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La présidence Biden déjà menacée par le
chaos au Congrès
PAR ROMARIC GODIN
ARTICLE PUBLIÉ LE JEUDI 30 SEPTEMBRE 2021
© Photo Win McNamee / Getty Images via AFP
Les divisions des démocrates placent les deux plans
d’investissements dans les infrastructures et les
dépenses sociales de Joe Biden dans l’impasse, alors
même que l’opposition républicaine menace le pays
d’un défaut de paiement en octobre.
Le Capitole, siège du Congrès des États-Unis, est
en plein chaos. Et cette fois, ce n’est pas le fait,
comme en janvier dernier, d’une intrusion d’une
meute d’extrême droite. C’est un chaos politique
que la présidence Biden est incapable de réellement
maîtriser et qui menace de ruiner une partie de ses
ambitions affichées. Les élus états-uniens font face
à deux immenses problèmes : le financement du
gouvernement fédéral et le plan « Build Back Better »,
cœur du projet de Joe Biden. Sur les deux fronts, la
présidence est très affaiblie par un Congrès divisé et
morcelé.
Un défaut des États-Unis en vue ?
Le premier point est donc celui du financement
du budget fédéral. Il se divise en réalité en deux
volets. Le premier, c’est le budget fédéral lui-même.
L’administration fédérale ne peut dépenser que ce
que le Congrès a accepté de lui attribuer. Le budget
fédéral arrive à expiration le 30 septembre et les deux
chambres n’ont pas encore adopté ce financement.
Au 1er octobre, les administrations fédérales se
retrouveront à sec.
C’est ce que l’on appelle le « government shutdown
», ou mise à l’arrêt des activités gouvernementales.
Ces dernières seront alors réduites à l’essentiel, la
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plupart des factures ne seront pas payées, tout comme
une partie des salaires. Depuis dix ans, il y a eu trois
shutdowns plus ou moins longs : seize jours en octobre
2003, trois jours en janvier 2018 et trente-cinq jours,
record à ce jour, entre décembre 2018 et janvier 2019.
Le Sénat américain lors d’une session nocturne à Washington, le
11 août 2021. © Photo Win McNamee / Getty Images via AFP
Ce type d’événements n’est donc pas exceptionnel,
mais la situation est plus complexe cette fois, car
elle vient se doubler d’un blocage sur la « limite
à l’endettement », le « debt ceiling ». Ce dispositif
date de 1917 et limite la capacité d’endettement du
gouvernement fédéral à un certain montant. C’est un
dispositif avant tout politique destiné à rappeler la
souveraineté du Congrès dans ce domaine. Depuis
une vingtaine d’années, cette limite est régulièrement
suspendue par le Congrès.
Mais la dernière suspension a expiré le 1er août
dernier et, désormais, le Trésor états-unien ne peut
plus s’endetter au-delà de 28 400 milliards de dollars.
Selon la secrétaire d’État au Trésor Janet Yellen, cette
limite sera atteinte le 18 octobre. À cette date, il ne sera
plus permis au Trésor d’émettre de nouvelles dettes.
Le gouvernement des États-Unis ne pourra donc plus
faire « rouler » sa dette, autrement dit s’endetter pour
rembourser les dettes arrivant à échéance. Il fera donc
défaut sur sa dette publique.
Un tel scénario a, jusqu’ici, toujours été évité, malgré
des menaces en 2006 et 2011. À ces dates, l’opposition
avait obtenu des concessions de la présidence pour
permettre une suspension de la limite. Si, cette fois, un
tel scénario ne se reproduit pas, on entrera en territoire
inconnu : la dette des États-Unis est plus qu’un
moyen de financement du gouvernement fédéral, c’est
aussi la principale réserve de valeur de nombreux
gouvernements étrangers. C’est également la « matière
première » du système financier mondial : avec les
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bons du trésor états-uniens, on dispose d’un actif
solide à son bilan que l’on peut apporter comme
collatéral (garantie) auprès de toutes les banques
centrales pour obtenir de la liquidité. Un défaut états-
unien serait un désastre économique mondial.
Seulement, pour l’éviter, il y a de nombreux obstacles
au Sénat. Car, en matière budgétaire, un texte peut être
bloqué indéfiniment par la « flibusterie parlementaire
», une méthode consistant pour l’opposition à prendre
indéfiniment la parole pour empêcher le vote. Pour
contourner la difficulté et forcer au vote, il faut une
résolution de 60 sénateurs sur 100. Dans le cadre
actuel, il faut donc que dix sénateurs républicains
acceptent le texte.
Or les républicains sont décidés à ne pas entrer dans
un processus de compromis et de négociations, à
la différence de 2006 et 2011. Selon le leader de
la minorité sénatoriale, Mitch McConnell, ce sont
aux démocrates d’assumer le pouvoir et donc de
se débrouiller pour passer l’obstacle. « La limite à
l’endettement sera levée comme d’habitude, mais par
les démocrates eux-mêmes », a-t-il martelé.
Les républicains ne demandent donc rien, ils refusent
simplement toute action bi-partisane. Dès lors, la
proposition démocrate de permettre le financement
du gouvernement fédéral après le 30 septembre et de
relever la limite d’endettement a été rejetée lundi
27septembre par les républicains sans aucune forme
de négociation.
Leur calcul est simple : en cas de défaut, la faute
en reviendrait dans l’opinion à Joe Biden et aux
démocrates ; en cas de relèvement du plafond de
la dette, ils pourraient rester sur leurs positions
« vertueuses » et faire oublier les dérapages extrêmes
du déficit sous la présidence de Donald Trump. En
ligne de mire, on sent déjà les midterms, les élections
de mi-mandat, qui se tiendront dans un an.
En face, les démocrates sont divisés sur l’action à
mener. La seule manière de contourner l’obstacle
est la procédure de « réconciliation ». Elle permet
de contourner la flibusterie en limitant à 20 heures
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les débats parlementaires et offre donc la possibilité
d’un vote majoritaire simple. Mais cette procédure a
plusieurs inconvénients.
D’abord, elle est assez longue à mettre en place dans
le calendrier parlementaire actuel. Il faut donc se hâter
de la lancer ou elle risque d’arriver trop tard. Ensuite,
elle ne permet que de relever la limite d’endettement,
pas de la suspendre, ce qui est plus délicat et risque de
conduire à un nouveau blocage rapidement, d’autant
que, on va le voir, les plans Biden nécessitent de
nouvelles ressources. Enfin, elle romprait une certaine
unanimité bipartisane sur la question de la dette
qui rassure les marchés en considérant que la dette
états-unienne est acceptée par l’ensemble du spectre
politique.
C’est pour cette raison que le chef de la majorité
sénatoriale Charles Schumer rejette cette option et
a préféré déposer sur le bureau de la Chambre
haute un projet de texte assurant le financement
du gouvernement fédéral après le 1er octobre sans
toucher, pour l’instant, à la limite d’endettement.
Ce serait certes éviter l’arrêt des activités fédérales
jusqu’à début décembre, mais ce serait aussi ignorer
la question centrale de l’endettement qui va se reposer
immédiatement. D’où la demande de la présidente
(« speaker ») de la Chambre des représentants,
Nancy Pelosi, de lancer au plus tôt une procédure de
réconciliation.
L’indécision des démocrates et le silence de la Maison-
Blanche font dès lors peser une menace sur la
première économie mondiale. Déjà, le président de
JPMorgan Chase, Jamie Dimon, a annoncé, mardi
28 septembre, que sa banque se préparait pour un
événement « potentiellement catastrophique ».
L’impasse du plan Biden
Mais il est vrai que les parlementaires états-uniens ont
d’autres problèmes et pas des moindres. Car les deux
plans de Joe Biden sont en discussion en ce moment
et, sans surprise, cela ne se passe pas très bien. Pour
faire face aux difficultés parlementaires, le président
avait divisé en deux son plan de relance et l’avait réduit
de 6000 à 4000 milliards de dollars. C’était un moyen
d’apaiser les deux sénateurs démocrates centristes,
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Kyrsten Sinema et John Manchin. Opposés aux plans
Biden, ces deux sénateurs menaçaient de rejeter tout
le plan si l’on ne parvenait pas à un accord bipartisan
avec les républicains.
Joe Biden avait donc accepté une proposition
de centristes républicains et démocrates sur les
investissements, ramenant le plan à 1 200 milliards
de dollars sur dix ans, mais avec seulement 550
milliards de dollars de dépenses nouvelles. L’idée
était de monnayer ce compromis pour obtenir un
vote des deux sénateurs centristes sur un plan
global de 3 500 milliards de dollars comprenant
des dépenses sociales et des investissements d’avenir
dans l’industrie et la transition écologique. Ce
dernier plan, baptisé « Build Back Better » (BBB),
devait faire l’objet, précisément, d’une procédure de
réconciliation, contournant l’opposition républicaine.
Seulement, comme on pouvait s’y attendre, les deux
sénateurs centristes n’ont pas du tout joué ce jeu.
Ils ont rapidement profité de leur droit de veto de
fait sur le plan BBB pour demander que l’on en
réduise le montant. John Manchin a estimé que 2 000
milliards de dollars étaient suffisants. En tout état de
cause, la stratégie de Joe Biden semble avoir échoué :
Manchin et Sinema refusent de voter ce plan. Mardi 28
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septembre, ils ont été reçus à la Maison-Blanche, mais
ont précisé qu’ils n’avaient rien accepté et qu’aucun
accord sur le montant du plan n’avait été atteint.
Entre-temps, le plan d’infrastructures arrive jeudi
30septembre à la chambre après son adoption au
Sénat en août. Or, ici, la gauche du parti démocrate
a décidé de hausser le ton. Pour elle, les concessions
comprises dans ce plan ne sont acceptables que si
le plan BBB, lui, est intègre. Les grandes figures
progressistes demandent donc d’avoir d’abord le cadre
de ce qui sera soumis à la procédure de réconciliation
avant d’adopter le texte sur les infrastructures. Ce
dernier menace donc d’être rejeté par la Chambre
basse. Bernie Sanders, lui-même, qui a voté en faveur
du plan bi-partisan au Sénat en août, demande aux
démocrates de la chambre de rejeter ce même texte…
Joe Biden est ainsi pris au piège. S’il accepte la
demande de la gauche et présente un texte du plan
BBB au Sénat, Sinema et Manchin voteront contre,
et il sera rejeté. S’il ne le fait pas, c’est le plan
d’infrastructure qui sera rejeté. Le nouveau locataire
de la Maison-Blanche est donc soumis au manque
de cohérence des démocrates et aux méandres des
institutions états-uniennes. Le risque, c’est un vrai
blocage qui fasse déraper l’ensemble des réformes de
Biden, pourtant déjà largement insuffisantes face à
l’urgence climatique et sociale.
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