Ponencia presentada en el XVII Congreso Nacional y I Congreso

Internacional de Estudios Electorales, celebrado en Santiago de

Querétaro, Qro.,México, los días 26, 27 y 28 de octubre de 2005,
bajo la organización de la Sociedad Mexicana de Estudios
Electorales (SOMEE) y el Instituto Electoral de Querétaro.

Publicada en la Revista Escrutinio núm. 1-2, Instituto Electoral de

Tlaxcala, 2005.

Modelos locales de fiscalización

del financiamiento de los partidos
políticos y alternativas viables
Miguel González Madrid
Cesáreo Santamaría Madrid

Introducción
Prácticamente en todas partes en donde se realizan elecciones democráticas, con
financiamiento público y/o privado de los partidos políticos, se discute sobre
problemas de exceso de financiamiento para campañas electorales, corrupción en el
ingreso y uso de recursos económicos, saturación de la vida colectiva por el mercado
mediático, ventajas de los candidatos con mayor financiamiento privado, incapacidad o
ineficacia de los órganos electorales para fiscalizar los recursos de los partidos,
tensiones entre los partidos y los órganos de fiscalización cuando se imponen
sanciones, cuestionamiento sobre la autonomía de los órganos electorales, etc.
Sin duda, el dinero es el origen de muchos problemas, por lo menos en lo que
atañe al ámbito político-electoral, en donde la renovación periódica de los poderes
públicos requiere de grandes flujos de dinero. Garantizar el ejercicio de derechos
político-electorales y consolidar la vida democrática de un país o de una comunidad
local se ha vuelto costoso, no sólo porque para ello se requiere de una porción
importante de subvenciones públicas, sino también porque el dinero privado que se
inyecta particularmente a las campañas electorales parece no tener límite alguno;
sabemos que una serie de límites están formalmente establecidos, pero algunos suelen
resultar de difícil aplicación o su inobservancia es una práctica irregular lamentable.
Por tanto, fiscalizar (vigilar, controlar, indagar y calificar) los flujos de dinero,
su uso y su aplicación concreta en ese campo es una facultad incuestionable por
razones básicas que conciernen al interés público y a principios constitucionales:
a) Todo recurso público, por su naturaleza y porque su asignación específica
sacrifica necesidades de la sociedad no programadas, debe ser objeto de
fiscalización.
 b) Toda entidad pública debe estar sujeta a reglas de responsabilidad y obligada a
informar periódicamente a la autoridad competente (por lo menos) de los
recursos utilizados.

27 c) La fiscalización del dinero privado ingresado a los partidos políticos debe ser
fiscalizado en tanto que su uso tiene un impacto concatenado en los actos
públicos desarrollados por éstos y en la decisión colectiva.
d) La fiscalización del dinero privado debe estar basada en medidas que
prevengan su ingreso ilimitado, lo cual, de ocurrir, puede poner en riesgo la
igualdad de las condiciones de la contienda electoral.
En la primera parte de este trabajo se destacan elementos de análisis
comparado relacionados con los diversos modelos nacionales de financiamiento
político, algunos de los cuales han demostrado ser más eficaces que otros en el
tratamiento de un cierto tipo de problemas, y tal vez representen una referencia
relevante para instaurar medidas similares en otros lugares, con la reserva necesaria
tratándose de contextos y culturas políticas también diversas. Se insiste en que, en
mayor o menor grado, todos los modelos plantean problemas comunes que requieren
de un análisis minucioso multidisciplinario, de una proposición adecuada de reformas
legales y constitucionales, de un rediseño de los órganos del fiscalización, de programas
compartidos para el desarrollo de la cultura política democrática y de un
procedimiento de designación de los integrantes de los consejos generales basado en
una estrategia de méritos y aplicación de exámenes públicos. Algunos de esos
problemas se señalan ahora (aunque debemos estar interesados permanentemente en
cómo resolverlos) con la finalidad de tener una imagen global de las implicaciones del
tema del financiamiento político-electoral, a saber: el punto de equilibrio que debe
haber entre el financiamiento público y el financiamiento privado; el umbral básico de
necesidades electorales de los partidos políticos; el punto de equilibrio entre los
principios de libertad y de igualdad en el ejercicio de derechos político-electorales; el
tipo de órgano especializado de fiscalización que pueda garantizar los principios de
eficacia, imparcialidad, profesionalismo y disciplina; los segmentos específicos o la
distribución de tiempos y espacios en medios privados de comunicación electrónica
que pueden utilizar los partidos y los candidatos; y la distribución adecuada del
financiamiento en coherencia con los parámetros de representatividad político-
electoral y de cobertura del registro de candidaturas, y en acatamiento de los
principios de equidad e igualdad.
En la segunda parte se intenta una descripción de algunas características de los
treinta y dos modelos locales en México relativos al financiamiento y la fiscalización de
ingresos y gastos de los partidos, que en sucesivos resultados del análisis comparado
puedan sustentar una argumentación a favor de un rediseño del marco jurídico y de las
instituciones electorales.
En la tercera parte se presenta la hipótesis relativa a la viabilidad de la
instauración de un nuevo modelo de órgano electoral de fiscalización conforme a dos
opciones que tienen su antecedente en algunas entidades federativas.
Intencionalmente se evita cargar el señalamiento de ventajas hacia una u otra opción,
puesto que la decisión de adoptar uno u otro modelo alternativo es una cuestión
práctica de la agenda legislativa, y no se cuenta con una evaluación de resultados y de
desempeño en cada caso que pudiera respaldar las ventajas en una dirección concreta.
 Se concluye con una serie de propuestas de reforma electoral que son necesarias en
el ámbito federal o en el local, según se trate, que faciliten el rediseño institucional y la
puesta en práctica de una nueva cultura del financiamiento político-electoral.

27
Tendencias de financiamiento
El libro Dinero y contienda político-electoral, producido en 2003 por un colectivo de
autores expertos en el tema (Daniel Zovatto et al), con el sello editorial de diversas
instituciones y el Fondo de Cultura Económica, ofrece un panorama desigual y
combinado en diversos países tanto del uso de financiamiento público y privado por
parte de los partidos políticos y los candidatos, así como de la aplicación de
mecanismos para su fiscalización. Otros trabajos también pueden ser citados con esa
orientación, por ejemplo los de María del Pilar Hernández, 1 Carlos Peña González,2
Xiomara Navas Carbo,3 Fernando Carrillo Flórez,4 Jorge Mario García Laguardia, 5
Eduardo Guerrero Gutiérrez,6 Delia Ferreira Rubio,7 Kevin Casas-Zamora,8 Carlos
Navarro Fierro,9 entre muchos más.
El modelo de financiamiento público-privado de los partidos políticos es
dominante en Europa continental (Nassmacher y Koolf, 2003: 162-163) y América
Latina (Hernández, 2004). En los Estados Unidos de América, en donde se combina
financiamiento público y privado sólo para la elección presidencial (no para la elección
de senadores y congresistas), el financiamiento privado es dominante, no el dinero que
legalmente aportan los particulares, sino el llamado “dinero blando” o, según Keith

1
“Financiación de los partidos políticos. Replanteamiento y estudio comparado en
Iberoamérica”, descargado de http://www.us.es/
2
“Dinero y política. Sobre las formas de financiamiento electoral” y “El sonido del dinero. El
gasto electoral y la libertad de expresión”, en Estudios Políticos núms. 84 y 87,
respectivamente.
3
“La financiación electoral en América Latina. Subvenciones y gastos”, en Pilar del Castillo y
Daniel Zovatto: La financiación de la política en América Latina, Instituto Interamericano de
Derechos Humanos / Centro de Asesoría y Promoción Electoral, Costa Rica.
4
“La financiación de la política en América Latina”, en Instituciones y Desarrollo núm. 4,
revista del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalunya; además, su colaboración en
el libro colectivo La política importa. Democracia y desarrollo en América Latina, en autoría
compartida con Daniel Zovatto et al, publicado por el BID y el Instituto Internacional para la
Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA), con apoyo de la UNESCO, Washington, D.C., 2003.
5
“La financiación política en América Latina. Una visión crítica”, en Dinero y Política. La
cuadratura del círculo de la democracia en Latinoamérica, descargado de http://www.us.es
6
Principalmente Fiscalización y transparencia del financiamiento a partidos políticos y
campañas electorales: dinero y democracia, Auditoría Superior de la Federación, serie Cultura
de la Rendición de Cuentas núm. 6, México.
7
“Financiamiento político: rendición de cuentas y divulgación” y “Financiamiento político en el
Cono Sur: Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay”, en Steven Griner y Daniel Zovatto
(editores): De las normas a las buenas prácticas. El desafío del financiamiento político en
América Latina, publicado por la OEA e IDEA, Costa Rica, 2004.
8
Kevin Casas y Daniel Zovatto, “Financiamiento político en Centroamérica, Panamá, República
Dominicana y México”, en Steven Griner y Daniel Zovatto (editores), op. cit.; además,
“Regulando el financiamiento de las campañas: Mitos, límites y propuestas”, en
http://www.worldbank.org/
9
Regímenes de financiamiento y fiscalización y garantías de equidad en la contienda electoral.
Estudio comparado de 19 países de América Latina, publicado por el IFE y la OEA, 2005,
descargado de http://www.ddpa.oas.org/
 Ewing, “dinero débil”:10 dinero proveniente de grupos económicamente poderosos, no
regulado por la ley federal, y cuyo destino se concentra principalmente en las campañas
de los candidatos. Los parámetros legales para acotar la múltiple combinación de
fuentes de financiamiento y los mismos topes de gastos son prácticamente
27 insuficientes, difusos o inexistentes (por falta de legislación o por declaración de
inconstitucionalidad), de modo que los grupos de interés utilizan con amplio margen
de libertad a los partidos políticos para influir en las campañas electorales mediante un
flujo creciente de dinero privado (Alexander, 2003: 341-345).
En los países de Europa centro-oriental parece existir una tendencia desigual a
otorgar financiamiento público a los partidos políticos, con excepción de Ucrania; por
otra parte, si bien los partidos políticos pueden obtener contribuciones individuales, se
ha legislado —con una preferencia desigual de temas— para evitar que obtengan
contribuciones anónimas, de sindicatos, de sociedades de beneficencia, de empresas
paraestatales, de fundaciones y organizaciones religiosas (Walecki, 2003:153-161).
Con excepción de una pobre regulación de gastos de campañas en algunos de
esos países, en términos de la fijación de lo que se ha dado en llamar “tope máximo de
gastos de campaña”, el problema de la legalidad del financiamiento de los partidos
políticos no existe en los países de Asia del sur, en donde son considerados todavía
como asociaciones privadas; por tanto, no se sabe cómo recaudan fondos y cómo
gastan sus ingresos, y sólo en el caso de la India se monitorea una parte del espectro de
ese tipo de gastos (Jain, 2003: 99-100).
En los países africanos francófonos el tema del financiamiento político apenas
existe, pero de entre ellos el caso de Senegal es verdaderamente excepcional, ya que la
legislación electoral concede equitativamente lugares especiales gratuitos a los
candidatos “para exhibir sus declaraciones de principios, circulares y carteles electoral,
y prohíbe “el uso de publicidad comercial por medio de la prensa, la radio y la
televisión, con el fin de mantener los gastos electorales dentro de lo razonable y de
reducir las injusticias que resultan de la desigualdad de medios financieros de los
candidatos”, con excepción de los candidatos para la elección presidencial, a quienes se
les otorga tiempo en radio y televisión (Mbodji, 2003: 141). El caso de Senegal se ubica
en el mismo rango del caso chileno en cuanto al objetivo de evitar que los medios de
comunicación masiva puedan ser utilizados por los candidatos con mayor
financiamiento privado disponible para ahogar a sus competidores en publicidad.
Puede ser que un límite al gasto electoral desaliente la contratación excesiva de
tiempos y espacios en los medios de comunicación masiva, pero hay otro tipo de límites
que se pueden imponer, en la hipótesis de que si se reducen las necesidades de
los partidos políticos y los candidatos es posible desincentivar el gasto
excesivo. Al respecto citamos a Salvador Valdés P.:

[…] en Chile ya existen otros límites que dificultan a los candidatos mejor
financiados ahogar en publicidad a sus competidores. Chile ya prohíbe a los
canales de televisión abierta y de cable transmitir publicidad de candidaturas y
partidos. También prohíbe a las radios y a la prensa escrita transmitir
publicidad de candidaturas y partidos fuera de un período de 27 días anterior a

10
Keith Ewing, “Corrupción en el financiamiento de los partidos: el caso para normas
globales”, que forma parte del Informe de Corrupción Global 2001.
 la elección. Los medios de comunicación ya están sujetos a un dictamen del
Consejo Nacional de Televisión que exige transmitir noticias y programas
políticos en forma equilibrada.

27
A su vez, en los países africanos anglófonos la regulación del financiamiento
político es débil y desigual; en algunos de ellos hay la prohibición de aportaciones del
extranjero y en otros se establece la obligación de reportar las fuentes de
financiamiento partidista; además, si bien se otorga financiamiento público en alguna
medida, con o sin disposiciones legales, uno de los problemas en algunos de esos países
es el uso ilícito o discrecional de dinero público para fines partidistas, sobre todo para
favorecer a los partidos gobernantes.
Para el caso mexicano, desde 1996, el tema del financiamiento partidista y el de
su fiscalización ha sido materia de debate central en los círculos académicos, políticos y
gobernantes, sobre todo por la gran cantidad de dinero privado que parece filtrarse ya
no sólo a las campañas electorales principalmente de los candidatos a los cargos de
Presidente de la República, Senador, Diputado Federal y Gobernador, sino también a
las precampañas y aun lo que se ha dado en llamar las ante-precampañas, aunque
estas dos figuras no existen en el marco jurídico electoral federal. En esa dinámica de
realismo político es imposible que en México opere el principio de dominancia del
financiamiento público sobre el privado, incorporado constitucionalmente desde ese
año. Sin duda, es ilustrativo al respecto el caso de la larga precampaña de Vicente Fox
para tratar de llegar con ventaja a la campaña electoral presidencial de 2000, por la
gran cantidad de dinero privado aportado y los compromisos creados con la
plutocracia. En diversas partes del mundo se cuestiona la creciente erogación de dinero
para campañas electorales y precampañas, estén o no reguladas estas últimas; no
obstante, como menciona el Dr. Kevin Casas-Zamora, algunos realizan ejercicios
estadísticos para mostrar que esa tendencia es aparente si se toma en cuenta una base
de precios constantes (cfr. Casas-Zamora, en http://www.worldbank.org/ ); pero ese
tipo de ejercicios están lejos de ocultar al sentido común una realidad prácticamente
ordinaria, sobre todo cuando el gasto social parece estar a la zaga del gasto para
desarrollo político e institucional.
Es un hecho que las disposiciones legales y las bases constitucionales en
muchos países, relativas al financiamiento y la fiscalización en materia política y
electoral, han sido desbordadas por la realidad. Originariamente, el financiamiento
público se otorgó en algunos países como una condición para evitar que los partidos
dependieran del dinero privado y, por ende, se convirtieran en rehenes de intereses
privados; ahora ya no sólo es preocupante esta cuestión, sino además la de que ciertos
grupos de interés puedan filtrar dinero ilícito para ganar a toda costa una elección. En
otros casos se otorgó con la finalidad de evitar una competencia desigual entre partidos
de por sí desiguales en cuanto a cantidad de afiliados, proximidad con la clase
gobernante, distribución territorial y vinculación con poderosos grupos de interés. Sin
embargo, como en el caso mexicano, sobre todo para ante-precampañas, precampañas
y campañas electorales, el principio de prevalencia del financiamiento público sobre el
financiamiento privado (artículos 49 párrafo 1 inciso a) del Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales, y 41 fracción II de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos) parece haber derivado pronto en un principio de
papel.
 Las evidencias de gastos ejercidos en el ámbito federal y en los ámbitos locales
ponen en evidencia tres cosas:
a) Los partidos políticos gastan más dinero privado comparativamente con la cantidad
de dinero público autorizado, seguramente porque, con costos de campaña electoral
27 elevados, el financiamiento público resulta insuficiente.
El argumento de Antonio Argandoña al respecto es que “en la medida en que la
financiación pública no sea suficiente, se pueden crear incentivos para la búsqueda de
fondos ilegales” e inmorales.11 Desde luego, cuando se habla de la preocupación por el
creciente flujo de dinero privado particularmente a las precampañas y campañas
electorales, se trata de este tipo de fondos, de dinero “blando”, que no puede reportarse
porque ello revelaría la comisión de graves faltas a la ley. A su vez, el excelente trabajo
colectivo de Daniel Zovatto et al, publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo
y el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, en 2003 (con
reimpresión en 2005), sostiene un argumento del mismo corte y da cuenta del
sintomático deterioro de la política:

La necesidad de realizar campañas electorales cada vez más costosas y

mantener la maquinaria del partido en funcionamiento va de la mano con una
reducción en la recaudación de las cuotas de los afiliados de los distintos
partidos. Esta combinación de factores hace que muchas agrupaciones, para
recolectar sumas de dinero tan elevadas, cedan a la tentación de prestar poca
atención a su origen, abriendo así las puertas al financiamiento ilegal.12

b) Los candidatos tienden a presionar al alza el gasto de campañas por encima del tope
máximo establecido por los órganos electorales o por la ley, de lo cual obviamente no se
les ocurrirá hacer reporte alguno.
c) Aproximadamente dos tercios del gasto electoral se realiza en publicidad a través de
radio, televisión y medios impresos. México, Estados Unidos de América y Argentina son
los países que más dinero gastan en cantidades absolutas, de modo notablemente
superior al resto de países del continente americano, según la Fundación Poder
Ciudadano.13

11
De acuerdo con Antonio Argandoña (“La financiación de los partidos políticos y la corrupción
en las empresas”, en Papeles de Ética, Economía y Dirección núm. 6, 2001), “si los fondos
públicos resultan insuficientes (desde el punto de vista de los partidos y de los candidatos), se
generarán incentivos para aumentar su cuantía, sea mediante nuevos fondos públicos (lo que
acentúa su ineficiencia económica y entra en conflicto con otros usos de esos fondos), recursos
privados legales […] o medios ilegales (por ejemplo, mediante la creación de empresas
privadas cuyos beneficios se destinan a financiar al partido). Por tanto, la insuficiencia de los
fondos nos sitúa ante posibles conductas ilegales e inmorales”.
12
J. Mark Payne, Daniel Zovatto G., Fernando Carrillo Flórez y Andrés Allamand Zavala (2005),
La política importa. Democracia y desarrollo en América Latina, publicación del BID y el
Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, con apoyo de la UNESCO,
Washington, D.C., p. 180.
13
Según un documento descargado de http://www.poderciudadano.org.ar suscrito por Poder
Ciudadano.
 El caso de los Estados Unidos de América es paradójico en la toma de una
posición contraria a la fijación de límites a los costos de las elecciones, bajo una
justificación bastante dudosa. Se cita al respecto a Keith Swing: “Muchos de los
problemas relativos al financiamiento de partidos en los Estados Unidos son un
27 resultado directo de la decisión de 1976 de la Corte Suprema para derribar los límites
de gasto introducidos después de Watergate —límites que se establecieron para
eliminar la corrupción electoral mediante la reducción de los costos de las campañas.
La Corte invocó la Primera Enmienda (la cual garantiza la libertad de expresión) y
emitió la opinión [consistente en] que el dinero es expresión. Se reglamentó que era
inconstitucional reducir el gasto de candidatos adinerados a fin de motivar la reducida
voz de los menos adinerados”.14 Este tema es tratado en otra sección de este trabajo.

Transparencia vs Corrupción
La búsqueda de nuevos límites
Hay una ola mundial que se dirige a prevenir la corrupción en el financiamiento a los
partidos políticos, por lo menos a través de mecanismos de transparencia que permitan
conocer los nombres de los donantes; los montos aportados, los movimientos y las
transferencias de dinero; las adquisiciones de bienes y servicios; los nombres de los
proveedores; y las comprobaciones contables y fiscales. 15 En México, la fuerza
vinculatoria de esos mecanismos con respecto a los partidos políticos puede derivar de
dos tipos de ordenamientos legales o “reglas de transparencia financiera” 16, en el ámbito
federal y en los ámbitos locales: a) la ley electoral, que obliga a los partidos a informar
periódicamente o durante un lapso determinado de sus ingresos y egresos, y de manera
específica de los gastos de campaña electoral; b) la ley de transparencia y acceso a la
información pública, que obliga a las entidades públicas (incluidos los partidos políticos)
a proporcionar a través de medios idóneos dicha información. Toda ley, sin embargo,
está sometida a un régimen constitucional de valores y principios y, por ende, a la
salvaguarda de derechos fundamentales (incluso no constitucionalizados); así, en un
estudio acerca de los fundamentos de un marco regulatorio del financiamiento político
para el caso chileno, se considera la necesidad de tutelar una serie objetivos, valores y
14
Keith Ewing, “Corrupción en el financiamiento de los partidos: el caso para normas Globales”,
como parte del Informe de Corrupción Global 2001, descargado de
http://www.globalcorruptionreport.org/
15
Varios trabajos pueden ser consultados al respecto; citamos algunos que aportan en este
campo la idea de que la transparencia de la información presupuestaria de los partidos
políticos es importante, pero no sustitutiva de una reducción del impacto del exceso del dinero
en la formación de la decisión política. Eduardo Guerrero Gutiérrez (2003), Fiscalización y
transparencia del financiamiento a partidos políticos y campañas electorales: dinero y
democracia, Auditoría Superior de la Federación, serie Cultura de la Rendición de Cuentas núm.
6, México; Comisión Asesora Presidencial para el Fortalecimiento de los Principios de
Transparencia y Probidad Pública (2003), “Regulación del financiamiento de la actividad
política”, en Estudios Políticos núm. 90, Chile, pp. 447-476; y Delia M. Ferreira Rubio (2004),
“Financiamiento político: rendición de cuentas y divulgación”, en Steven Griner y Daniel
Zovatto (editores): De las buenas normas a las buenas prácticas. El desafío del financiamiento
político en América Latina, coedición OEA / IDEA, San José de Costa Rica, pp. 77-106.
16
Kevin Casas-Zamora (“Regulando el financiamiento de las campañas: Mitos, límites y
propuestas”, descargado de http://www.worldbank.org/ ) clasifica las “reglas de transparencia
financiera” como parte de un Sistema de Financiamiento Político (SFP), al lado de las
“regulaciones sobre las fuentes de financiamiento”, “las regulaciones sobre los gastos
electorales” y el “régimen sancionatorio” (o sancionador).
 principios, con una orientación de equilibrio o incluso con predominio de algunos de
éstos:17
a) El principio de eficacia. “No basta con normas imperativas y prohibitivas”, sino que
además es necesario “identificar incentivos, positivos y negativos, que conduzcan
27 ‘naturalmente’ a los agentes a adecuarse a las regulaciones, y diseñar mecanismos
efectivos de fiscalización y castigo”.
b) El principio de igualdad de oportunidades. Es importante establecer “barreras de
entrada” que tiendan a evitar ventajas en la competición política a causa de una
desigual concentración de financiamiento.
c) El principio de austeridad. La ley debe procurar niveles de gasto electoral mesurado
y eficiente.
d) El objetivo de dificultar al máximo las prácticas de corrupción (principalmente el
intercambio de beneficios a partir de la relación dinero – poder político).
e) El principio de transparencia como parte de la calidad de la democracia.
f) La libertad del ciudadano en un margen de garantía suficiente que, por un lado,
mantenga el interés de éste por ejercer el derecho a contribuir al financiamiento político-
electoral en la proporción permitida legalmente y, por otro, genere un ambiente de
confianza que inhiba cualquier tipo de represalia por su preferencia partidista o electoral.
g) La simetría de la información entre los partidos y candidatos, por un lado, y los
ciudadanos, por otro. Aquellos pueden informarse de las preferencias de éstos, pero
esta posibilidad debe equilibrarse con información pública acerca de quiénes financian
a los partidos y candidatos y en qué se gasta el dinero aportado.
A finales de 2002, Alonso Lujambio, en ese entonces Consejero Electoral del
Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE), en su intervención en la Segunda
Reunión Anual del Foro Internacional Interamericano sobre Partidos Políticos,
presumía que en ese año el IFE por primera vez había difundido en su portal de
Internet “el nombre de todos los donantes y el monto de los donativos realizados a los
partidos realizados en el año 2000”, pero reconocía que la revelación había permitido
la presentación de algunas “denuncias sobre falsedad o imprecisiones en la
información”. Si bien se ha obligado a los partidos a transparentar su información en
este campo, de manera complementaria a la fiscalización “escrupulosa” del ejercicio del
financiamiento público, también es cierto que los órganos electorales administrativos
(locales y el federal) tienen dificultades para fiscalizar el origen, los montos, la
operación, la aplicación y el destino concreto del financiamiento privado. De ahí la
sugerencia de Lujambio de abrir el secreto bancario, de otorgar a la autoridad electoral
atribuciones específicas para hacerse de pruebas en la presunción de la comisión de
delitos y de dotarla de instrumentos de investigación y compulsa.
Además, Lujambio reconocía una limitación que enfrentan todos los órganos
electorales fiscalizadores: ellos no pueden efectuar una fiscalización exhaustiva de los
gastos de los partidos y los candidatos, sino sólo una fiscalización a medias a través de
monitoreos de gastos. Al concentrarse el gasto político en medios de comunicación,
Lujambio sugiere adoptar alguna variante del modelo de financiamiento que se está

17
Comisión Asesora Presidencial para el Fortalecimiento de los Principios de Transparencia y
Probidad Pública (2003), op. cit.
 aplicando en Europa, Chile y Brasil, consistente en controlar o eliminar completamente
el mercado mediático para “dar paso a la emisión exclusiva de promocionales o spots
en tiempos del Estado como subsidio o prerrogativa indirecta a los partidos políticos”.
Desde luego, esta propuesta va más lejos que la de transparentar el gasto político y
27 tendría resultados más eficaces (consulta en http://www.upd.oas.org/ ).
La política de transparencia de la información pública ha ganado terreno
rápidamente en México, al grado que durante los tres últimos años, además de la Ley
Federal de Acceso y Transparencia a la Información Pública, los ciudadanos
mexicanos disponen de leyes locales en la materia, con excepción de los Estados de
Hidalgo, Tabasco, Chiapas, Chihuahua, Guerrero, Oaxaca, cuyas iniciativas todavía
estaban en proceso legislativo al 6 de agosto de 2005. De ese modo se ha obligado a los
órganos electorales y a los partidos políticos, entre otras entidades públicas, a cargar en
sus portales de Internet la información actualizada relativa a sus ingresos y egresos, así
como a proporcionar aquella que sea solicitada expresamente por los ciudadanos.
Keith Swing cita casos de corrupción del financiamiento político en algunos
países revelados sólo gracias a la obligación de dar transparencia a los ingresos
privados de los partidos: “Las leyes de transparencia que se relacionan con el
financiamiento de partidos se evadieron tremendamente a nivel mundial durante el
periodo 2000 - 2001. En Alemania, el Canciller Kohl fue obligado a renunciar como
presidente honorario de la Unión Demócrata Cristiana (CDU) luego que se revelaron
donaciones ilegales a su partido durante su cancillería. En Asia del Sur, se manifestó
que los elevados costos de las elecciones tenían parte de responsabilidad en las
diferentes formas de corrupción que se expusieron en Indonesia, las Filipinas y
Tailandia. En Ecuador, se descubrieron considerables donaciones ilegales realizadas en
la campaña del ex-Presidente, lo que se tradujo en el arresto de un famoso banquero”. 18
A esos casos ya podemos agregar el caso reciente del Partido de los Trabajadores, en
Brasil, que ha afectado sensiblemente la imagen del Presidente “Lula” Da Silva y la
credibilidad de ese partido. Tales leyes pueden ayudar a revelar información que
seguramente los propios partidos no podrían proporcionar, pero ¿por qué tendríamos
que depender de la posibilidad de que alguien encuentre algún dato dudoso o alguna
omisión entre la información que concierne a los partidos, para saber de casos de
corrupción?
Del mismo modo que se trata de hacer en otras partes, en especial a través de
grupos de trabajo del Consejo de Europa y la Unión Europea, parece necesario pasar
rápidamente del marco de transparencia de la información pública a la adopción de un
marco de regulación específica que imponga nuevos límites al financiamiento
público y privado de los partidos, pero que además permita a la autoridad electoral
controlar directamente el mercado mediático o clausurarlo para cierto tipo de actos
político-electorales. Parece haber acuerdo inicial, además, en que la aplicación de
nuevos criterios para el cálculo del financiamiento público, la tipificación legal de actos
de precampaña y de campaña electoral, la prohibición absoluta de actos similares en
periodos previos, la reducción sustancial de los tiempos de precampaña y campaña
electoral, el uso obligatorio de otro tipo de materiales de la propaganda electoral y la
disponibilidad de espacios físicos únicos para la fijación de propaganda política y
electoral, son asuntos que los legisladores federales y locales deben agendar
urgentemente, a menos que se prefiera una larga espera para ver cómo ciertos

18
Keith Ewing, op. cit.
 esfuerzos de organismos internacionales —incluidos los de la OCDE— pueden derivar
en el establecimiento de normas internacionales restrictivas del gasto político-
electoral.19
Incluso un nuevo enfoque para investigar el tema planteado puede ser de gran
27 ayuda para comprender la oscura combinación entre los modos de hacer política por
encima de criterios éticos y el dudoso “cumplimiento” de disposiciones jurídicas en
materia electoral (laxas o no), ante la incapacidad legal y material de la autoridad
electoral para realizar una fiscalización de tercera generación, y, por tanto, para
garantizar el equilibrio entre el principio de libertad y el principio de igualdad en el
juego electoral, y, en consecuencia, la compatibilidad entre un nivel creciente de
participación política y un rango igual de oportunidades de acceso a los cargos
públicos. En ese sentido se coincide con Jorge Mario García Laguardia en que

Un enfoque jurídico-institucional con visión de ciencia política se hace

necesario para estudiar el tema. En el fondo, se trata de estudiar los problemas
de trato igual y equitativo para todas las corrientes políticas; el debido respeto
a la oposición y a los grupos pequeños; la garantía de una libre competencia
electoral; la relación entre el costo de las elecciones y el derecho de
participación política; la transparencia en las fuentes de donde se originan los
fondos; el posible condicionamiento de las contribuciones privadas y externas;
la obligación de rendición de cuentas y su debido control; el límite del tiempo y
costo de las campañas; y el equitativo tratamiento a los diversos contendientes
en la publicidad y la propaganda.20

La fiscalización de primera generación habría consistido en la revisión

contable (y en cierto modo fiscal) de los informes de los partidos políticos (el anual de
ingresos y egresos y el de campañas electorales), sin involucrar responsabilidades de
los candidatos y limitándose a la presentación de la comprobación de gastos mediante
facturas y/o recibos. La fiscalización de segunda generación implicaría la revisión de
esos informes, pero agregaría facultades de revisión precautoria en campo, de
verificación y auditoría de distinto tipo y la petición adicional de informes a los
partidos y los candidatos, con la consideración de responsabilidades de éstos. La
fiscalización de segunda generación podría implicar, entre otras cosas, la relatividad
del secreto bancario y la reducción del inventario de necesidades de los partidos
políticos, de tal modo que el instrumento de compulsa pueda ser técnicamente
aplicable y que el umbral del objeto de fiscalización se reduzca drásticamente, con
principal referencia al poder de abducción que ejerce el mercado mediático sobre los
recursos de los partidos políticos y de los candidatos. En cambio, la fiscalización de
tercera generación supone una nueva etapa de la vida democrática electoral en la cual
19
El Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA) ha elaborado un
conjunto de directrices para la revisión del marco legal electoral, conforme a normas
internacionales o prácticas generalizadas en las sociedades democráticas, que se encuentra en
un documento precisamente con el título Normas electorales internacionales: directrices para
revisar del marco legal de las elecciones, en consulta pública a través de http://www.idea.int/
20
Jorge Mario García Laguardia, “La financiación política en América Latina. Una visión
crítica”, en Dinero y Política. La cuadratura del círculo de la democracia en Latinoamérica,
descargado de http://www.us.es
 las prerrogativas en especie pueden ser dominantes, hacerse efectiva y visible la
igualdad de las condiciones de la contienda electoral, establecerse tiempos y espacios
únicos para propaganda electoral y reducirse notablemente los incentivos al gasto
electoral por la vía de la contracción del “tiempo de campañas”. En consecuencia, con
27 un modelo razonable y simplificado de competencia electoral, es posible: a) integrar
órganos electorales con estructuras y funciones mínimas; y b) desalentar
progresivamente el flujo de dinero ilegal, puesto que no habría objeto material
suficiente para gastarlo.

Control del financiamiento privado y el debate libertad/igualdad

Ahora bien, dos asuntos han sido discutido ampliamente, sobre todo en Chile y
Argentina, con un antecedente en los Estados Unidos de América, que data de 1907,
cuando el Presidente Teodoro Roosevelt propuso una legislación de prohibición drástica
de donaciones de las empresas para fines políticos, misma que se mantuvo vigente hasta
1966 y que tuvo como finalidad evitar la influencia desmedida de los grupos económicos
poderosos en los resultados electorales. Uno de esos asuntos concierne a los límites del
financiamiento privado; el otro concierne a la publicidad de la identidad de los donantes
y los montos aportados. En el primer caso, con el mismo argumento con el que la Corte
norteamericana derribó literalmente esos límites, la discusión insiste en la presunción de
la inconstitucionalidad de cualquier disposición legal que limite las aportaciones
privadas, ya que “lesiona la libertad de expresión”, que se considera superior al principio
de igualdad de oportunidades aplicable a la contienda electoral. En el segundo caso se
esgrime el argumento del riesgo de revelar la identidad de los donantes hasta el grado de
inhibir posteriormente su participación política.
Con la consideración de los diferentes contextos en que pudiera ser aplicable
un argumento de defensa del principio de libertad o, al contrario, el principio de
igualdad, conviene colocarse del lado de la propuesta de Claudio Fuentes S. de evitar
tanto el maximalismo de que la libertad personal antecede al bien común, como el que
se refiere a la definición de tal libertad con base en el bien común.21 La traducción de
este equilibrio y una combinación variada de financiamiento público / financiamiento
privado, con un cierto tipo de restricciones a los montos aportados por particulares, se
encuentran en la mayoría de las legislaciones nacionales en América Latina.
La recomendación para evitar los maximalismo, al mismo tiempo que se
protegen los principios de libertad e igualdad, puede estar sustentada en la propia
naturaleza de estos principios, puesto que no tienen carácter absoluto: el ejercicio de la
libertad y la igualdad concierne a individuos y ciudadanos que conforman una
sociedad, por tanto, no son islas; de otro modo, si el ejercicio de las libertades
individuales no fuera correlacionado socialmente, no podría ser la base del bienestar
colectivo en la propia doctrina liberal-democrática. Sin embargo, para lograr que dicha
recomendación tenga efectos prácticos conviene, además de la imposición de límites al
monto de financiamiento público y/o privado que pueden ingresar los partidos
políticos, que ya opera en la mayoría de casos, es necesario reducir las necesidades
principalmente electorales, como lo sugieren algunos autores, junto con una

21
“Financiamiento electoral: La necesaria modernización de la democracia chilena”, abril de
2003, descargado de http://www.chile21.cil/
 suscripción directa de ciertos costos electorales por los órganos
electorales, que sugiere concretamente Keith Ewing.22
Con relación a la reducción de necesidades particularmente de campañas
electorales (puesto que la contribución de los partidos al desarrollo de la cultura política
27 democrática en periodos ordinarios no está en entredicho), es obvio que cuanto más
largo sea el periodo de campañas la propensión a gastar más recursos será incentivada, y
consecuentemente los candidatos estarán tentados a buscar más donadores o
especialmente a aquellos que pueden aportar montos fabulosos. Esta situación tiene un
efecto en el campo global de la competición, ya que, como acertadamente señala Antonio
Argandoña, “cuantos más fondos dedique un candidato o partido, más fondos deberán
dedicar los demás (y viceversa), sin que ello resulte un mayor beneficio privado […] y
social […]”, por lo siguiente: a) cuanto más dinero se gasta decrece el rendimiento por
unidad monetaria, lo cual puede ser sintomático de una campaña que, sea bajo la
percepción de tener un débil impacto entre los ciudadanos o incluso conforme al
indicador en los estudios de opinión de preferencias divididas, se intenta reforzarla hasta
el último minuto con una mayor cantidad de spots publicitarios en los medios de
comunicación, y cada candidato intentará hacer lo mismo; y b) una mayor cantidad de
spots publicitarios, y en general de material propagandístico en las calles y en los medios
de comunicación, será nocivo para el medio ambiente, ya que ello producirá
contaminación visual y acústica.
Comparativamente, según Eduardo Guerrero Gutiérrez, “se estima que en México
se gasta hasta 10 veces más dinero en los procesos electorales que en otros países porque,
entre otras razones, tales procesos son hasta 10 veces más largos que los que celebran en
otras democracias. Por ejemplo, mientras que en Francia la campaña para legisladores
federales [sic] dura 20 días, en México la misma campaña se extiende por 109 días”; en
Chile dura sólo 30 días, mientras que en Argentina es de 60 días, con la particularidad de
que en medios de comunicación masiva la campaña sólo dura la segunda mitad del
periodo.23 México es uno e los países en donde el gasto electoral es escandaloso, pero no
llega todavía al nivel de gasto absoluto que corresponde a los Estados Unidos de América y
el Japón, con poco más de 3 mil millones de dólares por campaña para el cargo principal.
Además de la reducción del periodo de campañas, se observan ciertos casos de
acotamiento del lapso durante el cual los partidos y los candidatos pueden utilizar los
medios de comunicación masiva (Argentina) o de selección de segmentos específicos
publicitarios en la televisión (Chile). Al respecto, la suscripción directa de ciertos
costos electorales por los órganos electorales puede ser sustituida o reforzada, según
se prefiera en la ley, por la reducción de segmentos de campaña electoral en el
mercado mediático, sea bajo la forma de una restricción por etapas de la campaña
(caso argentino) o bien de una restricción de horarios en la programación de las
televisoras y radiodifusoras o en los espacios de loe medios impresos (caso chileno),
con alguna preferencia en los segmentos de mayor audiencia.24

22
Keith Ewing, op. cit. De dos opciones que sugiere este autor (limitación de ingresos y
aportaciones y la “suscripción de costos”), la segunda, dice el autor, “ha sido penosamente
subestimada”. La consecuencia de la omisión de esta estrategia es que el dinero electoral que
se ingresa y se gasta alejado de la mirada de los órganos fiscalizadores. Así, “hasta que no se
tomen las medidas para controlar la demanda de dinero, será imposible regular su uso
corrupto”.
23
Eduardo Guerrero Gutiérrez (2003), op. cit., p. 47.
 Por otra parte, la subvención indirecta a los partidos políticos en materia de
tiempos y espacios que requieren para publicitar sus campañas electorales se traduce
en una adquisición por los órganos electorales, bajo convenio directo con las empresas
del mercado mediático. La suscripción directa de los costos electorales en medios de
27 comunicación masiva por los órganos electorales tiene la ventaja de que permite
suprimir radicalmente las llamadas “bonificaciones” o descuentos que, en el modelo de
trato entre los partidos y los candidatos con las empresas, éstos regularmente obtienen,
con la frecuente omisión de su reporte y la consecuente ventaja para aquellos que gastan
una mayor cantidad por concepto de spots publicitarios, entrevistas “arregladas”,
inserción de información relevante para el candidato disfrazada de nota periodística, etc.

Derecho al financiamiento y sus límites en México

Si bien con la reforma constitucional en materia político-electoral de 1977 los partidos
políticos adquirieron el estatuto de “entidades de interés público” y el derecho de
financiamiento público, la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos
Electorales no contenía disposiciones expresas sobre este derecho, por lo que la
Comisión Federal Electoral tomó de manera discrecional el asunto durante algún
tiempo (Guerrero Gutiérrez, 2003: 33-40). Las reformas legales en materia electoral de
1993 y, sobre todo, la de 1996 permitieron reconocer de manera expresa el
financiamiento público y su distinción con respecto al financiamiento privado, con una
proyección de por lo menos cuatro grandes objetivos con relación a la naturaleza y la
proporción del financiamiento en materia político-electoral y al uso de recursos
públicos:

 Acotar la procedencia y magnitud del financiamiento de los partidos políticos.

 Prohibir a los partidos políticos la obtención y el uso principalmente de dinero

proveniente de extranjeros, así como de ministros de culto, sectas y asociaciones
religiosas.

 Prohibir a los partidos políticos la obtención y el uso de dinero de origen ilícito.

 Evitar el uso partidista y electoral de recursos propios de programas sociales

operados por los gobiernos.

Otro tipo de objetivos puede ser derivado de esas reformas sucesivas, según un
estudio del caso mexicano efectuado por Eduardo Guerrero Gutiérrez:

24
Kevin Casas-Zamora incluye entre sus propuestas para hacer funcionar un sistema riguroso
de control del financiamiento político, precisamente la de adoptar “topes a la emisión de
publicidad en medios de comunicación”, que, en efecto, es una medida radical que puede
complementar la obligación de los partidos de reportar tarifas y descuentos que les son
concedidos por el mercado mediático, o bien, en otro modelo, puede reforzar la suscripción
directa por los órganos electorales de los costos electorales mediáticos. Op. cit., sección 5
dedicada a la presentación de “propuestas de solución”.
  Garantizar el principio de equidad en las condiciones de la competencia electoral.
 Proteger a los partidos de las presiones de grupos financieros poderosos.
 Transparentar las operaciones financieras de los partidos.
27
El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE)
contiene un esquema simple de fiscalización que no ha cambiado desde 1996, el cual
permite fundamentalmente revisar los informes anuales y de campañas electorales con
base en la identificación del origen y destino del financiamiento público y privado.
Dicho esquema fue adoptado por las entidades federativas prácticamente sin
modificaciones. Pero en desde el inicio del siglo XXI una serie de reformas a algunas
constituciones políticas y leyes locales en materia electoral han permitido ampliar la
atribución de los órganos electorales relativa a la fiscalización de los recursos de los
partidos políticos, si bien todavía no en el sentido de facilitar la profundización en las
indagaciones requeridas, sobre todo tratándose del financiamiento privado.
En el cumplimiento de ese esquema legal, para los partidos parece ser
suficiente reportar los montos de dinero obtenido, incluir un listado con los nombres
de los contribuyentes privados y los montos específicos (que intencionalmente
conviene), relacionar los gastos concretos y presentar las comprobaciones fiscales o
contables de cada caso. Evidentemente, hay un vacío legal que impide al órgano
electoral federal investigar el proceso completo sobre la operación y la aplicación de los
recursos de los partidos políticos, en parte porque no se encuentra vigente disposición
jurídica alguna relativa a la indagación de cuentas y depósitos bancarios, además de
que no existe un programa permanente de verificación de la aplicación material de
recursos. En algunas entidades federativas (Tlaxcala, Estado de México, Coahuila,
Quintana Roo, Guerrero y Sonora) los legisladores han ampliado la atribución del
órgano electoral administrativo para fiscalizar los recursos de los partidos políticos con
base en un esquema que contempla etapas intermedias entre el origen y el destino de
dichos recursos, referidas a su operación y aplicación (o empleo). Así, se otorga la
atribución específica al órgano electoral administrativo para fiscalizar todo lo relativo
al origen, los montos, la operación, la aplicación y el destino concreto de los recursos
de los partidos políticos.
Además de la revisión contable y fiscal de informes anuales y de campañas
electorales, la fiscalización tiene un sentido técnico y jurídico amplio, expreso o
no en la ley, consistente en varias funciones-y-técnicas de seguimiento, verificación,
revisión, inspección, cuantificación y auditoría, que tienen como finalidad común
determinar la veracidad del uso o del estado in situ de recursos (aplicados en precampañas
y campañas, relacionados en inventarios, etc.), de declaraciones o informes periódicos del
uso ordinario o en actos de actos de precampañas y campañas electorales de recursos
financieros, materiales y humanos. Algunas de esas funciones-y-técnicas relevantes se
encuentran estipuladas de manera precisa en algunas leyes electorales locales, las cuales se
mencionan:
a) Verificar los gastos de campaña o los datos y hechos que se reportan, o
en su caso dar seguimiento a actos de campaña y uso de recursos, con base
en inspecciones físicas y el uso de estándares de cuantificación de costos de servicios de
elaboración o producción de propaganda que varían notablemente en el mercado
 (pinta de bardas, contratación de grupos musicales, etc.), de manera directa o a través
de empresas especializadas (Código de Instituciones y Procedimientos Electorales
para el Estado de Tlaxcala y la normatividad respectiva; artículo 73 de la Ley Electoral
del Estado de Zacatecas; artículo 51-C del Código Electoral del Estado de Michoacán;
27 artículo 109 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro; artículo 49-BIS del Código
Electoral del Estado de Guerrero; artículo 44 BIS 1 del Código de Instituciones y
Procedimientos Electorales para el Estado de Guanajuato);
b) Practicar revisiones precautorias en campo de gastos de campaña, durante o ex
- post (artículo 61 del Código Electoral del Estado de México; artículo 94 de la Ley
Electoral de Quintana Roo; artículo 49-BIS del Código Electoral del Estado de
Guerrero);
c) Llevar a cabo distintos tipos de auditoría (en cualquier momento en algunos casos,
y no sólo contable como se estila en la mayoría de entidades federativas), de manera
directa o auxiliado con personal externo, de bienes muebles e inmuebles, inventarios,
prestación de servicios a terceros, catálogos de proveedores, cuentas bancarias y
contratos de adquisiciones (Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para
el Estado de Tlaxcala y la normatividad respectiva; artículo 73 de la Ley Electoral del
Estado de Zacatecas; artículo 51-C del Código Electoral del Estado de Michoacán;
artículo 51 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro; artículo 84 de la Ley de
Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Baja California; artículo 49-BIS del
Código Electoral del Estado de Guerrero; artículo 44 BIS 1 del Código de Instituciones
y Procedimientos Electorales para el Estado de Guanajuato; artículo 35 fracción IV
del Código Electoral para el Estado de Sonora);
d) Solicitar datos o informes adicionales o complementarios a los partidos
políticos como parte del control y la supervisión externa de los ingresos y egresos de
éstos, o para comprobar la veracidad de lo informado, independientemente del
ejercicio del derecho de audiencia y de hacer valer lo que convenga a cada cual
conforme al marco jurídico en la materia (artículo 61 de la Ley de Instituciones
Políticas y Procedimientos Electorales para el Estado de Coahuila de Zaragoza;
artículo 73 de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas; artículo 82 de la Ley Electoral
del Estado de Jalisco; artículo 84 de la Ley de Instituciones y Procesos Electorales del
Estado de Baja California; artículo 38 del Código Electoral del Distrito Federal).
La operación de recursos generalmente implica actividades de distintas áreas
directivas para efectuar depósitos bancarios, liberar recursos a los candidatos, recibir
donaciones, realizar pagos a proveedores, autorizar anticipos de campañas, etc.; y es
ahí en donde el campo de visibilidad se reduce para el órgano electoral. La aplicación
de recursos tiene que ver con otro campo de visibilidad reducida, porque, aunque se
puede identificar —o por lo menos suponer— el tipo de beneficiarios de los insumos,
objetos o materiales adquiridos por un partido político o los candidatos, no se logra
saber su aplicación efectiva. Las comprobaciones contables y fiscales sirven, en todo
caso, para deducir la aplicación de recursos en términos de un destino formal, no
concreto. La verificación de la aplicación concreta, entonces, daría como resultado la
determinación de un destino concreto comprobable fehacientemente.
El circuito origen – montos – operación – aplicación – destino concreto de los
recursos de los partidos políticos no ha logrado ser descifrado correcta y
exhaustivamente por los órganos electorales, a pesar de que en la ley (y raramente en las
constituciones) se encuentra desarrollada la atribución de fiscalización en la funciones-
 técnicas señaladas. Se coincide con numerosos autores en que hay una seria dificultad
para fiscalizar las etapas de ese circuito, particularmente en lo que se refiere al
financiamiento privado, puesto que nadie duda de que ningún partido reporta lo que
realmente ingresa por concepto de donaciones (quiénes son los donantes, cuánto aporta
27 cada uno, quiénes actúan como “intermediarios”, entre quiénes se distribuyen las
grandes donaciones, etc.) y lo que gasta en actos de precampañas y campañas electorales.
Es un lugar común referirse a la doble contabilidad como una práctica nociva para
ocultar los flujos de ingresos y gastos que rompen con los equilibrios determinados por la
ley. Por los efectos publicitarios de las ante-precampañas, las precampañas y las
campañas electorales, que suelen ser percibidos por el público común a través de la
saturación de la programación televisiva y radiofónica con llamados a apoyar a quienes
aspiran a ser postulados candidatos a cargos de elección popular, se llega a suponer que
hay demasiado dinero público con el que se apoya a los partidos políticos, o bien que
éstos o los candidatos, o ambas partes, reciben y ejercen crecientes montos de
financiamiento privado.
La percepción de que los partidos políticos utilizan “demasiado” financiamiento
público puede encontrar una explicación en el dato destacado por Alberto Ricardo Dalla
Via, Vicepresidente de la Cámara Nacional Electoral de Argentina, con respecto al
incremento del cuerpo electoral como uno de las factores que inciden en el costo de las
elecciones,25 lo que tendría sustento empírico en el hecho de que en algunas entidades
federativas persisten fórmulas para calcular los montos de financiamiento público con
base en la multiplicación del número de ciudadanos en el padrón del Estado (PE) por un
salario mínimo vigente (SM). Pero lo cierto es que en su forma original esta fórmula ha
caído en desuso y, al contrario, en muchas de las entidades federativas se ha preferido
alguna variante de la fórmula que permite un resultado menor, principalmente con la
aplicación de algún tipo de factor reductivo (f%). En un menor número de casos se ha
adoptado el modelo federal basado en el cálculo de los costos de campañas electorales
(ccc).
Tal vez se piense que el modelo modificado de fpb = (PE x SM) x (f% < 100%)
puede ayudar a reducir objetivamente el monto del financiamiento público, mientras
que el modelo ccc tiende a ser subjetivo, dado que atiende necesidades crecientes de los
partidos y los candidatos para mantener en niveles competitivos sus campañas
electorales. No hay que hacer sofisticados cálculos para señalar que los costos de una
elección son determinados básicamente por quienes venden espacios y tiempos
publicitarios, dado que necesariamente se toman como parámetros los costos del
mercado mediático, aun cuando los topes máximos de campaña electoral pueden
fijarse sólo con un efecto formal;26 además, como se ha señalado, cuanto más extenso el
periodo de una campaña electoral, el costo puede incrementarse, mientras que la
tentación a buscar mayor financiamiento privado será incentivada. Es difícil, por tanto,
que la tasa de crecimiento del padrón electoral y la del salario mínimo pueda igualar o
superar la tasa de crecimiento de los costos de tiempo y espacio en los medios de

25
Alberto Ricardo Dalla Via, “El control del financiamiento partidario”, descargado de
http://www.us.es/
26
La cuestión de la determinación del mercado mediático con respecto a los costos de
campaña ha sido destacada por Eduardo Guerrero Gutiérrez, con el señalamiento adicional de
que es probable que la ley ha sido violada sistemáticamente en virtud de que los costos de
campaña reales, es decir, a precios de mercado, rebasan con mucho los topes máximos de
gastos de campaña. Op. cit., pp. 49-50.
 comunicación masiva, de modo que el gasto electoral tenderá a crecer más en los
procesos para los cuales se aplica el criterio de costo de campañas electorales.
Ninguna duda cabe que quienes ganan en una elección son las televisoras,
seguidas de las radiodifusoras y la prensa escrita: el dinero es concentrado en el mercado
27 mediático en el supuesto de que de otro modo ninguna elección puede ser ganada; pero
cual sea el candidato o el partido con mayor votación, de todos modos ese mercado
seguirá ganando. Así, una frase citada por Jorge Mario García Laguardia para ilustrar el
caso de aportaciones privadas desiguales que desalientan la participación política,
adquiere un nuevo significado: “no hay campañas derrotadas, sino empobrecidas”.27
Dicha frase se complementa con otra citada por Herbert Alexander, a propósito de la
gran cantidad de dinero privado que fluye en las campañas electorales de los Estados
Unidos de América: “una derrota es la más cara de todas las contiendas”.28 La plutocracia
no se ha marchado y las oligarquías partidistas siguen tan fuertes como cuando fueron
advertidas por Joseph A. Schumpeter; ellas son las únicas que ganan, a pesar del
progreso en el campo de reconocimiento de derechos iguales.
De cualquier manera, la remisión a modelos dominantes localmente, con los
cuales el legislador ha procurado desalentar el costo de las elecciones y de la política,
puede ser útil para señalar que se tiene un grave problema en el elevado monto del
financiamiento público federal que reciben los partidos políticos, el cual puede ser
subsanado si se determina constitucionalmente que la ley puede establecer, en
correlación con el presupuesto anual federal decretado, la proporción específica de
financiamiento público que sea necesario para el mantenimiento ordinario del sistema
de partidos, además de una cantidad adicional igual o menor para gastos de campaña
electoral que pueda ser otorgada en dos partes: una de manera indirecta, en la
modalidad de paquetes de tiempos y espacios en los medios de comunicación masiva
contratados a través del órgano electoral administrativo; la otra, de manera directa, en
la modalidad de ministraciones en efectivo.

Modelos locales de fiscalización y dificultades de origen

Los diversos estudios sobre financiamiento político muestran la preocupación acerca
de tres grandes problemas que suelen aparecer cuando la autoridad electoral debe dar
seguimiento puntual al circuito origen – montos – operación – aplicación – destino
concreto, pero carece de instrumentos y programas adecuados para tener el control
eficaz de los múltiples accesos y salidas.
a) En la actualidad, los partidos políticos y los candidatos pueden sentirse
desinhibidos para atraer financiamiento privado ilegal que pueda potenciar
su presencia en los medios de comunicación masiva, o incluso que pueda servir para
cumplir los compromisos inmediatos con ciudadanos que deciden intercambiar su voto
por apoyos materiales. Tal vez por ello no estarían interesados en una refundación de
los criterios de aportación de sus militantes o afiliados, puesto que los candidatos no
apuestan a aportaciones limitadas.

27
Jorge Mario García Laguardia, op. cit.
28
“Los Estados Unidos”, en Manuel Carrillo et al (coords.), Dinero y contienda político-
electoral, coedición FCE / IFE, México, 2003, p. 345.
 b) Los medios de comunicación masiva, y en particular las televisoras,
concentran el mayor flujo del gasto electoral y, en función de esto, determinan
el costo de una elección. Pero el mayor problema es que el mercado mediático, a falta
de reglas que determinen cuotas máximas de tiempos y espacios que pueden ofertar, se
27 vuelve una enorme esponja que absorbe dinero de partidos que, a su vez, están
dispuestos a comprarlos “en paquete”. Si bien el gasto electoral en medios de
comunicación puede ser transparentado, incluso mediante una actitud expresa de las
empresas, existe la dificultad de un mercado mediático que parece no agotar su oferta
de tiempos y espacios a precios cada vez mayores de manera periódica, aunque la
mercadotecnia pueda aparentar algunos “descuentos” y bonificaciones.
c) La falta de transparencia (por propia voluntad) de todos los recursos que
obtienen, emplean y/o gastan los partidos y los candidatos, así como las crecientes y
variadas necesidades de éstos, dificultan la fiscalización que deben llevar
a cabo los órganos electorales. La canasta de bienes propagandísticos
electorales, por así llamar al conjunto de éstos, no sólo se vuelve costosa, sino
también variada, y eso dificulta seriamente la aplicación de un mecanismo de compulsa
sistemática y permanente, si fuere el caso. Se puede preguntar al respecto, por ejemplo,
si se puede saber con exactitud cuánto dinero ingresó al partido ALFA por concepto de
donaciones de las que son responsables personas no identificadas, el que a su vez se
empleó en la compra de un paquete de promocionales diversos {a, b y c}, cuya
distribución se efectúa entre los asistentes a los actos de campaña del candidato UNO,
pero cuya cantidad real se ignora. Al efecto, en la compra de bienes propagandísticos
electorales, ¿los partidos políticos están interesados en que se facturen todos los
gastos?
Todos los órganos electorales locales han sido dotados de atribuciones y de
instrumentos de fiscalización de los ingresos y gastos de los partidos políticos y los
candidatos a cargos de elección popular, pero, del mismo modo que han observado
Zovatto, Payne, Carrillo Flórez y Allamand Zavala, para el caso de órganos electorales
nacionales en América Latina, su capacidad para cumplir con las funciones correlativas
es limitada. Los autores mencionados concluyen que, a efecto de subsanar esa
incapacidad, es necesario reforzar la autoridad y dotarla de “más recursos económicos,
técnicos y humanos para auditar los informes que presentan los partidos”, así como “de
potestades para investigar el origen, administración y uso real de los recursos”, además
de que puede adoptarse una combinación entre el trabajo específico del órgano electoral
administrativo y el trabajo de un órgano especializado de control, como en el caso de
Costa Rica, República Dominicana y Panamá, o en su caso, dejar en manos del órgano
especializado de control la atribución completa de fiscalización, como en el caso de
Nicaragua.29
Hasta ahora, en varias entidades federativas la legislación electoral permite
que la autoridad electoral cumpla su atribución de fiscalización con base en una
combinación de funciones-técnicas señaladas anteriormente. Una serie de obligaciones
de los partidos políticos establecida en las leyes constituye la base para facilitar a los
órganos electorales ejercer sus atribuciones y funciones, concretamente porque:

29
J. Mark Payne, Daniel Zovatto, Fernando Carrillo Flórez y Andrés Allamand Zavala (2003),
op. cit., p. 190.
 1) Los partidos están obligados a entregar informes de ingresos y egresos
(generalmente en periodos anuales), así como de campañas electorales (durante
un lapso determinado posterior al término de éstas o de la jornada electoral).
En algunos casos se establece la obligación de presentar informes trimestrales
27 o semestrales de ingresos y egresos, así como informes de campaña electoral durante
un lapso relativamente corto siguiente al vencimiento del periodo de campañas. En
varios casos existe la obligación de presentar informes de campañas en un plazo no
mayor a noventa días: En Hidalgo la presentación del informe es sucesiva por plazos
mensuales; en Querétaro hay un plazo de 30 días siguientes a la jornada electoral; en
ocho casos hay un plazo de 60 días siguientes al último día de campañas; en Colima
hay fechas preestablecidas en la ley para entregar dos informes preliminares; en
Tlaxcala el plazo es de sesenta días para entregar informes preliminares de
precampaña y de campaña, a partir de la fecha en que concluyen los periodos
respectivos; en los casos de Morelos y Sonora el plazo es de cuarenta y cinco días,
posteriormente a la jornada electoral y a la conclusión del plazo de campañas,
respectivamente; en el caso de Puebla el plazo es de 65 días a partir de concluido el
periodo de campañas; en Yucatán el plazo es de sesenta días a partir de concluido el
“proceso electoral”; en tres casos (Nayarit, Tabasco y Veracruz) el plazo es de sesenta
días a partir de la jornada electoral; en Baja California el plazo es de 90 días siguientes
al término del periodo de campañas; en Oaxaca el plazo es de 65 días siguientes a la
jornada electoral; en Michoacán el plazo es de noventa días una vez concluido el
“proceso electoral”; mientras que en cinco casos el plazo es de noventa días siguientes a
la jornada electoral.
En el establecimiento de plazos para la presentación de informes (definitivos o
preliminares) de campañas electorales no hay un modelo, sino varios modelos, pero se
observa una tendencia a obligar a los partidos a presentar dichos informes en un plazo
razonable una vez concluidas las campañas o, en su caso, la jornada electoral,
seguramente para asegurar un margen de fidelidad de la comprobación contable y
fiscal que corresponde.
Con respecto a las precampañas, aunque en diez entidades federativas existe
legislación al respecto, sólo en nueve se establecen facultades para fiscalizarlas, y en
seis de ellas existe la obligación presentar informe ante la autoridad electoral. En los
Estados de Baja California y Tlaxcala es obligación de los partidos, además, presentar
informes preliminares. El caso de Sonora, por cierto con la reformas más recientes, hay
un plazo de sólo siete días siguientes a la terminación del periodo de precampañas para
presentar el informe respectivo. Finalmente, en Coahuila, uno de los casos pioneros en
la materia, el informe de precampaña se presentan en el trimestre que corresponde
entregar el de ingresos y egresos.
2) Los partidos políticos están obligados a someterse a la práctica de
auditorías físicas de buena fe, no sólo contables y fiscales, incluso en cualquier
momento, para verificar ex post los contenidos de los informes, verificar in situ el gasto
electoral y dar seguimiento a los catálogos de proveedores y los inventarios. Aunque
dicha práctica no está generalizada, constituye un poderoso instrumento para dar
rigurosidad a la fiscalización, más allá de la ordinaria revisión contable de los informes.
3) Los partidos políticos están obligados a proporcionar a la autoridad
electoral informes adicionales en caso de serles requeridos, independientemente
de lo que puedan agregar durante el plazo que disponen por ley para ser oídos y
 subsanar lo que a su derecho convenga o para lo que específicamente se les requiere
por notificación. Esta práctica no es común, ya que se llega a confundir con el plazo
para ejercitar el derecho de audiencia, pero tiene una doble ventaja: a) permite a la
autoridad electoral y al partido político conciliar información y mantener criterios
27 simétricos; y b) permite anticipar al partido el riesgo que implica no solventar
mediante comprobaciones fiscales idóneas, por ejemplo, gastos que impactan el monto
global en cuestión.
4) Los partidos políticos están obligados a poner a disposición del público en
general la información que les concierne como entidades públicas,
tipificada en la ley de transparencia y acceso a la información pública o en el
reglamento correspondiente, no clasificada como reservada o no protegida. Las leyes
locales de transparencia de la información pública poco dicen acerca de la publicidad (a
través de Internet, que sería el medio técnicamente más apropiado) de las listas de
donantes de los partidos políticos, sean o no miembros, militantes, afiliados o
adherentes, pero el tema es uno de los más importantes, junto con el de la aplicación y
el destino concreto de los recursos.
En al ámbito local no se discute aún la ventaja que puede implicar en el campo
de la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos la publicitación de
información relativa a donantes, y tampoco por asomo se ha tratado el tema de la
correlación de dicha publicitación con el derecho a la protección de datos personales o,
por lo menos, con una probable desincentivación de los donantes. Ni siquiera se puede
hablar de un estado embrionario de la discusión de esos temas.
En este apartado hemos hablado hasta el momento de una serie de requisitos
básicos que derivan de ciertas obligaciones de los partidos, para que la autoridad
electoral de que se trate lleve a cabo la fiscalización de recursos de los partidos y los
candidatos. Otro tipo de requisitos básicos deriva de una serie de facultades y
funciones legales que puede llevar a cabo dicha autoridad con cierta capacidad y
profesionalismo. Sin embargo, lo que en común determinan las leyes locales es una
matriz de facultades y funciones que por sí misma no es suficiente para garantizar la
eficacia y efectividad del trabajo de la autoridad electoral. En la consideración de los
elementos comunes de los diversos modelos locales de financiamiento, o de la mayoría
de ellos, puede suponerse lo siguiente: mientras que el gasto de campaña electoral
tiende a incrementarse, por el efecto del aumento de necesidades específicamente
electorales, a pesar del esfuerzo de algunos órganos electorales para establecer topes
mesurados de gastos máximos de campaña, el universo para la práctica de auditorías,
el seguimiento de campañas y la verificación de gastos de propaganda electoral, se
expande en una dinámica de big bang. Si la dotación de recursos económicos, técnicos
y humanos a los órganos electorales es insuficiente, entonces la fiscalización se llevará
a cabo a medias, ineficientemente, sin conseguir los objetivos normativos y sin mostrar
el lado oscuro del financiamiento privado.
Sin embargo, la lógica de la ampliación del universo del financiamiento político
(principalmente por efecto del dinero privado) y de las necesidades electorales, es una
falsa base para los legisladores locales ocupados en proveer a los órganos electorales
de una mayor cantidad (o variedad) de facultades y funciones de fiscalización, porque
entonces, si se manifiesta incapacidad técnica, material y humana en este campo,
incluso a pesar de alguna ampliación presupuestal, el resultado será el crecimiento de
la espiral del gasto electoral global. Una mayor cantidad de recursos a los órganos
 electorales para que cumplan sus facultades y funciones de fiscalización, a su vez
ampliadas, sobre la base de modelo de financiamiento viciado de origen, tal vez no sea
la mejor decisión colectiva.

27
Modelos alternativos de fiscalización
El cambio radical de condiciones para la fiscalización
La conclusión a que se llega después de revisar los modelos de financiamiento político
y los graves problemas que generan al interés y la decisión pública, es que, si bien
puede adoptarse algún modelo alternativo de fiscalización de los recursos de los
partidos, conforme a los modelos o sistemas localmente vigentes de financiamiento,
ello puede ocurrir principalmente en una dirección que puede llamarse de
“fortalecimiento” de los órganos electorales respectivos, pero ello probablemente
requiera de recursos complementarios o extraordinarios a estas estructuras, mientras
que los soportes del creciente gasto electoral pueden mantenerse en pie. Nada habrá
cambiado en esencia, sino sólo el tamaño de los problemas.
La propuesta de un modelo de fiscalización radicalmente distinto deriva, desde
luego, de un cambio de los supuestos básicos contenidos en las leyes y constituciones
locales que sustentan los elementos comunes de los modelos de financiamiento. Si las
bases de la Constitución Política federal en materia electoral fueran reformadas
previamente en esa dirección, entonces el cambio de modelo sería facilitado. No
obstante, aun sin reformas a la ley fundamental es posible que el legislador local
disminuya el umbral de necesidades electorales de los partidos políticos, al mismo
tiempo que garantice derechos fundamentales correlativos. Un criterio general que
suele aplicarse por técnica legislativa y jurídica, para evitar que la ley conceda
prerrogativas de manera desmesurada a quienes gozan de determinados derechos,
consiste, en primer lugar, en reconocer tales derechos como “derechos fundamentales”
o por lo menos como “derechos constitucionalizados” que, por ende, deben ser
garantizados, y, en segundo lugar, en establecer las medidas razonables de las
prerrogativas conforme a la posibilidad material del Estado y a los tiempos legales de la
presupuestación de recursos públicos.
Los derechos y las libertades que, por ejemplo, pueden quedar a salvo en una
estrategia legislativa de ajuste del orden de necesidades electorales y de calidad de la
transparencia de la información pública, se pueden señalar:

 La libertad de los ciudadanos para aportar financiamiento privado, como una

forma de expresión de una preferencia electoral, siempre que acaten las
prohibiciones legales y elijan la opción de la publicitación de los nombres de los
donantes en el caso de que rebasen el monto máximo reservado a los miembros,
militantes, afiliados o adherentes del partido político de que se trate.

 La libertad de asociación y manifestación en torno a un candidato a un cargo de

elección popular, siempre que la campaña de éste se realice en el plazo reducido
por ley.

 La libertad de expresión de los candidatos y los partidos a través de los medios de

comunicación masiva electrónicos propiedad o en concesión a órganos de
 gobierno, siempre que todos dispongan de los mismos medios y la misma cantidad
de tiempo de manera gratuita.

 La libertad de expresión de los candidatos y los partidos a través de los medios de

comunicación masiva privados, siempre que los tiempos y espacios sean
27 adquiridos directamente por el órgano electoral y la difusión de los mensajes o
spots se realice en segmentos seleccionados entre los de mayor audiencia. La
difusión de campañas en estos medios debe realizarse sólo en la etapa final del
periodo de campañas, para privilegiar la libertad de asociación y de expresión en
encuentros cara a cara entre candidatos y ciudadanos desde el inicio de dicho
periodo.

 La libertad de expresión de ideas y propuestas programáticas en la vía pública,

siempre que el espacio en el que el material propagandístico que se pretenda fijar o
colgar esté dedicado por ley o reglamentariamente para tal fin. No puede
clasificarse aquí alguna limitación a los mítines y reuniones de trabajo. Tratándose
de material propagandístico de distribución personal, su circulación podría quedar
condicionada a la entrega previa de una muestra al órgano electoral.

 Los periodos de campaña deben mantenerse como la parte medular de un proceso

electoral, siempre que se reduzcan sustancialmente, en la consideración de que
pueden variar comparativamente en función de la marcada diferencia entre
entidades federativas.

 Las precampañas electorales deben significar un margen de libertad de los

partidos políticos, siempre que se realicen dentro del proceso electoral, en un
periodo no mayor a quince días, y no se utilice en ellas financiamiento público,
salvo el de carácter ordinario para la organización de los procesos internos
correspondientes. [Una reforma constitucional federal relativa a la obligación de
los partidos políticos para seleccionar a sus candidatos en una jornada única y
común, independientemente del método adoptado, puede ayudar a resolver el
problema de la dispersión del gasto de precampañas fincado en donadores
furtivos].

Un nuevo tipo de órganos de fiscalización

Se pretende destacar aquí la dificultad que representa el modelo dominante de
fiscalización a través de —o bajo la responsabilidad directa de— una Comisión integrada
por consejeros del órgano superior electoral. Ese tipo de Comisión, por la naturaleza de
su integración, carece de especialización y permanencia; está sujeta a la propia
renovación del órgano superior (Consejo General, Asamblea General, etc.) y en realidad
los consejeros no realizan el trabajo especializado que se requiere, salvo excepciones
individuales que tienen que ver con perfiles de formación académica, sino que se apoya
en personal especializado interno o externo, con la desventaja de que éste puede
depender de decisiones políticas a la hora de elaborar dictámenes y señalar
observaciones para efectuar requerimientos, en demérito de razonamiento técnicos
(contables y fiscales, por ejemplo).
Por otra parte, un órgano ciudadanizado que por su propia naturaleza debe
evitar la creación de ambientes de tensión y conflicto con los partidos políticos, suele
 quedar en tela de juicio por las decisiones políticas tomadas con respecto a la
calificación de la procedencia, la operación y la aplicación final de los recursos de los
partidos, a pesar de que pudieran tener un sólido fundamento técnico (y, desde luego,
legal). Si el modelo dominante de designación de los consejeros electorales depende en
27 gran medida de decisiones político-partidistas, entonces es fácil suponer que los
partidos tienen la ventaja de prefigurar una especie de saldo de cuentas en la sucesiva
renovación del órgano electoral.
Independientemente del derecho de los partidos a recurrir las resoluciones de
los órganos electorales administrativos, a causa de observaciones de grave
incumplimiento de la ley, que, derivado de ello, son la base para imponer severas
sanciones pecuniarias, pueden documentarse los diversos casos de tensiones
personalizadas entre partidos políticos y consejeros electorales, incluso sin que ello se
ventile en los medios de comunicación. En ese escenario es frecuente encontrar el
señalamiento de una falta de profesionalismo en la elaboración de dictámenes en
materia de fiscalización, conductas dudosas, decisiones de mala fe, etc.
Se subraya, entonces, que el modelo dominante de constitución del órgano
específico para llevar a cabo la fiscalización de recursos de los partidos políticos y los
candidatos, se encuentra en crisis o, por lo menos, ha entrado en una etapa de
agotamiento y no puede ser compatible con una serie de requerimientos de
especialización de la fiscalización, de descongestionamiento del universo de
facultades del órgano superior electoral y de eficacia técnica y operativa de la
fiscalización. En consecuencia, se proponen dos opciones que pueden garantizar esos
requerimientos, y que tienen su antecedente inmediato en modelos locales no
dominantes:
1.- Un Instituto de Fiscalización de Recursos de Partidos Políticos, en
calidad de órgano colegiado permanente, de carácter autónomo y con una estructura
profesionalizada.
2.- Una Dirección Especializada de Fiscalización de Recursos de Partidos
Políticos, como parte de la estructura del órgano electoral administrativo, pero de
carácter permanente, con funciones especializadas y una estructura profesionalizada.
Chiapas llevó a cabo una reforma constitucional en materia electoral en 2004,
reformas legales a principios de 2005 y la creación de la Contraloría de la Legalidad
Electoral que, conforme a la ley orgánica respectiva, tiene como atribución la de “velar
por el respeto a la Ley, la imparcialidad de los poderes públicos [,] así como la
transparencia del financiamiento de los partidos políticos y los gastos de precampañas
y campañas políticas” (artículo 1°). Así, el modelo de Contraloría autónoma y
especializada, único en el país, es sustitutivo del modelo de Comisión no especializada
y dependiente del Consejo General del Instituto Estatal Electoral.
De entre los considerandos del decreto número 134 por el cual se publica la
Ley Orgánica de la Contraloría de la Legalidad Electoral, con fecha 17 de marzo de
2005, se puede destacar lo siguiente:

 La Contraloría es un órgano responsable de garantizar la transparencia en el

manejo de los recursos públicos, provenientes del erario público [sic] y de fondos
privados, que empleen para sus actividades ordinarias y de precampaña y
campaña los partidos políticos”.
  La Contraloría es un órgano con una estructura de apoyo que debe actuar
profesionalmente y tener reconocida probidad.

 El Instituto Estatal Electoral entra en una etapa de especialización, con base en la

27 separación de las funciones de organización de las elecciones y de fiscalización de
los actos y recursos de los partidos políticos, y se concentra en adelante en el
mejoramiento “de los procedimientos para el desarrollo de los procesos electorales
y la promoción de la cultura democrática”.
Se deduce de lo anterior que el argumento que probablemente articula la
decisión de crear un órgano especializado de fiscalización de los recursos de los
partidos políticos, habría consistido en garantizar la aplicabilidad de los principios
constitucionales que rigen la función electoral, procurando la distribución de
competencias; de modo que pueda lograrse la eficacia de la fiscalización de esos
recursos y la eficiencia de la organización de las elecciones.
Un argumento similar puede ser esgrimido para el modelo de dirección
especializada, adoptado en los Estados de Nuevo León (Dirección de Administración
de la Coordinación Técnica Electoral),30 Querétaro (Dirección Ejecutiva de
Organización Electoral), Quintana Roo (Dirección de Partidos Políticos) y Veracruz
(Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos). El supuesto básico de este
modelo es que los consejeros electorales no forman parte del órgano de fiscalización
con facultad para dictaminar sobre los informes de ingresos y egresos y de campañas
electorales de los partidos políticos, pero éste tiene la obligación de poner a
consideración del Consejo General los dictámenes correspondientes, el que a su vez,
con base en ellos, tiene la facultad de ordenar lo necesario para consolidar la
fiscalización.
El modelo de dirección especializada tiene la ventaja de mantener la unidad de
la función electoral en un campo técnico-administrativo y, por tanto, no jurisdiccional.
No obstante, requiere que la integración de dicho órgano ejecutivo no resulte de
decisiones del Consejo General o de un órgano dependiente de éste, sino que dicho acto

30
La Ley Electoral del Estado de Nuevo León establece lo siguiente: “Artículo 86. Los
miembros de la Coordinación Técnica Electoral serán designados por la Comisión Estatal
Electoral y seleccionados mediante convocatoria pública y examen de oposición, tomando en
cuenta los criterios necesarios para la creación del servicio público de carrera para la función
electoral, establecidos en la ley de la materia”.
“Artículo 84. La Comisión Estatal Electoral contará con una Coordinación Técnica Electoral que
tendrá a su cargo realizar las funciones técnico-administrativas necesarias para el
cumplimiento de sus facultades y obligaciones; dicha dependencia contará con el personal
necesario para su correcto funcionamiento y será encabezada por un Coordinador Técnico”.
En los quince días siguientes a que los Comisionados Ciudadanos asuman sus cargos en la
Comisión Estatal Electoral, se designará al Coordinador Técnico, quien deberá cumplir con los
requisitos establecidos para ser Comisionado Ciudadano y asistirá a las sesiones de la
Comisión Estatal Electoral solo con voz”.
“Artículo 85. La Coordinación Técnica estará integrada por las direcciones de Organización y
Estadística Electoral, Jurídica, de Capacitación Electoral, del Registro Estatal de Electores y de
Administración, en los términos previstos por la Ley del Servicio Profesional Electoral”.
“Artículo 86. Los miembros de la Coordinación Técnica Electoral serán designados por la
Comisión Estatal Electoral y seleccionados mediante convocatoria pública y examen de
oposición, tomando en cuenta los criterios necesarios para la creación del servicio público de
carrera para la función electoral, establecidos en la ley de la materia”.
 debe ser facultad del poder legislativo, con base en un procedimiento abierto (no
partidizado) y en la aplicación de exámenes y entrevistas idóneos, con la asesoría de
instituciones nacionales.
La articulación de la función de organización electoral y la función de
27 fiscalización en una misma estructura requiere de una serie de candados que eviten la
aparición de tensiones entre funcionarios del Consejo General y funcionarios
ejecutivos, al mismo tiempo que propicien el desarrollo de funciones especializadas y la
eficacia de las acciones programáticas. El intercambio de información relativa al
desarrollo de una campaña electoral, por ejemplo, podría resultar más eficiente en este
modelo debido a la proximidad institucional y al manejo de bases de datos afines; pero
esta hipótesis requiere estar sustentada empíricamente.
La objeción inmediata al modelo de dirección especializada es que, tal como
existe, no tiene un estatuto que permita garantizar la estabilidad de largo plazo de las
relaciones institucionales entre los integrantes del Consejo General y la dirección
ejecutiva, y eso es motivo de preocupación porque las decisiones en ambos niveles
trascienden la vida política estatal.

Conclusiones
Aunque este estudio tiene una orientación empírica por cuanto al objeto que trata, se
puede señalar aquí que, desde el punto de vista de políticas de rediseño institucional y
de generación de una nueva cultura del financiamiento político-electoral, la
investigación puede clasificar las zonas del marco jurídico electoral que son impactadas
por la persistencia de los problemas en materia de financiamiento y fiscalización
político-electoral y que, por ende, son susceptibles de reforma.
El esquema de propuestas que se presenta a continuación está asentado en la
creencia de que una investigación en materia de financiamiento y fiscalización de
recursos de los partidos políticos puede develar problemas de eficacia de las reglas
aplicables o de los órganos responsables, así como problemas derivados de la
ineficiente operación de los sistemas electorales. Dicho esquema no puede quedar
reconocido sólo como una buena tarea académica, sino que debe ayudar a tomar
decisiones en un campo en el cual la procedencia y el uso de dinero privado tienden a
erosionar la conducta pública.
Las propuestas en la materia, por lo demás, tienen un carácter radical que se
sustenta en la creencia de que, en efecto, no sólo se trata de interpretar el mundo, sino
también de transformarlo. Pero para transformarlo hace falta una notable disposición a
hacerlo mediante la cooperación y el acuerdo de los factores reales de poder y de los
actores políticos que pueden influir ordinariamente.
Las propuestas son las siguientes:
1. Con el objeto de materializar la idea de un órgano o una contraloría que garantice la
transparencia del manejo de los recursos públicos y privados de los partidos políticos, o
en su caso fortalecer a los órganos electorales administrativos a través de un área
especializada en la materia, se hace necesaria una reforma constitucional que permita
la adecuación legislativa de cualquiera de las opciones planteadas.
 2. Es insoslayable que los mecanismos legales para la selección y designación de los
consejeros electorales, tanto del órgano electoral federal como de los órganos locales,
requieren ser reestructurados a efecto de que la intervención de los partidos políticos se
erradique, con la consecuente ventaja de lograr de origen una independencia y
27 autonomía de esos cuerpos colegiados, y rescatar verdaderamente el principio de
ciudadanización.
No se quiere decir que en algunos casos no se haya logrado la ciudadanización
efectiva de los órganos electorales, sino que el proceso respectivo generalmente corre el
riesgo de ser dañado por la expectativa de los partidos políticos de que los consejeros
pueden actuar en una dirección que ayude a fortalecer sus intereses o, por lo menos, que no
los perjudique a causa de sanciones por incumplimiento de la ley, precisamente porque su
designación está ligada a decisiones políticas soportadas por dirigentes partidistas.
3. El financiamiento público para los partidos políticos en el ámbito local deriva
dominantemente de la aplicación de una fórmula consistente en la multiplicación del
salario mínimo por el padrón electoral (con un factor reductivo en algunos casos), por
lo que les es posible conocer su techo financiero con cierta exactitud, además de tener
la certeza de que lo recibirán invariablemente con el ajuste de datos de la fórmula al
momento de la proyección presupuestal por el órgano competente.
Por lo anterior, y a efecto de facilitar el cumplimiento de los objetivos del
financiamiento público y de su fiscalización, los partidos políticos —del mismo modo
que todas las entidades públicas que incluso no tienen esa certeza— deben programar
el ejercicio del gasto del año fiscal correspondiente y recibir mensualmente la
prerrogativa bajo la condición de cumplimiento de avances o de metas programadas,
así como la adecuada comprobación de los recursos ejercidos.
4. Por cuanto hace al financiamiento privado de los partidos, aunque puede ser
diferenciado contablemente con respecto al financiamiento público, ante la necesidad
de fiscalizar su procedencia y aplicación, su uso es eminentemente para fines públicos,
por lo que se justifica una regulación en el sentido de transparentar su origen mediante
mecanismos de recepción, registro y ministración que controle el propio órgano
electoral fiscalizador.
Esta propuesta está orientada a dar mayor transparencia a la procedencia de
recursos privados. Esta propuesta de poco puede servir para evitar que los flujos de
dinero ilícito o de procedencia dudosa corrompan las bolsas de los partidos y
candidatos, si dicho flujo es incentivado por las crecientes necesidades de los
candidatos y partidos en una dinámica de competencia electoral con gastos en espiral,
en la cual cada competidor se ve compelido a obtener financiamiento adicional de
manera furtiva —y, por tanto, a transgredir el tope máximo de gastos electorales— para
publicitarse durante cada minuto del día que le sea posible.
5. Independientemente de los dos formatos de órganos de fiscalización o contraloría,
se propone que los partidos políticos rindan sus informes de ingresos y egresos en
forma mensual, conforme a los criterios aplicables a todas las entidades públicas,
erradicando así excepciones, pero también con la finalidad de facilitar con ello la
detección oportuna de irregularidades en el ejercicio del gasto y, con ello, suspender la
ministración de recursos públicos si fuera el caso.
La rendición mensual de comprobaciones tiene ventajas recíprocas, puesto que
evita la acumulación del ejercicio irregular de recursos y el agotamiento de opciones de
 corrección de manera oportuna. Una cultura de comprobación de corto plazo, además,
tiene la ventaja de crear un ambiente de entendimiento permanente entre el órgano
electoral y los partidos, tan necesario para inducir a éstos a cumplir sistemáticamente
con una serie de funciones coadyuvantes relativas a la cultura política democrática
27 conforme a programas autorizados.
6. Puesto que los partidos políticos utilizan financiamiento público y privado, y ante la
inminente necesidad de realizar adquisiciones de bienes y servicios, así como la
contratación de personal, para su operación ordinaria o extraordinaria, y en su carácter
de entidades de interés público, deben asumir sus responsabilidades fiscales, para lo
cual es necesario que se suprima el régimen especial que algunas leyes les otorgan.
El ejercicio de financiamiento público no debe ser una muleta para exentar de
obligaciones fiscales a los partidos políticos que ejercen también financiamiento privado.
7. Ahora bien, para lograr una alta eficiencia y eficacia de las regulaciones en materia
de fiscalización a los partidos políticos, se debe insistir en que los órganos electorales
deben tener certeza de su presupuesto a ejercer por mecanismos o fórmulas semejantes
a las aplicables para calcular los montos de financiamiento de los partidos, los cuales
tendrían que estar previstos en las constituciones para garantizar así el principio de
inmediatez. En su caso, la vía para garantizar la disponibilidad de recursos suficientes,
principalmente en año electoral, puede consistir en la creación de un fideicomiso con
recursos programados para un trienio. El cálculo trianual del presupuesto de los
órganos electorales tiene su antecedente en algunas entidades federativas que lo
aplican para el cálculo de las prerrogativas a los partidos políticos.
8. Otra de las medidas coherentes con la necesidad de combatir el exceso de gastos
electorales y de fiscalizar de manera eficaz los mismos, consiste en reducir
sustancialmente los periodos de precampaña y campaña electoral. Particularmente, se
trata de regular los tiempos para la selección de candidatos y de evitar actos
anticipados de precampaña electoral (llamados también actos de ante-precampaña)
que por sí mismos representan una ventaja en la búsqueda de la nominación a la
candidatura por un partido político, independientemente de que algunos ciudadanos
adopten estrategias de cobertura en una alianza de partidos o de que éstos anden a la
caza de algún ciudadano que pueda aceptar ser su candidato al cargo de elección
popular de que se trate.
9. Si bien se requiere legislar, pero no de sobreregular la materia en cuestión, conviene
señalar que para el cumplimiento o aplicación eficaz de las reglas se requiere establecer
un sistema completo de sanciones y medidas de desincentivación, pero que sea de fácil
aplicación. El establecimiento de obligaciones y prohibiciones legales sin sanciones,
son reglas aparentes, simples reglas de papel.

Fuentes consultadas
(Adicionales a las citadas en las notas de pie de página)

 De la Calle, Humberto (2005), “Naturaleza del financiamiento: público, privado y mixto”,

descargado de http://www.upd.oas.org/
 Díaz-Santa Castaños, Héctor (2005), “Experiencia con el financiamiento de los partidos
políticos en España”, descargado de http://www.cepchile.cl/
  Donoso I., Patricio; Paulina Ramos V.; y Paula Riquelme P. (1999), “Mecanismos
alternativos para el financiamiento de los partidos políticos”, descargado de
http://www.cepchile.cl/
 Elizondo Gasperín, Ma. Macarita (2004), “Precampañas y campañas electorales. Un análisis
27 en conjunto”, descargado de http://www.scjn.gob.mx/
 Reynolds, Andrew y Ben Reilly (2005), El manual de diseño de sistemas electorales de
International IDEA, Instituto Internacional por la Democracia y la Asistencia Electoral,
descargado de http://www.idea.int/
 Valdés, Salvador (2002), “Financiamiento de la política y reforma del Estado”, Chile,
descargado de http://www.expansiva.cl/

Documentos especializados

 Leyes y Códigos electorales de las entidades federativas y el Distrito Federal.

 Constituciones Políticas de las entidades federativas.
 Manual de financiamiento de la actividad política: Una guía para fomentar la
transparencia en las democracias emergentes, Oficina de Democracia y Gobernabilidad /
Buró para Democracia, Conflictos y Asistencia Humanitaria / Agencia de los Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional, Washington, D.C., 2003.