj¹ zasady organizowania konkursów, sposobu doboru ekspertów
oceniaj¹cych projekty itp.
• Nale¿y zwiêkszyæ transparentnoœæ procedur konkursowych przed
opini¹ publiczn¹, w tym publikowanie w Internecie znormalizowa-
nych sprawozdañ po kolejnych etapach procedury.
• Powinno siê wprowadziæ do samorz¹dów standardy s³u¿by cywilnej
oraz mechanizmy zwiêkszaj¹ce przejrzystoœæ administracji lokalnej
i regionalnej3.
Zwiêkszenie partycypacji spo³ecznej na szczeblu

samorz¹dowym
Zwiêkszenie aktywnoœci spo³ecznej, a zw³aszcza wzmacnianie wspó³-

dzia³ania miêdzy demokratycznie wy³anianymi instytucjami a organiza-
cjami spo³ecznymi, tworzy klimat zaufania do instytucji przedstawiciel-
skich oraz jest wa¿ne dla rozwoju demokracji lokalnej i regionalnej.
Wœród mo¿liwych do wykorzystania mechanizmów zwiêkszaj¹cych par-
tycypacjê spo³eczn¹ w pracach administracji lokalnej mo¿na zaleciæ na-
stêpuj¹ce dzia³ania ze strony rz¹du:
• Zainicjowanie przez rz¹d programów inwestycyjnych (w tym reali-
zowanych przy udziale funduszy europejskich) maj¹cych na celu
zwiêkszanie partycypacji spo³ecznej w pracach administracji sa-
morz¹dowej. Chodzi m.in. o przekazanie œrodków na poprawê
transparentnoœci pracy urzêdów, w tym poprzez œrodowisko inter-
netowe, wprowadzenie mechanizmów elektronicznych konsultacji
spo³ecznych na temat planów dzia³añ instytucji samorz¹dowych
i oceny funkcjonowania lokalnej administracji przez miejscowych
obywateli itp.
• Wzrost skutecznoœci egzekwowania na szczeblu lokalnym prawa o do-
stêpie do informacji publicznej. Chodzi równie¿ o zwiêkszenie zakresu
upubliczniania dokumentów i procedur administracyjnych na stronach
internetowych, zw³aszcza w sprawach wa¿nych dla lokalnej spo³ecz-
3
Szersze omówienie tej rekomendacji por. T.G. Grosse: Czy w Polsce powinna powstaæ
samorz¹dowa s³u¿ba cywilna?, „Samorz¹d Terytorialny” 2000, nr 7–8.
147-154
31 marca 2008 12:36:40
noœci, takich jak decyzje maj¹tkowe, kluczowe us³ugi publiczne, projek-

ty inwestycyjne itp. Wymaga³oby to pog³êbionej oceny skali problemu
oraz wprowadzenia odpowiednich zmian ustawowych lub wzmocnie-
nia dzia³añ monitoruj¹cych przez administracjê rz¹dow¹.
• Zwiêkszenie roli podmiotów pozarz¹dowych przy realizacji rutyno-
wych zadañ samorz¹dowych. Jednym ze sposobów by³aby mo¿li-
woœæ przekazywania z bud¿etu pañstwa (w przypadku zadañ finanso-
wanych z tego bud¿etu) dodatkowych œrodków ze wzglêdu na d³ugo-
trwa³¹ wspó³pracê miêdzy administracj¹ samorz¹dow¹ i organizacja-
mi po¿ytku publicznego.
• Zwiêkszenie udzia³u podmiotów pozarz¹dowych i partnerów spo-
³ecznych w przygotowaniu i prowadzeniu projektów rozwojowych,
realizowanych zarówno w ramach europejskiej polityki spójnoœci,
jak i krajowej polityki regionalnej. Szczególnie wa¿ne jest aktywne
w³¹czanie tych partnerów do przygotowywania rozwi¹zañ programo-
wych, w tym obowi¹zkowego konsultowania dokumentów strategi-
cznych i operacyjnych opracowywanych na szczeblu lokalnym i re-
gionalnym. Ponadto nale¿y wprowadziæ zachêty finansowe przy pro-
jektach realizowanych z udzia³em partnerów spo³ecznych lub w wy-
niku konsultacji i uzgodnieñ spo³ecznych. Wspomniane dzia³ania
wymagaj¹ szczegó³owych wytycznych odpowiednich ministerstw
(g³ównie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego) dotycz¹cych realiza-
cji programów rozwojowych.
• Zwiêkszenie zakresu projektów zintegrowanych, realizowanych
w ramach europejskiej polityki spójnoœci, m.in. takich, które wyma-
gaj¹ wspó³pracy miêdzy ró¿nymi podmiotami w³adz samorz¹dowych
oraz podmiotów pozarz¹dowych. Wspomniane dzia³ania wymagaj¹
szczegó³owych wytycznych ze strony rz¹du na temat realizacji pro-
gramów rozwojowych.
• Wprowadzenie w szerszej skali mechanizmów demokratycznych
konsultacji bezpoœrednich, a wiêc referendów lokalnych i regional-
nych. Takie referenda powinny byæ zwo³ywane w przypadku wa¿-
nych kwestii dotycz¹cych rozwoju okreœlonej spo³ecznoœci, a tak¿e
najbardziej kontrowersyjnych spo³ecznie dzia³añ w³adz lokalnych.
Wymaga³oby to wprowadzenia odpowiednich przepisów do ustawo-
dawstwa reguluj¹cego zasady dzia³ania w³adz publicznych na szcze-
blu samorz¹dowym, a byæ mo¿e równie¿ wyodrêbnienia specjalnych
147-154
31 marca 2008 12:36:40
funduszy w bud¿ecie pañstwa na pokrycie czêœci kosztów przeprowa-

dzania referendów lokalnych.
• Poprawa funkcjonowania demokracji na szczeblu lokalnym mo¿e
byæ równie¿ zwi¹zana ze zmianami obecnie obowi¹zuj¹cej ordynacji
wyborczej, w celu wyd³u¿enia okresu g³osowania, zwiêkszenia ró¿-
norodnoœci form uczestniczenia w wyborach, w tym wprowadzenia
u³atwieñ dla osób starszych i niepe³nosprawnych lub mieszkaj¹cych
daleko od lokali wyborczych. Takie propozycje od wielu lat przedsta-
wia Instytut Spraw Publicznych.
Zwiêkszenie potencja³u instytucji samorz¹dowych

Poprawa funkcjonowania demokracji wymaga zwiêkszenia poten-
cja³u instytucji samorz¹dowych w zakresie efektywnego rozwi¹zywa-
nia problemów spo³ecznych i ekonomicznych, skutecznego realizowa-
nia us³ug lokalnych oraz polityk publicznych zgodnych z wol¹ miesz-
kañców. Zwiêkszenie potencja³u tych instytucji wi¹¿e siê tak¿e z po-
trzeb¹ dokoñczenia reform samorz¹dowych z ubieg³ych lat, zw³aszcza
w finansowej i organizacyjnej. W tym celu rekomendujê rz¹dowi nastê-
puj¹ce kierunki dzia³añ:
• „Odchudzenie” administracji podlegaj¹cej wojewodom, a zw³aszcza
uporz¹dkowanie kompetencji w zakresie rozwoju regionalnego, aby
wyeliminowaæ niepotrzebn¹ konkurencjê z zadaniami samorz¹dów
województw.
• Wielu specjalistów podkreœla koniecznoœæ reformy finansów publicz-
nych, która m.in. zapewni samorz¹dom regionalnym wiêksze œrodki na
prowadzenie w³asnej polityki inwestycyjnej. Istotne znaczenie mo¿e
mieæ równie¿ przekazanie w³adzom regionalnym kompetencji, maj¹tku
i finansów (zw³aszcza oddzia³ów regionalnych) niektórych agencji i fun-
duszy celowych.
• Uporz¹dkowania wymagaj¹ przepisy dotycz¹ce wspó³dzia³ania sa-
morz¹dów terytorialnych ró¿nych szczebli, zw³aszcza województw
i samorz¹dów lokalnych. Dotyczy to m.in.: uzgadniania planów
zagospodarowania przestrzennego, przygotowywania strategii roz-
wojowych (lokalnych i wojewódzkich), wspó³pracy w realizowaniu
kontraktów wojewódzkich i regionalnych programów operacyjnych.
Wprowadzenie efektywnych mechanizmów koordynacyjnych zwiêk-
147-154
31 marca 2008 12:36:40
szy potencja³ polityki rozwojowej prowadzonej na szczeblu samo-

rz¹dowym.
Zwiêkszanie efektywnoœci polityk rozwojowych

Dla zwiêkszenia efektywnoœci polityk rozwojowych (a zw³aszcza
dla ich postrzegania przez spo³ecznoœci lokalne) zasadnicze znaczenie
ma u³atwienie sposobu realizowania programów regionalnych polity-
ki spójnoœci w latach 2007–2013. Dotychczasowe doœwiadczenia
wskazuj¹, ¿e opóŸnienia w wydatkowaniu tych funduszy s¹ g³ównie
zwi¹zane ze skomplikowanymi procedurami przetargowymi, które
m.in. powoduj¹, ¿e prace inwestycyjne nie mog¹ siê rozpocz¹æ wsku-
tek rozlicznych odwo³añ przedsiêbiorstw przegrywaj¹cych przetargi.
Ponadto problemem s¹ trudnoœci zwi¹zane z wykupem gruntów oraz
szybko dro¿ej¹ce koszty prowadzenia prac inwestycyjnych (rosn¹
ceny materia³ów budowlanych i robocizny). OpóŸniaj¹ siê tak¿e nie-
które prace administracyjne, np. brakuje szeregu rozporz¹dzeñ wyko-
nawczych dotycz¹cych okresu 2007–2013. Istotne znaczenie ma wiêc
podjêcie kompleksowych dzia³añ (a wiêc wymagaj¹cych wspó³pra-
cy wielu ministrów sektorowych, a nie jedynie resortu rozwoju regio-
nalnego) w celu usprawnienia procedur wykorzystania œrodków unij-
nych.
Du¿e znaczenie dla zwiêkszenia efektywnoœci polityk rozwojo-
wych ma reforma krajowych instrumentów rozwoju regionalnego, po-
zwalaj¹cych rz¹dowi na sterowanie instrumentami wsparcia dla
najs³abszych województw w Polsce. Spoœród kilkunastu dzia³añ
w tym wzglêdzie skupiam siê na dwóch podstawowych: kontraktach
wojewódzkich i restauracji Narodowej Strategii Rozwoju Regional-
nego4:
• Nale¿y przywróciæ Narodow¹ Strategiê Rozwoju Regionalnego,
jako podstawowy dokument strategiczny polityki regionalnej
w Polsce. Dokument powinien jednak zostaæ w zasadniczy sposób
zmieniony w porównaniu z poprzedni¹ wersj¹ Strategii (na lata
2001–2006). Nale¿a³oby uczyniæ z niego podstawê dla rz¹dowej
polityki regionalnej. Dokument powinien wiêc formu³owaæ wyraŸ-
ne priorytety dla wsparcia ze strony rz¹du, w tym wyodrêbniaæ zró¿-
4
Por. szerzej T.G. Grosse: Czy Polska potrzebuje Narodowej Strategii Rozwoju Regional-
nego?, „Studia Regionalne i Lokalne” 2007, nr 4 (30).
147-154
31 marca 2008 12:36:40
nicowane dzia³ania polityki rz¹du wobec poszczególnych woje-

wództw lub grup województw. Strategia powinna równie¿ stwarzaæ
mo¿liwoœæ decentralizowania niektórych sektorowych polityk
rz¹du, które mog¹ byæ wdra¿ane przez samorz¹dowe województwa.
W ten sposób nowa Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego
bêdzie mog³a staæ siê podstaw¹ dla planowania kontraktów woje-
wódzkich przez rz¹d i wykorzystywania tego instrumentu do powie-
rzania samorz¹dom do realizacji dzia³añ sektorowych. Narodowa
Strategia Rozwoju Regionalnego powinna równie¿ inaczej zaplano-
waæ priorytety, aby w wiêkszym stopniu ni¿ do tej pory umo¿liwia³y
rozwój konkurencyjnej i innowacyjnej gospodarki w regionach.
Wa¿nym wyzwaniem mo¿e byæ pomoc przy tworzeniu instytucji
regionalnych systemów innowacji w polskich województwach.
Strategia powinna tak¿e wyodrêbniaæ zadania, które mog¹ byæ reali-
zowane przez programy europejskie oraz takie, które mog¹ byæ je-
dynie finansowane w ramach kontraktów wojewódzkich. W³aœ-
nie Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego powinna tworzyæ
warunki do lepszej synchronizacji programowej obu typów instru-
mentów, w taki sposób, aby kontrakty by³y z jednej strony bar-
dziej komplementarne z programami europejskimi, ale z drugiej –
aby realizowa³y strategiê rozwoju kraju zaproponowan¹ przez
rz¹d.
• Gruntownie zmieniona powinna byæ dotychczasowa formu³a kontra-
któw wojewódzkich. Kontrakty realizuj¹ zobowi¹zania rz¹du wyni-
kaj¹ce z dawnych inwestycji centralnych. Ponadto wspieraj¹ realiza-
cjê zadañ lokalnych, a wiêc rekompensuj¹ samorz¹dom lokalnym
niedostatki bud¿etowe zwi¹zane z wykonywaniem ich rutynowych
zadañ. W ten sposób faktycznie przesta³y pe³niæ wa¿n¹ rolê dla roz-
woju regionalnego. Kontrakty w niewielkim stopniu przyczyniaj¹
siê do budowania konkurencyjnej i innowacyjnej gospodarki w woje-
wództwach. Nie s¹ równie¿ instrumentem polityki regionalnej rz¹du.
W zasadzie nie maj¹ ukierunkowania przestrzennego dostosowanego
do uwarunkowañ regionalnych. Oznacza to, ¿e nie zawieraj¹ zró¿ni-
cowanych priorytetów merytorycznych lub specjalnie wydzielonych
transz finansowych dla poszczególnych województw (lub grup wo-
jewództw) – w zale¿noœci od ich specyficznej sytuacji i problemów
rozwojowych. Polityka rz¹du w zakresie kontraktów wojewódz-
kich w uk³adzie przestrzennym preferuje g³ównie województwo
147-154
31 marca 2008 12:36:40
sto³eczne, a tak¿e (w mniejszym stopniu) inne bogate regiony5. Nie

ma innego ukierunkowania tej polityki ze wzglêdu na problemy roz-
wojowe w poszczególnych regionach kraju. Wszystkie wymienione
aspekty obecnie obowi¹zuj¹cych kontraktów wojewódzkich powin-
ny ulec zmianie. Dziêki temu kontrakty te mog³yby byæ wykorzysta-
ne nie tylko do poprawy warunków rozwoju w polskich regionach,
ale tak¿e poœrednio – do wzmocnienia demokracji na szczeblu lokal-
nym i regionalnym.
5
Por. szerzej T.G. Grosse: Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego i kontrakty woje-
wódzkie: czy s¹ jeszcze potrzebne?, „Samorz¹d Terytorialny” 2007, nr 12, s. 1–13.
147-154
31 marca 2008 12:36:40
Czêœæ V
Aktywnoœæ obywatelska
155-162
31 marca 2008 12:37:56
155-162
31 marca 2008 12:37:56
Rados³aw Markowski
Innowacje demokratyczne
i ich zastosowanie w Polsce
M³oda polska demokracja ma wiele s³aboœci. Niektóre z nich (wyso-

ki poziom apatii politycznej, brak zaufania spo³ecznego, delegitymiza-
cja instytucji politycznych) osi¹gnê³y w naszym kraju znacznie wy¿szy
poziom ni¿ na Zachodzie. I choæ przyczyny tego stanu rzeczy z pewno-
œci¹ s¹ nieco inne, to objawy pozostaj¹ podobne. Najwa¿niejsze przed-
siêwziêcie, które obecnie nale¿y podj¹æ, aby wzmocniæ polsk¹ demo-
kracjê, powinno dotyczyæ aktywizacji obywatelskiej, a zw³aszcza
kszta³towania postaw odpowiedzialnoœci za dobro publiczne. Spoœród
wielu mo¿liwych innowacji wartych wprowadzenia, przedstawiam
dwie – zbli¿one do siebie – propozycje.
Wspó³czeœnie najwiêcej demokratycznych innowacji stanowi wynik
rozczarowania zarówno klasyczn¹ form¹ demokracji przedstawiciel-
skiej, jak i ortodoksyjn¹ wersj¹ demokracji bezpoœredniej. Ciekawe
propozycje, warte próbnego zastosowania w polskich warunkach, poja-
wiaj¹ siê w³aœnie gdzieœ pomiêdzy tymi idealnymi modelami demokra-
tycznych rozwi¹zañ. Wiele nowych inicjatyw demokratycznych wywo-
dzi siê z eksperymentów dotycz¹cych kreowania opinii publicznej oraz
jej jakoœci, prowadzonych ponad dziesiêæ lat temu przez Jamesa Fishki-
na, a poœwiêconych – mówi¹c w najwiêkszym uproszczeniu – wp³ywo-
wi wiedzy na zmianê opinii i postaw jednostek1. To w³aœnie zachêcaj¹ce
wyniki tych eksperymentów sk³oni³y dzia³aczy spo³ecznych i polity-
1
Por. J. Fishkin: The Voice of People. Public Opinion and Democracy, Yale University
Press, New Haven 1995.
155-162
31 marca 2008 12:37:56
158 Rados³aw Markowski
ków do podjêcia siê prób innowacji demokratycznych, g³ównie na po-

ziomie lokalnym. W Danii nazywa siê je consensus conferences, w Niem-
czech – planning cells, w Wielkiej Brytanii – citizen juries.
Rekomendacja numer 1
Rz¹d powinien podj¹æ siê zadania wprowadzenia (pocz¹tkowo

próbnie na poziomie lokalnym) „przedsiêwziêæ deliberatywnych”,
polegaj¹cych na przeprowadzaniu spotkañ poœwiêconych rozwi¹zy-
waniu problemów lokalnych, takich jak np. rozwi¹zania podatkowe,
umiejscowienie wysypisk œmieci, przebieg budowy dróg, projektów
energetycznych itd. Owe spotkania deliberatywne skonstruowane s¹
na podstawie nastêpuj¹cych elementów konstytutywnych:
• Spotkanie powinno mieæ wyraŸnie okreœlony temat, wa¿ny dla
spo³ecznoœci lokalnej.
• Do debaty powinny zostaæ wybrane osoby uchodz¹ce za kompetent-
nych obserwatorów zjawiska (problemu), takie, które s¹ cz³onkami
spo³ecznoœci lokalnej, ale nie s¹ po prostu jej reprezentatywn¹
próbk¹, tzn. nie powinno byæ wœród nich osób ca³kowicie niezainte-
resowanych dan¹ spraw¹ lub takich, które z zasady nie interesuj¹ siê
sprawami publicznymi.
• Liczebnoœæ grona deliberuj¹cych powinna wynosiæ kilkanaœcie osób,
tak aby ka¿da z nich mia³a równe szanse wypowiedzi i wp³ywu na osta-
teczny wynik deliberacji; nale¿y przy tym pilnowaæ, aby: (a) wszystkie
opcje czy strony sporu by³y reprezentowane; (b) liczebnoœæ reprezen-
tantów stron by³a mniej wiêcej równa.
• Obradami tego grona powinien kierowaæ neutralny ekspert, specjali-
sta od mediacji, którego zadaniem jest pilnowanie, aby uczestnicy
spotkania poznali wszystkie punkty widzenia oraz mieli dostêp do
wiedzy naukowej i eksperckiej.
• Celem spotkañ jest osi¹gniêcie konsensu (w ¿adnym wypadku nie
chodzi o podejmowanie decyzji „wiêkszoœci¹ g³osów”).
• Spotkania (trwaj¹ce zazwyczaj oko³o tygodnia) odbywaj¹ siê we
wzglêdnej izolacji, tzn. szersza opinia publiczna wprawdzie jest poin-
formowana o tym, ¿e spotkanie siê odbywa i jaki jest jego temat, ale
155-162
31 marca 2008 12:37:56
Innowacje demokratyczne i ich zastosowanie w Polsce 159
przebieg spotkania nie jest na bie¿¹co relacjonowany w mediach; gru-

pa ma zazwyczaj swojego „rzecznika prasowego”, który co pewien
czas krótko relacjonuje przebieg debaty.
• Przed rozpoczêciem spotkania grupa debatuj¹ca i w³adza (lokalna)
powinny zawrzeæ jasn¹, pisemn¹ umowê na temat charakteru debaty
oraz statusu przysz³ych konkluzji. Chodzi g³ównie o to, czy osi¹gniê-
te porozumienie w sprawie sposobu rozwi¹zania danej kwestii ma
charakter obligatoryjny, czy tylko opiniodawczy. W³adza czêsto nie
zgadza siê na to, by taka deliberatywna grupa ostatecznie decydowa³a
o przyjêtym rozwi¹zaniu, ale bywa te¿ tak, ¿e strony uzgadniaj¹,
i¿ w³adza ma obowi¹zek uzasadnienia (np. w lokalnych mediach)
powodu niewyra¿enia zgody na wprowadzenie w ¿ycie danej propo-
zycji.
Spotkania deliberatywne maj¹ kilka celów (zosta³o to potwierdzone
empirycznie): (a) ucz¹ zdobywania wiedzy eksperckiej i ustosunkowy-
wania siê do niej; (b) ucz¹ rozumienia racji innych oraz tolerancji dla
odmiennych interpretacji; (c) kszta³tuj¹ umiejêtnoœæ dokonywania osta-
tecznego wyboru w formie konsensualnej – osi¹gania zgody mimo
wstêpnie wyra¿anej niezgody; (d) zwiêkszaj¹ œwiadom¹ partycypacjê
obywatelsk¹ oraz wiedzê o problemach lokalnych.
Rekomendacja numer 2
Nale¿y wprowadziæ elementy rozwi¹zañ demokracji przedstawiciel-

skiej, znane pod nazwami civilocracy, sortition, demarchy, meritocracy.
Civilocracy to demokracja przedstawicielska, która: (a) odnosi siê
do obywateli i jest dla nich odpowiednia; (b) dotyczy relacji miêdzy
obywatelami oraz miêdzy obywatelami a pañstwem; (c) jest w³adz¹
przeciêtnych obywateli w normalnym ¿yciu wspólnotowym, i tym siê
ró¿ni od w³adzy wojskowych (militokracja), w³adzy religijnej (teokra-
cja) oraz w³adzy korporacji (korporokracja).
Proces selekcji reprezentacji publicznej w cywilokracji sk³ada siê
z dwóch nastêpuj¹cych etapów:
• losowy dobór przedstawicieli publicznych spoœród dobrowolnie zg³a-
szaj¹cych siê kandydatów (sortition); stosowane w tym celu metody
podobne s¹ do loteryjnych;
155-162
31 marca 2008 12:37:56
160 Rados³aw Markowski
• etap postselekcyjny (meritocracy): zastosowanie standaryzowanych

testów mierz¹cych z jednej strony umiejêtnoœci merytoryczne i po-
prawnego rozumowania, a z drugiej – cechy etyczne kandydata
(w Stanach Zjednoczonych s¹ to testy kwalifikacyjne zaaprobowane
przez s¹downictwo: SAT Reasoning Test w pierwszym przypadku
oraz test MMPI – w drugim, rzecz jasna, w Polsce nale¿a³oby zasto-
sowaæ krajowe odpowiedniki tych testów).
Pozwolê sobie na krótkie scharakteryzowanie wy¿ej wymienionych
testów. SAT Reasoning Test – jak sama nazwa wskazuje – ma na celu
okreœlenie stopnia poprawnego rozumowania i logicznego myœlenia kan-
dydatów. Test sk³ada siê z trzech czêœci, diagnozuj¹cych nastêpuj¹ce
umiejêtnoœci: (a) krytyczne czytanie; (b) matematyka operacyjna; (c)
zdolnoœci pisania2. Test ma kilka wersji, ta najbardziej rozbudowana
wype³niana jest przez 3 godziny 45 minut.
Test MMPI (Minnesota Multiphasic Personality Inventory) s³u¿y do
bardzo wielu celów; u¿ywany jest zw³aszcza przy rekrutacji do odpo-
wiedzialnych zawodów (wysokiego ryzyka), takich jak pracownicy
elektrowni j¹drowych, stra¿acy, policjanci czy piloci. Stosowany jest
równie¿ w procedurach s¹dowych, decyduje o diagnozowaniu socjopatii,
klinicznej depresji itp., a tak¿e ró¿nych schorzeñ oraz uzale¿nieñ. Wy-
korzystuje siê go te¿ w poradnictwie ma³¿eñskim i rodzinnym. Test ten
jest (a jego polska wersja tak¿e powinna spe³niaæ te wymagania): (a) po-
wszechnie u¿ywany; (b) prosty (mo¿liwy do stosowania niezale¿nie od
poziomu wykszta³cenia badanej osoby); (c) pozwala na wzglêdnie obiek-
tywne orzeczenie o osobowoœci cz³owieka i jego problemach. Jego
ostatnia wersja (z 2001 r.) zawiera 567 pytañ. Test jest wype³niany
przez 60–90 minut.
Zastosowanie zaproponowanych tu innowacji – najpierw na pozio-

mie lokalnym, a w przysz³oœci byæ mo¿e w wyborach do którejœ izby
parlamentu – powinno przynieœæ wiele korzyœci. Po pierwsze, w pro-
ces podejmowania decyzji i deliberowania o sprawach publicznych
mo¿na bêdzie w³¹czyæ znacznie wiêksz¹ liczbê osób. Po drugie, profe-
2
Po doœwiadczeniach sk³adu ostatnich kadencji polskiego parlamentu potrzeba przepro-
wadzenia takiej diagnozy nie wydaje siê bezzasadna.
155-162
31 marca 2008 12:37:56
Innowacje demokratyczne i ich zastosowanie w Polsce 161
sjonalni politycy i zawodowi biurokraci s¹ uzale¿nieni od potê¿nych

grup nacisku, natomiast wybrani merytokratycznie i losowo, na krótki
okres, obywatele maj¹ mniej „strukturalnych” d³ugoterminowych in-
teresów, by wik³aæ siê w niejasne interesy z biznesem. Po trzecie, par-
tie polityczne nie bêd¹ zainteresowane kreowaniem zastêpów lojal-
nych (niekoniecznie m¹drych) aparatczyków partyjnych, bo nie wia-
domo, kto w efekcie zostanie wyselekcjonowany do sprawowania
urzêdu. Po czwarte, skoro osoby wyselekcjonowane na pewien czas do
pe³nienia s³u¿by publicznej, po wzglêdnie krótkim czasie nadal bêd¹
mieszkañcami danej wspólnoty, ich motywacja, by rzetelnie reprezen-
towaæ jej interesy bêdzie wy¿sza ni¿ wówczas, gdy mamy do czynie-
nia z dzia³aczami, których lojalnoœæ jest przede wszystkim partyjna.
Po pi¹te, stosowanie wymagañ merytokratycznych stanowi silny im-
puls edukacyjny dla wszystkich tych, którzy w przysz³oœci chcieliby
piastowaæ jakieœ funkcje w urzêdach (chodzi zarówno o wiedzê for-
maln¹, jak i o m¹droœæ ¿yciow¹).
Obydwie propozycje wymagaj¹, rzecz jasna, precyzyjnych przygo-
towañ, zgody w³adz lokalnych, wy³onienia kompetentnych liderów,
a tak¿e instytucjonalizacji pomys³u w formie fundacji nadzoruj¹cych
owe eksperymenty, stopniowo przeradzaj¹ce siê w prawdziwe innowa-
cje demokratyczne.
155-162
31 marca 2008 12:37:56
155-162
31 marca 2008 12:37:56
Tomasz Schimanek
Dialog obywatelski
Wprowadzenie
Dzisiejsze rozumienie dialogu obywatelskiego oraz jego podsta-

wowe zasady i formy dotar³y do Polski kilka lat temu z Unii Europej-
skiej, która dialogiem obywatelskim zajmuje siê od pocz¹tku lat dzie-
wiêædziesi¹tych XX w. Dialog obywatelski – rozumiany jako zinsty-
tucjonalizowana wspó³praca rz¹du z organizacjami obywatelskimi,
której celem jest doskonalenie funkcjonowania systemu politycznego
i spo³ecznego – rozwija siê w Polsce od piêciu lat. Wczeœniejsze próby
stworzenia sta³ych relacji rz¹du i organizacji obywatelskich mia³y
charakter akcyjny i nietrwa³y. Za prze³omowy w tych relacjach nale¿y
uznaæ rok 2002, kiedy to rz¹d przyj¹³ dokument programowy bêd¹cy
nowatorskim, kompleksowym spojrzeniem na dialog spo³eczny i oby-
watelski. Mowa o Zasadach dialogu spo³ecznego1, które wyznaczy³y
cele, zasady, warunki i formy prowadzenia przez rz¹d dialogu z szero-
ko rozumianymi partnerami spo³ecznymi, w tym tak¿e obywatelskimi.
Rz¹d podj¹³ wtedy równie¿ sta³y dialog z przedstawicielami organiza-
cji pozarz¹dowych w sferze przygotowania projektu Ustawy o dzia³al-
noœci po¿ytku publicznego i o wolontariacie2. Po wejœciu w ¿ycie usta-
wy zapocz¹tkowany dialog obywatelski przybra³ zinstytucjonalizo-
wan¹ formê Rady Dzia³alnoœci Po¿ytku Publicznego, która, zgodnie
z zamierzeniami projektodawców, mia³a byæ miejscem dialogu rz¹d
1
Zasady dialogu spo³ecznego. Dokument programowy rz¹du przyjêty przez Radê Mini-
strów w dniu 22 paŸdziernika 2002 r., Warszawa 2002.
2
Ustawa ta zosta³a przyjêta 24 kwietnia 2003 r., DzU 2003, nr 96, poz. 873.
163-174
31 marca 2008 12:41:24
164 Tomasz Schimanek
– samorz¹d – organizacje obywatelskie. Doœwiadczenia ze wspó³pra-

cy nad projektem Ustawy o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego i o wo-
lontariacie zosta³y równie¿ wykorzystane do stworzenia mechanizmu
sta³ych, otwartych konsultacji projektów dokumentów programowych
dotycz¹cych funduszy strukturalnych na lata 2004–2006, a póŸniej
tak¿e na lata 2007–2013.
Nieregularnie i okazjonalnie w ci¹gu ostatnich trzech lat rz¹d stoso-
wa³ tak¿e mechanizm otwartych konsultacji w przypadku kilku projek-
tów ustaw, m.in. nowelizacji Ustawy o dzia³alnoœci po¿ytku publiczne-
go i o wolontariacie oraz projektu Ustawy o fundacjach. Innym, dzia³a-
j¹cym od 2005 r. mechanizmem wspieraj¹cym dialog obywatelski jest
wys³uchanie publiczne. Do koñca 2007 r. odby³o siê 7 wys³uchañ,
w tym 6 dotycz¹cych projektów ustaw, a jedno poœwiêcone projektowi
rozporz¹dzenia ministra gospodarki.
Obecnie funkcjonuje zatem kilka mechanizmów dialogu obywatel-
skiego, przede wszystkim Rada Dzia³alnoœci Po¿ytku Publicznego (naj-
bardziej sformalizowana i zinstytucjonalizowana forma dialogu), kon-
sultacje ad hoc, dotycz¹ce projektów ustaw odnosz¹cych siê bezpoœred-
nio do warunków funkcjonowania organizacji pozarz¹dowych, konsul-
tacje sta³e dotycz¹ce dokumentów programowych funduszy struktural-
nych na lata 2007–2013. Specyficznym, bo dostêpnym rz¹dowi i parla-
mentowi, instrumentem dialogu jest tak¿e wspomniane ju¿ wys³uchanie
publiczne.
Istniej¹ równie¿ mechanizmy dialogu obywatelskiego, które w prak-
tyce nie s¹ wykorzystywane przez stronê rz¹dow¹. Nale¿y do nich
Ocena Skutków Regulacji, która w niektórych krajach Unii Europej-
skiej jest jednym z najwa¿niejszych mechanizmów dialogu obywatel-
skiego3. Choæ rz¹d dysponuje takim mechanizmem, to jednak traktuje
go jako formê prezentacji tego, co rz¹d myœli, ¿e uwa¿aj¹ partnerzy
spo³eczni, a nie jako formê rzetelnego zapytania partnerów o ocenê
skutków wejœcia w ¿ycie okreœlonych rozwi¹zañ ustawowych. Dru-
gim z niewykorzystywanych mechanizmów dialogu s¹ komitety mo-
nitoruj¹ce system pomocy strukturalnej Unii Europejskiej. Choæ
w wielu krajach cz³onkowskich Unii s¹ one miejscem dialogu spo³ecz-
nego i obywatelskiego, w Polsce nie spe³niaj¹ tej roli, g³ównie za
spraw¹ przy jê tej fo r mu³y ich dzia³ania, w któ rej przed sta wi cie le
3
Uchwa³a Rady Ministrów z 19 marca 2002 r. Regulamin Rady Ministrów, „Monitor Pol-
ski” 2002, nr 13, z póŸn. zm.
163-174
31 marca 2008 12:41:24
Dialog obywatelski 165
poszczególnych partnerów spo³ecznych próbuj¹ w stosunku do propo-

zycji przedstawianych przez rz¹d ugraæ jak najwiêcej dla siebie. Rz¹d
oraz organizacje obywatelskie podejmowa³y tak¿e próby w³¹czenia
dialogu obywatelskiego w zakres prac instytucji tradycyjnie rozumia-
nego dialogu spo³ecznego – Trójstronnej Komisji ds. Spo³eczno-Go-
spodarczych i wojewódzkich komisji dialogu spo³ecznego, jednak
próby te jak dotychczas zakoñczy³y siê fiaskiem. Premier, ministrowie
oraz szefowie urzêdów centralnych maj¹ równie¿ mo¿liwoœæ
powo³ywania cia³ opiniodawczo-doradczych w zakresie zadañ reali-
zowanych przez administracjê publiczn¹. Tych cia³ jest ponad sto,
w czêœci z nich zasiadaj¹ równie¿ przedstawiciele organizacji po-
zarz¹dowych. Jednak wiêkszoœæ tych cia³ przejawia œladow¹ aktyw-
noœæ, a ich rola w dialogu obywatelskim jest minimalna.
Ocena funkcjonowania dialogu obywatelskiego

w Polsce
Ocena dzia³ania najwa¿niejszych mechanizmów dialogu obywatel-

skiego w Polsce dokonana zosta³a pod koniec 2007 r. przez Instytut
Spraw Publicznych4. Wyniki tej oceny nie napawaj¹ optymizmem. Pod-
stawowym i jedynym w³aœciwie pozytywem dialogu obywatelskiego
w Polsce jest to, ¿e jest on praktykowany i ¿e stosowanych jest kilka,
wspomnianych wy¿ej mechanizmów kontaktowania siê rz¹du i organi-
zacji obywatelskich. Natomiast jakoœæ i efektywnoœæ prowadzonego
dialogu jest bardzo niska, przy czym warto zwróciæ uwagê, ¿e wzajem-
ne relacje rz¹d – organizacje obywatelskie wyraŸnie uleg³y pogorszeniu
po 2005 r.
Istniej¹ce mechanizmy dialogu obywatelskiego s¹ bardzo s³abe,
a tempo i jakoœæ prowadzonego w ich ramach dialogu zale¿¹ od dobrej
woli i podejœcia osób z rz¹du, które za to odpowiadaj¹. Wiêcej nawet,
w funkcjonowaniu instytucji dialogu obywatelskiego widaæ niepo-
koj¹ce tendencje do upolitycznienia tego dialogu czy te¿ instrumenta-
lnego wykorzystywania go dla doraŸnych celów politycznych. Naj-
³atwiej zaobserwowaæ to mo¿na w przypadku wys³uchania publiczne-
4
Por. T. Schimanek: Stan dialogu obywatelskiego w Polsce na podstawie oceny wybra-
nych instytucji daj¹cych obywatelom mo¿liwoœæ wp³ywania na proces stanowienia prawa, In-
stytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007.
163-174
31 marca 2008 12:41:24
go, ale przejawy tej tendencji wystêpuj¹ równie¿ w przypadku Rady

Dzia³alnoœci Po¿ytku Publicznego (RDPP).
Innym niepokoj¹cym zjawiskiem jest podporz¹dkowywanie sobie
przez w³adzê instytucji dialogu obywatelskiego i czynienie zeñ wy³¹cz-
nie narzêdzia do legitymizowania poczynañ w³adzy. Wydaje siê, ¿e naj-
lepiej widaæ to w odniesieniu do RDPP, która nie sta³a siê – tak jak chcieli
pomys³odawcy – miejscem dialogu. Rola Rady zosta³a sprowadzona je-
dynie do akceptowania pomys³ów i projektów przedstawianych przez
rz¹d. Potwierdzeniem takiego podejœcia rz¹du do dialogu obywatelskie-
go by³o powstanie alternatywnego ko³a ratunkowego w postaci Parla-
mentarnego Zespo³u ds. Wspó³pracy z Organizacjami Pozarz¹dowymi5.
Zespó³, choæ istnia³ ju¿ wczeœniej, nie odgrywa³ wiêkszej roli do 2006 r.,
kiedy to sta³ siê na ponad rok jedynym miejscem, w którym toczy³ siê
szeroki dialog miêdzy w³adz¹ a organizacjami obywatelskimi.
Przedstawiciele organizacji obywatelskich nie potrafi¹ siê broniæ
przed instrumentalnym traktowaniem przez rz¹d. Ich s³aboœæ wynika
z braku doœwiadczeñ w komunikowaniu siê z w³adz¹, ale tak¿e z umie-
jêtnego dozowania istotnych informacji przekazywanych przez stronê
rz¹dow¹. Przyk³ady prowadzonych konsultacji spo³ecznych, wys³uchañ
publicznych i dyskusji w RDPP, jasno pokazuj¹, ¿e brak w³aœciwych in-
formacji we w³aœciwym czasie uniemo¿liwia dzia³anie przedstawicieli
sektora pozarz¹dowego. Si³a dezinformacji polega równie¿ na tym, ¿e
nie mo¿na udowodniæ œwiadomego jej stosowania, bo zawsze mo¿na j¹
wyt³umaczyæ biurokracj¹ czy te¿ s³ynnym ju¿ „b³êdem technicznym”.
S³aboœæ pozycji przedstawicieli strony obywatelskiej niew¹tpliwie wy-
nika tak¿e z braku mechanizmów wy³aniania reprezentacji bardzo zró¿-
nicowanego œrodowiska pozarz¹dowego.
Na porz¹dku dziennym jest równie¿ przeci¹ganie w czasie procedur
zwi¹zanych z konsultacjami oraz lekcewa¿enie wyników procesów
konsultacyjnych przez rz¹d. Nie chodzi przy tym o uwzglêdnianie b¹dŸ
nieuwzglêdnianie postulatów zg³aszanych przez organizacje poza-
rz¹dowe, ale w ogóle o brak reakcji na te postulaty, co mo¿e niestety
œwiadczyæ (i tak jest czêsto odbierane przez same organizacje), ¿e nikt
z tymi postulatami nawet siê nie zapozna³.
Wszystkie te niedomagania skupiaj¹ siê jak w soczewce w najwa¿-
niejszej dla dialogu obywatelskiego instytucji, jak¹ jest Rada Dzia³alno-
5
Okreœlenia „ko³o ratunkowe” w opisywanym kontekœcie u¿y³ sam przewodnicz¹cy Zes-
po³u, marsza³ek Senatu Bogdan Borusewicz w trakcie jednego ze spotkañ Zespo³u.
163-174
31 marca 2008 12:41:24
œci Po¿ytku Publicznego. Dodatkowo wydaje siê, ¿e w ci¹gu ostatnich

dwóch lat jej rola by³a minimalizowana przez rz¹d, który z jednej strony
kilkakrotnie pomija³ opinie Rady w sprawach wa¿nych dla trzeciego
sektora, z drugiej zaœ traktowa³ Radê jako maszynkê do wyra¿ania opinii
w tempie wrêcz b³yskawicznym i w sprawach, które nie s¹ priorytetowe
dla sektora pozarz¹dowego, a nierzadko wymagaj¹ w¹sko specjalisty-
cznej wiedzy.
Opisane wy¿ej problemy w funkcjonowaniu dialogu obywatelskie-
go powoduj¹, ¿e choæ formalnie jest on prowadzony, w praktyce ma cha-
rakter fasadowy, a jego znaczenie zarówno dla strony rz¹dowej, jak
i pozarz¹dowej jest niewielkie. Co gorsza, niska skutecznoœæ i s³aba efek-
tywnoœæ dialogu powoduje powstawanie niesformalizowanych kana-
³ów komunikacji rz¹d – organizacje pozarz¹dowe, bêd¹cych niejawny-
mi i wymykaj¹cymi siê wszelkiej kontroli spo³ecznej mechanizmami
wp³ywania na decyzje rz¹du.
Opisane problemy dowodz¹, ¿e niespe³nione s¹ podstawowe warun-
ki do prowadzenia skutecznego i efektywnego dialogu obywatelskiego,
które zosta³y okreœlone w Zasadach dialogu spo³ecznego:
• niezachowana jest niezale¿noœæ stron dialogu;
• interesy stron dialogu nie s¹ równowa¿one, dominuje interes rz¹du;
• nie ma odpowiedniej reprezentatywnoœci trzeciego sektora;
• brakuje wzajemnego zaufania, poszanowania i prowadzenia dialogu
w dobrej wierze;
• partnerzy obywatelscy nie maj¹ nale¿ytego udzia³u w planowaniu
dzia³añ i podejmowaniu decyzji;
• brakuje transparentnoœci w dzia³aniach.
Przyczyny problemów
Opisany wy¿ej stan dialogu obywatelskiego nie obci¹¿a wy³¹cznie

strony rz¹dowej, chocia¿ jej odpowiedzialnoœæ jest wiêksza, bo to ona
jest gospodarzem dialogu i ma instrumenty do tego, aby tworzyæ odpo-
wiednie warunki do jego prowadzenia. Czêœæ przyczyn z³ego funkcjo-
nowania instytucji dialogu obywatelskiego le¿y po stronie rz¹du, czêœæ
po stronie organizacji pozarz¹dowych, czêœæ wynika z przyjêtych roz-
163-174
31 marca 2008 12:41:24
wi¹zañ formalnoprawnych i/lub ich braku, a czêœæ wreszcie z ogólnych

uwarunkowañ politycznych, spo³ecznych i gospodarczych.
W fazie pocz¹tkowej tworzenia dialogu obywatelskiego, w której siê
znajdujemy, a w której brakuje wiedzy i doœwiadczeñ, niezbêdne s¹ kla-
rowne i precyzyjne regulacje prawne okreœlaj¹ce zasady oraz mechaniz-
my wzajemnych relacji. W takiej fazie prawo powinno byæ doœæ res-
trykcyjne i szczegó³owo oraz precyzyjnie regulowaæ wzajemne relacje,
aby wytworzyæ okreœlone zwyczaje wœród partnerów i aby, mimo pro-
blemów, umo¿liwiæ dochodzenie do konsensu. Natomiast wszystkie
dzia³aj¹ce instytucje dialogu obywatelskiego, a tak¿e dialog obywatelski
w instytucjach dialogu spo³ecznego, s¹ bardzo s³abo „obudowane” regu-
lacjami prawnymi. Istniej¹ce prawodawstwo w tym zakresie jest ogól-
nikowe, nieprecyzyjne, niespójne i niejasne, co w znacznej mierze
os³abia prowadzony dialog, a tak¿e deprecjonuje jego instytucje
w oczach rz¹du, partnerów obywatelskich i opinii publicznej. Ogólni-
kowoœæ przepisów prowadzi do swobodnej ich interpretacji przez stronê
rz¹dow¹, czasem zupe³nie niezgodnej z duchem prawa, ale zgodnej
z rozmyt¹ jego liter¹. Najlepszym przyk³adem jest tu Rada Dzia³alnoœci
Po¿ytku Publicznego, w przypadku której pewne elementy konstrukcji,
np. trójstronnoœæ (rz¹d, samorz¹d, organizacje pozarz¹dowe) wskazy-
wa³yby, ¿e powinna ona byæ miejscem, gdzie toczy siê dyskusja i gdzie
podejmowane s¹ wa¿ne dla pañstwa i spo³eczeñstwa, wspólne rekomen-
dacje. Tak nie jest, m.in. dlatego, ¿e Rada nie ma takich ustawowych
kompetencji, jest bowiem wy³¹cznie cia³em pomocniczym i opiniodaw-
czym dla ministra pracy i polityki spo³ecznej. Przedstawiciele innych re-
sortów zasiadaj¹cy w Radzie nie uczestnicz¹ w formu³owaniu wspólnych
opinii na temat projektów ustaw czy rozporz¹dzeñ, bo nie maj¹ kompe-
tencji do recenzowania propozycji czy te¿ poczynañ innych ministrów.
Nie wytworzy³a siê te¿ jeszcze dobra praktyka dialogu, która mog³aby
wzmacniaæ regulacje ustawowe, narzucaj¹c uczestnikom zwyczaje, nor-
my i standardy postêpowania. Dlatego okazuje siê, ¿e wszystko jest
mo¿liwe, a to, czy przedstawiciele spo³eczeñstwa pytani s¹ o opiniê,
w jakiej to siê dzieje formie, w jakim czasie, zale¿y wy³¹cznie od do-
brej woli przedstawicieli rz¹du. Nawet podstawowe, zdroworozs¹dko-
we zasady mog¹ byæ nieprzestrzegane w³aœnie dlatego, ¿e nie narusza
to prawa (bo takich zasad w nim nie ma) ani zwyczajów (bo nie pow-
sta³y).
Przyczyn¹ problemów we wzajemnym komunikowaniu siê rz¹du
i organizacji pozarz¹dowych jest tak¿e z pewnoœci¹ niska kultura dialo-
163-174
31 marca 2008 12:41:24
gu (obu zreszt¹ stron) oraz brak rudymentarnej wiedzy o technikach in-

formacji, konsultacji, debat publicznych itd. Nierzadko to w³aœnie od
zastosowania prostych czêsto technik zale¿y podejœcie partnerów i osta-
teczny sukces spotkania czy konsultacji.
Kwesti¹ znacznie powa¿niejsz¹ wydaje siê brak po stronie elit poli-
tycznych spójnej wizji roli i miejsca dialogu obywatelskiego w funkcjo-
nowaniu pañstwa, co powoduje brak spójnego, przemyœlanego systemu
dialogowania, a w praktyce chaotycznoœæ i s³aboœæ tocz¹cego siê dialo-
gu obywatelskiego. St¹d wydaje siê tak¿e wynikaæ instrumentalne i fa-
sadowe traktowanie przez rz¹d instytucji dialogu obywatelskiego,
zreszt¹ analogicznie dotyczy to równie¿ dialogu spo³ecznego. Takiej
wizji nie ma tak¿e druga strona dialogu, co wynika przede wszystkim
z silnego zró¿nicowania i rozdrobienia œrodowiska pozarz¹dowego,
a tak¿e z bardzo s³abych powi¹zañ poziomych i pionowych (reprezenta-
cji) w sektorze obywatelskim. Kwestia reprezentatywnoœci to bardzo
powa¿ny problem œrodowiska pozarz¹dowego w Polsce, jednak nie na-
le¿y zapominaæ, ¿e rz¹d mo¿e wspomóc wytworzenie mechanizmów
wy³aniania takiej reprezentacji stosuj¹c umiejêtnie kryteria doboru part-
nerów, z którymi chce rozmawiaæ.
Powa¿n¹ przyczyn¹ problemów we wzajemnych relacjach rz¹du
i organizacji pozarz¹dowych jest korporacyjny – czy te¿, jak chce czêœæ
ekspertów i obserwatorów – neokorporacyjny model dialogowania, sto-
sowany zarówno w dialogu spo³ecznym, jak i obywatelskim. Sprzyja on
artyku³owaniu i obronie partykularnych interesów, a nie poszukiwaniu
konsensu i rezygnacji z jakichœ postulatów w imiê porozumienia dla do-
bra wspólnego. To model korporacyjnej walki o interesy, a nie drogi do
osi¹gniêcia wspólnych celów. W przypadku partnerów obywatelskich
walka interesów przybiera monstrualne wrêcz rozmiary ze wzglêdu na
zró¿nicowanie œrodowiska pozarz¹dowego i s³aboœæ mechanizmów
wy³ania reprezentacji w tym œrodowisku. Co ciekawe, nie s¹ to tylko
polskie doœwiadczenia, ale tak¿e doœwiadczenia samej Unii Europej-
skiej i innych krajów, w których stosowany jest model korporacyjny.
Wszêdzie tam pojawiaj¹ siê – z ró¿n¹ si³¹ – podobne problemy
zwi¹zane z reprezentatywnoœci¹, przeci¹ganiem siê w czasie procesów
konsultacyjnych czy te¿ instrumentalnym wykorzystywaniem instytucji
dialogu. Problem nadmiernego korporacjonizmu dotyczy generalnie
polskiej polityki i systemu sprawowania w³adzy wykonawczej, który
przenoszony jest na ca³oœæ funkcjonowania naszego ¿ycia publicznego.
Spektakularnym tego przyk³adem s¹ procesy tworzenia programów
163-174
31 marca 2008 12:41:24
operacyjnych w ramach funduszy strukturalnych, które s¹ aren¹ targów

miêdzy poszczególnymi resortami o to, który z nich zrealizuje wiêcej
i za wiêksze pieni¹dze w³asnych projektów (tzw. projektów systemo-
wych). Odwiecznym niemal przyk³adem tej Polski resortowej, ura-
staj¹cym ju¿ do rangi symbolu, jest niemo¿noœæ zintegrowania systemu
pomocy spo³ecznej i systemu urzêdów pracy, mimo kilkakrotnie podej-
mowanych prób w tym zakresie.
Jakoœæ prowadzonego dialogu obywatelskiego z pewnoœci¹ wynika
tak¿e ze s³aboœci strony obywatelskiej. Oprócz wspominanych wy¿ej
problemów z wy³onieniem reprezentacji przyczyn¹ s³abej pozycji
przedstawicieli organizacji pozarz¹dowych wobec rz¹du jest równie¿
zale¿noœæ tych organizacji od sektora publicznego. Przedstawicielom
organizacji pozarz¹dowych, które korzystaj¹ z pieniêdzy publicznych,
trudno jest krytykowaæ rz¹d lub przynajmniej siê z nim nie zgadzaæ.
Wydaje siê, ¿e rz¹d stara siê niekiedy tego typu zale¿noœci wykorzysty-
waæ, a przynajmniej o nich przypominaæ w tzw. trudnych dla siebie mo-
mentach. To, ¿e dochodzi to takich sytuacji œwiadczy równie¿ o tym, ¿e
w dzia³aj¹cych instytucjach dialogu obywatelskiego brakuje wypraco-
wanych procedur wykluczaj¹cych konflikt interesów, które to procedu-
ry s¹ podstaw¹ niezale¿noœci, przejrzystoœci i uczciwoœci prowadzone-
go dialogu, a tak¿e pomagaj¹ wyeliminowaæ ewentualne naciski ze stro-
ny w³adzy czy te¿ korupcjê.
Rekomendacje dotycz¹ce przysz³ych dzia³añ
1. Naj wa ¿ niejsz¹ rzecz¹, pun ktem wyj œcia do da l szych dzia³añ

uzdrawiaj¹cych dialog obywatelski w Polsce, powinno byæ stworzenie
przez rz¹d spójnej wizji roli i miejsca dialogu, zarówno spo³eczne-
go, jak i obywatelskiego w funkcjonowaniu pañstwa. Przy czym rola
dialogu musi wychodziæ poza prost¹ formu³ê zbierania opinii i opieraæ
siê na partnerstwie w powa¿nej, rzetelnej dyspucie publicznej na tematy
i kwestie najwa¿niejsze dla w³adzy i spo³eczeñstwa. Wizja ta powinna
równie¿ okreœlaæ cele wspólne dla pañstwa i obywateli, do osi¹gniê-
cia których powinien prowadziæ dialog spo³eczny i obywatelski. Cele te
bêd¹ stanowiæ punkt odniesienia we wzajemnych relacjach w³adzy
i obywateli, bêd¹ pe³niæ rolê swoistych drogowskazów u³atwiaj¹cych
dojœcie do porozumienia.
163-174
31 marca 2008 12:41:24
2. Wizja dialogu w³adzy i obywateli powinna tak¿e konsekwentnie

d¹¿yæ do prze³amywania resortowoœci i partykularnych interesów
przede wszystkim w samej administracji publicznej, a tak¿e w jej rela-
cjach z partnerami spo³ecznymi i obywatelskimi. Powinna zak³adaæ
otwartoœæ w³adzy na dialog ze wszystkim grupami spo³ecznymi i zawo-
dowymi. Byæ mo¿e w przysz³oœci dobr¹ podstaw¹ do tworzenia celów
ponad podzia³ami bêdzie proces programowania funduszy struktural-
nych, w ramach którego tworzone s¹ przecie¿ najwa¿niejsze dla Polski
strategie rozwojowe.
3. Z takiej wizji powinien wynikaæ spójny system dialogowania,
oparty na podstawowych zasadach i technikach wzajemnej komunika-
cji, które zreszt¹ zosta³y ju¿ zapisane we wspomnianych ju¿ Zasadach
dialogu spo³ecznego. System ten powinien zachowywaæ dotychcza-
sow¹ autonomicznoœæ dialogu spo³ecznego i obywatelskiego, bo szybka
ich integracja nie jest mo¿liwa ze wzglêdu na brak œwiadomoœci wspól-
noty interesów partnerów spo³ecznych i obywatelskich oraz ich nierów-
nomierny rozwój i si³ê, tak¿e w kontekœcie mechanizmów wy³aniania
reprezentacji i powi¹zañ wewn¹trzsektorowych. System powinien jed-
nak zawieraæ w sobie instrumenty i mechanizmy, które bêd¹ motywo-
waæ do wzajemnego komunikowania siê partnerów spo³ecznych i oby-
watelskich, poszukiwania wspólnych interesów oraz stopniowego, na-
turalnego integrowania obu dialogów: spo³ecznego i obywatelskiego.
4. System dialogu obywatelskiego powinien mieæ prze³o¿enie
na ramy prawne adekwatne do przyjêtej wizji, celów, zasad i technik.
Oznacza to koniecznoœæ zmian istniej¹cego prawa, jednak powinny
one byæ przemyœlane, wywa¿one, oparte na ocenie dotychczasowej
praktyki dialogu, ale spójne i konsekwentne. Wydaje siê, ¿e w tej kwe-
stii nie trzeba tworzyæ nowego ustawodawstwa, wystarczy wprowa-
dziæ mniejsze lub wiêksze korekty istniej¹cych regulacji prawnych.
Niezale¿nie od szczegó³owych rozstrzygniêæ prawo powinno zapew-
niaæ podstawowe warunki niezbêdne dla prowadzenia skutecznego
dialogu, zw³aszcza gwarantowaæ równorzêdnoœæ i niezale¿noœæ obu
stron. Konieczne jest wprowadzenie zapisów wykluczaj¹cych konflikt
interesów.
5. Osi¹ takiego systemu mo¿e siê staæ Rada Dzia³alnoœci Po¿yt-
ku Publicznego, jednak reformy wymaga koncepcja funkcjonowania
tej instytucji. Wydaje siê s³uszne, aby wzmocniæ rolê Rady poprzez
163-174
31 marca 2008 12:41:24
usytuowanie jej przy premierze lub Radzie Ministrów, bior¹c pod

uwagê, ¿e dwadzieœcia cztery zadania po¿ytku publicznego wchodz¹
w kompetencje wszystkich resortów. Nale¿y tak¿e zdecydowanie roz-
strzygn¹æ, czy Rada ma pe³niæ przede wszystkim funkcje opinio-
dawczo-doradcze, czy te¿ byæ cia³em negocjacyjnym – miejscem
wspólnego wypracowywania rozwi¹zañ przez przedstawicieli admini-
stracji publicznej i organizacji pozarz¹dowych. W jednym i w drugim
wariancie kompetencje Rady powinny zostaæ wzmocnione w stosunku
do obecnych.
6. U¿yteczne by³oby tak¿e stworzenie i wdra¿anie prostych, ale kon-
sekwentnie przestrzeganych, zw³aszcza przez w³adzê, standardów
i praktyki prowadzenia dialogu, które obowi¹zywa³yby w ró¿nych in-
stytucjach dialogu obywatelskiego. Wydaje siê, ¿e tu tak¿e mo¿na
siêgn¹æ do wielu rozwi¹zañ proponowanych w Zasadach dialogu spo-
³ecznego.
7. Przemyœlenia oraz opracowania czytelnych, jednoznacznych kry-
teriów i pro ce dur wy ma ga me cha nizm wy³ania nia re pre zen tan tów
sektora pozarz¹dowego do komunikowania siê z rz¹dem. Wydaje siê,
¿e w sposób bardzo ostro¿ny i dobrze przemyœlany rz¹d mo¿e wspo-
móc procesy tworzenia siê reprezentacji w sektorze obywatelskim
poprzez okreœlanie kryteriów wyboru reprezentantów, np. wymagaj¹c
rekomendowania ich przez regionalne, bran¿owe czy ogólnopolskie
struktury zrzeszaj¹ce organizacje pozarz¹dowe. W ramach tych spój-
nych zmian legislacyjnych nale¿a³oby tak¿e zastanowiæ siê nad
kszta³tem wys³uchania publicznego, z pewnoœci¹ wy³¹czaj¹c je z usta-
wy lobbingowej i tworz¹c z niego jedn¹ z metod dialogu obywatel-
skiego, oprócz konsultacji czy te¿ negocjacji.
8. Podstawowym obszarem dialogu obywatelskiego s¹ relacje
organizacji pozarz¹dowych z w³adz¹ wykonawcz¹, ale uporz¹dkowa-
nia wymagaj¹ równie¿ formy i zasady komunikowania siê tych organi-
zacji z w³adz¹ ustawodawcz¹, zw³aszcza udzia³ ich przedstawicieli
w pracach komisji i podkomisji sejmowych, w których tak naprawdê
tworzone jest prawo obowi¹zuj¹ce w Polsce. W tym kontekœcie zmian
i doprecyzowania wymaga z pewnoœci¹ formu³a wys³uchania publicz-
nego.
9. Nale¿a³oby tak¿e rozstrzygn¹æ dalsze losy wojewódzkich komisji
dialogu spo³ecznego, których dzia³anie w obecnym kszta³cie jest nie-
163-174
31 marca 2008 12:41:24
skuteczne i nieefektywne. Oparcie dialogu na poziomie regionalnym na

wojewódzkich komisjach dialogu spo³ecznego wymaga³oby przefor-
mu³owania zakresu przedmiotowego dzia³ania tych instytucji, wzmoc-
nienia ich kompetencji, a tak¿e poszerzenia ich sk³adu o partnerów oby-
watelskich. Gdyby takie zmiany zosta³y przeprowadzone, wojewódzkie
komisje dialogu spo³ecznego mog³yby integrowaæ dialog spo³eczny
i obywatelski na poziomie regionalnym. Alternatyw¹ jest wzmacnianie
wojewódzkich komisji jako instytucji dialogu spo³ecznego i równoleg³e
rozwijanie regionalnych rad dzia³alnoœci po¿ytku publicznego jako in-
stytucji dialogu obywatelskiego, z za³o¿eniem, ¿e docelowo te dwie in-
stytucje bêd¹ zintegrowane. Wa¿n¹ instytucj¹, która potencjalnie daje
ogromne mo¿liwoœci dialogowania, a tak¿e integrowania dialogu
spo³ecznego z obywatelskim, s¹ komitety monitoruj¹ce w ramach fun-
duszy strukturalnych. Aby mog³y one pe³niæ tak¹ rolê, nale¿a³oby jed-
nak zmieniæ formu³ê ich funkcjonowania i system wyboru cz³onków.
Istotnym instrumentem dialogu mo¿e staæ siê tak¿e Ocena Skutków Re-
gulacji, wymaga³oby to jednak wzmocnienia roli tego mechanizmu
i uczynienia go form¹ zbierania opinii o skutkach regulacji od wszyst-
kich kluczowych interesariuszy. Najwa¿niejsze jest, aby wszystkie
wspomniane instytucje tworzy³y spójny, przemyœlany system, w którym
ka¿da z nich ma swoje miejsce, rolê i funkcje, a nie – tak jak dotychczas
– by³ to wynik spontanicznych, nieskoordynowanych dzia³añ poszcze-
gólnych resortów.
10. Rz¹d powinien równie¿ dokonaæ przegl¹du i reformy powo³ywa-
nych przez premiera i poszczególnych ministrów oraz szefów urzêdów
centralnych cia³ konsultacyjno-doradczych, w sk³ad których wchodz¹
przedstawiciele ró¿nych œrodowisk, w tym tak¿e organizacji pozarz¹do-
wych. Wiêkszoœæ z nich przejawia niewielk¹ aktywnoœæ i nie jest miejs-
cem dialogu. Dzia³alnoœæ takich cia³ powinna byæ wpisana we wspom-
niany system dialogowania, tak aby tworzyæ spójn¹ ca³oœæ z innymi in-
stytucjami i mechanizmami dialogu obywatelskiego.
11. Aby system dialogu móg³ realizowaæ cele i wype³niaæ wizjê, nie-
zbêdna jest szeroka edukacja zarówno przedstawicieli w³adzy wyko-
nawczej, administracji publicznej, jak i partnerów obywatelskich. Cho-
dzi z jednej strony o upowszechnienie idei dialogu obywatelskiego,
opracowanej wizji i systemu jego funkcjonowania, z drugiej uczenie
metod i technik skutecznego dialogowania. Mo¿liwoœci takich dzia³añ
edukacyjnych w skali odpowiadaj¹cej do potrzeb, które s¹ ogromne,
163-174
31 marca 2008 12:41:24
daje m.in. priorytet V Programu Operacyjnego Kapita³ Ludzki na lata

2007–2013. W celu doskonalenia wzajemnych relacji, eliminowania
b³êdów i Ÿle dzia³aj¹cych rozwi¹zañ niezbêdny jest sta³y, bie¿¹cy moni-
toring dialogu obywatelskiego oraz okresowa, wspólna jego ocena.
W tym zakresie tak¿e mo¿na wykorzystaæ stosowne zapisy projektów
systemowych, które ma realizowaæ Departament Po¿ytku Publicznego
w ramach Programu Operacyjnego Kapita³ Ludzki.
163-174
31 marca 2008 12:41:24
Grzegorz Makowski
Polityka rz¹du wobec organizacji

pozarz¹dowych
Wprowadzenie
Kwestie rozwoju spo³eczeñstwa obywatelskiego wci¹¿ nie zajmuj¹

istotnego miejsca w œwiadomoœci kluczowych polityków i urzêdników.
W zasadzie dla wszystkich gabinetów rz¹dz¹cych po 1989 r. zagadnie-
nia te by³y marginalne. Z wyj¹tkiem epizodycznych przejawów zain-
teresowania, w debacie politycznej nigdy nie pojawi³ siê œlad strategicz-
nego myœlenia o potrzebie wspierania rozwoju spo³eczeñstwa obywa-
telskiego i jego zinstytucjonalizowanej postaci, czyli organizacji poza-
rz¹dowych. O skutkach tego zaniedbania wspominano w raporcie Insty-
tutu Spraw Publicznych, wskazuj¹c m.in. na niechêæ Polaków do podej-
mowania dzia³añ na rzecz dobra wspólnego, anga¿owania siê w ¿ycie
publiczne, tworzenia organizacji czy s³abe uczestnictwo w podstawo-
wych instytucjach demokratycznego pañstwa, czego efektem jest
np. niska frekwencja wyborcza1. Na marginesie warto zauwa¿yæ,
¿e mobilizacja elektoratów w wyborach w paŸdzierniku 2007 r. nie
powinna nikogo napawaæ nadmiernym optymizmem. Frekwencja rze-
czywiœcie by³a najwy¿sza od 1989 r. i przekroczy³a 50%, niemniej zdro-
worozs¹dkowy sceptycyzm ka¿e siê zastanawiaæ, czy jest to sytuacja,
w której szklanka jest do po³owy pe³na, czy te¿ raczej do po³owy pusta.
W istocie by³a to jednak w du¿ym stopniu negatywna reakcja wyni-
1
Por. L. Kolarska-Bobiñska, J. Kucharczyk, J. Zbieranek (red.): Demokracja w Polsce
2005–2007, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007, s. 287–325.
175-184
31 marca 2008 12:46:42
176 Grzegorz Makowski
kaj¹ca z poczucia zagro¿enia, które narasta³o od poprzednich wybo-

rów w 2005 r. Nie mo¿na zatem wierzyæ, ¿e odt¹d Polacy chêtniej bêd¹
brali sprawy swoje rêce, g³êbiej interesowali sprawami publicznymi,
aktywniej uczestniczyli w wyborach i czêœciej zak³adali organizacje
pozarz¹dowe. Bez poczucia zagro¿enia ten kapita³ spo³eczny szyb-
ko siê wyczerpie, bo zabraknie bodŸca, który dalej pobudza³by lu-
dzi do dzia³ania. Niezbêdne s¹ rozwi¹zania systemowe, które bêd¹
wspiera³y rozwój organizacji pozarz¹dowych i spo³eczeñstwa obywa-
telskiego.
Po pierwsze – strategia
Rozwój aktywnego spo³eczeñstwa obywatelskiego, a tym samym

poprawa sytuacji organizacji pozarz¹dowych, wymaga podjêcia syste-
matycznych dzia³añ. W programach obu ugrupowañ, które przejê³y
w³adzê po 21 paŸdziernika 2007 r., s¹ sformu³owania, które œwiad-
czy³yby o chêci pod¹¿ania w takim kierunku. W dokumentach PO mo¿-
na znaleŸæ np. obietnicê rozwi¹zania problemu opodatkowania daro-
wizn rzeczowych czy stworzenia takiego modelu polityki spo³ecznej,
która bêdzie prowadzona wspólnie przez organizacje pozarz¹dowe,
zwi¹zki zawodowe, administracjê publiczn¹ i pracodawców2. Z kolei
PSL obiecywa³ 10-procentowy odpis od podatku na rzecz organizacji
po¿ytku publicznego oraz deklarowa³ chêæ kreowania takiej polityki,
która bêdzie realizowa³a konstytucyjn¹ zasadê pomocniczoœci3.
W programach obu ugrupowañ brakuje jednak strategicznego my-
œlenia. Propozycje odnosz¹ce siê do organizacji pozarz¹dowych s¹
rozproszone, a czasem wzajemnie sprzeczne. Na przyk³ad PO deklaro-
wa³a, ¿e w przysz³oœci udzia³ œrodków publicznych, którymi globalnie
dysponuj¹ organizacje powinien osi¹gn¹æ 60% wszystkich ich zaso-
bów (obecnie, wed³ug niektórych szacunków, jest to oko³o 30%, uwz-
glêdniaj¹c œrodki rz¹dowe i samorz¹dowe). Z drugiej strony to samo
ugrupowanie wskazywa³o na koniecznoœæ budowania oraz promowa-
nia partnerskich stosunków miêdzy administracj¹ i trzecim sektorem.
W polskich warunkach zwiêkszanie udzia³u œrodków publicznych
2
Polska Obywatelska. Podstawy programu politycznego Platformy Obywatelskiej,
Warszawa 2007.
3
Por. Razem tworzymy lepsz¹ przysz³oœæ. Narodowe priorytety PSL na lata 2007–2011,
Warszawa 2007.
175-184
31 marca 2008 12:46:42
Polityka rz¹du wobec organizacji pozarz¹dowych 177
w bud¿etach organizacji pozarz¹dowych najczêœciej wyklucza budo-

wê rzeczywistych, partnerskich relacji miêdzy administracj¹ publiczn¹
i trzecim sektorem. Dlatego te¿ propozycje i obietnice sk³adane przez
polityków w trakcie kampanii wyborczej wymagaj¹ g³êbszego prze-
myœlenia oraz wielu korekt, ale przede wszystkim ujêcia w postaci do-
kumentu o charakterze strategicznym.
Nowy rz¹d powinien przygotowaæ taki dokument we wspó³pracy
z jak najszerszym gronem organizacji pozarz¹dowych oraz ist-
niej¹cych ju¿ platform dialogu obywatelskiego, takich jak Rada
Dzia³alnoœci Po¿ytku Publicznego, Sejmowa Podkomisja ds. Wspó³-
pracy z Organizacjami Pozarz¹dowymi czy Parlamentarny Zespó³
ds. Wspó³pracy z Organizacjami Pozarz¹dowymi. Strategia powin-
na zawieraæ diagnozê sytuacji spo³eczeñstwa obywatelskiego, okre-
œlaæ ogólne cele i sposoby dzia³añ, które rz¹d zamierza podejmo-
waæ w celu ogólnego wzmocnienia spo³eczeñstwa obywatelskiego
i konkretnie – organizacji pozarz¹dowych; uwzglêdniaæ propozycje
zawarte w programach wyborczych oraz przedsiêwziêcia, które ju¿
s¹ wdra¿ane (chodzi tu np. o prace nad nowelizacj¹ Ustawy o dzia³al-
noœci po¿ytku publicznego i o wolontariacie oraz implementacjê Pro-
gramu Opera cyjnego Kapita³ Ludzki, o czym dalej bêdzie jeszcze
mowa).
Strategia nie powinna byæ kalk¹ podobnych dokumentów, które po-
jawia³y siê wczeœniej. Przypomnijmy, ¿e pod koniec swojej kadencji
rz¹d PiS stara³ siê o¿ywiæ strategiê rozwoju spo³eczeñstwa obywatel-
skiego wypracowan¹ w 2005 r. By³a to kopia programu tworzonego je-
szcze za czasów rz¹du Marka Belki, pod k¹tem wykorzystania œrod-
ków unijnych przeznaczonych na okres wydatkowania 2007–2013.
Strategia ta nie doczeka³a siê realizacji, poniewa¿ po wyborach
w 2005 r. ca³kowicie pozbawiono j¹ podstawy finansowej. Powrót do
tego dokumentu w 2007 r. mia³ natomiast charakter dzia³añ pozor-
nych, poniewa¿ nie przewidziano ¿adnych nowych œrodków na reali-
zacjê jego celów. Rz¹d nie powinien pope³niaæ tego samego b³êdu jak
poprzednicy. Istnieje potrzeba opracowania nowej strategii, która bê-
dzie mia³a realne podstawy finansowe i jasne kryteria pozwalaj¹ce na
ocenê jej efektywnoœci.
Wspomniana strategia powinna równie¿ nawi¹zywaæ do koncepcji
umowy spo³ecznej Praca – Gospodarka – Rodzina – Dialog, nad któr¹
prace rozpoczê³y siê w Komisji Trójstronnej pod koniec 2005 r.
W uchwale inicjuj¹cej prace nad umow¹ okreœlono, ¿e powinna ona
175-184
31 marca 2008 12:46:42
uwzglêdniaæ nie tylko interesy tradycyjnych partnerów spo³ecznych

(tzn. pracodawców, pracowników i rz¹du), ale tak¿e potrzeby organiza-
cji obywatelskich. By³ to dobry krok w kierunku poszerzenia pola dialo-
gu obywatelskiego i spo³ecznego. Prace nad tym dokumentem szybko
siê za³ama³y, co do idei by³a to jednak inicjatywa s³uszna. Nowy rz¹d
powinien nie tylko wróciæ do koncepcji umowy spo³ecznej miêdzy
pracodawcami i zwi¹zkami zawodowymi. W kontekœcie potrzeb sek-
tora obywatelskiego powinien j¹ równie¿ zdecydowanie poszerzyæ,
wi¹¿¹c jednoczeœnie ze strategi¹ wzmacniania spo³eczeñstwa obywa-
telskiego. Jeœli w ramach Komisji Trójstronnej prace nad now¹ umo-
w¹ spo³eczn¹ mia³yby znów siê rozpocz¹æ, to powinni zostaæ w nie
w³¹czeni tak¿e reprezentanci organizacji pozarz¹dowych. W³¹czenie
ich w prace Komisji wymaga³oby korekty zasad jej dzia³ania. By³yby
to jednak zmiany niezbêdne, jeœli rzeczywiœcie celem rz¹du jest
wzmacnianie dialogu obywatelskiego i rozwój organizacji pozarz¹do-
wych.
Pilne zmiany w konkretnych aktach prawnych
Jednoczeœnie warto wskazaæ przynajmniej kilka kwestii, którymi na-

le¿y siê zaj¹æ jak najprêdzej, niezale¿nie od tego, czy taka strategia osta-
tecznie zostanie wypracowana, czy nie.
1. Jedn¹ z takich kwestii jest nowelizacja podstawowego aktu praw-
nego reguluj¹cego stosunki miêdzy organizacjami pozarz¹dowymi i ad-
ministracj¹ publiczn¹ – Ustawy o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego
i o wolontariacie4. Prace nad nowelizacj¹ tej ustawy trwaj¹ ju¿ od
2004 r. Towarzyszy³ im d³ugi ci¹g badañ, konsultacji i uzgodnieñ. Or-
ganizacje pozarz¹dowe wielokrotnie, w rozmaitych formach, mia³y
okazjê zabieraæ g³os w tej sprawie. Dlatego te¿ kszta³t nowelizacji, wy-
pracowany jeszcze za rz¹dów PiS, w du¿ym stopniu odzwierciedla zain-
teresowanie i postulaty trzeciego sektora. Niemniej przeprowadzone
pod koniec V kadencji Sejmu wys³uchanie publiczne poœwiêcone projek-
towi ujawni³o, ¿e wci¹¿ istnieje wiele istotnych problemów, których no-
welizacja w obecnym kszta³cie nie rozwi¹¿e. Okaza³o siê równie¿, ¿e
projektowane przepisy mog¹ staæ siê Ÿród³em nowych komplikacji.
4
Ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego i o wolontariacie, DzU
2003, nr 96, poz. 873.
175-184
31 marca 2008 12:46:42
Przyjêty kierunek zmian w ustawie w wielu punktach jest s³uszny –

np. uproszczenie procedur zlecania zadañ czy stworzenie nowych ram
prawnych dla wspó³pracy samorz¹dów z organizacjami. Nowelizacja
generuje jednak co najmniej jeden powa¿ny problem. W obecnym
kszta³cie propozycja zmian zmierza do utrwalenia, a mo¿e nawet po-
g³êbienia, widocznego ju¿ dziœ podzia³u miêdzy organizacje du¿e i ma³e
oraz miêdzy organizacje maj¹ce status po¿ytku publicznego i te, które
go nie maj¹. Najnowsze badania przeprowadzone przez Instytut Spraw
Publicznych pokazuj¹, ¿e ten uboczny efekt ustawy ogranicza pojawia-
nie siê nowych mikroinicjatyw spo³ecznych i coraz bardziej marginali-
zuje ma³e organizacje spo³eczne5. Jednoczeœnie charakter proponowa-
nych zmian mo¿e spowodowaæ dalsze zbiurokratyzowanie oraz usztyw-
nienie dzia³alnoœci du¿ych organizacji i organizacji po¿ytku publiczne-
go, wpychaj¹c je w rolê zwyk³ych zleceniobiorców zadañ publicznych.
Nowelizacja w obecnym kszta³cie, choæ z jednej strony rozwi¹zuje wie-
le problemów szczegó³owych, z drugiej strony mo¿e przynieœæ efekt
pog³êbiaj¹cej siê etatyzacji i oligarchizacji sektora pozarz¹dowego.
Rz¹d i wspieraj¹cy go pos³owie powinni jeszcze raz przeanalizowaæ
pod tym k¹tem ustawê i odpowiedzieæ sobie na pytanie, czy wizja zeta-
tyzowanego sektora pozarz¹dowego, który jest niczym innym jak zlece-
niobiorc¹ zadañ publicznych, jest zgodna z ich programem politycz-
nym.
Rz¹d powinien ponownie jak najszybciej przes³aæ do Sejmu projekt
ustawy zmieniaj¹cej Ustawê o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego, a jed-
noczeœnie zadbaæ o to, aby ca³y dorobek konsultacji i uzgodnieñ wypra-
cowany przez ostatnie trzy lata nie zosta³ zaprzepaszczony. Chodzi tu
zw³aszcza o opinie wyra¿ane przez przedstawicieli organizacji po-
zarz¹dowych podczas wys³uchania publicznego, które odby³o siê
4 wrzeœnia 2007 r. w Sejmie. W tym ostatnim przypadku rz¹d i parla-
mentarzyœci partii koalicyjnych bêd¹ mieli okazjê wykazaæ siê dobr¹
wol¹. Teoretycznie bowiem wnioski z wys³uchania publicznego mog¹
byæ ca³kowicie zignorowane, a pokusa, aby tak post¹piæ, bêdzie tym
wiêksza, ¿e wys³uchanie odby³o siê w poprzedniej kadencji Sejmu, tak
krytykowanej przez obecnych koalicjantów.
5
Por. G. Makowski (red.): Wspó³praca administracji publicznej i organizacji pozarz¹do-
wych w ramach Ustawy o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego i o wolontariacie. Raport z badañ
nad funkcjonowaniem Ustawy o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego i o wolontariacie, Instytut
Spraw Publicznych, Warszawa 2007.
175-184
31 marca 2008 12:46:42
2. Oprócz zmian w Ustawie o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego ko-

rekt wymagaj¹ tak¿e inne podstawowe akty prawne, istotne z punktu
widzenia organizacji obywatelskich, zw³aszcza ustawa Prawo o stowa-
rzyszeniach6 i Ustawa o fundacjach7. Pierwsza z nich zostanie do pe-
wnego stopnia zmieniona wraz nowelizacj¹ Ustawy o dzia³alnoœci po-
¿ytku publicznego. Planuje siê m.in. obni¿enie limitu osób pozwa-
laj¹cego na utworzenie stowarzyszenia rejestrowego – warto podtrzy-
maæ tê propozycjê. Ustawa o fundacjach tak¿e wymaga zmian, byæ
mo¿e nawet bardzo g³êbokich, poniewa¿, jak pokazuj¹ badania8, wiêk-
szoœæ fundacji w Polsce w praktyce jest zaprzeczeniem istoty fundacji.
Nie posiadaj¹ one ¿adnego maj¹tku i funkcjonuj¹ raczej jak organizacje
cz³onkowskie. Obecnie obowi¹zuj¹ca ustawa, choæ nie najgorsza,
w wielu punktach nie odpowiada ju¿ realiom.
W zwi¹zku z tym trzeba siê zastanowiæ nad równoleg³ym uproszcze-
niem przepisów dotycz¹cych tworzenia stowarzyszeñ, tak aby nie znie-
chêca³y one obywateli do samoorganizacji w tej formie, a jednoczeœnie
nie sk³ania³y do kreowania „sztucznych fundacji”, które po prostu ze
wzglêdów proceduralnych ³atwiej utworzyæ i sprawowaæ nad nimi kon-
trolê. Zwyk³e zmniejszenie liczby osób wymaganej do zarejestrowania
stowarzyszenia niewiele tu pomo¿e.
Rz¹d lub pos³owie powinni byæ mo¿e pierwsi wyjœæ z inicjatywami
zmian we wspomnianych ustawach. Niemniej wszelkie dzia³ania w tej
dziedzinie musz¹ byæ prowadzone w ramach jak najszerszych konsul-
tacji z przedstawicielami sektora pozarz¹dowego. Z pewnoœci¹ nie na-
le¿y powielaæ bardzo z³ych praktyk, które towarzyszy³y pracom nad
projektem nowej Ustawy o fundacjach, którego autorem by³ poprzedni
gabinet.
3. Z punktu widzenia polityki na rzecz aktywizacji spo³eczeñstwa
obywatelskiego bardzo istotn¹ kwesti¹ jest równie¿ wadliwy kszta³t
Ustawy o dzia³alnoœci lobbingowej w procesie stanowienia prawa9.
Korekty wymaga przede wszystkim zawarta tam definicja lobbingu.
Jest ona zbyt szeroka i de facto obejmuje wszelk¹ dzia³alnoœæ, która
w jakikolwiek sposób jest zwi¹zana z podejmowaniem decyzji legisla-
6
Ustawa z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, DzU 1989, nr 20, poz. 104.
7
Ustawa z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach, DzU 1984, nr 21 poz. 97.
8
Por. A. Gumkowska, J. Herbst: Podstawowe fakty o organizacjach pozarz¹dowych. Ra-
port z badania 2006, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa 2007.
9
Ustawa z 7 lipca 2005 r. o dzia³alnoœci lobbingowej w procesie stanowienia prawa, DzU
2005, nr 169, poz. 1414.
175-184
31 marca 2008 12:46:42
cyjnych przez organy w³adzy publicznej, w³¹czaj¹c w to równie¿ prawo

do sk³adania petycji i wniosków oraz uzyskiwania dostêpu do informa-
cji publicznej. Potencjalnie przepisy ustawy mog¹ wiêc byæ nadu¿ywa-
ne w celu ograniczenia rzeczniczej dzia³alnoœci organizacji pozarz¹do-
wych i grup obywateli. Niektórzy eksperci sugeruj¹ wrêcz zbadanie
zgodnoœci ustawy lobbingowej z konstytucj¹10.
Powa¿nym b³êdem by³o równie¿ osadzenie w ramach Ustawy o dzia-
³alnoœci lobbingowej instytucji wys³uchania publicznego. Jest to me-
chanizm demokracji bezpoœredniej i dialogu obywatelskiego, tymcza-
sem na gruncie ustawy zosta³ on ujêty po prostu jako narzêdzie dzia³al-
noœci zawodowych lobbystów. Ponadto szczegó³owe regulacje do-
tycz¹ce wys³uchania zawarte w ustawie oraz aktach wykonawczych
(a zw³aszcza w Regulaminie Sejmu) s¹ skrajnie niedoskona³e. Wys³u-
chanie jest procedur¹, której wykonanie zale¿y wy³¹cznie od z³ej lub
dobrej woli polityków i urzêdników, a przepisy reguluj¹ce jego organi-
zacjê i przebieg czyni¹ je podatnym na ró¿nego rodzaju manipulacje.
Z niewiadomych przyczyn zakres stosowania tego mechanizmu zosta³
ograniczony wy³¹cznie do ministerstw i komisji sejmowych. Wszyst-
kich wad, którymi obarczone s¹ rozwi¹zania dotycz¹ce lobbingu i wy-
s³uchania publicznego nie sposób tu wyliczyæ. Doœæ powiedzieæ, ¿e
Ustawa o dzia³alnoœci lobbingowej w procesie stanowienia prawa wy-
maga g³êbokich zmian, które – zw³aszcza z punktu widzenia organizacji
obywatelskich – powinny zmierzaæ do zawê¿enia definicji lobbingu
i wyjêcia spod rygoru tych przepisów instytucji wys³uchania publiczne-
go. Byæ mo¿e samo wys³uchanie – jako narzêdzie, które mo¿e siê
przys³u¿yæ rozwojowi dialogu obywatelskiego, wzmocnieniu roli oby-
wateli i ich organizacji w ¿yciu publicznym – powinno zostaæ ujête
w ogóle w odrêbny sposób, np. w specjalnej ustawie o zasadach prowa-
dzenia dialogu obywatelskiego.
4. Ustawa o podatku od towarów i us³ug. Problem opodatkowania
nieodp³atnie przekazywanych towarów (np. ¿ywnoœci oddawanej na
cele charytatywne), darmowych us³ug (np. porad udzielanych potrze-
buj¹cym przez kancelarie prawne), SMS-ów, za pomoc¹ których doko-
10
Por. M. Wiszowaty: Ustawa o dzia³alnoœci lobbingowej w procesie stanowienia prawa,
„Przegl¹d Sejmowy” 2006, nr 5; M. Zubik: Ustawa o dzia³alnoœci lobbingowej w procesie sta-
nowienia prawa. Uwagi na tle sytuacji organizacji pozarz¹dowych, materia³y z seminarium
„Lobbing i dzia³alnoœæ rzecznicza organizacji pozarz¹dowych w œwietle nowych regulacji praw-
nych” zorganizowanego przez Instytut Spraw Publicznych i Fundacjê im. Stefana Batorego,
Warszawa 10 stycznia 2006.
175-184
31 marca 2008 12:46:42
nuje siê zbiórki na cele publiczne, ju¿ od wielu lat domaga siê rozwi¹za-
nia. Organizacje pozarz¹dowe i odpowiednie resorty (finansów i polity-
ki spo³ecznej) dysponuj¹ wszelkimi niezbêdnymi ekspertyzami i propo-
zycjami gotowych rozwi¹zañ, jednak niezrozumia³y brak woli politycz-
nej do rozpoczêcia debaty nad tym zagadnieniem uniemo¿liwia zmia-
nê sytuacji, która jest skrajnie nieprzyjazna dla rozwoju filantropii
firm i przedsiêbiorstw. Rz¹d powinien powa¿nie zaj¹æ siê t¹ kwe-
sti¹, zw³aszcza w kontekœcie zapowiedzi g³êbokich zmian w ustawie
o VAT.
Organizacje obywatelskie a fundusze unijne
Nowy rz¹d powinien równie¿ uelastyczniæ strukturê programów

unijnych, których potencjalnymi beneficjentami mog¹ byæ równie¿
organizacje pozarz¹dowe. Chodzi tu zw³aszcza o Program Operacyjny
Kapita³ Ludzki. Przypomnijmy, ¿e w wyniku dzia³añ poprzednich gabi-
netów organizacje pozarz¹dowe straci³y szansê na utworzenie Progra-
mu Operacyjnego Spo³eczeñstwo Obywatelskie, który zosta³ opraco-
wany w latach 2004–2005 przy ich du¿ym udziale. Program ów pod-
porz¹dkowano etatystycznej wizji pañstwa promowanej przez PiS
i wpleciono nowy Program Operacyjny Kapita³ Ludzki. W ramach tego
programu specyficzne projekty poœwiêcone rozwojowi trzeciego sek-
tora znalaz³y siê w priorytecie o nazwie „Dobre rz¹dzenie”11. General-
nie sens istnienia organizacji pozarz¹dowych, w kontekœcie tego pro -
gra mu, sprowadza siê do wype³nia nia przez nie roli po moc ni czej
dla administracji publicznej. Jest to wiêc wizja sektora obywatelskie-
go, która zaprzecza zasadzie subsydiarnoœci.
Nowy rz¹d, a zw³aszcza Ministerstwo Pracy i Polityki Spo³ecznej,
które w najwiêkszym stopniu jest odpowiedzialne za wykonanie Pro-
gramu Operacyjnego Kapita³ Ludzki, powinny zadbaæ o to, aby realiza-
cja projektów w ramach tego programu w wiêkszym stopniu uwzglêd-
nia³a aktywn¹ rolê organizacji pozarz¹dowych oraz ich partnersk¹ po-
zycjê wobec administracji publicznej.
11
Por. Szczegó³owy opis priorytetów Programu Operacyjnego Kapita³ Ludzki 2007–2013,
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, 18 wrzeœnia 2007.
175-184
31 marca 2008 12:46:42
Promowanie dobrych standardów dzia³ania sektora

obywatelskiego
Na koniec warto przypomnieæ, ¿e w paŸdzierniku 2007 r. Komitet

Ministrów Rady Europy przyj¹³ rekomendacjê dotycz¹c¹ statusu pra-
wnego organizacji pozarz¹dowych w krajach cz³onkowskich12, która
okreœla podstawowe standardy funkcjonowania trzeciego sektora. Pol-
ska jest jednym z sygnatariuszy tego dokumentu. Rekomendacja ma
m.in. sk³aniaæ rz¹dy pañstw skupionych w Radzie Europy do promowa-
nia aktywnoœci obywateli i ich samoorganizacji. Kraje cz³onkowskie
powinny m.in. uwzglêdniaæ autonomiê organizacji pozarz¹dowych oraz
zapewniaæ jak najwiêcej mo¿liwoœci ich udzia³u procesach decyzyj-
nych na wszystkich szczeblach sprawowania w³adzy. Standardy zawar-
te w rekomendacji powinny znaleŸæ odzwierciedlenie we wszystkich
dzia³aniach, które nowy rz¹d bêdzie ewentualnie podejmowa³ w zwi¹z-
ku z funkcjonowaniem organizacji obywatelskich.
12
Recommendation CM/Rec (2007)14, of the Committee of Ministers to Member States, on
the Legal Status of Non-governmental Organisations in Europe.
175-184
31 marca 2008 12:46:42
175-184
31 marca 2008 12:46:42
Krystyna Ewa Siellawa-Kolbowska
Agnieszka £ada
Jaros³aw Æwiek-Karpowicz
Kszta³cenie obywatelskie1
W Polsce, podobnie jak w wielu postkomunistycznych krajach Euro-

py Œrodkowo-Wschodniej, wci¹¿ brakuje dojrza³ych struktur i roz-
wi¹zañ instytucjonalnych oraz wspomagaj¹cych je inicjatyw obywatel-
skich. Najwa¿niejsza w tym wzglêdzie, a czêsto niedoceniana, jest rola
kszta³cenia obywatelskiego. Obywatelem nikt siê nie rodzi, a rozumie-
nie demokracji i œwiata polityki jest cennym zasobem kapita³u spo³ecz-
nego. Demokracje Europy Zachodniej maj¹ w tej dziedzinie bogate tra-
dycje. Ich doœwiadczenie mo¿e stanowiæ dobry uk³ad odniesienia dla
Polski: wskazaæ wzorce godne naœladowania oraz przestrzec przed
dzia³aniami nieefektywnymi. Przyk³ad modelu niemieckiego, na który
powo³ujemy siê w niniejszym tekœcie, zosta³ wybrany ze wzglêdu na
fakt, ¿e istniej¹ce tam instytucje i przepisy prawne odnosz¹ce siê do
kszta³cenia obywatelskiego s¹ uznawane za bardzo dobrze rozwiniête.
Sprawdzi³y siê one w kilkudziesiêcioletnim okresie funkcjonowania sy-
stemu politycznego Republiki Federalnej.
Zakres pojêcia „kszta³cenie obywatelskie” nie ma dziœ w Polsce wy-
raŸnie okreœlonego znaczenia ani w nauce, ani w dyskursie publicznym.
Zmienia siê w czasie oraz podlega naciskom i zabarwieniom ideologi-
1
W opracowaniu odwo³ujemy siê do danych gromadzonych w ramach projektu Edukacja
obywatelska w Polsce – próba adaptacji wybranych doœwiadczeñ niemieckich, realizowanego
przez Instytut Spraw Publicznych i Fundacjê Konrada Adenauera. Wyniki badañ bêd¹ opubli-
kowane w formie raportu, w którym szerzej zostan¹ przedstawione tezy i rekomendacje zapre-
zentowane w niniejszym tekœcie.
185-190
31 marca 2008 12:47:46
186 Krystyna Ewa Siellawa-Kolbowska, Agnieszka £ada, Jaros³aw Æwiek-Karpowicz
cznym. Na u¿ytek niniejszych rekomendacji przyjmujemy, ¿e kszta³ce-

nie obywatelskie oznacza nabywanie zdolnoœci i œwiadomoœci prawa
obywateli do kszta³towania wspólnoty politycznej, narodowej i miêdzy-
narodowej2.
Istniej¹ca w Polsce formu³a tak rozumianej edukacji obywatelskiej
wymaga reformy. Nale¿y stworzyæ nowe warunki instytucjonalno-
prawne do prowadzenia kszta³cenia i samokszta³cenia obywatelskiego
dla szerszych ni¿ dotychczas grup i œrodowisk spo³ecznych. Istotne jest,
aby edukacja ta nie ogranicza³a siê jedynie do szko³y, choæ m³odzie¿ po-
winna nadal pozostaæ jedn¹ z najwa¿niejszych jej grup docelowych.
Konieczne jest jednak rozszerzenie oferty z dziedziny kszta³cenia oby-
watelskiego tak¿e o programy pozaszkolne, równie¿ dla doros³ych.
W zwi¹zku z tym nasze rekomendacje obejmuj¹ wskazówki odnosz¹ce
siê do problemów wystêpuj¹cych w obu obszarach.
Obecnie mo¿na wskazaæ kilka wa¿nych zadañ w tej dziedzinie.
1. Kszta³cenie obywatelskie powinno zostaæ uznane za jeden
z priorytetów politycznych. Nale¿y zainicjowaæ szerok¹ debatê pu-
bliczn¹ na ten temat, z udzia³em autorytetów spo³ecznych i wielu orga-
nizacji, oraz stworzyæ warunki do jej prowadzenia. Polskie spo³eczeñ-
stwo potrzebuje wyraŸnego sygna³u, ¿e edukacja obywatelska stanowi
domenê ustawicznego, a wiêc wykraczaj¹cego poza okres edukacji
szkolnej, rozwoju wiedzy i kompetencji obywatelskich. Celem dyskur-
su publicznego powinno siê staæ d¹¿enie do wypracowania w obszarze
tego kszta³cenia powszechnego konsensu, tak aby zapobiec obawom
spo³ecznym oraz zarzutom o ideologizacjê i indoktrynacjê w tym
wzglêdzie. Istotne jest, by w wypracowaniu tego typu ustaleñ wspó³-
dzia³a³y wszystkie, aktywne w dziedzinie kszta³cenia obywatelskiego,
grupy i organizacje, w tym tak¿e partie polityczne. Dobry wzorzec sta-
nowi niemiecki „Konsens Beutelsbachski” (Beutelsbacher Konsens)
zawarty w latach siedemdziesi¹tych XX w. W pierwotnym ujêciu od-
nosi³ siê on do edukacji szkolnej, ale uznawany jest równie¿ przez mul-
tiplikatorów pozaszkolnego kszta³cenia obywatelskiego. G³osi on zakaz
indoktrynacji w procesie nauczania, nakaz ukazywania jako kontrower-
syjne tego, co jest w nauce i polityce kontrowersyjne oraz zalecenie,
¿eby uczeñ móg³ analizowaæ sytuacjê polityczn¹ z punktu widzenia
2
W niniejszym tekœcie synonimicznie do pojêcia „kszta³cenie obywatelskie” bêdziemy
stosowaæ pojêcie „edukacja obywatelska”.
185-190
31 marca 2008 12:47:46
Kszta³cenie obywatelskie 187
w³asnego interesu, szukaæ dróg i œrodków, dziêki którym bêdzie móg³

je realizowaæ.
2. Potrzeby z zakresu edukacji obywatelskiej w obszarze szkolnym
i pozaszkolnym powoduj¹, ¿e warto rozwa¿yæ powo³anie instytucji
publicznej, która wspiera³aby i koordynowa³a dzia³ania w dziedzi-
nie kszta³cenia obywatelskiego. Jako przyk³ad takiej instytucji mo¿e
pos³u¿yæ niemiecka Bundeszentrale für politische Bildung (Federalna
Centrala Kszta³cenia Obywatelskiego), która, jako instytucja pañstwo-
wa, zajmuje siê promowaniem samej idei takiej edukacji, informowa-
niem, przyznawaniem œrodków partnerom spo³ecznym dzia³aj¹cym
w tej dziedzinie, organizowaniem wielu znacz¹cych imprez o szerokim
zasiêgu oraz prowadzeniem dzia³alnoœci wydawniczej. Jej istotn¹ cech¹
jest niezale¿noœæ od nacisków politycznych, gwarantowana prawem
i sk³adem gremiów kontroluj¹cych prowadzon¹ dzia³alnoœæ. Stworze-
nie w Polsce autonomicznej, publicznej instytucji zajmuj¹cej siê
kszta³ceniem obywatelskim mog³oby podnieœæ jego rangê w naszym
kraju oraz zapewniæ mu potrzebne wsparcie merytoryczne i infrastruk-
turalne. Niew¹tpliwie jednak by³oby to du¿e, kosztowne przedsiêwziê-
cie, wymagaj¹ce szerokiego porozumienia wielu stron, a przede wszy-
stkim zagwarantowania niezale¿noœci od nacisków politycznych.
3. Istotnymi podmiotami realizuj¹cymi zadanie pozaszkolnego kszta³-
cenia obywatelskiego s¹ organizacje pozarz¹dowe. Obecnie obserwuje
siê wiele ich dzia³añ w tym wzglêdzie, ale nie przebiegaj¹ one w sposób
skoordynowany. Aktorom z tej dziedziny czêsto brakuje informacji
o ewentualnych partnerach lub o tym, gdzie i jak mo¿na uzyskaæ wspar-
cie finansowe. Nie zawsze maj¹ te¿ mo¿liwoœci dotarcia do szerszych
grup odbiorców oraz zainteresowania przedstawicieli w³adz swoj¹ dzia-
³alnoœci¹. Rozwi¹zaniem tych problemów mog³oby byæ tworzenie „or-
ganizacji parasolowych” lub sieci wspó³pracy, które zajmowa³yby
siê wypracowywaniem wspólnych propozycji dzia³añ w dziedzinie
kszta³cenia obywatelskiego, reprezentowaniem ich interesów oraz
u³atwianiem komunikacji miêdzy nimi. Impuls do powstania tego typu
zrzeszaj¹cego podmiotu powinien wyjœæ od samych zainteresowanych
jego istnieniem organizacji. Istotne jest jednak, by spotka³ siê z aprobat¹
oraz otwartoœci¹ na wspó³pracê ze strony odpowiednich instytucji pub-
licznych. Jak wynika z prowadzonych przez nas badañ, powstanie takiej
„sieci organizacji” – opieraj¹cej siê na regularnym kontakcie jej cz³on-
ków oraz prowadzeniu odpowiedniej strony internetowej, zawieraj¹cej
185-190
31 marca 2008 12:47:46
bazê danych (inicjatyw i programów z zakresu kszta³cenia obywatel-

skiego istniej¹cych w Polsce i w Unii Europejskiej) – cieszy³oby siê
zainteresowaniem praktyków z tej dziedziny. Dotychczasowe doœwiad-
czenia pokazuj¹, ¿e takie przedsiêwziêcia podjête przez administracjê
pañstwow¹ (np. strona internetowa Scholaris) s¹ mniej efektywne od
tych zainicjowanych przez sektor pozarz¹dowy (np. strona ngo.pl czy
sieæ Grupa Zagranica).
Jest istotne, by wspó³pracuj¹ce ze sob¹ podmioty pozarz¹dowe zo-
sta³y przez administracjê pañstwow¹ uznane za partnera do rozmów
i wspólnych dzia³añ w zakresie edukacji obywatelskiej oraz mog³y li-
czyæ na konkretne wsparcie.
Organizacje, które w swoich statutach maj¹ wpisan¹ szeroko pojêt¹
dzia³alnoœæ zwi¹zan¹ z kszta³ceniem obywatelskim mo¿na podzieliæ
na dwie grupy. Wiêkszoœæ z nich to niewielkie, s³abe struktury, opie-
raj¹ce siê na inicjatywie obywateli i aktywnoœci wolontariackiej. Ich
istotn¹ zalet¹ jest fakt obejmowania swoim oddzia³ywaniem œrodo-
wisk lokalnych. Dlatego te¿ wskazane jest tworzenie specjalnych mo-
¿liwoœci dla tego rodzaju inicjatyw – u³atwiaj¹cych udzia³ w szerszych
programach aktywizacji obywatelskiej i/lub pozyskiwanie przez nie
œrodków finansowych. By³yby one skierowane przede wszystkim do
tych œrodowisk lokalnych, które do dziœ charakteryzuj¹ siê wysokimi
wskaŸnikami absencji w ¿yciu politycznym i publicznym. G³ównym
problemem inicjatyw obywatelskich jest bowiem trudnoœæ w zdoby-
waniu funduszy na swoje projekty, zwi¹zana ze skomplikowanym po-
stêpowaniem grantodawczym, wymaganiami prawno-administracyj-
nymi oraz koniecznoœci¹ posiadania doœwiadczenia w danej dziedzi-
nie. W zwi¹zku z tym postulujemy wprowadzenie specjalnych œcie¿ek
pozyskiwania grantów przez inicjatywy lokalne. Przyznawane w ten
sposób wsparcie nie musi byæ wysokie, powinno jednak byæ mo¿liwe
do zdobycia w prosty i szybki sposób, na podstawie decyzji urzêdni-
ków samorz¹dowych znaj¹cych lokaln¹ sytuacjê.
Drug¹ grupê stanowi¹ organizacje pozarz¹dowe dzia³aj¹ce od d³u¿-
szego czasu i funkcjonuj¹ce coraz bardziej profesjonalnie – o wy-
kszta³conej strukturze, grupach docelowych i tematyce dzia³ania. One
tak¿e nie maj¹ sta³ego zabezpieczenia finansowego dla prowadzonej
dzia³alnoœci. Ogranicza to ich mo¿liwoœci rozwoju oraz powoduje bra-
ki kadrowe. Problemem jest koniecznoœæ uzyskiwania funduszy po-
przez ubieganie siê o œrodki na konkretne, tematycznie okreœlone pro-
jekty. Dlatego zdarza siê, ¿e organizacje, chc¹c zdobyæ finanse na dal-
185-190
31 marca 2008 12:47:46
Kszta³cenie obywatelskie 189
sze funkcjonowanie, dostosowuj¹ swoj¹ dzia³alnoœæ do aktualnych

oczekiwañ grantodawców, nie bior¹c pod uwagê ani swoich kompeten-
cji w danej dziedzinie, ani potrzeb swoich sta³ych grup docelowych.
Uzyskiwane w ten sposób fundusze – na konkretny projekt – w niewie-
lkim stopniu pokrywaj¹ koszty osobowe i administracyjne. Rozwi¹za-
niem tego problemu mog³oby byæ przyznawanie takim organizacjom
œrodków nie na konkretne projekty, lecz na dzia³alnoœæ na okres
roku. W celu uzgodnienia, które organizacje powinny dostawaæ takie
wsparcie, nale¿a³oby ustaliæ, wzorem niemieckiej Bundeszentrale für
politische Bildung, wytyczne, wskazuj¹ce warunki, które dane or-
ganizacje musia³yby spe³niæ, ¿eby móc otrzymywaæ dotacjê3. Istotne
jest równie¿, aby przyznawana kwota mog³a byæ w okreœlonej czêœci
przeznaczana na koszty osobowe, administracyjne i rozwój organiza-
cyjny. Zalet¹ takiego rozwi¹zania by³oby przede wszystkim zwiêksze-
nie stabilnoœci finansowej tych organizacji, która skutkowa³aby mo¿-
liwoœci¹ rozwoju instytucjonalnego, zahamowaniem, wystêpuj¹cej
obecnie, du¿ej rotacji pracowników oraz wzmocnieniem dzia³añ bene-
ficjentów w dziedzinach, w których s¹ oni kompetentni. Oznacza³oby
tak¿e zmniejszenie biurokracji, gdy¿ przyznawanie i rozliczanie dota-
cji odbywa³oby siê w cyklu rocznym.
Jako dobry przyk³ad sprawnego przyznawania wsparcia mo¿e
pos³u¿yæ system stworzony przez Polsko-Niemieck¹ Wspó³pracê
M³odzie¿y (Deutsch-Polnisches Jugendwerk), która ma m.in. rozbudo-
wan¹ sieæ tzw. niepañstwowych jednostek centralnych. Przyznawane
im na okres roku dotacje rozdzielaj¹ one pomiêdzy swoje organizacje
cz³onkowskie lub dysponuj¹ nimi wed³ug aktualnych potrzeb bez ko-
niecznoœci konsultowania ka¿dego projektu z pracownikami Jugend-
werku. Rozwi¹zanie to wykorzystuje zarówno polskie, jak i niemieckie
doœwiadczenia z dzia³alnoœci w omawianej dziedzinie. Pokazuje ono, ¿e
wspó³praca miêdzynarodowa w kwestii kszta³cenia obywatelskiego
mo¿e przynieœæ pozytywne rezultaty, dlatego te¿ warto k³aœæ nacisk na
jej sta³e wzmacnianie.
4. W obszarze szkolnej edukacji obywatelskiej konieczna jest refor-
ma kszta³cenia i pracy nauczycieli przedmiotu „wiedza o spo³eczeñ-
3
Sama BpB nie przyznaje œrodków na administracjê, lecz na projekty na okres roku. Stosu-
je natomiast surowe kryteria oceny organizacji aplikuj¹cych. Nasz postulat nie jest wiêc kopi¹
wzorca niemieckiego, lecz po³¹czeniem ró¿nych istniej¹cych tam rozwi¹zañ i oczekiwañ ini-
cjatyw spo³ecznych.
185-190
31 marca 2008 12:47:46
stwie”. W wyniku dzia³añ kolejnych rz¹dów po 1989 r. zreformowano

jego podstawy programowe, ustalono wymogi formalnego wykszta³ce-
nia koniecznego do nauczania, wprowadzono go do puli przedmiotów
maturalnych. Jednak poziom kszta³cenia uzale¿niony jest od pracy jego
multiplikatorów – g³ównie nauczycieli. Aktywne techniki nauczania,
dbanie o szkoln¹ demokracjê, du¿o intensywniejsza potrzeba uzu-
pe³niania wiedzy przedmiotowej – wszystko, czego wymaga efektywna
edukacja obywatelska w szkole – wp³ywa na warunki pracy nauczycieli
tego przedmiotu. Wart rozwa¿enia jest pomys³ wliczenia godzin szko-
leñ z zakresu kszta³cenia obywatelskiego i poœwiêcanych na organizo-
wanie zajêæ poza szko³¹ czy opieki nad samorz¹dem szkolnym do czasu
ich pracy. Dotyczy to te¿ zdobywania grantów na projekty szkolne i rea-
lizowania programów unijnych. Z drugiej strony niezbêdne s¹ ³atwo do-
stêpne, o wysokim standardzie metodologicznym i merytorycznym,
materia³y nauczania tego przedmiotu, które bêd¹ prezentowaæ gotowe
schematy przeprowadzania aktywnych zajêæ. U³atwi to nauczycielom
pracê z m³odzie¿¹ z zastosowaniem nowoczesnych metod.
Podsumowuj¹c, nale¿y podkreœliæ koniecznoœæ d¹¿enia do szerokiej

wspó³pracy wszystkich podmiotów zaanga¿owanych w kszta³cenie
obywatelskie – od inicjatyw obywatelskich, poprzez wiêksze organiza-
cje pozarz¹dowe, po administracjê pañstwow¹. Konieczne jest istnienie
dialogu miêdzy nimi, ale tak¿e wypracowanie konkretnych rozwi¹zañ
prawnych oraz zapewnienie wsparcia finansowego. Niezbêdne instru-
menty i œrodki udostêpniane przez instytucje publiczne nie powinny
jednak ograniczaæ swobody dzia³ania niezale¿nych aktorów. Istotne
jest jednoczeœnie, aby ustalone formy wsparcia oraz œrodki wygospo-
darowane na te cele by³y sta³e i nie zmniejszane wraz ze zmianami
w³adz pañstwowych. Konieczne jest wiêc stworzenie stabilnych zasad
dzia³ania w tej dziedzinie, przy poszanowaniu niezale¿noœci i potrzeb
obywatelskich inicjatyw i organizacji spo³ecznych.
185-190
31 marca 2008 12:47:46
Noty o autorach 191
Noty o autorach
Jan Barcz – prawnik, profesor doktor habilitowany. Kierownik Kate-

dry Prawa Miêdzynarodowego i Prawa Unii Europejskiej w Ko-
legium Prawa Wy¿szej Szko³y Przedsiêbiorczoœci i Zarz¹dzania
im. Leona KoŸmiñskiego w Warszawie.
Marcin B¹kiewicz – politolog, doktor. Pracuje w Wy¿szej Szkole
Pedagogicznej Towarzystwa Wiedzy Powszechnej w Warsza-
wie. Zajmuje siê systemami wyborczymi oraz samorz¹dem tery-
torialnym.
Adam Bodnar – doktor nauk prawnych. Sekretarz Zarz¹du Helsiñskiej
Fundacji Praw Cz³owieka oraz adiunkt w Zak³adzie Praw
Cz³owieka Wydzia³u Prawa i Administracji Uniwersytetu War-
szawskiego.
Krzysztof Burnetko – dziennikarz i publicysta tygodnika „Polityka”.
Zajmuje siê problematyk¹ prawn¹ i ustrojow¹.
Marek Chmaj – prawnik, profesor doktor habilitowany. Kierownik
Katedry Prawa Konstytucyjnego Wydzia³u Prawa Uniwersytetu
Warmiñsko-Mazurskiego w Olsztynie, wyk³adowca w Wy¿-
szej Szkole Handlu i Prawa im. Ryszarda £azarskiego w War-
szawie.
Jaros³aw Æwiek-Karpowicz – politolog, doktorant w Instytucie Nauk
Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego oraz wspó³pracow-
nik Instytutu Spraw Publicznych. Zajmuje siê teori¹ demokracji,
transformacj¹ polityczn¹ i gospodarcz¹ pañstw postradzieckich
oraz problematyk¹ integracji europejskiej.
Tomasz Grzegorz Grosse – doktor nauk spo³ecznych. Ekspert Instytu-
tu Spraw Publicznych. Zajmuje siê problematyk¹ rozwoju regio-
nalnego i polityk¹ spójnoœci.
Lena Kolarska-Bobiñska – socjolog, profesor doktor habilitowany.
Dyrektor Instytutu Spraw Publicznych. Autorka wielu ksi¹¿ek,
artyku³ów oraz badañ, komentatorka wydarzeñ spo³ecznych
i politycznych w mediach.
191-194
31 marca 2008 12:55:33
192 Noty o autorach
Agnieszka £ada – politolog, ekspert, stypendystka Instytutu Spraw Pu-

blicznych. Doktorantka na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Po-
litycznych Uniwersytetu Warszawskiego. Specjalizuje siê w te-
matyce europejskiej, zw³aszcza niemieckiej.
Grzegorz Makowski – socjolog, doktor. Pracownik naukowy Instytutu
Stosowanych Nauk Spo³ecznych Uniwersytetu Warszawskiego,
ekspert Instytutu Spraw Publicznych, cz³onek zespo³u monito-
ruj¹cego otoczenie instytucjonalno-prawne w ramach projektu
Kompas realizowanego przez ISP.
Rados³aw Markowski – politolog, profesor doktor habilitowany. Dy-
rektor Instytutu Nauk Politycznych w Szkole Wy¿szej Psycholo-
gii Spo³ecznej w Warszawie, Kierownik Pracowni Badañ
Wyborczych w Instytucie Studiów Politycznych PAN.
Bart³omiej Nowotarski – doktor prawa, prawnik-konstytucjonalista.
Pracownik naukowy Uniwersytetu Ekonomicznego we Wroc-
³awiu. Od 1990 r. ekspert Komisji Konstytucyjnej, w latach
1990–1992 jej sekretarz. Wspó³autor projektu Ma³ej Konstytu-
cji, autor obowi¹zuj¹cej ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu.
Zajmuje siê konsolidacj¹ demokracji oraz systemami prezydenc-
kimi i parlamentarnymi w m³odych demokracjach.
Wojciech Sadurski – prawnik, profesor doktor habilitowany. Pracuje
na Wydziale Prawa w Europejskim Instytucie Uniwersyteckim
we Florencji oraz w Centrum Europejskim Uniwersytetu War-
szawskiego. Zajmuje siê g³ównie prawa, filozofi¹ polityczn¹
oraz prawem konstytucyjnym porównawczym.
Tomasz Schimanek – polityk spo³eczny, od ponad 15 lat dzia³aj¹cy
w organizacjach pozarz¹dowych, wicedyrektor ds. programo-
wych Akademii Rozwoju Filantropii w Polsce, ekspert i trener,
cz³onek cia³ doradczych oraz konsultacyjnych w sferze dzia³ania
trzeciego sektora.
Krystyna Ewa Siellawa-Kolbowska – socjolog, doktor nauk humani-
stycznych. Pracuje w Katedrze Socjologii Wydzia³u Nauk
Humanistycznych Szko³y G³ównej Gospodarstwa Wiejskiego
w Warszawie. Wspó³za³o¿ycielka i cz³onek Zarz¹du Fundacji
Instytut Badañ nad Podstawami Demokracji. Ekspert i wspó³pra-
191-194
31 marca 2008 12:55:33
Noty o autorach 193
cownik Instytutu Spraw Publicznych. Zajmuje siê problemami

m³odzie¿y, spo³eczeñstwem obywatelskim i edukacj¹ obywa-
telsk¹. Doœwiadczenie badawcze: miêdzynarodowe badania
m³odzie¿y, badania ewaluacyjne i edukacyjne.
Wies³aw Staœkiewicz – prawnik i socjolog, doktor. Pracuje w Katedrze
Filozofii Prawa Wydzia³u Prawa i Administracji Uniwersytetu
Warszawskiego. Zajmuje siê filozofi¹ i socjologi¹ prawa
Dawid Szeœci³o – prawnik w Programie Spraw Precedensowych Hel-
siñskiej Fundacji Praw Cz³owieka.
Anna Œledziñska-Simon – magister prawa i stosunków miêdzynarodo-
wych, doktor prawa. Koordynator projektu Wydzia³u Prawa
i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego dotycz¹cego orze-
cznictwa praw cz³owieka. Kierownik Katedry S³u¿b i Pracy So-
cjalnej w Dolnoœl¹skiej Wy¿szej Szkole S³u¿b Publicznych.
Jaros³aw Zbieranek – prawnik i politolog. Analityk w Instytucie
Spraw Publicznych, koordynator Programu Obywatel i Prawo
ISP. Zajmuje siê prawem wyborczym i finansowaniem polityki.
Micha³ Zió³kowski – prawnik w Programie Spraw Precedensowych
Helsiñskiej Fundacji Praw Cz³owieka.
191-194
31 marca 2008 12:55:33
191-194
31 marca 2008 12:55:33
Instytut Spraw Publicznych
Lista publikacji z lat 2000–2008
W przygotowaniu:
q Marek Rymsza, Tomasz KaŸmierczak (ed.), Polish Model of Social Econo-
my. Past and Present
q Praca zbiorowa: Aktywnoœæ ekonomiczna cudzoziemców
Publikacje ksi¹¿kowe:
q Tomasz Grzegorz Grosse, Europa na rozdro¿u
q Jan Grzymski, Rozmowa czy konfrontacja?
q Aktywizowanie wyborców, Warszawa 2008
q Marek Rymsza (red.), Organizacje pozarz¹dowe. Dialog obywatelski. Polity-
ka pañstwa, Warszawa 2007
q Justyna Frelak, Witold Klaus, Jakub Wiœniewski, Przystanek Polska. Anali-
za programów integracyjnych dla cudzoziemców w Polsce, Warszawa 2007
q Marek Rymsza, Grzegorz Makowski, Magdalena Dudkiewicz (red.), Pañ-
stwo a trzeci sektor. Prawo i instytucje w dzia³aniu, Warszawa 2007
q Tomasz Grzegorz Grosse, Innowacyjna gospodarka na peryferiach?, War-
szawa 2007
q Tomasz KaŸmierczak (red.), Zmiana w spo³ecznoœci lokalnej, Warszawa 2007
q Jacek Kochanowicz, S³awomir Mandes, Miros³awa Marody (red.), Kulturo-
we aspekty transformacji ekonomicznej, Warszawa 2007
q Ewa Giermanowska (red.), M³odzi niepe³nosprawni o sobie. Rodzina, edu-
kacja, praca, Warszawa 2007
q Ewa Giermanowska (red.), M³odzi niepe³nosprawni. Aktywizacja zawodo-
wa i nietypowe formy zatrudnienia, Warszawa 2007
q Tomasz KaŸmierczak, Marek Rymsza, Kapita³ spo³eczny. Ekonomia
spo³eczna, Warszawa 2007
q Józefina Hrynkiewicz, Odrzuceni. Analiza procesu umieszczania dzieci
w domach dziecka, Warszawa 2006
q Anna Kwak (red.), Z opieki zastêpczej w doros³e ¿ycie, Warszawa 2006
q Piotr KaŸmierkiewicz (red.), EU Accesion Prospects for Turkey and Ukrai-
ne. Debates in New Member States, Warszawa 2006
q Mateusz B³aszczyk, Jacek Sroka (red.), Sieci czy struktury? Dialog spo³ecz-
ny na poziomie regionalnym, Warszawa 2006
q Marek Rymsza (red.), Elastyczny rynek pracy i bezpieczeñstwo socjalne,
Warszawa 2005
195-204
31 marca 2008 14:54:36
196 Lista publikacji z lat 2000–2008
q Magdalena Arczewska, Nie tylko jedna ustawa. Prawo o organizacjach

pozarz¹dowych, Warszawa 2005
q El¿bieta Putkiewicz, Korepetycje – szara strefa edukacji, Warszawa 2005
q Piotr KaŸmierkiewicz (red.), The Visegrad States between Schengen and
Neigbourhood, Warszawa 2005
q Marcin Walecki, Money and Politics in Poland, Warszawa 2005
q Dominik Antonowicz, Uniwersytet przysz³oœci. Wyzwania i modele poli-
tyki, Warszawa 2005
q Mariola Rac³aw-Markowska (red.), Pomoc dzieciom i rodzinie w œrodowi-
sku lokalnym, Warszawa 2005
q Lena Kolarska-Bobiñska, Jacek Kucharczyk, Piotr Maciej Kaczyñski (red.),
Mosty przez Atlantyk? Postawy Polaków, Czechów, S³owaków wobec Sta-
nów Zjednoczonych, Warszawa 2005
q Mateusz Fa³kowski, Jacek Kucharczyk (red.), Obywatele Europy. Inte-
gracja europejska w polskim ¿yciu publicznym, Warszawa 2005
q Tomasz Grzegorz Grosse, Polityka regionalna Unii Europejskiej. Przy-
k³ad Grecji, W³och, Irlandii i Polski. Wydanie II, uzupe³nione i rozszerzo-
ne, Warszawa 2004
q Lena Kolarska-Bobiñska (red.), Œwiadomoœæ ekonomiczna spo³eczeñstwa
i wizerunek biznesu, Warszawa 2004
q Krzysztof Konarzewski, Reforma oœwiaty. Podstawa programowa i warun-
ki kszta³cenia, Warszawa 2004
q Marek Rymsza (red.), Reformy spo³eczne. Bilans dekady, Warszawa 2004
q Eleonora Zieliñska (red.), Miêdzynarodowy Trybuna³ Karny. USA i UE:
dwa ró¿ne podejœcia, Warszawa 2004
q András Sajó, Freedom of Expression (angielska i rosyjska wersja jêzykowa),
Warszawa 2004
q Piotr KaŸmierkiewicz (red.), Neighbourhood across a Divide?, Warszawa
2004
q Tomasz Grzegorz Grosse (red.), Polska wobec nowej polityki spójnoœci
Unii Europejskiej, Warszawa 2004
q El¿bieta Putkiewicz, Anna Wi³komirska, Szko³y publiczne i niepubliczne:
porównanie œrodowisk edukacyjnych, Warszawa 2004
q Teodor Bulenda, Ryszard Musid³owski (red.), System penitencjarny i post-
penitencjarny w Polsce, Warszawa 2003
q Piotr Mazurkiewicz (red.), Koœció³ katolicki w przededniu wejœcia Polski do
Unii Europejskiej, Warszawa 2003
q Anna Titkow (red.), Szklany sufit: bariery i ograniczenia karier kobiet,
Warszawa 2003
195-204
31 marca 2008 14:54:36
Lista publikacji z lat 2000–2008 197
q Krystyna Iglicka (red.), Integracja czy dyskryminacja? Polskie wyzwania

i dylematy u progu wielokulturowoœci, Warszawa 2003
q Krystyna Iglicka (red.), Migration and Its Impact on Labour Markets in Po-
land and Ukraine, Warszawa 2003 (angielska i ukraiñska wersja jêzykowa)
q Tomasz KaŸmierczak, Marek Rymsza (red.), W stronê aktywnej polityki
spo³ecznej, Warszawa 2003
q Marek Zubik (red.), Zapobieganie konfliktowi interesów w III RP, Warsza-
wa 2003
q Mariusz Jan Rad³o, Wyzwanie konkurencyjnoœci. Strategia Lizboñska
w poszerzonej Unii Europejskiej, Warszawa 2003
q Beata £aciak (red.), Dziecko we wspó³czesnej kulturze medialnej, Warsza-
wa 2003
q Ewa Giermanowska, Mariola Rac³aw-Markowska, Spo³ecznoœci lokalne
wobec problemu bezrobocia m³odzie¿y, Warszawa 2003
q Lena Kolarska-Bobiñska (red.), Obraz Polski i Polaków w Europie, War-
szawa 2003
q Tomasz Grzegorz Grosse, Zmierzch decentralizacji w Polsce? Polityka roz-
woju w województwach w kontekœcie integracji europejskiej, Warszawa
2003
q Urszula Kurczewska, Ma³gorzata Molêda-Zdziech, Lobbing w Unii Euro-
pejskiej, Warszawa 2002
q Janusz Halik (red.), Starzy ludzie w Polsce. Spo³eczne i zdrowotne skutki
starzenia siê spo³eczeñstwa, Warszawa 2002
q Józefina Hrynkiewicz (red.), Przeciw ubóstwu i bezrobociu: lokalne inicja-
tywy obywatelskie, Warszawa 2002
q Henryk Domañski, Ubóstwo w spo³eczeñstwach postkomunistycznych,
Warszawa 2002
q Adam Zieliñski, Marek Zubik (red.), Przysz³oœæ polskiego wymiaru spra-
wiedliwoœci, Warszawa 2002
q Krystyna Iglicka (red.), Migracje powrotne Polaków – powroty sukcesu czy
rozczarowania?, Warszawa 2002
q Barbara Fatyga, Jolanta Rogala-Ob³êkowska, Style ¿ycia m³odzie¿y a nar-
kotyki. Wyniki badañ empirycznych, Warszawa 2002
q Ma³gorzata Fuszara (red.), Kobiety w Polsce na prze³omie wieków. Nowy
kontrakt p³ci?, Warszawa 2002
q Jacek Kucharczyk (red.), Europa – Ameryka. Transatlantycki wymiar re-
form Unii Europejskiej, Warszawa 2002
q Marcin Walecki (red.), Kulisy finansowania polityki, Warszawa 2002
q Ochrona uchodŸców w Polsce (wspólnie z MSZ i UNHCR), Warszawa
2002
195-204
31 marca 2008 14:54:36
q Jan Barcz (red.), Czy zmieniaæ konstytucjê? Ustrojowo-konstytucyjne aspekty

przyst¹pienia Polski do UE, Warszawa 2002
q Zmiany w systemie oœwiaty. Wyniki badañ empirycznych, Warszawa 2002
q Janusz Borkowski, Jednostka a administracja publiczna po reformie ustro-
jowej, Warszawa 2001
q W³adys³aw Czapliñski, Anna Wyrozumska, Sêdzia krajowy wobec prawa
miêdzynarodowego, Warszawa 2001
q Ryszard Chruœciak, Wiktor Osiatyñski, Tworzenie konstytucji w Polsce
w latach 1989–1997, Warszawa 2001
q Juliusz Gardawski, Zwi¹zki zawodowe na rozdro¿u, Warszawa 2001
q Barbara G¹ciarz, W³odzimierz Pañków, Dialog spo³eczny po polsku – fikcja
czy szansa?, Warszawa 2001
q Józefina Hrynkiewicz (red.), Mierniki i wskaŸniki w systemie ochrony zdro-
wia, Warszawa 2001
q Józefina Hrynkiewicz (red.), Decentralizacja zadañ spo³ecznych pañstwa,
Warszawa 2001
q Lena Kolarska-Bobiñska, Andrzej Rosner, Jerzy Wilkin (red.), Przysz³oœæ
wsi polskiej. Wizje, strategie, koncepcje, Warszawa 2001
q Krzysztof Konarzewski (red.), Szkolnictwo w pierwszym roku reformy sy-
stemu oœwiaty, Warszawa 2001
q Antonina Ostrowska, Osoby niepe³nosprawne w Polsce w latach dziewiêæ-
dziesi¹tych, Warszawa 2001
q Ewa Pop³awska (red.), Konstytucja dla rozszerzaj¹cej siê Europy, Warsza-
wa 2001
q Marek Rymsza (red.), Samotne macierzyñstwo i polityka spo³eczna, War-
szawa 2001
q Jan Widacki, Marek M¹czyñski, Janina Czapska, Local Community, Public
Security. Central and Eastern Countries under Transformation, Warszawa
2001
q Miros³aw Wyrzykowski (red.), Konstytucyjne podstawy systemu prawa,
Warszawa 2001
q Andrzej Zoll (red.), Racjonalna reforma prawa karnego, Warszawa 2001
q Polska droga do Schengen. Opinie ekspertów, Warszawa 2001
q Kate Hansen Bundt, Norwegia mówi „nie”, Warszawa 2000
q Ch³op, rolnik, farmer? Przyst¹pienie Polski do Unii Europejskiej – nadzieje
i obawy polskiej wsi, Warszawa 2000
q Janina Czapska, Bezpieczeñstwo lokalne. Spo³eczny kontekst prewencji kry-
minalnej, Warszawa 2000
q Henryk Domañski, Hierarchie i bariery spo³eczne w latach dziewiêædzie-
si¹tych, Warszawa 2000
195-204
31 marca 2008 14:54:36
q Miros³aw Granat (red.), Organizacje pozarz¹dowe w Polsce. Podstawy

prawno-finansowe, Warszawa 2000
q Miros³aw Wyrzykowski (red.), Constitutional Cultures, Warszawa 2000
q Tomasz Grzegorz Grosse, Polityka regionalna Unii Europejskiej i jej
wp³yw na rozwój gospodarczy. Przyk³ad Grecji, W³och, Irlandii i wnioski
dla Polski, Warszawa 2000
q Jacek Klich (red.), Nadzieja rynku pracy. Ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa
w gospodarce, Warszawa 2000
q Lena Kolarska-Bobiñska (red.), Cztery reformy – od koncepcji do realiza-
cji, Warszawa 2000
q Lena Kolarska-Bobiñska (red.), The Second Wave of Polish Reforms, War-
szawa 2000
q Mark Leonard, Sposób na Europê. Pomiêdzy federalizmem a Europ¹ naro-
dów, Warszawa 2000
q Beata £aciak, Jacek Kurczewski (red.), Korupcja w ¿yciu spo³ecznym, War-
szawa 2000
q Marcin Walecki (red.), Finansowanie polityki. Wybory, pieni¹dze, partie
polityczne, Warszawa 2000
Ekspertyzy, raporty z badañ, rekomendacje
q Przysz³oœæ polskiej sceny politycznej po wyborach 2007 roku, Warszawa
2008
q Joanna Fomina, Justyna Frelak, NEXT STOPSKI LONDON Public Percep-
tions Migration within the EU. The Case of Polish Labour Migrants in the
British Press, Warszawa 2008
q Lena Kolarska-Bobiñska, Jacek Kucharczyk, Jaros³aw Zbieranek (red.),
Demokracja w Polsce 2005–2007, Warszawa 2007
q Jacek Kucharczyk, Piotr KaŸmierkiewicz, Learning from Experience of
West European Think Thanks: A Study in Think Tank Management, Warsza-
wa 2007
q Tomasz Grzegorz Grosse (red.), Zapobieganie korupcji w wykorzystaniu
funduszy unijnych, Warszawa 2007
q Piotr KaŸmierkiewicz, The Polish Experience in Controlling Illegal Migra-
tion. Lessons for EU Candidates and Neighbours, Warszawa 2007
q Lena Kolarska-Bobiñska (red.), Emigrowaæ i wracaæ. Migracje zarobkowe
Polaków a polityka pañstwa, Warszawa 2007
q Jennifer Elrick, Justyna Frelak, Pawe³ Hut, Polska i Niemcy wobec rodaków
na Wschodzie. Polen und Deutschland gegenüber ihren Diasporas im
Osten, Warszawa 2006
195-204
31 marca 2008 14:54:36
q Mateusz Fa³kowski, Agnieszka Popko, Polacy i Niemcy. Wzajemny wizeru-

nek po rozszerzeniu Unii Europejskiej, Warszawa 2006
q Micha³ Warchala, Les Polonais et les Français. Leur image reciproque
` l’adhesion a` UE, Warszawa 2006
apres
q Micha³ Warchala, Polacy i Francuzi. Wzajemny wizerunek po rozszerzeniu
Unii Europejskiej, Warszawa 2006.
q Jaros³aw Æwiek-Karpowicz, Piotr Maciej Kaczyñski, Assisting Negotia-
ted Transition to Democracy. Lessons from Poland 1980–1999, Warsza-
wa 2006
q Konstytucja RP a cz³onkostwo Polski w Unii Europejskiej, Warszawa 2006
q Mateusz Fa³kowski, Agnieszka Popko (red.), Polen und Deutsche Gegen-
seitige Wahrnehmungen nach der Osterweiterung der Europäischen Union,
Warszawa 2006
q Lena Kolarska-Bobiñska, Jacek Kucharczyk, Jaros³aw Zbieranek (red.),
Aktywny obywatel, nowoczesny system wyborczy, Warszawa 2006
q Ewa Bartnik, Krzysztof Konarzewski, Alina Kowalczykowa, Zbigniew
Marciniak, Tomasz Merta, Podstawa programowa kszta³cenia ogólnego.
Projekt, Warszawa 2005
q Od pola do sto³u. Europejskie doœwiadczenia we wdra¿aniu unijnych wy-
mogów weterynaryjnych i bezpieczeñstwa ¿ywnoœci, Warszawa 2005
q Barbara Fedyszak-Radziejowska, Proces demarginalizacji polskiej wsi,
Warszawa 2005
q Joanna Korczyñska, wspó³praca Maciej Duszczyk, Zapotrzebowanie na
pracê cudzoziemców w Polsce, Warszawa 2005
q Tomasz Grzegorz Grosse (red.), Analiza mo¿liwoœci wprowadzenia regio-
nalnego systemu zarz¹dzania funduszami regionalnymi UE w Polsce w la-
tach 2007–2013, Warszawa 2005
q Anna Wi³komirska, Ocena kszta³cenia nauczycieli w Polsce, Warszawa
2005
q Roman Dolata, Barbara Murawska, El¿bieta Putkiewicz, Wsparcie rozwoju
zawodowego a potrzeby nauczycieli w tym zakresie, Warszawa 2005
q Andrzej Olechowski, Polska agenda w Europie, Warszawa 2005
q Polska polityka europejska: cele i mo¿liwoœci, Warszawa 2005
q Mateusz Fa³kowski, Kai-Olaf Lang, Wspólne zadanie. Polska, Niemcy
i Ukraina w przeobra¿aj¹cej siê Europie. Gemeinsame Aufgabe. Deutsch-
land, Polen und die Ukraine im sich wandelen Europa, Warszawa 2004
q Polska scena polityczna w 2004 r. kontynuacja czy zmiana?, Warszawa
2004
q Mateusz Fa³kowski (red.), Pierwsze kroki w Unii. Polityka Polski w prasie
europejskiej, Warszawa 2004
195-204
31 marca 2008 14:54:36
q Ewa Giermanowska, Mariola Rac³aw-Markowska (red.), Absencja choro-

bowa w Polsce, Warszawa 2004
q Piotr KaŸmierkiewicz (red.), Securing America and Europe, Warszawa 2004
q Tomasz Grzegorz Grosse (red.), Poland and the New EU Cohesion Policy,
Warszawa 2004
q Ma³gorzata ¯ytko (red.), Ma³e dziecko w systemie opieki spo³ecznej i edu-
kacji, Warszawa 2004
q Roman Dolata, El¿bieta Putkiewicz, Anna Wi³komirska, Reforma egzami-
nu maturalnego – oceny i rekomendacje, Warszawa 2004
q Marek Rymsza (red.), Wspó³praca sektora obywatelskiego z admini-
stracj¹ publiczn¹, Warszawa 2004
q Krzysztof Konarzewski, Kszta³cenie i wychowanie w szko³ach podstawo-
wych i gimnazjum w roku szkolnym 2002/2003, Warszawa 2004
q Ryszard Herbut, Jacek Sroka, Piotr Sula, Dialog spo³eczny na poziomie re-
gionalnym, Warszawa 2004
q Mariola Rac³aw-Markowska, S³awomir Legat (red.), Opieka zastêpcza nad
dzieckiem, Warszawa 2004
q Barbara Murawska, Segregacje na progu szko³y podstawowej, Warszawa
2004
q Krystyna Kamiñska, Samorz¹dy lokalne wobec obowi¹zku wdra¿ania edu-
kacyjnego szeœciolatków, Warszawa 2004
q Artur Nowak-Far, Arkadiusz Michoñski, Krajowa administracja w unijnym
procesie podejmowania decyzji, Warszawa 2004
q Jan Barcz (red.), Ustrojowe aspekty cz³onkostwa Polski w Unii Europejskiej,
Warszawa 2004
q Teodor Bulenda, Ryszard Musid³owski (red.), Postêpowanie z wiêŸniami
w latach 1989–2002, Warszawa 2003
q Krzysztof Pankowski, Parlament Europejski (polska i angielska wersja
jêzykowa), Warszawa 2003
q Jan Barcz, Cezary Mik, Artur Nowak-Far, Ocena traktatu konstytucyjnego:
wyzwania dla Polski, Warszawa 2003
q Piotr KaŸmierkiewicz (red.), Turning Threats into Opportunities, Warsza-
wa 2003
q Tomasz Szlendak, Zaniedbana piaskownica. Style wychowania ma³ych
dzieci a problem nierównoœci i szans edukacyjnych, Warszawa 2003
q Krystyna Iglicka, Piotr KaŸmierkiewicz, Monika Mazur-Rafa³, Zarz¹dza-
nie migracj¹. Przypadek i doœwiadczenia Polski w odniesieniu do dyrektyw
Komisji Europejskiej (publikacja wydana wspólnie z Centrum Stosunków
Miêdzynarodowych), Warszawa 2003
195-204
31 marca 2008 14:54:36
q Miros³aw Grewiñski, Europejski Fundusz Spo³eczny w Saksonii. Wnioski

q Przed referendum europejskim – absencja, sprzeciw, poparcie, Warszawa 2003
q Zbigniew Dr¹g, Krzysztof Gorlach, Zygmunt Serêga, M³ode pokolenie wsi
III RP. Aspiracje w przeddzieñ integracji z Uni¹ Europejsk¹, Warszawa
2003
q Tomasz Schimanek, Wybrane aspekty bezzwrotnej pomocy zagranicznej
q Marta Zahorska (red.), Edukacja przedszkolna w Polsce – zagro¿enia
i szanse, Warszawa 2003
q Jakub Biernat, Katarzy na Gmaj, Ma³gorzata Wokacz, Nie ty l ko wizy.
Obwód Kaliningradzki a rozszerzenie UE, Warszawa 2003
q Marzenna Guz-Vetter, Szanse i zagro¿enia polsko-niemieckiego pograni-
cza w perspektywie przyst¹pienia Polski do Unii Europejskiej, Warszawa
2003
q Hanna Bojar, Joanna Kurczewska, Konsekwencje wprowadzenia uk³adu
z Schengen – wyniki badañ spo³ecznoœci pogranicza wschodniego, Warsza-
wa 2002
q Lena Kolarska-Bobiñska (red.), Mieszkañcy wsi o integracji europejskiej:
opinie, wiedza, poinformowanie, Warszawa 2002
q Mariusz Jan Rad³o, Strategia Lizboñska Unii Europejskiej. Konkluzje dla
Polski, Warszawa 2002
q Beata Roguska, Micha³ Strzeszewski, Zainteresowanie spo³eczne, wiedza
i poinformowanie o integracji Polski z Uni¹ Europejsk¹, Warszawa 2002
q El¿bieta Tarkowska, Katarzyna Korzeniewska, M³odzie¿ z dawnych
PGR-ów, Warszawa 2002
q Lena Kolarska-Bobiñska (red.), Przysz³oœæ polskiej sceny politycznej po
wyborach parlamentarnych 2001, Warszawa 2002
q Micha³ Warchala (red.), Wizerunek Polski w prasie krajów Unii Europej-
skiej, Warszawa 2002
q Irena Boruta, Strategie zatrudnienia organizacji miêdzynarodowych: UE,
MOP, OECD, Warszawa 2002
q Xymena Doliñska, Mateusz Fa³kowski, Polska – Niemcy. Wzajemny wize-
runek w okresie rozszerzania Unii Europejskiej, Warszawa 2001
q Marzenna Guz-Vetter, Phare 2000 dla Polski Wschodniej i Œl¹ska. Ocena
przygotowania administracji, Warszawa 2001
q Lena Kolarska-Bobiñska (red.), Polacy wobec wielkiej zmiany. Integracja
z Uni¹ Europejsk¹, Warszawa 2001
q Joanna Konieczna, Polska–Ukraina. Wzajemny wizerunek, Warszawa 2001
195-204
31 marca 2008 14:54:36
q El¿bieta Putkiewicz, Marta Zahorska, Spo³eczne nierównoœci edukacyjne.

Studium szeœciu gmin, Warszawa 2001
q Beata Roguska, Jacek Kucharczyk, Wybory parlamentarne 2001 a integra-
cja Polski z Uni¹ Europejsk¹, Warszawa 2001
q Miros³aw Stec (red.), Reforma administracji publicznej 1999 – dokonania
i dylematy, Warszawa 2001
q Micha³ Warchala, Polska – Francja. Wzajemny wizerunek w okresie rozsze-
rzania Unii Europejskiej, Warszawa 2001
q Marek Zubik (red.), Niedostatki wymiaru sprawiedliwoœci, Warszawa 2001
q Wspólna Europa. G³os polskich pozarz¹dowych oœrodków analitycznych,
Warszawa 2001
q Xymena Doliñska, Micha³ Warchala (red.), Obraz Polski w prasie krajów
cz³onkowskich Unii Europejskiej (raporty kwartalne), Warszawa 2000
q Maciej Duszczyk, Dorota Poprzêcki, Rozszerzenie Unii Europejskiej w opi-
nii zwi¹zków zawodowych oraz organizacji pracodawców, Warszawa 2000
q Janusz Grzelak, Dominika Maison, Gra¿yna W¹sowicz-Kiry³o, Kultura
negocjacyjna Polaków w kontekœcie integracji z Uni¹ Europejsk¹, Warsza-
wa 2000
q Dariusz Ryszard Kijowski (red.), Dwuinstancyjne s¹downictwo admini-
stracyjne, Warszawa 2000
q Adam Mielczarek, Ma³gorzata Sikorska, Polska – Hiszpania, Polska – Szwe-
cja. Wzajemne wizerunki w okresie rozszerzania Unii Europejskiej, Warsza-
wa 2000
q Przemys³aw Mielczarek, Przedsiêbiorcy o szansach i zagro¿eniach dla
sektora ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw, Warszawa 2000
q Ma³gorzata Sikorska, Polska – Austria. Wzajemny wizerunek w okresie roz-
szerzania Unii Europejskiej, Warszawa 2000
q Jadwiga Staniszkis, Postkomunistyczne pañstwo: w poszukiwaniu to¿samo-
œci, Warszawa 2000
q Miros³aw Wyrzykowski (red.), Odpowiedzialnoœæ w³adzy publicznej za
wyrz¹dzon¹ szkodê w œwietle artyku³u 77 ustêp 1 Konstytucji Rzeczypospo-
litej Polskiej, Warszawa 2000
q Miros³aw Wyrzykowski (red.), Model ustrojowy prokuratury. Dyskusja
nad projektem Ministerstwa Sprawiedliwoœci z dnia 15 marca 1999
roku, Warszawa 2000
q Janusz Zaleski (red.), Efektywne metody zarz¹dzania w administracji publi-
cznej, Warszawa 2000
195-204
31 marca 2008 14:54:36
„Trzeci Sektor”
Kwartalnik o problematyce spo³eczeñstwa obywatelskiego
q „Trzeci Sektor” nr 11 – jesieñ/zima 2007. Doœwiadczenie i przysz³oœæ orga-
nizacji pozarz¹dowych w Polsce
q „Trzeci Sektor” nr 10 – lato 2007. Partnerstwo organizacji pozarz¹dowych.
Niemcy i Polska
q „Trzeci Sektor” nr 9 – wiosna 2007. Ekonomia spo³eczna
q „Trzeci Sektor” nr 8 – zima 2006. Debata o organizacjach pozarz¹dowych
q „Trzeci Sektor” nr 7 – jesieñ 2006. Finanse organizacji pozarz¹dowych
q „Trzeci Sektor” nr 6 – lato 2006. Rzecznictwo i lobbing organizacji poza-
rz¹dowych
q „Trzeci Sektor” nr 5 – wiosna 2006. Wizerunek organizacji pozarz¹dowych
q „Trzeci Sektor” nr 4 – jesieñ 2005/zima 2006. Zatrudnienie i wolontariat
w organizacjach pozarz¹dowych
q „Trzeci Sektor” nr 3 – lato 2005. Partnerstwo czy konkurencja?
q „Trzeci Sektor” nr 2 – wiosna 2005. Ekonomia spo³eczna
q „Trzeci Sektor” nr 1 – jesieñ/zima 2004. Podatki
Kwartalnik dostêpny równie¿ w prenumeracie pó³rocznej i rocznej.
Zamówienia na wydawnictwa
Instytutu Spraw Publicznych przyjmuje:
Fundacja Instytut Spraw Publicznych
tel. 022 55 64 299, faks 022 55 64 262
e-mail: publikacje@isp.org.pl
www.isp.org.pl/ksiegarnia
195-204
31 marca 2008 14:54:36

Co Warto, Co Należy Zmienić

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Co Warto, Co Należy Zmienić

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Co warto,

Opracowanie redakcyjne: Ewa Wosik

Koordynator projektu: Jan Grzymski

© Copyright by Fundacja Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008

Przedruk materia³ów Instytutu Spraw Publicznych w ca³oœci lub czêœciowo mo¿liwy

Sk³ad, druk i oprawa:

Czêœæ I. Zmiany prawne i instytucjonalne

Czêœæ II. Sprawna administracja

Czêœæ III. Wybory

Czêœæ IV. W³adza lokalna

Czêœæ V. Aktywnoœæ obywatelska

Noty o autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

Umacnianie demokracji – wyzwania

i spo³eczne. Na kanwie tych analiz powsta³ niniejszy, wyj¹tkowy

Reformy prawne i instytucjonalne

Nale¿y przeprowadziæ szereg reform prawnych i instytucjonalnych,

rz¹du – odejœcia od resortowoœci i skupienia siê na koordynowaniu

z Unii Europejskiej. W tym ostatnim przypadku nale¿y dokonaæ zmiany

Zwiêkszenie zaufania obywateli do instytucji

Z badañ wynika, ¿e zaledwie co dziesi¹ty Polak ufa innym ludziom

kuje ca³oœciowej wizji rozwoju organizacji pozarz¹dowych (Grzegorz

Do zwiêkszenia partycypacji wyborczej – a, co za tym idzie, tak¿e

wiæ w celu rozszerzenia debaty publicznej. Publikacja powsta³a w ra-

W opracowaniu zatytu³owanym Porz¹dek konstytucyjny obszernie

budz¹ zasadnicze w¹tpliwoœci o charakterze konstytucyjnym. Zostan¹

Po drugie, wszelkie zmiany obecnej „równowagi” (czy, jak kto woli,

bat, dyskusji, kompromisów i uk³adów uczestnicy wiêkszoœci konstytu-

dzia³alnoœci. Wprawdzie przepis ten uznany zosta³ przez Trybuna³ Kon-

lega ni¿szym karom, a na dodatek jest œcigane z oskar¿enia prywatnego

tucyjnych przes³anek dopuszczalnych ustawowych ograniczeñ wolnoœci

Pod rz¹dami uprzedniej w³adzy przygotowywana by³a przez Mini-

1. W ustawach bud¿etowych na lata 2006 i 2007 przeznaczano wy-

i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach

Szczególne zagro¿enia dla prywatnoœci (art. 47 i art. 51 ust. 2 Kon-

1. Jak dokumentowa³em to w opracowaniu Porz¹dek konstytucyjny,

zmieniaj¹cy Ustawê o systemie oœwiaty, w którym w³adze szkolne

Wskazane by³oby stosowne rozbudowanie przepisów ustawowych

w tych przypadkach, gdy kobieta ciê¿arna ma do tego prawo, jest nie-

Ustawa o zarz¹dzaniu kryzysowym

Ustawa ta zosta³a przyjêta 26 kwietnia 2007 r.11, z inicjatywy ówczes-

ta okreœlona jest jako „sytuacja bêd¹ca nastêpstwem zagro¿enia i pro-

stemu prawnego jest przede wszystkim odpowiedzialnoœci¹ parlamen-

Raz jeszcze nale¿y podkreœliæ, ¿e przedstawione wy¿ej rekomenda-

Zmiana roli Sejmu i Senatu po przyjêciu

Umocnienie pozycji parlamentów narodowych zaproponowane

„Parlamenty narodowe aktywnie przyczyniaj¹ siê do prawid³owego

Ogólne umocnienie pozycji parlamentów narodowych

kumenty dotycz¹ce planowania legislacyjnego lub strategii politycz-

COSAC jedynie projekty aktów prawnych dotycz¹ce Przestrzeni Wol-

Mechanizm monitorowania zasady pomocniczoœci

Zasada pomocniczoœci zosta³a nieco zmodyfikowana w art. 3b (nowy

wnoszenia skargi „przeciwko aktom prawodawczym”, które musz¹ byæ

noœci, Bezpieczeñstwa i Sprawiedliwoœci, to projekt zostaje pod-

Inne mo¿liwoœci oddzia³ywania parlamentów

Traktat Lizboñski (id¹c œladem Traktatu konstytucyjnego) zawiera

• Nale¿y podkreœliæ stosunkowo szerokie kompetencje parlamentów

Wnioski dla Sejmu i Senatu

1. Postanowienia Traktatu Lizboñskiego precyzuj¹ i radykalnie

reformy, w dyskusji bowiem w Polsce nad Traktatem konstytucyjnym

jednak daæ asumpt do przemyœlenia istniej¹cego systemu, tym bardziej

pieczeñstwa i Sprawiedliwoœci. Nale¿y zdawaæ sobie sprawê z tego,

i Obrony, czego ilustracj¹ mo¿e byæ ostatnia inicjatywa Francji

Model tworzenia prawa w Polsce jest dysfunkcjonalny i stanowi