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Université Mouloud Mammeri de Tizi-Ouzou

Faculté des Sciences Economiques, de Gestion et des Sciences


Commerciales

Economie des finances publiques

Section B

Réalisé par: Mme Cherfioui.F

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Plan de cours

Première partie : Les finances publiques et l’économie nationale

• Chapitre 1: Evolution des faits et des idées

• Chapitre 2:Justification et contestation du rôle de l’Etat et des finances


publiques

Deuxième partie : Le cadre de la technique budgétaire

• Chapitre 3: Le contenu du budget

• Chapitre 4: Les principes budgétaires

• Chapitre 5: Les décisions budgétaires

• Chapitre 6: Le trésor public, agent d’exécution du budget

Troisième partie : La structure du budget de l’Etat

• Chapitre 7: Les dépenses publiques

• Chapitre 8: Les recettes publiques

Quatrième partie : Soldes budgétaires et endettement public

• Chapitre 9: les soldes budgétaires effectifs

• Chapitre 10: Le financement des déficits budgétaires

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Première partie : Les finances publiques et l’économie nationale
Les finances publiques sont un facteur de puissance pour l’État. D'après l’économiste
autrichien Joseph Schumpeter (1833-1950), "ce sont les besoins financiers qui ont été à
l’origine de l’État". Ainsi, depuis l’Antiquité, le pouvoir politique s’est toujours préoccupé de
l’organisation de ses finances. L’Empire romain disposait d’un puissant système fiscal,
administrativement unifié et adapté à la diversité et à l’immensité de son territoire. À partir de
la fin du Moyen Âge, en France, un système financier organisé et performant procure au
monarque les ressources stables et dynamiques dont il a besoin pour la guerre (défendre ou
accroître son territoire), ou pour asseoir son pouvoir (financer un appareil judiciaire se
substituant aux justices ecclésiastique et seigneuriale, par exemple). Enfin, la perception de
l’impôt permet de mettre en place un appareil administratif sur tout le territoire.

L’organisation des finances publiques permet de prendre en charge des besoins


nouveaux. Leur poids révèle l’importance du rôle de l’État dans la société. Les dépenses
publiques n’ont ainsi jamais cessé de croître, l’action publique couvrant des secteurs de plus
en plus nombreux.

Elles sont aussi une source d’enrichissement. À partir du XVIIe siècle, le lien entre le
système fiscal et l’économie est établi. Les gouvernants comprennent que la structure de
l’impôt peut influencer les décisions des acteurs économiques. Plus tard au XXe siècle,
l’impôt devient également, à travers la redistribution des revenus qu’il permet, un outil de
justice sociale.

Enfin, l’organisation des finances publiques est un indice de la qualité du lien entre le
politique et le social. Lorsqu'elle prévoit des mécanismes de consentement à l’impôt, une
transparence des comptes et un contrôle sur les dépenses par des représentants élus, elle va de
pair avec la démocratie.

Chapitre 1: Evolution des faits et des idées


Introduction

Les finances publiques sont véritablement une discipline charnière qui inclut les questions
théoriques et intellectuelles sur l’impôt d’une part, et qui ne peut pas faire l’économie de
la réflexion sur les principes comptables, d’autre part.

Les finances publiques intègrent en outre dans leur champ disciplinaire tout ce qui est relatif
aux budgets publics et aux différents contrôles existant sur l’emploi des deniers publics.

Elles s’ouvrent de plus en plus vers de nouvelles thématiques, telles que l’évaluation des
politiques publiques ou encore la réforme de l’État (au sens large) et de l’administration.

Discipline-carrefour, car du fait des conditions mêmes de ses origines intellectuelles, elle
traverse les champs du droit et de l’économie, de la science politique et aussi de la
philosophie. À l’époque contemporaine, les techniques de gestion et le monde du
management y prennent une place croissante, sans effacer l’importance essentielle de ses
aspects juridiques.

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1. Définition des finances publiques

Les finances publiques peuvent être vues suivant différentes manières :

D’abord, les finances des personnes morales de droit public : l’Etat, collectivités
locales, établissements publics et les autres organises de droit public (et, sur le plan externe,
organisations internationales et supranationales).
Ensuite, les finances des administrations publiques. Sont considérées comme
administrations publiques les « unités institutionnelles » dont l’activité économique principale
consiste à effectuer des opérations de redistribution ou à produire des services non marchands
(ceux dont la vente couvre moins de la moitie des coûts de production) à partir des ressources
provenant en majorité (directement ou indirectement) des prélèvements obligatoires.
Enfin, les finances du secteur public. Les entreprises publiques, c'est-à-dire, les
entreprises industrielles ou commerciales sous le contrôle de la puissance publique (à
commencer par les entreprises nationalisées). Sont ajoutées aux administrations publiques.
Cet ensemble permettrait certainement de mieux mesurer le poids économique et financier de
la puissance publique, car l’autonomie des entreprises publiques par rapport au pouvoir
politique a toujours été très relative.

2. Le domaine des finances publiques

Les finances publiques ont trop souvent tendance à être réduites aux finances de l’Etat.
Pourtant, le budget de l’Etat, contenu dans la loi de finances annuelle, ne présente qu’une part
minoritaire de la masse des finances publiques. Toutefois, cette réaction s’explique en raison
de l’influence souvent déterminante de l’Etat en matière financière. Le budget de l’Etat
alimente très largement, par des subventions ou des dotations, ceux des collectivités
territoriales, il finance aussi de multiples organismes et entreprises publics. C’est le parlement
qui autorise l’impôt et qui détermine les dépenses. Grâce au trésor public, l’Etat conserve la
maîtrise de l’appareil financier. Enfin, avec l’aide de la cour des comptes et grâce au contrôle
du parlement, il dispose d’un droit de regard sur l’ensemble des finances publiques.

Les finances publiques se divisent en plusieurs secteurs dont les finances étatiques ne
constituent qu’un élément :

— En premier lieu, le secteur de l’Etat, pris dans le sens de gouvernement central. Ses
dépenses sont essentiellement financées par l’impôt et par l’emprunt (dés lors que le
budget est en déficit). Les dépenses et les recettes de l’Etat sont retracées chaque
année dans les lois de finances ;
— En second lieu, celui des collectivités territoriales et des établissements publics dotés
d’une autonomie financière. Leurs dépenses sont financées par les impôts locaux
(autorisés par la loi), des subventions étatiques, certaines taxes, des emprunts et autres
ressources propres ;
— En troisième lieu, celui de la protection sociale. Celle-ci est financée, en principe, par
des cotisations obligatoires (versées par les entreprises, les salaries et autres ayant
droit ;

A côté des ces quatre grands secteurs, font aussi partie du domaine des finances
publiques (au sens large) les organismes à caractère industriel et commercial (entreprises
publiques, établissements publics à caractère industriel et commercial) qui ont leurs propres

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ressources et dont le régime est plus proche du droit privé que du droit public, mais dont
l’Etat est le tuteur ou le principal actionnaire. Toutefois, on observe qu’en raison des règles
de libre concurrence imposées, ce secteur est de moins en moins financièrement dépendant de
l’Etat.
Les acteurs des finances publiques sont tous les organismes, publics et privés, financés
principalement par des prélèvements obligatoires sur les ressources des Français (sur
leurs revenus, leur patrimoine, etc.) ou leur consommation et intervenant dans un but
d’intérêt général.

Il s’agit :

 de l’État ;
 des collectivités territoriales et de leurs groupements : communes, départements, régions,
collectivités d’outre-mer, collectivités à statut particulier, établissements publics de
coopération intercommunale, syndicats mixtes, etc.
 des organismes de protection sociale : organismes obligatoires de Sécurité sociale,
 d’organismes divers d’administration centrale et sociale : opérateurs de l’État (notamment
établissements publics nationaux), organismes finançant des politiques sociales (ex : Fonds
de solidarité vieillesse, Fonds de financement de la protection complémentaire de la
couverture universelle du risque maladie, Fonds de financement de l’allocation
personnalisée à l’autonomie). Y sont inclus également des organismes de droit privé
participant à la puissance publique ;

Certains acteurs jouent un rôle déterminant :

 le Parlement consent l’impôt, vote les recettes et les dépenses de l’État et des organismes
sociaux, approuve les comptes et contrôle l’utilisation de l’argent public ;
 le ministère chargé des Finances élabore les règles des finances publiques, les pilote, les
contrôle et recouvre les impôts ;
 la Cour des comptes juge les comptes des comptables publics, contrôle la gestion de toutes
les administrations, de tous les organismes publics ou parapublics nationaux, ainsi que
l’emploi des fonds publics qui sont alloués à des organismes privés. Elle assiste le Parlement
et le Gouvernement dans leurs missions.

3. L’évolution historique des finances publiques

Les opérations des finances publiques sont aujourd’hui très importantes et diversifiées
du fait du développement de l’interventionnisme public et de l’évolution des conceptions sur
les finances publiques.

3.1. Le développement de l’interventionnisme de la puissance publique

Le développement de l’interventionnisme est essentiellement dû aux crises


économiques du XXème siècle qui ont modifié les représentations de l’Etat. L’ampleur des
difficultés (chômage, faillites….) a donné aux gouvernements une mission de stabilisateur de
l’économie afin de porter remède à la dépression et de secourir les personnes qui ont perdu
leur travail.

a. La crise de 1929

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L’influence de la grande dépression des années 1930 a été profonde. Les pouvoirs
publics après avoir appliqué la doctrine du « laissez faire, laissez passer » sont obligés
d’intervenir dans l’économie pour faire face à la montée du chômage.

b. La crise des années 1970-1980

Lors de la crise qui a suivi le premier choc pétrolier, l’intervention de l’Etat connaît une
nouvelle accélération du fait des difficultés d’insertion des actifs sur le marché du travail
(développement de l’Etat, employeur), des déficits de la sécurité sociale, des besoins de
financement des entreprises publiques.

Pour la lutte contre les crises, l’interventionnisme s’est principalement manifesté de


trois façons:

Il s’agit d’abord du développement de l’Etat législateur, puisque le droit économique


et social est devenu particulièrement touffu et a été parfois doublé d’une planification, qui,
pour n’être qu’indicative, manifestait la vocation que se reconnaissaient les pouvoirs publics à
régir la vie économique et sociale.

Il s’agit ensuite du développement de l’Etat –providence chargé d’opérer ou de faire


opérer une redistribution des richesses par voie d’un système de sécurité sociale et plus
généralement, de prestations sociales (publiques ou privées), qui, ajoutées aux dépenses de
sécurité sociale, constituent des « comptes de la protection sociale » ;

Il s’agit enfin du développement de l’Etat-employeur puisque les effectifs en activité


dans le secteur public sont très importants; cette qualité d’employeur est parfois doublée de
celle d’entrepreneur puisqu’a été crée, notamment par le phénomène de nationalisation.

3.2. Evolution de la conception des finances publiques

L’évolution de la conception des finances publiques modernes est essentiellement


résumée en trois grandes périodes :

 Les finances publiques libérales classiques;


 La période interventionniste ou providence ;

a. les finances publiques libérales classiques

Elles dominent le XIXe siècle et le début du XXe siècle. Cette période est marquée par
l’idéologie libérale dans sa double expression politique et économique. Le libéralisme
politique s’exprime à travers le système représentatif en particulier le régime parlementaire.
Quant au libéralisme économique, il repose sur la doctrine physiocrate du « laissez faire-
laissez passer » qui implique une neutralité de l’Etat dans le domaine économique : c’est la
théorie de l’Etat minimum ou de l’Etat gendarme.

La période des finances dites classiques se caractérise aussi par la neutralité économique
des finances publiques. Elle est directement liée au libéralisme économique et se réalise de
deux façons. D’une part, avec le principe de limitation des dépenses publiques, ce qui
implique, le budget n’est pas utilisé pour agir sur la conjoncture économique. L’Etat
n’intervient donc pas en matière économique et sociale. En outre, ces dépenses publiques
n’auront comme seul objectif que de financer les services publics (les dépenses de
fonctionnement) et la fiscalité ne joue aucun rôle redistributif, par définition limités dans le

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cadre d’un Etat gendarme. D’autre part, avec le respect de l’équilibre budgétaire qui est un
véritable dogme.

La règle de l’équilibre budgétaire dans l’analyse classique est considérée comme un


principe sacro-saint. Donc, le déficit est proscrit pour les classiques. Le souci de l’équilibre
budgétaire était fondé sur le raisonnement suivant: lorsque le budget est en déséquilibre, l’Etat
est obligé d’emprunter. Or que les emprunts publics viennent accroitre les dépenses des
années suivantes, puisque il faudra les amortir et verser les intérêts correspondants, ce qui ne
fera qu’aggraver le déficit. Il va ainsi se trouver prisonnier d’un processus d’endettement qui
risque de le mener à la catastrophe.

Donc, il en résulte que les finances publiques classiques ne connaissent pas la politique
d’intervention par le déficit budgétaire. En réalité, cette règle n’est guère respectée dans la
pratique et, si l’on se réfère à l’exécution du budget, on constate que de nombreux exercices
font apparaître un déficit.

b. la période interventionniste

Cette période est issue des profonds bouleversements engendrés par la première guerre
mondiale. A l’Etat libéral, opposé à tout interventionnisme, succède un Etat providence
chargé de responsabilités plus importantes. Ces transformations vont changer radicalement la
physionomie des finances publiques et se concrétiseront, pendant la période de l’entre- deux-
guerres, dans les domaines économique, politique et institutionnel.

Les transformations économiques sont issues de la crise de 1929 qui a montré


l’insuffisance de la loi du marché et qui a légitimé l’action économique de l’Etat. Après cette
crise économique, l’action de la puissance publique en vue de réguler et d’orienter l’économie
n’est plus contestée.

Les finances publiques seront considérablement affectées par ces profonds changements
en ce sens que les caractéristiques fondamentales des finances publiques classiques, à savoir,
la neutralité va disparaître.

Le déclin de la neutralité, pour sa part, est marqué par la disparition des deux formes de
neutralité. La neutralité objective est en effet affectée par la disparition du principe de
limitation des dépenses publiques. Dans tous les Etats, on assiste à une augmentation
considérable des dépenses publiques liée à l’Etat providence. La neutralité subjective est
également touchée en ce sens qu’existe désormais une volonté d’utiliser les finances
publiques afin d’influencer l’économie. Ainsi le dogme de l’équilibre disparaît pour céder le
pas aux politiques fondées sur le déficit budgétaire avec le budget cyclique et le déficit
systématique. Les finances publiques deviennent ainsi un instrument privilégié de la conduite
de la politique économique.

Chapitre 2:Justification et contestation du rôle de l’Etat et des finances


publiques

I – Les justifications de l’intervention publique

L’Etat intervient pour réguler l’économie et pour assurer certaines formes de solidarité. Il a
également vocation à prendre en main ce que le marché n’est pas capable d’accomplir seul.

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A – La régulation économique

La régulation économique consiste à influencer dans le court et moyen terme les grandeurs
économiques les plus significatives : P.I.B, emploi, inflation, commerce extérieur en
particulier. On parle aussi de politique économique conjoncturelle. Pour ce faire, les pouvoirs
publics disposent de deux instruments essentiels : la politique budgétaire et la politique
monétaire.

La politique budgétaire peut-être définie comme un ensemble de choix relatifs aux recettes et
aux dépenses publiques afin d’atteindre des objectifs macro-économiques. Schématiquement,
deux catégories de politiques sont à opposer : les politiques de relance et les politiques de
rigueur (dites aussi de stabilisation, de refroidissement …).

Les politiques de relance visent à élever le taux de croissance de l’économie. Cet objectif peut
être poursuivi pour rendre le pays plus prospère de sorte à ce que sa population bénéficie d’un
meilleur niveau de vie. Il peut également s’avérer être un moyen de favoriser l’emploi puisque
l’élévation de la production intérieure s’accompagne souvent d’un accroissement des besoins
en facteurs de production dont le travail fait partie (à côté du capital).

La mise en évidence initiale de l’intérêt de ce type de politique est à mettre au compte de


l’économiste anglais JM. Keynes (1883-1946). Ses préconisations en la matière ont consisté
en une augmentation des dépenses publiques afin de prendre le relais et de stimuler une
demande intérieure atone (préconisations formulées durant la grande dépression des années
30).

Le multiplicateur keynésien ou multiplicateur de dépenses est le mécanisme par lequel une


dépense publique supplémentaire (par exemple : des travaux publics) va susciter une
production pour laquelle les producteurs seront retribués et dès lors en mesure d’adresser à
leur tour une demande à d’autres agents économiques qui feront de même et ainsi de suite. En
théorie, ce mécanisme peut se poursuivre tant que le montant de la dépense publique n’a pas
été intégralement épargné par les agents économiques. Le multiplicateur est égal à 1/(1-c) en
économie fermée (cf. document 1), rapport dans lequel c équivaut à la propension marginale à
consommer.

Les politiques de relance se justifient d’autant plus que l’économie connaît une récession. En
revanche, en période de croissance soutenue, le choix peut se porter sur une politique de
rigueur.

Les politiques de rigueur visent à lutter contre les effets d’une demande jugée excessive en la
tempérant. On prendra l’exemple de l’inflation. En période de croissance, l’offre de facteurs
de production d’une part et l’offre de produit d’autre part peuvent s’avérer insuffisante pour
répondre à une demande croissante. Par conséquent, les conditions du marché vont avoir
tendance à accélérer la hausse des prix. Pour éviter que l’inflation ne devienne trop forte, la
politique budgétaire peut chercher à freiner la demande à l’origine de la hausse des prix. Il
sera envisagé de diminuer les dépenses de l’Etat (composante et déterminant de la demande)
et d’augmenter les taux d’imposition afin de retirer du pouvoir d’achat aux ménages.

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Le deuxième instrument essentiel évoqué est la politique monétaire. D’une manière générale,
elle consiste à influencer la masse monétaire c’est-à-dire la quantité de monnaie en
circulation. En raison de la relation existant entre la masse monétaire et le niveau général des
prix (relation exprimée par la théorie quantitative de la monnaie et résumée par l’égalité
P.Q=M.V), la politique monétaire influence aussi ce dernier. C’est même l’objectif prioritaire
assigné à la Banque Centrale Européenne (BCE), au terme du Traité de Maastricht, que
d’assurer la stabilité des prix (la BCE s’est fixé un taux d’inflation annuel moyen maximal de
2% pour l’ensemble des pays ayant adopté l’Euro). L’outil principal employé par la BCE pour
réguler la masse monétaire et contribuer à déterminer l’inflation est le taux d’intérêt (celui
qu’elle accorde aux banques commerciales en contrepartie du refinancement).

Outre la régulation économique, l’Etat exerce des missions sociales

B – Les missions sociales de l’Etat

Grâce aux prélèvements obligatoires, l’Etat entendu dans son sens le plus large (c’est-
à-dire y compris les organismes de sécurité sociale) verse des revenus de transfert. En théorie,
on doit distinguer ce qui relève de l’assurance sociale et ce qui relève de l’assistance sociale.
Dans le premier cas, une contribution préalable est nécessaire à la prise en charge d’un
risque ; par exemple, il faut avoir cotisé pour percevoir des indemnités en tant que chômeur.
Dans le deuxième cas, celui de l’assistance, l’appartenance à la collectivité permet de
bénéficier d’une aide, ce qui n’exclut pas le respect de certaines conditions ; par exemple,
toute personne libre, privée de revenu, âgée d’au moins 25 ans, et non étudiante a droit au
RMI. En pratique, les deux principes sont étroitement liés. Depuis 1984, l’indemnisation des
chômeurs repose sur l’assurance pour ceux dont la période de chômage est compatible avec la
durée de cotisation (indemnités financées par les cotisations) et sur l’assistance pour les
chômeurs de longue durée, dits en fin de droits, et plus largement ceux n’ayant pas cotisé
suffisamment longtemps pour être pris en charge par l’assurance chômage (indemnités dès
lors financées par des recettes fiscales). Le basculement d’une part croissante des cotisations
sociales vers la Contribution Sociale Généralisée (C.S.G) depuis 1991 et l’instauration de la
Couverture Maladie Universelle (C.M.U) versée depuis 2000 (cf. document 5) semblent
indiquer une progression de l’assistance tandis que l’adoption d’une part de retraite par
capitalisation via l’équivalent de fonds de pension renforcerait la logique assurantielle.

Cependant, si l’on veut bien considérer que la solidarité ne se limite pas aux relations
apparemment unilatérales, où certains donnent et d’autres recoivent mais comprend également
les cas où un membre est tantôt contributeur et tantôt bénéficiaire en fonction des aléas de la
vie, on peut admettre que les revenus de transfert participent de cette solidarité. Un aperçu des
quatres branches de la sécurité sociale permet alors d’illustrer cette mission de l’Etat
providence.

Dans le système de retraite par répartition où les actifs du moment cotisent pour les retraités
du moment, la branche vieillesse témoigne d’une solidarité entre les adultes actifs et les
retraités.

La branche maladie met en évidence l’existence d’une solidarité des actifs en bonne santé
envers les actifs malades ou accidentés ainsi qu’envers tout ayant droit.

La branche emploi prenant en charge l’indemnisation des chômeurs concrétise une solidarité
entre les actifs occupés et les actifs dépourvus d’emploi.

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A travers les allocations familiales notamment, la branche famille, instaure une solidarité
entre les âges ainsi qu’entre ceux qui n’ont pas d’enfants ou en ont peu et les familles plus
nombreuses. (Même si ce n’est pas le but affiché des allocations familiales que d’assurer une
solidarité financière).

Le budget de l’Etat central et ceux des collectivités locales (Conseils géneraux en particulier)
comportent également des fonds destinés à assurer la solidarité, financement des minima
sociaux et aide sociale notamment.

Ces exemples font apparaître des missions sociales de l’Etat repérables par la définition d’un
cadre réglementaire et la redistribution de revenus.

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