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MADAGASCAR

Rapport-pays pour l'enquête 2011 sur le suivi des principes de la Déclaration de Paris

Introduction

Ce rapport est le résultat de la deuxième participation de Madagascar à l’enquête sur le suivi des Principes de la Déclaration de Paris. Il a été réalisé selon les réponses aux questionnaires de 6 partenaires techniques et financiers (PTF) bilatéraux et de 6 PTF multilatéraux 1 . Pour la partie nationale, le questionnaire adressé au Gouvernement a été traité par les techniciens du Ministère des Finances et du Budget, du Ministère de l'Economie et de l'Industrie, et du Ministère de la Population. La Banque centrale a apporté un complément d'information tandis que la société civile a apporté son concours aux consultations par la voix de la Plate-forme de Coordination des Organisations de la Société Civile. Ce processus a été activement suivi par tous les participants et a donné lieu à un atelier national de validation des résultats de l'enquête auquel étaient présents tous les PTF ainsi que des représentants des Ministères engagés dans la réponse à l'enquête.

Le premier résultat de cette enquête est que le montant total de l'aide déclarée par les donneurs à Madagascar est de 434,5 millions USD. Il faut replacer cette somme dans le contexte qui a suivi la non reconnaissance des autorités de transition arrivées au pouvoir en mars 2009. La communauté des donneurs a réagi à la crise politique de plusieurs façons. Un premier groupe a progressivement suspendu ses aides, parfois au moyen de décisions juridiques. Parmi les donneurs de ce premier groupe, la Banque mondiale a progressivement repris une partie de ses versements en 2009 et en 2010 tandis que l'Union européenne a maintenu la suspension de toute nouvelle programmation. Un deuxième groupe de donneurs a poursuivi son aide à l'exception de l'appui budgétaire qui a été redistribué par d'autres canaux. Ces donneurs ont employé des solutions de repli qui se sont parfois écartées des critères de la Déclaration de Paris dans le but de maintenir leur aide. Dans ce deuxième groupe, certains donneurs comme le Système des Nations Unies ont augmenté le volume de leurs versements pour faire face aux besoins les plus urgents en matière de santé et de sécurité alimentaire. Tous les donneurs ont continué autant que possible à mettre en œuvre leur aide dans le respect des critères de l'efficacité de l'aide et ont concentré leurs efforts au niveau des communes et groupes vulnérables.

Tableau 1. Vue d’ensemble : défis et actions prioritaires

Principe

Appréciation

Défis

Actions prioritaires

Commentaires

2010

Appropriation

Faible

Implication des PTF dans l'élaboration et la mise en œuvre du prochain cadre de développement

Documents stratégiques de court et moyen terme à produire par la partie nationale.

Il n'existe pas de cadre unique de développement mais seulement des stratégies sectorielles.

Alignement

Moyen

Augmenter la

-

Budgétisation de l’aide

La situation politique ne permet

fiabilité des

Mise en œuvre de la réforme des Finances publiques.

-

pas le passage par les systèmes nationaux de gestion des finances publiques.

systèmes nationaux

des finances

 

publiques

 

Harmonisation

Très faible

Les PTF inscrivent leur action dans le cadre d'approches- programmes

Revenir aux conditions de mise en œuvre de l'aide budgétaire.

L'approche-programme est restreinte à certains versements dont les accords ont été conclus avant 2009

Gestion axée sur les résultats

Faible

Avoir un système de suivi et d'évaluation fiable

Renforcer les capacités de gestion des informations.

-

La situation politique n'a pas permis la mise à jour de

Recensement général de la population.

-

l'ensemble des indicateurs du système de suivi-évaluation.

Responsabilité

Non

Reconnaissance d'un gouvernement légitime par la communauté internationale

Rétablir la tenue périodique du dialogue entre le Gouvernement et ses partenaires.

La situation politique n'a pas permis l'établissement de nouveaux engagements réciproques formels.

mutuelle

applicable

actuellement

1 Le Système des Nations Unies à Madagascar est considéré comme un donneur unique. Il est composé de 11 agences.

En raison des réalités très différentes des versements de l'aide à Madagascar, il faut nuancer les résultats contenus dans ce rapport. Les principes de la Déclaration de Paris s'appliquent difficilement à la situation du pays depuis 2009 car la crise politique interne a entraîné une prise de distance entre les donneurs et la partie nationale. Des efforts existent des deux côtés pour conserver une aide efficace. Une lecture attentive des résultats s'impose car en 2010 la situation n'était plus celle d'une restriction massive de l'aide comme en 2009. Il ne s'agissait pas non plus d'un retour à la situation telle qu'elle était en 2008. Le contexte de crise prolongée pourra entraîner un rebond positif de la communauté des donneurs après la normalisation de la situation politique.

Dans les appréciations qualitatives de ce rapport, nous procédons à des comparaisons entre les résultats de l'enquête 2011 et ceux de l'enquête OCDE pour l'année 2007. En ce qui concerne le volume total de l'aide, l'enquête pour l'année 2007 avait conclu à un total de 697 millions USD. Nous faisons aussi des comparaisons à partir des données disponibles dans la base de données Aid Management Platform (AMP). Cette base a été créée en 2008 en coopération avec le gouvernement malgache, la Banque mondiale, la GTZ et le PNUD. Elle reste à actualiser et à compléter mais dans l'état actuel elle nous informe de l'évolution de l'aide présentée ci-dessous.

Volume total d'APD selon la base AMP pour les donneurs ayant répondu à l'enquête OCDE (en millions USD)

Année

2008

2009

2010

Montant de l'APD

564

353

439,8*

* La différence avec le résultat de l'enquête OCDE pour la même année s'explique par les rythmes variables de décaissements et de déclarations de chaque donneur et par l'application de taux de change différents pour une même période.

Depuis 2009, la situation du développement à Madagascar est marquée par la dégradation des indicateurs sociaux malgré les efforts supplémentaires des donneurs pour compenser la baisse du financement de la part des autorités nationales. La mortalité maternelle est passée de 200 p 100 000 à 500 p 100 000 (OMS 2008-2010). Selon les deux dernières enquêtes auprès des ménages, la part de la population vivant sous le seuil de pauvreté a augmenté de 68% en 2005 à 76,7% en 2010. Une large part de cette hausse est vraisemblablement expliquée par l’arrêt de la croissance économique au cours des deux dernières années. En dépit de l'aggravation de ces indicateurs, le pays n'est pas reconnu comme étant dans une situation d'urgence humanitaire et plusieurs acteurs parlent d'une « crise silencieuse ». Un rapport du ministère de l'Economie et de l'Industrie datant de 2010 attribuait à la crise politique ainsi qu'à la suspension de la majeure partie des financements extérieurs un ralentissement de 3,7% du taux de croissance en 2009. L'économie informelle ou le chômage concernaient deux travailleurs sur trois en 2010 2 .

2 Source : Banque mondiale

APPROPRIATION

L'appropriation se définit comme la capacité des pays à maîtriser réellement leurs politiques et leurs stratégies de développement. A Madagascar, le principe d'appropriation n'a pas pu être respecté en 2010 selon les critères de la Déclaration de Paris. La raison principale en est que le pays ne dispose plus d'un cadre unique de développement depuis 2009 mais seulement de quelques stratégies sectorielles, notamment dans les secteurs sociaux (éducation et santé). Les partenaires se réfèrent encore à ces stratégies mais elles sont insuffisantes au regard des critères de la Déclaration de Paris et loin d'être exhaustives.

Indicateur 1 : Les stratégies de développement sont opérationnelles

Cet indicateur est renseigné par l'étude sur l'efficacité de l'aide mené par la Banque mondiale. Nous y apportons des observations qualitatives.

La partie nationale cherche à mettre en œuvre les stratégies sectorielles dont elle dispose pour les secteurs sociaux mais il n'y a plus de cadre unique de développement partagé avec les donneurs depuis le début de la

vigueur

officiellement mais les entretiens menés avec les techniciens des ministères concernés par l'enquête 2011 ont montré que ses indicateurs servent toujours de référence pour le suivi et l'évaluation des projets entrepris par la partie nationale. Pour leur part, les donneurs disposent de leurs propres cadres stratégiques et de leurs propres objectifs établis avant la crise et qu'ils ont cherché à adapter aux nouvelles circonstances. Certains comme le Système des Nations unies ont adopté une stratégie intérimaire qui donne de nouveaux objectifs pour les secteurs sociaux. La Banque africaine de développement a prolongé son Document stratégique de partenariat 2005-2009 jusqu'en 2012.

transition

en

mars

2009.

L'ancienne

stratégie

appelée

Madagascar

Action

Plan 3

n'est

plus

en

Dans la perspective de la reconnaissance internationale des autorités de transition, la partie nationale affirme qu'une stratégie de court terme appelée Document de référence des actions gouvernementales est en préparation. A plus long terme, un nouveau cadre unique de développement devrait être produit après la normalisation de la situation politique. Aucune certitude n'existe quant à la reconnaissance de ces futurs cadres stratégiques par les acteurs nationaux tels que la société civile ni par la communauté des donneurs.

Précisons que le Système National Intégré de Suivi et d'Evaluation (SNISE) créé en 2008 pour le suivi des indicateurs du MAP est toujours en usage. Des ateliers de formation ont été menés dans les Régions auprès des autorités régionales et locales mais les capacités de l'Etat à mettre en œuvre ce suivi ne sont pas encore démontrées. En pratique, le suivi de mise en œuvre de la stratégie était semestriel jusqu'en 2009, mais ce fonctionnement a été interrompu pour l'année 2010 et remplacé par un rapport annuel. Des revues à mi- parcours existent aux niveaux sectoriels pour le suivi des indicateurs issus du MAP mais sont souvent incomplets en raison du manque d'information. Dans sa réponse au questionnaire, la partie nationale a pourtant indiqué que l'ensemble des secteurs est couvert par la mise en œuvre des politiques de développement. Elle a coché tous les secteurs proposés par le questionnaire. Elle y a ajouté le « secteur administratif », composé des fonctions régaliennes 4 , de la fonction publique, de l'économie et des finances publiques, de la décentralisation et de l'aménagement du territoire. Selon la partie nationale, les priorités exprimées par les structures nationales et régionales de mise en œuvre des programmes sectoriels ainsi que celles exprimées par la société civile sont officiellement intégrées aux révisions annuelles des objectifs. Le ministère des Finances et du Budget indique que les cibles annuelles des stratégies sectorielles prennent en compte les Objectifs du Millénaire pour le Développement et font l'objet de travaux de concertation et de mise en cohérence. Il n'y a pas eu de nouveau cadre budgétaire national (CBN) ni cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) depuis que les derniers ont été établis en 2007.

3 Le Madagascar Action comportait huit engagements alignés sur les Objectifs du millénaire pour le développement. Chaque engagement était décliné en un certain nombre de défis, chacun assortis d'indicateurs.

4 Sécurité, défense, justice.

ALIGNEMENT

Le principe d'alignement de la Déclaration de Paris concerne l'adéquation des politiques de développement des donneurs aux priorités exprimées par les autorités nationales. Le suivi du principe d'alignement donne une estimation de la façon dont les donneurs ajustent leur aide aux institutions, aux procédures et aux stratégies de développement des pays. En retour, le suivi de ce principe estime aussi la façon dont la partie nationale fait connaître ses priorités et enregistre les réalisations correspondantes des donneurs. Le principal indicateur du principe d'alignement est la capacité de la partie nationale à prévoir les versements d'aide au secteur public. En 2010, 74% des versements au secteur public avaient été enregistrés dans la loi de Finances par le ministère des Finances et du Budget.

Indicateur 2A : Les systèmes nationaux de gestion des finances publiques sont fiables

Cet indicateur est renseigné par les évaluations de la politique et des institutions nationales (EPIN) réalisées par la Banque mondiale. Nous y ajoutons une observation qualitative au sujet des réformes douanières et fiscales qui ont été entreprises en 2008. Malgré la crise, les acquis de la politique fiscale à Madagascar ont pu être maintenus. Il s'agit d'un progrès en comparaison du niveau global de la qualité des politiques publiques, ce qui a été remarqué dans une note de la Banque mondiale en 2010.

Indicateur 2B : Les systèmes nationaux de passation de marchés sont fiables

Cet indicateur est renseigné par la Méthodologie pour l'évaluation des systèmes nationaux de passation des marchés (MESNPM) du Secrétariat de l'OCDE.

Indicateur 3 : Les apports d'aide sont alignés sur les priorités nationales

Cet indicateur mesure la capacité de la partie nationale à prévoir les versements d'aide au secteur public. Il compare les engagements inscrits par le ministère des Finances et du Budget dans la Loi de finances rectificatives aux versements effectifs d'aide au secteur public. En 2010, 74% des versements au secteur public étaient prévus par les autorités nationales. En 2007, ce résultat était de 87%. Cette diminution éloigne Madagascar de l'objectif au niveau mondial de 2005 à 2010 de la Déclaration de Paris qui est de réduire de moitié la part des apports d'aide au secteur public qui ne sont pas inscrits au budget national.

Le résultat de cet indicateur pour la seule année 2010 est tout de même satisfaisant compte tenu des conditions dans lesquelles les donneurs et la partie nationale communiquent depuis 2009. Pour comprendre les décalages relevés par cet indicateur, il faut préciser que les engagements des donneurs ont été faits dans l'hypothèse que la crise ne durerait pas, or elle n'est toujours pas résolue et l'aide au secteur public effectivement versée n'a pas pu être totalement inscrite au budget national.

En 2010, le ministère des Finances et du Budget (MFB) a extrait ses données de prévisions de la base AMP dont les informations n'étaient pas encore complètes, ce qui explique en partie les décalages avec les prévisions déclarées par les donneurs. Cette base est maintenue par le Secrétariat Technique Permanent chargé de la Coordination des Aides (STPCA) placé sous la tutelle de la Primature. Les PTF ont communiqué les chiffres de leurs engagements et de leurs versements au STPCA en sachant que le MFB les y prendrait. Le rôle que joue la partie nationale dans la qualité de l'alignement devrait être renforcé au cours de l'année 2011. Le ministère des Finances et du Budget et le STPCA ont pour projet l'harmonisation de leurs systèmes statistiques en vue de l'inscription de la plus grande part possible de l'aide dans le budget.

Dans le tableau ci-après, nous avons souhaité donner à titre comparatif un ordre de grandeur des engagements pour toute l'aide extérieure à Madagascar enregistrés dans la Loi de finances rectificatives, y compris pour les donneurs qui n'ont pas répondu à l'enquête 2011. Le tableau ci-après est composé de deux parties. La première correspond à l'indicateur 3, la deuxième présente les versements des donneurs qui n'ont pas répondu à l'enquête.

Tableau 2: Comparaison entre les versements estimés par l'administration nationale et les apports d'aide au secteur public des PTF en 2010 (millions USD)

Partenaires

Engagements estimés en 2010 inscrits au budget (LFR) par le MFB (a)

Versements au secteur public 2010 (Enquête 2011)

 

Techniques et

Financiers

c=a/b

d=b/a

(b)

 

Allemagne

10,2

9

*

88,2%

BAD

48,3

16

*

33,1%

Banque Mondiale

30,7

82,9

37,0%

France

24,8

39,9

62,2%

GAVI

1,7

6,9

24,6%

GFATM

2,9

29,5

9,8%

Japon

17

6,1

 

35,9%

Norvège

0

0

N/A

Suisse

0

0,1

0%

SNU

27,8

73,5

37,8%

Union européenne

39,4

24,5

 

62,2%

USAID

9,3

0

N/A

Total

212,1

288,4

73,5%

* Le rapport est inversé pour garder une valeur inférieure à 100% quand les versements sont supérieurs aux engagements.

Engagements des donneurs n'ayant pas répondu à l'enquête en 2010 (millions USD)

Partenaires Techniques et Financiers

Engagements inscrits au budget 2010 (LFR) par le MFB

Arabie saoudite

2,5

BADEA

9,8

Chine

14,1

Corée du Sud

4,8

Koweït

1,7

FONDEM

4,2

FTI

17,7

GEF

2,3

OPEP

10,4

Autres*

1

Sous-total

68,5

* ACBF, AIF, CBM, Follereau, FSN, Royaume-Uni

Total enregistré par la LFR pour les donneurs CAD

212,1

Total enregistré par la LFR pour les donneurs non CAD

68,5

Total général enregistré par la LFR

280,6

Indicateur 4 : Les capacités sont renforcées par un soutien coordonné

Cet indicateur mesure la coopération technique qui a été mise en œuvre de façon coordonnée. En 2010, la coopération technique représentait un montant de 64,1 millions USD, soit 15% de l'aide totale. Sur ce volume, la coopération technique coordonnée représentait un montant de 49,5 millions USD, soit 77% de la coopération technique totale. Il s'agit d'un résultat très positif mais il faut le nuancer pour ne pas y voir une tendance uniforme.

L’Allemagne, la Banque mondiale, la France et le Japon déclarent que leur coopération technique est entièrement coordonnée. Le Système des Nations Unies totalise 21% de coopération technique coordonnée. Les autres donneurs n'ont pas mis en œuvre leur coopération technique de cette façon ou n'ont pas entrepris de coopération technique.

Pour suivre l'évolution de cet indicateur, il faut rappeler qu'en 2007 la coopération technique représentait aussi 14% du total de l'aide versée, pour une valeur de 98 millions USD. La coopération technique coordonnée représentait alors 71% de cette somme, pour une valeur de 69 millions USD. En 2007, la coopération technique de la Banque mondiale (24 millions USD), de la Norvège (1 million USD) et de la Suisse (1 million USD) étaient entièrement coordonnées.

Tableau 3 : Part de la coopération technique coordonnée sur la coopération technique totale en 2010 (millions USD)

Partenaires Techniques et Financiers

Coopération technique coordonnée (a)

Coopération technique totale (b)

c=a/b

Allemagne

4,7

4,7

100%

BAD

0

0,14

0%

Banque Mondiale

25

25

100%

France

11,9

13,4

88,8%

GAVI

N/A

N/A

N/A

GFTAM

N/A

N/A

N/A

Japon

6,1

6,1

100%

Norvège

0

0

0%

Suisse

0

2,7

0%

SNU

1,8

8,6

20,9%

Union européenne

0

3,5

0%

USAID

0

0

N/A

Total

49,5

64,1

77,2%

Indicateur 5A : Les donneurs utilisent les systèmes nationaux de gestion des finances publiques Indicateur 5B : Les donneurs utilisent les systèmes nationaux de passation de marché

L'indicateur 5A mesure la conformité de l'aide versée au secteur public aux procédures nationales des systèmes nationaux de gestion des finances publiques. En 2010, 14% des versements au secteur public ont respecté ces procédures. Ce rapport était de 21% en 2007.

L'indicateur 5B mesure la conformité de l'aide versée au secteur public aux procédures nationales de passation des marchés. En 2010, 17% des versements au secteur public ont respecté ces procédures. En 2007, le résultat était de 26%.

Ces diminutions éloignent Madagascar des objectifs globaux correspondants de la Déclaration de Paris qui sont de réduire d'un tiers la part des apports au secteur public qui ne font pas appel aux systèmes nationaux de gestion des finances publiques et la part des apports au secteur public qui ne font pas appel aux systèmes nationaux de gestion des finances publiques.

Pour ces deux ensembles de procédures, 6 donneurs sur 12 enregistrent un montant nul en raison du gel de l'appui budgétaire et du contournement des procédures nationales depuis 2009.

Tableau 4 : Part des apports d'aide au secteur public qui font usage des systèmes nationaux de gestion des finances publiques et des systèmes nationaux de passation des marchés en 2010 (en millions USD)

 

Systèmes de gestion des finances publiques

Systèmes de passation des marchés

Partenaires

APD au

 

Procédures

       

Techniques et

secteur

Procédures nationales d'exécution du budget (b)

nationales

Procédures

Procédures

nationales de

Financiers

public (a)

de

nationales

e = moy (b,c,d)/a

 

reporting

financier (c)

d'audit (d)

passation des

marchés (f)

g = f/a

Allemagne

9

0

4,4

4,4

32,6%

4,4

48,9%

BAD

16

16

16

0

66,7%

0

0%

BM

82,9

0

0

0

0%

0

0%

France

39,9

25,8

25,8

25,8

64,7%

25,8

64,7%

GAVI

6,9

N/A

N/A

N/A

N/A

N/A

N/A

GFATM

29,5

0

0

0

0%

1,6

5,4%

Japon

6,1

0

0

0

0%

0

0%

Norvège

0

0

0

0

0%

0

0%

Suisse

0,1

0

0

0

0%

0

0%

SNU

73,5

0

0

0

0%

15,9

21,6%

UE

24,5

0

0

0

0%

0

0%

USAID

0

0

0

0

0%

0

0%

Total

288,6

41,8

46,2

30,2

13,7%

47,7

16,5%

Indicateur 6 : Les donneurs évitent d'utiliser des structures de mise en œuvre parallèles

Cet indicateur compte le nombre de structures de mise en œuvre parallèles utilisées par les donneurs. En 2010, 49 unités parallèles ont été utilisées. En 2007, l'enquête OCDE en comptait 48. La création d'unités intégrées dépend d'accords officiels avec les autorités et la situation politique n'a pas permis la réduction de l'usage d'unités parallèles. Le principe d'alignement de la Déclaration de Paris recommande de ne pas employer d'unités parallèles de mise en œuvre et de favoriser des unités intégrées aux structures nationales. L'objectif global de la Déclaration de Paris est de réduire de deux-tiers le nombre des unités parallèles.

Tableau 5 : Comparaison du nombre d'unités parallèles de mise en œuvre au nombre de projets menés par les PTF en 2010 (nombre d'unités, nombre de projets)

PTF

Nombre d'unités parallèles de mise en œuvre (a)

Nombre de projets (source AMP) (b)

2010

c=a/b

Allemagne

0

   

BAD

0

Banque Mondiale

0

   

France

4

   

GAVI

N/A

   

GFATM

0

   

Japon

0

   

Norvège

0

   

Suisse

1

   

SNU

43

   

Union européenne

1

   

USAID

0

   

Total

49

   

Dans le cadre de ce rapport pays, nous souhaitons mesurer le nombre d'unités parallèles en proportion de l'activité des donneurs. Pour cela, il faut comparer le nombre des unités parallèles au nombre de projets entrepris par les donneurs en 2010. Les données concernant le nombre de projets seront fournies par la base AMP quand elles seront disponibles.

Indicateur 7 : L'aide est davantage prévisible

Cet indicateur mesure la capacité des donneurs à verser en temps voulu les apports d'aide au secteur public qu'ils ont annoncés. Pour cela, il compare l'aide programmée par les donneurs aux versements effectifs notés par le ministère des Finances et du Budget. En 2010, 57% des versements au secteur public programmés par les donneurs ont été notés comme versements par les autorités nationales. En 2007, ce résultat était de 79%. Cette diminution éloigne Madagascar de l'objectif global de la Déclaration de Paris qui est de réduire de moitié la part de l'aide dont le versement n'est pas effectué au cours de l'exercice budgétaire pour lequel elle est prévue.

Pour l'Union européenne, des procédures de gel budgétaire entreprises en 2009 ont donné lieu à une notification officielle très tardive qui n'a pas été prise en compte par l'enquête. La Norvège et certaines agences du Système des Nations Unies n'ont pas pu faire de notification officielle de leur aide pour l'année 2010 en raison de procédures de gel budgétaire similaires. Les donneurs qui ont programmé leur aide sans tenir compte de la crise ont annulé leur appui budgétaire et ont aussi refusé de nouveaux projets.

Tableau 6 : Comparaison entre les versements notés par l'administration et les versements programmés par les PTF en 2010 (millions USD)

Partenaires

Versements notés par le MFB en 2010

Versements programmés par les donneurs en 2010 (b)

 

Techniques et

c=a/b

Financiers

(a)

 

Allemagne

0,3

9,1

3,3%

BAD

1

70,1

14,2%

Banque Mondiale

82,2

52

63,3% (b/a)

France

15,2

41,6

36,5%

GAVI

0

12

0%

GFATM

0

12,4

0%

Japon

0

6,1

0%

Norvège

0

0

0%

Suisse

0

0,2

0%

SNU

49

85,9

57%

Union Européenne

16,8

0

N/A

USAID

0

0

N/A

Total

164,5

289,5

56,8%

Indicateur 8 : L'aide est non liée

Cet indicateur est renseigné par les réponses des membres du CAD au Questionnaire annuel sur l'aide non liée et il sera rédigé par le Secrétariat de l'OCDE.

HARMONISATION

Le principe d'harmonisation incite les donneurs à mener des actions concertées pour rendre l'aide plus efficace et alléger la charge des autorités nationales pour le suivi des projets et programmes. Le suivi de ce principe s'intéresse à l'emploi d'approches fondées sur des programmes pour le versement de l'aide ainsi qu'à la conduite coordonnée de missions sur le terrain et à la réalisation conjointe de travaux analytiques. Le principe d'harmonisation a été très peu respecté en 2010. En effet, seulement 9% de l'aide au secteur public a été versée par des approches fondées sur des programmes.

Indicateur 9 : Les donneurs utilisent des dispositifs ou des procédures communs

Le versement de l'aide dans le cadre d'approches fondées sur des programmes est une composante importante du suivi du principe d'harmonisation. Les approches fondées sur des programmes doivent être contrôlées par leur bénéficiaire; disposer d'un cadre unique de programmation et de budgétisation; coordonner leurs procédures de rapports, de budgétisation, de gestion financière et de passation des marchés; enfin, faire appel à des systèmes locaux pour leur conception, leur mise en œuvre et leur suivi-évaluation. En 2010, 9% de l'aide a été versée à Madagascar par de telles approches. L'approche-programme sous forme budgétaire enregistre un montant nul pour l'année 2010 qui s'explique par la disparition de l'appui budgétaire à la suite des suspensions d'aide en 2009. L'objectif de 66% fixé par la Déclaration de Paris n'est pas pertinent pour une comparaison.

Sur 12 donneurs répondant à l'enquête, 5 d'entre eux déclarent avoir versé de l'aide dans le cadre d'une approche fondée sur des programmes sous une forme autre que budgétaire pour un montant cumulé de 25 millions USD. Le Japon et le GAVI sont les seuls donneurs à déclarer l'intégralité de ses versements sous cette dernière catégorie. En effet, les versements de ce donneur avaient été programmés dans un cadre budgétaire antérieur à 2009 en concertation avec les autorités nationales. En 2010, cette concertation est toujours valable au niveau technique et la durée de ces projets a pu être prolongée.

Nous ajoutons sous la catégorie des approches programmes non budgétaires le montant du fonds catalytique « Education pour tous FTI-EPT » (14 millions USD) qui est un financement coordonné correspondant aux critères de l'approche-programme. Il s’agit d’un fonds global et il n’est pas possible de distinguer les contributions individuelles des donneurs.

Tableau 7 : Part de l’aide versée dans le cadre d'approches fondées sur des programmes en 2010 (millions USD)

Partenaires

Approches fondées sur des programmes

 

Total des apports d'aide versés (d)

 

Techniques et

Soutien

Autres approches fondées sur des programmes (b)

Total

e=c/d

Financiers

budgétaire (a)

c=a+b

(c)

Allemagne

0

0

 

0

9

0%

BAD

0

0

 

0

16

0%

Banque Mondiale

0

0

 

0

82,9

0%

France

0

7,4

 

7,4

55,5

13,3%

GAVI

0

6,9

 

6,9

6,9

100%

GFATM

0

0

 

0

61,6

0%

Japon

0

6,1

6,1

6,1

100%

Norvège

0

0

 

0

10

0%

Suisse

0

0

 

0

2,7

0%

SNU

0

2,4

 

2,4

84,9

2,8%

Union Européenne

0

2,7

 

2,7

30,2

8,9%

USAID

0

0

 

0

68,4

0%

FTI-EPT

0

14

 

14

14

100%

Total

 

0

39,6

39,6

434,5

9,1%

Ajoutons quelques observations concernant les procédures et dispositifs communs. La crise politique a pris les donneurs par surprise et les a forcés à se retrancher derrière des décisions prises individuellement. Certains ont mis en place des dispositifs parallèles pour soutenir le secteur de la santé. Ces efforts utiles ont finalement pénalisé les acquis du secteur en termes de capacités et de résultats de développement. Sa recomposition prendra du temps après la normalisation de la situation politique. Il faut tout de même reconnaître des points positifs depuis le début de la transition. Les groupes sectoriels ont continué à exister malgré la fin du leadership du gouvernement et la réduction des aides car ils sont utiles pour le partage d'informations pendant la période de transition. Notons aussi le rôle joué par le mécanisme fast-track Education pour tous (EPT), coordonné par l'UNICEF et la Banque mondiale, qui a permis de maintenir les fonds destinés au primaire et au collège car il était déjà en place avant 2009. Dans le cadre du groupe sectoriel Education, l'interface réduite entre les donneurs et la partie nationale a été assurée par l'UNICEF.

Autre exemple, le groupe sectoriel développement rural conserve comme objectif l'établissement d'une concertation mixte entre donneurs et gouvernement. Ce groupe a été établi en 2005 pour favoriser les approches-programmes. Il est soutenu financièrement par un trust fund géré par la Banque mondiale et alimenté

par l'Union européenne, la France et la Suisse. La communication de ce groupe avec la partie nationale a été compliquée par la division de l'ancien ministère de l'Agriculture en trois nouvelles entités en 2009. Son rôle principal a été l'échange d'informations et ses membres veulent l'employer à nouveau pleinement pour favoriser d'alignement, l'harmonisation et le dialogue autour de leur aide.

En 2010, la fréquence des échanges et la qualité de la concertation entre donneurs se sont améliorées. La plupart des donneurs ont poursuivi une concertation régulière entre eux au niveau technique malgré la diminution relative de l'importance des groupes sectoriels et des réunions de coordination au Système des Nations Unies au profit des échanges politiques sur la résolution de la crise 5 .

Indicateur 10A : Les missions sur le terrain sont menées de façon conjointe

En 2010, 8% des missions sur le terrain ont été menées de façon conjointe. La Déclaration de Paris recommande de favoriser des missions conjointes entre donneurs et de restreindre le plus possible le nombre de missions sur le terrain.

Au total, il y a eu 359 missions sur le terrain, ce qui est une nette diminution par rapport à 2007 où l'enquête en comptait 509. Cette diminution du nombre total de missions n'est pas une tendance uniforme. L'évolution du nombre de missions sur le terrain par donneurs de 2007 à 2010 montre des réductions très fortes comme pour l'Allemagne qui n'a conduit aucune mission sur le terrain donnant lieu à une demande de rencontre avec les autorités en 2010 alors qu'elle en déclarait 23 pour l'année 2007, pour le Japon qui est passé de 63 à 2 missions, ou encore pour la Banque africaine de développement, passée de 26 à 5 missions. On constate au contraire des augmentations pour d'autres donneurs comme l'Union européenne, passée de 8 à 66 missions, et pour la France, passée de 36 à 76 missions. Les donneurs qui ont fortement réduit le nombre de leurs missions appliquent les restrictions de l'aide qui limitent ou interdisent leurs contacts officiels avec les autorités. Les donneurs qui ont au contraire augmenté le nombre de leurs missions l'ont fait pour soutenir des secteurs dont les indicateurs se dégradaient. En particulier, les agences du Système des Nations Unies ont eu recours à de nombreuses missions sur le terrain pour appuyer des projets de sécurité alimentaire et de renforcement du secteur de la santé.

Tableau 8 : Part des missions coordonnées sur le nombre total de missions en 2010 (nombre de missions)

Partenaires Techniques et Financiers

Missions coordonnées

Missions

c=a/b

(a)

(b)

Allemagne

0

0

N/A

Banque Africaine de Développement

3

5

6%

Banque mondiale

0

15

0%

France

6

76

7,9%

GAVI

0

0

N/A

GFATM

0

3

0%

Japon

0

2

0%

Norvège

1

1

100%

Suisse

2

9

22,2%

SNU

24

180

13,3%

Union Européenne

5

66

7,6%

USAID

0

2

0%

Total

27*

359

8,00%

* Note : le nombre total de missions coordonnées a été minoré afin d'éviter une double comptabilisation. Un coefficient de pondération de 35% lui a été appliqué.

5 Ces échanges ont lieu dans le cadre du Groupe International de Contact

Indicateur 10B : Les travaux analytiques sont conduits conjointement

Les travaux analytiques coordonnés sont un point positif notable du suivi du principe d'harmonisation à

Madagascar en 2010. Le contexte de crise a donné l'occasion aux donneurs de prendre le temps de la réflexion. Le nombre total de 152 travaux analytiques en 2010 est supérieur à celui de 119, nombre relevé pour l'année

2007.

En 2010, 29% des travaux analytiques ont été menés de façon conjointe. La réalisation de travaux coordonnés a contribué au maintien du dialogue entre les donneurs. Certains de ces travaux coordonnés ont été largement partagés. Par exemple, la Banque mondiale a publié une série de Policy Notes sur plusieurs sujets comme l'état de la gouvernance, les finances publiques, et les conditions du retour de la croissance économique à Madagascar. Le PCIA paru en 2010 a été cofinancé par la France, la Norvège et l'UNICEF.

Le tableau ci-dessous compare le nombre de travaux analytiques qui ont été menés conjointement avec d'autres bailleurs ou avec les autorités nationales au nombre total de travaux analytiques.

Tableau 9 : Part des travaux analytiques coordonnés dans le nombre total de travaux analytiques en 2010 (nombre de travaux)

Partenaires Techniques et Financiers

Travaux analytique

Travaux analytiques (b)

 

coordonnés (a)

c=a/b

Allemagne

0

0

N/A

Banque Africaine de Développement

2

2

100%

Banque mondiale

22

22

100%

France

3

48

6,3%

GAVI

N/A

N/A

N/A

GFTAM

1

2

50%

Japon

0

0

N/A

Norvège

0

1

0%

Suisse

2

2

100%

SNU

26

51

50,9%

Union européenne

2

5

40%

USAID

0

19

0%

Total

44*

152

29%

* Note : le nombre total de missions coordonnées a été minoré afin d'éviter une double comptabilisation. Un coefficient de pondération de 25% lui a été appliqué.

GESTION AXEE SUR LES RESULTATS

Le principe de Gestion axée sur les résultats estime la capacité des donneurs et de la partie nationale à utiliser des cadres de conception, de suivi et d'évaluation orientés vers les résultats. Les résultats attendus doivent provenir de stratégies partagées. A Madagascar, l'absence d'un cadre unique de développement partagé entre la partie nationale et les donneurs compromet partiellement le suivi de ce principe.

Indicateur 11 : L'aide est gérée selon des cadres axés sur les résultats

Cet indicateur sera renseigné par le Secrétariat de l'OCDE à partir des réponses contenues dans le questionnaire au Gouvernement. Nous y apportons quelques informations qualitatives. La partie nationale a publié un Manuel de procédures pour renforcer l'usage de son Système national intégré de suivi et d'évaluation (SNISE). Ce manuel est destiné à toutes les administrations responsables de la mise en œuvre des projets et des formations en suivi-évaluation ont été dispensées au niveau central et au niveau régional. Le Manuel de procédures sera réactualisé en 2011 pour intégrer le cadre organisationnel des Provinces qui sont prises en compte dans la nouvelle constitution. Les plate-formes et cellules régionales qui encadrent le suivi et l'évaluation des indicateurs sectoriels de développement concourent à ce suivi-évaluation.

Les indicateurs sectoriels employés par le SNISE ne sont pas renseignés de façon régulière en raison de la faible fréquence des enquêtes nationales 6 mais des « indicateurs intermédiaires d'effet partiel et de produit » sont employés pour compenser ces manques. La fiabilité des informations concernant les indicateurs régionaux n'est pas encore garantie car la mise en œuvre de la Stratégie nationale de développement de la statistique (SNDS) n'est pas effective. On peut aussi s'interroger sur la validité du suivi et de l'évaluation par les autorités décentralisées en raison de leurs faibles capacités.

RESPONSABILITE MUTUELLE

Indicateur 12 : Les partenaires respectent le principe de responsabilité mutuelle

Cet indicateur sera renseigné par le Secrétariat de l'OCDE. Nous y apportons quelques informations qualitatives. La question de la responsabilité mutuelle est difficile à traiter en raison de la situation politique à Madagascar. Le dialogue entre les donneurs et la partie nationale est limité par la situation politique et il n'y a pas eu d'engagements formels auxquels les donneurs peuvent se référer, d'une part à cause de l'absence de reconnaissance des autorités de transition, d'autre part à cause de la suspension du Parlement depuis mars 2009. La partie nationale n'a pas fait de commentaires sur cet indicateur dans le questionnaire pour les gouvernements. Certains donneurs estiment que le suivi de cet indicateur n'a pas de raison d'être en 2011.

Conclusion

Un retour à la gestion de l'aide telle qu'elle était avant 2009 paraît difficile, néanmoins l’enclenchement de la réflexion sur de meilleures pratiques pour une gestion efficace de l’aide constitue un aspect positif de cette période de transition. Les critères de l'efficacité de l'aide se sont révélés peu applicables pour Madagascar, et ils le resteront jusqu'à ce que la situation politique se normalise. Malgré tout, il est à noter que pendant la transition, le dialogue entre partenaires a toujours été possible au niveau technique. S'il faut noter la volonté de communication de toutes les parties présentes, la concertation entre les donneurs pourrait être améliorée par le renforcement de l'activité des groupes sectoriels. La coordination offerte par le Système des Nations Unies devrait aussi reprendre toute son importance.

Dans le tableau des résultats de l'enquête 2010 ci-après, les résultats sont plutôt négatifs mais il faut les prendre avec nuance en raison de la situation politique qui complique la gestion de l'aide pour les donneurs comme pour la partie nationale depuis 2009.

6 En particulier, le recensement général de la population n'a pas été conduit depuis 1993. Les indicateurs concernant la population se basent sur des projections faites par l'INSTAT.

Tableau 10 : Tableau récapitulatif des résultats de l’enquête 2011 sur le suivi de la Déclaration de Paris

Principes et Indicateurs

Résultat 2007

Objectif-cible

Résultat 2010

Objectif-cible 2012

2010

Appropriation

Moyen

 

Faible

 

Les partenaires ont des stratégies de développement opérationnelles

1

C

B

D

B*

2a Des systèmes nationaux fiables de gestion des finances publiques

3,5

4

Résultat fourni par la Banque mondiale

 

2B Des systèmes nationaux fiables de passation des marchés

Non

Non

Résultat fourni par le Secrétariat de l'OCDE

 

disponible

disponible

Alignement

Moyen

 

Moyen

 

Les apports d'aide sont alignés sur les priorités nationales

3

87%

90%

74%

90%

Renforcement des capacités par un soutien coordonné

4

71%

75%

77%

90%

5a Utilisation des systèmes nationaux de gestion des finances publiques

21%

59%

14%

35%

5b Utilisation des systèmes nationaux de passation de marchés

26%

51%

17%

35%

Eviter les structures de mise en œuvre parallèles

6

48

25

49

24

7 L'aide est davantage prévisible

79%

85%

57%

50%

8 L'aide est non liée

84%

0%

Résultat fourni par le Secrétariat de l'OCDE

 

Harmonisation

Faible

 

Très faible

 

Utilisation de procédures ou dispositifs communs

9

44%

66%

9%

66%*

10a Missions conjointes sur le terrain

27%

40%

8%

30%**

10b Travaux analytiques coordonnées par pays

42%

66%

29%

40%**

Gestion axée sur les résultats

Faible

 

Faible

 

11

Cadres axés sur les résultats

C

A

Résultat fourni par le Secrétariat de l'OCDE

 

Responsabilité mutuelle

Moyen

 

Non applicable

 

12

Responsabilité mutuelle

Non

Oui

Non

Oui

(Indicateur)

 

* Objectif établi en 2008 pour 2010 reconduit en 2010 pour 2012 en raison de la situation politique du pays. ** Les objectifs proposés pour les indicateurs 10A et 10B sont temporaires.

Coordonnateur national : Isaora Zefania Romalahy, Secrétaire Technique Permanent chargé de la Coordination de l'Aide (STPCA/Primature), rmizef@gmail.com

Correspondant donneurs : Nicolas Kazadi, PNUD, nicolas.kazadi@undp.org

Sigles

ACBF : African Capacity Building Foundation AMP : Aid Management Platform CBN : Cadre budgétaire national CBM : Christian Blind Mission CBMT : Cadre budgétaire à moyen terme BAD : Banque africaine de développement BADEA : Banque arabe pour le développement économique en Afrique BM : Banque mondiale EPIN : Evaluations de la politique et des institutions nationales EPT : Education pour tous FDA : Fond de développement agricole FDL : Fond de développement local FTI : Fast-Track Initiative GAVI : Global Alliance for Vaccines and Immunization GEF : Global Environment Facility GFATM : The Global Fund to fight AIDS, Malaria and Tuberculosis INSTAT : Institut national de la statistique LFR : Loi de Finances rectificative MEI : Ministère de l'Economie et de l'Industrie MESNPM : Méthodologie pour l'évaluation des systèmes nationaux de passation des marchés MFB : Ministère des Finance et du Budget OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques OPEP : Organisation des pays exportateurs de pétrole SNISE : Système national intégré de suivi et d'évaluation SNU : Système des Nations Unies STPCA : Secrétariat technique permanent chargé de la coordination des aides UE : Union européenne PTF : Partenaire technique et financier USAID : United State Agency for International Development