Vous êtes sur la page 1sur 60

CHAPITRE III

Les propriétés publiques


Traité de droit administratif

Pour remplir leurs missions, et notamment pour servir d’appui aux services
publics, les personnes publiques ont besoin de biens mobiliers et immobiliers,
corporels et incorporels. Ces biens sont indispensables à la vie en collectivité :
peut-on se passer de routes, d’écoles, de mairies, de prisons, de moyens de trans-
port collectifs ou de matériel militaire ? La création des personnes publiques
postule la mise à leur disposition des moyens propres à remplir leurs missions ;
les objectifs assignés à l’administration sont élevés, les attentes sont grandes, les
moyens matériels sont forcément importants.
Parmi les biens que les personnes publiques utilisent pour leurs activités, une
grande partie leur appartient. Ce sont des « propriétés publiques », par opposition
aux propriétés privées, qui sont les propriétés des personnes privées. On emploie
aussi la notion de « biens publics ». La différence est assez mince entre les deux
expressions. L’étude des biens publics comprend l’analyse objective des biens et
leurs rapports avec les personnes, notamment leur propriétaire. Les termes de
« propriétés publiques » indiquent une inclinaison pour la vision subjective des
biens, c’est-à-dire les biens appréhendés dans leurs rapports avec leur proprié-
taire public. Mais la conception objective n’est pas exclue pour autant. Le concept
de bien est donc un peu plus large que celui de propriété. Néanmoins, au-delà
des définitions juridiques, la terminologie de « propriétés publiques » est lourde
de sens : elle signifie que les personnes publiques ont l’institution de la propriété
en commun avec les personnes privées, même si le prédicat « publiques » est là
pour rappeler qu’il y aura naturellement des spécificités. Traiter de la « propriété
publique » laisse également entendre que les moyens patrimoniaux seront abordés
dans leur globalité, contrairement à une présentation en « domaines ». Quoi qu’il
en soit, la propriété publique reste un moyen pour les personnes publiques, et non
une fin.
Pour faire le tour des propriétés publiques — ou du propriétaire —, il importe
d’aborder le cadre général dans lequel elles s’inscrivent (Section 1), avant de les
identifier (Section 2), d’en étudier la gestion (Section 3) et d’en exposer les règles
de cession (Section 4).

SECTION 1
LE CADRE GÉNÉRAL
DES PROPRIÉTÉS PUBLIQUES

Les premières propriétés publiques sont antérieures à la conceptualisation juri-


dique de la notion de propriété publique (§ 1). Cet outil de nature patrimoniale,
qui permet aux personnes publiques de remplir leurs activités (notamment de
service public), est largement commun à toutes les administrations du monde ;
leurs biens, supports de l’intérêt général, sont d’ailleurs toujours soumis à un

2
Les propriétés publiques

régime plus ou moins exorbitant (§ 2). En France, les propriétés publiques font
l’objet d’un encadrement normatif qui se densifie (§ 3) — signe de l’importance
qui leur est accordée — et témoigne d’un certain renouvellement (§ 4).

§ 1 L’approche historique
En matière de propriété publique, différentes phases de construction,
déconstruction et reconstruction se sont succédé. Il est permis — pour simpli-
fier — de dégager une première période, antique, d’apparition de la propriété
publique (A) ; puis une seconde, à partir de la fin du XIIe siècle, de reconstruction
et d’affermissement (B).

A. La naissance de la propriété publique


Les premiers patrimoines publics, au sens strict, sont apparus avec l’institution
des personnes publiques, c’est-à-dire dès le droit romain (période impériale, voire
républicaine). D’ailleurs, la reconnaissance de la personnalité juridique de l’État
romain n’était destinée qu’à servir de support à des droits de nature patrimoniale
ou obligationnelle, non à lui attribuer des droits de souveraineté et de puissance
publique (L. Michoud, La théorie de la personnalité morale et son application au droit
français, tome 1, 3e éd., LGDJ, 1932, p. 21-22).
Pourtant, des « propriétés » publiques existaient déjà dans les civilisations anté-
rieures dans lesquelles une personne, roi ou pharaon, incarnait l’autorité publique.
À partir du moment où une société s’organisait et un gouvernement apparaissait,
le souverain devait impérativement disposer de biens et de revenus qui étaient
destinés à réaliser les missions qui étaient les siennes. Cette propriété publique
originelle était le plus souvent issue de la propriété collective de tribus ou de
villages.
Les civilisations de l’Antiquité n’ont pas toutes attribué aux patrimoines publics
les mêmes fonctions. En Mésopotamie et en Égypte, les biens du souverain
avaient essentiellement une vocation frugifère : ils appartenaient au roi en raison
des richesses qu’ils produisaient. L’importance du patrimoine royal et son aptitude
à engendrer d’autres biens ne servaient qu’à témoigner de sa toute puissance,
en assurant l’entretien confortable du roi et de sa famille. En revanche, en Grèce,
mais surtout à Rome, les patrimoines publics n’étaient pas composés que de biens
à vocation économique ; ils comprenaient également de nombreux biens destinés
à être utilisés par l’ensemble des habitants d’une cité (res universitatis) ou des
citoyens d’un État (res publicae), tels les routes, les remparts, les cours d’eau ou les
théâtres. Les choses publiques étaient réparties en deux groupes : les res publicae
ou universitatis in usu publico appartenaient, selon les cas, à l’État ou aux cités et
étaient destinées à être utilisées par l’ensemble de leurs habitants tandis que les
autres biens publics, qui ne satisfaisaient à aucune affectation à l’utilité publique,

3
Traité de droit administratif

restaient dans le patrimoine privé du peuple romain (res in pecunia populi), avant
d’être transférés dans celui du fiscus.
À la conception purement patrimoniale de la propriété publique des premières
civilisations a donc succédé une nouvelle perception de la fonction des biens
publics, davantage orientée vers le peuple et vers une conception fiduciaire. Les
autorités incarnant la souveraineté ont commencé à être conçues comme les
propriétaires de biens qui n’illustraient aucunement leur richesse et qui étaient
destinés à être utilisés par d’autres personnes qu’elles-mêmes.

B. La reconstruction de la propriété publique


et la naissance du domaine public
La situation change radicalement à l’époque franque : les rois mérovingiens
et caroligiens étant de « simples » personnes privées, les anciens biens publics
romains sont devenus leur propriété (purement privative). Il n’était plus question
que les rois fussent propriétaires au titre de leur fonction ; ils l’étaient à titre
personnel et individuel. D’ailleurs, l’ensemble des biens du roi était librement
aliénable, à titre gratuit ou onéreux, en ce compris les biens autrefois affectés à
l’usage de tous. Très progressivement, la « publicité » de la propriété réapparaît à
travers deux institutions, la Couronne sous l’Ancien Régime (1), puis le domaine
public au XIXe siècle (2).

1. L’appropriation des biens royaux par la Couronne


La spécificité des propriétés publiques a commencé à réapparaître au Moyen
Âge avec la restauration de la personnalité publique sous la forme de la Couronne
à la fin du XIIe siècle et l’apparition de la théorie du dédoublement de la personne
du roi (E. Kantorowicz, Les deux corps du Roi. Essai sur la théologie politique au
Moyen Âge, Gallimard, 1989). Les biens composant le domaine royal ont progres-
sivement été l’objet d’une appropriation publique par le roi incarnant la souverai-
neté (et non considéré en tant que simple personne privée). Ce caractère s’accen-
tuera avec le transfert, progressivement admis, des biens royaux à la Couronne.
Parallèlement, commence à poindre, chez les juristes savants (Azon, Accurse,
Bartole, Balde), l’idée selon laquelle les biens royaux et municipaux affectés à
l’usage commun de tous doivent être assujettis à un régime dérogatoire parallèle,
sur le modèle du droit romain. Mais, cette théorie reste encore timide et n’influe
pas significativement sur les pratiques royales.
À la fin du XVe siècle, tous les biens composant le domaine royal ont été trans-
férés dans le patrimoine de la Couronne. Une distinction a alors été réintroduite,
dans les écrits au moins, entre le domaine de la Couronne, dont le Roi n’a que
la garde, et les biens propres de ce dernier. L’appropriation publique réapparaît
donc à travers l’institution de la Couronne. Incarnant l’État de l’Ancien Régime, la
Couronne se caractérise par l’application d’un régime dérogatoire et, signe de l’in-
disponibilité de celle-ci, son domaine est inaliénable (édit de Moulins, févr. 1566)
et imprescriptible (ord. de Blois, 1579). Ces règles protectrices s’appliquaient à

4
Les propriétés publiques

l’ensemble des biens de la Couronne, sans distinction. Mais, progressivement, au


cours des XVIe (Cujas et Doneau), XVIIe (Choppin et Loyseau) et XVIIIe siècles (Domat et
Lefèvre de La Planche), les auteurs ont isolé, au sein du domaine de la Couronne,
les biens affectés à l’usage de tous pour les soumettre à des règles particulières
permettant de garantir la pérennité, non de la Couronne, mais de l’affectation
publique.

2. L’apparition de la théorie de la dualité domaniale au XIXe siècle


Avec le droit intermédiaire, les biens de l’ancien domaine de la Couronne sont
transférés à la Nation (décr. 22 nov.-1er déc. 1790), puis aux diverses personnes
morales de droit public. Mais le domaine restait toujours, en dépit de la formule de
l’article 538 du Code civil, indivisible et il n’y avait pas de régime juridique spécia-
lement prévu pour les biens affectés à l’usage de tous. La loi fondamentale du
royaume de l’inaliénabilité de la Couronne disparaît naturellement, mais les règles
de cession n’étaient pas pour autant celles du droit commun, puisque la procédure
restait soumise à autorisation législative. Plus globalement, le Code civil disposera
simplement, à l’alinéa 2 de l’article 537 que les biens publics « sont administrés
et ne peuvent être aliénés que dans les formes et suivant les règles qui leur sont
particulières ».
Ce n’est qu’au XIXe siècle, avec Pardessus (Traité des servitudes, 1re éd., Nève,
Paris, 1806), puis surtout Proudhon (Traité du domaine public, Lagier, Dijon, 1833),
qu’apparaît réellement la distinction entre le domaine public et le domaine privé.
Le domaine public, « domaine de protection », comprend les biens affectés à « l’uti-
lisation publique » et doit être, à ce titre, protégé par les principes de l’inaliénabilité
et de l’imprescriptibilité. Les auteurs considèrent également que le domaine public
n’est pas l’objet d’un droit de propriété de la part de l’administration, mais d’un
« droit de garde et de surintendance ». Il faudra attendre Hauriou pour que soit
défendue et admise l’idée de la propriété des personnes publiques sur les biens du
domaine public (Précis de droit administratif, 12e éd., S. 1933. 781). Le domaine
privé, « domaine de profit », est composé des biens qui appartiennent à la collec-
tivité, laquelle peut en jouir comme n’importe quel propriétaire. Cette distinction
sera rapidement reprise par la jurisprudence (v. infra).

§ 2 L’approche comparatiste
Sans pouvoir réaliser une étude comparatiste exhaustive, l’analyse des deux
grands systèmes juridiques que sont le système romano-germanique et celui de
Common law permet de mettre en évidence, à des degrés divers, l’exorbitance du
droit des propriétés publiques dans les États qui en relèvent. Le caractère exor-
bitant du droit des propriétés publiques est évidemment plus marqué dans les
pays dits de droit civil, mais il n’est pas pour autant absent dans le système de
Common law. Ce particularisme se manifeste, en premier lieu, par la multiplication

5
Traité de droit administratif

de normes qui protègent davantage les propriétés publiques que les propriétés
privées ou qui offrent, aux propriétaires publics, un régime juridique plus favorable
(A). En second lieu, la spécificité de la propriété publique peut être encore accen-
tuée par l’existence d’un régime domanial spécifique, la domanialité publique. Il
ne s’agit pas ici d’une caractéristique générale, puisque seuls certains pays de
tradition romano-germanique la pratiquent (B).

A. Une spécificité variable, mais systématique,


du droit des propriétés publiques
Certaines constitutions mentionnent expressément l’existence de la propriété
des personnes publiques, au même titre que la propriété privée. Cette reconnais-
sance expresse de l’existence de propriétés publiques leur confère un statut incon-
testable et leur offre, en tant que telles, une protection globale et directe (v. par
ex., art. 80, 82, 84 et 238, Const. portugaise, 2 avr. 1976 ; art. 17, Const. algé-
rienne, 28 nov. 1996 ; art. 8, al. 2 et art. 9, Const. russe, 12 déc. 1993 ; art. 91-1A,
art. 92-5, art. 92-6, art. 117, Loi constitutionnelle canadienne 1867 ; art. 114,
Const. australienne, 9 juill. 1900 ; art. 10 et 11, Const. de l’Irlande, 1er juill. 1937).
Au-delà de cette similitude, l’analyse comparée du droit des propriétés publiques
montre que celles-ci sont toutes encadrées par des normes spécifiques, en matière
d’acquisition (1) et de cession (2). Bien sûr, la spécificité ne s’arrête pas à ces
seules procédures ; on la retrouve au niveau des règles de gestion des propriétés
publiques. Cependant, ces règles restent diffuses et sont moins emblématiques
que ne le sont celles relatives aux modes d’acquisition et de cession. Finalement,
le caractère spécifique de la propriété publique apparaît surtout dans les phases de
transition, lorsqu’un bien privé devient une propriété publique ou, inversement,
lorsqu’une propriété publique (re)devient une propriété privée.

1. L’acquisition de biens par les personnes publiques facilitée


Les personnes publiques peuvent, dans certaines circonstances, devenir plus
facilement propriétaires de biens que les personnes privées. Des modes d’acquisi-
tion exorbitants leur sont généralement réservés (a) et certaines sources, notam-
ment constitutionnelles, peuvent même mentionner les biens qui doivent être et
rester des propriétés publiques (b).

a. Des modes d’acquisition exorbitants. Au-delà des procédures d’acquisition


de droit commun, les personnes publiques ont à leur disposition des modes exor-
bitants du droit commun pour acquérir des biens. Ces procédures, qui portent
atteinte aux propriétés privées, sont prévues par les normes les plus élevées.
Ainsi, différentes constitutions comportent-elles des dispositions relatives à la
procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique (v. par ex., art. 14-3, Loi
fondamentale allemande 1949 ; art. 16, Const. belge, 7 févr. 1831 ; art. 22, Const.
Bénin, 11 déc. 1990).

6
Les propriétés publiques

Par ailleurs, la procédure de nationalisation des biens privés est souvent


mentionnée dans les constitutions. Les hypothèses dans lesquelles des biens ou
des entreprises privés peuvent être transférés d’autorité à des personnes publiques
sont, en principe, strictement encadrées ; elles sont susceptibles d’être regrou-
pées en trois catégories. Il s’agit, d’une part, des sols et des ressources naturelles
du pays, d’autre part, des moyens de production et des services publics essen-
tiels et, enfin, des biens correspondant à une situation de monopole (v. art. 128,
al. 2, Const. Espagne, 27 déc. 1978 ; art. 106, al. 3, Const. Grèce, 9 juin 1975 ;
art. 15, Loi fondamentale allemande ; art. 80, d et 83, Const. Portugal, 2 avr.
1976 ; art. 43, Const. Italie, 2 avr. 1997). Dans les États africains, les hypothèses
de nationalisation peuvent être plus larges, à l’image de la Constitution égyptienne
du 11 septembre 1971 qui autorise la nationalisation pour toute considération d’in-
térêt public (art. 35).
Les différents systèmes juridiques prévoient également l’acquisition automa-
tique des successions en déshérence et des biens vacants et sans maître par les
personnes publiques (art. 827 C. civ. italien ; art. 934 s. C. civ. québecois). Il en est
de même de la confiscation (art. 917, C. civ québecois).
On trouve enfin quelques particularités, ça et là (art. 99, Const. Luxembourg,
1868, acquisitions soumises à autorisation législative. En Suisse, elles peuvent être
précédées d’un référendum : P. Moor, Droit administratif, vol. 1, Staempfli, Berne,
1994, p. 136).

b. L’énumération des biens devant nécessairement être des propriétés


publiques. Certaines dispositions constitutionnelles ou législatives sont même plus
précises en identifiant distinctement les biens qui font ou qui doivent faire partie
des patrimoines publics. La Loi constitutionnelle canadienne de 1867 constitue
une référence à cet égard, énumérant, dans ses annexes, les biens devant appar-
tenir au Canada (annexe 3) et ceux devant devenir la propriété commune des
provinces d’Ontario et de Québec (annexe 4).
L’examen des différentes sources montre que l’on retrouve souvent les mêmes
catégories de biens, dont la rareté, la valeur économique ou la fragilité justifie une
appropriation publique qui peut, parfois, être obligatoire.
C’est tout d’abord le cas des ressources naturelles (art. 10, Const. Irlande ;
art. 109, Const. Canada ; art. 91, Const. Cap-Vert, 14 févr. 1991), dont font notam-
ment partie les forêts et les ressources naturelles de la zone économique et du
plateau continental. Cette appropriation publique existe à plus forte raison dans
les États socialistes comme la Chine (art. 9, Const. 4 déc. 1982), dont la Consti-
tution consacre même la propriété de l’État sur la terre des villes (art. 10). Dans
les pays africains où le droit coutumier reste prégnant, les ressources naturelles
peuvent être seulement placées sous la souveraineté de l’État, sans être appro-
priées (art. 14, Const. Burkina-Faso, 11 juin 1991). Ailleurs, on trouve également
consacrée la propriété exclusive de l’État sur la zone maritimo-terrestre, les plages
et les eaux territoriales (art. 132, Const. espagnole), même si, pour ces dernières,
l’exercice de la souveraineté de l’État apparaît plus en conformité avec le droit

7
Traité de droit administratif

international que la jouissance d’un véritable droit de propriété. Dans le même


esprit, le Code civil italien réserve à la propriété de l’État, à l’exclusion de toute
autre personne, le domaine maritime et le domaine fluvial (art. 822). Il en est
de même aux Pays-Bas (art. 25 à 27, livre 5, C. civ.), en Grande-Bretagne ou au
Québec (art. 919 C. civ.).
L’État grec est, en outre, considéré comme le propriétaire unique, absolu et exclusif
des biens culturels immobiliers qui sont qualifiés d’antiquités (art. 966 C. civ.).
Enfin, des constitutions peuvent évoquer l’appropriation publique des infras-
tructures de réseaux, comme les voies ferrées, les voies navigables ou les routes
(art. 98 et 104, Const. Australie ; annexe 3, Const. Canada ; art. 73-6 ; a, 74-22,
87-e-3 et 90-1, Loi fondamentale allemande ; art. 91, Const. Cap-Vert).

2. Des modes de cession particuliers


Inversement, les procédures de cession sont souvent plus rigoureuses pour
les biens publics, de manière à éviter les risques de dilapidation des patrimoines
publics.
Ainsi, dans certains pays, la simple rédaction d’un acte de vente par un notaire
ne suffit pas pour transférer la propriété d’un bien appartenant à une personne
publique. L’intervention d’une loi autorisant la vente peut même être exigée dans
certaines constitutions (art. 99, Const. Luxembourg ; art. 10, al. 3 et 4, Const.
Irlande. V. également art. 98, Const. Bénin, 11 déc. 1990 ; art. 101, Const.
Burkina). Dans les pays où l’intervention du législateur n’est pas exigée, les aliéna-
tions de biens publics doivent respecter des procédures dérogeant aux règles du
droit privé, comme l’adjudication (art. 828, al. 1er du C. civ. italien ; art. 537, al. 2,
C. civ. belge). Au Québec, le domaine fluvial ne peut être cédé que sur autorisation
du Lieutenant-Gouverneur en conseil. Naturellement, les biens qui doivent rester
des propriétés publiques (v. supra) sont inaliénables.
Dans le but de prévenir les actes de prévarication, ces textes interdisent, la
plupart du temps, aux représentants des personnes publiques de se porter acqué-
reur des propriétés publiques (art. 95, Const. Égypte, 11 déc. 1971). On peut aussi
relever une disposition constitutionnelle originale au Burkina-Faso qui confère à
« tout citoyen (…) le droit d’initier une action ou d’adhérer à une action collective
sous forme de pétition contre des actes lésant le patrimoine public (…) » (art. 30).
L’interdiction des voies d’exécution à l’encontre des biens publics est assez
souvent admise, même si son champ d’application est susceptible de varier entre
les pays qui y voient une règle absolue (Allemagne, Grande-Bretagne pour les
propriétés de la Couronne) et les autres qui en réservent l’application aux biens
les plus nécessaires à la satisfaction de l’intérêt général, comme c’est le cas en
Belgique (art. 1412 bis, C. jud. belge), en Italie, en Espagne (art. 132, al. 1er, Const.)
ou en Suisse (art. 7, L. 4 déc. 1947). D’autres modes de cession peuvent être
proscrits à propos de propriétés publiques, comme la prescription acquisitive.
En revanche, l’interdiction des cessions gratuites de biens publics ne semble pas
être une règle communément admise en vue de la préservation des patrimoines
publics (v. cependant art. 123, Const. Égypte).

8
Les propriétés publiques

Enfin, certains droits proclament, au plus haut niveau normatif, le caractère


inviolable et sacré de la propriété publique et font de la protection des biens
publics un devoir du citoyen. Ce fut le cas de l’ancienne Constitution soviétique
de 1936 (art. 131, al. 2) ; ça l’est toujours dans la Constitution chinoise de 1982
(art. 12) et dans celles de certains pays africains (par ex. : art. 37, Const. Bénin ;
art. 69, Const. Burundi, 18 mars 2005 ; art. 66, Const. Algérie).

B. La domanialité publique, facteur accroissant


la spécificité des propriétés publiques
De nombreux États de tradition romaniste ont distingué, au sein des patri-
moines publics, au moins deux catégories de biens, et soumis certains d’entre eux
à un régime juridique protecteur, celui de la domanialité publique (1). Cependant,
d’autres se sont écartés de cette conception et ont développé leur propre théorie
des patrimoines publics, davantage empreinte de règles issues du droit civil (2).

1. Les États soumettant le domaine public à des règles exorbitantes


Deux grandes conceptions se dégagent : certains États pratiquent la dualité
domaniale, à l’image du droit administratif français ; d’autres ont instauré un
système plus complexe, qui ne se limite pas à deux catégories. Mais, dans tous les
cas, les biens du domaine public sont régis par des règles exorbitantes.
Parmi les États distinguant, au sein des propriétés publiques, les biens du
domaine public et les biens du domaine privé, figurent la Belgique (M. Pâques et
a., Domaine public, domaine privé, De Boeck/Larcier, 2008), la Grèce (E. Spilioto-
poulos, Droit administratif hellénique, LGDJ, 1991, p. 230 s.), l’Algérie (T. Khalfoune,
Le domaine public en droit algérien, L’Harmattan, 2004), le Maroc (A. Eddahbi, Les
biens publics en droit marocain, éd. Afrique Orient, Casablanca, 1992). Certains
pays ont conféré la plus haute valeur à la distinction du domaine public et du
domaine privé, leur Constitution énumérant les biens qui font partie du domaine
public et fixant les traits principaux du régime auquel ils sont soumis : c’est le cas
de l’Espagne (art. 132), du Portugal (art. 84), du Cap-Vert (art. 91) ou de l’Algérie
(art. 18). La Constitution du Cap-Vert est particulièrement rigoureuse puisque son
article 91-2 va jusqu’à interdire la désaffectation des biens du domaine public, ce
qui implique une propriété publique obligatoire et définitive de ces biens.
D’autres pays ont introduit des distinctions domaniales intermédiaires. Ainsi, le
droit administratif italien (P. Virga, Diritto amministrativo, tome 1, 5e éd., Giuffrè,
Milan, 1999, p. 237 s.) a adopté le principe de la distinction du domaine public
(beni demaniali) et du domaine privé (beni patrimoniali). Mais il existe deux autres
distinctions. D’une part, le domaine public est divisé en « domaine nécessaire » et
en « domaine accidentel », selon que l’appropriation par l’État est obligatoire ou
non. D’autre part, l’article 826 du Code civil institue un clivage au sein des beni
patrimoniali selon qu’ils sont indisponibles ou disponibles entre les mains de leur
propriétaire : les beni patrimoniali indisponibili (mines, forêts, immeubles affectés
à un service public, etc.), tout en faisant partie du domaine privé, sont affectés à

9
Traité de droit administratif

l’usage d’un service public, alors que les beni patrimoniali disponibili (immeubles
de rapport, biens meubles) sont uniquement destinés à produire des revenus à
l’administration.

2. Les États soumettant le domaine public à des règles de droit privé


Il s’agit essentiellement du système allemand et des pays de la Common law.
Le droit administratif allemand (E. Forsthoff, Traité de droit administratif
allemand, Bruylant, 1969, p. 544-545) a développé une certaine conception
dualiste des biens publics puisqu’il distingue, d’une part, les biens représentant
un intérêt pécuniaire pour l’administration qui constituent le patrimoine finan-
cier (Finanzvermögen) et, d’autre part, les biens publics (öffentliche Sachen) qui
sont affectés soit à l’usage direct du public (Sachen im Bürgergebrauch), soit à
la réalisation des missions de l’administration (Sachen im Verwaltungsgebrauch).
Mais ce qui fait l’originalité du système allemand, c’est que tous les biens des
personnes publiques, quelle que soit leur destination, sont l’objet d’un droit de
propriété privé et sont soumis au régime de la propriété du Code civil. Pour
autant, l’exercice par les personnes publiques de leur droit de propriété n’est
pas totalement libre : il est encadré et limité par l’affectation des biens à l’utilité
publique. L’affectation est ainsi conçue comme une servitude publique. Le droit
allemand distingue nettement les aspects patrimoniaux de ceux qui touchent à
l’affectation des biens : seuls les seconds relèvent du droit public. Les biens des
personnes publiques, alors même qu’ils sont affectés à un but d’intérêt général,
ne sont pas exclus du commerce juridique, contrairement à ce qu’il en est dans
la théorie française : leur propriété peut librement être transférée à d’autres
propriétaires, selon les modes du droit civil, par voie d’aliénation volontaire, de
prescription ou même d’expropriation pour cause d’utilité publique. Le domaine
public peut donc être propriété privée. En revanche, l’affectation reste inalié-
nable : la servitude d’affectation qui grève les biens des personnes publiques se
transmet avec ceux-ci.
Les biens qui appartiennent aux autorités administratives de la Common law
sont l’objet de leur part d’un droit de propriété ordinaire (D. Thompson, Le
domaine public : aspects actuels en droit britannique, Faculté int. dr. comp., Stras-
bourg, 1974 ; J. Hazard, Le domaine public aux États-Unis d’Amérique, Fac. int.
dr. comp., Strasbourg, 1974). Ce principe reste valable, quels que soient la desti-
nation et l’usage de ces biens. Les biens des autorités administratives sont, en
conséquence, soumis aux règles ordinaires de la propriété. Le rapport d’appro-
priation des autorités administratives de la Common law se rapproche donc plutôt
de celui qui existe en droit public allemand. L’affectation des biens des autorités
publiques à l’utilité publique est pareillement assimilée à une servitude qui s’im-
pose au propriétaire, sans toutefois modifier le rapport d’appropriation. Les biens
qui sont affectés à l’usage de tous peuvent donc être la propriété de personnes
privées, comme c’est le cas pour certaines routes, les lacs et les rivières. Les
propriétés publiques sont perçues de manière unitaire, sans qu’aucune distinction
soit établie en leur sein.

10
Les propriétés publiques

§ 3 L’approche normative
Le cadre normatif des propriétés publiques est classiquement constitué de
dispositions constitutionnelles (A), conventionnelles (B), législatives et réglemen-
taires (C). Cette diversité — relativement récente — fait suite à une période où (en
France) seul le Code du domaine de l’État servait de référence ; code technique,
qui n’était vraiment connu de personne, si ce n’est — en forçant à peine le trait —
du service des Domaines.

A. Les sources constitutionnelles


du droit des propriétés publiques
La Constitution française ne traite pas directement de la propriété publique,
contrairement à celles d’autres États (v. supra). Cette propriété n’est abordée
qu’indirectement, via la privation de propriétés privées pour des raisons tenant
à la nécessité publique. C’est ainsi que l’alinéa 9 du Préambule de la Constitu-
tion de 1946 a toujours été analysé comme une disposition relative à l’appropria-
tion publique, par le biais de la nationalisation (2). En revanche, l’article 17 de la
Déclaration des droits de l’homme de 1789 a été, à l’origine, conçu pour protéger
la propriété des personnes privées, non la propriété publique. Ce n’est qu’en 1986
que le Conseil constitutionnel en a étendu l’application aux personnes publiques.
Même l’article 2, qui vise expressément « l’Homme », est utilisé à propos de
personnes morales de droit public (1).

1. Les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme


Quatre ans après avoir consacré au plus haut niveau le droit de propriété des
personnes privées (Cons. const. n° 1981-132 DC du 16 janv. 1982, Loi de nationa-
lisation), le Conseil constitutionnel a appliqué, pour la première fois en 1986, l’ar-
ticle 17 de la Déclaration des droits de l’homme aux personnes publiques (Cons.
const. n° 1986-207 DC du 26 juin 1986, Privatisations, RD publ. 1989. 399, note
Favoreu). Il considère en effet que la protection qui est due à la propriété, et qui
est issue de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme, « ne concerne
pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi, à un titre égal, la
propriété de l’État et des autres personnes publiques » (consid. 58). Ce considérant
de principe a été repris à plusieurs reprises (par ex. : Cons. const. n° 1986-217 DC
du 18 sept. 1986, Audiovisuel, consid. 47, AJDA 1987. 102, note Wachsmann). En
2003, la formulation a changé, mais l’idée reste la même (Cons. const. n° 2003-
473 DC du 26 juin 2003, Simplification du droit, consid. 29, AJDA 2003. 2348, note
Fatôme et Richer ; v. aussi Cons. const. n° 2010-67/86 QPC, 17 déc. 2010, Région
Centre et Région Poitou-Charentes, JCP A 3 janv. 2011, p. 24, note Yolka).
L’article 17 a toujours permis de fonder juridiquement les acquisitions de
biens par les personnes publiques pour des raisons d’utilité publique. Désor-
mais, cet article sert aussi à garantir constitutionnellement le droit de propriété

11
Traité de droit administratif

des personnes publiques et à proscrire ou limiter les atteintes portées aux biens
publics. L’article 17 est donc invocable de manière réciproque, par les personnes
privées subissant des privations de leur propriété et par les personnes publiques
qui sont victimes des mêmes atteintes, quel qu’en soit l’auteur.
Les premières décisions du Conseil constitutionnel ne se sont pas référées
expressément à l’article 2 de la Déclaration, mais, dans une formule englobante,
aux « dispositions de la Déclaration des droits de l’homme de 1789 relatives au
droit de propriété » (v. par ex., Cons. const. 86-207, consid. 58). Certaines se
sont même exclusivement fondées sur l’article 17 (Cons. const. n° 2003-274,
consid. 29). Il a fallu attendre 2008 pour que la référence expresse à l’article 2
soit faite à propos de biens publics, soulignant par-là que le droit de propriété des
personnes publiques mérite d’être conservé, tout autant que celui des personnes
physiques (Cons. const. n° 2008-567 DC, consid. 25 ; Cons. const. n° 2009-594
DC, consid. 15 ; Cons. const. n° 2010-618 DC, consid. 44).
Cette identité de fondement constitutionnel entre les propriétés publiques
et privées s’explique par le fait que, pour le Conseil constitutionnel, le droit de
propriété dont les personnes publiques sont titulaires est le même qu’en droit
privé. Le droit de propriété se caractérise par son unicité ; tous les propriétaires,
publics ou privés, sont liés à leurs biens par le même droit. Partant, la protection
et les garanties sont les mêmes pour tous les propriétaires.

2. L’alinéa 9 du Préambule de la Constitution de 1946


L’alinéa 9 du Préambule impose aux personnes publiques une obligation d’ac-
quisition des biens qui revêtent certaines caractéristiques. Il permet de déter-
miner matériellement les biens qui doivent devenir et demeurer des propriétés
publiques : il s’agit des biens qui sont le siège d’un « service public national ou
d’un monopole de fait ». Il faut préciser que, si le Conseil constitutionnel impose
l’appropriation publique de ces biens, cette obligation se limite à la propriété et
ne préjuge en rien du régime juridique auquel le bien ainsi approprié sera soumis.
Les personnes publiques propriétaires restent libres de choisir entre la domanialité
publique ou privée de ces biens.
L’alinéa 9 contient une véritable obligation (« doit devenir ») qui s’impose au
législateur, mais il n’existe aucun moyen juridique de la faire respecter. Le légis-
lateur qui omettrait de nationaliser une entreprise remplissant les exigences de
l’alinéa 9 ou qui refuserait de le faire ne serait pas sanctionné et aucune autorité
n’aurait le pouvoir de lui imposer une telle décision, ni de se substituer à lui. La
propriété publique consacrée par le Préambule, nonobstant son caractère obli-
gatoire, est finalement réduite à une simple propriété théorique et « potentielle »
(H. Pauliat, Le droit de propriété dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du
Conseil d’État, tome 1, PULIM, 1994, p. 100).
L’obligation de conserver les biens transférés dans les patrimoines publics en
vertu de l’alinéa 9 est le corollaire indispensable de l’obligation d’acquisition. Or,
contrairement aux nationalisations, l’obligation de maintenir dans des patrimoines
publics ces biens est contrôlée et sanctionnée par le Conseil constitutionnel. Celui-

12
Les propriétés publiques

ci exerce un contrôle normal sur les activités à privatiser en recherchant, au cas


par cas, si l’entreprise dont le passage au secteur privé est envisagé constitue un
service public national ou un monopole de fait. Mais, jusqu’à présent, aucune
entreprise privatisée n’est tombée sous le coup de l’alinéa 9 ; le Conseil consti-
tutionnel a admis l’appropriation privée des biens qui sont le support du service
public du crédit (Cons. const. n° 1986-207 DC du 26 juin 1986), de la distribution
de prêts bonifiés (Cons. const. n° 1988-232 DC du 7 janv. 1988, consid. 30, Rec.
Cons. const. 17), des entreprises figurant sur la liste des sociétés privatisables en
vertu de la loi du 2 juillet 1986, de la télévision par voie hertzienne (Cons. const.
n° 1986-217 DC du 18 sept. 1986), et de France télécom (Cons. const. n° 1996-
380 DC du 23 juill. 1996, Rec. Cons. const. 107) et de Gaz de France (Cons. const.
n° 2006-543, 30 nov. 2006, consid. 15 à 20 et 26, Rec. Cons. const. 120).

B. Les sources conventionnelles du droit des propriétés publiques


Il s’agit essentiellement du droit de l’Union européenne (1). Quant à la Conven-
tion européenne des droits de l’homme, les effets qu’elle peut produire à l’égard
des personnes publiques sont très limités (2).

1. La propriété publique et le droit de l’Union européenne


L’article 345 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne énonce
sobrement que « les traités ne préjugent en rien le régime de la propriété dans
les États membres » (B. Delaunay, « Les limites de la neutralité de l’article 295 CE
à l’égard du régime de la propriété dans les États membres », RJEP oct. 2009. 3).
Cela signifie notamment que le Traité entend rester neutre quant au régime de
la propriété, c’est-à-dire qu’il n’impose aucune forme d’appropriation des biens,
privée, publique voire collective (CJCE 13 déc. 1979, L. Hauer, aff. 44/79, JDI
1981, p. 174, note Constantinesco). Il en est de même du statut des biens publics,
ceux-ci pouvant indistinctement être soumis au régime de la domanialité publique
ou de la domanialité privée (v. par ex. : CJCE 14 déc. 2000, Fazenda Publica et
Camara municipal do Porto, aff. C-446/98). Ce sont là des questions et des choix
qui ne concernent que les États.
Cette indifférence, relative, est logique : le droit de l’Union européenne n’est
pas fondé sur la distinction du public et du privé ; l’optique originelle est l’éco-
nomie, le marché et la concurrence. Il n’y a donc pas de différence de traitement
entre les propriétaires privés et les propriétaires publics. Les biens sont en général
appréhendés, objectivement, à partir de leur valeur économique ; les autres inté-
rêts qui peuvent être satisfaits par l’appropriation, comme l’intérêt général, sont
clairement relégués au second plan.
En fait, le régime de la propriété dans les États membres n’est pas une
préoccupation des traités européens, sauf lorsque celui-ci interfère avec l’éco-
nomie, lato sensu. C’est ainsi que les instances européennes s’intéressent aux
propriétés publiques lorsque les conditions de leur utilisation, de leur gestion
ou de leur cession interfèrent dans le jeu normal de la concurrence (art. 101 s.,

13
Traité de droit administratif

notamment art. 106, TFUE). L’intérêt supérieur du marché permet ainsi


d’obliger une entreprise qui détient une « installation essentielle » à laisser les
autres entreprises y accéder (C. Gautier, « Les incidences du droit de l’Union
européenne sur le droit français des propriétés publiques », CDE 2007. 381 ;
N. Foulquier, « Les catégories du droit des biens publics », in J.-B. Auby [dir.],
L’influence du droit européen sur les catégories du droit administratif, Dalloz,
2010, p. 691). L’approche du droit de l’Union européenne est donc à la fois
neutre et pragmatique.

2. La propriété publique et la Convention de sauvegarde


des droits de l’homme et des libertés fondamentales
La protection de la propriété figure à l’article 1er du premier Protocole addi-
tionnel à la Convention du 20 mars 1953. Mais, cette disposition n’est pas d’une
grande utilité pour protéger les propriétés publiques.
D’une part, les personnes publiques ne peuvent pas, en principe, saisir directe-
ment la Cour européenne des droits de l’homme, étant assimilées à des organisa-
tions gouvernementales exerçant des prérogatives de puissance publique et dont
l’autonomie vis-à- vis de l’État n’est pas complète. La Cour relève également le fait
que ces personnes gèrent des biens et droits collectifs dans l’intérêt général d’une
population concernée. Cette irrecevabilité est ancienne et vaut évidemment pour
l’État (art. 33 Conv. EDH), mais aussi pour les collectivités territoriales (v. par ex. :
CEDH n° 76976/01, 26 août 2003, Breisacher c/ France, AJDA 2004. 534 chron.
Flauss). La même conclusion s’applique aussi pour les sections de commune
(CEDH n° 45129/98, 23 nov. 1999, Section de commune d’Antilly, décis. irrec.,
RGCT n° 10-2000, p. 157) et les autres établissements publics nationaux ou locaux
(Comm. EDH, n° 35216/97, 8 sept. 1997, RENFE c/ Espagne, DR n° 90, p. 179).
Pour autant, la position de la Cour européenne des droits de l’homme apparaît en
réalité subtile. À l’image de sa jurisprudence Radio France (n° 53984/00, 23 sept.
2003, Radio France et autres c/ France, JCP G 2004. I. 161, chron. Sudre), elle
peut qualifier d’organisations non gouvernementales des personnes publiques, à
condition que celles-ci ne disposent pas de prérogatives de puissance publique
et soient placées dans une situation d’autonomie complète par rapport à l’État,
ce qui concerne tout de même des situations assez marginales. Dans ce cas, la
personne publique bénéficie du droit au recours individuel pour faire valoir son
droit au respect de ses biens. La Cour l’a admis à propos d’un établissement public
cultuel (9 déc. 1994, Les saints monastères c/ Grèce, § 48-49, série A n° 301-A).
D’autre part, les personnes publiques ne peuvent même pas saisir le juge admi-
nistratif d’un recours contre une décision portant atteinte à leur droit de propriété,
en invoquant l’inconventionnalité de celle-ci pour violation de l’article 1er (CE
23 mai 2007, Département des Landes, JCP A 2007, n° 23, p. 4, Rouault et n° 26,
p. 27, concl. de Silva). Le cas particulier des sections de commune aurait pu faire
l’objet d’un traitement spécifique (CAA Bordeaux, 2 juin 2009, Mongaboure, AJDA
2009. 1659, concl. Viard ; CAA Lyon, 24 nov. 2009, Guérin, et Fédération des ayants
droit des sections de commune de la Haute-Loire, AJDA 2010. 559, note Yolka), mais

14
Les propriétés publiques

le Conseil d’État a préféré se placer sur le terrain « confortable » du droit constitu-


tionnel (CE 28 janv. 2011, M. Mongabourre, n° 330481).

C. Les sources législatives et réglementaires


du droit des propriétés publiques
Ces dispositions ont été, en grande partie, rassemblées dans différents codes.
Dans le Code général de la propriété des personnes publiques, tout d’abord,
fruit d’un travail ayant débuté en 1990. Sa partie législative résulte de l’ordon-
nance n° 2006-460 du 21 avril 2006 (v. rapp. au président de la République, JO
22 avr. 2006. Sur cette question, Ph. Yolka, fasc. 6, J.-Cl. Propriétés publ.), ratifiée
par la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 ; sa partie réglementaire est encore en
gestation en 2011. Ce nouveau Code intègre le Code du domaine public fluvial et
abroge le Code du domaine de l’État de 1957 (décr. n° 1957-1336, 28 déc. 1957).
Il s’agit d’une codification à droit non constant ; un certain nombre de règles ont
été revues à cette occasion, sans bouleverser totalement le droit domanial. Par
ailleurs, l’intérêt de ce Code réside dans son champ d’application : il ne s’applique
pas seulement à l’État, comme c’était le cas du Code du domaine de l’État. Il inté-
resse les biens de toutes les personnes publiques (art. L. 1 et L. 2). La concep-
tion qui y est développée tend donc, autant que faire se peut, à la transversalité.
Au-delà, la structuration adoptée le rapproche de l’analyse civiliste des biens ; il
distingue, non pas le domaine public et le domaine privé, mais l’acquisition, la
gestion, la cession, les autres opérations immobilières des personnes publiques
et, enfin, les dispositions relatives à l’outre-mer. Témoigne également de ce chan-
gement l’intitulé même du Code qui ne se réfère plus au domaine — et donc à
l’affectation — mais à la propriété, inscrivant par-là le droit domanial dans une
nouvelle perspective, davantage tournée vers la valorisation.
Enfin, le Code général de la propriété des personnes publiques rassemble les
dispositions générales relatives à la propriété publique ; il est articulé comme un
code « pilote », c’est-à-dire qu’il renvoie, parfois de manière incomplète, à des
dispositions figurant dans d’autres codes : Code général des collectivités territo-
riales, Code de l’environnement, Code de l’urbanisme, Code de l’expropriation
ou Code du patrimoine. Des dispositions particulières restent encore contenues
dans d’autres outils, comme le Code de l’éducation, le Code de la santé publique,
le Code de la voirie routière, le Code des ports maritimes, le Code forestier ou le
Code rural.

§ 4 Les orientations récentes


L’histoire du droit des propriétés publiques s’est considérablement accélérée
depuis la fin des années 1980. Ce droit, qui avait mis plusieurs siècles à se
construire, est aujourd’hui pris dans une tourmente marquée par des évolutions

15
Traité de droit administratif

majeures. Elles touchent, de manière ostensible, le domaine public mais, plus


globalement, l’ensemble des propriétés publiques : d’une part, l’exorbitance du
droit des propriétés publiques tend à reculer face aux règles issues du droit privé
(A), d’autre part, les personnes privées commencent à jouer un rôle non négli-
geable en la matière (B).

A. Le recul de l’exorbitance du droit des propriétés publiques


La logique du domaine public a été pendant longtemps expansionniste : l’idée
était de protéger le maximum de propriétés publiques par l’application du régime
de la domanialité publique. Cette tendance a changé et, d’hypertrophié (G. Liet-
Veaux, « Hypertrophie pathologique de la notion de domaine public », Rev. adm.
1970. 297), le domaine public s’est réduit à partir des années 2000. Une nouvelle
définition, plus restrictive, a vu le jour en 2006 (art. L. 2111-1 CGPPP) et le législa-
teur a procédé, en outre, à des déclassements globaux (art. 22, Loi n° 2001-1168
du 11 déc. 2001 MURCEF, à propos du domaine public de La Poste ; ord. 19 août
2004 et art. L. 2211-1 CGPPP, pour les immeubles de bureaux).
Les règles les plus strictes, comme celle de l’inaliénabilité, se sont assouplies :
celle-ci n’interdit plus toutes les cessions (v. infra) ni les servitudes convention-
nelles (art. L. 2122-4 CGPPP). Les dépendances du domaine public ne sont plus les
biens de mainmorte qu’ils ont pu être à une époque.
Concernant plus généralement les propriétés publiques dans leur ensemble,
elles font toutes désormais l’objet d’un droit de propriété « décomplexé ». Quel
que soit le degré d’utilité générale qui s’attache à un bien public, il n’est plus
contestable que la personne publique concernée est effectivement titulaire d’un
véritable droit de propriété. L’hypothèse du droit de garde a fait long feu ; elle n’a
pas survécu aux évolutions jurisprudentielles du XXe siècle.
La reconnaissance d’un véritable droit de propriété a surtout permis aux
personnes publiques de valoriser financièrement leurs biens, que ceux-ci soient
soumis au régime de la domanialité publique ou à celui de la domanialité privée.
L’époque où l’on pouvait acheter ou louer des biens publics à des conditions finan-
cières avantageuses est désormais révolue. L’État a par exemple révisé à la hausse,
au début des années 2000, le montant des redevances d’occupation de son
domaine public de 200 %, pour remettre progressivement les redevances souvent
symboliques à niveau (QE n° 1342 de M.-L. Cosyns, JOAN, 20 janv. 2003, p. 356).
Et, lorsque les occupations sont le fait d’entreprises commerciales, le montant de
la redevance doit tenir compte de la valeur économique de l’avantage conféré à
l’occupant et doit notamment varier en fonction du chiffre d’affaires réalisé par
celui-ci. Il en est de même en matière de cessions. Pour valoriser pleinement
son patrimoine immobilier, l’État s’est lancé dans une politique de cessions d’ac-
tifs immobiliers ; cette politique s’inscrit dans le cadre de la modernisation de la
gestion des propriétés publiques, signifiant par-là que pour gérer correctement de
tels biens, la référence au standard du « bon père de famille » ne suffit plus : il faut
vendre et ne rester propriétaire que lorsque c’est indispensable (Rapp. Tron, La

16
Les propriétés publiques

gestion et la cession du patrimoine immobilier de l’État et des établissements publics,


AN n° 2457, 6 juill. 2005 ; circ. 28 févr. 2007 ; circ. 16 janv. 2009).
Par ailleurs, et sous l’influence du droit de l’Union européenne, les propriétés
publiques — qui sont souvent des biens revêtant une haute valeur économique
(gares, ports, etc.) — ne peuvent plus être gérées dans le seul cadre du pouvoir de
police des personnes publiques. Les cessions et les autorisations d’occupation de
biens publics tendent ou tendront, de plus en plus, à être précédées de procédures
de publicité et de mise en concurrence, de manière à éviter d’attribuer à tel ou tel
opérateur un avantage économique en dehors de toute garantie.
Enfin, on constate que si la régie directe et la concession ont longtemps été
les principaux modes de gestion des propriétés publiques, les techniques se sont
diversifiées, sous l’influence de la décentralisation et des contraintes budgétaires.
L’État s’est désengagé de la gestion, voire de la propriété, de nombreux biens et
équipements publics (routes, ports, aérodromes, etc.) pour les confier à des établis-
sements publics, à des collectivités territoriales ou à des personnes privées. Il en
est de même des biens des collectivités territoriales. C’est ainsi que la technique
de l’« externalisation » (v. infra) a été importée du monde des entreprises ; elle
permet à une personne publique de confier la gestion ou la propriété de l’un de
ses biens à une autre personne, publique ou privée ; ce transfert peut être immé-
diatement suivi d’une location dudit bien à la personne publique initialement
propriétaire. Comme les entreprises, les personnes publiques dissocient donc le
service public et les aspects patrimoniaux ; pour remplir leurs activités d’intérêt
général, elles n’ont pas systématiquement besoin d’être propriétaires des biens
servant d’appui à ces activités ou de prendre en charge leur gestion patrimoniale.
D’autres personnes, publiques ou privées, peuvent se charger avantageusement de
ces contingences patrimoniales, permettant à la personne publique de se concen-
trer sur les services publics relevant de sa compétence.
Il subsiste néanmoins, au sein des propriétés publiques, un certain nombre de
règles de droit public qui restent immuables et dont la seule présence interdit
de prononcer l’acte de décès de l’exorbitance en droit administratif des biens
(H.-G. Hubrecht, « L’exorbitance du droit des propriétés publiques », in F. Melleray
[dir.], L’exorbitance du droit administratif en question[s], Université de Poitiers,
2004, p. 217). C’est notamment le cas, pour le domaine public, de l’imprescrip-
tibilité, de sa protection « pénale » ou des mutations domaniales ; et, pour l’en-
semble des propriétés publiques, de l’impossibilité de recourir aux voies d’exé-
cution du droit commun ou de la fonction d’intérêt général qui s’attache à la
gestion de ces biens.

B. Le changement de statut des personnes privées


au regard des propriétés publiques
Pendant longtemps, les personnes privées ont été placées en position d’infério-
rité par rapport aux propriétaires publics. Tout au plus pouvaient-elles obtenir un
droit d’occupation précaire, souvent fondé sur un acte administratif unilatéral et

17
Traité de droit administratif

presque toujours soumis au bon vouloir de la personne publique. Le Conseil consti-


tutionnel a d’ailleurs refusé d’appliquer les garanties de l’article 17 de la Déclara-
tion des droits de l’homme aux autorisations personnelles dont peuvent être titu-
laires les occupants du domaine public (Cons. const. n° 1982-125 L, 23 juin 1982,
Rec. Cons. const. 101 à propos des licences de taxis ; Cons. const. n° 1982-150 DC
du 30 déc. 1982, Rec. Cons. const. 86, concernant les autorisations d’exploiter les
transports publics). Globalement, leurs droits sont toujours restés faibles au regard
de ceux de la personne publique, sans compter les procédures d’expropriation et
les servitudes d’utilité publique qui pouvaient leur être imposées. Force est d’ad-
mettre que, dans le droit classique des propriétés publiques, les personnes privées
n’ont pas joué le meilleur rôle, souvent reléguées à celui de quémandeur (l’occu-
pant), de parasite (l’occupant sans titre), voire pire (si l’on songe à la prescription
acquisitive).
Or, le statut des occupants privés tend à s’améliorer sous la conjugaison de
plusieurs influences. En premier lieu, des droits réels sur le domaine public
peuvent leur être octroyés depuis la fin des années 1980, leur conférant ainsi
une base juridique plus stable. En deuxième lieu, la consolidation du statut
des occupants de biens publics trouve sa source dans le droit de l’Union euro-
péenne, qui a plutôt tendance à assimiler les droits réels administratifs aux
droits réels immobiliers, à unifier le régime juridique de l’occupation, quelle
que soit la nature du titre juridique octroyé (unilatéral ou contractuel), à recon-
naître la propriété commerciale des occupants et à se fonder, non sur le droit
public, mais sur le droit de la concurrence. Enfin, en troisième lieu, sous
l’effet du droit européen, les occupants de biens publics bénéficient encore de
nouvelles garanties : la Cour européenne des droits de l’homme a jugé que les
locataires de propriétés publiques ne pouvaient pas être privés des garanties
habituelles accordées au preneur d’un bail (n° 29515/95, 18 févr. 1999, Larkos
c/ Chypre) ou qu’une occupation illégale pouvait engendrer, pour les occupants,
un intérêt patrimonial protégé par le droit européen (CEDH, gr. ch., 30 nov.
2004, Öneryildiz c/ Turquie).
Au-delà, les personnes privées — essentiellement les personnes morales —
sont désormais davantage perçues comme des partenaires. Elles sont impliquées,
depuis les années 1990 dans la construction, le financement et/ou la gestion des
équipements publics (bail emphytéotique administratif, partenariat public-privé,
etc.). Les personnes publiques font appel à leurs compétences dans le cadre de
procédures d’externalisation, n’hésitant plus à permettre l’appropriation privée de
biens pourtant essentiels aux activités régaliennes comme les palais de Justice
ou les casernes de gendarmerie (art. L. 2122-15 CGPPP) ainsi que les avions ou
les télécommunications militaires (C. comptes, Rapp. public annuel 2011, p. 489).
Ce partenariat est d’autant plus évident que de nombreux établissements publics
ont été transformés en sociétés anonymes, faisant automatiquement basculer leur
patrimoine sous un régime de propriété privée (TF1, Loi du 30 sept. 1986 ; France
télécom, Loi du 26 juill. 1996 ; Aéroports de Paris, Loi du 20 avr. 2005 ; La Poste,
Loi du 9 févr. 2010).

18
Les propriétés publiques

SECTION 2
L’IDENTIFICATION DES PROPRIÉTÉS PUBLIQUES
Les patrimoines publics sont variés et comprennent de très nombreux biens
(§ 2), cette diversité tenant aussi au fait que les propriétaires publics eux-mêmes
sont multiples (§ 1). Plusieurs procédures permettent à ces biens de devenir des
propriétés publiques (§ 3).

§ 1 Les propriétaires publics


Toutes les personnes morales de droit public peuvent être propriétaires de biens,
en vertu de leur personnalité juridique (A). Le droit de propriété qui les lie à leurs
biens est de même nature que celui dont sont titulaires les personnes privées ;
néanmoins, son exercice par les personnes publiques comporte des spécificités
qui conduisent à s’interroger sur la nature du droit de propriété des personnes
publiques (B).

A. Les personnes publiques propriétaires


Toutes les personnes publiques, dès lors qu’elles bénéficient de la personnalité
juridique, peuvent — conformément à la tradition civiliste — être propriétaires de
biens. Cela signifie notamment que les organismes disposant seulement d’un budget
annexe ne peuvent pas être titulaires d’un tel droit de propriété, pas plus que les
autorités administratives indépendantes non personnalisées (CNIL, CSA, etc.).
En revanche, la personnalité juridique entraîne automatiquement la possibilité
d’être propriétaire de biens, quel que soit le régime juridique auquel lesdits biens
pourraient être soumis. C’est ce qu’a confirmé l’article L. 1 du Code général de
la propriété des personnes publiques, visant les biens « appartenant à l’État,
aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu’aux établisse-
ments publics ». Le droit de propriété de l’État et des collectivités territoriales
a été reconnu de longue date, sur des biens soumis au régime de la domania-
lité publique (v. par ex., pour l’État, Cons. const. n° 1994-346 DC du 21 juill.
1994, Droits réels, RFDC 1994. 814, note Bon ; pour les collectivités, Cons. const.
n° 2010-618, 9 déc. 2010, Réforme des collectivités territoriales, consid. 46, JCP
A 2011, n° 2, p. 16, note Rouault) ou à celui de la domanialité privée (Cons.
const. n° 1986-207 DC du 26 juin 1986, préc. ; CE 26 juill. 1985, n° 35067,
Amadou Robert, Lebon 243). Historiquement, l’État, puis les communes ont été
les premiers propriétaires publics. Les groupements de collectivités territoriales
peuvent aussi être titulaires de droits de propriété (CE 6 avr. 1998, Communauté
urbaine de Lyon, Lebon 132).

19
Traité de droit administratif

La personnalité juridique des établissements publics, nationaux ou locaux (Cons.


const. n° 20109-594 DC du 3 déc. 2009, Transports ferroviaires, RJEP 2010. 30,
note Chamard-Heim), gérant un service public administratif (CE 23 juin 1986,
Thomas, AJDA 1986, chron. Azibert et Boisdeffre, p. 547) ou industriel et commer-
cial (CE 28 nov. 1975, ONF c/ Abamonte, D. 1976, J. p. 355, note Auby) leur permet
également d’être propriétaires des biens nécessaires à leurs activités.
Quant aux personnes publiques sui generis (groupements d’intérêt public, auto-
rités administratives indépendantes personnalisées, etc.), l’article L. 2 du Code
général de la propriété des personnes publiques reconnaît leur droit de propriété,
tout en prévoyant que leurs biens sont soumis audit Code « dans les conditions
fixées par les textes qui les régissent ». Certaines sont d’ailleurs assimilées en la
matière à des établissements publics.
La question de savoir si un bien est la propriété d’une personne publique ou
celle d’une personne privée relève, traditionnellement, de la compétence des
tribunaux judiciaires, seuls compétents pour apprécier les titres de propriété
(CE 14 juin 1972, Époux Chabrol, Lebon 441). Ce n’est qu’en l’absence de difficulté
sérieuse que le juge administratif retrouvera sa compétence (CE 26 mai 2004, Sté
Paloma, BJCL 2004, n° 8, p. 554, concl. Collin).
Il faut enfin souligner que le droit de propriété n’est pas le seul lien suscep-
tible d’exister entre une personne publique et un bien nécessaire à son activité.
Elle peut, par exemple, en être simplement l’affectataire : dans ce cas, le bien
appartient à un propriétaire public et il est seulement affecté à cette personne
publique qui exerce les droits et obligations du propriétaire (ex. : art. L. 1311-7
et art. L. 1321-1 CGCT : infra). La personne publique peut, également, être loca-
taire d’un bien : elle est, dans cette hypothèse, le preneur d’un bail conclu avec un
propriétaire privé ou public (N. Bricq, L’État locataire, rapp. d’information. comis-
sion finances Sénat, n° 510, 1er juill. 2009 ; T. confl. 21 juin 2010, SACV du Vert-
Galant et des Béthunes c/ ANPE, n° 3734).

B. La nature du droit de propriété des personnes publiques


Les personnes publiques sont titulaires d’un véritable droit de propriété sur
leurs biens (1), mais l’exercice de ce droit comporte des particularités dont l’ex-
pression « propriété publique » rend compte (2).

1. L’existence d’un droit de propriété


Les auteurs ont toujours admis le droit de propriété de l’État sur les biens
composant son domaine privé. En revanche, une controverse s’est développée
pendant longtemps à propos des dépendances du domaine public, certains consi-
dérant qu’elles ne pouvaient pas être l’objet d’un tel droit. Ainsi les glossateurs
et postglossateurs ont-ils préféré au droit de propriété le « droit de garde » et les
auteurs du XIXe siècle sont restés dans le même esprit, confortés par l’article 538
du Code civil, aujourd’hui abrogé, qui se référait au fait que les dépendances du
domaine public n’étaient pas susceptibles d’une propriété privée ; ils avaient

20
Les propriétés publiques

qualifié le droit de l’État sur son domaine public de « pouvoir de souveraineté »


(R. de Récy, Traité du domaine, tome 1, 1893, Dupont, n° 199), de « domaine
de souveraineté » (Laferrière, Répertoire de droit administratif, tome 11, Dupont,
1892, p. 136, § 542), de « pouvoir d’administration » (Proudhon, Traité du domaine
public, tome 1, 2e éd., Lagier, 1843, p. 244) ou avaient défendu la thèse d’une
masse objective unique de res nullius laissées à la garde et surintendance de l’État
(Ducrocq, Traité des édifices publics, Cotillon, 1865, p. 42). L’affectation à l’usage
du public semblait constituer, pour eux, un obstacle à l’exclusivité qui s’attache au
droit de propriété.
Les choses devaient évoluer avec Hauriou qui a démontré que les biens du
domaine public étaient effectivement l’objet d’un droit de propriété et qu’il s’agis-
sait du même droit, quelle que soit la qualification domaniale du bien (Précis de
droit administratif, op. cit., p. 782 s., spéc. p. 787, note 11). Depuis lors, le droit de
propriété des personnes publiques sur leurs biens a été communément admis ; il
a été consacré par le Conseil d’État (17 janv. 1923, Piccioli, S. 1925. 3. 17, note
Hauriou), par le Conseil constitutionnel (Cons. const. n° 1987-207 DC, v. supra) et
par le Code général de la propriété des personnes publiques (art. L. 1, notamment).
Tous les biens publics font l’objet d’un même droit de propriété ; les dépendances
du domaine public n’ont donc pas un lien juridique particulier avec leur proprié-
taire (Cons. const. n° 1994-346 DC du 21 juill. 1994, Droits réels, consid. 3, préc.).
Il n’en reste pas moins que l’État conserve un droit éminent sur le domaine
public des collectivités territoriales et de leurs établissements, droit qui se mani-
feste par le maintien des « mutations domaniales », par les transferts législatifs de
propriété et par la possibilité qu’a le préfet de mettre en vente leurs biens pour
désintéresser leurs créanciers (v. infra). La persistance de ce droit porte certes
une atteinte manifeste au droit de propriété des personnes publiques, si certaines
conditions ne sont pas satisfaites ; mais elle ne remet pas en cause la thèse du
droit de propriété des collectivités territoriales et de leurs établissements (X. Bioy,
« La propriété éminente de l’État », RFDA 2006-5. 963).

2. La propriété publique
La question qui s’est alors posée fut celle de l’identité ou de la spécificité du
droit de propriété des personnes publiques par rapport au droit de propriété
des personnes privées. Là encore, après quelques controverses et tentatives de
démonstration de l’existence d’un droit de propriété spécifique — de nature admi-
nistrative — il a finalement été admis que le droit de propriété liant les personnes
publiques et leurs biens était de même nature que celui des personnes privées
et que le régime domanial n’intervenait que dans un second temps. Le droit de
propriété est désormais clairement distingué de l’éventuelle affectation du bien,
laquelle conditionne seulement l’application du régime de la domanialité publique.
Mais celle-ci n’a pas d’incidence sur le droit de propriété.
Le droit de propriété des personnes publiques est constitué des mêmes
éléments qu’en droit privé : le droit de disposer (ou de refuser de disposer) qui
existe même pour les dépendances du domaine public, puisqu’il suffit, en ce

21
Traité de droit administratif

cas, de prendre un acte de désaffectation et de déclassement (v. infra) ; le droit


de jouissance comprenant, d’une part, le droit d’usage pour le propriétaire et la
réglementation de l’usage de son bien et, d’autre part, le droit d’en percevoir
les fruits. Cette analyse est d’ailleurs renforcée par la jurisprudence du Conseil
constitutionnel (Cons. const., n° 1986-207 DC, préc.) qui protège, de la même
façon, la propriété publique et la propriété privée, sur le fondement des articles 2
et 17 de la Déclaration des droits de l’homme (v. supra). La compétence judi-
ciaire pour trancher les litiges relatifs à la propriété des personnes publiques
va également dans ce sens. En outre, le fait que les propriétés publiques soient
l’objet d’un véritable droit de propriété de la part des personnes publiques leur
permet d’être qualifiées, non de simples choses — ou de dépendances — mais
de biens.
Mais, s’il n’y a assurément qu’un seul droit de propriété, l’exercice de ce droit
peut varier en fonction de la nature juridique du propriétaire. C’est ainsi que la
mise en œuvre par les personnes publiques de leur droit de propriété comporte
des spécificités, liées à la nature intrinsèque de ces personnes, doublement déter-
minées par leur personnalité morale et par leur personnalité publique. Dégagées
par la doctrine (Ph. Yolka, La propriété publique. Éléments pour une théorie, LGDJ,
1997), celles-ci sont au nombre de deux : l’impossibilité d’exercer à l’encontre
d’une personne publique une voie d’exécution du droit commun et l’interdiction
de céder des biens publics pour un prix inférieur à leur valeur (v. infra). Il s’agit,
dans les deux cas, de procédures exorbitantes qui s’appliquent aux cessions de
propriétés publiques. Les procédures d’entrée et de sortie des patrimoines publics
sont en effet les phases les plus sensibles et justifient la présence de règles spéci-
fiques. L’analyse du droit comparé (v. supra) a d’ailleurs mis en évidence le fait
que, dans tous les pays, les cessions de biens publics restent particulièrement
encadrées.

§ 2 Les biens publics


Les propriétés des personnes publiques sont très variées et peuvent faire l’objet
de différentes classifications, mettant chacune en évidence certaines de leurs
caractéristiques. En effet, le régime juridique applicable à un bien varie en fonc-
tion de sa nature, de ses caractéristiques physiques ou de sa destination. Des
outils peuvent être empruntés en ce sens au droit civil des biens (A), mais ce sont
surtout les catégories issues du droit public qui sont ici privilégiées (B).

A. Les catégories civilistes


Les biens des personnes publiques peuvent être définis grâce aux deux prin-
cipales distinctions patrimoniales issues du droit civil, celle opposant les biens
corporels et incorporels (1), celle distinguant les meubles et les immeubles (2).

22
Les propriétés publiques

1. Les biens publics corporels et incorporels


Comme en ce qui concerne la propriété privée, les biens publics sont principa-
lement des biens corporels. C’est le cas des biens classés dans le domaine public,
lequel comporte presque exclusivement des biens matériels, et d’une grande
partie des biens du domaine privé. Les biens du domaine public sont, à l’évi-
dence, non fongibles, c’est-à-dire qu’ils ne sont pas interchangeables les uns avec
les autres car ils présentent chacun un intérêt particulier pour leur propriétaire et
leurs utilisateurs. Ils ne sont pas non plus des biens consomptibles car leur desti-
nation publique s’oppose à ce qu’ils soient détruits par le premier usage. Aucune
objection ne semble en revanche pouvoir être formulée à propos des biens corpo-
rels classés dans le domaine privé qui peuvent être fongibles (comme les biens
mobiliers nécessaires au fonctionnement quotidien des services) et sans doute
consomptibles.
D’autres propriétés publiques peuvent être incorporelles (C. Malwé, La propriété
publique incorporelle, thèse, Nantes, 2008 ; CE, avis, 21 nov. 1972, Ofrateme,
n° 309.721) ; celles-ci relèvent, en principe, du régime de la domanialité privée.
C’est le cas des propriétés publiques intellectuelles, comme les bases de données
publiques, les brevets, les marques de fabrique, les noms commerciaux ou les
sigles (F.-X. Fort et A. Robin, « Remarques sur le régime de gestion de la propriété
industrielle entre personnes publiques », AJDA 2010. 2292). Font aussi partie des
propriétés publiques incorporelles les fonds de commerce, notamment acquis par
préemption par les collectivités territoriales et les clientèles commerciales des
établissements publics industriels ou commerciaux. L’on trouve enfin les droits
des personnes publiques (art. L. 1 et L. 2 CGPPP), droits personnels (créances,
baux, actions et parts sociales, etc.) ou droits réels (servitudes, emphytéose, bail
à construction, privilèges du Trésor public, etc.). Les propriétés incorporelles relè-
vent plus rarement du régime de la domanialité publique ; c’est le cas du domaine
public hertzien, composé des ondes électromagnétiques (art. 10, L. 17 janv. 1989 ;
art. L. 2111-17 CGPPP).

2. Les biens publics mobiliers et immobiliers


Les biens des personnes publiques peuvent être, aux termes des articles L. 1 et
L 2 du Code général de la propriété des personnes publiques, de nature mobilière
ou immobilière, l’intérêt de cette distinction résidant dans la manière dont ceux-ci
peuvent être appréhendés.
Sont considérés comme des immeubles publics les fonds de terre et, d’une
manière générale, tous les biens qui sont attachés au sol, comme les construc-
tions. Constituent également des immeubles les biens mobiliers qui sont atta-
chés à perpétuelle demeure à un immeuble ou qui sont affectés au service et
à l’exploitation d’un fonds. Les immeubles bâtis et non bâtis de l’État et de ses
établissements publics administratifs sont recensés dans le Tableau général des
propriétés de l’État (TGPE) tenu par France Domaine (art. R. 52 et A7 à A11 CDE).
Mais, la Cour des comptes a déploré la persistance d’incertitudes sur le recense-
ment et la valorisation du patrimoine immobilier de l’État, ce qui l’a conduit à

23
Traité de droit administratif

émettre une réserve substantielle chaque année dans la certification des comptes
de l’État (Rapp. comptes État 2006, p. 40 ; Rapp. 2007, p. 47 ; Rapp. 2008, p. 43 ;
Rapp. 2009, p. 59).
Les meubles publics sont très nombreux, relevant en très grande majorité
du domaine privé : meubles utilisés par les services publics (voitures, aéronefs,
navires, matériels des armées, matériels de bureau, animaux, etc.), droits person-
nels et réels appartenant aux personnes publiques ou meubles gérés par le Mobi-
lier national. Le domaine public mobilier reste, quant à lui, limité : il comprend
les objets qui font partie d’une collection publique présentée au public et qui ont
un intérêt historique, artistique ou scientifique (art. L. 2112-1 CGPPP) : c’est le cas
des statues et tableaux des musées (Civ. 8 avr. 1963, Sieur Montagne c/ Réunion des
musées de France, AJDA 1963. II. 486, note Dufau), des livres précieux présentés
dans les bibliothèques (Paris, 3 janv. 1846, D. 1846. II. 212), des archives publiques,
ou encore du mobilier garnissant des édifices cultuels des collectivités publiques
(CE 17 févr. 1932, Commune de Barran, D. 1933. III. 49, note Capitant).

B. Les catégories publicistes


Ces catégories juridiques issues du droit public permettent de distinguer, au
sein des biens publics, ceux qui doivent bénéficier d’un régime juridique protec-
teur, en raison de l’importance pour l’intérêt général que revêtent ces biens : le
domaine public (1) et l’ouvrage public (2).

1. La distinction du domaine public et du domaine privé


Les propriétés publiques ne sont pas toutes soumises au même régime juridique
et contentieux. Le système juridique français est fondé sur une distinction capi-
tale : les biens publics qui sont les plus essentiels à la vie en collectivité doivent être
davantage protégés que ceux qui présentent un intérêt moindre pour la société.
Cette appréciation doit être réalisée à un moment donné ; elle est logiquement
susceptible d’évoluer, en fonction des besoins de la collectivité et des grandes
orientations politiques. Cette division se traduit, depuis le XIXe siècle (même si ses
prémices sont antérieures : v. supra), par la distinction du domaine public et du
domaine privé. Elle est fondée sur l’affectation des propriétés publiques, c’est-à-
dire sur l’usage qui en est fait. Les biens du domaine public se voient appliquer un
régime empreint de droit administratif qui est mis en œuvre par le juge adminis-
tratif, tandis que ceux qui sont classés dans le domaine privé sont soumis à davan-
tage de règles de droit privé et relèvent du juge judiciaire.
S’agissant d’une création de la doctrine, consacrée par la jurisprudence, la
distinction du domaine public et du domaine privé a toujours été critiquée par une
partie des auteurs, notamment en raison de sa relativité, certains proposant de
l’abolir en supprimant soit le domaine public, soit le domaine privé (par ex. : Capi-
tant, note D. 1933.3.49 ; H. Moysan, Le droit de propriété des personnes publiques,
LGDJ, 2001), d’autres de lui substituer une classification tripartite (M. Duverger,
L’affectation des immeubles domaniaux aux services publics, thèse, Bordeaux, 1942)

24
Les propriétés publiques

ou une échelle de domanialité comportant encore davantage de niveaux (Duguit,


Traité de droit constitutionnel, 2e éd., tome 3, Boccard, p. 348 ; J.-M. Auby, Contribu-
tion à l’étude du domaine privé, EDCE 1958, p. 56). En vain : les différentes juridic-
tions ne l’ont jamais remise en cause et elle a surtout été consacrée dans le Code
général de la propriété des personnes publiques (art. L. 2111-1 s.). Cette distinction
dispose donc désormais d’un fondement législatif (et non constitutionnel, contrai-
rement à ce qu’il en est dans certains États : v. supra).
Il faut préciser que c’est par facilité de langage que l’on parle de domaine public ou
de domaine privé, alors qu’il ne s’agit en fait que d’un régime juridique. Il serait préfé-
rable de se référer à la domanialité publique et à la domanialité privée. Par ailleurs,
cette distinction bien établie ne doit pas faire oublier que tous les biens en cause sont
des propriétés publiques ; autrement dit, la distinction domaniale intervient dans un
second temps, une fois les propriétés ventilées entre les personnes publiques et les
personnes privées. Les biens du domaine public (a), comme ceux du domaine privé
(b), sont donc tous des propriétés publiques ; seul change leur régime juridique.

a. Le domaine public. Il n’existe pas de domaine public par nature, pas plus
que d’appropriation publique obligatoire des biens affectés à l’utilité générale :
l’analyse de nombreuses propriétés publiques montre que celles-ci ont pu, tour
à tour, être soumises à la domanialité publique et à la domanialité privée. Par
ailleurs, les hypothèses d’appropriation privée des biens affectés à l’usage de tous
(comme des voies privées) ou affectés à un service public (biens de reprise des
concessionnaires) suffisent à démonter le mythe d’une « propriété publique obliga-
toire ». Des critères sont donc nécessaires pour déterminer le contenu du domaine
public, lorsque la loi ne l’a pas fait et sachant que le juge administratif est compé-
tent pour se prononcer sur la domanialité publique d’une propriété publique
(T. confl. 28 avr. 1980, SCI Résidence des Perriers, Lebon 506).
1. L’évolution des critères du domaine public
La domanialité publique étant un régime d’exception, la détermination de ses
critères d’application est lourde de conséquences : plus ceux-ci sont larges, plus les
propriétés publiques soumises à ce droit exorbitant seront nombreuses.
Jusqu’à la fin du XIXe siècle, les critères étaient plutôt étroits et déduits de l’ar-
ticle 538 du Code civil : seuls faisaient partie du domaine public les biens insuscep-
tibles de propriété privée et affectés à l’usage de tous (Berthélémy, Traité élémen-
taire de droit administratif, 7e éd., Rousseau, 1913, p. 406 s.). La doctrine défendait
alors la thèse de l’antinomie intrinsèque des biens du domaine public et des biens
privés et elle en a fait son critère de définition du domaine public. Cette position a
été facilement réfutée par la suite par Hauriou, Waline ou Planiol qui ont démontré
l’inexistence de biens domaniaux par nature. Mais le critère proudhonien de l’af-
fectation des biens à l’usage de tous s’est maintenu.
Progressivement, un autre critère est apparu, en parallèle à celui de l’affec-
tation à l’usage de tous : l’affectation à un service public. L’idée d’un double
critère — porté par Hauriou, Duguit ou Bonnard — a supplanté le précédent. Elle
fut reprise par la Commission de réforme du Code civil de 1947, qui a défini

25
Traité de droit administratif

le domaine public comme rassemblant les propriétés publiques qui sont mises
à disposition directe du public ou qui sont affectées à un service public. Dans
cette dernière hypothèse, les biens doivent être, par nature ou par des aménage-
ments particuliers, adaptés exclusivement ou essentiellement au but particulier
de ces services. En effet, étant donné le nombre de services publics et la quan-
tité de biens mobiliers et immobiliers qui sont utilisés, le danger était de faire du
domaine public un ensemble démesurément étendu. L’aménagement spécial du
bien a donc été exigé, aménagement censé révéler l’affectation au service public.
Ces critères du domaine public, forgés par la doctrine, ont été mis en œuvre par
la jurisprudence. Mais les juridictions administratives ayant, par exemple, décelé
un aménagement spécial dans l’installation de bornes, d’une chaîne et d’une
grille (CE 11 mai 1959, Dauphin, Lebon 294), dans l’entretien d’une plage (CE
30 mai 1975, Gozzoli, Lebon 325) ou dans la situation physique du bien (CE 5 févr.
1965, Sté lyonnaise des transports, Lebon 76), les auteurs leur ont reproché d’avoir
dévoyé la notion d’aménagement spécial et d’avoir étendu à l’excès le domaine
public (par ex., F. Melleray, « La recherche d’un critère réducteur de la domanialité
publique », AJDA 2004. 490).
L’élément correcteur est finalement intervenu avec le Code général de la
propriété des personnes publiques, dont l’un des objectifs était de recentrer la
domanialité publique sur les seuls biens les plus essentiels aux activités publiques.
La définition retenue, qui s’inspire tout de même grandement de la conception
classique, distingue les immeubles et les meubles.
2. Les critères applicables aux immeubles
Pour les immeubles, les critères codifiés ne s’appliquent, comme avant
2006, qu’en l’absence de dispositions législatives spéciales. Il existe en effet un
domaine public par détermination de la loi ; il est composé du domaine public
maritime (sol et sous-sol de la mer territoriale, lais et relais de la mer, zone
des cinquante pas géométriques ou ports maritimes, art. L. 2111-4, L. 2111-6,
L. 5111-1, L. 5331-2 et L. 5331-5 CGPPP), des eaux domaniales ultramarines
(art. L. 5121-1, L. 5261-1 et L. 5331-8), du domaine public fluvial (cours d’eau,
lacs, canaux, ports fluviaux notamment, art. L. 2111-7 s.), du domaine public
routier (art. L. 2111-14 et L. 5331-9), ferroviaire (art. L. 2111-15), aéronautique
(aérodromes et installations de sécurité, art. L. 2111-16) et hertzien (art. L. 2111-
17). Pour ces biens-là, l’application de critères n’est pas requise.
Les autres immeubles peuvent être soumis au régime de la domanialité publique
dans deux hypothèses alternatives : par affectation ou par accessoire.
Les biens qui appartiennent aux personnes publiques font partie du domaine
public lorsqu’ils sont « soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un
service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indis-
pensable à l’exécution des missions de ce service public » (art. L. 2111-1 CGPPP).
Deux critères cumulatifs doivent donc être remplis pour permettre la soumis-
sion d’un bien à la domanialité publique : la propriété publique exclusive et
l’affectation.

26
Les propriétés publiques

Le premier signifie qu’une propriété privée, même affectée à l’usage public,


ne pourrait jamais faire partie du domaine public (CE, avis, 10 juin 2004,
AFP, RFDA 2004. 923). Une personne publique doit donc impérativement être
propriétaire du bien concerné, qu’il s’agisse de l’État, d’une collectivité terri-
toriale ou d’un établissement public (quelle que soit la nature de son activité.
V. pour les EPIC : CE 23 oct. 1998, EDF, AJDA 1998. 1017, concl. Arrighi de
Casanova). Les personnes publiques sui generis peuvent également être titu-
laires d’un domaine public si les textes les assimilent, sur ce point, à des
établissements publics ou s’ils n’excluent pas cette possibilité. Mais l’appro-
priation par une personne publique ne suffit pas ; il faut que cette appropria-
tion publique soit exclusive, ce qui conduit à écarter du domaine public les
biens publics soumis au régime de la copropriété (CE 11 févr. 1994, Compagnie
d’assurances la Préservatrice foncière, AJDA 1994. 548, note Dufau), de l’indivi-
sion ou de la mitoyenneté.
Ce premier critère organique rempli, le bien doit également faire l’objet d’une
affectation publique. Il peut être affecté à l’usage direct du public, permettant
ainsi l’incorporation dans le domaine public — par exemple — des cimetières
(CE 28 juin 1935, Marécar, D. 1936. 3. 1, note Waline), des promenades et jardins
publics (CE 14 juin 1972, Eidel, Lebon 442), des plages artificielles (CE 30 mai
1975, Dame Gozzoli, op. cit.), des édifices du culte ou des parcs de stationnement
(CE 25 janv. 1985, Ville de Grasse, Dr. adm. 1985. 142). Cette affectation à l’usage
de tous des dépendances du domaine public bénéficie d’une garantie constitution-
nelle indirecte, par le biais de la protection constitutionnelle des droits et libertés
publiques qui s’y exercent, telle la liberté de circulation (Cons. const. n° 2003-473
DC du 26 juin 2003, préc.).
La propriété publique peut aussi être affectée à un service public, de nature
administrative ou industrielle et commerciale : le bien est alors classé dans le
domaine public parce qu’il est le moyen d’action d’un service public. L’affecta-
tion à des services publics ne jouit pas, en tant que telle, d’une protection consti-
tutionnelle ; seul le principe de continuité des services publics peut être invoqué
(Cons. const. n° 1994-346, 21 juill. 1994, Droits réels, RFDC 2004. 814, note Bon ;
Cons. const. 26 juin 2003, préc.). Mais dans cette hypothèse, le critère de l’affec-
tation doit être complété par l’exigence d’un aménagement indispensable. Autre-
ment dit, le bien public doit être aménagé pour permettre l’exécution du service
public et cet aménagement doit être tel qu’à défaut, l’exécution dudit service
public serait impossible. Une voie de chemin de fer est indispensable à l’exécu-
tion du service public ferroviaire. C’est également le cas pour les biens indispen-
sables à l’exécution du service public de la défense nationale, du service public
hospitalier ou encore scolaire. C’est aussi le cas des stades municipaux (CE 13 juill.
1961, Ville de Toulouse, Lebon 513) ou des palais de Justice (CE 23 oct. 1968, Brun,
Lebon 503). La formule de « l’aménagement indispensable » est plus étroite que
celle de « l’aménagement spécial », qui n’a pas survécu au nouveau code. Cepen-
dant, pour des raisons de sécurité juridique, les biens qui avaient été incorporés
dans le domaine public sur la base de l’ancien critère n’en sortent pas du seul

27
Traité de droit administratif

fait de l’entrée en vigueur de la nouvelle référence (CAA Lyon, 29 avr. 2008, Sté
Boucherie André c/ RFF, AJDA 2008. 2338).
Les propriétés publiques peuvent également être soumises à la domanialité
publique lorsqu’elles sont l’accessoire indissociable d’un bien appartenant déjà
au domaine public et qu’elles concourent à son utilisation (art. L. 2111-2 CGPPP).
Deux critères sont donc ici exigés : un lien physique de proximité et un lien fonc-
tionnel d’utilité entre le bien principal et le bien accessoire (CE 11 déc. 2008,
Perreau-Polier, AJDA 2009. 828, note Févrot). La théorie de l’accessoire permet
par exemple de soumettre à la domanialité publique les murs de soutènement des
routes (CE 28 mars 1969, Février et Gatelet, Lebon 189) ou les différents équipe-
ments routiers.
3. Les critères applicables aux meubles
Le Code général de la propriété des personnes publiques a consacré l’existence,
jusqu’alors seulement jurisprudentielle, d’un domaine public mobilier (art. L. 2112-
1). Mais, pour les meubles publics, une affectation publique n’est pas nécessaire.
Le nouveau code exige que ces biens mobiliers présentent un « intérêt public
du point de vue de l’histoire, de l’art, de l’archéologie, de la science ou de la
technique » pour être soumis au régime exorbitant de la domanialité publique.
Combinant les approches conceptuelle et énumérative, l’article L. 2112-1 décline
les possibilités allant des archives publiques aux découvertes archéologiques, en
passant par les collections des musées ou les documents rares et anciens des
bibliothèques (J.-G. Sorbara, Le domaine public mobilier au regard du Code général
de la propriété des personnes publiques, AJDA 2007. 619. V. supra).

b. Le domaine privé. La domanialité publique étant un régime d’exception,


le domaine privé rassemble « les biens des personnes publiques mentionnées à
l’article L. 1 qui ne relèvent pas du domaine public » par détermination de la
loi ou par application des critères (art. L. 2211-1 CGPPP). Le domaine privé est
nécessairement défini de manière négative et résiduelle : il est ce que le domaine
public n’est pas. La domanialité privée constitue donc le droit commun des biens
publics : dès qu’un bien devient la propriété d’une personne publique, il entre
dans son domaine privé et il y reste, faute de satisfaire aux critères du domaine
public.
Des biens publics peuvent faire partie du domaine privé d’une personne
publique par détermination de la loi : c’est le cas pour les réserves foncières
et les biens immobiliers à usage de bureaux, à l’exclusion de ceux formant un
ensemble indivisible avec des immeubles du domaine public (art. L. 2211-1,
al. 2). C’est aussi le cas des chemins ruraux et des bois et forêts des personnes
publiques relevant du régime forestier (art. L. 2212-1). Pour ces biens-là, nul n’est
besoin de vérifier s’ils remplissent ou non les critères du domaine public ; ils font
nécessairement partie du domaine privé, par la volonté du législateur. Pour les
autres biens, il faut passer par l’étape de l’application des critères du domaine
public avant de pouvoir, en cas d’échec, considérer qu’ils sont soumis au régime
de la domanialité privée.

28
Les propriétés publiques

Un raccourci, trop rapide pour être pertinent, voudrait que le domaine privé
ne fût composé que de biens qui ne sont pas affectés à l’usage du public ou à un
service public. Il est vrai qu’à l’origine, on considérait que les biens du domaine
privé avaient seulement une fonction patrimoniale. Mais ce n’est plus exact
aujourd’hui. Depuis les années 1950, la doctrine (J.-M. Auby, Contribution à l’étude
du domaine privé de l’Administration, op. cit.) et le juge admettent que ces biens
publics peuvent aussi être affectés à l’utilité publique. C’est par exemple le cas des
immeubles de bureaux qui abritent des services publics, des chemins ruraux qui
sont affectés à la circulation publique, des biens communaux affectés à l’usage des
habitants ou des immeubles publics placés sous un régime de copropriété. C’est
aussi — peut-être — le cas des « gros » matériels de guerre (avions, navires, etc.).
La plupart du temps, ce sont des raisons d’opportunité qui expliquent le classe-
ment dans le domaine privé de ces biens affectés à l’utilité publique.
Au-delà, figurent dans le domaine privé des propriétés publiques qui remplis-
sent une fonction patrimoniale ou économique : immeubles de rapport, logements
sociaux, terrains nus, actions et obligations, matériel roulant ferroviaire, véhicules
de l’administration, matériel informatique (CE 28 mai 2004, ADP, JCP A 2004,
n° 1509, note Yolka), etc.

2. L’ouvrage public
Indépendamment de leur qualification domaniale, les immeubles publics
peuvent être qualifiés d’ouvrage public à la double condition de résulter d’un
travail de l’homme (ce qui n’est pas le cas d’un cours d’eau ou d’un terrain, par
ex.) et d’être affectés à l’intérêt général (voies routières, ports, aéroports, voies
ferrées, centres de traitement des déchets, etc.).
Cette qualification n’est pas liée à celle de domaine public, certains biens
domaniaux n’étant pas des ouvrages publics (ainsi, des dépendances du domaine
public naturel). De même, des biens du domaine privé peuvent être des ouvrages
publics : chemins ruraux (CE 16 mars 1955, Ville de Grasse, Lebon 16), logements
sociaux (CE 10 mars 1978, OPHLM de Nancy, AJDA 1978. 401, concl. Labetoulle).
L’ouvrage public ne suppose même pas la propriété publique (T. confl. 12 avr.
2010, ERDF c/ Michel et CE, ass., avis cont. 29 avr. 2010, M. et Mme Béligaud, RFDA
2010-3. 551, concl. Guyomar et p. 572, note Melleray). Seule l’affectation publique
portée par un immeuble artificiel est ici protégée (v. par ex. : Ch. Lavialle, « Que
reste-t-il de la jurisprudence Société Le Béton ? », RFDA 2010-3. 533).
Quoi qu’il en soit, cette qualification propre au droit administratif permet de
protéger particulièrement l’immeuble concerné (v. infra).

§ 3 L’entrée dans les patrimoines publics


Les biens peuvent entrer de deux manières dans les patrimoines publics. En
premier lieu, à défaut de pouvoir acheter un bien existant, les personnes publiques

29
Traité de droit administratif

peuvent faire réaliser les biens dont elles ont besoin, par leurs propres services,
par d’autres personnes publiques ou par des personnes privées œuvrant pour
leur compte. Elles peuvent ainsi devenir propriétaires de biens mobiliers (comme
les logiciels) ou immobiliers en concluant des contrats qui seront souvent des
marchés publics. En second lieu, elles peuvent acquérir des biens qui existent
déjà et disposent à cet effet de deux types de procédure : les modes d’acquisi-
tion de droit commun, qui sont ceux dont toute personne juridique dispose (A) ;
mais aussi, parce que les personnes publiques poursuivent l’intérêt général, des
procédés exorbitants du droit commun (B).

A. Les modes d’acquisition de droit commun


Parmi les modes d’acquisition à titre onéreux de biens mobiliers ou immobiliers,
les personnes publiques peuvent naturellement recourir à l’acquisition amiable.
Elles signent alors un contrat dans les conditions du droit commun : le droit des
obligations s’applique, un notaire peut intervenir et, sauf cas particulier, le contrat
dont il s’agit est un contrat de droit privé relevant de la compétence du juge judi-
ciaire en cas de contentieux (art. L. 1111-1 CGPPP). Certaines règles spécifiques
doivent toutefois être observées, comme la consultation préalable des services de
France domaine (pour les collectivités territoriales, art. L. 1311-9 s. CGCT).
L’échange d’un bien public par acte notarié est également possible, avec des
propriétés privées ou d’autres propriétés publiques (art. L. 1111-2 s. et L. 1212-1
CGPPP ; Ph. Yolka, « Personnes publiques et contrat d’échange », RD publ.
2008. 489). Cette procédure est toutefois interdite pour les meubles apparte-
nant à l’État. La consultation de France domaine est requise dans tous les cas,
sauf pour les communes de moins de 2 000 habitants. Malgré cela, le contrat
d’échange reste un acte de droit privé relevant de la compétence judiciaire en
cas de contentieux.
Les personnes publiques peuvent acquérir des biens à titre gratuit, selon des
procédés de droit commun : la prescription acquisitive de dix ou trente ans
en matière immobilière (art. 2272 C. civ.) ou de trois ans en matière mobilière
(art. 2276 C. civ.) peut être invoquée par des personnes publiques, à condition de
pouvoir établir « une possession continue et non interrompue, paisible, publique,
non équivoque, et à titre de propriétaire » (art. 2261 C. civ.). Celles-ci peuvent aussi
recevoir une propriété privée par voie de legs ou de donation (art. L. 1121-1 s.
CGPPP). Pour être légale, la libéralité doit impérativement entrer dans les compé-
tences de la personne publique bénéficiaire et doit être acceptée par celle-ci.
Moyennant quoi, elle peut être grevée de charges ou conditionnée.

B. Les modes d’acquisition de droit public


Les personnes publiques disposent de procédés d’acquisition spécifiques qui,
sans être tous nécessairement la manifestation d’un droit de souveraineté, relè-
vent du droit public.

30
Les propriétés publiques

Il en est ainsi de nombreux modes d’acquisition à titre onéreux, comme l’ac-


quisition réalisée au moyen d’un acte administratif pris par la personne
publique, qu’il s’agisse d’un contrat administratif ou d’un acte en la forme
administrative. Ainsi, lorsque des biens publics échangés font partie du
domaine public et sont affectés à un service public (art. L. 2141-3 CGPPP),
des clauses doivent préserver l’existence et la continuité dudit service public ;
elles pourraient permettre de conclure au caractère administratif de ce type
de contrat. Les personnes publiques peuvent aussi prendre des actes en la
forme administrative pour acquérir des immeubles, droits réels immobiliers ou
fonds de commerce (art. L. 1311-13 CGCT ; art. L. 1212-1 CGPPP). Il faut égale-
ment compter, parmi ces procédures de droit public, la dation en paiement qui
permet à des contribuables de s’acquitter, auprès de l’État, de certains impôts
moyennant la remise de biens mobiliers ou immobiliers (art. L. 1111-5 CGPPP ;
art. 1716 bis CGI).
Au-delà, les personnes publiques disposent de procédés de contrainte leur
permettant de devenir propriétaires de biens. L’État peut, en vertu de son
pouvoir de souveraineté, acquérir des immeubles ou des droits réels immo-
biliers en recourant à l’expropriation pour cause d’utilité publique. Il peut
également nationaliser les actions d’entreprises dans les conditions prévues
par l’alinéa 9 du Préambule de la Constitution de 1946 (v. supra). Enfin, les
personnes publiques bénéficient du droit de préemption de biens à carac-
tère mobilier ou immobilier (art. L 1112-3 s. CGPPP). Contrairement aux deux
procédés précédents, la préemption suppose l’intention originelle du proprié-
taire de vendre son bien.
Enfin, les personnes publiques disposent de modes d’acquisition de droit
public s’exerçant à titre gratuit. L’État reçoit ainsi gratuitement la propriété des
successions en déshérence (art. 539 C. civ. ; art. L. 1122-1 CGPPP), des biens
confisqués par décision de justice (art. L. 1124-1), des objets placés sous main de
justice (art. L. 1125-1), des sommes et valeurs prescrites (art. L. 1126-1 s.), des
biens culturels maritimes (art. L. 1127-1) ou des épaves. Les communes devien-
nent également propriétaires des biens sans maître situés sur leur territoire, à
moins qu’elles n’y renoncent expressément (art. 713 C. civ. ; art. L. 1123-1 s.
CGPPP).
Les personnes publiques peuvent enfin, exceptionnellement, exiger de la part
de propriétaires privés une cession gratuite. Le Conseil constitutionnel l’a admis
à propos du transfert dans le domaine public communal des voies privées affec-
tées à la circulation publique (art. L. 318-3, C. urb. ; Cons. const. n° 2010-43 QPC,
6 oct. 2010, Époux Anastasio, RDI 2010. 612, note Foulquier. Pour une censure
justifiée seulement par une incompétence négative, Cons. const. n° 2010-33 QPC,
22 sept. 2010, Sté ESSO SAF, AJDA 2010. 2384, note Rolin).

31
Traité de droit administratif

SECTION 3
LA GESTION DES PROPRIÉTÉS PUBLIQUES
Le Code général de la propriété des personnes publiques aborde expressé-
ment la question de la gestion des biens publics en énonçant que « les personnes
publiques mentionnées à l’article L. 1 gèrent ou font gérer leur domaine public,
dans les conditions fixées par les lois et les règlements en vigueur » (art. L. 2123-1)
et qu’ainsi « que le prévoient les dispositions du second alinéa de l’article 537 du
Code civil, [elles] gèrent librement leur domaine privé selon les règles qui leur sont
applicables » (art. L. 2221-1). Il fonde ainsi le pouvoir de gestion des personnes
publiques sur leurs propriétés (§ 1), pouvoir qui permet à celles-ci de prendre
diverses mesures concernant l’utilisation (§ 2) et la protection de leurs biens (§ 3).

§ 1 Le pouvoir de gestion
Ce pouvoir de gestion a toujours été évident pour le domaine privé, puisque
celui-ci est géré par l’administration comme le ferait un simple propriétaire
(T. confl. 24 oct. 1994, Duperray, RFDA 1995. 408). Mais pour le domaine public,
il a été longtemps éclipsé par le « pouvoir de gestion domaniale » (au sens strict)
qui permet d’autoriser les occupations privatives des dépendances. Or, la gestion
des propriétés publiques doit s’entendre de l’administration des biens ; il faut
donc se placer, non pas du côté de l’occupant, mais du côté des autorités admi-
nistratives qui gèrent ces biens. Le propriétaire public peut déterminer la personne
qui va gérer ses biens. Et, s’il ne gère pas ses biens lui-même (i.e. en régie), il y
aura dissociation entre la propriété et la gestion.
La gestion permet de réaliser des actes d’administration, c’est-à-dire des actes
normaux d’exploitation d’un bien ou d’un patrimoine, correspondant à l’usus et
au fructus. Le pouvoir de gestion conduit ainsi à prendre des actes tendant à la
conservation et à l’entretien du patrimoine (responsabilité, réparations, travaux,
assurances, vente de meubles périssables, paiement des dettes exigibles au moyen
de capitaux disponibles), des actes tendant à la fructification du patrimoine (auto-
risation d’occupation, baux, etc.) ainsi que des actes de perception et d’utilisa-
tion des loyers et fruits. Ce sont des actes de mise en valeur du patrimoine qui ne
portent pas atteinte au droit de propriété. En revanche, la gestion ne comprend
pas, sauf exception, la possibilité de disposer juridiquement ou matériellement du
bien (acquisition, constitution de droits réels ou aliénation).
Il n’y a pas véritablement de différence entre le pouvoir de gestion du
domaine privé (art. L. 2221-1 CGPPP) et le pouvoir de gestion du domaine public
(art. L. 2123-1 CGPPP), en ce sens qu’ils permettent en tout état de cause à la
personne publique, soit de gérer elle-même son bien (A), soit de le faire gérer par

32
Les propriétés publiques

une autre personne juridique (B). Il s’agit naturellement là d’une affaire d’oppor-
tunité dont seul le propriétaire public peut être juge. La différence entre les deux
domaines apparaît en revanche lorsque l’on se penche sur la nature de l’acte de
gestion : il est réputé être un acte de puissance publique attaché à un service
public administratif lorsqu’il porte sur le domaine public (CAA Marseille, 16 mai
2000, CCI Montpellier, Dr. adm. 2001. 113), alors que c’est un simple acte patrimo-
nial de droit privé s’agissant du domaine privé. La gestion du domaine privé ne
constitue donc pas un service public (T. confl. 19 janv. 2004, Michel c/ commune
de Wildenstein, n° C3375). Cette différence se retrouve sur le plan contentieux,
puisque le juge administratif est compétent pour statuer sur les actes de gestion
du domaine public, alors que, pour le domaine privé, la compétence de principe
est judiciaire (T. confl. 6 janv. 1975, Cts Apap, AJDA 1975. 241, note Moderne),
même si le juge administratif peut intervenir lorsqu’est en jeu un contrat admi-
nistratif, une opération de travaux publics ou un acte détachable de la gestion du
domaine privé (v. infra).

A. La gestion des propriétés publiques en régie


Les propriétés de l’État sont essentiellement gérées par un service à compétence
nationale, France domaine ; celui-ci est placé sous l’autorité du ministre chargé du
budget (représenté par le préfet, au plan local). France domaine représente l’État
propriétaire, c’est dire si ses pouvoirs de gestion sont importants : il exploite véri-
tablement les propriétés de l’État et effectue toutes les opérations juridiques et
financières (établissement des titres d’occupation ; fixation du montant des loyers
et redevances ; recouvrement des produits domaniaux, quelle qu’en soit la nature).
De leur côté, les ministères et services de l’État assument toutes les charges d’amé-
nagement, d’entretien et de réparation des propriétés de l’État qu’ils utilisent. Ils
sont aussi chargés de représenter l’État en justice, sauf pour certaines questions
qui nécessitent l’intervention de France domaine. À l’échelon déconcentré, c’est le
préfet qui est chargé de la gestion du patrimoine immobilier des services de l’État
dans le département (décr. n° 2004-374 du 29 avr. 2004, art. 19).
Concernant les propriétés publiques locales, le pouvoir de gestion est partagé
entre deux autorités. D’une part, les assemblées délibérantes sont compétentes
pour prendre les actes les plus importants, comme l’affectation, le changement
de destination, la décision de réaliser des travaux ou la conclusion de baux (ex. :
art. L. 2241-1 CGCT). D’autre part, les autorités exécutives locales sont chargées
de la gestion courante des biens (ex. : art. L. 2122-18 CGCT). Elles interviennent
aussi dans la gestion des propriétés publiques en exécutant les délibérations des
assemblées relatives aux actes de gestion (ex. : art. L. 2122-21, 1 et 6 CGCT). Elles
disposent enfin du pouvoir de gérer ces biens par délégation des assemblées déli-
bérantes (ex. : art. L. 2122-22, 1, 5 et 6 CGCT).
Enfin, pour les établissements publics, c’est le conseil d’administration qui est
compétent pour prendre les actes de gestion les plus importants (v. par ex., à
propos des établissements publics hospitaliers, art. L. 6143-1 CSP). Pour le reste

33
Traité de droit administratif

(gestion courante et exécution des délibérations), c’est l’organe exécutif qui inter-
vient (v. par ex. : art. L. 6143-5 CSP).

B. La gestion des propriétés publiques


par une autre personne juridique
L’État, les collectivités territoriales, leurs groupements et les établissements publics
peuvent confier la gestion de certains de leurs biens à d’autres personnes, publiques
ou privées. La gestion des biens n’est plus assurée alors en régie par leur propriétaire,
mais par une tierce personne, dans le respect des règles de la commande publique.
La personne publique qui souhaite « externaliser » confie à une autre personne la
gestion de certaines dépendances ou fonctions (v. par ex. : P.-E. Spitz, « Les nouvelles
méthodes de la gestion des biens publics : l’exemple de Paris », BJCL 2007, n° 7,
p. 454). Dans ce cas, les propriétaires publics peuvent faire appel à des profession-
nels spécialisés dans la gestion de ces biens ou de certaines activités. Le gestion-
naire devra gérer les biens confiés au nom de leur propriétaire. Il n’intervient donc
que pour administrer et exploiter des biens pour le compte d’autrui, non pour les
utiliser lui-même. Les personnes publiques recourent à la technique de l’externali-
sation essentiellement pour des biens relevant du domaine privé (v. par ex. : CE
8 juin 2005, Synd. mixte pour la protection et la gestion de la Camargue gardoise,
n° 265227), mais elle n’est pas exclue pour les dépendances du domaine public
(conv. de gestion, art. L. 2123-2 CGPPP ; conv. d’attribution, art. L. 322-6-1 C. envir.).
Le gestionnaire peut être une personne publique ou une personne privée (notam-
ment, pour les logements sociaux). La tendance actuelle consistant à rechercher
de nouvelles solutions pour améliorer la gestion du patrimoine des personnes
publiques, spécialement celui de l’État, certaines propositions ont été faites en vue
de créer de nouveaux établissements publics pour gérer les immeubles de l’État
(v. par ex. : O. Debains, Mission immobilier public, La Documentation française,
2003, p. 32 ; Conseil de l’immobilier de l’État, Vers une gestion moderne de l’im-
mobilier de l’État, Rapp. 16 avr. 2008, p. 34). Mais les personnes publiques restent
contraintes par les prescriptions législatives. En effet, lorsque le législateur a prévu
que telle autorité exécutive ou délibérante est compétente pour gérer un patri-
moine public, il n’est pas possible de s’affranchir de cette obligation légale. Les
personnes publiques ne peuvent pas non plus ignorer l’article 34 de la Constitu-
tion qui attribue au législateur la compétence pour fixer les règles concernant « la
création de catégories d’établissements publics » (CAA Nancy, 16 avr. 1998, Région
Nord-Pas-de-Calais, Dr. adm. 1998, n° 308).

§ 2 L’utilisation des propriétés publiques


Les propriétés publiques peuvent être utilisées par les personnes publiques
elles-mêmes (A) ou par des personnes privées (B).

34
Les propriétés publiques

A. L’utilisation par les personnes publiques


Les services des personnes publiques peuvent naturellement utiliser, pour
leur fonctionnement, les biens dont celles-ci sont propriétaires. C’est ce qui se
passe pour les immeubles de bureaux, les hôtels de ville, les palais de Justice, les
casernes de gendarmerie ou encore les véhicules de fonction. La situation des
ministères a évolué à cet égard ; pour pouvoir utiliser les biens qui leur étaient
traditionnellement affectés, ils doivent désormais passer des conventions d’occu-
pation avec France domaine, conventions qui donnent lieu au paiement de loyers
budgétaires (décr. n° 2008-1248 du 1er déc. 2008. ; arr. min. budget 21 avr. 2009
relatif au modèle de convention, JO 12 mai 2009, p. 7877). Ces loyers sont perçus
par France domaine et la durée de la convention varie en fonction de l’utilisation
qui est faite de la propriété de l’État.
Les propriétaires publics peuvent également renoncer à utiliser des biens leur
appartenant pour leurs propres activités et en attribuer à une autre personne
publique l’usage et la gestion. Il s’agit d’un transfert domanial (C. Chamard-Heim,
J.-Cl. Propriétés publ., fasc. n° 52). Le bénéficiaire d’un transfert domanial pourra
utiliser des biens qui ne lui appartiennent pas, un peu comme s’il en était proprié-
taire. Il devra donc aussi les gérer, puisque leur propriétaire n’en a — par hypo-
thèse — plus l’usage. Contrairement à la simple externalisation de la gestion, le
propriétaire public se comporte ici comme s’il « prêtait » des biens à une autre
personne qui en a besoin. Il s’agit d’une alternative à un transfert pur et simple
de propriété, alors que l’externalisation constitue une mode de gestion parallèle à
la régie. Cela étant, du point de vue de la gestion, le résultat est sensiblement le
même, puisque dans tous les cas, ce n’est plus le propriétaire qui gère son bien.
Les procédures de transfert domanial (ou changement d’affectation) sont
multiples. Elles peuvent être classées en trois catégories : les transferts domaniaux
internes, modifiant la destination du bien sans affecter la personne en charge de
ce bien ; les transferts domaniaux externes simples, qui permettent à un proprié-
taire public de confier un de ses biens à une autre personne publique (par ex.,
la mise à disposition, art. L. 1311-7 et art. L. 1321-1 CGCT) ; enfin, les transferts
domaniaux complets, qui cumulent une modification de la destination du bien
avec un changement d’affectataire (art. L. 2123-3 s. CGPPP).
Concernant ces derniers, une procédure retient particulièrement l’attention,
celle des mutations domaniales, pudiquement rebaptisée « transferts de gestion
pour un motif d’intérêt général » par le Code des propriétés publiques de 2006
(art. L. 2123-4). Cette procédure autorise l’État, lorsqu’un motif d’intérêt général
le justifie, à modifier l’affectation de dépendances du domaine public appartenant
à une collectivité territoriale, un groupement de collectivités ou un établissement
public, pour la durée correspondant à la nouvelle affectation, en l’absence d’ac-
cord du propriétaire et sans indemnité. Il en résulte pour la personne publique une
perte totale de la maîtrise et de l’usage de son bien pour une durée indéterminée,
sans aucune garantie procédurale (CE 16 juill. 1909, Ville de Paris, S. 1909. III.
97, note Hauriou ; CE 23 juin 2004, Commune de Proville, BJCL févr. 2005, p. 103,

35
Traité de droit administratif

concl. Guyomar, note Ferrari). Et l’atteinte au droit de propriété peut se prolonger


longtemps, puisque cette procédure permet d’édifier sur les biens en question
des routes, des chemins de fer ou des hôpitaux. Le Conseil d’État n’a jamais rien
trouvé à y redire. Il est vrai que le recours à cette technique reste exceptionnel.
Cependant, il serait préférable d’autoriser à sa place l’expropriation du domaine
public, au regard des garanties que cette dernière procédure comporte.

B. L’utilisation par les personnes privées


L’utilisation des propriétés publiques peut être « commune ». Dans ce cas,
c’est le public, collectivement et de manière anonyme, qui profite des biens ; cet
usage est réputé « normal », c’est-à-dire qu’il est conforme à la destination des
dépendances concernées (1). Mais l’utilisation des biens publics peut aussi être
« privative » : une personne privée est alors autorisée à occuper privativement une
propriété publique, cela excluant les autres personnes de l’accès à ce bien (2).

1. L’utilisation commune des propriétés publiques


Ce sont principalement les dépendances du domaine public qui en sont l’objet,
à tout le moins celles qui sont affectées à l’usage de tous (a) ; mais les biens du
domaine privé n’en sont pas exclus (b).

a. L’utilisation commune du domaine public affecté à l’usage du public.


Les propriétés publiques concernées par ce type d’utilisations sont les voies
publiques, les domaines publics maritime et fluvial ainsi que les édifices du culte.
Dans la mesure où il s’agit d’une utilisation normale, les pouvoirs de réglemen-
tation de l’administration sont limités à la police de l’ordre public et à la concilia-
tion des intérêts opposés (CE 18 nov. 1949, Carlier, Lebon 490). Cette utilisation
commune est un droit pour les administrés. Les personnes publiques ne peuvent
pas en avoir une approche économique : il leur est interdit de privilégier les plus
rentables. Cela s’explique par le fait que les dépendances qui font l’objet d’une
utilisation commune sont le support de libertés publiques, telles que la liberté
d’aller et venir, du commerce et de l’industrie, de culte, d’opinion (Y. Gaudemet,
« Libertés publiques et domaine public », in Mélanges J. Robert, Montchrestien,
1998, p. 125 ; Cons. const. n° 2003-473 DC du 26 juin 2003, préc.).
Il faut toutefois réserver le cas des entreprises qui utilisent le domaine public
comme siège d’une exploitation commerciale, tout en restant dans le cadre de
l’usage commun (entreprises privées de transport, par ex.). Dans cette hypothèse,
les pouvoirs de l’administration ne se limitent pas seulement à des pouvoirs de
police, mais intègrent des considérations tenant à la meilleure exploitation du
domaine public, c’est-à-dire à la gestion domaniale (CE 5 mai 1944, Compagnie
maritime Afrique orientale, D. 1944. 164, concl. Chenot). La personne publique
peut donc imposer certaines obligations de service public aux entreprises utili-
satrices du domaine public. Traditionnellement, elle pouvait aussi prendre des
mesures pour protéger son concessionnaire, dans le cadre des utilisations collec-

36
Les propriétés publiques

tives du domaine public (CE 29 janv. 1932, Sté Autobus antibois, GAJA, n° 45).
Elle doit aujourd’hui respecter les règles de concurrence et le principe de la liberté
du commerce et de l’industrie, ce qui limite d’autant son pouvoir d’institution de
monopole (CE 30 juin 2004, Département de la Vendée, AJDA 2004. 2210, note
Nicinski), mais pas forcément celui d’édicter des mesures de protection (CJUE,
22 déc. 2010, Yellow Cab Verkehrsbetriebs GmbH, AJDA 2011. 270, chron. Aubert
et a.).
L’utilisation commune du domaine public est encadrée par trois grands prin-
cipes, dont le premier est la liberté d’utilisation. Il signifie que les dépendances
domaniales sont librement utilisées par les usagers, sans qu’une autorisation préa-
lable soit requise (Cons. const., 12 juill. 1979, Ponts à péage, RD publ. 1979. 1691,
note Favoreu). Mais, comme pour toute liberté, celle-ci est soumise à une régle-
mentation de police excluant classiquement toute interdiction générale et absolue
(v. par ex. : art. L. 2213-1 CGCT). Lorsque le domaine public est utilisé à des fins
économiques, la liberté n’est plus la règle : l’activité peut être subordonnée à auto-
risation préalable (CE 21 oct. 1955, Daquembronne, Lebon 489, pour les taxis).
Le deuxième principe est relatif à l’égalité dans l’utilisation du domaine public,
en vertu de laquelle tous les usagers qui sont placés dans une même situation
doivent bénéficier des mêmes droits. Enfin, le dernier principe est le seul à s’être
vu refuser une valeur constitutionnelle (Cons. const., 12 juill. 1979, préc.) : il s’agit
de la gratuité des utilisations collectives. C’est en effet un principe qui n’a rien
d’absolu, car si l’utilisation de nombreuses dépendances reste gratuite (circulation
sur la plupart des voies publiques, sur le domaine maritime ou fluvial), l’utilisation
de certaines propriétés domaniales peut être onéreuse (stationnement payant le
long des voies publiques, péage sur les autoroutes et les ouvrages d’art, droit de
visite dans des édifices du culte).

b. L’utilisation commune du domaine privé affecté à l’usage du public. Contrai-


rement à ce qu’il en est pour le domaine public, les utilisations du domaine privé
sont rarement collectives. On en trouve pourtant quelques-unes. C’est le cas des
« biens communaux » (pâturages, forêts, marais, landes, etc. laissés, en vertu d’an-
ciennes traditions, à la jouissance des habitants de certaines communes. V. par
ex., T. confl. 24 oct. 1987, Surdel, RFDA 1988. 506, concl. Charbonnier, note
Pacteau), des chemins ruraux ouverts à la circulation publique (CE 20 nov. 1964,
Ville de Carcassonne, AJDA 1965. 183, concl. Bertrand) ou des routes forestières
ouvertes à la circulation générale (T. confl. 8 févr. 1965, Martin, AJDA 1965. 417).
Ces propriétés font l’objet d’un usage libre, égal et gratuit, mais elles sont assu-
jetties au pouvoir de police administrative, à l’image du domaine public (Civ. 3e,
7 mars 2001, n° 99, p. 10295, à propos d’un chemin rural).

2. L’utilisation privative des propriétés publiques


Pour ce type d’utilisations, l’usager est dans une situation individualisée par un
acte juridique qui l’autorise à occuper le bien. Cette autorisation est obligatoire.
L’utilisation privative du domaine public relève d’une réglementation spécifique

37
Traité de droit administratif

permettant de protéger l’affectation (a). C’est pour cela que l’utilisation du


domaine public est davantage réglementée que l’occupation privative du domaine
privé, laquelle se rapproche d’une situation de droit privé (b).

a. L’utilisation privative du domaine public


1. Les principes
Quatre principes encadrent toute utilisation privative du domaine public.
Les occupants privatifs doivent, tout d’abord, être titulaires d’un titre les autori-
sant à occuper les dépendances concernées (art. L. 2122-1 CGPPP) ; le principe de
liberté n’existe donc plus et l’autorisation ne saurait être tacite (CE 21 mars 2003,
SIPPEREC, CJEG 2003, p. 341, concl. Austry). La décision d’octroyer un titre d’occu-
pation sur le domaine public est un acte de puissance publique, qui ne relève pas du
contrôle du Conseil de la concurrence (T. confl. 18 oct. 1999, ADP, AJDA 1999. 996).
Néanmoins, lorsque le domaine est le siège d’une activité économique, le droit de
la concurrence s’applique lors de la délivrance de ces titres, sous le contrôle du
juge administratif : il interdit aux personnes publiques d’autoriser les utilisations qui
placeraient leur bénéficiaire dans une situation leur permettant d’abuser d’une posi-
tion dominante sur le marché (CE 26 mars 1999, Sté EDA, AJDA 1999. 427, concl.
Stahl, note Bazex). Enfin, à défaut de titre d’occupation ou, en cas de maintien de
l’occupant après son expiration, celui-ci devient un occupant sans titre ; il peut être
expulsé par le juge administratif (T. confl. 24 sept. 2001, Sté BE Diffusion, RJEP
2002. 217, étude Yolka). Dans certains cas, l’expulsion peut être prononcée d’office
par la personne publique (CE 8 avr. 1961, Dame Klein, D. 1961. 587, concl. Henry)
ou par le juge judiciaire, s’agissant du domaine public routier (T. confl. 17 oct. 1988,
Commune de Sainte-Geneviève-des-Bois, D. 1989. 173, note Prétot). L’occupation sans
titre peut également constituer une contravention de voirie (v. infra).
D’autre part, cette occupation privative doit être au moins compatible avec
l’affectation du domaine (art. L. 2121-1 CGPPP), ce qui signifie qu’elle ne doit
porter atteinte ni à la conservation du bien, ni aux usages collectifs (CE 3 mai
1963, Commune de Saint-Brévin-les-Pins, RD publ. 1965. 1117, note Waline). Ce
n’est qu’exceptionnellement qu’une utilisation privative constitue un usage normal
(concessions dans les halles et marchés, concessions de sépulture) ; les droits de
l’occupant sont alors mieux garantis et les personnes publiques ne disposent
d’aucun pouvoir discrétionnaire pour accorder ou abroger ces autorisations.
Le troisième principe est relatif à la durée du droit d’occupation compatible
avec l’affectation : celui-ci est temporaire (art. L. 2122-2 CGPPP), précaire et révo-
cable (art. L. 2122-3 CGPPP). Cela signifie que la durée de l’occupation est en
principe fixée par le titre lui-même ; mais que, quand bien même elle ne le serait
pas, il peut toujours y être mis fin (CE 5 févr. 2009, Assoc. Sté centrale d’agricul-
ture, d’horticulture et d’acclimatation de Nancy, Dr. adm. 2009. 53, note Melleray).
Le caractère précaire et révocable permet à la personne publique de ne pas renou-
veler le titre ou de mettre un terme, à tout moment et pour tout motif d’intérêt
général, à l’occupation, même si celle-ci résulte d’un droit réel (pour une exception
relative aux autorisations d’utilisation de fréquences hertziennes, CE 30 juin 2006,

38
Les propriétés publiques

Sté Neuf Télécom, AJDA 2006. 1703, note Jeanneney). Une indemnisation peut
toutefois être octroyée à l’occupant privatif dans certaines circonstances.
Le dernier principe est de nature financière : l’occupation privative donne lieu au
versement d’une redevance, sauf exceptions (art. L. 2125-1 CGPPP). Les redevances
domaniales ont un caractère sui generis, ni taxes fiscales, ni redevances pour service
rendu, ni loyer (Conseil d’État, Redevances pour service rendu et redevances pour occu-
pation du domaine public, La Documentation française, 2002). Elles ne sont donc pas
seulement proportionnelles à la surface occupée, mais tiennent compte des avan-
tages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation (art. L. 2125-3 CGPPP ;
CE 21 mars 2003, SIPPEREC, préc. ; Cons. const., n° 2001-456, 27 déc. 2001, Loi
de finances pour 2002, consid. 27). Cette conception s’inscrit dans l’objectif d’exploi-
tation du domaine public et de valorisation des propriétés publiques. Concrètement,
pour le domaine public de l’État, le montant des redevances s’élève, dans la loi de
finances pour 2011, à 320 millions d’euros, auxquels il faut ajouter 256 millions
d’euros de redevances d’usage des fréquences hertziennes.
2. Les titres d’occupation
Les titres d’occupation du domaine public peuvent être de nature différente, ce
qui fait varier les droits des occupants.
En premier lieu, les titres peuvent être de simples droits personnels ou être
constitutifs de droits réels.
Les droits personnels ne sont opposables qu’aux personnes concernées (au
propriétaire ou gestionnaire du domaine et à l’occupant). Ils ne portent donc pas
sur un bien, mais sur une personne : ils sont intransmissibles et précaires. Ces
droits personnels ne sont pas, pour le Conseil constitutionnel, des biens dont
seraient titulaires les occupants (Cons. const. n° 1982-125 L, 23 juin 1982, préc.).
La position de la Cour européenne des droits de l’homme est un peu différente :
si elle admet que les autorisations administratives ne sont pas des biens, elle
considère tout de même qu’elles peuvent servir de base à des intérêts écono-
miques, lesquels sont protégés par l’article 1er du premier Protocole (CEDH, gr.
ch., 29 mars 2010, Depalle c/ France et Brosset-Triboulet et a. c/ France, JCP A 2010,
n° 16, 2140, comm. Yolka).
Au contraire, les droits réels portent sur une chose : ils sont opposables au
propriétaire de la chose et peuvent être cédés. Mais la conception civiliste des
droits réels heurte le principe domanial de précarité (CE 6 mai 1985, Eurolat,
AJDA 1986. 620, note Fatôme et Moreau). Seules les servitudes conventionnelles
sont donc autorisées sur le domaine public, à condition d’être compatibles avec
l’affectation de la dépendance en cause (art. L. 2122-4 CGPPP). L’incompatibilité
des droits réels civils avec la domanialité publique a conduit la doctrine à forger
la notion de « droits réels administratifs » (L. Rigaud, La théorie des droits réels
administratifs, Sirey, 1914), à laquelle le législateur a donné corps, afin de conci-
lier la nécessité d’améliorer le statut des occupants avec les exigences liées à la
protection du domaine public. Ces droits de nature administrative sont cessibles,
notamment dans le cadre d’opérations de financement d’équipements (crédit-
bail, hypothèques, etc.) ; mais contrairement au modèle privatiste, ils restent

39
Traité de droit administratif

inopposables aux personnes publiques qui peuvent toujours les abroger, à condi-
tion d’indemniser l’occupant. Ces droits réels administratifs ont été introduits à
partir de 1988 et revêtent des formes différentes pour les collectivités territo-
riales (bail emphytéotique administratif, art. L. 1311-2 s. CGCT ; ou droits réels de
l’art. L. 1311-5 s. CGCT), les établissements publics de santé (bail emphytéotique
hospitalier : art. L. 2122-21 CGPPP) et pour l’État (art. L. 2122-6 s. CGPPP ; Cons.
const. 21 juill. 1994, préc.). Ces droits réels portent à la fois sur l’occupation du
domaine et sur les constructions réalisées.
En deuxième lieu, ces titres peuvent résulter d’un acte administratif unilatéral
(permis de stationnement ou permission de voirie) ou d’un contrat administratif
(concession). Ils relèvent tous de la compétence du juge administratif en cas de
contentieux (art. L. 2331-1, 1 CGPPP). Cette distinction n’est pas toujours très
nette (acte unilatéral comportant un cahier des charges ; contrat imposé par l’ad-
ministration) ; et, sous l’influence — notamment — du droit de l’Union euro-
péenne, un rapprochement (voire une fusion) entre les deux régimes est parfois
évoqué (S. Manson, « L’occupation contractuelle du domaine public : essai de clari-
fication et de remise en ordre », RD publ. 2009. 19 ; C. Mamontoff, « Le rappro-
chement des régimes de l’autorisation et du contrat d’occupation du domaine
public », in Mélanges M. Guibal, tome 1, Montpellier, 2006, p. 517).
Traditionnellement, les autorisations d’occupation unilatérales peuvent être accor-
dées ou abrogées pour tout motif d’intérêt général (CE 2 mai 1969, Giraudy, AJDA
1970. 110, note de Laubadère). Le refus de renouveler et l’abrogation sont rarement
indemnisés (art. L. 2122-9 CGPPP). C’est la raison pour laquelle les concessions
sont préférées lorsque l’investissement à réaliser est important ou lorsque l’exploi-
tation requiert une longue durée d’occupation. Ces contrats offrent en effet plus de
stabilité, permettent la négociation et leur résiliation pour motif d’intérêt général
est indemnisée (CE 31 juill. 2009, Sté Jonathan Loisirs, RJEP avr. 2009, p. 11). Mais
ils restent conclus intuitu personae (CE 6 mai 1985, Eurolat, préc.). Bien que les
droits issus d’une concession soient davantage garantis, la concession ne peut pas
prendre la forme d’un bail commercial, pourtant droit personnel, en raison de la
grande stabilité de ces baux (droit au renouvellement), incompatible avec le prin-
cipe de précarité (T. confl. 3 déc. 1979, Ville de Paris, Lebon 578). La particularité
des concessions domaniales est de relever à la fois du droit des contrats adminis-
tratifs et du pouvoir de gestion domaniale (CE 5 mai 2010, Bernard, RJEP 2010. 19).
Concernant les constructions édifiées par les occupants privatifs sur le domaine
public, celles-ci sont en principe leur propriété, pendant la durée de l’occupa-
tion, que le titre soit constitutif de droit réel ou de droit personnel (CE 21 avr.
1997, Ministre du Budget c/ Sté Sagifa, RFDA 1997. 935, note Fatôme et Terneyre).
D’ailleurs, les immeubles construits peuvent être des équipements publics mis
à la disposition de la personne publique propriétaire du terrain d’assiette (CE
25 févr. 1994, SA Sofap Marignan, Dr. adm. 1994, n° 198 ; CE, avis, 31 janv.
1995, GACE p. 343). Au terme de l’occupation, ces constructions doivent être
détruites ou remises gratuitement à la personne publique propriétaire du domaine
(art. L. 2122-9 CGPPP ; CEDH, gr. ch., 29 mars 2010, Depalle et Brosset-Triboulet,

40
Les propriétés publiques

préc.). Il ne s’agit à l’évidence pas d’une véritable propriété, au sens civiliste du


terme, en raison de son caractère temporaire ; c’est un droit permettant seulement
de bloquer le processus de l’accession qui devrait jouer au profit de la personne
publique. Cette « propriété » superficiaire permet surtout de reporter sur l’occupant
la charge de la fiscalité foncière (arrêt Sagifa, préc.).
Reste l’importante question de la mise en concurrence préalable des futurs
occupants du domaine public. Cette mise en concurrence est obligatoire, lorsque
l’autorisation d’occupation temporaire accompagne un contrat de la commande
publique (délégation de service public : CE 21 juin 2000, SARL Plage « Chez
Joseph », RFDA 2000. 797 ; Marché public : CE 4 nov. 2005, Sté J.-C. Decaux, RFDA
2005. 1083 ; Contrat de partenariat). C’est également le cas lorsque, à l’issue d’un
appel à projets, l’occupation domaniale constitue l’une des alternatives possibles (CE
10 juin 2009, Port autonome de Marseille, RJEP févr. 2010. 17, note Chamard-Heim).
En revanche, pour les titres d’occupation « secs », la jurisprudence et la législation
françaises n’apparaissent pas encore en adéquation avec le droit de l’Union euro-
péenne, lequel, sur la base de la théorie des infrastructures essentielles et du prin-
cipe de transparence (CJCE 7 déc. 2000, Telaustria, aff. C-324/98, BJCP 2001. 131,
concl. Fenelly), penche plutôt pour une mise en concurrence dès lors que les occu-
pants exercent une activité économique. Une telle procédure commence à s’appli-
quer pour les baux emphytéotiques administratifs (CE, ass., 10 juin 1994, Commune
de Cabourg, RFDA 1994. 728, concl. Lasvignes ; art. L. 6148-5 CSP ; art. L. 2122-15
CCPPP modif. Loi n°2011-267, 14 mars 2011, LOPPSI II, art. 96). Mais le Conseil
d’État a refusé de généraliser cette obligation en l’absence de législation (CE 3 déc.
2010, Ville de Paris et Assoc. Paris Jean Bouin, AJDA, 2010. 2343). On peut d’autant
plus le regretter que les juridictions du fond ont fait preuve de moins de conserva-
tisme en la matière (TA Nîmes, 24 janv. 2008, Sté des trains touristiques G. Eisenreich,
RLC 2008, n° 16, p. 38, note Clamour). Reste que les personnes publiques peuvent
toujours s’astreindre volontairement à ces procédures ad hoc de publicité et de mise
en concurrence (CAA Paris, 20 mai 1999, SARL Pacific Exchange, n° 96PA03057).

b. L’utilisation privative du domaine privé. Lorsque le domaine privé fait l’objet


d’une occupation privative, cette dernière peut être fondée sur un acte unilatéral, dont
le contentieux appartiendra au juge judiciaire (CE 20 janv. 1984, Sté civ. domaine du
Bernet, RD publ. 1984. 1708). Mais l’occupation privative résulte plus généralement de
contrats qui peuvent être passés avec n’importe quelle personne privée, commerçant
(bail commercial), exploitant agricole (bail rural, art. L. 2222-5 CGPPP), particulier (bail
d’habitation) ou agents publics (concession de logement, art. L. 2124-32 CGPPP). Ils
peuvent même l’être avec une personne publique. Ce sont en principe des contrats de
droit privé relevant de la compétence judiciaire (T. confl. 24 janv. 1952, Conservateur
des eaux et forêts de la Corse, Lebon 613).
Ces occupations privatives, qui peuvent être gratuites (cas des concessions
pour nécessité absolue du service), sont généralement onéreuses et donnent
lieu au versement d’un loyer. La part de ces loyers dans les budgets publics peut
être importante pour les collectivités territoriales et les établissements publics

41
Traité de droit administratif

(notamment hospitaliers) ; elle reste très modeste pour l’État (42 millions d’euros
prévus dans la loi de finances pour 2011).
Les utilisations privatives du domaine privé sont placées sous le régime du
droit commun. Les actes de droit privé passés pour la gestion du domaine privé
échappent au régime de publicité des actes administratifs des collectivités (ex. :
art. L. 2131-4 CGCT) et c’est le juge judiciaire qui connaît des demandes d’expul-
sion du domaine privé (T. confl. 28 févr. 1977, Commune de Chamonix-Mont-Blanc,
Lebon 740). On notera que, selon la Cour européenne des droits de l’homme, la
simple tolérance de l’administration face à une occupation sans titre peut suffire
— dans certaines conditions — à conférer à l’occupant un intérêt patrimonial rele-
vant de l’article 1er du premier Protocole additionnel (CEDH, gr. ch., 30 nov. 2004,
Öneryildiz c/ Turquie, GACEDH, n° 64).
Dans certains cas cependant, ces actes relatifs au domaine privé deviennent des
actes administratifs relevant de la compétence du juge administratif. Un contrat
d’occupation du domaine privé peut être qualifié d’administratif (T. confl. 16 janv.
1967, Sté Vélodrome du parc des Princes, JCP G 1967. II. 15246, note Charles ;
CE 4 juill. 1969, Trouvé, Lebon 360). Des actes peuvent également se détacher
de la gestion du domaine privé et tomber dans l’escarcelle du juge administratif,
comme les délibérations décidant de conclure un contrat de droit privé (CE 5 déc.
2005, Commune de Pontoy, JCP A 2006. 1009, concl. Glaser), les actes décidant la
résiliation d’un contrat (T. confl. 4 nov. 1991, Ginter, RD publ. 1993. 573, chron.
Auby) ou les actes réglementaires (CE 30 mai 1947, Sussel, Lebon 236).

§ 3 La protection des propriétés publiques


La protection des propriétés publiques se réalise essentiellement à travers leur
conservation (A) et la possibilité de leur appliquer le régime le plus protecteur,
celui de la domanialité publique (B). Les entraves à la libre circulation des biens,
qui constituent aussi une manière de préserver les propriétés publiques, seront
abordées séparément (v. infra).

A. La conservation des propriétés publiques


Les personnes publiques doivent se prémunir contre les atteintes qui pourraient
être portées à l’intégrité matérielle de leurs propriétés (1) et préserver l’affectation
des dépendances de leur domaine public (2).

1. La conservation de l’intégrité matérielle des propriétés publiques


Tout d’abord, les personnes publiques doivent entretenir leurs biens : ce prin-
cipe repose sur plusieurs fondements. L’obligation d’entretien existe pour le
domaine public afin d’éviter que, par leurs propres négligences, les personnes
publiques portent atteinte à ces biens utiles à la collectivité. Cette obligation d’ori-

42
Les propriétés publiques

gine jurisprudentielle permet de garantir que le domaine public pourra être utilisé
conformément à son affectation (CE 3 mai 1963, Commune de Saint-Brévin-les-
Pins, préc.). Elle est reprise dans certains textes (art. L. 2321-2 CGCT, pour le
domaine public local ; art. L. 2124-12 CGPPP, pour le curage des cours d’eau
domaniaux). Pour les biens du domaine privé, c’est la responsabilité de tout
propriétaire pour les dommages causés par son bien qui fonde l’obligation d’en-
tretien. Les travaux d’entretien relèvent alors du droit privé et de la compétence
judiciaire (CE 13 oct. 1989, Commune de Baroches, n° 62371). L’obligation d’en-
tretien peut également trouver un fondement dans la notion d’ouvrage et de
travaux publics, les personnes publiques pouvant être condamnées pour « défaut
d’entretien normal » (CE 24 févr. 1975, Époux Lineau, Lebon 1307). Sur cette base,
le domaine public comme le domaine privé peuvent être concernés. Enfin, l’État
a pris conscience, depuis le début des années 2000, de la nécessité d’entretenir
son patrimoine immobilier, quel que soit son régime domanial ; cette vigilance lui
permet de préserver son actif. Signe de cette volonté, l’État a instauré en 2008
un programme budgétaire n° 309 consacré à l’entretien de ses bâtiments ; ce
programme regroupe les dépenses de mise en place d’une maintenance préven-
tive, de sécurisation et de rénovation thermique qui étaient jusqu’alors réalisées
de manière dispersée par les différents services.
Ensuite, en cas d’atteinte avérée portée à une propriété publique, la procé-
dure varie selon son statut domanial. S’il s’agit du domaine public, la police de la
conservation pourra organiser la répression des atteintes en cause. Deux types de
contravention coexistent : pour les atteintes à l’intégrité matérielle du domaine
public maritime, fluvial, ferroviaire, aéronautique ou militaire, il s’agit des contra-
ventions de grande voirie (art. L. 2132-2 s. CGPPP). L’administration devra obliga-
toirement poursuivre l’auteur de la dégradation devant le juge administratif (CE
23 févr. 1979, Assoc. Les amis des chemins de ronde, Lebon 75, concl. Baquet), qui
prononcera des sanctions et ordonnera la remise en l’état du bien. Si l’atteinte est
portée au domaine public routier, il s’agira d’une contravention de voirie routière,
poursuivie devant le juge judiciaire (art. L. 2132-1 et art. L. 2331-2 CGPPP). Enfin,
si le bien qui est endommagé ne fait partie d’aucune de ces deux catégories, la
police de la conservation n’est plus applicable : la sanction relève de la responsabi-
lité civile (art. 1382 s. C. civ.) ou de la responsabilité pénale (en cas de destruction,
dégradation ou détérioration de biens publics, art. 322-1 s. C. pén.).
Le principe de l’intangibilité des ouvrages publics permet également de préserver
l’intégrité matérielle des biens publics — le cas échéant — en interdisant leur
destruction, même en cas d’implantation irrégulière. Le juge administratif refu-
sera d’ordonner la démolition d’un ouvrage public, s’il existe une possibilité de
régularisation ou si sa destruction entraînerait une atteinte excessive à l’intérêt
général (CE 29 janv. 2003, Commune de Clans, RFDA 2003. 477, concl. Maugüé,
note Lavialle ; CAA Nantes, 29 sept. 2009, Commune de Sonzay, n° 08NT03168,
pour le déplacement d’une canalisation). En cas de voie de fait, la destruction ne
pourra pas être prononcée par le juge judiciaire si une procédure de régularisation
est engagée (T. confl. 6 mai 2002, Binet, CJEG 2002. 646, note Genevois).

43
Traité de droit administratif

2. Les servitudes administratives


Seul le domaine public est concerné. Il s’agit ici de protéger, non pas son inté-
grité matérielle, mais son affectation. Il est vrai que le bon état de la dépendance
en garantit l’affectation publique, mais ce n’est pas suffisant. La protection de l’af-
fectation résulte également du régime des utilisations privatives (v. supra), de celui
des occupations sans titre (v. supra), de la police de la conservation (v. supra) ou
de l’indisponibilité du domaine public (v. infra). Au-delà, des servitudes administra-
tives peuvent être établies dans l’intérêt de la protection, de la conservation ou de
l’utilisation du domaine public (art. L. 2131-1 CGPPP ; Cons. const. n° 1985-198
DC du 13 déc. 1985, Communication audiovisuelle, AJDA 1986. 71 note Boulouis).
Ces servitudes sont des charges spéciales imposées aux propriétés voisines
de certaines dépendances du domaine public dans l’intérêt de la protection, de la
conservation ou de l’utilisation de ces dernières. Ces servitudes permettent de s’as-
surer que les dépendances concernées pourront toujours être utilisées conformé-
ment aux exigences de leur affectation. Elles sont déterminées en fonction des
besoins découlant de l’affectation du domaine public auquel elles bénéficient. Elles
peuvent ainsi consister classiquement en des servitudes in non faciendo (ex., inter-
diction de construire) ou in patiendo (ex., servitude d’écoulement des eaux). Les
servitudes administratives peuvent aussi être in faciendo, originalité du droit public
(ex., servitude d’essartement ou obligation de nettoyage des trottoirs).
S’agissant d’une atteinte au droit de propriété, seule la loi peut créer une servi-
tude administrative ; aucune servitude administrative ne peut être établie par
voie de convention passée avec l’administration. Très nombreuses, ces servitudes
administratives sont instituées pour protéger différentes dépendances du domaine
public (maritime, fluvial, routier, ferroviaire, aéronautique et militaire).

B. L’entrée dans le domaine public et la sortie du domaine public


Le propriétaire public peut prendre des actes d’administration de son patri-
moine. Parmi ceux-ci, figurent les actes qui lui permettent de déterminer le régime
juridique auquel les biens qu’il gère seront soumis. Il peut donc prendre des actes
d’incorporation, de classement et d’affectation (1) ou des actes de désaffectation
et de déclassement (2). Dans les deux cas, il s’agit bien de la mise en œuvre d’un
pouvoir d’administration, et non d’actes de disposition.

1. L’entrée d’une propriété publique dans le domaine public


L’incorporation d’un bien dans le domaine public artificiel peut résulter de la
succession de plusieurs opérations : une acquisition (le cas échéant) suivie d’une
affectation (art. L. 2111-1 CGPPP). Parfois, un acte d’incorporation, de classement
ou d’affectation peut être pris, afin de formaliser ladite affectation. Cet acte d’af-
fectation est purement récognitif ou déclaratif (art. L. 2111-3 CGPPP) ; en effet,
la domanialité publique ne se décrète pas, elle se constate. Seule l’affectation de
fait est indispensable et l’acte formel d’affectation est facultatif (CE 9 mai 1958,
Delort, AJDA 1958. 331, concl. Long). C’est la raison pour laquelle l’acte formel

44
Les propriétés publiques

d’affectation n’est légal que s’il constate une affectation de fait (CE 21 déc. 1956,
SNCF, AJDA 1957. 55, concl. Heumann).
Dans quelques cas cependant, le législateur a prévu que les actes formels
n’étaient pas facultatifs ou seulement récognitifs. Ils sont même parfois exigés
pour permettre l’incorporation du bien dans le domaine public. C’est tout d’abord
le cas pour le domaine public routier (art. L. 123-2 L. 131-4 et L. 141-3, C. voirie
rout.). L’acte de classement joue notamment un rôle fondamental pour les voies
privées ouvertes à la circulation publique (art. L. 318-3, C. urb., v. supra). Cepen-
dant, l’affectation de fait reste primordiale et l’acte de classement ne suffit pas à
incorporer, à lui seul, le bien dans le domaine public (CE 19 mai 2003, Commune
de La Foye Monjault, JCP A 2003, n° 48, p. 1556, note Deliancourt). L’exigence
d’un acte formel se retrouve également à propos de certains éléments du domaine
public fluvial artificiel (art. L. 2111-10, 1, CGPPP) ou des biens affectés au service
public de la défense nationale (Instr. Min. déf., n° 30262/DEF/DAJ/MDE du 2 avr.
1979, BOC, p. 1745).
Pour le domaine public maritime naturel, l’incorporation résulte de faits, c’est-
à-dire de phénomènes naturels, comme le retrait de la mer ou la submersion des
terrains par les flots (art. L. 2111-4 CGPPP). Même si les biens submergés étaient
des propriétés privées, ils sont incorporés au domaine public de l’État du seul fait
de l’envahissement par les eaux, en dehors de toute circonstance météorologique
exceptionnelle (CE 18 nov. 1977, Bazin de Jessey, Lebon 451). La parcelle devient
donc, en même temps, une propriété publique et un bien protégé par la doma-
nialité publique. Un acte formel de classement ou d’incorporation est inutile, car
l’incorporation est automatique, dès que le bien présente les caractères matériels
prévus par le Code. Des actes administratifs peuvent être pris, mais ils n’ont pour
seul objet que la délimitation des parcelles (art. L. 2111-5 CGPPP), et non leur
incorporation.
En revanche, pour le domaine public fluvial naturel, la survenance d’un phéno-
mène naturel ne suffit pas. L’incorporation doit impérativement être constatée par
une décision administrative de classement, prise après une procédure assez lourde
(art. L. 2111-12 CGPPP).

2. La sortie du domaine public


Le domaine public n’est pas figé et les personnes publiques ne sont pas
contraintes de conserver éternellement dans leur domaine public toutes les dépen-
dances qui s’y trouvent. Elles peuvent avoir besoin de les soumettre à un régime
moins exigeant, tout en restant propriétaires de ces biens ; elles peuvent égale-
ment vouloir les céder à des tiers. Mais, dans la mesure où la domanialité publique
est un régime juridique très protecteur, il n’est pas facile d’y échapper.
Pour ce faire, les personnes publiques doivent, en principe, suivre deux étapes qui
peuvent être successives ou concomitantes (art. L. 2141-1 CGPPP) : la désaffectation
de la dépendance et son déclassement, constaté par un acte administratif. La
désaffectation revient à mettre fin à l’affectation du bien à l’usage direct du public
ou à un service public ; c’est donc une opération qui consiste à ne plus utiliser ce

45
Traité de droit administratif

bien conformément à son affectation initiale. Quant au déclassement, il permet de


faire sortir le bien désaffecté du domaine public ; c’est l’acte administratif qui fait
perdre à un bien son caractère de dépendance du domaine public. Il n’y a donc pas
de symétrie entre l’incorporation et la sortie du domaine public : la première peut
résulter d’une affectation de fait, tandis que la seconde est nettement plus lourde et
formaliste.
L’acte de déclassement émane en principe du propriétaire, sauf exception (par
ex. : CE, avis, n° 381.088, Rapp. publ. 2009, p. 294). Ce pouvoir de déclasser un
bien est même, la plupart du temps, discrétionnaire, ce qui justifie un contrôle
restreint de la part du juge administratif (CE 9 nov. 1956, Sté des Forges d’Henne-
bont, Lebon 667). Mais, pour prononcer le déclassement général de l’ensemble du
domaine public appartenant à une personne publique, la compétence est législa-
tive (par ex. : Loi du 11 déc. 2001, MURCEF, art. 22 pour La Poste, alors établisse-
ment public). Dans d’autres hypothèses, le déclassement ne relèvera pas du seul
propriétaire, mais fera intervenir une autre autorité. C’est notamment le cas des
biens mis à disposition d’une autre personne publique (CE 2 déc. 1994, Départe-
ment de la Seine-Saint-Denis, RFDA 1995. 655, note Lavialle).
Le déclassement est la seule manière de faire cesser la domanialité publique.
Obligatoire, il doit être exprès. Tant qu’une dépendance n’est pas explicitement
déclassée, elle reste soumise au régime de la domanialité publique. Mais il ne
s’agit pas d’un acte par lequel une personne publique se sépare d’un élément de
son patrimoine : le bien déclassé reste sa propriété.
L’acte de désaffectation est normalement distinct de celui qui prononce le déclas-
sement et, en général, la désaffectation précède le déclassement. Mais il est possible
que les opérations ne se succèdent pas ainsi : la désaffectation et le déclassement
peuvent être concomitants. Ce qui est indispensable, c’est la conjonction d’une
désaffectation de fait et d’un acte formel de déclassement. Il en résulte qu’une déci-
sion de déclassement serait illégale si elle ne constatait ou ne réalisait pas une désaf-
fectation de fait : il est impossible de déclasser un bien qui demeure affecté à l’uti-
lité publique (CE 9 mai 1958, Delort, AJDA 1958. 331, concl. Long). Cette solution a
également joué dans le cas où une personne publique désaffecte un bien déterminé
qu’elle entend réaffecter par la suite à une autre destination : il a été jugé que la
succession d’affectations publiques fait obstacle au déclassement (CE 1er févr. 1995,
Préfet de la Meuse, RD publ. 1996. 1217). Inversement, le simple fait qu’une dépen-
dance soit désaffectée, mais non déclassée, ne suffit pas à la faire sortir du domaine
public (CE 14 févr. 1969, Sté des établissements Frenkiel, Lebon 100).
Le Code général de la propriété des personnes publiques a assoupli cette liaison
de la désaffectation et du déclassement, en instaurant deux dérogations.
D’une part, il est désormais possible de déclasser « un immeuble appartenant
au domaine public artificiel de l’État ou de ses établissements publics » alors que
celui-ci est toujours affecté à un service public (art. L. 2141-2). Cette dérogation a
été étendue au domaine des établissements de santé (art. L. 6148-6 CSP). Le déclas-
sement est pris de manière anticipée, car la désaffectation a déjà été décidée, mais
elle ne prendra effet qu’ultérieurement, dans un délai de trois ans maximum (décr.

46
Les propriétés publiques

n° 2007-229). Autrement dit, dans cette hypothèse, le législateur autorise l’État, ses
établissements publics et les établissements publics de santé à incorporer dans leur
domaine privé des biens qui sont encore nécessaires au service public.
D’autre part, une personne publique peut déclasser une dépendance du
domaine public affectée à un service public pour l’échanger contre un autre bien,
afin d’améliorer les conditions d’exercice de ce service (art. L. 2141-3 CGPPP).
Enfin, lorsqu’un établissement public est transformé en personne morale de
droit privé, les biens de son domaine public doivent être déclassés, afin que cesse
la domanialité publique, mais ils ne sont pas désaffectés puisqu’il y a, par hypo-
thèse, continuité de l’activité et de l’affectation (Cons. const. n° 1986-217 DC
du 18 sept. 1986, préc. ; Cons. const. n° 1996-378/380 DC du 23 juill. 1996,
France Télécom, RFDA 1996. 909, note Chevallier ; Cons. const. n° 2005-513 DC
du 14 avr. 2005, ADP, Dr. adm. 2005. 22, note Fraisse).

SECTION 4
LA CESSION DES PROPRIÉTÉS PUBLIQUES
La sortie des biens des patrimoines publics est particulièrement encadrée, en
France, comme à l’étranger (v. supra). Cela s’explique par la nécessité de protéger
les propriétés publiques elles-mêmes et de respecter tant le principe d’égalité des
citoyens que certains principes du droit public financier. La valeur globale du patri-
moine des personnes publiques pourrait en effet diminuer par le fait d’aliéna-
tions maladroites ou de la prodigalité de propriétaires publics ; le public et les
services publics pourraient pâtir de ces ventes en perdant l’usage des biens cédés.
En outre, il ne serait pas juste que certains acquéreurs profitent de conditions
de vente plus favorables ou soient les seuls informés de la vente d’une propriété
publique. Enfin, s’agissant de personnes publiques soumises au droit budgétaire
public et à la comptabilité publique (ce qui exclut les établissements publics indus-
triels ou commerciaux), la vente d’un bien public constitue une opération finan-
cière qui doit respecter les règles budgétaires et comptables classiques. Tous ces
éléments justifient l’existence d’un régime de cession particulier : certaines règles
sont communes à l’ensemble des propriétés publiques (§ 1), d’autres sont propres
au domaine public (§ 2) ou au domaine privé (§ 3).

§ 1 Les règles communes aux cessions


de biens publics
Ces règles, qui ont été mises en lumière par Philippe Yolka (thèse, op. cit.), sont
au nombre de deux : l’« insaisissabilité » et l’« incessibilité » des biens publics,

47
Traité de droit administratif

c’est-à-dire l’interdiction de recourir aux voies d’exécution du droit commun (A)


et l’interdiction de vendre les biens publics à un prix inférieur à leur valeur (B).

A. L’interdiction de recourir aux voies d’exécution du droit commun


Des procédures sont proscrites, s’agissant de biens publics (I), alors que d’autres,
prenant en compte la spécificité des propriétaires publics, sont autorisées (II.)

1. Les procédures interdites


En droit privé, celui qui s’engage personnellement est « tenu de remplir son
engagement sur tous ses biens mobiliers et immobiliers, présents et à venir »
(art. 2092 C. civ.). Pour ce faire, les créanciers des personnes privées disposent de
voies d’exécution qui s’exercent par le biais de saisies (Loi n° 1991-650, 9 juill.
1991). Les personnes publiques débitrices échappent à ces procédures en vertu de
l’immunité d’exécution dont elles bénéficient. Cette mesure de faveur est person-
nelle, mais elle se répercute naturellement sur les patrimoines publics, dont les
éléments deviennent insaisissables.
L’immunité d’exécution des personnes publiques a longtemps bénéficié d’un
fondement purement jurisprudentiel (T. confl. 9 déc. 1899, Assoc. syndicat Canal
de Gignac, GAJA, à propos d’un EPA). La Cour de cassation en avait même fait un
principe général du droit (1re ch. civ., 21 déc. 1987, BRGM, RFDA 1988. 771, concl.
Charbonnier, note Pacteau, à propos d’un EPIC). Puis, le législateur a consacré cette
immunité d’exécution, d’abord implicitement (L. n° 1991-650 portant réforme des
procédures civiles d’exécution, art. 1er, al. 3, interprété en ce sens par la doctrine
civiliste), puis expressément avec le Code général de la propriété des personnes
publiques, qui consacre l’insaisissabilité des biens des personnes publiques visées
à l’article L. 1 (art. L. 2311-1). La différence des termes retenus (immunité d’exécu-
tion et insaisissabilité) s’explique aisément : la loi de 1991 concerne les procédures
d’exécution et exclut de son champ d’application les personnes qui ne peuvent les
subir, c’est-à-dire celles bénéficiant d’une immunité d’exécution ; quant au Code
de 2006, portant sur la « propriété des personnes publiques », il traite des biens et
se réfère donc à la seule mesure réelle en la matière, l’insaisissabilité. Quoi qu’il
en soit, c’est l’interdiction de diriger à l’encontre d’une personne publique les
voies d’exécution du droit commun qui est visée. Le créancier, même muni d’un
titre exécutoire constatant sa créance délivrée par un juge, ne peut poursuivre son
exécution forcée sur les biens de la personne publique, même en saisissant le cas
échéant le juge de l’exécution (CE 31 mai 2010, Communauté d’agglomération de
Vichy d’Allier, n° 329483).
Ce principe a un fondement personnel (Ph. Yolka, thèse, op. cit., p. 581 s. ;
C. Chamard, thèse, op. cit., p. 481 s.), puisqu’il s’agit d’une immunité d’exécu-
tion. C’est la personnalité publique qui interdit le recours à ces procédures, signi-
fiant par-là que toutes les personnes publiques sont concernées, y compris les
EPIC (malgré les critiques de la doctrine, v. par ex. : Y. Gaudemet, « Retour sur
l’insaisissabilité des biens des entreprises publiques », RJEP août-sept. 2007. 285).

48
Les propriétés publiques

L’article L. 2311-1 est incomplet, puisqu’il ne vise que l’État, les collectivités terri-
toriales, leurs groupements et les établissements publics, omettant les personnes
publiques sui generis. Elles semblent tout de même protégées par l’insaisissabi-
lité, soit en vertu d’une disposition spéciale (art. L. 144-2-1, al. 2 pour les meubles
de la Banque de France), soit en raison de l’assimilation de leur statut à celui
des établissements publics (art. 3, ord. 21 avr. 2006), soit par l’effet du principe
général du droit dégagé en 1987 par la Cour de cassation.
Ce fondement personnel implique nécessairement que tous les biens, mobiliers
ou immobiliers, corporels et incorporels, des personnes publiques soient insaisis-
sables : il n’est donc pas besoin de les distinguer en fonction de leur plus ou moins
grande importance au regard de l’intérêt général.
L’interdiction des voies d’exécution signifie enfin qu’aucune de ces procédures
n’est légale à l’encontre d’une personne publique : saisie-attribution, saisie-vente,
saisie immobilière, saisie de droits incorporels ou saisie-conservatoire. Il en est de
même des techniques qui, bien qu’elles ne procèdent pas directement à une exécu-
tion, contiennent en germe cette possibilité : c’est le cas des sûretés réelles que
les personnes publiques ne peuvent pas constituer sur leurs biens, dans la mesure
où la réalisation de la sûreté suppose de respecter les formes de la saisie. Ainsi,
les propriétés publiques ne peuvent pas faire l’objet d’hypothèques, de quelque
nature qu’elles soient (CE 6 mai 1985, Assoc. Eurolat, préc. ; Y. Gaudemet, Hypo-
thèques et domaines des personnes publiques, D. affaires, 11 janv. 1996, n° 2, p. 33),
ni de nantissements (CE, avis, 19 nov. 1995, GACE, 1re éd. 1997, p. 579). Il en
est de même des procédures collectives, l’insaisissabilité des biens des personnes
publiques s’opposant à la mise en œuvre d’un redressement ou d’une liquidation
judiciaire (P. Coudert, « L’application des procédures collectives aux entreprises
publiques », LPA 14 sept. 1994, p. 26). Enfin, le privilège que détient le Trésor
public sur les biens des contribuables doit sans doute être exclu lorsque le débiteur
de l’impôt dont le recouvrement pose problème est une personne publique ; en
effet, ce privilège se traduit par le recours aux voies d’exécution civiles (art. L. 258,
LPF). Il en est de même de la procédure de flagrance fiscale pouvant déboucher
sur des saisies-conservatoires (art. L. 16-0 BA, LPF ; C. Chamard-Heim, Les EPIC
face au droit fiscal, JCP A 27 juill. 2009, n° 2200, p. 34).

2. Les procédures autorisées


L’interdiction des voies d’exécution du droit commun à l’encontre des
propriétaires publics ne signifie pas que leurs créanciers restent démunis, privés
de toute procédure permettant leur désintéressement. Seules les procédures civiles
sont en définitive proscrites, laissant le champ libre à d’autres types de procédure,
les voies d’exécution administratives. Contrairement aux voies d’exécution
civiles qui sont organisées autour de saisies mises en œuvre directement par
le créancier, via un huissier, les voies d’exécution administratives intègrent les
exigences auxquelles sont soumises les personnes publiques et leurs biens. Elles
sont principalement tournées vers la substitution du débiteur récalcitrant. Il ne
s’agit donc pas, pour le créancier, de compenser une inexécution par la saisie

49
Traité de droit administratif

de biens appartenant au débiteur, mais de requérir l’intervention d’une tierce


personne dont la volonté s’imposera à la personne publique défaillante en vue de
l’exécution. Ces mécanismes agissent sur la clé de voûte du système d’exécution
des dépenses publiques, l’ordonnateur. En effet, le comptable public ne peut pas
payer sans en avoir reçu l’ordre émanant de l’ordonnateur.
Pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics (art. L. 1612-15 s.
CGCT), il s’agit des procédures d’inscription et de mandatement d’office : le préfet,
saisi par un créancier, pourra inscrire la dette exigible au budget ou la mandater.
Pour respecter le principe de l’équilibre des budgets locaux, le préfet devra dégager
des ressources complémentaires, en supprimant des dépenses non obligatoires ou
en augmentant la fiscalité.
Si la dette exigible résulte d’une décision juridictionnelle passée en force de
chose jugée, il est prévu une procédure d’exécution spécifique régie par l’article 1er
de la loi du 16 juillet 1980 : le créancier muni de la décision de justice qui lui
est favorable sera payé sur cette base, directement par le comptable assigné. Si
cette disposition s’applique à toutes les personnes publiques, elle a une colora-
tion particulière pour les collectivités territoriales et leurs établissements. Pour les
dettes publiques locales, le créancier peut également saisir le préfet pour solli-
citer un mandatement d’office et le cas échéant, une inscription d’office. Dans
cette hypothèse, la doctrine avait tendance à considérer que le préfet disposait des
outils budgétaires de droit commun. Or, le Conseil d’État est allé plus loin en 2005
en l’autorisant aussi à mettre en vente, pour dégager des ressources, les biens
mobiliers et immobiliers du débiteur public sous réserve de ne pas nuire au bon
fonctionnement des services publics (CE 18 nov. 2005, Sté fermière de Campoloro,
AJDA 2006. 137, chron. Landais et Lenica). Le préfet peut même mettre en vente
des dépendances du domaine public, sous réserve de les déclasser lui-même ;
le préfet doit également solliciter l’avis de l’organe délibérant (CE, avis, 25 mars
2008 : rapport publ. 2009, p. 294). Cette procédure, qui a des relents de l’an-
cienne tutelle, s’applique à toutes les collectivités territoriales et à leurs établisse-
ments publics (avis, préc.). Mais, aussi critiquable qu’elle soit, il s’agit bien d’une
procédure publique et non d’une voie d’exécution civile.
C’est enfin, sans doute, dans l’esprit des voies d’exécution administratives qu’il
convient de comprendre la jurisprudence européenne en la matière. En effet, les
autorités de l’Union européenne ont largement critiqué l’application de l’immu-
nité d’exécution aux EPIC, l’analysant comme un avantage constitutif d’une aide
d’État (celui-ci étant responsable en dernier ressort). Or, les EPIC intervenant en
secteur concurrentiel, l’immunité d’exécution (qui interdit notamment la liquida-
tion judiciaire) les place en position plus favorable sur le marché que leurs concur-
rents. La Commission a donc demandé à ce qu’il soit mis fin à cette atteinte à la
concurrence (v. par ex. : décis. 16 déc. 2003, n° 2005-145, EDF. Cependant, il ne
semble pas que le droit de l’Union européenne impose l’application pure et simple
des voies d’exécution du droit commun aux EPIC (F. Blanc, « L’insaisissabilité des
biens des établissements publics industriels et commerciaux, éléments pour une
évolution », RD publ. 2009, n° 6, p. 1553). La mise en conformité de notre droit

50
Les propriétés publiques

pourrait tout à fait passer par la création d’une procédure propre à ces établisse-
ments, procédure qui offrirait les mêmes garanties pour les créanciers des EPIC ou
pour les créanciers des sociétés privées. Dans cette attente, les autorités françaises
préfèrent prudemment opter pour la « sociétisation » des EPIC, qui les fait basculer
dans le champ d’application de la loi du 9 juillet 1991 (S. Nicinski, « La transfor-
mation des établissements publics industriels et commerciaux en sociétés », RFDA
2008. 35).

B. L’interdiction de vendre un bien public


à un prix inférieur à sa valeur
La propriété des biens publics peut être transférée à certaines conditions, qu’il
s’agisse de biens du domaine public ou du domaine privé (v. infra). À cet égard,
une exigence particulière doit être respectée, qui est relative au prix de vente :
celui-ci ne doit pas être inférieur à la valeur vénale du bien. Ce principe n’est pas
totalement spécifique, dans la mesure où les personnes privées peuvent recourir
à l’action en rescision pour lésion (art. 1674 C. civ.) et où le droit des obligations
ne réduit pas le prix payé à sa version monétaire, mais prend aussi en compte les
contreparties d’une autre nature.
Il y a deux séries de normes supra législatives encadrant le pouvoir des proprié-
taires publics dans la détermination du prix de vente de leurs biens : des principes
constitutionnels et l’interdiction européenne des aides publiques. Dans les deux
cas, la marge de manœuvre dont disposent les personnes publiques dépend de la
nature du cessionnaire.
Le principe d’égalité et le principe de protection de la propriété publique s’oppo-
sent « à ce que des biens ou des entreprises faisant partie de patrimoines publics
soient cédés à des personnes poursuivant des fins d’intérêt privé pour des prix
inférieurs à leur valeur » (Cons. const. n° 1986-207 DC du 25-26 juin 1986, préc. ;
Cons. const. n° 1986-217 DC du 18 sept. 1986, préc. ; Cons. const. n° 2008-567
DC du 24 juill. 2008, Contrats de partenariat, consid. 25, Rec. Cons. const. 341).
Cette formulation a été quelque peu modifiée en 2010 : « ces principes font
obstacle à ce que des biens faisant partie du patrimoine de personnes publiques
puissent être aliénés ou durablement grevés de droits au profit de personnes pour-
suivant des fins d’intérêt privé sans contrepartie appropriée eu égard à la valeur
réelle de ce patrimoine » (Cons. const. n° 2010-67/86 QPC, 17 déc. 2010, Région
Centre et Région Poitou-Charentes, préc.). Il est en effet légitime de penser que si les
personnes publiques étaient autorisées à céder à quelques personnes des éléments
de leur patrimoine à des prix inférieurs à leur valeur réelle, lesdits acquéreurs béné-
ficieraient d’un traitement privilégié par rapport aux autres. De telles ventes portent
également atteinte aux intérêts patrimoniaux des propriétaires publics, puisque,
lorsqu’une personne publique décide de céder un terrain ou un bâtiment lui appar-
tenant pour un prix inférieur à sa valeur vénale, elle ampute son patrimoine.
Parallèlement, l’interdiction des aides publiques figurant aujourd’hui à l’ar-
ticle 107 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne interdit aussi

51
Traité de droit administratif

la cession d’une propriété publique à un prix inférieur à sa valeur vénale (CJCE


23 févr. 1961, De Gezamenlijke Steekolenmijnen in Limburg, n° 30/59, Rec. CJCE 3).
Cette interdiction est fondée sur la nécessité de préserver la concurrence entre les
opérateurs économiques.
De la combinaison de ces deux sources, il résulte des solutions différentes selon
la nature du cessionnaire. Si l’acquéreur du bien est une personne publique, la
formule constitutionnelle ne semble pas constituer un obstacle à un transfert de
propriété à un prix inférieur à la valeur du bien, voire à titre gratuit (en ce sens,
CA Nancy, 1re ch., 29 déc. 1926, Ville de Pont-à-Mousson, Gaz. Pal. 1927, juris.,
p. 494 ; TA Lyon, 22 nov. 1989, Tête, JCP G 1990. II. 21424, note Davignon ; Cons.
const. n° 2009-594 DC du 3 déc. 2009, Transport ferroviaire, RJEP 2010, n° 33,
note Chamard-Heim ; art. L. 3211-7 CGPPP, pour des terrains servant à la construc-
tion de logements sociaux). Il est, en effet, difficile d’assimiler des personnes
publiques à des « personnes poursuivant des fins d’intérêt privé ». Pourtant, le
droit de l’Union européenne pourrait ne pas être aussi compréhensif à l’égard des
EPIC. L’interdiction des aides publiques vise les entreprises lato sensu et le droit de
l’Union européenne a développé sa propre conception de la notion d’entreprise,
indépendante de celle qui est retenue par les droits nationaux (dir. 2006/111/CE de
la Commission, 16 nov. 2006, JOUE n° L. 318 du 17 nov. 2006, p. 17). Sont ainsi
concernées, au premier chef, les entreprises privées, mais aussi très certainement
les EPIC. Le droit européen pourrait donc très bien exclure l’aliénation d’un bien
public à vil prix en faveur d’un EPIC.
Lorsqu’un bien public est acquis par une personne morale de droit privé (par
ex. : assoc. ou sociétés HLM : art. L. 3211-7 CGPPP) poursuivant un but d’intérêt
général non économique, ni la jurisprudence constitutionnelle de 1986, ni l’article
107 TFUE ne sont susceptibles d’interdire les rabais qui peuvent être pratiqués
sur le prix. Mais ce but d’intérêt général sera d’autant moins facilement reconnu
que le service public sera introuvable (Cons. const. n° 2010-67/86 QPC, 17 déc.
2010, préc., à propos de l’AFPA). Ces aliénations sont tout de même condition-
nées par l’existence d’obligations d’une nature non monétaire supportées par l’ac-
quéreur (dégagée par CE 3 nov. 1997, Commune de Fougerolles, AJDA 1997. 1010,
note Richer), et ce pour respecter le principe de l’équivalence des obligations (CE
25 nov. 2009, Commune de Mer, AJDA 2010. 51, note Yolka ; Dr. adm. 2010-2,
comm. 23, note Melleray ; JCP A 2010 comm. 2091, note Chamard-Heim).
Si l’acquéreur du bien public est un particulier, l’article 107 TFUE ne le concerne
pas a priori ; il relève de la seule interdiction constitutionnelle. Et, sauf à ce qu’il
poursuive une mission d’intérêt général, ce cessionnaire ne devrait pas pouvoir
bénéficier de conditions financières spécialement favorables.
Enfin, si le cessionnaire est une entreprise privée — ou sans doute aussi un EPIC
ou une association exerçant des activités concurrentielles (Cons. const. n° 2010-
67/86 QPC, 17 déc. 2010, préc.) — les deux normes s’appliquent, interdisant abso-
lument toute diminution du prix de vente. Il existe toutefois des aménagements
à cette interdiction : les aides de minimis sont autorisées, de même qu’un certain
nombre d’aides (comme les aides à finalité régionale ou les aides à l’investisse-

52
Les propriétés publiques

ment et à l’emploi en faveur des PME) génériquement qualifiées d’aides à l’immo-


bilier d’entreprise (art. L. 1511-3 et R. 1511-4 s. CGCT. V par ex., CE 25 sept. 2009,
Commune de Courtenay, Dr. adm. 2009. 148, note Melleray).

§ 2 La cession de biens du domaine public


Les biens du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles (art. L. 3111-1
CGPPP, art. L. 1311-1 CGCT, art. L 6148-1 CSP). Cette indisponibilité du domaine
public vise à préserver l’affectation à l’usage du public ou à un service public des
biens qui le composent. Ce n’est pas la nature des biens, mais leur destination,
l’usage que l’on en fait, qui les rend indisponibles. Ce fondement explique que
l’interdiction de vendre les dépendances du domaine public ne soit pas absolue.
Dès lors que l’affectation à l’usage direct du public ou à un service public cesse,
ces biens rentrent dans le commerce et leur transfert vers les patrimoines privés
devient possible. C’est précisément ce qui se passe lorsqu’un propriétaire public
désaffecte et déclasse l’une de ses dépendances domaniales (v. supra).
L’indisponibilité domaniale a une valeur législative, le Conseil constitutionnel ayant
toujours refusé de prendre position sur son éventuelle valeur constitutionnelle (v. par
ex., Cons. const. n° 1986-217 DC du 18 sept. 1986, préc.) ; cela signifie, concrète-
ment, que le législateur est compétent pour y apporter des dérogations et décider
l’aliénation de telle dépendance du domaine public sans procéder à une désaffec-
tation et un déclassement préalables. Il existe cependant des biens qui ont pu être
valablement aliénés alors qu’ils faisaient partie du domaine public. Ces propriétés
privées sont dites « fondées en titre », en vertu de textes anciens qui font échec à
l’application du principe de l’inaliénabilité (notamment art. L. 3111-2 CGPPP).
Les conséquences du principe d’inaliénabilité ont été assouplies pour les alié-
nations volontaires (A), alors qu’elles restent très rigoureuses pour les aliénations
forcées (B).

A. L’interdiction des aliénations volontaires,


un principe de portée variable
L’inaliénabilité des biens du domaine public est surtout conçue pour empêcher
leur appropriation privative tant que l’affectation à l’utilité publique est maintenue.
Néanmoins, elle connaît aujourd’hui certains aménagements.
Les personnes privées ne peuvent pas acquérir à titre onéreux des dépendances
du domaine public tant que celles-ci n’ont pas été régulièrement déclassées, à
peine de nullité (Civ. 1re, 2 avr. 1963, Montagne, préc, note Dufau). L’échange, en
tant qu’il est assimilé à une aliénation volontaire, est aussi proscrit, sauf déroga-
tions (v. infra). Les acquéreurs, même de bonne foi, sont tenus de restituer les
dépendances du domaine public ainsi acquises et ne peuvent pas se prévaloir de
l’article 2276 du Code civil. L’action en nullité est en principe portée devant le juge

53
Traité de droit administratif

judiciaire. En revanche, le juge administratif reste compétent pour les questions


préjudicielles d’appartenance au domaine public et il statue sur les actes déta-
chables de l’aliénation.
Jusqu’à l’entrée en vigueur du Code général de la propriété des personnes
publiques, l’inaliénabilité du domaine public excluait les ventes sous condition
suspensive ou résolutoire de désaffectation. L’article L. 2141-2 autorise désormais
le déclassement d’un immeuble appartenant au domaine public artificiel de l’État
ou de ses établissements publics, toujours affecté à un service public, et sa vente.
À condition que le bien soit désaffecté dans un délai maximum de trois ans et
que la vente comporte une condition résolutoire relative à la désaffectation, n’im-
porte qui — y compris une personne privée — peut désormais acheter un bien
du domaine public (I. Omarjee, « Les avant-contrats et le domaine public », JCP N,
19 juin 2009. 1208).
Lorsque l’acquéreur d’une dépendance du domaine public est une personne
publique, le Code de 2006 autorise l’aliénation sans déclassement (art. L. 3112-1).
Pour être légale, la cession doit porter sur des propriétés « destinées à l’exercice
des compétences de la personne publique qui les acquiert », doivent continuer
à relever du domaine public après la cession. S’agissant d’une aliénation entre
personnes publiques, elle peut tout à fait être réalisée à titre gratuit lorsque l’in-
térêt général le justifie (v. supra).

B. L’interdiction des aliénations forcées, un principe absolu


Cette interdiction est absolue ; elle s’applique à tous les éventuels acquéreurs,
quelle que soit leur nature (publique ou privée).
Tout d’abord, le domaine public — dès lors qu’il relève d’un patrimoine
public — ne peut pas faire l’objet de voies d’exécution du droit commun (v. supra).
Comme l’on sait (v. supra), le préfet peut faire procéder à la vente forcée des
biens des collectivités territoriales et des établissements publics. Mais, d’une part,
il doit déclasser les dépendances du domaine public concernées (CE, avis, 25 mars
2008, préc.). Techniquement, ce sont donc des biens du domaine privé qui seront
vendus. D’autre part, le préfet intervient au titre de son pouvoir de substitution ;
la décision est donc censée émaner de la personne publique locale.
Surtout, les dépendances du domaine public sont imprescriptibles, selon
une jurisprudence ancienne et constante (par ex. : CE 21 nov. 1969, Koeberlin,
Lebon 531). La portée de cette règle est extrêmement large, qui protège tant
les meubles que les immeubles. Elle est opposable en premier lieu à toutes les
personnes privées, notamment celles qui occupent le domaine public ou en sont
riveraines. Ainsi, le fait qu’une personne publique propriétaire ait autorisé des
personnes privées à occuper des dépendances du domaine public, sans reven-
diquer la domanialité desdites dépendances, ne peut faire acquérir aucun droit
de propriété aux occupants (CE 13 oct. 1967, Cazeaux, RD publ. 1968. 887, note
Waline ; pour une analyse divergente, CEDH, gr. ch., 29 mars 2010, Depalle et
Brosset-Triboulet, § 64-68, préc., qui a considéré — en dépit de l’imprescriptibi-

54
Les propriétés publiques

lité du domaine public maritime — que l’écoulement du temps avait fait naître un
intérêt patrimonial pour l’occupant). L’imprescriptibilité est en second lieu oppo-
sable aux personnes publiques, la dérogation prévue à l’article L. 3112-1 du CGPPP
ne s’appliquant qu’aux cessions volontaires.
Enfin, le juge administratif rattache à l’indisponibilité du domaine public l’in-
terdiction de l’exproprier (CE 21 nov. 1884, Conseil de fabrique de l’église de Saint-
Nicolas-des-Champs, Lebon 803, concl. Marguerie ; CE, avis, n° 351788, EDCE
1992. 431). Seul le domaine privé peut faire l’objet d’une expropriation (CE
27 nov. 1970, Bizière, Lebon 1070). Les critiques sont nombreuses à l’encontre
de cette interdiction (v. par ex. : CE, Rapp. sur le droit des propriétés publiques,
juin 1986, EDCE 1987. 17), puisqu’elle offre paradoxalement aux dépendances
du domaine public, une protection inférieure (résultant de la théorie des muta-
tions domaniales) à celle des biens du domaine privé (qui sont susceptibles d’être
expropriés, avec une indemnisation du propriétaire à la clef).
Une dernière procédure pourrait être évoquée ici : le transfert gratuit de la
propriété de biens publics décidée, non par le propriétaire, mais par le législateur.
Le Conseil constitutionnel ne l’a pas censuré (Cons. const. 3 déc. 2009, préc. :
à propos notamment du transfert à titre gratuit à la RATP des biens constitutifs
de l’infrastructure du métro et du RER, propriétés de l’État et d’un établissement
public territorial). L’explication tient sans doute au caractère très particulier de
ce type de transferts, qui accompagne un transfert de compétences. En effet, ce
ne sont pas des biens pris isolément qui sont transférés ; ce sont des catégories
entières de biens. D’ailleurs, le Conseil constitutionnel a significativement employé
le terme de « transfert », et non celui de cession, de vente ou d’aliénation. En tout
état de cause, l’indisponibilité n’a qu’une valeur législative.

§ 3 La cession de biens du domaine privé


Les biens du domaine privé sont plus facilement cessibles, n’étant ni inalié-
nables ni imprescriptibles. Cela tient au fait que les biens qui sont vendus sont ceux
qui sont devenus inutiles pour leurs propriétaires publics respectifs (art. L. 3211-1
CGPPP). Les personnes publiques peuvent néanmoins vendre leurs immeubles de
bureaux, alors même qu’ils continuent à être utilisés par les services publics. Dans
ce cas, l’acte de vente devra simplement comporter des clauses permettant de
préserver la continuité du service public (art. L. 3211-2 CGPPP).
Les procédures de ventes sont très variées ; elles dépendent de la nature du
propriétaire et du type de biens publics vendus.
La vente des biens de l’État est assez strictement encadrée par le Code général
de la propriété des personnes publiques, qu’il s’agisse d’aliénations à titre onéreux
(art. L. 3211-1 s. pour les immeubles, art. L. 3211-17 s. pour les meubles) ou gratuit
(art. L. 3212-1 s.), d’échanges (art. L. 3211-21 s.) ou d’apports (art. L. 3211-24).
La procédure de vente des immeubles des collectivités territoriales et de leurs

55
Traité de droit administratif

établissements est moins formaliste : les propriétaires doivent recueillir l’avis de


France domaine, sans être tenus de le suivre (art. L. 3221-1 CGPPP). Néanmoins,
à défaut de suivre cet avis, les personnes publiques locales s’exposent à un
contentieux (par ex. : CE 25 sept. 2009, Commune de Courtenay, préc.). La cession
est ensuite décidée par une délibération motivée de l’assemblée et réalisée par
l’exécutif, qui signera l’acte de vente. Pour les meubles, la procédure est quasiment
identique, à ceci près que l’avis de France domaine n’est pas requis. Lorsque la
valeur des meubles est faible, l’autorité exécutive peut procéder à la vente de gré
à gré, par délégation de l’assemblée ; il n’y a donc pas de délibération préalable à
la vente (par ex., art. L. 2122-22, 10 CGCT).
Certains biens sont plus difficiles, voire impossibles, à vendre. C’est le cas des
bois et forêts appartenant à l’État, puisqu’il ne faut rien moins qu’une loi pour
les céder (art. L. 3211-2 CGPPP). Deux catégories de biens mobiliers ne peuvent
être aliénées, même s’ils ne présentent pas d’utilité pour les services de l’État
ou de ses établissements publics. Il s’agit des meubles qui vont faire partie du
domaine public mobilier et des biens issus de la contrefaçon (art. L. 3211-19
CGPPP).
Quant à la constitutionnalité des cessions gratuites et forcées de biens publics,
elle n’est pas encore acquise (transfert législatif, Cons. const., 3 déc. 2010, préc. ;
transfert par décision du préfet, CE 28 janv. 2011, Mongabourre, préc.).
L’importante question de la mise en concurrence des acquéreurs potentiels
reçoit des réponses variables. Une publicité et une mise en concurrence existent
surtout pour les biens de l’État, tant immeubles que meubles : la procédure est
pilotée par le préfet et elle passe par une adjudication ou par une vente amiable
précédée de ces formalités. En revanche, pour la vente des immeubles publics
locaux, le recours à l’adjudication n’est plus obligatoire depuis 1994. La vente peut
donc avoir lieu de gré à gré, sans publicité ni mise en concurrence. Aucune procé-
dure n’est imposée, quelles que soient la nature et la valeur des biens vendus (CE
26 oct. 1994, Monier, Lebon 826). Cette liberté laissée aux collectivités territoriales
est d’autant plus contestable, en termes d’égalité entre les administrés et de trans-
parence de l’action publique, qu’elles ne sont pas tenues de privilégier le mieux
offrant lorsqu’il y a plusieurs candidats (CE 12 juin 1987, Commune de Cestas, Dr.
adm. 1987, comm. n° 413). Ce n’est que lorsque la cession du bien est couplée
avec un contrat de la commande publique que la publicité et la mise en concur-
rence deviennent obligatoires (CAA Marseille, 25 févr. 2010, Commune de Rognes,
AJDA 2010. 1200, concl. Dieu). Pour les meubles, les données sont les mêmes, si
ce n’est en ce qui concerne la vente de coupes de bois (pour laquelle l’adjudication
est obligatoire : art. L. 144-1 s. C. for.). Cette position paraît difficile à maintenir au
regard du droit de l’Union européenne.
Enfin, les litiges relatifs aux cessions de biens immobiliers de l’État relèvent de
la compétence du juge administratif (art. L. 3331-1 CGPPP), alors que la compé-
tence de principe est judiciaire pour la vente d’immeubles des collectivités territo-
riales et de leurs établissements, ainsi que pour la vente de meubles publics. Par
ailleurs, classiquement, le juge administratif retrouve sa compétence en présence

56
Les propriétés publiques

d’un contrat de vente qualifié d’administratif en raison de clauses exorbitantes


(T. confl. 15 nov. 1999, Commune de Bourisp, Dr. adm. 2000. 29). De même, les
actes administratifs détachables de la vente, comme les délibérations, relèvent de
la compétence administrative (CE 17 oct. 1980, Gaillard, AJDA 1981. 312, concl.
Labetoulle).

BIBLIOGRAPHIE

OUVRAGES
– J.-P. Amadei, Domaine public et décentralisation, thèse, Montpellier 1, 1996.
– J.-M. Auby et a., Droit administratif des biens, 5e éd., Dalloz, 2008.
– N. Bettio, La circulation des biens entre personnes publiques, LGDJ, 2011.
– B. Bourdeau, La notion d’affectation dans la théorie du domaine public, thèse, Poitiers, 1980.
– J.-Ph. Brouant, Le régime domanial à l’épreuve de la valorisation économique, thèse, Paris 1,
1995.
– C. Chamard, La distinction des biens publics et des biens privés. Contribution à la définition de
la notion de biens publics, Dalloz, 2004.
– O. de David-Beauregard-Berthier, Droit administratif des biens, 7e éd., Gualino, 2011.
– O. de David-Beauregard-Berthier, La justification actuelle de la distinction entre le domaine
public et le domaine privé, thèse, Aix-Marseille 3, 1994.
– M. Duverger, L’affectation des immeubles domaniaux aux services publics, thèse, Bordeaux,
1940.
– E. Fatôme, Le pouvoir de réglementer l’utilisation du domaine public affecté à l’usage de tous,
thèse, Caen, 1974.
– S. Fourmond, Occupations privatives du domaine public et droit des patrimoines, thèse,
Nantes, 2000.
– B. Garidou, Recherche sur la théorie de la propriété publique en droit administratif français,
thèse, Toulouse 1, 2003.
– H. de Gaudemar, L’inaliénabilité du domaine public, thèse, Paris 2, 2006.
– Y. Gaudemet, Droit administratif des biens, 13e éd., LGDJ, 2008.
– S. Guérard (dir.), Réflexions sur le Code général de la propriété des personnes publiques, Litec,
2007.
– Ph. Hansen, La propriété des personnes publiques en 90 questions, Le Moniteur, 2007.
– V. Inserguet-Brisset, Propriété publique et environnement, LGDJ, 1994.
– P. Lafage, Le pouvoir de gestion du domaine public, thèse, Université de Savoie, 2000.
– Ch. Lavialle, Droit administratif des biens, PUF, 1996.
– Ch. Lavialle, Code général de la propriété des personnes publiques commenté, Dalloz, 2011,
avec F. Melleray et F. Hourquebie.

57
Traité de droit administratif

– D. Ledain, Constitution, Convention européenne des droits de l’homme et droit des biens
publics, thèse, Pau, 2009.
– Ch. Lemercier, La part du droit administratif dans la gestion du domaine privé de l’État, thèse,
Paris 2, 1990.
– C. Malwé, La propriété publique incorporelle, thèse, Nantes, 2008.
– C. Mamontoff, Domaine public et entreprises privées. La domanialité publique mise en péril
par le marché, L’Harmattan, 2003.
– H. Moysan, Le droit de propriété des personnes publiques, LGDJ, 2001.
– J. Petit et G. Eveillard, L’ouvrage public, Litec, 2009.
– A. Taillefait, L’évolution du droit et de la gestion des biens des collectivités territoriales, thèse,
Paris 2, 1996.
– M. Waline, Les mutations domaniales, thèse, Jouve, Paris, 1925.
– Ph. Yolka, La propriété publique. Éléments pour une théorie, LGDJ, 1997.
– Ph. Yolka (dir.), J.-Cl. Propriétés publiques.
– Ph. Yolka (dir.), Code général de la propriété des personnes publiques commenté, Litec, 2010.

ARTICLES, CONTRIBUTIONS

– J.-M. Auby, « Contribution à l’étude du domaine privé de l’Administration », EDCE 1958,


n° 12, p. 35.
– J.-M. Auby, « L’action domaniale », AJDA 1983. 507.
– J.-M. Auby, « Le problème de la domanialité publique des immeubles affectés à un service
public », in Mélanges Laborde-Lacoste, 1963, p. 11 ;
– J.-P. Amadéi, « Vers la constitutionnalisation du domaine public », LPA 9 août 1995, n° 95,
p. 19.
– X. Bioy, « La propriété éminente de l’État », RFDA 5-2006. 963.
– F. Blanc, « L’insaisissabilité des biens des établissements publics industriels et commerciaux,
éléments pour une évolution », RD publ. 2009. 1553.
– J.-Ph. Brouant, « Domaine public et libertés publiques : instrument, garantie ou atteinte ? »,
LPA, 15 juillet 1994, p. 21.
– C. Chamard-Heim, « Domaine public naturel et décentralisation », AJDA 2009. 2335.
– G. Delaloy, « Faut-il supprimer le principe d’inaliénabilité du domaine public ? », RD publ.
2006. 575.
– P. Delvolvé, « Droit de propriété et droit public », in Mélanges G. Braibant, Dalloz, 1996,
p. 149-167.
– P. Delvolvé, « L’utilisation privative des biens publics. Essai de synthèse », RFDA 2009. 229.
– M. Douence, « L’expulsion de l’occupant sans titre du domaine public », Dr. adm. 2004,
chron. n° 4.
– G. Eveillard, « L’application dans le temps des nouveaux critères de définition du domaine
public », Dr. adm. nov. 2010, n° 21.
– E. Fatôme, « Externalisation et protection des biens affectés au service public », AJDA 2007. 959.

58
Les propriétés publiques

– E. Fatôme, « Les bases constitutionnelles du domaine public », AJDA 2003. 1192.


– E. Fatôme, « Les conséquences du déclassement du domaine public sur la nature et le
régime juridiques des contrats qui en autorisent l’occupation », in Mélanges Y. Jegouzo,
Dalloz, 2009.
– E. Fatôme et Ph. Terneyre, « Le financement privé de la construction d’ouvrages publics sur
le domaine public », AJDA 1997. 126.
– N. Foulquier, « Les catégories du droit des biens publics », in J.-B. Auby (dir.), L’influence du
droit européen sur les catégories du droit administratif, Dalloz, 2010, p. 691.
– N. Foulquier, « Les mutations domaniales et les principes constitutionnels », AJPI 1997. 828.
– H. de Gaudemar, « Un droit domanial spécial des personnes publiques spécifiques », JCP
A 2006. 964.
– Y. Gaudemet, « L’avenir du droit des propriétés publiques », in Mélanges F. Terré, 1999,
p. 567.
– Y. Gaudemet, « L’entreprise publique à l’épreuve du droit public », in Mélanges R. Drago,
Economica, 1996, p. 259.
– Y. Gaudemet, « Les droits réels sur le domaine public », in Dr. et patr. 2009, n° 179, p. 63.
– Y. Gaudemet, « Libertés publiques et domaine public », in Mélanges J. Robert, Montchres-
tien, 1998, p. 125.
– M. Gros, « L’affectation, critère central de la domanialité publique », RD publ. 1992. 749.
– H.-G. Hubrecht, « L’inaliénabilité. Passé et avenir d’un principe de droit constitutionnel », in
Mélanges D.-G. Lavroff, Dalloz, 2004, p. 417.
– A. de Laudabère, « Domanialité publique, propriété administrative et affectation », RD publ.
1950. 5.
– Ch. Lavialle, « Décentralisation et domanialité », RFDA 1996. 953.
– Ch. Lavialle, « L’imprescriptibilité du domaine public », RFDA 1985. 27.
– Ch. Lavialle, « L’occupation sans titre du domaine public », AJDA 1981. 563.
– R. Leonetti, « La cession des immeubles publics », AJDA 2010. 2463.
– C. Manson, « Valorisation économique du domaine public et performance », in Performance
et droit administratif, Litec, 2010, p. 227.
– F. Melleray, « Définitions et critères du domaine public », RFDA 2006. 907.
– F. Melleray, « L’exploitation du domaine public », RJEP 2006. 423.
– R. Noguellou, « Les rapports domaniaux entre personnes publiques », RFDA 5-2006. 957.
– G. Quiot, « Considérations sur une curiosité juridique : l’existence en droit français d’un domaine
privé des personnes publiques », in Mélanges J.-M. Rainaud, L’Harmattan, 2009, p. 339.
– L. Rapp, « Entrée et sortie des biens », RFDA 2006. 916.
– A. Vidal-Naquet, « L’irréductible théorie des mutations domaniales », RFDA 2005. 1106.
– Ph. Yolka, « Identifier le domaine public », RJEP 2006. 411.
– Ph. Yolka, « Le couteau de Lichtenberg. Remarques sur la protection pénale du domaine
public », AJDA 2009. 2341.
– Ph. Yolka, « Les ventes immobilières de l’État », RD publ. 2009. 1037.
– Ph. Yolka, « Personnalité publique et patrimoine : La personnalité publique », AFDA,
LexisNexis, 2007, p. 35.

59