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Production foncière
Production foncière en Tunisie Tunisie
Filières

Faire de Système d’acteurs

la Révolution
une opportunité Sara Boughedir
adef,
sara.boughedir@sciences-po.org

Yann Gérard
adef,
yann.gerard@adef.org

En Tunisie comme ailleurs, la


production foncière constitue
un enjeu central des politiques
d’aménagement. Loin d’avoir
amélioré la situation, la
dérégulation du secteur à partir
des années 1990 se traduit
par des tensions croissantes,
exacerbées pendant la période
révolutionnaire de 2010-2011.

L
a « crise de l’aménagement public » n’est la puissance publique. La multiplication des les centres villes tunisiens se sont dépeuplés
pas un phénomène exclusivement fran- constructions illégales sur des terrains parfois au profit des périphéries. Ainsi, la densité du
çais. Si ses modalités et son expression squattés lors de la période révolutionnaire (2010- centre-ville de Tunis est passée de 115 hab/ha
sont bien différentes en Tunisie, elle n’en consti- 2011) a souligné, si besoin en était, que l’habi- en 1970 à 85 hab/ha en 2000 (soit de 160 000 à
tue pas moins une réalité. Des organismes d’Etat tat spontané n’est finalement qu’un symptôme 65 000 habitants). Les tissus urbains des villes
tels que l’Agence Foncière pour l’Habitat ou la révélant les limites de la mécanique actuelle de se sont ainsi développés, paradoxalement au
Société Nationale Immobilière de Tunisie ont lar- production foncière. moment précis de stabilisation de la crois-
gement contribué au développement des villes Partant de ce constat, cet article vise à mettre sance démographique. En fait, cette dyna-
à partir des années 1970, portant l’étalement en lumière les rouages du système de produc- mique « a correspondu au développement de
urbain, alors que la croissance démographique tion foncière tunisien et d’en identifier les princi- deux formes d’habitat contrastées, des quar-
des villes se stabilisait… aux côtés de l’habitat paux dysfonctionnements. Nous nous centrons tiers d’habitat spontané et des programmes
spontané, qui s’est développé en parallèle. La sur le foncier à destination du logement1. d’habitat destinés aux classes moyennes »
libéralisation du secteur dans les années 1990 a (Chabbi, 2005). Pour les zones d’habitat, qui
eu pour conséquence un très net ralentissement représentent la grande majorité des superfi-
de la production foncière publique (et donc cor- L’aménagement dans le mur cies des villes, les densités varient de 26 log/
rélativement de l’étalement urbain…), sans que le ha dans l’agglomération de Tunis, à 9 log/ha à
privé ne parvienne à prendre la relève. L’habitat Les années 1970 ont, pour toutes les villes Sfax, et 8 log/ha à Sousse.
spontané continue en effet à jouer un rôle palliatif tunisiennes, qui abritent 65 % de la population Les programmes publics ont été portés par des
face au manque de production légale, fragilisant du pays, marqué un tournant, bien illustré par organismes d’Etat : agence foncière de l’habitat
les politiques d’aménagement et leur garant : sa capitale, Tunis. D’une manière générale, (AFH), créée en 19732, de promoteurs publics

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du logement (Société Nationale Immobilière de vation Urbaine (ARRU) et les concessionnaires


Tunisie et Société de Production des Logements de réseaux3. Ce type de développement repré-
Sociaux), de la profession de promoteur immo- sentait 30 % environ de la surface urbanisée du
bilier, et de la Caisse Nationale d’Epargne-Lo- Grand Tunis (et environ 20 et 30 % du parc de
gement. Cette politique a permis la production logements du pays actuellement) au début des
de logements pour des populations solvables, années 20004. Si son développement semble
c’est-à-dire les classes moyennes. ralentir, il continue à alimenter un étalement
En parallèle de cette production publique im- urbain non négligeable, comme en témoigne le
portante de logements, s’est développé un cas de la capitale.
système alternatif de production s’adressant La superficie de l’agglomération de Tunis a été
aux catégories populaires dit l’habitat spontané multipliée par 6 en 50 ans. Entre 2002 et 2009,
périurbain (Chabbi, 2005). A l’origine dévelop- la tache urbaine a augmenté de 1 000 hectares
pées sur des terrains domaniaux - ce n’est plus par an - période durant laquelle l’AFH a amé-
vrai aujourd’hui pour l’essentiel - ces construc- nagé un peu plus de 200 ha - contre 840 ha 1 - Cet article est issu d’une étude réalisée par l’adef, pour le Centre de Mar-
seille pour l’Intégration en Méditerranée (CMI - cmimarseille.org) et financée
tions se développent de façon illégale, sans entre 1996 et 2002, ce qui correspond à une vi- par la Caisse des Dépôts et Consignations.

droits à construire. Et surtout, ces lotissements tesse d’étalement stable. Le taux de croissance 2 - En parallèle, l’Etat a également créé deux autres agences foncières des-
tinées respectivement à l’industrie (Agence foncière de l’industrie) et au tou-
ne reçoivent qu’a posteriori des infrastructures moyen annuel est en effet de 3,4 %. Ce taux est risme (Agence foncière du tourisme).

de base grâce à une agence gouvernementale proche, quoiqu’inférieur à celui de la croissance 3 - Société Tunisienne d’Electricité et de Gaz (STEG), Société Nationale
d’Exploitation et de Distribution des Eaux (SONEDE) et Office National d’As-
dédiée, l’Agence de Réhabilitation et de Réno- annuelle du nombre de logements (4,6 % sur la sainissement (ONAS).

Tunis, depuis Sidi Bou Said

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période 1996-2002). Si on peut y voir une ten-


Tableau 1 dance à la densification du tissu, la variabilité
des modalités d’urbanisation mériterait d’affiner
Part des différentes filières dans la l’analyse. Il convient notamment de rappeler
que l’habitat spontané présente des densités
production foncière destinée au logement d’habitants bien supérieures à celles de l’habitat
de haut standing.
Part dans la production foncière 1980 2004 S’il est aujourd’hui concurrencé, le secteur
public reste pratiquement le seul à disposer de
AFH 33 % 14 %
professionnels de l’aménagement. Les autres
Filière privée légale 33 % 61 % aménageurs sont soit des opérateurs ad hoc,
qui « font un coup » de type lotissement privé de
Filière privée clandestine 33 % 25 % 10 lots, mais retournent à leur activité d’origine
Sources : Chabbi M.(2005), et enquêtes Boughedir/Gérard, 2012.
une fois l’opération réalisée, soit des opérateurs
semi-publics mandatés sur des projets spéci-
fiques commandés par l’Etat. Les promoteurs
privés ne se positionnent qu’exceptionnelle-
ment en tant qu’aménageurs.
L’Agence Foncière de l‘Habitat est un déve-
loppeur urbain de l’Etat qui a pour mission de
« favoriser l’accès au logement à toutes les caté-
gories de la population et particulièrement aux
ménages à faibles et moyens revenus »5. Elle bé-
néficie ainsi de prérogatives de puissance pu-
blique : droit de priorité et d’expropriation. Elle a
largement contribué au développement urbain,
jusque dans les années 1990 et s’est recen-
trée, depuis, sur son métier d’aménageur (on
parle de « promotion foncière » en Tunisie) : elle
acquiert et viabilise des terrains qu’elle revend
à des promoteurs immobiliers privés et à des
particuliers. Ses modes d’action ont évolué au
gré de ses difficultés croissantes d’acquisition
de foncier. En effet, au départ subventionnée
indirectement par l’Etat via la cession de terrain
au Dinar symbolique, et utilisant largement l’ex-
propriation pour cause d’utilité publique sur les
terrains privés à acquérir, l’AFH connaissait peu
de difficultés d’acquisition jusqu’aux années
1990. Le droit d’expropriation étant alors deve-
nu politiquement difficile à utiliser en raison des
dérives passées, et l’Etat ayant cessé au même
moment de céder ses terrains à l’AFH à des prix
avantageux, elle s’est trouvée confrontée à des
logiques de marché. Les nouveaux outils mis
en place (partenariats avec les propriétaires,
vente de terrains aux enchères dans un but de
péréquation) peinent à se développer6. Et enfin,
le positionnement de l’Agence sur un marché
concurrentiel pose la question du réalisme de
ses missions d’intérêt général. Les dérives ont
déjà commencé, puisque l’opérateur vend cer-
tains terrains aux enchères, à destination de
logements de standing7… Ces difficultés struc-
turelles expliquent le déclin de la production
publique.

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l’auto-promotion sur un terrain hérité ou acquis,


Trois filières de production ou s’improvisent lotisseurs exceptionnellement.
Le classement par filière, publique, privée légale
Aujourd’hui, l’aménagement public ne repré- et privée clandestine éclaire les logiques de
sente plus qu’une minorité de la production production foncière en Tunisie et la formation
foncière. Elle est passée de 33 % de la produc- des prix. La nature des acteurs impliqués joue
tion totale à 14 % (Tableau 1). Mais l’augmen- un rôle déterminant dans la structuration des fi-
tation de la part du privé ne s’est pas accom- lières, mais leur définition ne saurait s’y réduire.
pagnée d’une professionnalisation du secteur. En effet, chaque filière de production associe
L’essentiel des terrains sont aménagés au des sources d’approvisionnements en foncier
coup par coup, sans que le droit des sols ne privilégiées, des régimes de propriété (plus ou
soit toujours respecté. Comment pourrait-il en moins consolidés), un cadre réglementaire de
être autrement ? Sans entrer dans des détails l’utilisation du sol, des types d’aménagement,
techniques fastidieux, on notera que les plans et des produits immobiliers différenciés. Les
d’urbanisme sont limités aux zones déjà bâties. terrains produits sont donc de qualités (localisa-
Les aménageurs privés ne peuvent donc se tion, superficie, équipement, etc.) très variables ;
positionner sur des terrains en extension, qui ne de même que les prix correspondant (Tableau
seront déclassés que via une procédure longue 2). Ces disparités expliquent par ailleurs le fort
et longtemps conditionnée par les relations poli- taux d’accès à la propriété (80 % des ménages
tiques du demandeur. Le public passe quant à sont propriétaires occupants) et expliquent que
lui systématiquement par des procédures d’ex- l’offre ne soit pas déficitaire en volume.
ception que sont les Périmètres d’Intervention La première (filière publique) et la dernière (clan-
Foncière (PIF), qui valent plans d’urbanisme sur destine) correspondent aux deux modes de pro-
les zones rurales ainsi aménagées8. Le manque duction développés à partir des années 1970.
de moyens des collectivités pour faire respecter On retrouve dans la première les grands acteurs
les plans ainsi que ses propres engagements de la production foncière publique  : AFH et
(emplacements réservés gelés faute de moyens ARRU, qui s’appuient sur des terrains essentiel-
d’acquisition) et, pour terminer, l’instabilité des lement issus des Domaines de l’Etat, le système 4 - Le Grand tunis comprend les gouvernorats de Tunis, de l’Ariana, de Ben
Arous et de la Manouba.
droits de propriété dans de nombreux quartiers d’immatriculation, et un développement dans le
5 - Site internet de l’AFH www.afh.nat.tn
hypothèquent également la professionnalisation cadre des périmètres d’intervention foncière. Les
6 - Le «  partenariat/échange  » avec les propriétaires, récemment introduit
du secteur. logements issus de cette filière sont promus par dans le droit, reste minoritaire car il repose sur la libre initiative des personnes
concernées qui doivent, par ailleurs, disposer de surfaces importantes.
La production foncière privée assure actuelle- des particuliers, et de plus en plus, depuis une
7 - On notera toutefois que jusqu’à présent, l’opérateur est largement excé-
ment plus de 85 % de la production totale. Et quinzaine d’années, par des promoteurs immo- dentaire, au plus grand bénéfice de l’Etat qui récupère une partie de ces
résultats.
si une bonne partie est dite « légale », celle-ci biliers privés (à qui sont destinés 80 % des lots
8 - On pourrait ici envisager un parallèle prudent avec les Zones d’Aménage-
reste le fait de personnes isolées, qui pratiquent pour certaines opérations) et qui s’adressent ment Concertées de l’avant loi Solidarité et Renouvellement Urbain de 2000.

Tableau 2

Les trois filières de production foncière conditionnent les prix


(Grand Tunis, 2011)1

Surfaces
Prix d’un
Prix du terrain Prix du terrain moyennes d’un
Filière terrain individuel
brut (€/m²) viabilisé (€/m²) terrain individuel
(charge foncière, €)
(m²)
AFH 5 à 30 30 à 225 150 à 500 5 000 à 50 000
Publique
Semi-publique 5 à 30 75 à 750 600 50 000 à 300 000
Privée légale 5 à 50 75 à 300 500 37 500 à 75 000
Clandestine 5 à 50 5 à 50 100 à 300 1 000 à 15 000

Source : Entretiens, Boughedir/Gérard, février 2012.

1 - Tous les prix sont indiqués en €uros pour des raisons de facilité de lecture. Pour obtenir des équivalences en Dinars tunisiens, il suffit de multiplier la somme par deux. En 2011, 1 DT = 0,5 Euros = 0,65 USD.

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pour leur plus grande part aux populations ap- cipale voie d’accès à la propriété pour les mé-
partenant aux classes moyennes et supérieures. nages tunisiens. Elle a pour force de répondre
On peut distinguer, au sein de cette filière, une à une demande focalisée sur des logements
sous-filière semi-publique, qui renvoie à l’action individuels, alors que la filière publique produit
de deux sociétés d’aménagements d’économie essentiellement du collectif.
mixte9. Elles ont bénéficié de la cession de ter-
rains en partie issus d’endiguements (Domaine
Public Maritime) à des tarifs avantageux et réa- Croissance des prix et
lisent (ou ont pour projet pour Sfax) des opéra- segmentation accrue
tions de haut standing qui tirent vraisemblable-
ment les marchés vers le haut (cf. infra). La segmentation des filières s’exprime dans les
La filière clandestine se caractérise par le mor- niveaux des prix fonciers qui, à leur tour, ren-
cellement sans viabilisation de terrains, par leurs forcent la segmentation des filières (Tableau 2).
propriétaires agricoles qui revendent leurs par- La filière publique continue à proposer des ter-
celles à des populations modestes. L’accès au rains aménagés à des prix inférieurs à ce que
terrain est conditionné par les relations familiales fournit la filière privée légale. Mais ils sont de
et de voisinage et le financement de l’acquisition moins en moins nombreux, du fait de l’épui-
est bien souvent garanti par un système de par- sement des réserves issues des domaines de
rainages. Cette filière, qui associe des terrains en l’Etat, autrefois acquises au Dinar symbolique.
extension à une sécurisation des droits de pro- Confrontée aux logiques de marchés, l’AFH
priété souvent incertaine (cf. supra), apparaît en propose même aujourd’hui une partie de ses
léger recul, même si elle continue à jouer un rôle lots à la vente aux enchères à destination de la
essentiel de logement social «  de fait » en contri- promotion haut-standing, et contribue, avec une
buant à loger les plus modestes. sous-filière semi-publique, à entretenir un mar-
Entre ces deux extrêmes, l’extension de la filière ché déconnecté des moyens des ménages. Il
privée légale – devenue majoritaire - ne doit pas faut dire que les appartements produits dans ce
faire illusion. La faible professionnalisation du cadre se vendent entre 150 000 et 750 000 € ;
secteur privé de l’aménagement s’illustre dans alors que les logements de la filière publique ini-
le caractère hétéroclite des acteurs concernés. tiale sont produits entre 20 000 et 175 000 €10.
On y trouve à la fois des particuliers faisant L’offre publique de terrains aménagés répon-
appel directement aux concessionnaires pour dant aux revenus moyens des ménages est Lier aménagement,
des aménagements a minima, des promoteurs donc devenue rare. propriété et fiscalité
immobiliers se faisant aménageurs (en mino- Parallèlement, la filière privée légale a connu de
rité), en passant par les aménageurs/lotisseurs fortes hausses de prix : le prix des terrains via- Finalement, les dysfonctionnements que nous
privés occasionnels. L’instabilité réglementaire bilisés dans cette filière est passé de 75 €/m² observons prolongent une tendance lourde
a déjà été mentionnée pour expliquer la faible courants en 2000 (soit un peu plus de 110 €/m² de l’aménagement en Tunisie, qui faisait déjà
professionnalisation du secteur. Mais le statut constants) à environ 150 €/m² en moyenne en l’objet d’interrogations dans les années 1990
juridique incertain de nombreux terrains doit 2010, faisant ainsi exploser la charge foncière. (Renard, 1995). La dérégulation s’est visible-
également être signalé. Les indivisions sont Un logement issu de cette filière coûte environ ment accrue, la déconnexion de plus en plus
répandues et le non respect de l’ensemble de 150 000 € à l’achat. Elle ne parvient donc pas à forte entre marchés de haut standing (sur fond
la procédure d’enregistrement d’une mutation combler le vide laissé par le public en matière de mondialisation) et filière abordable en est le
aboutit à un gel de certains titres. Ces derniers, de production de logements abordables. symptôme. Or, la Révolution ouvre des pers-
anciens, ne peuvent être régularisés qu’au prix Et dans ce contexte de croissance générali- pectives nouvelles. La forte remise en cause de
d’une longue procédure (plusieurs années), en sée de prix et de crise de la filière publique, le la légitimité de la puissance publique (Chabbi,
raison d’une interruption dans la chaîne des marché informel, principalement en extension 2012) implique autant qu’elle peut permettre
mutations (Abdelkafi, 2008). urbaine, reste malgré l’augmentation de ses des réformes structurelles.
Les terrains « aménagés » se situent soit en prix très attractif. Les coûts d’aménagement et L’échec d’un système centralisé incite à penser
zone urbaine, soit en extension : il s’agit en gé- de construction sont compressés au maximum. que l’Etat n’est pas forcément le plus légitime
néral de terres agricoles qui feront l’objet d’un Alors que la puissance publique peine à régu- pour détenir les prérogatives d’aménagement.
déclassement ; les constructions bénéficieront ler les marchés, s’engageant même dans des Longtemps, la centralisation est allée de pair
d’un permis de construire. Enfin, les logements logiques spéculatives à même de les désta- avec un pouvoir central discrétionnaire, lui-
qui en sont issus sont essentiellement produits biliser encore davantage, le risque est de voir même en phase avec l’urbanisme dérogatoire.
par des particuliers ; seuls quelques promoteurs se renforcer l’écart entre des filières de moins Ensuite, les Agences foncières ne parviennent
développent les terrains qu’ils ont préalable- en moins accessibles, y compris aux classes plus à assurer la production foncière. Et enfin,
ment aménagés. Cette filière correspond aux moyennes, et une filière clandestine, de mau- l’Etat a failli dans sa mission de clarification des
classes moyennes urbaines et constitue la prin- vaise qualité, mais abordable. droits de propriété.

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Faire de la Révolution une opportunité

L’enjeu est actuellement triple. Il est politique, que peut jouer la fiscalité foncière. Bien orga-
puisqu’il s’agit d’organiser une gouvernance nisée, transparente et fondée notamment sur
(et concrètement la distribution de préroga- les valeurs vénales et sur la détention, elle a
tives) entre différentes échelles de l’aména- le mérite de financer l’aménagement tout en
gement, des communes à l’Etat… avec en favorisant la connaissance des propriétaires (et
ligne de mire le démantèlement des Agences donc la sécurisation foncière) qui sont amenés
foncières ? Il est aussi technique. Les outils de à ne plus considérer la propriété uniquement
l’aménagement peuvent être améliorés et sur- comme un droit, mais également comme un
tout, le droit de l’immatriculation, aussi solide devoir.
soit-il en théorie, continue à être un frein à la Autant d’enjeux qui doivent être pensés en inte-
clarification des droits, que personne n’ose ractions, de façon systémique, comme l’illustre
remettre en cause structurellement. Il est enfin bien le tryptique aménagement – propriété –
financier. Là, on ne peut que rappeler le rôle fiscalité. 

Bibliographie

›› Abdelkafi J., 2008, « Régimes fonciers, politiques urbaines et droit de l’urbanisme


en Tunisie », in C. Eberhard, Law, Land Use and the Environment: Afro-Indian
Dialogues. Enjeux fonciers et environnementaux: dialogues afro-indiens, Pondichery,
Institut français de Pondichéry, p.331-360.
›› Chabbi M., 2005, Processus d’urbanisation et politiques urbaines dans les pays du
Sud : le cas de la Tunisie, Habilitation à diriger les recherche, Volume 1 : Rapport de
synthèse, Paris, Université Paris XII-Institut d’Urbanisme de Paris, 152p. 9 - Pour le logement, il s’agit de la SPLT (Société de Promotion du Lac de
Tunis) et de Taparrura (à Sfax).
›› Chabbi M., 2012, L’urbain en Tunisie, Processus et projets, Tunis, Nirvana, 220p.
10 - Les prix varient en fonction de la nature du logement : appartement ou
›› Renard V., 1995, La question foncière en Tunisie - Note de synthèse, Banque Mondiale, 16p. maison et du producteur : promoteur public (le moins cher), auto-promotion
(coûts intermédiaires) ou promoteur privé (le plus cher). Le revenu moyen
mensuel net était estimé à 300 € en 2010, soit 3600 € par an.

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