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Production foncière
Production foncière en Tunisie
Faire de
la Révolution
une opportunité
L
a « crise de l’aménagement public » n’est
pas un phénomène exclusivement fran-
çais. Si ses modalités et son expression
sont bien différentes en Tunisie, elle n’en consti-
tue pas moins une réalité. Des organismes d’Etat
tels que l’Agence Foncière pour l’Habitat ou la
Société Nationale Immobilière de Tunisie ont lar-
gement contribué au développement des villes
à partir des années 1970, portant l’étalement
urbain, alors que la croissance démographique
des villes se stabilisait… aux côtés de l’habitat
spontané, qui s’est développé en parallèle. La
libéralisation du secteur dans les années 1990 a
eu pour conséquence un très net ralentissement
de la production foncière publique (et donc cor-
rélativement de l’étalement urbain…), sans que le
privé ne parvienne à prendre la relève. L’habitat
spontané continue en effet à jouer un rôle palliatif
face au manque de production légale, fragilisant
les politiques d’aménagement et leur garant :
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la puissance publique. La multiplication des
constructions illégales sur des terrains parfois
squattés lors de la période révolutionnaire (2010-
2011) a souligné, si besoin en était, que l’habi-
tat spontané n’est finalement qu’un symptôme
révélant les limites de la mécanique actuelle de
production foncière.
Partant de ce constat, cet article vise à mettre
en lumière les rouages du système de produc-
tion foncière tunisien et d’en identifier les princi-
paux dysfonctionnements. Nous nous centrons
sur le foncier à destination du logement1.
L’aménagement dans le mur
Les années 1970 ont, pour toutes les villes
tunisiennes, qui abritent 65 % de la population
du pays, marqué un tournant, bien illustré par
sa capitale, Tunis. D’une manière générale,
Tunisie
Filières
Système d’acteurs
Sara Boughedir
adef,
sara.boughedir@sciences-po.org
Yann Gérard
adef,
yann.gerard@adef.org
En Tunisie comme ailleurs, la
production foncière constitue
un enjeu central des politiques
d’aménagement. Loin d’avoir
amélioré la situation, la
dérégulation du secteur à partir
des années 1990 se traduit
par des tensions croissantes,
exacerbées pendant la période
révolutionnaire de 2010-2011.
les centres villes tunisiens se sont dépeuplés
au profit des périphéries. Ainsi, la densité du
centre-ville de Tunis est passée de 115 hab/ha
en 1970 à 85 hab/ha en 2000 (soit de 160 000 à
65 000 habitants). Les tissus urbains des villes
se sont ainsi développés, paradoxalement au
moment précis de stabilisation de la crois-
sance démographique. En fait, cette dyna-
mique « a correspondu au développement de
deux formes d’habitat contrastées, des quar-
tiers d’habitat spontané et des programmes
d’habitat destinés aux classes moyennes »
(Chabbi, 2005). Pour les zones d’habitat, qui
représentent la grande majorité des superfi-
cies des villes, les densités varient de 26 log/
ha dans l’agglomération de Tunis, à 9 log/ha à
Sfax, et 8 log/ha à Sousse.
Les programmes publics ont été portés par des
organismes d’Etat : agence foncière de l’habitat
(AFH), créée en 19732, de promoteurs publics
septembre - octobre 2012 I études foncières n°159

du logement (Société Nationale Immobilière de
Tunisie et Société de Production des Logements
Sociaux), de la profession de promoteur immo-
bilier, et de la Caisse Nationale d’Epargne-Lo-
gement. Cette politique a permis la production
de logements pour des populations solvables,
c’est-à-dire les classes moyennes.
En parallèle de cette production publique im-
portante de logements, s’est développé un
système alternatif de production s’adressant
aux catégories populaires dit l’habitat spontané
périurbain (Chabbi, 2005). A l’origine dévelop-
pées sur des terrains domaniaux - ce n’est plus
vrai aujourd’hui pour l’essentiel - ces construc-
tions se développent de façon illégale, sans
droits à construire. Et surtout, ces lotissements
ne reçoivent qu’a posteriori des infrastructures
de base grâce à une agence gouvernementale
dédiée, l’Agence de Réhabilitation et de Réno-
études foncières n°159 I septembre - octobre 2012
Faire de la Révolution une opportunité
vation Urbaine (ARRU) et les concessionnaires
de réseaux3. Ce type de développement repré-
sentait 30 % environ de la surface urbanisée du
Grand Tunis (et environ 20 et 30 % du parc de
logements du pays actuellement) au début des
années 20004. Si son développement semble
ralentir, il continue à alimenter un étalement
urbain non négligeable, comme en témoigne le
cas de la capitale.
La superficie de l’agglomération de Tunis a été
multipliée par 6 en 50 ans. Entre 2002 et 2009,
la tache urbaine a augmenté de 1 000 hectares
par an - période durant laquelle l’AFH a amé-
nagé un peu plus de 200 ha - contre 840 ha 1 - Cet article est issu d’une étude réalisée par l’adef, pour le Centre de Mar-
seille pour l’Intégration en Méditerranée (CMI - cmimarseille.org) et financée
entre 1996 et 2002, ce qui correspond à une vi- par la Caisse des Dépôts et Consignations.
tesse d’étalement stable. Le taux de croissance 2 - En parallèle, l’Etat a également créé deux autres agences foncières des-
tinées respectivement à l’industrie (Agence foncière de l’industrie) et au tou-
moyen annuel est en effet de 3,4 %. Ce taux est risme (Agence foncière du tourisme).
proche, quoiqu’inférieur à celui de la croissance 3 - Société Tunisienne d’Electricité et de Gaz (STEG), Société Nationale
d’Exploitation et de Distribution des Eaux (SONEDE) et Office National d’As-
annuelle du nombre de logements (4,6 % sur la sainissement (ONAS).
Tunis, depuis Sidi Bou Said
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Articles

période 1996-2002). Si on peut y voir une ten-

Tableau 1 dance à la densification du tissu, la variabilité
des modalités d’urbanisation mériterait d’affiner
Part des différentes filières dans la l’analyse. Il convient notamment de rappeler
que l’habitat spontané présente des densités
production foncière destinée au logement d’habitants bien supérieures à celles de l’habitat
de haut standing.
Part dans la production foncière 1980 2004 S’il est aujourd’hui concurrencé, le secteur
public reste pratiquement le seul à disposer de
AFH 33 % 14 %
professionnels de l’aménagement. Les autres
Filière privée légale 33 % 61 % aménageurs sont soit des opérateurs ad hoc,
qui « font un coup » de type lotissement privé de
Filière privée clandestine 33 % 25 % 10 lots, mais retournent à leur activité d’origine
Sources : Chabbi M.(2005), et enquêtes Boughedir/Gérard, 2012.
une fois l’opération réalisée, soit des opérateurs
semi-publics mandatés sur des projets spéci-
fiques commandés par l’Etat. Les promoteurs
privés ne se positionnent qu’exceptionnelle-
ment en tant qu’aménageurs.
L’Agence Foncière de l‘Habitat est un déve-
loppeur urbain de l’Etat qui a pour mission de
« favoriser l’accès au logement à toutes les caté-
gories de la population et particulièrement aux
ménages à faibles et moyens revenus »5. Elle bé-
néficie ainsi de prérogatives de puissance pu-
blique : droit de priorité et d’expropriation. Elle a
largement contribué au développement urbain,
jusque dans les années 1990 et s’est recen-
trée, depuis, sur son métier d’aménageur (on
parle de « promotion foncière » en Tunisie) : elle
acquiert et viabilise des terrains qu’elle revend
à des promoteurs immobiliers privés et à des
particuliers. Ses modes d’action ont évolué au
gré de ses difficultés croissantes d’acquisition
de foncier. En effet, au départ subventionnée
indirectement par l’Etat via la cession de terrain
au Dinar symbolique, et utilisant largement l’ex-
propriation pour cause d’utilité publique sur les
terrains privés à acquérir, l’AFH connaissait peu
de difficultés d’acquisition jusqu’aux années
1990. Le droit d’expropriation étant alors deve-
nu politiquement difficile à utiliser en raison des
dérives passées, et l’Etat ayant cessé au même
moment de céder ses terrains à l’AFH à des prix
avantageux, elle s’est trouvée confrontée à des
logiques de marché. Les nouveaux outils mis
en place (partenariats avec les propriétaires,
vente de terrains aux enchères dans un but de
péréquation) peinent à se développer6. Et enfin,
le positionnement de l’Agence sur un marché
concurrentiel pose la question du réalisme de
ses missions d’intérêt général. Les dérives ont
déjà commencé, puisque l’opérateur vend cer-
tains terrains aux enchères, à destination de
logements de standing7… Ces difficultés struc-
turelles expliquent le déclin de la production
publique.

44 septembre - octobre 2012 I études foncières n°159


Trois filières de production
Aujourd’hui, l’aménagement public ne repré-
sente plus qu’une minorité de la production
foncière. Elle est passée de 33 % de la produc-
tion totale à 14 % (Tableau 1). Mais l’augmen-
tation de la part du privé ne s’est pas accom-
pagnée d’une professionnalisation du secteur.
L’essentiel des terrains sont aménagés au
coup par coup, sans que le droit des sols ne
soit toujours respecté. Comment pourrait-il en
être autrement ? Sans entrer dans des détails
techniques fastidieux, on notera que les plans
d’urbanisme sont limités aux zones déjà bâties.
Les aménageurs privés ne peuvent donc se
positionner sur des terrains en extension, qui ne
seront déclassés que via une procédure longue
et longtemps conditionnée par les relations poli-
tiques du demandeur. Le public passe quant à
lui systématiquement par des procédures d’ex-
ception que sont les Périmètres d’Intervention
Foncière (PIF), qui valent plans d’urbanisme sur
les zones rurales ainsi aménagées8. Le manque
de moyens des collectivités pour faire respecter
les plans ainsi que ses propres engagements
(emplacements réservés gelés faute de moyens
d’acquisition) et, pour terminer, l’instabilité des
droits de propriété dans de nombreux quartiers
hypothèquent également la professionnalisation
du secteur.
La production foncière privée assure actuelle-
ment plus de 85 % de la production totale. Et
si une bonne partie est dite « légale », celle-ci
reste le fait de personnes isolées, qui pratiquent
Tableau 2
Les trois filières de production foncière conditionnent les prix
(Grand Tunis, 2011)1
Prix du terrain
Filière
brut (€/m²)
AFH
Publique
Semi-publique
Privée légale
Clandestine
1 - Tous les prix sont indiqués en €uros pour des raisons de facilité de lecture. Pour obtenir des équivalences en Dinars tunisiens, il suffit de multiplier la somme par deux. En 2011, 1 DT = 0,5 Euros = 0,65 USD.
études foncières n°159 I septembre - octobre 2012
Faire de la Révolution une opportunité
l’auto-promotion sur un terrain hérité ou acquis,
ou s’improvisent lotisseurs exceptionnellement.
Le classement par filière, publique, privée légale
et privée clandestine éclaire les logiques de
production foncière en Tunisie et la formation
des prix. La nature des acteurs impliqués joue
un rôle déterminant dans la structuration des fi-
lières, mais leur définition ne saurait s’y réduire.
En effet, chaque filière de production associe
des sources d’approvisionnements en foncier
privilégiées, des régimes de propriété (plus ou
moins consolidés), un cadre réglementaire de
l’utilisation du sol, des types d’aménagement,
et des produits immobiliers différenciés. Les
terrains produits sont donc de qualités (localisa-
tion, superficie, équipement, etc.) très variables ;
de même que les prix correspondant (Tableau
2). Ces disparités expliquent par ailleurs le fort
taux d’accès à la propriété (80 % des ménages
sont propriétaires occupants) et expliquent que
l’offre ne soit pas déficitaire en volume.
La première (filière publique) et la dernière (clan-
destine) correspondent aux deux modes de pro-
duction développés à partir des années 1970.
On retrouve dans la première les grands acteurs
de la production foncière publique  : AFH et
ARRU, qui s’appuient sur des terrains essentiel-
lement issus des Domaines de l’Etat, le système 4 - Le Grand tunis comprend les gouvernorats de Tunis, de l’Ariana, de Ben
Arous et de la Manouba.
d’immatriculation, et un développement dans le
5 - Site internet de l’AFH www.afh.nat.tn
cadre des périmètres d’intervention foncière. Les
6 - Le «  partenariat/échange  » avec les propriétaires, récemment introduit
logements issus de cette filière sont promus par dans le droit, reste minoritaire car il repose sur la libre initiative des personnes
concernées qui doivent, par ailleurs, disposer de surfaces importantes.
des particuliers, et de plus en plus, depuis une
7 - On notera toutefois que jusqu’à présent, l’opérateur est largement excé-
quinzaine d’années, par des promoteurs immo- dentaire, au plus grand bénéfice de l’Etat qui récupère une partie de ces
résultats.
biliers privés (à qui sont destinés 80 % des lots
8 - On pourrait ici envisager un parallèle prudent avec les Zones d’Aménage-
pour certaines opérations) et qui s’adressent ment Concertées de l’avant loi Solidarité et Renouvellement Urbain de 2000.
Surfaces
Prix d’un
Prix du terrain moyennes d’un
terrain individuel
viabilisé (€/m²) terrain individuel
(charge foncière, €)
(m²)
5 à 30 30 à 225 150 à 500 5 000 à 50 000
5 à 30 75 à 750 600 50 000 à 300 000
5 à 50 75 à 300 500 37 500 à 75 000
5 à 50 5 à 50 100 à 300 1 000 à 15 000
Source : Entretiens, Boughedir/Gérard, février 2012.
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Articles
pour leur plus grande part aux populations ap-
partenant aux classes moyennes et supérieures.
On peut distinguer, au sein de cette filière, une
sous-filière semi-publique, qui renvoie à l’action
de deux sociétés d’aménagements d’économie
mixte9. Elles ont bénéficié de la cession de ter-
rains en partie issus d’endiguements (Domaine
Public Maritime) à des tarifs avantageux et réa-
lisent (ou ont pour projet pour Sfax) des opéra-
tions de haut standing qui tirent vraisemblable-
ment les marchés vers le haut (cf. infra).
La filière clandestine se caractérise par le mor-
cellement sans viabilisation de terrains, par leurs
propriétaires agricoles qui revendent leurs par-
celles à des populations modestes. L’accès au
terrain est conditionné par les relations familiales
et de voisinage et le financement de l’acquisition
est bien souvent garanti par un système de par-
rainages. Cette filière, qui associe des terrains en
extension à une sécurisation des droits de pro-
priété souvent incertaine (cf. supra), apparaît en
léger recul, même si elle continue à jouer un rôle
essentiel de logement social «  de fait » en contri-
buant à loger les plus modestes.
Entre ces deux extrêmes, l’extension de la filière
privée légale – devenue majoritaire - ne doit pas
faire illusion. La faible professionnalisation du
secteur privé de l’aménagement s’illustre dans
le caractère hétéroclite des acteurs concernés.
On y trouve à la fois des particuliers faisant
appel directement aux concessionnaires pour
des aménagements a minima, des promoteurs
immobiliers se faisant aménageurs (en mino-
rité), en passant par les aménageurs/lotisseurs
privés occasionnels. L’instabilité réglementaire
a déjà été mentionnée pour expliquer la faible
professionnalisation du secteur. Mais le statut
juridique incertain de nombreux terrains doit
également être signalé. Les indivisions sont
répandues et le non respect de l’ensemble de
la procédure d’enregistrement d’une mutation
aboutit à un gel de certains titres. Ces derniers,
anciens, ne peuvent être régularisés qu’au prix
d’une longue procédure (plusieurs années), en
raison d’une interruption dans la chaîne des
mutations (Abdelkafi, 2008).
Les terrains « aménagés » se situent soit en
zone urbaine, soit en extension : il s’agit en gé-
néral de terres agricoles qui feront l’objet d’un
déclassement ; les constructions bénéficieront
d’un permis de construire. Enfin, les logements
qui en sont issus sont essentiellement produits
par des particuliers ; seuls quelques promoteurs
développent les terrains qu’ils ont préalable-
ment aménagés. Cette filière correspond aux
classes moyennes urbaines et constitue la prin-
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cipale voie d’accès à la propriété pour les mé-
nages tunisiens. Elle a pour force de répondre
à une demande focalisée sur des logements
individuels, alors que la filière publique produit
essentiellement du collectif.
Croissance des prix et
segmentation accrue
La segmentation des filières s’exprime dans les
niveaux des prix fonciers qui, à leur tour, ren-
forcent la segmentation des filières (Tableau 2).
La filière publique continue à proposer des ter-
rains aménagés à des prix inférieurs à ce que
fournit la filière privée légale. Mais ils sont de
moins en moins nombreux, du fait de l’épui-
sement des réserves issues des domaines de
l’Etat, autrefois acquises au Dinar symbolique.
Confrontée aux logiques de marchés, l’AFH
propose même aujourd’hui une partie de ses
lots à la vente aux enchères à destination de la
promotion haut-standing, et contribue, avec une
sous-filière semi-publique, à entretenir un mar-
ché déconnecté des moyens des ménages. Il
faut dire que les appartements produits dans ce
cadre se vendent entre 150 000 et 750 000 € ;
alors que les logements de la filière publique ini-
tiale sont produits entre 20 000 et 175 000 €10.
L’offre publique de terrains aménagés répon-
dant aux revenus moyens des ménages est Lier aménagement,
donc devenue rare. propriété et fiscalité
Parallèlement, la filière privée légale a connu de
fortes hausses de prix : le prix des terrains via- Finalement, les dysfonctionnements que nous
bilisés dans cette filière est passé de 75 €/m² observons prolongent une tendance lourde
courants en 2000 (soit un peu plus de 110 €/m² de l’aménagement en Tunisie, qui faisait déjà
constants) à environ 150 €/m² en moyenne en l’objet d’interrogations dans les années 1990
2010, faisant ainsi exploser la charge foncière. (Renard, 1995). La dérégulation s’est visible-
Un logement issu de cette filière coûte environ ment accrue, la déconnexion de plus en plus
150 000 € à l’achat. Elle ne parvient donc pas à forte entre marchés de haut standing (sur fond
combler le vide laissé par le public en matière de mondialisation) et filière abordable en est le
de production de logements abordables. symptôme. Or, la Révolution ouvre des pers-
Et dans ce contexte de croissance générali- pectives nouvelles. La forte remise en cause de
sée de prix et de crise de la filière publique, le la légitimité de la puissance publique (Chabbi,
marché informel, principalement en extension 2012) implique autant qu’elle peut permettre
urbaine, reste malgré l’augmentation de ses des réformes structurelles.
prix très attractif. Les coûts d’aménagement et L’échec d’un système centralisé incite à penser
de construction sont compressés au maximum. que l’Etat n’est pas forcément le plus légitime
Alors que la puissance publique peine à régu- pour détenir les prérogatives d’aménagement.
ler les marchés, s’engageant même dans des Longtemps, la centralisation est allée de pair
logiques spéculatives à même de les désta- avec un pouvoir central discrétionnaire, lui-
biliser encore davantage, le risque est de voir même en phase avec l’urbanisme dérogatoire.
se renforcer l’écart entre des filières de moins Ensuite, les Agences foncières ne parviennent
en moins accessibles, y compris aux classes plus à assurer la production foncière. Et enfin,
moyennes, et une filière clandestine, de mau- l’Etat a failli dans sa mission de clarification des
vaise qualité, mais abordable. droits de propriété.
septembre - octobre 2012 I études foncières n°159
 Faire de la Révolution une opportunité

L’enjeu est actuellement triple. Il est politique,
puisqu’il s’agit d’organiser une gouvernance
(et concrètement la distribution de préroga-
tives) entre différentes échelles de l’aména-
gement, des communes à l’Etat… avec en
ligne de mire le démantèlement des Agences
foncières ? Il est aussi technique. Les outils de
l’aménagement peuvent être améliorés et sur-
tout, le droit de l’immatriculation, aussi solide
soit-il en théorie, continue à être un frein à la
clarification des droits, que personne n’ose
remettre en cause structurellement. Il est enfin
financier. Là, on ne peut que rappeler le rôle
que peut jouer la fiscalité foncière. Bien orga-
nisée, transparente et fondée notamment sur
les valeurs vénales et sur la détention, elle a
le mérite de financer l’aménagement tout en
favorisant la connaissance des propriétaires (et
donc la sécurisation foncière) qui sont amenés
à ne plus considérer la propriété uniquement
comme un droit, mais également comme un
devoir.
Autant d’enjeux qui doivent être pensés en inte-
ractions, de façon systémique, comme l’illustre
bien le tryptique aménagement – propriété –
fiscalité. 

Bibliographie

›› Abdelkafi J., 2008, « Régimes fonciers, politiques urbaines et droit de l’urbanisme

en Tunisie », in C. Eberhard, Law, Land Use and the Environment: Afro-Indian
Dialogues. Enjeux fonciers et environnementaux: dialogues afro-indiens, Pondichery,
Institut français de Pondichéry, p.331-360.
›› Chabbi M., 2005, Processus d’urbanisation et politiques urbaines dans les pays du
Sud : le cas de la Tunisie, Habilitation à diriger les recherche, Volume 1 : Rapport de
synthèse, Paris, Université Paris XII-Institut d’Urbanisme de Paris, 152p. 9 - Pour le logement, il s’agit de la SPLT (Société de Promotion du Lac de
Tunis) et de Taparrura (à Sfax).
›› Chabbi M., 2012, L’urbain en Tunisie, Processus et projets, Tunis, Nirvana, 220p.
10 - Les prix varient en fonction de la nature du logement : appartement ou
›› Renard V., 1995, La question foncière en Tunisie - Note de synthèse, Banque Mondiale, 16p. maison et du producteur : promoteur public (le moins cher), auto-promotion
(coûts intermédiaires) ou promoteur privé (le plus cher). Le revenu moyen
mensuel net était estimé à 300 € en 2010, soit 3600 € par an.

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