Quel est l’apport de l’arrêt USIA du 16

novembre 1956 du Conseil d’État ?

par Steven | Cours de droit en ligne

SOMMAIRE [Masquer]
 1 Les faits et la procédure de l’arrêt USIA du 16/11/1956
 2 Les prétentions des parties et la question de droit de l’arrêt USIA
 3 La solution de l’arrêt USIA
 4 Quelle est la portée de l’arrêt USIA du 16 novembre 1956 du Conseil d’État ?

L’arrêt USIA rendu par le Conseil d’État le 16/11/1956 est un arrêt d’une

importance particulière dans la jurisprudence administrative, car il a

permis l’identification des critères permettant de distinguer un service

public administratif d’un service public à caractère industriel et

commercial.

En effet, l’étendue de la notion de service public du fait de la

diversification de ses acteurs couplée à sa technicité était parfois difficile

à cerner. Certes, l’arrêt Bac d’Eloka qui es t intervenu en 1921 a été d’une
très grande utilité en ce sens qu’il a permis d’opérer une distinction entre

les services publics administratifs et les services publics à caractère

industriel et commercial.

Toutefois, suite à cette décision, quelques doute s subsistaient en

l’absence de critères suffisamment précis pour caractériser le service

public assuré par l’auteur d’un acte.

C’est ainsi que pour combler ce vide, l’arrêt USIA est venu fixer les

critères d’identification du service public par rapport au service public à

caractère industriel et commercial. Pour ce faire, il constitue une œuvre de

simplification au service du juge pour l’appréhension de la nature des

différents services soumis à son appréciation.

En effet, derrière l’épineuse question de sa voir si tel service est un SPA

ou un SPIC, se cache une préoccupation de compétence juridictionnelle.

Faut-il noter que c’est de la nature du service que ressort la compétence

de la juridiction.

C’est pourquoi l’arrêt USIA est remarquable, car il a fixé les critères

d’identification des SPA par rapport aux SPIC et par voie de conséquence,

il a facilité la détermination de la juridiction compétente.

LES FAITS ET LA PROCÉDURE DE L’ARRÊT
USIA DU 16/11/1956
Dans l’arrêt USIA, la Caisse de compensation pour la décentralisation de

l’industrie aéronautique qui avait pour fondement l’article 105 de la loi du

31/03/1931 dont le domaine d’activité avait été fixé par le décret du 24 Mai
1938 avait été supprimée par un décret du gouvernement en date du 11

Mai 1953.

L’Union syndicale de l’industrie aéronautique en contestation contre la

décision de suppression dudit établissement avait alors saisi la haute

juridiction administrative d’un recours en annulation du décret de

suppression pour excès de pouvoir sur le fondement de la loi du 17 août

1948.

En effet, cette loi donnait seulement compétence au pouvoir réglementaire

de supprimer les services publics administratifs (SPA), mais en aucun cas

les services publics à caractère industriel et commercial (SPIC).

Toutefois, le Conseil d’État avait rejeté cette requête, car il estimait alors

que la Caisse de compensation pour la décentralisation de l’industrie était

un établissement public administratif (EPA).

LES PRÉTENTIONS DES PARTIES ET LA
QUESTION DE DROIT DE L’ARRÊT USIA
En l’espèce, il était fait grief au décret du 11 mai 1953 de violer la loi du

17 août 1948 qui fondait la compétence du pouvoir réglementaire pour la

suppression des établissements chargés de services pub lics administratifs

contrairement à ceux à caractère industriel et commercial.

Or, l’Union syndicale de l’industrie aéronautique estimait que la Caisse de

compensation visée par la mesure de suppression était un service public à

caractère industriel et commercial. Ainsi, une telle mesure ne devait pas

pouvoir la supprimer en principe.

C’est pourquoi elle avait pris la décision d’attaquer le décret pris en sa

suppression auprès du Conseil d’État afin d’obtenir son annulation, car

non conforme à la loi du 17 août 1948 précitée.

Ainsi, dans l’arrêt USIA, le Conseil d’État devait répondre à la question de

savoir si la caisse de compensation pouvait légalement être supprimée par

un décret. Autrement dit, celle -ci était-elle un EPA (Établissement Public

Administratif) ou un EPIC (Établissement Public Industriel et Commercial)

?
LA SOLUTION DE L’ARRÊT USIA
Par l’arrêt USIA, le Conseil d’État avait rejeté la demande de la

requérante. En effet, la haute juridiction avait estimé dans son

raisonnement issu de l’apprécia tion des éléments à charge et à décharge

que la Caisse de compensation était un SPA. Et par conséquent, il était

tout à fait compréhensible que sa suppression puisse résulter d’un acte

réglementaire en l’occurrence, le décret du 11 Mai 1953.

Si la solution est sans ambages, c’est en réalité le résultat d’une

gymnastique intellectuelle assez subtile et intéressante. En effet, en

considération des difficultés liées à la distinction des services publics

administratifs et les services publics à caractère indust riel et commercial

tel que nous l’avons relevé précédemment, le Conseil a dû dégager des

critères afin de qualifier le service assumé par la Caisse de compensation.

L’arrêt USIA est donc l’aboutissement de ce raisonnement subtilement et

minutieusement construit par le Conseil d’État visant à fixer les critères de

démarcation entre les SPA et les SPIC. C’est toute l’importance de l’arrêt

sous commentaire. Ainsi, suivant le raisonnement du Conseil d’État, le

caractère administratif d’un service public doit êt re regardé sous l’aune de

trois critères.

En premier lieu, l’appréciation de l’objet du service. En effet, selon la

solution retenue par juge administratif suprême dans l’arrêt d’USIA, la

toute première chose à faire quand un juge est saisi d’une question

intéressante la qualification d’un service public, est de déterminer si le

service en question est susceptible d’être exécutée par une personne

privée ou non.

Si la réponse est négative, il s’agit alors incontestablement d’un service

public administratif puisque le service visé ne peut être que l’apanage

d’une autorité publique. Autrement dit, seule une autorité publique est en

mesure de mettre en musique l’activité envisagée par le service. C’est

donc une appréciation a contrario.

Toutefois, dans certains cas, la jurisprudence procède directement à

l’identification du SPA, notamment en matière culturelle. C’est ainsi que le

Festival de Cannes a été qualifié de SPA. Dès lors que ce critère est

rempli, l’objet du service se suffit à lui -même pour qualifier le service.

Cependant, lorsque la réponse du juge aboutit à l’hypothèse que l’objet du

service envisagé est susceptible d’être exécuté par une personne publique

comme par une personne privée, ledit critère se révèle alors insuffisant

pour permettre l’identification du service.

De ce fait, le recours au deuxième critère dégagé par le Conseil d’État

dans l’arrêt USIA en vue de la qualification du service public administratif

s’impose. Celui-ci consiste en la détermination de l’origine des

ressources du service. Ce critère est donc financier.

L’idée est d’une simplicité déconcertante. En effet, selon le Conseil d’État,

si le service en cause est financé par des ressources publiques comme

l’impôt, le service doit alors être considéré comme un SPA. Rien de plus

compréhensible. En effet, l’autorité publique est la seule à pouvoir exiger

l’impôt et à en assurer son recouvrement.

Par conséquent, si le financement du service est assuré par l’impôt, ce

dernier ne peut être qu’un service public administratif. Ici, le crit ère de la

gratuité du service rend d’ailleurs les choses encore plus simples. En

principe, si le service est un service public administratif, alors il est gratuit

pour les usagers.

A contrario, si le financement du service provient exclusivement de

sources privées, en l’occurrence, des redevances payées directement par

les usagers, le service est alors qualifié de SPIC.

Toutefois, il convient de préciser que l’application d’une redevance ne

signifie pas nécessairement que l’on est en présence d’un SPIC. Encore

faut-il préciser le mode de calcul de la redevance perçue pour le service et

son rapport avec le coût de revient de ce dernier.

Enfin, si ni l’objet du service ni l’origine des sources de financement de

celui-ci ne permettent sa qualification, le Co nseil d’État estime depuis

l’arrêt USIA qu’il faut alors se référer aux modalités de fonctionnement et

d’organisation du service pour l’identifier.

Néanmoins, il faut dire que ce critère relève plutôt de la « technique du

faisceau d’indices » puisqu’il en existe peu d’illustrations dans la

pratique.

C’est en effet sur la base de ces critères qu’il a énoncé dans l’arrêt

d’espèce sa solution.

Ainsi, il ressort de celle-ci que la Caisse de compensation pour la

décentralisation de l’industrie aéronautique avait pour objet de

subventionner des opérations « d’intérêt général ». Or, on le sait bien,

l’intérêt général est l’essence même du service public.

Néanmoins, il faut garder à l’esprit que cet objet d’intérêt général poursuivi

par le service public n’est que l ’apanage des organismes publics. Les

personnes de droit privé sont aussi en mesure de commettre des actions

allant dans ce sens.

C’est pourquoi il semble que ce critère n’ait pas été aussi prépondérant

que celui des ressources qui alimentaient la Caisse. E n effet, le Conseil

d’État avait estimé que cette dernière tirait l’essentiel de ses ressources

de « sources parafiscales ». Or, lorsque le financement d’un service est

assuré par le prélèvement de taxe ou par un produit fiscal, il ne fait pas de

doute sur le caractère de SPA de ce dernier.

Ainsi, eu égard aux critères ci -dessus précisés et dégagés par le juge

administratif suprême dans l’arrêt USIA, son deuxième critère, c’est -à-dire,
l’origine du financement du service, militait en faveur de la reconnaiss ance

de la qualité de SPA à la Caisse de compensation pour la décentralisation

de l’industrie aéronautique.

Outre ce critère, le Conseil a aussi jugé qu’en raison des modalités de

fonctionnement de cette dernière, qu’il résultait que la Caisse de

compensation pour la décentralisation de l’industrie aéronautique avait un

caractère administratif. De ce fait, il fallait la considérer comme telle.

Ainsi, en application de ces deux critères mettant en exergue le caractère

administratif de ladite Caisse, la haute juridiction administrative avait

conclu dans l’arrêt USIA, à l’applicabilité des dispositions de l’article 7 de

la loi du 17 août 1948 qui autorisait la fermeture d’un Service Public

Administratif (SPA) par un acte réglementaire.

Il s’ensuit alors que le décret en cause ayant supprimé la Caisse de

compensation dans l’arrêt USIA, n’était nullement contraire à la loi qui

fondait le moyen de la requérante. En conséquence, le Conseil d’État avait

rejeté la requête de l’Union syndicale de l’industrie aéronautiq ue.

C’est en cela que réside la grande particularité de cet arrêt. En fait, l’arrêt

USIA du 16 novembre 1956 a permis au Conseil d’État de simplifier la

recherche du caractère du service public à travers la détermination de

critères devant servir à cette fin.

En effet, c’est par l’arrêt Terrier de 1903 que le Conseil d’État a pour la

première fois reconnu qu’une personne privée pouvait assurer la gestion

d’un service public.

Ensuite, l’arrêt Bac d’El oka de 1921 du même Conseil est venu opérer une

distinction entre les services publics administratifs et les services publics

à caractère industriel et commercial admettant ainsi la coexistence de

deux services publics. Cet arrêt fut certes une grande révo lution en

matière de catégorisation des services publics, mais toutefois, il ne

disposait pas malheureusement de critères précis pouvant permettre de

réellement concrétiser la distinction.

Ainsi, les critères utilisés par la jurisprudence tantôt axés sur l a nature de

la personne assurant le service ou tantôt se référant à l’aspect lucratif ou

spéculatif de l’activité envisagée par le service se sont révélés

insatisfaisants pour permettre une bonne et vraie distinction des services

publics administratifs par rapport aux services publics à caractère

industriel et commercial.

Il était donc nécessaire de fixer des règles suivant lesquelles, on pouvait

identifier le service public administratif comme relevant exclusivement

du droit administratif afin de le démarquer pour de bon du service public

à caractère industriel et commercial soumis en partie au droit commun et

au droit administratif.
QUELLE EST LA PORTÉE DE L’ARRÊT USIA
DU 16 NOVEMBRE 1956 DU CONSEIL D’ÉTAT
?
Par l’arrêt USIA, il ne fait pas de doute que le Conseil d’État a pour la

première fois, et ce, de manière assez convaincante, tracé une frontière

nette entre les SPA et les SPIC.

Toutefois, un grand défi subsistait qui consistait à identif ier précisément

les trois critères de l’arrêt USIA et de savoir s’ils étaient cumulatifs ou non

; à savoir : l’objet du service, l’origine de ses ressources ainsi que les

modalités de son fonctionnement et de son organisation.

Une partie de la doctrine a ainsi soutenu l’idée selon laquelle, lesdits

critères devaient réunies pour que l’on puisse qualifier utilement le

service. Ainsi, le Professeur CHAPUS estimait qu’ « il suffit qu’il en

diffère à l’un de ces trois points de vue pour qu’il soit tenu pour

administratif […] Telle est la règle et il n’est pas douteux qu’elle soit

observée dans les cas où la rédaction des arrêts n’en témoigne pas

avec évidence ».

Eu égard au raisonnement du Professeur CHAPUS, le cumul des trois

critères est une condition nécessaire pour qu’un service public puisse être

réputé de SPIC. Sinon, à défaut de l’un d’eux, le service est administratif.

Aussi simple et raisonnable que la thèse puisse paraître, la jurisprudence

ne semble toutefois pas retenir le même raisonnement. En effet, dans

plusieurs arrêts, le Conseil d’État a retenu la qualification de service

public sur la base seulement d’un ou de deux des trois critères.

Il en est ainsi de l’arrêt Thomas du 9 février 1991 où le Tribunal a reconnu

« Qu’à l’égard, à son objet et aux c onditions de fonctionnement, le service

de distribution d’eau, exploité en régie par la commune de Francazal

présente le caractère d’un service public industriel et commercial, bien

que la somme à la charge de chacun des titulaires d’une police

d’abonnement ait un caractère forfaitaire et soit inférieure au coût réel du

service ». Cet arrêt a été ensuite confirmé par d’autres décisions

postérieures.

En l’état actuel des choses, nous pouvons ainsi conclure à l’abandon du

caractère cumulatif des critères par la jurisprudence.