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n El piso de protección social (PPS) debe ser evaluado en un contexto de desarrollo: sin
un PPS, mucha gente no podrá alcanzar un nivel de calificaciones y productividad
adecuado para ingresar a la economía formal y quedará atrapada en la informalidad
y la baja productividad. La inversión destinada a lograr un nivel básico de protección
social, que impulse un ciclo virtuoso de aumento de la productividad y crecimiento de
las posibilidades de empleo, asegurará la sostenibilidad de los regímenes legales, lo
que permitirá que más y más personas accedan a los sistemas contributivos.
Índice
Referencias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
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CICHON, BEHRENDT, WODSAK | La Iniciativa del Piso de Protección Social de las Naciones Unidas
1. Seguridad social: un derecho La pregunta es si los 160 Estados que forman parte del
humano que resurge de la oscuridad PIDESC realmente están haciendo lo máximo posible
para implementar el derecho humano a la seguridad so-
De alguna manera, parece haberse olvidado: la segu- cial.
ridad social es un derecho humano. Este derecho fue
establecido formalmente hace más de 60 años en la Los orígenes del derecho a la seguridad social se remon-
Declaración Universal de Derechos Humanos de 1949. tan a 1919. En ese año se constituyó la Organización
Desde entonces ha permanecido –casi inalterado– en la Internacional del Trabajo, que en una primera etapa se
»lista de tareas pendientes« de la comunidad global de centró principalmente en la protección de los trabajado-
naciones. res. Sin embargo, ya en 1944, la Declaración de Filadelfia
de la OIT reconoció la »solemne obligación de la Organi-
Específicamente, el Artículo 22 de la Declaración Univer- zación Internacional del Trabajo de fomentar, entre todas
sal de Derechos Humanos afirma: »Toda persona, como las naciones del mundo, programas que permitan alcan-
miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad zar«, entre otras cosas, »la extensión de las medidas de
social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la co- seguridad social para proveer un ingreso básico a los que
operación internacional, habida cuenta de la organización necesiten tal protección, y asistencia médica completa«
y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los dere- –Artículo III f) –, así como »la protección de la infancia
chos económicos, sociales y culturales, indispensables a su y de la maternidad« –Artículo III h) –, lo que extendía la
dignidad y al libre desarrollo de su personalidad«. protección para incluir no solo a los trabajadores, sino a
todas las personas en situación de necesidad. Este man-
Y el Artículo 25 agrega: 1. Toda persona tiene derecho dato, la consiguiente Recomendación sobre la Seguridad
a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a de los Medios de Vida, 1944 (Nº 67) y la Recomenda-
su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimen- ción sobre la asistencia médica, 1944 (Nº 69) estable-
tación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los cieron un nuevo principio de universalidad como base
servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a para el desarrollo de la seguridad social. Aunque fueron
los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invali- claramente las raíces que lograron formular la seguridad
dez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios social como un derecho dentro de la Declaración Univer-
de subsistencia por circunstancias independientes de su sal de Derechos Humanos, el mandato universal generó
voluntad. 2. La maternidad y la infancia tienen derecho a muy poca acción.
cuidados y asistencia especiales. Todos los niños, nacidos
de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a Durante aproximadamente cinco décadas, la comunidad
igual protección social. internacional no dio demasiada importancia al derecho
humano a la seguridad social y muchos países parecie-
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Socia- ron refugiarse en el principio de aplicación progresiva.
les y Culturales (PIDESC) establece en su Artículo 9 que Como corolario del famoso mito, según el cual el creci-
»los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el miento económico y el aumento de los ingresos tienden
derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al a »derramarse« automáticamente hacia los sectores más
seguro social.« La OIT destacó en 2010 que »mientras la pobres, se dio por sentado que la cobertura social y la
Declaración Universal de Derechos Humanos constituye calidad de la protección también aumentarían automáti-
un enunciado indiscutido de derechos humanos funda- camente. Si bien en efecto gran cantidad de trabajadores
mentales, el PIDESC tiene la calidad de un tratado, abier- del sector formal experimentaron una mejora gradual en
to a la firma y a la ratificación, y por lo tanto es un instru- la calidad de la seguridad social, en muchas partes del
mento clave para hacer realidad esos derechos humanos. mundo la formalización del empleo sufrió un estanca-
Los Estados se comprometen a adoptar medidas hasta miento. Muchos de los sistemas existentes de seguridad
el máximo de los recursos de que dispongan para lograr social –a menudo basados en esquemas de seguros– en-
progresivamente, tras su ratificación, la plena efectividad contraron dificultades para acceder a los trabajadores
de los derechos pertinentes.«1 que se hallaban en los límites de la economía formal, por
no mencionar a quienes no tenían relación alguna con
1. Ver OIT (2001). ella. En consecuencia, numerosos trabajadores del sector
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informal quedaron sin cobertura social, aun en países nes para extender la seguridad social y ofrecer el acceso
que habían sido testigos de un constante crecimiento a aquellas partes de la población que hasta el momento
económico. estaban desprovistas de cobertura. La OIT también de-
sarrolló el concepto de un piso básico de beneficios de la
Entre la década de 1980 y el estallido de la crisis finan- seguridad social, que debería ser introducido como una
ciera de 2008, los sistemas de seguridad social de los cuestión de prioridad en los países con amplias brechas
países industrializados soportaron constantes críticas y de cobertura.3 Para salir del punto muerto y revitalizar el
aparecieron generalmente como un obstáculo en lugar debate sobre el desarrollo de la seguridad social, fue cru-
de facilitar el crecimiento económico. Desde luego, esta cial demostrar que se puede otorgar un conjunto básico
ola de críticas no ayudó a promover el concepto de se- de beneficios sociales (o al menos parte de él) también
guridad social como un componente crucial dentro de en los países en desarrollo.4 Así se rompió el mito de la
las estrategias nacionales de desarrollo. La credibilidad inviabilidad, que se había apoderado del debate sobre el
de los sistemas públicos de seguridad social fue sacrifi- desarrollo de la seguridad social.
cada en aras de un debate privatizador, impulsado por
intereses ideológicos y financieros. Al mismo tiempo, En 2008, en su Observación General Nº 19 relativa a
por cierto, se ignoraron claras evidencias respecto a las la interpretación del Artículo 9 del PIDESC, el Comité
ventajas de las transferencias sociales en los países con de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC)
sistemas extendidos de seguridad social y a los efectos de la ONU apoyó la idea. El Comité »reconoce que el
positivos que generaban sobre la igualdad de ingresos y ejercicio del derecho a la seguridad social conlleva im-
las tasas de pobreza. En la opinión pública, el concepto portantes consecuencias financieras para los Estados
de sistemas de financiamiento solidario comenzó a ce- Partes, pero observa que la importancia fundamental de
der espacio a la percepción de que era posible alcanzar la seguridad social para la dignidad humana y el recono-
la seguridad social a través de sistemas individualizados, cimiento jurídico de este derecho por los Estados Partes
soslayando que los esquemas de ahorro de contribución supone que se le debe dar la prioridad adecuada en la
definida no cuentan con las garantías ni con los meca- legislación y en la política del Estado«.5
nismos de mancomunación de los riesgos, necesarios
para proporcionar la seguridad efectiva de los ingresos Esto implica que la »aplicación progresiva« del derecho
durante la vejez. Los sistemas efectivos de seguridad so- humano a la seguridad social no puede ser utilizada
cial basados en la solidaridad y provistos de una amplia como un »pretexto para el incumplimiento« y que »la
cobertura fueron caracterizados como inviables para los escasez de recursos no exime a los Estados de ciertas
países en desarrollo con dificultades de liquidez, y como obligaciones mínimas con respecto a la aplicación del
insostenibles para las sociedades en proceso de enveje- derecho a la seguridad social«.6
cimiento.
En alguna medida, la Observación General se hacía eco
En 2001, la OIT intentó cambiar la tendencia. La Confe- de un debate internacional que surgía lentamente y que
rencia Internacional del Trabajo (CIT) tripartita reafirmó ya se había lanzado en importantes conferencias y even-
que la extensión de la seguridad social a todas las perso- tos internacionales. En el marco de este debate nueva-
nas necesitadas era una parte fundamental del mandato mente se recomendaba aplicar un paquete mínimo de
de la OIT y un desafío que debía ser afrontado de ma- beneficios de la seguridad social.
nera urgente por todos los Estados miembros.2 En con-
secuencia, la CIT encomendó a la OIT el lanzamiento de Sin embargo, fue necesaria una crisis económica y finan-
una importante campaña orientada a extender la cober- ciera global para lograr que el debate sobre el desarrollo
tura de la seguridad social. La »Campaña Mundial sobre
Seguridad Social y Cobertura para Todos« se puso en 3. Ver OIT (2008).
marcha oficialmente en la CIT en junio de 2003. Durante 4. Consejo Económico y Social de la ONU, Documento E/C.12/GC/19,
los años siguientes, la Campaña exploró diversas opcio- 4 de febrero de 2008. El CDESC es el órgano de la ONU encargado de
supervisar la aplicación del PIDESC en la legislación nacional y en la prác-
tica.
5. Ver OIT (2010a): 13.
2. Ver Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización
(2004) y OIT (2009), pág. 36. 6. Ver OIT (2010c).
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de la seguridad social se instalara en lo más alto de la las Naciones Unidas adoptó el piso de protección social
agenda internacional. Después de haber sido el eje de (PPS) como una de sus iniciativas conjuntas contra la cri-
las críticas políticas neoclásicas durante décadas, los sis- sis, con la OIT y la OMS como principales organismos.
temas de seguridad social fueron reconocidos como im- La Comisión de Desarrollo Social de la ONU adoptó una
portantes estabilizadores sociales y económicos; incluso, resolución en febrero de 2010 en la que invitaba a la
el nuevo punto de vista fue compartido y enfatizado en OIT a que »refuerce sus estrategias de protección social,
todas las reuniones celebradas por el G20 desde el es- incluida la asistencia a los países para que creen un régi-
tallido de la crisis. Este cambio global en la percepción men básico de protección social (‘piso social’) y políticas
abrió una ventana (pequeña, por cierto) para que se pro- relativas a la ampliación de la cobertura de seguridad
dujera una rápida acción política. social«; y el Segundo Simposio Africano sobre Trabajo
Decente de la OIT, celebrado en Yaundé en octubre de
En abril de 2009, el Comité de Alto Nivel sobre Progra-
mas de la Junta de los Jefes Ejecutivos del sistema de
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2010, adoptó la »Declaración Tripartita de Yaundé sobre la coalición de la ONU. Por primera vez en décadas, el
la Aplicación del Piso de Protección Social«.7 El PPS tam- desarrollo de una seguridad social basada en derechos
bién fue refrendado en otras conferencias regionales e se ve favorecido por la buena voluntad política. No obs-
internacionales, incluidos el »Encuentro Unión Europea, tante, a pesar de que ahora muchos consideran la segu-
América Latina y el Caribe sobre Coordinación de Regí- ridad social como el instrumento más directo y poderoso
menes de Seguridad Social« (Madrid, mayo de 2010), que tienen las sociedades para combatir la pobreza y la
la 17a Reunión Regional Americana tripartita de la OIT inseguridad, el estado global de la seguridad social sigue
(Santiago de Chile, diciembre de 2010), la Conferencia siendo preocupante (ver recuadro anterior).
Mundial Conjunta sobre Trabajo Social y Desarrollo So-
cial (Hong Kong, junio de 2010) y la »Cumbre ASEM 8«
/ Conferencia Asia-Europa (Bruselas, octubre de 2010). 2. El contenido esencial de un nuevo
concepto de política social: ¿qué es
La Iniciativa del Piso de Protección Social8 es un proyecto exactamente un piso de protección
elaborado en el contexto de »Una ONU« y dirigido con- social nacional?
juntamente por la OIT y la OMS. Esta iniciativa ofrece
apoyo a los países para planificar y aplicar programas Un piso de protección social busca garantizar el acceso
sostenibles de transferencia social y servicios sociales a una canasta básica –definida a nivel nacional– de bie-
esenciales. Dado que el objetivo trasciende el mandato nes, servicios y transferencias de ingresos para asegurar
de una única institución, la Iniciativa creó una coalición que la gente no sufra hambre, no padezca enfermeda-
global que reúne a organismos de la ONU (FAO, OACDH des evitables, no se quede sin educación, no tenga que
, ONUSIDA, DAES, PNUD, UNESCO, UNFPA, ONU-HABI- recurrir a aguas insalubres ni se quede sin vivienda. Esto
TAT, ACNUR, UNICEF, ONUDD, Comisiones Regionales se basa en una idea muy simple: quienes tienen acceso a
de la ONU, UNRWA, PMA y OMM), al FMI y al Banco un conjunto básico de bienes, servicios y transferencias,
Mundial, así como a socios para el desarrollo e impor- salen de su estado de pobreza o vulnerabilidad y pueden
tantes ONG. contribuir de manera más productiva a la economía. Los
derechos a los bienes y servicios son transferencias en
Hasta el momento la Iniciativa desarrolló un manual para especie y complementan o sustituyen, de manera total
la ejecución en el nivel nacional,9 puso en marcha diver- o parcial, las transferencias en efectivo. Por ejemplo, si
sas actividades en los países, logró despertar una mayor se desea otorgar un acceso universal al agua potable, es
conciencia pública en el marco de las Naciones Unidas y posible suministrar agua gratuitamente o proporcionar
en otros ámbitos, inició un diálogo Sur-Sur sobre mejo- a la gente los recursos financieros para que adquiera la
res prácticas, proporcionó capacitación a planificadores cantidad necesaria de agua.
nacionales y constituyó un Grupo de Consulta de alto
nivel, liderado por la expresidenta chilena Michelle Ba- El piso de protección social promueve la seguridad de los
chelet. Se espera que durante el segundo semestre de ingresos mediante un conjunto básico de garantías, cuya
2011 el Grupo de Consulta emita un informe dirigido a aplicación intenta crear una situación en la que:
7. Para obtener más información sobre la iniciativa del PPS se pueden todos los residentes tengan acceso a un conjunto bá-
consultar diversas fuentes, como el sitio web correspondiente a la Ini-
ciativa del Piso de Protección Social de la ONU: <http://www.ilo.org/
sico de prestaciones de salud, definido en el ámbito
gimi/gess/ShowTheme.do?tid=1321>; Iniciativa del Piso de Protección nacional;
Social. Manual y marco estratégico para las actividades nacionales con-
juntas de las Naciones Unidas: <http://www.ilo.org/gimi/RessShowRes-
source.do?ressourceId=17072>; Hoja informativa: Iniciativa del Piso de todos los niños gocen de una seguridad de los ingre-
Protección Social: <http://www.socialsecurityextension.org/gimi/gess/
RessShowRessource.do?ressourceId=17115>; Social Protection Floor sos mediante transferencias en especie o en efectivo,
Initiative: SPF Country Brief Cape Verde (en inglés): <http://www.ilo. que alcancen al menos el nivel de la línea de pobreza
org/gimi/RessShowRessource.do?ressourceId=16212>; Social Protection
Floor Initiative: SPF Country Brief Mozambique (en inglés): <http://www. definida en el ámbito nacional, para garantizar el ac-
ilo.org/gimi/RessShowRessource.do?ressourceId=16014>. ceso a la nutrición, la educación y la salud;
8. Ver Iniciativa del Piso de Protección Social de las Naciones Unidas
(2010).
todas las personas que pertenecen a grupos de edad
9. Esto significa un grado de discapacidad que los excluye de la partici-
pación en el mercado laboral. activa, pero que no están en condiciones de obtener
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un ingreso suficiente en el mercado de trabajo (por el concepto de un piso de protección social con todos
motivos de desempleo, subempleo, enfermedad o en los posibles sistemas nacionales de protección social.
caso de maternidad), puedan contar con un seguro de Las cuatro garantías no prescriben una arquitectura
ingresos mínimos, otorgado mediante transferencias específica para los sistemas nacionales de protección
sociales en efectivo/especie o mediante programas de social, sino que establecen estándares mínimos de
garantía de empleo; rendimiento o resultados en relación con el acceso,
el alcance y el nivel de seguridad de los ingresos y la
todos los residentes de edad avanzada o con disca- salud en los respectivos sistemas.
pacidades10 tengan un seguro de ingresos otorgado
mediante pensiones de vejez/discapacidad o transfe-
rencias en especie, cuyo valor alcance al menos el nivel 3. Un nuevo paradigma emergente
de la línea de pobreza definida en el ámbito nacional. de desarrollo social: crecimiento con
equidad
El término »garantías« también implica que el acceso
a los beneficios está respaldado por derechos legales El concepto del PPS debe ser observado en un contexto
efectivos y se orienta al logro de resultados, pero deja de desarrollo mucho más amplio y ambicioso. La adop-
el máximo de flexibilidad para la adaptación nacional: ción de este concepto refleja la aparición de un nuevo
paradigma de desarrollo socioeconómico, que constitu-
El nivel de prestaciones y el alcance de la población ye un ciclo virtuoso denominado »Crecimiento con Equi-
cubierta por cada garantía deberían definirse de con- dad« –tal como lo describe normalmente la OIT– y se
formidad con las condiciones nacionales. En cualquier construye mediante la siguiente lógica:
caso, el nivel de prestaciones y la combinación con-
creta de transferencias en efectivo y en especie no 1. Ningún país puede desplegar plenamente su poten-
deberían caer por debajo de un mínimo que garantice cial productivo si no dispone de un sistema de se-
el acceso a una serie de alimentos básicos y a otros guridad social básica. Este sistema de protección es
bienes y servicios esenciales. indispensable para garantizar que la gente esté bien
alimentada, goce de buena salud, cuente al menos
Las transferencias pueden organizarse como pres- con una educación básica y, por ende, sea capaz
taciones universales (por ejemplo, en el caso de las de concretar ese potencial productivo. Es necesario
pensiones universales financiadas con impuestos o de invertir en una protección social básica para que los
un servicio nacional de salud universal), como regí- trabajadores tengan buena salud, alimentación y
menes de seguro social con cobertura completa de la educación, y estén en condiciones de acceder a un
población (lo que puede significar una cobertura sub- empleo en la economía formal.
sidiada para algunos grupos de la población) o como
una combinación de ambas formas. Pueden ser con- 2. Para que una economía crezca, es necesario que la
dicionadas o no condicionadas, o estar organizadas gente pueda pasar de la economía informal a la for-
como regímenes de asistencia social, que garanticen mal y, por consiguiente, que pueda dejar atrás las
el acceso a la seguridad de ingresos y a la salud solo actividades de baja productividad, llevadas a cabo
a quienes no cuentan con otra forma de obtener la en un nivel de subsistencia, para convertirse en con-
cobertura de los riesgos. Lo importante es que todas tribuyentes y beneficiarios.
las personas necesitadas de transferencias de ingresos
o servicios de salud puedan acceder a esas transferen- 3. Los ingresos pueden gravarse para financiar al Estado
cias, en efectivo o en especie, y no se enfrenten a con- y los sistemas de seguridad social, que contribuyen a
diciones que finalmente los excluyan de la cobertura. alcanzar un mayor nivel de bienestar y crecimiento.
Elhecho de definir los componentes del piso como ga- 4. Una vez que la gente está en condiciones de entrar
rantías crea la flexibilidad que permite compatibilizar al mercado de trabajo formal, los mayores niveles
de seguridad social –con una aplicación adecuada–
ofrecen los incentivos necesarios para permanecer
10. OIT (2010a).
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Brasil Transferencia en efectivo condi- 16% de la reciente disminución de la pobreza extrema como
cionada »Bolsa Familia« consecuencia de Bolsa Familia
Colombia Beneficio familiar «Familias en Reducción de la desnutrición crónica en niños de 0-2 años en
Acción« 10% (en zonas rurales)
Nicaragua Transferencias en efectivo Aumento de 12,7% de la ingesta calórica en el tercio más po-
bre de los hogares
en el empleo formal, así como la seguridad financie- Está ampliamente demostrado que los sistemas nacio-
ra que permite a los individuos adaptarse al cambio nales de protección social reducen de manera efectiva
tecnológico y económico a través de medidas de la pobreza y la desigualdad. Esto ha sido probado desde
formación y capacitación. hace tiempo por los Estados de Bienestar europeos y
también más recientemente por algunas experiencias de
Las inversiones en capital humano que garantizan un países en desarrollo, que introdujeron un piso de protec-
cierto nivel de bienestar y capacidades, por un lado, y las ción social (o elementos de él), mayormente en forma
que determinan niveles superiores de seguridad social, de programas de transferencias sociales condicionadas
por el otro, dependen mutuamente y se apoyan recípro- o no condicionadas y medidas destinadas a promover el
camente: unas no serían sostenibles sin las otras. Hay acceso universal a la salud. Los estudios sobre el impac-
otras buenas razones por las cuales deben promoverse to de las transferencias sociales básicas realizados en 30
los pisos de protección social a nivel nacional como un países en desarrollo revelaron efectos significativos no
elemento clave dentro de esta estrategia de desarrollo. solo para reducir la pobreza y la desigualdad, sino tam-
bién para mejorar los indicadores de desarrollo social,
tales como el nivel de escolarización y el estado de salud
Los pisos de protección social a nivel nacional y nutrición; además, los estudios mostraron importan-
son una necesidad social y política tes efectos positivos a la hora de generar un comporta-
miento más emprendedor en las familias receptoras, que
Debe haber un mínimo de seguridad de ingresos como ayudó a superar barreras para entrar al mercado. El flujo
base material para permitir el funcionamiento de fami- regular de ingresos funcionó como una garantía para ex-
lias y hogares, dado que este, a su vez, proporciona la pandir el crédito y reducir los ahorros preventivos impro-
base de cohesión social en torno a la cual funcionan las ductivos, contribuyendo a canalizar los recursos hacia
sociedades y los Estados. Si no existe un mínimo de pro- el circuito esencial de consumo e inversión. En algunos
tección social y seguridad material, estará en riesgo el países, las transferencias en efectivo también ayudaron a
compromiso de una gran parte de la sociedad hacia un promover la igualdad de géneros, ya que fortalecieron el
Estado democrático y peligrará la seguridad de todas las estatus social de las mujeres en sus hogares y comunida-
personas. El propio Banco Mundial, entre otros actores, des.� La tabla 1 resume algunos datos relacionados con
reconoció esto a través de su »Informe sobre el Desarro- el impacto que han tenido las políticas del PPS.
llo Mundial, 2005«, donde sostiene que la pobreza es
un riesgo para la seguridad y que la falta de seguridad
dificulta la creación de un clima de inversión.
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Los pisos de protección social a nivel nacional veles persistentes de baja productividad e informalidad.
contribuyen a alcanzar los Objetivos El estudio de la OIT denominado »Extender la seguridad
de Desarrollo del Milenio social a todos« (2010) demuestra claramente que este
paradigma ha sido impulsado a lo largo de su proceso de
Los pisos de protección social establecidos a nivel nacio- maduración por exitosas economías desarrolladas y que
nal pueden hacer un importante aporte para alcanzar las es impulsado actualmente por varios países emergentes
metas fijadas por los Objetivos de Desarrollo del Milenio. y en desarrollo, que han elaborado por completo un piso
Como se ha dicho antes, ayudan a »erradicar la pobreza social o han introducido algunos elementos de él.
extrema y el hambre« (ODM 1). Asimismo, el piso de
protección social contribuye a »lograr la enseñanza pri- Si la sociedad mundial no ofrece un mínimo de protec-
maria universal« (ODM 2). Para alcanzar el objetivo de ción social a la gente, no podrá cosechar los potenciales
una educación para todos, el PPS destaca la necesidad beneficios de la globalización de los mercados. Sin un
de, por un lado, crear una demanda efectiva para los piso sólido donde apoyarse, será difícil convencer a la
servicios educativos (por ejemplo, mediante transferen- gente de que acepte los nuevos niveles de inseguridad,
cias que cubran los costos directos e indirectos de asistir que surgirán inevitablemente a partir de la transforma-
a la escuela) y, por el otro, asegurar una oferta adecuada ción estructural en el sistema mundial de producción y,
en términos de acceso geográfico y un mínimo de cali- como consecuencia, en los mercados laborales, trans-
dad en los servicios educativos suministrados. formación impulsada por la globalización y los rápidos
cambios en los mercados.
Las garantías del piso de protección social facilitan el acce-
so a los servicios de salud, contribuyendo así directamen- En términos generales, ni el desarrollo de la seguridad
te a »reducir la mortalidad de los niños« (ODM 4), »mejo- social ni las estrategias nacionales de desarrollo so-
rar la salud materna« (ODM 5) y »combatir el VIH/SIDA, la cioeconómico pueden detenerse en el primer piso. Es
malaria y otras enfermedades«(ODM 6). Está demostrado por ello que la OIT está integrando el PPS dentro de una
que las transferencias sociales, junto con intervenciones estrategia más amplia destinada a extender la seguridad
del lado de la oferta, permiten alcanzar progresos en la social. En la siguiente sección, analizaremos con más
salud materno-infantil, así como en materia de VIH/SIDA. detalle esta necesidad económica de crear sistemas in-
tegrados, constituidos tanto por un piso de protección
Finalmente, la iniciativa crea fuertes coaliciones, a escala como por regímenes contributivos de seguridad social.
nacional, regional y mundial, entre todas las partes inte-
resadas en alcanzar progresos a la hora de establecer un
piso de protección social para todos. La iniciativa reúne 4. La estrategia de extensión de la
en la actualidad a 19 organismos de la ONU, organiza- seguridad social de la OIT y el piso de
ciones bilaterales de desarrollo, ONG internacionales, protección social: cómo se completa el
bancos regionales de desarrollo y diversos actores na- cuadro
cionales, incluidos ministerios gubernamentales, inter-
locutores sociales y organizaciones de la sociedad civil. El análisis previo deja en claro que los sistemas de segu-
De este modo, también se ayuda a alcanzar el ODM 8 ridad social deben crecer de manera sincronizada con el
(»Fomentar una alianza mundial para el desarrollo«). desarrollo socioeconómico. Por lo tanto, la OIT intenta
adoptar una estrategia conceptual bidimensional para
que sea aplicada en la Campaña sobre Extensión de la
Los pisos de protección social a nivel nacional Seguridad Social y Cobertura para Todos.11 La primera
son una necesidad económica dimensión comprende la extensión de la seguridad de
ingresos y el acceso a la atención sanitaria (aunque sea
Si no se invierte en un piso básico de protección social, en un nivel muy básico) para toda la población a través
la gente y las sociedades no podrán desarrollar plena- del piso de protección social; esta dimensión podría de-
mente su potencial productivo. Esto significa que el piso nominarse extensión »horizontal«. La segunda dimen-
básico de protección social constituye una condición ne-
cesaria para llevar a cabo una lucha exitosa contra los ni- 11. OIT (2010a), pág. 18
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malidad incluso en las actuales economías con alto grado indica que el impacto positivo sería aún mucho mayor en
de formalidad y reaparecerán las viejas limitaciones para materia de nutrición, salud, educación, desarrollo econó-
la productividad y el crecimiento. mico local y empleo, con un menor nivel de pobreza y
vulnerabilidad a mediano y largo plazo.
Por lo tanto, para mantener y promover un amplio
apoyo y la solidaridad nacional, es esencial que los sis- Sin embargo, la evidencia que ofrece la vida real es mu-
temas públicos de seguridad social cubran a todos los cho más convincente que las simulaciones actuariales y
estratos de la población (incluidas las personas ricas y económicas. Cada vez son más numerosas las pruebas
más acomodadas) y cuenten con su respaldo. El amplio provenientes de países en desarrollo, donde algunos
consenso nacional protegerá el espacio fiscal necesario componentes del piso de protección social ya se están
y mantendrá la presión para garantizar la calidad de la implementando y demuestran ser viables.13 Por ejemplo,
prestación. La mejor manera de preservar este consen- Brasil creó el programa »Bolsa Familia« y México tiene
so es lograr que toda la gente perciba los potenciales el programa »Oportunidades«, mientras que Sudáfrica,
beneficios como un valioso pilar para sus estrategias de Namibia y Nepal han establecido sistemas básicos de
gestión del riesgo. La solidaridad funciona bien cuando pensiones financiados con impuestos. »Bolsa Familia«,
proporciona beneficios a todos. Como dijo una vez el considerado como el mayor programa de transferencia
famoso economista Brian Abel-Smith (especializado en social a escala mundial, cubre hoy a unos 46 millones de
temas sanitarios): »Un sistema diseñado solamente para personas con un costo que equivale aproximadamente a
los pobres siempre será un sistema pobre«. 0,4 por ciento del PBI. Sudáfrica ha aumentado conside-
rablemente sus gastos sociales a lo largo de las últimas
En este punto, es necesario formular la pregunta decisiva dos décadas; por ejemplo, extendió la cobertura de su
para determinar si el piso de protección social resulta sistema de subvenciones por hijo a más de 10 millones
viable en todos los países. de niños en 2010, con un costo que resultó igual a 3,5
por ciento del PBI y fue financiado por el presupuesto
del Estado. En la India, el régimen de garantía de em-
5. Un control de la realidad: pleo rural (NREGS) de 100 días se extendió por toda la
¿son viables los pisos de protección nación y una nueva ley amplía el alcance de la seguri-
social a nivel nacional? dad social básica e incorpora a unos 300 millones de
personas que hasta el momento no estaban cubiertas.
De acuerdo con estudios de la OIT relativos a países de ba- Este sistema es financiado en su totalidad con fondos
jos ingresos en África y Asia, un conjunto básico de trans- internos, administrados a nivel central y estadual. Asi-
ferencias sociales (excluida la asistencia médica), apto mismo, existen programas de transferencias en efectivo
para acceder a servicios esenciales o adquirirlos, tenía un (o prestaciones universales) que se están aplicando con
costo que oscilaba entre 2,3 por ciento y 5,7 por ciento éxito incluso en países más pobres. Nepal, por ejemplo,
del PBI en 2010.12 Los elementos individuales del paquete, impulsa actualmente una extensión en el alcance de su
tales como las modestas pensiones básicas universales, régimen universal de pensiones, apuntando a reducir la
representaban entre 1,0 por ciento y 1,5 por ciento del edad de jubilación, a su debido tiempo, de los 75 a los
PBI en Burkina Faso, Etiopía, Kenya, Nepal, Senegal y Tan- 65 años. Con un cierto nivel de prioridad en materia de
zania. Estas estimaciones reflejan el costo directo de los política, no parece imposible introducir paulatinamente
programas en cuestión, cuya inversión probablemente se –tal vez a lo largo de una década– un conjunto básico de
verá compensada por un significativo »retorno« potencial prestaciones de la seguridad social. La evidencia muestra
para la gente. Según los estudios de la OIT, si alrededor que en casi todas partes se puede hacer algo.
de 4 por ciento del PBI se invirtiera en prestaciones para
la vejez, para la infancia y en caso de incapacidad, sería Establecer el conjunto básico del PPS es un objetivo que
posible reducir aproximadamente en 40 por ciento la tasa parece viable, aunque en algunos países sería necesaria
de pobreza en países como Tanzania y Senegal; y todo una aplicación progresiva. Se observa un crecimiento del
margen fiscal disponible para introducir elementos co-
12. Se excluían los servicios médicos, que podían ser financiados reasig-
nando a la salud algunas de las partidas presupuestarias. Ver OIT (2008). 13. Para una reseña de las experiencias a nivel mundial, ver OIT (2010a).
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nexos: solamente en África, los ingresos internos expe- llevar varios años o incluso una década–, el desafío cru-
rimentaron un aumento de cuatro puntos porcentuales cial sigue siendo la creación de la voluntad política ne-
entre 2002 y 2007.14 cesaria en el nivel nacional. Para generar esa voluntad
y poder implementar las políticas pertinentes, la gente
El desafío clave consiste en promover el apoyo político debe estar convencida de que las propuestas son bene-
necesario en diversos países en desarrollo, a fin de asig- ficiosas y adecuadas.
nar el margen fiscal disponible a la protección social. Sin
embargo, la maximización de este espacio fiscal puede La presencia de, al menos, un nivel básico de protección
requerir medidas impopulares, destinadas a lograr una social es una condición previa para salir de la pobreza,
mayor eficacia en los mecanismos de recaudación tribu- crear cohesión social y desarrollar una fuerza de traba-
taria y a favorecer la equidad. Si no existe una maquina- jo empleable y productiva, es decir, es lo que permite
ria adecuada de recaudación de ingresos, tampoco ha- sentar las bases necesarias para promover el crecimiento
brá fondos disponibles para la redistribución. El desafío económico y aumentar el nivel de bienestar de todas las
de aumentar el margen fiscal tiene una cara diferente en personas. La evidencia de la vida real muestra que en
cada país. No obstante, la »Reunión Tripartita de Exper- casi todas partes se puede hacer algo; y, sobre todo,
tos sobre las Estrategias de Ampliación de la Cobertu- muestra que estos sistemas pueden reducir la pobreza y
ra de la Seguridad Social«, celebrada en septiembre de mejorar la cohesión social. Los sindicatos, como portavo-
200915, identificó los componentes comunes para una ces y defensores de la justicia social, tienen sobradas ra-
estrategia nacional, que podrían incluir: zones para apoyar un nuevo paradigma en las políticas,
que establezca una base sólida y permita luego alcanzar
1. reformas impositivas para aumentar los recursos fis- un progreso socioeconómico inclusivo a largo plazo. La
cales y mejorar, en particular, la eficacia y la eficien- Iniciativa del PPS les ofrece la oportunidad de demostrar
cia en la recaudación; su compromiso con la solidaridad y la justicia social.
2. un incremento gradual del gasto social como por-
centaje del PBI y como proporción del gasto total; Ya durante el 2º Congreso Mundial de la Confederación
3. la redistribución entre las áreas de la política social Sindical Internacional (CSI), celebrado en Vancouver en
para volver a centrar el gasto en las necesidades junio de 2010, los sindicalistas manifestaron un fuerte
más urgentes; apoyo al PPS, instando a la CSI a »trabajar con la OIT
4. un nuevo enfoque del gasto dentro de los sectores haciendo campaña para hacer llegar la protección so-
sociales y las áreas de la política, para que determina- cial a todos, para la ratificación de los Convenios de la
dos gastos sean más progresivos y más eficaces a la OIT relativos a la seguridad social y para establecer un
hora de luchar contra la pobreza y la vulnerabilidad. piso social para todos, incluyendo la adopción de una
Recomendación de la OIT sobre el establecimiento de un
Si el objetivo es implementar algunas de estas medidas, nivel mínimo de protección, que se sitúe por encima del
será imprescindible realizar inversiones destinadas a me- umbral de la pobreza, y sea lo suficientemente elevado
jorar los mecanismos nacionales de recaudación de ingre- como para proporcionar un nivel de vida razonable«.16
sos. En determinados países, se trata de una condición
previa para que se apliquen todas las garantías del PPS. En junio de 2011 se presentará la oportunidad de actuar
a escala global. La 100º Conferencia Internacional del
Trabajo incluirá en su agenda la aprobación general de la
6. A modo de conclusión: interés estrategia bidimensional implementada por la OIT para
sindical en apoyar la iniciativa del PPS el desarrollo de la seguridad social. Los sindicatos serán
claves para crear la voluntad política necesaria en todo
Si los pisos de protección social son, en principio, viables el mundo.
–aun cuando en algunos países su introducción pueda
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2011 – 100º sesión de la Conferencia Internacional del Trabajo – Informe VI, Ginebra 2011, de próxima aparición
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tunidades para todos (Ginebra: OIT), <http://www.ilo.org/public/spanish/wcsdg/docs/report.pdf>
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About the authors Imprint
Christina Behrendt: Especialista en Seguridad Social, Depar- Tel.: ++49-30-269-35-7493 | Fax: ++49-30-269-35-9255
tamento de Seguridad Social de la OIT http://www.fes.de/GPol/inhalt/gewerkschaft.htm
Acerca de nosotros
About Us
Los sindicatos, los consejos de trabajo y otras formas de repre- Sin embargo, los sindicatos, los consejos de trabajo y las otras
Trade unions, works councils and other forms of workplace decision-making at the workplace, at the national level, in
sentación de los intereses laborales son fundamentales, ya que formas de representación de los intereses laborales solo podrán
representation of interests are fundamental as an expression regional as well as in international contexts.
constituyen una expresión de las libertades democráticas en alcanzar estos objetivos si funcionan de manera representativa,
of democratic freedoms in a society. They enable a significant
una sociedad. Su presencia permite que un segmento impor- democrática, autónoma, competente y eficiente. Es por ello que
segment of the population to articulate its interests and con- Yet trade unions, works councils and other forms of work-
tante de la población articule los respectivos intereses y, de ese una parte importante del apoyo proporcionado internacional-
tribute to the social and equitable development of societies in place representation of interests can only achieve this if they
modo, contribuye a lograr un desarrollo social equitativo. mente por la Fundación Friedrich Ebert radica en promover las
so doing. are representative, democratic, autonomous, competent and
Por lo tanto, a la hora de promover la democracia social en todo organizaciones sindicales y ofrecer un adecuado asesoramiento
efficient. To promote and advise trade union organisations in
el mundo, una parte integral de los esfuerzos de la Fundación en este proceso.
To strengthen the representation of interests of wage and sa- this process therefore constitutes an important part of support
Friedrich Ebert consiste en fortalecer la representación de los
lary earners is therefore an integral part of efforts undertaken provided by the Friedrich-Ebert-Stiftung internationally.
intereses de los asalariados.
by the Friedrich-Ebert-Stiftung towards the promotion of social
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democracy across the globe.
La Fundación Friedrich Ebert intenta garantizar que las posi-
ciones sindicales sean incluidas en la toma de decisiones polí-
The Friedrich-Ebert-Stiftung therefore seeks to ensure that www.fes.de/GPol/inhalt/gewerkschaft.htm
ticas y económicas, tanto en el lugar de trabajo como a escala
trade union positions are included in political and economic
nacional, regional e internacional.
The views expressed in this publication are not necessarily ISBN 978-3-86872-362-5
those of the Friedrich-Ebert-Stiftung or of the organization for
which the author works.