Vous êtes sur la page 1sur 46

Systems for Change:

Nuclear Power vs. Energy

Efficiency + Renewables?

“We know the country that harnesses the power of clean, renewable energy will lead
the 21st century.”
President Barack Obama, State of the Union Address,
February 2010

Continued investment in nuclear power, in particular new nuclear power plant projects, constitutes a
significant barrier for the necessary shift toward a sustainable and intelligent energy-services economy
based on energy efficiency and renewable energy sources.

By Antony Froggatt with Mycle Schneider

Paper prepared for the Heinrich Böll Foundation, March 2010

Heinrich-Böll-Stiftung Schumannstraße 8 10117 Berlin

Die grüne politische Stiftung Telefon 030.285 34-0 Fax 030.285 34-109 www.boell.de
Systems for Change  

Introduction ............................................................................................................................................4 
Overview and Trends ..............................................................................................................................7 
Energy demand and the impact of a carbon‐ and resource‐constrained world.................................7 
Transforming the energy‐supply options............................................................................................8 
Historic and forecasted development of renewables.....................................................................9 
Historic and envisaged development of nuclear power ...............................................................14 
Comparison of nuclear to renewables..........................................................................................16 
Systemic Issues .....................................................................................................................................18 
The French centralized system .........................................................................................................18 
The German approach: Nuclear phase‐out and renewables expansion ..........................................19 
Spanish renewables hitting the current ceiling?...............................................................................20 
A new approach ................................................................................................................................21 
The Timing of Investment ..................................................................................................................... 23 
Imperative of rapid climate change action .......................................................................................23 
Lead times for scaling up new technologies, experiences and expectations ...................................23 
Nuclear power...............................................................................................................................23 
Renewables ...................................................................................................................................27 
Opportunity Costs .................................................................................................................................30 
Research and development ..............................................................................................................32 
Investment costs ...............................................................................................................................33 
Infrastructure and grids ....................................................................................................................36 
Market mechanisms..........................................................................................................................38 
Conclusions ...........................................................................................................................................43 

2 | P a g e  
Systems for Change  

Figures and Tables 

Figure 1: Growth in Global Energy Demand ...........................................................................................9 
Figure 2: Global Growth of Renewable Energy in the Power Sector ....................................................10 
Figure 3: New Financial Investment in Clean Energy by Sector: 2004‐2009 (US$bn) ..........................10 
Figure 4: Global Electricity and Hydropower Production (TWh) ..........................................................12 
Figure 5: Accumulative Global Wind Power Capacity (MW) ................................................................13 
Figure 6: Installed Capacity of Wind Power Plants in 2008 (MW) ........................................................13 
Figure 7: World Installed Concentrating Solar Thermal Power Capacity 1980‐2007 (MW) .................14 
Figure 8: World Annual Solar Cell Production 1975‐2007 (MW)..........................................................14 
Figure 9: World Nuclear Reactors and Capacity 1954‐2010 (GW)........................................................16 
Figure 10: Net Additions to Global Electricity Grid from New Renewables and Nuclear 1998‐2010 (in 
GW) .......................................................................................................................................................17 
Figure 11: Electricity Production from Non‐Fossil Fuel Sources ...........................................................17 
Figure 12: Investment Cost Evolution (“Learning Curve”) of US Nuclear Power Plants .......................26 
Figure 13: Investment Cost Evolution (“Learning Curve”) of French Nuclear Power Plants ................26 
Figure 14: Technology Learning Curves ................................................................................................28 
Figure 15: Changing Investment in Low‐Carbon Energy Sectors ..........................................................31 
Figure 16: National Research and Development Budgets in OECD Countries (US$mil) .......................32 
Figure 17: Technological Breakdown of OECD Energy Research and Development Budgets (1974‐
2008) .....................................................................................................................................................33 
Figure 18: Estimated Carbon Abatement Costs in the UK in 2020 (£/tC).............................................36 

Table 1: Construction Time of Nuclear Power Plants Worldwide ........................................................24 
Table 2: Electricity Fuel Source Cost Projections in 2020 .....................................................................28 
Table 3: Ranking of Renewable, Nuclear and Coal Technologies .........................................................42 

3 | P a g e  
Systems for Change  

US President Obama’s speech of 16 February 2010 on energy in Maryland1 sets the tone. The 
possible future, he says, is “a future in which renewable electricity is fueling plug‐in hybrid cars and 
energy‐efficient homes and businesses” and “in which we’re exporting home‐grown energy 
technology instead of importing foreign oil.” And in order to get there, he says, more is needed: 

We'll need to make continued investments in advanced biofuels and clean coal technologies, 
even as we build greater capacity in renewables like wind and solar. And we're going to have 
to build a new generation of safe, clean nuclear power plants in America.  

Efficiency, renewables and nuclear power. French President Sarkozy agrees with his US counterpart 
and on 9 June 2009 he stated: “We will take a turn on renewable energies that is as significant as the 
one General de Gaulle took on nuclear in the 1960s. It is not one or the other. It is one and the 
other.”2 Sarkozy announced that for each euro spent on nuclear, a euro will be spent on renewable 
energy. He also clarified the political agenda on the issue. The investment parity is meant to 
“preserve a consensus on nuclear and get those that are opposed to nuclear to tolerate it.”3 What 
has been known for 65 years as the French Atomic Energy Commission is soon to be renamed 
Atomic and Alternative Energy Commission (Commissariat à l’Energie Atomique et aux Energies 

Nuclear power as a “bridging technology”? Germany’s conservative coalition government has 
announced that it plans to extend the operation of its remaining 17 nuclear power plants beyond 
the deadlines that are defined in the still valid nuclear phase‐out legislation. According to the 
coalition agreement between the two government parties, “the lion share” of the additional utility 
profits from plant life extension shall be taxed by the government and reinvested in renewable 
energies and energy efficiency in particular. The explicit prohibition of nuclear new built shall remain 
untouched. Chancellor Angela Merkel’s government and her own party are split when it comes to 
the implementation of the agreement. Environment Minister Norbert Röttgen stated that the 
challenge is to shift “quasi entirely to renewable energies” and he stresses that he does not know 
“anybody in the coalition that says: Nuclear is our technology of the future.”4 Röttgen wants the 
nuclear phase‐out to be accomplished by 2030 – about eight years later than the timeframe under 
the current legislation, when reactors reach about 40 years in age and renewables are supposed to 
cover 40% of the electricity, up from 16% today. The German minister points out that “a lot of 
nuclear electricity and a lot of eco‐electricity don’t fit together as economic concepts.”5  

Fit or don’t fit together? Germany is likely the most interesting case when it comes to the analysis of 
potential complementary or contradictory aspects of nuclear and efficiency+renewables‐based 
energy systems. The German Federation of Municipal Enterprises (VKU) – a powerful association of 
1 Remarks by the president on Energy in Lanham, Maryland (16 February 2010), 
2 Le Monde (9 June 2010); in fact, it was not de Gaulle that launched the first large nuclear power plant 
program but Prime Minister Messmer in 1974. 
3 Ibid. One should add that the “consensus” on nuclear power was never a public opinion consensus but rather 
an agreement by the major political parties. 
4 Frankfurter Rundschau (19 February 2010),  
5 Ibid. 

4 | P a g e  
Systems for Change  

1,350 companies that covers over half of the country’s end‐users in the electricity and heat sectors – 
is concerned about the consequences of the planned delayed phase‐out of nuclear power. VKU’s 
executive director, Hans‐Joachim Reck, declared in a press statement:6  

The negative implications for competition and for the conversion of the energy system 
toward decentralization and renewable energies are entirely blanked out. […] It is 
counterproductive to discourage investments of municipal utilities into efficient and future‐
oriented energy generation. 

Municipal power plant investments in Germany in the order of €6.5 billion would now have to be 
reassessed, and even the economic viability of already implemented projects would be threatened, 
VKU added.  

Many systemic issues have not been thoroughly investigated yet when it comes to compatibility or 
incompatibility of the centralized nuclear approach versus the decentralized efficiency+renewables 
strategy. What are the consequences for grid development or how do choices on grid characteristics 
influence power‐generation investment strategies? To what extent is the unit size co‐responsible for 
structural overcapacities and thus a lack of incentives for efficiency? How do government 
grants/subsidies stimulate long‐term decision‐making? Will large renewable power plants reproduce 
the same system effects as large coal/nuclear plants?  

The present report presents the basic situation and raises questions that urgently need to be 
addressed. Successful energy policy will have to address the energy service needs of people in a 
much more efficient way than has been done in the past, as increased competition for ultimately 
finite fossil fuel leads to higher energy prices for all. For too long, energy policies have aimed at 
“supply security” of oil, gas and kilowatt‐hours, rather than general access to affordable, reliable and 
sustainable services like cooked food, heat and cold; light; communication; mobility; and motor 

The outcome is well known. Even in industrialized countries with established nuclear power 
programs like the United States, France and the United Kingdom, fuel poverty has become a severe 
problem and is rising rapidly. The acronym EWD has been created: It stands for Excess Winter 
Deaths. A European project7 has shown that the number of people that die during the winter 
because they cannot afford to heat their homes appropriately has become statistically highly 
significant. EWDs vary from 10% in Paris to 30% in Glasgow. In the United Kingdom, it is estimated 
that 15,000 people die in winter in addition to the normal mortality rate due to consequences of fuel 
poverty. In nuclear France, close to eight million households, about 28% of the total, spend over 10% 
of the budget on energy (including transport). Since 2005 about three million French families have 
been eligible for the Tariff for Primary Necessities, another recent invention that provides a 
subsidized lower tariff for low‐income families.  

It is obvious that nuclear power did not lead to broad‐scale and just access to energy services in the 
countries that opted for nuclear energy. But is a nuclear strategy actually counterproductive for the 
development of a clean‐energy service future based on efficiency+renewables? There is strong 

6 VKU, press release 2/10 (19 January 2010). 
7 European fuel Poverty and Energy Efficiency, see http://www.precarite‐energetique.org/ 

5 | P a g e  
Systems for Change  

evidence that this is the case. As Time magazine commented on President Obama’s nuclear loan‐
guarantee decision: “Eventually, extravagant government largesse might create a nuclear rebirth of 
sorts – but it might end up strangling better solutions in their cribs or prevent them from ever being 

Nuclear vs. Renewable  

Amory Lovins:9 “But nuclear power is about the least effective method: It does save carbon, but 
about 2 to 20 times less per dollar and 20 to 40 times less per year than buying its winning 
Bill Keepin and Gregory Kats:  Improving electrical efficiency is nearly seven times more cost‐
effective than nuclear power for abating CO2 emissions, in the United States. 

Environment California:11 “Per dollar spent over the lifetime of the technology, energy efficiency and 
biomass co‐firing are five times more effective at preventing carbon dioxide pollution and combined 
heat and power is greater than three times more effective” than nuclear power. 

Warwick Business School:12 The undermining of other technologies means that nuclear power is not 
complementary to other low‐carbon technologies. This refutes the argument that all low‐carbon 
technologies should, and are able to, be harnessed together so that they can harmoniously work 
together to reducing carbon dioxide emissions. On the contrary, the government has to make a 
choice between a nuclear future and one dominated by renewable generation and the more 
efficient use of energy. 

8 Time magazine (18 February 2010). 
9 Amory B. Lovins, “Proliferation, Oil, And Climate: Solving For Pattern”; Lovins’ expanded version of essay 
“Proliferation, Climate, And Oil: Solving For Pattern,” Foreign Policy (17 January 2010). 
10 B. Keepin and G. Kats, "Greenhouse Warning. Comparative Analysis of Nuclear and Efficient Abatement 
Strategies," Energy Policy 15:6 (December 1988): pp. S38‐S61. 
11 Travis Madsen, Tony Dutzik, Bernadette Del Chiario, and Rob Sargent, Environment California: Generating 
Failure: How Building Nuclear Power Plants Would Set America Back in the Race Against Global Warming 
(November 2009). 
 Catherine Mitchell and Bridget Woodman, New Nuclear Power: Implications for a Sustainable Energy System 
(Warwick Business School: March 2006). 

6 | P a g e  
Systems for Change  

Overview and Trends  

Energy demand and the impact of a carbon­ and resource­constrained 
The last few years have seen unprecedented changes in the energy sector. The markets – in 
particular for oil but with a knock‐on effect to the other energy sources – have been extremely 
volatile. By mid 2008, the price of oil was close to $150 per barrel – an eightfold increase from a 
decade earlier. However, within a few months, the high prices had accelerated global economic 
problems, resulting in a price collapse to around $30 per barrel. In all energy sectors, the global 
recession has depressed energy consumption and, remarkably, 2009 is expected to be the first year 
since the end of World War Two that global electricity consumption has fallen.  

However, globally, traditional energy “forecasts” anticipate rapid increases in energy demand, 
driven primarily by the need to fuel the growing economies in Asia, and particularly China, and to a 
lesser extent India. The International Energy Agency (IEA) assumes in its Reference Scenario of the 
2009 World Energy Assessment that global energy demand will increase by 40% by 2030. Within this 
scenario, Chinese energy consumption effectively doubles between 2007 and 2030, while in the 
European Union demand increases by only 1%, and in the United States by less than 5%. The 
Reference Scenario adopted by the IEA is not a sustainable one, but is an extension of current 
national policies. There is no doubt that development along this pathway would lead to unparalleled 
and catastrophic changes in the atmosphere, with the IEA suggesting that the “the CO2 
concentration implied by the Reference Scenario would result in the global average rising by up to 6 
degrees Celsius.”13  

The climate impact is not the only – or even necessarily the most pressing – problem associated with 
the Reference Scenario. The question of the midterm availability of suitable resources and the 
associated impact on the physical availability and prices for consumers is pressing, especially for 
liquid fuels. In recent years, the IEA has decreased the 2030 estimates for oil demand in its 
Reference Scenario. In the 2004 World Energy Outlook, global oil demand was expected to grow at 
an annual rate of 1.6% per year, reaching 121 million barrels per day (mb/day) in 2030, compared to 
current annual growth‐rate scenarios of 1% per year, leading to 105 mb/day in 2030. The IEA has in 
particular altered its assumptions for consumption of oil in OECD countries with a 17‐mb/day 
difference between the 2004 and 2009 scenarios. The lower oil demand still, however, leads to 
serious questions of resource availability due to a combination of overall increase in demand (as 
current demand is 76 mb/day). An assessment by the UK Energy Research Centre in 2009 estimated 
that the average rate of decline from fields that are past their peak of production is at least 
6.5%/year globally, while the corresponding rate of decline from all currently‐producing fields is at 
least 4%/year. To maintain the current levels of output, 3 mb/day of new capacity would be required 
each year, or the equivalent of the production of Saudi Arabia every three years.14 

Therefore, from a security of supply and climate security system perspective, the current energy 
system and the policies that shape it are highly unsustainable. Regardless of the type of energy 
 IEA, World Energy Outlook 2009, p. 44. 
 UKERC, Global Oil Depletion, An Assessment of the Evidence for a Near‐term Peak in Global Oil Production 
(August 2009).  

7 | P a g e  
Systems for Change  

system envisaged, new investment will be required to meet predicted increases in demand for the 
exploitation of new energy sources and to replace existing infrastructure and facilities. The IEA 
estimated that the investment cost for its Reference Scenario will be in the order of $26 trillion 
between 2008 and 2030, or an annual requirement of $1.1 trillion – 1.4% of global GDP per year. 
Over half of this cost will be for the power sector. Importantly, the IEA has also undertaken a 
scenario in which emissions from the energy sector are reduced so as to fall within the 2 degree 
target. The investment costs associated with this “450 Scenario” are significantly higher than for the 
Reference case and would require an additional $10.5 trillion. However, the IEA also calculates that 
the 450 Scenario will result in a reduced energy cost of around $8.6 trillion by 2030 and a total 
savings over the lifetime of the structures of $17 trillion. 

It is clear that a new direction is needed to create a sustainable and secure energy sector and that 
the current policies and market trends in place around the world must radically and rapidly change. 
In the long term, a low‐carbon and environmentally secure energy sector is possible and will be 
cheaper than attempting to continue business as usual. However, just switching from a highly 
polluting to a less‐polluting energy source will not result in a sustainable energy sector. Instead, 
there also needs to be systemic change that places far greater emphasis not only on the efficiency of 
the system as it relates to energy use, but also on its production, transformation and transmission, 
which are often overlooked.  

Transforming the energy­supply options 
Global energy consumption has increased as a result of the increase in population and per capita 
energy use. The figure below shows the extent to which global energy consumption has increased 
over the last two centuries, with a doubling between 1800 and 1900, and an eightfold increase in the 
last 100 years. As noted by the IEA and others, this trend is expected to continue as less‐developed 
countries seek to increase the standard of living of their populations and enable them to have even 
basic energy services. Currently, around a quarter of the world’s population lack access to electricity‐
based services and there is a fivefold per capita difference between energy consumption in OECD 
and developing countries. The figure also shows the extent to which commercial fossil fuels – those 
from coal, gas and oil – have contributed to this gap. While the global annual population growth rate 
has slowed in recent years to 1.3%, the UN’s medium fertility scenario envisages that the population 
will not peak until after 2200, when it will have reached 10 billion, up from today’s 6 billion level.15 

15 UN, Six Billion (2004), http://www.un.org/esa/population/publications/sixbillion/sixbilpart1.pdf 

8 | P a g e  
Systems for Change  

Figure 1: Growth in Global Energy Demand

Source: Arnulf Grübler, 2008.   

Historic and forecasted development of renewables  
Renewable energy was for centuries the main energy source for the human race, initially through 
the burning of biomass – particularly wood – but then through the exploitation of water and wind 
power. However, over the last centuries the reliance on renewable energy has declined as the ability 
to harness energy from fossil fuels developed. The use of fossil fuels, in particular in the form of coal, 
oil and then gas, has enabled energy to be released on an unparalleled scaled. This is because they 
are relatively energy‐dense and therefore, despite the energy consumed in their processing and 
transportation, the consumer can obtain large quantities of usable energy.  

However, in the last few years this trend has started to reverse in certain regions and sectors. Most 
notable has been the EU power sector. In Europe €13 billion of wind investment was made in 2009, 
which led to wind power installations accounting for 39% of new installations – the second 
consecutive year in which more wind power was installed than any other generating technology. 
Furthermore, renewable power installations in general accounted for 61% of new installations in 
2009. The EU power sector continues its move away from coal, fuel oil and nuclear, with each 
technology continuing to decommission more than it installs.17 

Figure 2 shows how a similar trend is developing within the global power sector. In 2008, nearly one‐
quarter of all investment in new generation technology was in renewable energy, not including large 
hydro – a fourfold increase in the contribution since 2003.  

16 Arnulf Grubler, “Energy transitions,” in Encyclopaedia of Earth, ed. Cutler J. Cleveland (Washington, DC: 
Environmental Information Coalition, National Council for Science and the Environment, 2008). 
17 EWEA, More Wind Power Capacity Installed Last Year in the EU Than Any Other Power Technology, 
European Wind Energy Association (February 2010). 

9 | P a g e  
Systems for Change  

Figure 2: Global Growth of Renewable Energy in the Power Sector

(excluding Large Hydro)

Source: UNEP et al., Global Trends in Sustainable Energy Investment, 2009. 

As can be seen in figure 3, this investment falls across a range of renewable technologies. However, 
there are two – solar and wind power – that dominate the sector, resulting from investment in 2008 
of around $80 billion between them.  

Figure 3: New Financial Investment in Clean Energy by Sector: 2004-2009




Other low carbon tech/services


Marine & small hydro

$38bn Biomass & Waste



2004 2005 2006 2007 2008 2009

10 | P a g e  
Systems for Change  
Note: Financial sector investment only (i.e., excludes corporate and government R&D and small distribute 
 capacity). Not adjusted for reinvested equity. Total values include estimates for undisclosed deals. Source: Bloomberg New Energy Finance. 

The development and widespread use of electricity has resulted in considerable use of hydropower, 
which in 2007 produced around 3,100 terawatt hours (TWh) of electricity per year (an equivalent of 
265 million tons of oil equivalent – mtoe). As a contribution to the global energy mix, this equates to 
around 15% of electricity. The installed capacity of hydropower is 923 gigawatts (GW) and is by far 
the largest of the renewable sources. However, there are significant differences in the 
environmental impacts and acceptability of hydropower. This particularly relates to the size of 
hydropower facilities.  

Despite having many of the most accessible and economical large hydro sites in operation, 
particularly in North America and Europe, there has not been a significant increase in the use of 
hydropower. In fact since 2000 the global output of hydropower has increased by only 20%, which is 
below the rate of increase in electricity consumption as a whole. Consequently, hydropower’s 
contribution to global electricity consumption has declined from 17% in 2000 to little over 15% in 
2008, according to the BP Statistical Review of World Energy. Under the IEA’s Reference Scenario, 
the electricity production from hydropower is expected to increase by around 50%, although its 
relative contribution will fall to nearly 14%. Even in the 450 Scenario, it is only expected to provide 
around 19% of electricity by 2030. 

Scenarios by other organizations also indicate that there will be no significant increase in output 
from the hydro sector. Greenpeace’s Energy Revolution scenario assumes even less installed 
capacity from hydropower than the IEA’s Reference Scenario.18 However, assessments do show that 
the potential from hydropower is potentially much larger. The World Energy Assessment estimates 
that the economic potential is approximately 8,100 TWh, the technical potential some 14,000 TWh 
and the gross theoretical potential around 40,000 TWh.19 Reaching many of these levels would 
potentially bring large and, to many, unacceptable environmental and social consequences, and 
therefore will not be undertaken. However, some expansion could be achieved through smaller run 
of the river power plants or increased efficiency of existing facilities. 

Figure 4 shows the relative importance of hydropower in the global electricity supply mix over time. 
Importantly, despite its relatively good economic performance, the expansion of hydro‐generated 
electricity has not kept pace with the sector as a whole and its relative contribution continues to fall. 

18 Greenpeace, Energy Revolution, Global Energy Scenario (DLR, Institute of Technical Thermodynamics, 
Department of Systems Analysis and Technology Assessment, European Renewable Energy Council, and 
Greenpeace International, 2008). 
19 WEA, “Chapter 4: Energy Resources,” in: World Energy Assessment: Energy and the Challenge of 
Sustainability (United Nations Development Programme, 2004). 

11 | P a g e  
Systems for Change  

Figure 4: Global Electricity and Hydropower Production (TWh)

Source: BP, 2009.20  

Wind power
As noted, the commercial use of wind has increased rapidly in a number of countries in recent years. 
The figures below show both the increase in installed capacity over the last decade and also the 
breakdown of installed capacity across the globe. Over the past decade, the annual global growth 
rate has reached 30%. This trend is expected to increase, in particular with measures to improve 
energy security and climate security relying on wind power. The Global Wind Energy Council 
envisages that there will be an increase in wind energy from the 2008 level of 261 TWh to 680 TWh 
in 2012, which in total would contribute to 42% of the Annex 1 commitments under the first 
commitment period of the Kyoto Protocol. Furthermore, the GWEC estimates that under a more 
ambitious scenario, wind power could provide between 21 and 34% of the required emission 
reductions for developed countries, as outlined by the IPCC when calling for a 25 to 40% reduction. 
This would require around 1,000 GW of installed capacity by 2020, which is a slowing down of the 
current global growth rate.21 However, other scenarios give, in some cases, much lower levels of 
installed capacity for wind power in 2020: The IEA suggests around 650 GW in their 450 Scenarios 
and Greenpeace around 900 GW. 

20 BP, Statistical Review of World Energy (June 2009). 
21 GWEC, Wind Power is Crucial for Combating Climate Change (Global Wind Energy Council, December 2009). 

12 | P a g e  
Systems for Change  

Figure 5: Accumulative Global Wind Power Capacity (MW)

Source: Global Wind Energy Council, 2010.22 

Figure 6: Installed Capacity of Wind Power Plants in 2008 (MW)

Source: Global Wind Energy Council, 2010. 

Solar power
There are two basic types of solar technologies for electricity production: concentrated solar power, 
which concentrates solar heat to create steam and to drive turbines and then create energy in a 
more conventional way; and solar photovoltaic (PV), which converts the sun’s energy directly into 
electrical current. Solar energy is also used, on a far wider scale, to heat water and buildings – solar 
thermal. The development of these technologies has followed quite distinctive pathways. The larger, 
more centralized concentrated solar power has experienced more of a “boom and bust” pathway 
(figure 7), while figure 8 shows the more steady development of solar PV.
22 GWEC, “Global Installed Wind Power Capacity: 2008/9” (Global Wind Energy Council, February 2010), 

13 | P a g e  
Systems for Change  

Figure 7: World Installed Concentrating Solar Thermal Power Capacity

1980-2007 (MW)

Source: Earth Policy Institute, 2009. 

Figure 8: World Annual Solar Cell Production 1975-2007 (MW)

Source: Earth Policy Institute, 2009. 

Historic and envisaged development of nuclear power 
The first nuclear reactor was connected to a power grid in 1954 in what was then the Soviet Union. 
The rise in the numbers of operating units was uninterrupted for 35 years until the end of the 1980s. 
By 1989 there were a total of 424 reactors operating in the world. A historic peak was reached in 
2002 with 444 units, eight more than the 436 operating reactors as of January 2010. The 
International Atomic Energy Agency (IAEA) lists 56 reactors as under construction (as of the end of 
February 2010), 13 of which have been listed for over 20 years and almost half of them have 

14 | P a g e  
Systems for Change  

encountered significant delays.23 In fact, for the first time since the beginning of the commercial use 
of nuclear energy, no new unit was connected to the grid in 2008. Since the grid connection in 
August 2007 of the Romanian Cernavoda‐2 unit (after 24 years of construction), only two new 
reactors (one each in Japan and in India) have started up, while five units were taken off the grid in 
2008 and 2009. Total installed capacity has also slightly decreased, in spite of widespread 

In  2008  the  370  GW  of  nuclear  capacity  generated  about  2,600  TWh,  that  is  14%  of  commercial 
electricity or 5.5% of commercial primary energy, or between 2% and 3% of all energy in the world – 
all on a downward trend.25 

In spite of the real‐term decline in the role of nuclear energy, projections for a massive development 
by the IAEA and the OECD’s International Energy Agency have been increasingly optimistic. The IAEA 
anticipates 473 GW of nuclear capacity in its “low” scenario and, with admirable precision, 747.5 GW 
in its “high” scenario by 2030. The IEA’s World Energy Outlook 2009 has added another 10% to its 
projected installed nuclear capacity to reach 475 GW by 2030 in its Reference Scenario. In its 450 
Scenario (climate stabilization scenario) the IEA envisages, similar to the IAEA “high” scenario, to 
more than double the current nuclear capacity and power generation by 2030. The IEA states: 

A nuclear renaissance is possible but cannot occur overnight. Nuclear projects face significant hurdles, 
including extended construction periods and related risks, long licensing processes and manpower 
shortages, plus long‐standing issues related to waste disposal, proliferation and local opposition. The 
financing of new nuclear power plants, especially in liberalised markets, has always been difficult and 
the financial crisis seems almost certain to have made it even more so. The huge capital 
requirements, combined with risks of cost overruns and regulatory uncertainties, make investors and 
lenders very cautious, even when demand growth is robust.26 

Neither the IAEA nor the IEA demonstrate how these “significant hurdles” could be overcome in 
order to justify these significant expansion projections. In fact, in a recent report, the Basel‐based 
think tank Prognos27 suggests that the number of operating reactors is likely to decrease by 29% by 
2030 if compared with the spring 2009 level. Prognos estimates that only 35% of the projects 
announced by the World Nuclear Association for 2030 will materialize – not enough to compensate 
for aging reactors being taken off the grid. 

23 For a detailed analysis, see Mycle Schneider, Steve Thomas, Antony Froggatt, and Doug Koplow, The World 
Nuclear Industry Status Report 2009, commissioned by the German Environment Ministry (Paris: August 2009), 
available in English and German at http://www.bmu.de/english/nuclear_safety/downloads/doc/44832.php 
24 Capacity increase at existing facilities by technical means (steam generator replacement, turbine 
refurbishment, etc.). 
25 We use the term “commercial” here in order to clarify that the energy statistics do not generally take into 
account non‐grid connected power or non‐commercial biomass for example that contribute a substantial 
share of the energy supply in many parts of the world. 
26 IEA, World Energy Outlook 2009, p. 160. 
27 Matthias Deutsch et al., Renaissance der Kernenergie, commissioned by the Federal Radiation Protection 
Office (BFS) (Berlin/Basel: September 2009). 

15 | P a g e  
Systems for Change  

Figure 9: World Nuclear Reactors and Capacity 1954-2010 (GW)

 ©Mycle Schneider Consulting          Sources: IAEA‐PRIS, MSC, 2010.

Comparison of nuclear to renewables 
Figures 10 and 11 show the net additions to the grid from new renewables (not including large 
hydropower) and nuclear and the contributions of all so‐called low‐carbon energy sources to the 
global electricity mix. Although at first glance these figures may appear contradictory, they are two 
sides of the same narrative. Figure 10 details the net additions to the grid over the global grid over 
the last decade. The size of the individual stations, coupled with the closure of reactors, is why the 
nuclear trend‐line lacks an overall direction, but it could be summarized to an average net annual 
additional capacity of around 2 GW per year, compared to a global installed capacity of 370 GW. 
However, this trend has stagnated or decreased since 2005. Over the same period, wind power has 
increased its capacity by over 10 GW on average per year, with capacity additions steadily increasing 
to reach over 37 GW in 2009. 

16 | P a g e  
Systems for Change  

Figure 10: Net Additions to Global Electricity Grid from New Renewables and
Nuclear 1990-2010 (in GW)

Source: Amory Lovins, 2010.28  

However, it is important to also look at the actual electricity generated by the different non‐fossil 
fuel sources, as is mapped out in figure 11. This shows the extent to which, despite the recent 
growth in new renewables, their contribution, compared to nuclear power and large hydro, is small. 
However, as figure 10 shows this situation will change. The IEA assume that in their 450 Scenario 
that by 2030, the use of hydropower will be double the current level of nuclear power, while wind 
power will produced an equivalent amount as will other renewable sources29.

Figure 11: Electricity Production from Non-Fossil Fuel Sources

Source: Earth Policy Institute, 2009.  

28 Amory Lovins, Personal communication to the author (2010). 
29 IEA, World Energy Outlook 2009, table 9.2, p. 324. 

17 | P a g e  
Systems for Change  

 Systemic Issues  
“If someone declares publicly that nuclear power would be needed in the baseload because of fluctuating 
energy from wind or sun in the grid, he has either not understood how an electricity grid or a nuclear power 
plant operates, or he consciously lies to the public. Nuclear energy and renewable energies cannot be 
Siegmar Gabriel 
then Federal Environment Minister of Germany30 
The policy decision to develop nuclear power and/or energy efficiency+renewables is far from 
limited to the choice of technological options. The decisions are often triggered, or at least heavily 
influenced, by pre‐existing political systems, decision‐making processes, market structure and heavy 
infrastructure. On the other hand, basic system decisions, like centralized or decentralized power 
generation, have a significant impact on the flexibility and competitiveness of the energy 
technologies and systems. For example, while there is no doubt that combined heat and power 
(CHP) is a much more efficient way to provide heat‐ and electricity‐based energy services than 
separate generation, it is difficult for CHP to compete with existing centralized and often oversized 
power plants or existing natural gas networks.  

In many developing countries, very many of those infrastructural decisions have yet to be made. 
Consequently, it is of utmost importance to assess the implications of these basic system choices. 
Industrial countries illustrate the outcome of past strategic choices. Unfortunately, while there are 
numerous successful local and regional cases, there is no “good” example for a successful national 
energy policy that provides affordable, sustainable energy services. All countries have implemented 
policies that have serious drawbacks, and major “repair jobs” are necessary in order to address the 

The French centralized system 
France, for example, governed by a very centralized political system, quite naturally has always been 
looking for centralized answers to energy‐supply challenges. Nuclear power was a logical choice of 
top‐down decision‐making and the result of the total absence of a willingness by the central state to 
share political power on energy issues with regional or even local governments. Like a steamroller, 
the state‐sponsored nuclear logic wiped out small and medium‐sized industries trying to develop 
new and renewable energy sources. In a similar way, efficiency efforts have been often suffocated. 
By the mid 1980s, it had become clear that the state utility EDF had massively overbuilt (in the order 
of 16 nuclear power plants). Instead of adjusting the equipment planning, the state dismantled most 
of the Energy Efficiency Agency and EDF went for two strategic choices: long‐term electricity export 
agreements and widespread promotion of electric space and water heating. This strategy has led to 
the single most significant barrier for the development of energy efficiency+renewables in France. 
Hundreds of thousands of buildings have been built without chimneys, thus without a low‐cost 
opportunity to switch to a less wasteful and polluting heat source than electricity. In recent years the 
tendency has even increased and around 75% of all new French homes are equipped with electric 
space heating. There are cases where new urban heating networks pass by electricity‐heated 

30 Deutscher Bundestag, 16. Wahlperiode, 211. Sitzung (Berlin: 19 March 2009). 

18 | P a g e  
Systems for Change  

buildings without any chance of hooking them up because of lacking chimneys and disproportionate 
investment costs. 

The other side‐effect of the massive thermal use of electricity – almost half of the residential power 
consumption in France – is the spectacular increase of the winter peak load that reaches now three 
times the lowest load‐day in summer. The result is a considerable increase in fossil fuel use for 
power generation (an increase of about 25% since 1990), the restart of up to 40‐year‐old oil‐fired 
power plants and the rapidly increasing import of electricity, in particular coal‐fired power from 
Germany. In fact, in January 2010 France was a net importer of electricity – after October 2009 the 
second net import month in 27 years.  

The energy efficiency+renewables efforts in France have remained severely underdeveloped. 
Logically, per capita electricity consumption is significantly higher than the EU average or in a 
country like Italy, which phased out nuclear power after the Chernobyl disaster. In 2008 Spain added 
more wind power capacity (4,600 MW) than France had installed in total by 2007 (4,060 MW). 

The German approach: Nuclear phase­out and renewables expansion 
The German case illustrates an entirely different strategy. While nuclear power has provided up to 
30% of the electricity, the country has always heavily depended on coal and lignite. In 2000 the 
government signed an agreement with the nuclear utilities and in 2002 legislated for the phase‐out 
of nuclear power. In parallel, in 2000 feed‐in tariff legislation was passed. It introduced guaranteed 
prices for renewable electricity producers and market stimulation programs have been introduced to 
foster the penetration of renewable energies in the heat market. The combination of a clear 
planning horizon for the phase‐out of nuclear power and strong stimulation for the development of 
renewable energies created a phenomenally dynamic environment. Regional energy agencies under 
Länder (state) authority were instrumental in engineering the implementation. The total energy 
provided by renewable energies has tripled since the end of the 1990s, hundreds of thousands of 
jobs have been created and renewable energy technologies have become a top export branch.  

However, not everything has gone well. While the generation of renewable electricity, mainly wind, 
increased by about 70 TWh – or a factor of five between 1990 and 2007 – total electricity 
consumption increased by over 12%, or almost 68 TWh, during the same period. As a result, the CO2 
emissions of the German power‐generation sector was identical in 2007 and 1990. That is a 
particularly shocking result as the unification of East and West Germany led to a “natural” decrease 
of the carbon content and power consumption in the east due to the simple shutdown of outdated 
power plants31 and industries.  

Energy analysts and environmental organizations have been pointing out this problem for some 
time, but neither the previous Grand Coalition nor the new conservative government have been able 
to implement even the minimum efficiency requirements under EU legislation. At the same time, the 
extension of the operation of German nuclear power plants threatens the restructuring of the 

31 The oldest coal‐fired power plant in East Berlin operating in 1989 dated from 1919. 

19 | P a g e  
Systems for Change  

energy system in the country. A comprehensive analysis by Joachim Nitsch, commissioned by the 
German Environment Ministry, concluded in 200832: 

In case of the lifetime extension of nuclear energy, the current planning for the construction 
of new fossil fuel plants would have to be entirely revised in order not to threaten the 30% 
target for renewable energy for 2020. The CHP target could not be reached. The necessary 
structural change of the power supply towards significantly increased electricity efficiency, a 
significantly higher share of CHP and a high expansion dynamic for renewable energy would 
be fundamentally put into question. Thus the energy system would be hardly in a position to 
fulfil the climate protection target of an 80% CO2 emission reduction until 2050. 

The significant expansion of renewable energies in the power sector does not necessitate additional, 
large baseload capacities that operate all year round with high load factors, but rather flexible, 
middle‐load plants that can adapt to various types of intermittent power plants.33 “The lifetime 
extension of nuclear power plants would leave electricity quantities in the market that otherwise 
would be successively replaced by combined heat and power,” stresses the Wuppertal Institute.34 At 
the same time, continued operation of nuclear plants would also hinder the extension of urban 
heating systems. 

Direct competition between renewable electricity and nuclear power leads more and more to 
absurd market situations. In Germany the injection of renewable electricity has a legal priority over 
nuclear power. But in October 2008, for example, wind energy generation was so high that some of 
it had to be “sold” for “negative” prices on the power market because nuclear power plant output 
could not be reduced quickly enough. This situation appeared in spite of the fact that 8 GW of 
nuclear capacity was off‐line for maintenance.35 In fact, the phase‐out strategy is perfectly 
complementary to the introduction of a highly flexible system based on the intelligent combination 
of distributed energy sources. 

Spanish renewables hitting the current ceiling? 
In Spain, in the early morning of 24 February 2010, the transmission system operator Red Eléctrica 
(REE) ordered 800 MW of wind power to stop generating electricity for several hours. This was 
because at 1:30 am, wind power was delivering 11,961 MW (44.5% of the 26,674 MW demanded at 
that time). However, after an intervention from REE, the wind power output was lowered to 10,852 
MW. Wind generation remained below the amount it could have delivered until 6:30 am, when 
demand started to increase. However, during the period of decreased wind output, nuclear 
generation remained unchanged.  

32 Joachim Nitsch, “Leitstudie 2008 ‐ Weiterentwicklung der Ausbaustrategie Erneuerbare Energien vor dem 
Hintergrund der aktuellen Klimaschutzziele Deutschlands und Europas”, commissioned by the Federal Ministry 
for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety (October 2008). 
33 Note that in fact all power plants are more or less intermittent, including nuclear plants that are not only 
down for several weeks per year for refueling but also many of which that have experienced extensive repair 
or upgrading outages exceeding one year. 
34 Manfred Fischedick et al., “Hindernis Atomkraft – Die Auswirkungen einer Laufzeitverlängerung der 
Atomkraftwerke auf erneuerbare Energien”, commissioned by the Federal Ministry for the Environment, 
Nature Conservation and Nuclear Safety (Wuppertal Institut, April 2009). 
35 Ibid. 

20 | P a g e  
Systems for Change  

A new approach  
One of the most significant system issues is the effect of the insistence on centralized power plants – 
whether extended operation or new built – on innovation. This is not only relevant for technological 
aspects of power and heat generation but in particular for innovative linkages of decentralized 
energy use and load management in virtual power plants. Virtual power plants – the clustering and 
central management of decentralized (distributed) generation units like small‐scale renewables and 
CHP – are one of the most promising concepts of the electricity future. 

A further expansion of this approach is the inclusion of decentralized storage capacities, like car 
batteries or renewable energy‐system backup storage. This is literally the opposite of the nuclear 
power vision. Power consumers use a power switch that triggers the generation and use of energy 
according to optimized grid conditions (demand/supply balance). In order to allow for this 
development, the grids will have to be adapted significantly. The European Regulators Group for 
Electricity and Gas has stated in a recent public consultation paper36: 

Future electricity networks will be required to connect generators of many different 
technologies and sizes, at all voltage levels, some of them highly controllable and others 
with their output strongly dependent on the instantaneous physical availability of their 
renewable primary energy resource (e.g., wind generation). […] Significantly more system 
monitoring and intelligent control will need to be introduced to securely meet the demand 
for energy with the optimum level of generation and network capacity. This will be achieved 
by the evolution of electricity networks – in short smart grids. 

The key difference to traditional power transport and distribution systems is the adaptation of a 
sophisticated communications network to the electricity network. A significant challenge will be the 
integration of these communication systems at medium‐ and low‐voltage levels and the organization 
of their synergies with smart metering on the consumer side. In order to make this work, not only do 
new electronic systems have to be deployed but also regulation has to be adapted. And the faster 
one wishes for the introduction of smarter grids, the more that regulators are requested “to find 
ways of encouraging an adequate level and scope of more radical innovations while providing an 
appropriate degree of protection of customer interests and economically‐effective development of 
the network.”37 

Non‐nuclear Italy was a precursor in smart metering. Already in 2006 the regulators announced the 
mandatory installation of smart meters for all consumers by the end of 2011. However, Sweden 
implemented the technology faster and reached 100% coverage by July 2009. Now the country is 
helping neighboring Denmark, Finland and Norway to speed up installation.38 Nuclear France will 
only start a test phase with 300,000 smart meters in 2010 in two regions. Much like France, the 
United Kingdom envisages smart grids as an upgrading of the current network rather than a tool for 
a profound shift toward an efficiency+renewables economy. On the contrary, the UK Department of 
Energy and Climate Change is even counting on a continuous increase in consumption.  
36 ERGEG, “Position Paper on Smart Grids – An ERGEG Public Consultation Paper” (Brussels: 10 December 
37 Ibid. 
38 Technology Action Plan – Smart Grids, report by Italy and South Korea to the Major Economies Forum on 
Energy and Climate (December 2009). 

21 | P a g e  
Systems for Change  

 “By 2050 we will need to produce more electricity than we do today but must do so largely without 
emitting greenhouse gases. We will need to generate electricity from low‐carbon sources such as 
renewables, nuclear and fossil fuel plants fitted with carbon capture and storage.”39 

While significant knowledge gaps remain, there is overwhelming evidence that some of the systemic 
effects of a nuclear‐power‐based electricity infrastructure include barriers to the development of an 
efficiency+renewables‐based energy service society and, in some cases – especially as the level of 
renewable energy increases – the fact that both approaches exclude each other. 

39 http://www.decc.gov.uk/en/content/cms/what_we_do/uk_supply/network/smart_grid/smart_grid.aspx 

22 | P a g e  
Systems for Change  

The Timing of Investment  

Imperative of rapid climate change action 
There is a growing, and now near universal, consensus that human‐induced greenhouse gas 
emissions, particularly carbon dioxide (CO2) from the energy sector, are altering the global climate. 
The Fourth Assessment Report from the Intergovernmental Panel on Climate Change stated that 
“warming of the climate system is unequivocal” and that there was a more than 90% probability that 
this was a result of human activities since the start of the industrial revolution. During the 20th 
century, global temperatures increased by 0.6 degrees Celsius. Continuing along the current 
trajectories of energy and land use will increase the concentrations of greenhouse gases in the 
atmosphere to such a point that by the end of this century, temperatures might increase by an 
additional 6 degrees. This would have catastrophic consequences for the human race and the earth’s 

To avoid the most dangerous consequences of climate change, the international community has set 
a “2 degree target,” whereby emissions would be reduced to try and ensure that the global average 
temperature does not increase by more than 2 degrees Celsius above pre‐industrial levels. This 
target has been endorsed by a large number of international bodies and fora, including the 
European Union, the International Panel on Climate Change and most recently the Copenhagen 
Accord, which states: “We agree that deep cuts in global emissions are required according to 
science, and as documented by the IPCC Fourth Assessment Report with a view to reduce global 
emissions so as to hold the increase in global temperature below 2 degrees Celsius, and take action 
to meet this objective consistent with science and on the basis of equity.”40  

In order to meet this target, there must be a dramatic cut in greenhouse gas emissions of more than 
80% by 2050. In many ways more important than the long‐term target are those for the short‐term. 
Rapidly changing technology or behavior will demonstrate the viability of reducing emissions and 
avoid locking in investment in high energy‐consuming/high emissions pathways. However, delays in 
reducing emissions lead to much larger requirements for cuts in the future. 

Lead times for scaling up new technologies, experiences and expectations  

Nuclear power 
Given the need for rapid emission reductions, the time needed to introduce new technologies on a 
mass scale is an important and highly underestimated factor. There are two major phases for the 
commissioning of new energy‐generating facilities: the pre‐development phase and construction. 

The pre‐development phase can include a wide variety of consultations and potentially involves 
obtaining the necessary construction and operating licenses, local and national consent, as well as 
raising the financing package. In some cases, the deployment of a new technology may be sped up 
as generic safety assessments are made, or alternatively, the pre‐development phase may take 
longer due to local site conditions or new issues coming to light. The IEA has estimated a pre‐

40 Copenhagen Accord, drawn up at the UN Framework Convention on Climate Change, 15th Session 
(Copenhagen: 7‐18 December 2009). 

23 | P a g e  
Systems for Change  

development phase of approximately eight years for nuclear power.41 However, this includes the 
time it takes to gain political approval and it assumes an existing industrial infrastructure, workforce 
and regulatory regimes. In the case of the United Kingdom, then Prime Ministry Tony Blair 
announced that nuclear power was “back with vengeance” in May 2006, but it was some years 
before the pre‐development phase for nuclear power even began. 

Nuclear power has a history of delays in construction, and analysis undertaken by the World Energy 
Council42 has shown the global trend in increased construction times for nuclear reactors. The 
significant increase in construction times from the late 1980s until 2000 was in part due to changes 
in political and public views of nuclear energy following the Chernobyl accident, with subsequent 
alterations in the regulatory requirements. As we have shown in the World Nuclear Industry Status 
Report 2009,43 calculating a global average construction time – it would be around nine years for the 
16 most recent grid connections – does not make much sense because of the differences between 
countries. The construction period for four reactors started up in Romania, Russia and Ukraine lasted 
between 18 and 24 years. In contrast, it took hardly more than five years on average to complete the 
12 units that were connected to the grid in China, India, Japan and South Korea. 

Increases in construction times can be seen in various countries across the world. In Germany, in the 
period from 1965 to 1976, construction took 76 months, increasing to 110 months in the period 
from 1983 to 1989. In Japan average construction time in the period from 1965 to 2004 was in the 
range of 44 to 51 months, but from 1995 to 2000 the average was 61 months. Finally in Russia, the 
average construction time from 1965 to 1976 was 57 months, then from 1977 to 1993 it was 
between 72 and 89 months, but the four plants that have been completed since then have taken 
around 180 months (15 years),44 due to increased opposition following the Chernobyl accident, 
economic constraints and the political changes after 1992. 

Table 1: Construction Time of Nuclear Power Plants Worldwide

Period of reference  Number of reactors  Average construction time (months) 
1965‐1970  48  60 
1971‐1976  112  66 
1977‐1982  109  80 
1983‐1988  151  98 
1995‐2000  28  116 
2001‐2005  18  82 
2005‐2009  6  77 
Sources: Clerici, 2006; IAEA.  

41 IEA, Nuclear Power in the OECD (International Energy Agency, 2001). 
42 World Energy Council, Alexandro Clerici, and ABB Italy, “European Regional Study Group – The Future Role 
of Nuclear Energy in Europe” (13 June 2006); and, for post‐2000 figures, calculation based on PRIS database, 
43 Mycle Schneider et al., The World Nuclear Industry Status Report 2009.  
44 World Energy Council et al., “European Regional Study Group” (2006).  
45 Ibid. The 2005‐2009 range does not include the completion of the Cernavoda 2 unit in Romania, which took 
279 months due to an extended break in construction. 

24 | P a g e  
Systems for Change  

The first of the latest design of reactors, the so‐called Generation III+ reactors, is under construction 
in Finland.46 At the time of the ordering of Olkiluoto‐3 in December 2003, the contract called for the 
plant to be on‐line by 1 May 2009. However, the latest completion date is now at least three years 
late and close to 100% over budget (current estimates suggest that by completion, the total will 
reach €5.5 billion or more, compared to an original estimate of €3 billion). Given the complexities 
and costs associated with construction, reactors tend to be built in series rather than parallel, i.e., 
constructors will wait until one reactor is completed until starting the next. Consequently, it will take 
a number of additional years for a new fleet of reactors to be fully operational.  

The construction of large numbers of reactors around the world would bring experience, which 
would, under normal technological deployment conditions, lead to accelerated diffusion rates and 
lower costs. To date, accelerated deployment rates have not occurred with nuclear power, in part 
due to the complexity of the technology, the associated supply chains and the variety of the 
technologies deployed. One of the cost and financing papers prepared for the Stern Review (the UK 
government’s review of the economic impact of climate change) stated that: 

The costs of energy production and use from all technologies have fallen systematically with 
innovation and scale economies in manufacture and use, apart from nuclear power since the 
This can be illustrated by the two largest nuclear programs in the world: the United States (figure 12) 
and French ones (figure 13). Both show large increases in construction costs, despite considerable 
construction experience. In the case of the United States, over the 25‐year period the cost per 
installed kW increased approximately fivefold, while in France a fourfold cost was accrued. What is 
also remarkable in France was that this was recorded for one company, as only the state‐owned 
company was in a position to build and operate reactors. 

46 For more information, see paper by Steve Thomas, “The Economics of Nuclear Power” (2010), 
47 Dennis Andersen, “Cost and Finance of Abating Carbon Emissions in the Energy Sector,” supporting paper 
for the Stern Review (Imperial College London: October 2006), p. 18. 

25 | P a g e  
Systems for Change  

Figure 12: Investment Cost Evolution (“Learning Curve”) of US Nuclear Power


Source: Cooper, 2009.  

Figure 13: Investment Cost Evolution (“Learning Curve”) of French Nuclear

Power Plants

Source: Arnulf Grübler, 2009.49    

48 Mark Cooper, The Economics of Nuclear Reactors: Renaissance Or Relapse? Mark Cooper is Senior Fellow 
for Economic Analysis Institute for Energy and The Environment (Vermont Law School, June 2009). 
49 Arnulf Grübler, An Assessment of the Costs of the French Nuclear PWR Program 1970–2000 (6 October 

26 | P a g e  
Systems for Change  

Various reasons have been put forward for the relatively low or negative learning rate relating to the 
manufacture of nuclear power plants, including the relatively small, post‐1970s reactor ordering 
rate; the interface between the complexity of the nuclear power plant and the regulatory and 
political processes; and the variety of designs deployed.50 While some of these factors may be 
overcome in the future, the UK government’s Performance and Innovation Unit also highlighted a 
number of areas in which future nuclear power plants may not exhibit comparable learning rates to 
other technologies, including: 

 Nuclear power is a relatively mature technology and, therefore, a dramatic “technological 
stretch” is less likely than in other technologies; 
 The relatively long lead times for construction and commissioning mean that improvements 
derived by feeding back information from operating and design experiences on the first units 
are necessarily slow; 
 The scope for economies of scale is narrower in the nuclear case than for renewables, due to 
the latter’s smaller initial scale and wider potential application (in types and numbers). 
Furthermore, the industrial issue has radically changed since nuclear construction peaked around 
1980. Many of the leading organizations in the nuclear industry in 1980 have moved away 
completely from the nuclear business, having amalgamated with others in the nuclear field or 
redirected their business approach to activities related to decommissioning and waste management, 
where there has been an increase in activity in the last few years. This has resulted in a smaller 
group of companies in fewer countries with the capability of managing the construction of a 
complete nuclear power plant.51 

The nuclear manufacturing industry is clearly in a state of profound reorganization and upgrading. 
Investments in heavy‐equipment manufacturing capacity are very capital extensive. Manufacturers 
will not go ahead with investments worth hundreds of millions of dollars if they do not have firm 
orders for several years ahead.  

As figure 14 shows, the lack of a positive learning effect and the negative impact on the economics in 
the nuclear sector have not proven to be applicable to renewable energy technologies. The further 
diffusion of wind power, solar electricity and ethanol has in all cases led to a significant reduction in 
installation or production costs. 

50 Performance and Innovation Unit (PIU), “Energy Review Working Paper, The Economics of Nuclear Power” 
(PIU, 2002). 
51 IAEA, International Status and Prospects of Nuclear Power (2008). 

27 | P a g e  
Systems for Change  

Figure 14: Technology Learning Curves

Source: IPCC Fourth Assessment Report, Report 3, Mitigation of Climate Change. 

In 2002 the UK Government’s Performance and Innovation Unit estimated what the production costs 
for various supply options in 2020 might be. This can be seen in table 2, where nuclear power costs 
are significantly higher than onshore wind and offshore wind costs and are in a similar range to 
energy crops and wave power.  

Table 2: Electricity Fuel Source Cost Projections in 2020

Technology  Cost in 2020 ‐ p/kWh  Confidence in Estimate  Cost Trends to 2050 
Conventional Fuels 
Coal (IGCC)  3.0‐3.5   Moderate  Decrease 
Gas (CCGT)  2.0‐2.3  High  Limited decrease 
CCS  3.0‐4.5  Moderate  Uncertain 
Large CHP (gas)  Under 2  High  Limited decrease 
Micro CHP (gas)  2.5‐3.5  Moderate  Sustained decrease 
Nuclear  3.0‐4.0  Moderate  Decrease  
Onshore wind  1.5‐2.5  High  Limited decrease 
Offshore wind  2.0‐3.0  Moderate  Decrease 
Energy crops  2.5‐4.0  Moderate  Decrease 
Wave  3‐6  Low  Uncertain 
Solar PV  10‐16  High  Sustained decrease 
Source: PIU, 2002.52 

Recent years have seen an increase in opposition to wind power in some counties, which has led to 
the cancellation and delays of projects. In the United Kingdom in 2009, only 25% of proposed 
onshore wind power sites were given the local approval necessary – a fall from 63% in 2007. The 
government’s Renewable Energy Strategy, published in July 2009, set a target of 14 GW of installed 
capacity for onshore wind by 2020. Onshore in the United Kingdom, there are currently 3.2 GW 

52 PIU, “The Energy Review: Performance and Innovation Unit,” The Cabinet Office (February 2002), p. 199. 

28 | P a g e  
Systems for Change  

installed, 0.8 GW being built and 3.4 GW under construction – which makes 7.4 GW total, or just 
over halfway to the target. However, there are another 7.4 GW in planning – enough to reach the 
target in time if approved.53 Even larger offshore projects can be done quickly, relative to nuclear 
power plants. In January 2010, the UK government announced plans for 32 GW, to complement the 
8 GW currently under development. These are expected to be in operation by 2020. 

It is important to note the differences in the construction of a wind farm compared to conventional 
power stations. The European Wind Energy Association likens the construction of a wind farm to the 
purchase of a fleet of trucks, as they noted that the turbines will be purchased at a fixed cost agreed 
in advance and that a delivery schedule will be established. The electrical infrastructure can also be 
specified well in advance. There may be some variable costs associated with the civil works, but this 
cost variation will be very small compared to the cost of the project as a whole.54 The construction 
time for onshore wind turbines is relatively quick, with smaller farms being completed in a few 
months, most within a year. The wind industry has turned the speed advantage of implementation 
into a major marketing tool.55 

53 BWEA, Wind Farm Planning Approvals by Local Councils Slump to Record New Low of 25%, British Wind 
Energy Association (20 October 2009). 
54 EWEA, Wind Energy, The Facts: Volume 1, Technology, European Wind Energy Association (2003). 
55 Vestas (2009): “You can get a Vestas wind power plant up and running in a year – much faster than 
conventional energy plants – and this means a quick return on investment,” 

29 | P a g e  
Systems for Change  

Opportunity Costs  
Assessments by the International Energy Agency and others show two important and somewhat 
conflicting trends. Firstly, that there will need to be unprecedented levels of investment in the 
energy sector over the next decade. This is as a result of a number of trends: 

 growing demand from developing countries, particularly in the urban environment ; 
 the need to retire large numbers of electricity‐generating plants in OECD countries as they 
reach the end of their operating lives and, in some cases, due to the introduction of 
environmental protection legislation; 
 depletion of existing energy reserves and the opening up of new energy reserves and 

Secondly, however, there has been a reduction in investment in the energy sector over the last 
couple of years due to: less availability and higher cost of capital, lower energy demand as a result of 
the global recession and lower energy prices leading to higher levels of financial uncertainty. With 
many analysts now predicting the end of the global recession, the conditions that slowed or halted 
investment may be fully or partially removed. As a consequence, increased investment in the energy 
sector is both likely and is being encouraged. However, despite the stated economic recovery, 
capital will be limited, in particular for public sector investment. Furthermore, there will be 
considerable competition for investment funds between sectors.  

Assuming that there is an acceleration of investment in the energy sector, then decisions on what 
types of investment are to be made now will determine the type of energy sector that will operate 
for a generation. The figure below shows the scale of investment needed in the energy‐related 
sector, according to the IEA, based on different scenarios. The IEA Reference Scenario assumes a 
total level of investment of $25.6 trillion by 2030; whereas under conditions that keep greenhouse 
gas emissions from raising global temperatures above 2 degree Celsius, the total investment would 
be increased by an additional $10.5 trillion. Most of this investment will be needed to improve end‐
use efficiency, such as in buildings or vehicles, but there is also an increased cost associated with 
fuel‐switching and electricity generated by non‐fossil fuels or carbon capture and storage (CCS). 
However, this additional investment would lead to a lower demand for fossil fuels, reduce the level 
of new investment required to extract and transport fossil fuels by around $2.1 trillion and reduce 
the amount spent on fuel. The IEA predicts that fuels savings until 2030 would be in the order of 
$8.6 trillion, and over the lifetime of the investment around $17 trillion. 

30 | P a g e  
Systems for Change  

Figure 15: Changing Investment in Low-Carbon Energy Sectors

Source: IEA, World Energy Assessment, 2009. 

This example shows the degree to which policy targets should influence investment. Failure to 
recognize this will either lead to policy failure or stranded investments. 

The same logic applies to investment choices for the power sector. Clearly, a much greater 
penetration of end‐use energy efficiency will potentially reduce the need for further fossil fuel 
exploration and exploitation as well as transmission investment. However, the most direct impact 
will be between different electricity sources, as clearly an increase in investment in one reduces the 
need for another.  

Under virtually all global scenarios that result in an energy sector with considerably lower emissions, 
nuclear’s contribution compared to renewable energy (aside from conservation and efficiency) is 
relatively small. However, it is argued that nuclear power should nevertheless be included within a 
wider portfolio of “low‐carbon energy options,” in particular along with CCS from coal or gas‐fired 
power plants.  

Changing the energy sector to one which is genuinely low‐carbon and sustainable will require 
transformative change not only in the sources of energy, but also in the way that energy is 
distributed and used. To enable this transition, changes in priorities and investments must be made 
across the entire technology deployment chain, from research and development through to 
widespread technological diffusion. The section below will look at each deployment stage and 
compare nuclear power and renewable energy.  

31 | P a g e  
Systems for Change  

Research and development 
There are few areas in which there are such direct comparisons and competition between nuclear 
power and renewable energy as in the field of government research and development. Despite 
continued calls for increased R&D to address energy and climate security, in many countries the 
level of government research expenditure is nearly half of what it was in the 1980s. This has affected 
all energy sources and is an indication of both the desire for smaller government in general and the 
greater role of the private sector in the energy field over the last decades.  

Figure 16: National Research and Development Budgets in OECD Countries


Source: IEA, 2010.56 

This decline in budgets will decrease opportunities and limit the influence of governments in 
developing new energy technologies. Figure 16 shows the dominance of nuclear power within these 
R&D budgets, as it commands nearly two‐thirds of total expenditures over the past couple of 
decades. This is a truly remarkable statistic and is a result of particular factors. Firstly, the nuclear 
sector includes fission‐ and fusion funding, of which fusion currently receives the largest share of 
R&D, as priority has been given to the development of the International Thermonuclear 
Experimental Reactor (ITER) fusion project. Secondly, funding of nuclear power research – and in 
particular the financing of demonstration or pilot facilities – is expensive and requires a 
disproportionate level of funding, especially considering the lack of provided short‐term energy 
service. The technical complexity and innovative nature of these demonstration facilities incur cost 
overruns, and delays have and continue to occur. In the case of the ITER project in 2006, it was 
expected to cost around €5 billion (US$7.4 billion) to construct and another €5 billion to operate 
over a 20‐year period. But following an extensive design review, the construction costs are now 

56 IEA, Research and Development Budget data‐base (2010), http://www.iea.org/stats/rd.asp 

32 | P a g e  
Systems for Change  

expected to at least double.57 Such cost overruns are likely to impact upon the availability of 
governments to fund other energy projects in the coming decades. 

Figure 17: Technological Breakdown of OECD Energy Research and

Development Budgets (1974-2008)

Source: IEA, 2010.58 

Investment costs 
In competitive markets there are a number of factors that will affect the decisions on the types of 
energy sources to be deployed. However, of particular importance is the cost of the energy 
produced, the price at which it can be sold and the financial cost and risks of its development and 

Nuclear power is at a financial disadvantage when compared to most energy sources, as it has large 
upfront costs, long construction times and – given the technological complexity – difficulty in 
meeting anticipated budgets. The history of nuclear power is littered with examples of where the 
cost expectations of nuclear construction have not been met, as can be seen in the following box. 
Such cost overruns are important, not only because they significantly affect the cost of the particular 
project, but because this will affect the cost of capital for further nuclear projects and/or for the 
utility in general. As the IEA notes, “construction costs uncertainty is a major risk factor for 

57 “Fusion Dreams Delayed International Partners are Likely to Scale Back the First Version of the ITER 
Reactor,” Nature (27 May 2009): pp. 488‐489. 
58 IEA, Research and Development Budget data‐base (2010).  
59 IEA, World Energy Outlook 2009, p. 268. 

33 | P a g e  
Systems for Change  

Box: Nuclear Cost Overruns  

The construction costs of nuclear plants completed during the 1980s and early 1990s in the United States and 
in most of Europe were very high — and much higher than predicted today by the few utilities now building 
nuclear plants and by the nuclear industry generally.60 
MIT 2003 
[T]he evidence shows that, historically, cost estimates from the industry have been subject to massive 
underestimates – inaccuracy of an astonishing kind consistently over a 40, 50 year period.61 
Jonathan Porritt  
Chair of the UK government’s Sustainable Development Commission 
I do not have any reason to believe ČEZ [the Czech utility constructing the Temelin nuclear power plant]. I have 
been lied to nine times. I do not know why I should believe them in the 10th case.62 
Vaclac Havel 
then President of the Czech Republic 

Figure 12, taken from a report from the Vermont Law School, shows the extent of both the increased 
costs of reactors construction in the United States in the 1970s and 80s and the rapidly changing 
expectation of nuclear costs over the last few years. It is important to note that these cost increases 
were not as a result of actual experience in the United States, as no reactors are currently under 
construction, but presumably as a result of more in‐depth economic analysis and the impact of 
experiences in other parts of the world. 

Often these higher construction costs are not incorporated into the economic analysis that is used to 
assess the costs of energy production. 

For example, in its latest economic analysis, the IEA states that the overnight construction costs for 
nuclear are in the range of $3,200 to $4,500 per kW.63 This is well below the summary of analysis 
undertaken by academics from the Vermont Law School and others.64 On this basis, the IEA assumes 
that production costs for electricity will be in the range of $55 to $80 per MWh. 

Higher construction costs have a significant impact on the overall cost of nuclear electricity. The 
University of Vermont study quotes three sources for the impact of higher construction cost on 
electricity prices: 

60 Massachusetts Institute of Technology, The Future of Nuclear Power (MIT, 2003). 
61 Cited in House of Commons Trade and Industry Committee “New Nuclear? Examining the Issues,” Fourth 
Report of Session 2005–06, Vol. I. 
62 Office of the President, Press Department press release (12 May 1999).  
63 IEA, World Energy Outlook 2009, p. 266. 
64 See New Nuclear – The Economics Say No UK Green Lights New Nuclear – Or Does It? Citi Investment 
Research & Analysis (November 2009). 

34 | P a g e  
Systems for Change  

 The MIT model suggests that for every $1,000 of increased overnight costs, the busbar 
costs65 go up by $US 1.8 cents/kWh in the utility finance model and 2.4 cents in the 
merchant finance model;  
 In the Harding study, busbar costs go up about 2.4 cents per kWh for every $1,000 increase 
in overnight costs;  
 In the University of Chicago study, the increase in busbar costs per $1,000 in overnight costs 
was 3.0 cents per kWh. 

Averaging these figures would give a $40/MWh increase if the electricity cost were a figure of $5,500 
kW installed used, which falls in line with the higher end of the current expected utility cost 
prediction and the lower forecast from Wall Street and independent analysts (see figure 12). This 
would make the IEA’s average costs in the order of $95 to $120 per MWh.  

Europe has also been experiencing higher than expected costs. The first order for a reactor at the 
Olkiluoto plant in Finland had a price tag in 2004 of around $3,000/kW. After four years of 
construction, although it should have been completed, it is still about four years from completion 
and more than 75% over budget (close to $5,000/kW).66 

Higher construction costs are likely to also reduce the ability of utilities or governments to invest in 
other power plants or alternative energy management strategies. Currently, the IEA assumes that 
the increased use of nuclear power will require 16% of the total investment. Assuming an 
investment cost more in line with current US or European expectations will either lead to a reduced 
investment of around 40% or a requirement of a similar increase in finances. Either option will 
create potential difficulties for the power sector. 

The figure below, from the UK government review in 2002, shows the carbon abatement costs of 
different non‐fossil supply options and energy efficiency. Nuclear power was expected to be vastly 
more expensive than all other energy efficiency measures and onshore and offshore wind; on a 
similar range as energy crops; but possibly cheaper than marine energies.  

65 The cost per kilowatt hour of producing electricity; it includes the cost of capital, debt service, operation 
and maintenance, and fuel. The power plant bus, or busbar, is that point beyond the generator but prior to the 
voltage transformation point in the plant switchyard. 
66 Prof. Steve Thomas, “Blair's Nuclear Dream Faces Financial Meltdown,” Parliamentary Brief (7 January 

35 | P a g e  
Systems for Change  

Figure 18: Estimated Carbon Abatement Costs in the UK in 2020 (£/tC)

Source: PIU, 2002.  

Other, more recent analysis suggests that the costs of nuclear power and renewable energy may be 
much closer to that suggested by the PIU. The most recent assessment from 2009, from the 
consultancy McKinsey,67 assesses the abatement costs of a range of demand and supply 
technologies and concludes that “several low‐carbon technologies have a similar abatement cost by 
2030, this reflects the high level of uncertainty about which technologies are likely to prove to be 
‘winners.’” The McKinsey analysis shows a range of nuclear and renewable technologies having a 
carbon abatement costs as follows: new build: between €5 and 20/tCO2 equivalent; geothermal: 5 
€/tCO2 e; nuclear: 10 €/tCO2 e; low‐penetration wind: 12 €/tCO2 e; concentrated solar power: 13 
€/tCO2 e; high‐penetration wind: 20 €/tCO2 e.68 However, on nuclear power, the McKinsey analysis 
uses €3,000 per kW in 2005 for developed countries ($2,000 per kW is used for developing 
countries). This installed capacity cost‐estimate falls below current actual construction costs and 
independent analysis. 

Infrastructure and grids 
Investment in electricity infrastructure will need to be accelerated in the coming decade, regardless 
of the energy used for generation. The latest assessment by the IEA, in its 2009 World Energy 
Outlook, concludes for its Reference Scenario that total investment needed by 2030 in the power 
sector is $13.7 trillion, of which 48% will be needed for transmission and distribution ($2 trillion 
transmission and $4.5 trillion for distribution). Investment costs for a system that produces less 
carbon emissions will be higher.  

The existing grid is largely based on the operation of large centralized power producers that use high 
voltage cables to transport the power over long distances to urban or industrial areas, where lower 
voltage wires take the electricity to the end consumer. These grids were built largely at a time when 
67 Mckinsey, Pathway to a Low Carbon Economy – Version 2 of the Global Greenhouse Gas Carbon Abatement 
Cost Curve (Mckinsey and Company, 2009). 
68 Ibid., based on an estimation of exhibit 8.1.3 on page 63. 

36 | P a g e  
Systems for Change  

the electricity sector was all under state ownership. Consequently, new power stations did not have 
to pay for the grid connections that enabled them to operate. This potentially creates an additional 
cost and economic disadvantage for new generating capacity entering the market at locations that 
are not on the existing grid system, if they are required to pay for either grid reinforcement or 

The current system is largely based on a “predict and supply” model, whereby the centralized 
utilities attempt to ensure that the demand‐needs of the consumers are met at all times. However, 
as has been noted in the previous systemic chapter, this system is inefficient and not fit for the 
creation of a low‐carbon and sustainable energy sector. Furthermore, large‐scale changes will be 
needed for the scope and functioning of the grid in order to accommodate renewable energy 
production from a geographically wide and varying size‐set of generators. In some cases, for 
example offshore wind, there can be no ambiguity about the need for the grid investment. Without 
this investment in the grid, the development will not take place.  

Such changes have been recognized both in policy statements and investment proposals, particularly 
in the economic stimulus packages. However, in many cases the details are lacking and there 
remains confusion over definitions and the extent to which a radical change is underway. In 
particular, the use of the term “smart” has now become synonymous with change, but yet there is 
no clear and universal understanding of what this means. One of the most striking examples of this 
was a press release by the UK Department of Energy and Climate Change, just prior to the 
Copenhagen conference. This statement, entitled “UK energy system gets smart,” used the word 
“smart” 22 times in a 19‐sentence statement.69 

 The national stimulus packages produced as a result of the economic crisis highlighted both “green” 
activities and the need for investment in “smart grids” in particular. According to analysis by the 
London‐based bank HSBC, the total funding pledged for new grids globally was $92 billion, although 
the majority of this, around $70 billion, was in China (out of total finances for Green activities of 
$430 billion)70. However, it is clear that not all of the projects that are classified as “low‐carbon” or 
“Green” differ significantly from existing maintenance or expansion plans. 

The EU’s stimulus package for energy focuses on the European Energy Programme for Recovery, 
which created the basis for providing substantial co‐financing from the Union budget to key energy 
projects, through a €3.98 billion scheme that was said to be aimed at “protecting jobs and 
purchasing power, boosting infrastructure and creating jobs in the low‐carbon sectors of the future.” 
Investment in gas and electricity infrastructure projects received the largest share, €2.365 billion 
(60% of budget), then CCS €1.05 billion (26% of budget) and finally offshore wind energy projects 
€0.565 billion (14% of budget). Details about the CCS and offshore wind projects funded have been 
made available, but not those of the gas and electricity infrastructure projects, which are still under 
consideration. However, the projects under consideration do not appear to be related to low‐
carbon, particularly renewable energy, but re‐enforce the existing electricity market.71 

69 http://www.decc.gov.uk/en/content/cms/news/pn139/pn139.aspx (16 March 2010). 
70 HSBC, A Climate for Recovery; The Colour of Stimulus Goes Green (February 2009). 
71 OJ, Regulation (EC) No 663/2009 of The European Parliament and of The Council of 13 July 2009 
establishing a program to aid economic recovery by granting Community financial assistance to projects in the 
field of energy L/200/31 (31 July 2009). 

37 | P a g e  
Systems for Change  

Furthermore, only 10% of the criteria for judging the suitability of the projects relate to 
environmental issues, and even here, there is no reference to “impact of the action inter alia on 
nature, emissions, noise, land use and the measures to reduce or compensate any negative 
impacts.”72 Under the offshore wind subcategory, three major grid infrastructure projects are to be 
funded that will receive around €310 million for projects expected to cost in the order of €1.8 billion. 

While the focus remains on heavy investment in high‐tension power transport infrastructure, a 
thorough, systemic analysis about conflicting investment dynamics is overdue. The absolute priority 
given to the ever growing high‐power – and high‐loss – centralized transport and distribution 
systems constitute an effective barrier for the speedy introduction of highly efficient, decentralized 
smart grids that minimize transmission losses and constitute a key ingredient of future intelligent 
networks that profoundly redefine the roles of the electricity producer/user.  

An electric car, for example, transforms electricity much more efficiently into mechanical power 
than the combustion engine. However, this physical reality remains pure theory unless the electricity 
is generated in a sustainable way. It is crucial to reorient the infrastructure investments toward an 
entirely different systemic approach rather than to continue to patch up the old, inefficient 
infrastructure with new devices that will not make the overall system performance any better.  

In recent years, the capacity difficulties of integrating larger quantities of intermittent renewable 
energy into the grid has already been seen in a handful of cases. These problems were exacerbated 
by large and unwieldy nuclear power plants, which require permanent access to the grid. The growth 
of renewable energy in recent years has shown that projects are being constructed on time and 
within budget and connecting to the grid has not been a problem. Furthermore, it clearly makes 
sense to give priority access to renewable energy, as they use no fuel. Unless there is systematic 
change, then the inefficient use of renewables will increase. Therefore, there must be a fundamental 
reform of the management of grids with significant investment for new infrastructure and product 
development. This must be based on higher levels of supply efficiency that prioritizes the localized 
production and use of energy, supplies responsive consumption and storage, integrates regional 
electricity grids to reduce the need for backup generation and, where necessary, exploits larger 
renewable resources such as offshore wind.  

Market mechanisms 
Over the last decades, the global trend to greater market liberalization has resulted in less state 
intervention in the operation of the gas and electricity markets. However, this has not led to a total 
“hands off” approach to energy supply, but rather the introduction of more market‐based 
mechanisms to support particularly technologies. 

These market mechanisms have been most recently and effectively used – in some, but not all cases 
– to help establish renewable energy. In particularly, within the electricity market, mechanisms such 
as feed‐in tariffs and guarantees on market share, have been introduced. By early 2009, policy 
targets for renewable energy existed in at least 73 countries. This includes state/provincial‐ level 

72 European Commission, Information Day (2009), 

38 | P a g e  
Systems for Change  

targets in the United States and Canada, which have no national targets.73 These policy mechanisms 
are the foundation of the success of renewable energy.  

Importantly, it has been stated and legally tested in Europe that these mechanisms do not constitute 
state aid. Specifically, in a test‐case judgment delivered in 2001, the European Court of Justice stated 
clearly that well‐structured feed‐in tariffs did not represent state aid, but are justified as a means to 
balance out the external costs that are not factored into pricing. This ruling has been expanded upon 
by the European Commission, which states that from an economic‐efficiency perspective, a number 
of market failures justify state intervention in renewable electricity markets.74 The reasons given for 
this were as follows. 

 “Since complete internalisation of […] externals does not appear politically feasible at 
present in most countries […] supporting renewables to take account of their lower 
emissions profile can be justified on efficiency grounds.” 
 “Although some renewables, such as wind in prime locations, exhibit cost structures close to 
those of conventional sources, renewables are generally considered to be not yet 
commercially competitive on an unprotected electricity market, especially as this market is 
still distorted by a large number of direct and indirect subsidies for the existing electricity 
system, and is based on infrastructure that was mainly built when the electricity sector was 
publicly owned […] Despite the long‐term prospects of renewables, the market is still under‐
investing in research and development, which is why governments should provide incentives 
to innovate.” 
 “Regulatory systems nowadays favour conventional energies, which have additionally 
profited from massive government support for R&D in the past.” 
  US Nuclear Subsidies Compared 
In their first 15 years, nuclear and wind technology produced a 
  comparable amount of energy (nuclear: 2.6 billion kWh; wind: 1.9 
  billion kWh), but the subsidy to nuclear outweighed that of wind 
  by a factor of over 40 ($39.4 billion to $900 million). 
  Marshall Goldberg, “Federal Energy Subsidies: Not All Technologies Are 
  Created Equal,” REPP no. 11 (July 2000) 
The lack of orders for new nuclear power in most liberalized markets has resulted in fewer 
technology support mechanisms actually being used, although there is increased financing being 
made available or earmarked. The clearest example is in the United States, in which the 2005 Energy 
Act made clear its financial support for nuclear power, including: 

73 REN 21, Renewables Global Status Report 2009 Update: Renewable Energy Policy Network for the 21st 
Century (2009). 
74 European Commission, Communication from the Commission: The Support of Electricity from Renewable 
Energy Sources, SEC(2005) 1571, Com(2005)627 final, (2005). 

39 | P a g e  
Systems for Change  

 production tax credits: 1.8 cent tax credit for each kWh from new reactors for eight years for 
six reactors – cost to US treasury: $5.7 billion; 
 loan guarantees for first 6 to 8 reactors (worth up to $18.5 billion);  
 a support framework against regulatory or judicial delays, worth up to $500 million for the 
first two reactors and $250 million for the next four; 
 further research and development funding worth $850 million; 
 assistance with historic decommissioning costs (up to $1.3 billion). 

In December 2007, Christopher Crane, president of Exelon Generation, one of the utilities that has 
stated an intention to build new nuclear plants, said: “If the loan guarantee program is not in place 
by 2009, we will not go forward.”75 The importance of this particular market mechanism was made 
clear in January 2010, when President Obama trebled the potential financing available, ensuring that 
up to $54 billion would be made available under his proposed energy bill. 

As noted, in other countries with liberalized electricity markets, there are currently fewer overt 
market mechanisms purely for nuclear power. However, broader support mechanisms are being 
developed that could enable the further financial support for nuclear power. At the informal Summit 
at Hampton Court in October 2005, during the term of British Prime Minister Tony Blair, Dieter Helm 
put forward an informal paper, “European Energy Policy, Securing Supplies and Meeting the 
Challenge of Climate Change.”76 This paper suggested that the need for investment – due to the 
retiring of much of the current generating capacity – was an ideal opportunity to invest in “non‐
carbon energy sources.” Furthermore, the paper stated “the EU should consider widening the 
definition of renewables towards a definition that includes a number of emissions reductions 

In some cases, more explicit attempts have been made to reclassify nuclear power as a renewable 
energy source. In the US state of Arizona, language in legislation on the renewable energy bill was 
defeated in February 2010 – it had proposed to include nuclear power within the definition of 
renewable energy. This would have enabled nuclear to be included in the target that required 
utilities source to acquire 15% of their electricity from renewable sources. Arizona Governor Jan 
Brewer issued a statement when the nuclear elements were withdrawn from the bill: "This sends a 
clear and united message to employers around the world — Arizona remains the premier 
destination for solar industries.”77  

The European Commission released on 8 March 2006 the Green Paper, “A European Strategy for 
Sustainable, Competitive and Sustainable Energy.”78 It included the following section on low‐carbon 

Furthermore, it might be appropriate to agree an overall strategic objective, balancing the 
goals of sustainable energy use, competitiveness and security of supply. They would need to 
be developed on the basis of a thorough impact assessment and provide a benchmark on 
75 “Loan Guarantees Tagged as Key for Nuclear Builds,” Power, Finance and Risk (21 December 2007). 
76 http://www.fco.gov.uk/Files/kfile/PN%20papers_%20energy.pdf 
77 “Bill to Classify Nuclear as Renewable Energy Killed,” Phoenix Business Journal (22 February 2010), 
78 http://europa.eu.int/comm/energy/green‐paper‐energy/index_en.htm  

40 | P a g e  
Systems for Change  

the basis of which the EU’s developing energy mix could be judged and would help the EU to 
stem the increasing dependence on imports. For example, an objective might be to aim for a 
minimum level of the overall EU energy mix originating from secure and low‐carbon energy 
sources. Such a benchmark would reflect the potential risks of import dependency, identify 
an overall aspiration for the long term development of low‐carbon energy sources and 
permit the identification of the essentially internal measures necessary to achieve these 

Such measures are now being proposed in Europe and in February 2010, the UK energy regulator – 
OFGEM – announced that “there is an increasing consensus that leaving the present system of 
market arrangements and other incentives unchanged is not an option” for security of supply and 
environmental reasons.79 One of the measures that OFGEM was considering was capacity tenders 
for all forms of generation, including renewables and nuclear power, to provide clearer long‐term 
investment signals.  

The use of market mechanisms for the wider deployment of renewable energy has been legally 
justified, in Europe, as they seek to balance the existing environmental and economic distortions 
that exist in the market. Furthermore, they facilitate the development of new technology that has 
not benefited either from the historically much larger research and development budgets or from 
the construction of infrastructure that occurred when the system was state owned. These same 
justifications cannot apply to nuclear power as the technology has, and continues to, receive the 
largest share of research and development; has been favored by the implementation of 
infrastructure; and is not responsible for the full cost of its actual and potential environmental cost. 
However, as noted, measures are now being introduced in the United States to financially support 
the introduction of nuclear power once again, while in Europe attempts are being made to move 
away from specific targets for the introduction of renewable energy and to create a “low‐carbon” 
target. These measures will potentially dilute the effectiveness of renewable policies and, more 
importantly, raise doubts in the minds of investors about the seriousness of the commitment by 
governments to renewable energy. 

This section has looked at the opportunity costs of nuclear power and renewable energy. However, 
there are many other issues that a detailed comparison would address. One study by Mark Jacobson 
published in the journal Energy and Environmental Science80 looked at a range of energy sources and 
their potential to address climate change, air pollution and energy security, while considering a 
range of other issues, such as water supply, land use, wildlife, resource availability, thermal 
pollution, water pollution, nuclear proliferation and malnutrition. The conclusions of Professor 
Jacobson’s research is shown in the table below and shows that nuclear power is ranked below all 
other renewable energy options that are used for generating electricity. The technologies 
considered were solar PV, concentrated solar power, wind, geothermal, hydroelectric, wave, tidal, 
nuclear and coal with CCS, along with biofuels, corn and cellulosic. 

79 OFGEM, “Action Needed to Ensure Britain’s Energy Supplies Remain Secure,” press release (4 February 
80 Mark Z. Jacobson, “Review of Solutions to Global Warming, Air Pollution and Energy Security,” Energy and 
Environmental Science (1 December 2008). 

41 | P a g e  
Systems for Change  

Table 3: Ranking of Renewable, Nuclear and Coal Technologies


Solar PV 









Resources  10  2  3  1  4  7  10  6  5  9  8  11  12 
CO2 emis.  22  1  3  5  2  4  8  7  6  9  10  11  12 
Mortality  22  1  3  5  2  4  8  7  6  10  9  11  12 
Footprint  12  1  2  8  9  5  10  4  3  6  7  11  12 
Spacing  3  8  9  5  6  2  10  7  1  4  3  11  12 
Water  10  1  6  5  9  4  11  1  1  7  7  12  10 
Thermal  1  1  2  4  8  3  7  6  5  12  11  10  9 
Water  3  1  3  5  2  4  8  7  6  10  9  12  11 
Energy  3  3  4  2  6  7  11  5  1  12  8  9  9 
Operating  8  10  1  10  5  6  2  10  9  7  8  3  3 
Weighting    2.09  3.22  5.26  4.28  4.60  8.40  6.11  4.97  8.50  8.47  10.6  10.7 
Overall    1  2  6  3  4  8  7  5  9=  9=  11  12 
Source: Jacobson, 2009.81 

The impact of nuclear energy policy on climate change and the environment has been assessed in 
more depth in an article by Felix Matthes.82  

81 Ibid., table 4.  
82 http://www.boell.de/downloads/ecology/NIP6_MatthesEndf.pdf 

42 | P a g e  
Systems for Change  

Nuclear power has already been and continues to be the recipient of large government 
interventions. As one example notes, in their first 15 years, nuclear and wind technologies produced 
comparable amount of energy in the United States (nuclear: 2.6 billion kWh; wind: 1.9 billion kWh), 
but the subsidy to nuclear outweighed that to wind by a factor of over 40 ($39.4 billion to $900 
million). Even today, with the demise of new orders for nuclear power and the rise of other 
technologies, nuclear power continues to enjoy unparalleled access to government research and 
development funding.  

Furthermore, it continues to receive large, indirect subsidies83 through the lack of inclusion of 
environmental costs into the electricity prices, particularly through government guarantees for the 
final storage or disposal of radioactive waste. More direct financial assistance is made available 
through the limitations and government financial guarantees for third‐party liability insurance, 
though export credit agency guarantees, production tax credits or loan guarantees.  

Global experience of nuclear construction shows a tendency of cost overruns and delays. The history 
of the world’s two largest construction programs, that of the United States and France, shows a five‐ 
and threefold increase in construction costs respectively. This cannot be put down to first of a kind 
costs or teething problems, but systemic problems associated with such large, political and 
complicated projects. Recent experience, in Olkiluoto in Finland and the Flamanville project in 
France, highlight the fact that this remains a problem. The increased costs and delays with nuclear 
construction not only absorb greater and greater amounts of investment, but the delays increase the 
emissions from the sector. 

From a systemic point of view the nuclear and energy efficiency+renewable energy approaches 
clearly mutually exclude each other, not only in investment terms. This is becoming increasingly 
transparent in countries or regions where renewable energy is taking a large share of electricity 
generation, i.e., in Germany and Spain. The main reasons are as follows. 

 Competition for limited investment funds. A euro, dollar or yuan can only be spent once 
and it should be spent for the options that provide the largest emission reductions the 
fastest. Nuclear power is not only one of the most expensive but also the slowest option. 
 Overcapacity kills efficiency incentives. Centralized, large, power‐generation units tend to 
lead to structural overcapacities. Overcapacities leave no room for efficiency. 
 Flexible complementary capacity needed. Increasing levels of renewable electricity sources 
will need flexible, medium‐load complementary facilities and not inflexible, large, baseload 
power plants. 
 Future grids go both ways. Smart metering and smart grids are on their way. The logic is an 
entirely redesigned system where the user gets also a generation and storage function. This 
is radically different from the top‐down centralized approach. 

83 For a more in‐depth discussion of historic government subsidies to nuclear energy in Germany, see Green 
Budget Germany (2009) “Staatliche Förderungen der Atomenergie im Zeitraum 1950 bis 2008.” 

43 | P a g e  
Systems for Change  

For future planning purposes, in particular for developing countries, it is crucial that the 
contradictory systemic characteristics of the nuclear versus the energy efficiency+renewable energy 
strategies are clearly identified. There are numerous system effects that have so far been 
insufficiently documented or even understood. Future research and analysis in this area is urgently 

This is particularly important at the current time because the next decade will be vital in determining 
the sustainability, security and financial viability of the energy sector for at least a generation. Three 
key policy drivers and considerations have come together that must transform the way in which 
energy services are provided and energy carriers (electricity, hydrogen…) and fuels are generated, 
transported and used. These are:  

• the growing awareness of the need for action to reduce the threats of dangerous climate 
change and the realization of the important contribution of the energy sector;  

• increased and expected further increases in global competition for traditional energy 
resources, with this increased demand not being matched by new discoveries of larger 
resource reserves;  

• and a need for accelerated investment in the energy sector, in OECD countries, as a result 
of the obsolescence of existing infrastructure, and in developing countries as a result of 
accelerated urbanization and demand for different and amplified energy services.  

As has been noted by the OECD’s International Energy Agency and others, business as usual is not an 
option. Renewable energy has been a, if not the, major industrial success story of the last decade. In 
2009 in Europe, €13 billion of wind investment was made, which led to wind power plants 
accounting for 39% of new power production installations – the second year running that more wind 
power was installed than any other generating technology. Furthermore, renewable power 
installations in general accounted for 61% of new EU grid connections in 2009. The EU power sector 
continues its move away from coal, fuel oil and nuclear, each technology continuing to 
decommission more than it installs. While it is clear that some countries are more successful in their 
renewable energy deployment, there is a global attempt to increase the use of the technology with 
policy targets for renewable energy existing in at least 73 countries. Importantly, many developing 
countries are at the forefront of the manufacturing and use of renewable energy. China already 
leads the world in the use of solar thermal and is expected to become the largest manufacturer of 
wind turbines shortly and, in 2009, was responsible for the largest increase in installed wind 
capacity. Furthermore, the use of renewable energy in Europe is expected to treble in the coming 
decade and significantly increase in most OECD countries.  

The use of renewable energy has shown that it is a key set of technologies for reducing greenhouse 
gas emissions from the power sector. However, to date, its role for other sectors, in particular for 
transport and heat and cooling, has yet to be fully recognized. Consequently, its contribution to the 
energy mix is considerably less than for electricity in many countries, when not considering 
traditional and non‐commercial energy sources. 

It is crucial, however, to realize that renewable energy policies will not achieve the indispensable 
emission reduction results without a massive effort in energy efficiency throughout all energy 

44 | P a g e  
Systems for Change  

systems. Germany’s power sector is a striking example, as consumption increased faster than the 
decarbonization of the kWh, wiping out most of the beneficial effects of the highly successful 
renewable energy program. This starts with the appropriate layout for long‐term infrastructure 
investments, in particular in urban planning, building design and land use. We cannot afford to 
continue creating additional artificial transport needs because we build office buildings and shopping 
malls where there are no homes. We have neither the time nor the resources to waste by investing 
in inefficient buildings first and (maybe) retrofit after.  

Confidence in the longevity and effectiveness of government policies are vital if private finance is to 
be attracted to the energy efficiency+renewable energy sector. “Investment grade”84 renewable 
energy policies must remain in place and be extended into the long term. Ideally, these policies and 
targets should spell out the opportunities and objectives for each renewable energy sector, 
reflecting the status of the market and each technology, to ensure that adequate, but not excessive, 
support is made available. However, the relatively low contribution of non‐hydro renewable energy 
to the global electricity supply demonstrates both the potential market that exists and the scale of 
investment that will be needed on the short‐ and long term. Therefore long‐term, clear signals must 
be introduced that demonstrate the commitments by governments to this sector. Sending mixed 
signals with proposals to blend renewable energy targets with “low‐carbon” objectives will create 
uncertainty and undoubtedly delay or halt investment. 

84 See Kirsty Hamilton, Unlocking Finance for Clean Energy: The Need for “Investment Grade” Policy; Hamilton 
is Research Fellow at the Chatham House, http://www.chathamhouse.org.uk/files/ 
15510_bp1209cleanenergy.pdf (15 March 2010). 

45 | P a g e  
Systems for Change  

Antony Froggatt is a Senior Research Fellow at Chatham House, where he specializes in issues 
relating to climate change, EU energy policy and nuclear power. For over 20 years he has worked 
extensively on EU energy policy for NGOs and think tanks and as a consultant to European 
governments, the European Commission and Parliament and commercial bodies. At Chatham House 
he has co‐authored reports on the synergies and conflicts between energy and climate security 
policies and low‐carbon development in China. 

Mycle Schneider works as an independent international consultant on energy and nuclear policy. 
Between 1983 and April 2003, Mycle Schneider was executive director of the energy information 
service WISE‐Paris and chief editor of the web‐based Plutonium Investigation. Since 2000 he has 
been an advisor to the German Environment Ministry. Since 2004 he has also been in charge of the 
Environment and Energy Strategies Lecture of the International Master of Science for Project 
Management for Environmental and Energy Engineering at the French Ecole des Mines in Nantes, 
France. In 2006/2007 he was part of a consultants’ consortium that assessed nuclear 
decommissioning and waste‐management funding issues on behalf of the European Commission. 
Mycle Schneider has provided information and consulting services to a large variety of clients, 
including the International Atomic Energy Agency (IAEA), Greenpeace International, UNESCO, World 
Wide Fund for Nature (WWF), the European Commission, the European Parliament’s General 
Directorate for Research, and the French Institute for Radiation Protection and Nuclear Safety 
(IRSN). In 1997 he was honored with the Right Livelihood Award (“Alternative Nobel Prize”) together 
with Jinzaburo Takagi for their joint work on plutonium issues. 

46 | P a g e