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CHAPITRE 4.

DANS QUELLE MESURE PEUT-ON AMÉLIORER


L'EFFICIENCE DANS L'ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE

Éditions de l'OCDE | « Réformes économiques »

2008/1 n° 4 | pages 79 à 94
ISSN 1813-2731
ISBN 9264042865
Article disponible en ligne à l'adresse :
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https://www.cairn.info/revue-reformes-economiques-2008-1-page-79.htm
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ISBN 978-92-64-04286-5
Réformes économiques
Objectif croissance
© OCDE 2008

PARTIE II

PARTIE II

Chapitre 4

Dans quelle mesure peut-on améliorer


l’efficience dans l’enseignement
primaire et secondaire

Pour améliorer le capital humain et, par la même, le niveau de vie, il faut utiliser
efficacement les ressources consacrées à l’éducation. Ce chapitre évalue comment
l’efficience dans l’enseignement primaire et secondaire varie entre et à l’intérieur
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des pays de l’OCDE en évaluant les écoles grâce à une mesure commune dérivée des
résultats des tests PISA. Il montre aussi comment le cadre institutionnel et les
moyens d’action des écoles varient d’un pays à l’autre et s’efforce d’estimer les
gains d’efficience qui pourraient être obtenus si les établissements scolaires se
rapprochaient des meilleures pratiques dans plusieurs domaines.

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II.4. DANS QUELLE MESURE PEUT-ON AMÉLIORER L’EFFICIENCE DANS L’ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE

Introduction
L’amélioration des niveaux d’instruction de la population stimule la capacité
productive de l’économie et donc augmente le niveau de vie. Les compétences acquises
dans le cadre du système éducatif représentent une part importante du capital humain et
peuvent être améliorées en augmentant le nombre d’enseignants et d’autres ressources
consacrées à l’éducation. Effectivement, les dépenses par élève dans l’enseignement
primaire et secondaire ont progressé rapidement en l’espace de dix ans (graphique 4.1),
pour atteindre environ 3 % du PIB en moyenne dans les pays de l’OCDE, soit presque 10 %
en moyenne des dépenses publiques. Une solution différente, mais plus ambitieuse, de
valoriser le capital humain, est d’employer les ressources du secteur éducatif de manière
plus efficiente, sans augmenter les dépenses publiques. Mettre l’accent sur l’utilisation
efficiente permet de mieux faire face à l’évolution de la demande pour les divers types
d’enseignement. Même si les gains d’efficience sont mis à profit pour réduire les dépenses
d’éducation et non pour développer le capital humain, ils n’en conduisent pas moins à une
élévation des niveaux de vie de la population, en rendant possible une baisse des impôts
qui ont des effets de distorsion ou une augmentation des dépenses dans d’autres secteurs,
ce qui se traduit dans les deux cas par un transfert de ressources du secteur éducatif vers
d’autres activités productives1.

Graphique 4.1. Enseignement obligatoire : effectifs et dépenses1


Variation annuelle moyenne entre 1995 et 2003

Volume des dépenses (prix de 2003) Nombre d’élèves Dépenses par élève (prix de 2003)
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Pourcentage
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1. On prend en compte l’enseignement obligatoire, c’est-à-dire primaire, secondaire et post-secondaire autre que
supérieur. Les pays sont classés par ordre croissant de la variation des dépenses par élève des établissements
d’enseignement entre 1995 et 2003. Pour l’Italie, la Pologne, le Portugal, la Suisse et la Turquie, dépenses publiques
et établissements publics uniquement. Pour la Grèce et la Hongrie, dépenses publiques uniquement.
2. 1995 à 2002.
Source : OCDE, Regards sur l’éducation, 2006.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/264556636546

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II.4. DANS QUELLE MESURE PEUT-ON AMÉLIORER L’EFFICIENCE DANS L’ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE

Ce chapitre a pour objet d’évaluer l’efficience de l’utilisation des ressources dans


l’enseignement primaire et secondaire dans les pays de l’OCDE, d’identifier un certain
nombre de mesures pouvant améliorer l’efficience des dépenses d’éducation, et de
présenter des indicateurs de la qualité des structures institutionnelles2. Les principaux
résultats sont les suivants :
● Le degré d’efficience varie très largement d’un pays à l’autre, mais aussi d’un
établissement scolaire à l’autre. L’amélioration à laquelle pourrait prétendre un
établissement national type s’il adoptait les meilleures pratiques de l’OCDE serait
comprise entre 20 % et 40 % selon la méthode de mesure employée et le pays considéré.
Même un objectif moins ambitieux tel que hisser les établissements scolaires les moins
performants au niveau des meilleurs du pays pourrait dégager des gains d’efficience
de 6 % à 16 % au total dans les différents pays.
● Les structures institutionnelles présentent des caractéristiques très différentes qui influent
vraisemblablement sur l’efficience des dépenses publiques dans l’enseignement primaire et
secondaire. En particulier, chaque pays a établi des règles différentes concernant la liberté
de choix laissée aux usagers, les informations diffusées sur les résultats de chaque
établissement, la mise en place de mécanismes de budgétisation axés sur les résultats et le
degré d’autonomie accordé à la direction des établissements scolaires. D’ailleurs, si les
structures propices à une amélioration de l’efficience sont largement présentes dans un
certain nombre de pays, elles sont quasiment absentes dans d’autres.
● Les analyses empiriques permettent de penser que l’adoption de pratiques exemplaires
dans plusieurs domaines couverts par cette étude pourrait réduire les niveaux
d’inefficience de l’établissement scolaire type de l’OCDE d’environ un cinquième.

Les indicateurs de l’efficience


L’indicateur idéal de l’efficience d’un établissement scolaire ou de l’ensemble d’un
système scolaire comparerait les ressources et la réalisation des divers objectifs fixés pour le
système éducatif. Selon cette large définition, les ressources comprennent non seulement
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les moyens budgétaires, humains et matériels, mais aussi les élèves eux-mêmes et les
multiples milieux sociaux et familiaux dont ils sont issus. En général, les objectifs
concernent non seulement les compétences des élèves au sens cognitif étroit du terme, mais
aussi l’équité des résultats au sein du système et la transmission aux élèves du sentiment de
partager une culture et une identité communes ainsi que des aptitudes liées à la vie sociale.
Il n’est malheureusement pas possible de mesurer l’efficience d’après cette large
définition; c’est pourquoi les indicateurs réels représentent toujours un compromis par
rapport à la définition idéale, ce qu’il faut prendre en considération lorsque l’on interprète
les résultats. En pratique, les comparaisons des systèmes scolaires reposent souvent
sur des indicateurs tels que le nombre d’élèves par enseignant. Si l’on se fonde sur
cet indicateur simple, l’efficience varie très sensiblement dans les pays de l’OCDE
(graphique 4.2), le nombre d’élèves par enseignant dans certains pays à faible revenu de
l’OCDE étant deux fois plus élevé que dans certains pays à revenu élevé.
Cet indicateur simple donne une image incomplète et potentiellement erronée de
l’efficience dans le secteur de l’éducation en raison d’une mesure trop réductrice des
intrants (enseignants) comme des produits (élèves). Premièrement, la mesure des produits
ne tient pas compte de la qualité de l’enseignement : un enseignement qui conduit à des
niveaux d’instruction plus élevés vaut mieux qu’un enseignement qui n’y parvient pas.

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II.4. DANS QUELLE MESURE PEUT-ON AMÉLIORER L’EFFICIENCE DANS L’ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE

Graphique 4.2. Nombre d’élèves par enseignant1


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1. Le nombre d’élèves par enseignant concerne l’enseignement primaire et secondaire en 2003 ou au cours de la
dernière année disponible : 2001 pour le Canada, 2002 pour la Corée, le Portugal et la Suisse.
Source : OCDE, Regards sur l’éducation, 2006.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/264571043334

Deuxièmement, seuls les enseignants sont pris en compte comme intrants ayant une
incidence sur l’efficience de l’enseignement; or, un enseignant qui dispose de meilleurs
moyens pédagogiques obtiendra probablement de meilleurs résultats. Troisièmement, il
n’est pas tenu compte de l’influence du contexte familial sur les résultats des élèves; les
barrières linguistiques risquent par exemple de peser sur les niveaux scolaires, et cela peut
conduire à sous-estimer le degré d’efficience réel du système.
Dans l’une de ses analyses récentes, l’OCDE s’est efforcée de corriger ces failles et de
rapprocher ainsi la mesure de l’efficience de sa définition idéale. L’efficience est évaluée par
rapport aux meilleures pratiques en utilisant une méthode d’analyse dite « d’enveloppement
des données » (encadré 4.1). Cette méthode d’analyse repose sur les résultats moyens de
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chaque établissement scolaire aux tests de l’enquête PISA 2003 en compréhension de l’écrit,
en mathématiques et en sciences, résultats qui sont considérés comme une mesure des
produits « corrigée pour la qualité »3. L’analyse utilise les intrants suivants : les ressources
pédagogiques disponibles (taux d’encadrement et nombre d’ordinateurs) et des indicateurs
du milieu socio-économique et de la langue d’origine de l’élève moyen, afin d’évaluer la
disponibilité des ressources éducatives à la maison et de prendre en compte certains
obstacles à la réussite scolaire4. Comme cela a été noté plus haut, il peut y avoir d’autres
objectifs valables qui ne sont pas pris en compte dans l’évaluation PISA ou dont la réalisation
est difficile à mesurer, par exemple sur le plan des compétences non cognitives. Les
indicateurs de l’efficience établis par l’OCDE, qui sont fondés sur une série plus restreinte de
produits, peuvent donc donner une image déformée du niveau réel d’efficience ainsi que des
écarts entre les pays dans ce domaine lorsque les produits non mesurés diffèrent d’un pays
à l’autre et ne sont pas corrélés avec les produits mesurables.
Le graphique 4.3 présente des estimations d’efficience reposant sur l’analyse
d’enveloppement des données pour l’établissement scolaire type (médian) de chaque pays.
Ces estimations concernent, d’une part, les économies potentielles sur les intrants pour un
niveau de produits inchangé (partie A), et d’autre part, l’amélioration potentielle des
produits – autrement dit, du score PISA moyen – pour un niveau d’intrants inchangé

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II.4. DANS QUELLE MESURE PEUT-ON AMÉLIORER L’EFFICIENCE DANS L’ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE

Encadré 4.1. Évaluer l’efficience au moyen de l’analyse d’enveloppement


des données
L’efficience peut être mesurée en déterminant les gains d’efficience pouvant être attendus
lorsqu’on adopte les meilleures pratiques, en utilisant ce que l’on appelle une analyse
d’enveloppement des données (DEA). Avec cette méthode, une frontière d’efficience est
construite à partir des données relatives aux intrants et aux produits pour l’ensemble des
pays/établissements scolaires d’un échantillon. Concrètement, comme le montre le graphique
ci-après, la frontière est définie à partir des établissements ou des pays (établissement/pays 1
et établissement/pays 2 dans le graphique) qui « enveloppent » les observations restantes et
constitue de ce fait une référence à partir de laquelle l’établissement/pays 3 peut être évalué.
Par hypothèse, la frontière définit la meilleure pratique, de sorte que les gains d’efficience
potentiels pour un pays ou un établissement donné sont mesurés par leur position relative par
rapport à la frontière ou l’enveloppe. Dans le cas de figure « un intrant/un produit » présenté
dans le graphique, le déficit d’efficience en termes de produit non réalisé est mesuré par le
rapport entre le produit d’un établissement scolaire et le produit apparaissant sur la frontière
pour un même niveau d’intrants (en d’autres termes, par le point de la frontière situé à la
verticale au dessus-de l’établissement/pays 3). À l’inverse, le rapport entre les intrants sur la
frontière et ceux de l’établissement scolaire pour le même niveau de résultat (mesuré
horizontalement par rapport à l’établissement/pays 3) mesure l’inefficience en termes
d’intrants potentiellement excédentaires. Dans le cas d’intrants ou de produits multiples, on
mesure l’efficience de la même manière, en maintenant constantes les proportions relatives
des intrants ou des produits pour mesurer la distance par rapport à la frontière. Il est ensuite
possible d’évaluer les pays ou les établissements scolaires sur la base des gains d’efficience qui
peuvent être attendus par rapport aux indicateurs correspondant aux meilleures pratiques.
Un établissement scolaire parfaitement efficient obtiendrait 1. Les estimations de l’efficience
font appel à des techniques statistiques pour évaluer et corriger les biais qui peuvent
apparaître lorsque la taille de l’échantillon est limitée ou lorsque les données sont dispersées.

La « frontière d’efficience » et la mesure de l’inefficience1


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Produit
Établissement scolaire/pays 2
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Inefficience
en termes
d’amélioration
des produits
Inefficience en termes
d’utilisation des intrants
Établissement
scolaire/pays 1 Établissement
X scolaire/pays 3

Intrant
1. La « frontière d'efficience » a été calculée en partant de l'hypothèse de rendements d'échelle non
croissants. Dans la pratique, différentes hypothèses concernant la forme de la frontière peuvent être faites
et ce choix peut influer sur la mesure de l’efficience. Les résultats présentés dans ce chapitre, tout en
reposant sur l’hypothèse illustrée dans le graphique, n’y sont toutefois pas sensibles.

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II.4. DANS QUELLE MESURE PEUT-ON AMÉLIORER L’EFFICIENCE DANS L’ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE

Graphique 4.3. Estimations de l’efficience technique


pour l’établissement scolaire médian1
En pourcentage de l'efficience des meilleures pratiques

A. Efficience en termes d’utilisation des intrants


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B. Efficience en termes d’amélioration des produits


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1. L’analyse d’enveloppement des données a été réalisée avec quatre intrants (ressources pédagogiques et
informatiques, milieu socio-économique et linguistique) et un produit (score PISA moyen). Le graphique présente
une estimation de l’efficience corrigée du biais et les intervalles de confiance à 95 %.
Source : Sutherland, D., R. Price, I. Joumard, C. Nicq (2007), « Performing indicators for spending efficiency in primary
and secondary education », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 546.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/264741773057

(partie B). Les marges d’incertitude entourant ces estimations ponctuelles sont spécifiées.
Les principaux résultats sont les suivants :
● On observe des différences marquées entre les pays, ce qui permet de penser qu’un grand
nombre de pays y gagneraient s’ils adoptaient les meilleures pratiques internationales5. Les
estimations montrent que les gains pourraient être substantiels pour les États-Unis, la
Grèce, la Hongrie, l’Islande, le Luxembourg et la Norvège6. En revanche, les gains potentiels
dans les écoles médianes de la Corée et du Japon apparaissent relativement modestes.
● En moyenne, les résultats des élèves aux tests PISA dans l’établissement scolaire type du
pays membre type sont inférieurs d’environ un cinquième aux niveaux qui pourraient
être atteints si les intrants étaient déployés aussi efficacement que dans les meilleures

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II.4. DANS QUELLE MESURE PEUT-ON AMÉLIORER L’EFFICIENCE DANS L’ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE

écoles de l’OCDE. En adoptant les meilleures pratiques, les économies potentielles


correspondantes en termes de ressources pédagogiques seraient de l’ordre d’un tiers.
On peut également évaluer les performances en examinant les conséquences qu’aurait
l’adoption des meilleures pratiques nationales (et non plus internationales) dans les
établissements scolaires. Le graphique 4.4 présente les perspectives d’économies totales
sur les ressources ou d’amélioration globale des scores PISA dans l’hypothèse où les
établissements scolaires atteindraient le degré d’efficience du meilleur établissement du
pays7. Les écarts importants entre les établissements scolaires de certains pays impliquent des
économies potentielles importantes en termes de ressources, en particulier en Belgique, en
Grèce et en Italie, tandis que les possibilités d’amélioration des scores PISA par adoption des
meilleures pratiques nationales sont élevées en République tchèque et en Turquie, compte
tenu des écarts d’efficience marqués existant entre les établissements scolaires de ces pays.
Pour mettre ces résultats en perspective, il faut s’imaginer que s’ils se concrétisaient, ces gains
potentiels pourraient représenter plus d’une année d’études supplémentaire8.

Graphique 4.4. Gains potentiels générés par l’adoption


des meilleures pratiques nationales
Pourcentage A. Économies en termes de personnel enseignant pour des produits inchangés
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Pourcentage B. Amélioration des scores PISA pour des intrants inchangés


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Source : Sutherland, D., R. Price, I. Joumard, C. Nicq (2007), « Performing indicators for spending efficiency in primary
and secondary education », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 546.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/264783024308

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II.4. DANS QUELLE MESURE PEUT-ON AMÉLIORER L’EFFICIENCE DANS L’ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE

Les politiques permettant d’améliorer l’efficience


Les politiques publiques déterminent largement la performance des établissements
primaires et secondaires. D’une manière générale, les indicateurs des politiques publiques
évaluent dans quelle mesure ces politiques incitent les établissements à obtenir de bons
résultats, empêchent le gaspillage des ressources et favorisent une répartition efficiente
de ces ressources. À partir d’indicateurs des politiques dans les domaines concernés
(encadré 4.2), la suite fait apparaître les différences existant d’un pays à l’autre de l’OCDE
entre un certain nombre de politiques pour lesquelles des informations sont disponibles et
met en lumière les liens entre les politiques et leur efficience.

Encadré 4.2. Les indicateurs des politiques publiques


Les indicateurs présentés dans ce chapitre ont été élaborés à partir des réponses à un
questionnaire détaillé adressé aux autorités nationales. Ce questionnaire s’appuyait sur
un cadre issu d’une analyse précédente de l’OCDE concernant l’efficience du secteur public
(Joumard et al., 2004), dans laquelle était évaluée l’incidence potentielle de différents types
de politiques sur l’efficience de l’offre de services publics. Ce cadre regroupe les politiques
en fonction de leur impact sur l’efficacité dans la définition des priorités et l’affectation
des ressources, de leur incidence sur la gestion des dépenses une fois les priorités établies
et de leur influence potentielle sur la mise en place de mesures incitant – dans ce cas de
figure – les établissements scolaires à obtenir de meilleurs résultats.
Le système d’indicateurs relatifs aux politiques ayant une influence sur l’efficience
couvre ainsi les éléments suivants : affectation des ressources, gestion des budgets et
cadre du marché (voir le graphique). S’agissant de l’affectation des ressources, les deux
composants principaux sont le degré de décentralisation du processus de décision et le
degré de corrélation entre les ressources et les besoins spécifiques. En ce qui concerne la
gestion des budgets, les deux composants clés concernent la proportion dans laquelle la
politique est axée sur les résultats et le degré d’autonomie de gestion, en particulier au
niveau de l’établissement scolaire. Les composants du cadre du marché apportent des
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informations concernant la pression de la concurrence qui s’exerce sur l’offre de services
sous l’effet du système d’évaluation comparative et de la liberté de choix des usagers.
Pour construire ces indicateurs agrégés ou composites, il faut évaluer l’importance
relative (attribution de coefficients de pondération) des politiques relevant de différents
domaines au niveau désagrégé. La solution retenue a consisté à utiliser la méthode des
coefficients de pondération aléatoires, qui pose comme principe une incertitude totale à
propos des coefficients de pondération appropriés utilisés dans la construction de
l’indicateur. Chaque indicateur a été calculé 1 000 fois, avec des coefficients différents de
pondération (aléatoires) utilisés à chaque fois. Cette méthode donne également des
éléments sur la cohérence des politiques dans la mesure où l’on obtiendra une plus grande
variation des indicateurs composites s’il y a un manque de cohérence relatif des politiques
dans un domaine d’action donné. Lorsqu’on interprète ces indicateurs synthétiques, il ne
faut pas oublier que, dans certains cas, les réformes sont en cours de mise en œuvre et que
les indicateurs peuvent alors refléter des politiques futures, tandis que dans d’autres, en
particulier dans les pays fédéraux, les réponses ne s’appliquent pas nécessairement à
l’ensemble des régions du pays.

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Encadré 4.2. Les indicateurs des politiques publiques (suite)

Structure des indicateurs institutionnels

Veiller à l’efficacité Veiller à une bonne gestion


Efficience du marché
de l’attribution des ressources des budgets

Adapter les ressources Autonomie de gestion


Décentralisation Politique axée sur les résultats Évaluation comparative Liberté de choix des usagers
à des besoins spécifiques au niveau des établissements

Étendue
Objectifs précis Flexibilité Parmi les
du pouvoir Soutien Couverture
axés sur du statut établissements
de décision financier géographique
les résultats professionnel publics
au niveau local

Responsabilités Soutien Dispositifs


clairement Flexibilité Répartition des Entre
en termes fiables
définies dans la fixation établissements établissements
de ressources de récompenses
entre autorités des salaires scolaires publics et privés
humaines et de sanctions
centrales

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et infranationales

Champ Flexibilité
d’évaluation des dans l’attribution
Âge de Qualité
Responsabilités performances des budgets Cadre libéralisé
la 1re sélection des procédures
clairement des enseignants et des méthodes
définies et des pédagogiques
entre autorités établissements
infranationales
Choix non limité
Sous-traitance par les politiques
Cohérence libéralisée d’admission des
dans l’attribution établissements
des
responsabilités
II.4. DANS QUELLE MESURE PEUT-ON AMÉLIORER L’EFFICIENCE DANS L’ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE

87
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II.4. DANS QUELLE MESURE PEUT-ON AMÉLIORER L’EFFICIENCE DANS L’ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE

L’efficience du marché : pression concurrentielle et évaluation comparative


La liberté de choix des usagers constitue un puissant moteur de l’efficience. En effet, il y a
tout lieu de penser que lorsqu’on laisse les élèves et/ou leur famille choisir entre les
établissements scolaires, ceux-ci répondront mieux aux besoins, pour autant que les dépenses
publiques suivent l’usager. Si l’on veut que la liberté de choix laissée aux usagers ait un rôle
positif, il faut néanmoins la définir avec soin. En particulier, la politique mise en œuvre
doit empêcher que la plus grande liberté de choix accordée aux usagers n’aggrave les
discriminations sociales en creusant les écarts de performance entre les établissements
scolaires les plus recherchés et les autres. Ainsi, l’élaboration de mécanismes destinés à aider
les établissements scolaires en difficulté pose un problème spécifique dans ce contexte9.
Tous les pays semblent ménager un certain choix aux usagers. Toutefois, l’étendue en
est relativement limitée en France, en Grèce et en Turquie (graphique 4.5, partie A). En
Belgique, en Espagne et aux Pays-Bas, trois pays où les écoles privées représentent une
bonne partie de l’ensemble des établissements, les usagers ont une liberté de choix
importante puisqu’ils peuvent choisir entre prestataires privés et publics et parmi les
établissements publics. Les formules fondées sur le lieu de résidence limitent la liberté de
choix des usagers dans de nombreux pays de l’OCDE (graphique 4.6) et une analyse
empirique de l’OCDE montre que ces formules sont associées à des niveaux d’inefficience
plus élevés10. Les résultats empiriques indiquent également que les établissements privés
qui reçoivent des fonds publics ont également tendance à employer leurs ressources de
manière plus efficiente que les écoles publiques.
L’évaluation comparative, qui permet d’obtenir des informations comparatives sur les
résultats de chaque établissement scolaire, peut contribuer à définir les meilleures pratiques
et, lorsqu’elle est associée à la liberté de choix des usagers, accroître la pression concurrentielle
et ainsi améliorer l’offre de services. Le recours à l’évaluation comparative est très variable
d’un pays à l’autre : il est pratiquement inexistant en Autriche, en Belgique (communauté
flamande) et en Suisse, tandis que la Hongrie, l’Islande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni
disposent de toute une batterie d’indicateurs de grande qualité (graphique 4.5, partie A).
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La gestion des budgets : budgétisation axée sur les résultats et autonomie de gestion
La budgétisation axée sur les résultats fixe des objectifs de performance précis aux
établissements publics d’enseignement, ce qui favorise une plus grande efficience par
rapport à une budgétisation ne comportant pas d’objectifs de performance et se limitant à
des objectifs financiers. Une stratégie d’élaboration des budgets axée sur les résultats
nécessite d’établir des objectifs clairs et de mettre en place un système fiable de
récompenses et de sanctions ainsi qu’un large éventail de mécanismes d’évaluation des
performances. Cependant, il convient de mettre en balance les avantages résultant de la
définition d’objectifs précis et le risque qu’il y aurait à se polariser sur des objectifs
quantifiés au détriment d’autres objectifs moins facilement quantifiables11.
Avec des objectifs de performance bien définis et des incitations à les réaliser, une large
autonomie de gestion, en particulier au niveau de l’établissement scolaire, devrait permettre
d’améliorer l’efficience dans l’utilisation des ressources. Le degré d’autonomie de gestion
comprend plusieurs dimensions, notamment la marge de manœuvre accordée aux chefs
d’établissement pour gérer les ressources humaines, fixer les salaires, répartir les budgets,
définir les méthodes pédagogiques et sous-traiter certaines activités12. L’analyse empirique
de l’OCDE met en évidence la relation existant entre certains aspects de l’autonomie de

88 RÉFORMES ÉCONOMIQUES : OBJECTIF CROISSANCE – ISBN 978-92-64-04286-5 – © OCDE 2008


II.4. DANS QUELLE MESURE PEUT-ON AMÉLIORER L’EFFICIENCE DANS L’ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE

Graphique 4.5. Indicateurs de conception/qualité institutionnelle1


A. Cadre du marché
10 10
Utilisation de l’évaluation comparative Choix de l’usager
9 9

8 8

7 7

6 6

5 5

4 4

3 3

2 2

1 1

0 0
BEL (Fl)
CHE
AUT
FIN

MEX
BEL (Fr)
JPN

DEU
BEL (G)
NZL
FRA
LUX
USA
PRT
DNK
TUR
AUS
CAN
GRC
NOR
ITA
SWE
SVK
NLD
ISL
GBR
HUN

TUR
FRA
GRC
AUT
MEX
CHE
JPN
CAN
HUN
USA
FIN

SWE
DEU
NZL
SVK
ITA
LUX
GBR
PRT
NOR
DNK
AUS
ISL

NLD
BEL (G)
ESP

ESP

BEL (Fl)
BEL (Fr)
CZE

CZE
B. Gestion des budgets
10 10
Politique axée sur les résultats Autonomie de gestion au niveau de l’établissement
9 9

8 8

7 7

6 6

5 5

4 4

3 3

2 2

1 1

0 0
ITA
ISL
LUX
DNK
JPN
NOR

PRT
CAN
BEL (Fr)
FIN

AUT
ESP
HUN
CHE

AUS
DEU
BEL (Fl)
FRA
NZL
GRC
NLD
SWE
GBR
USA
TUR
BEL (G)
MEX
SVK

MEX
LUX
CHE
ISL
BEL (G)
GRC
TUR
FRA
BEL (Fl)
ITA
AUT
BEL (Fr)

PRT

NLD
USA
ESP
FIN
SWE

DNK
JPN
DEU

CAN
AUS

NOR
NZL
SVK
HUN
GBR
CZE

CZE
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C. Affectation des ressources
10 10
Décentralisation Adaptation des ressources
9 à des besoins spécifiques 9

8 8

7 7

6 6

5 5

4 4

3 3

2 2

1 1

0 0
SVK

PRT
AUT
LUX
NLD
FRA
TUR
ITA
GBR
JPN
USA
GRC
BEL (Fr)
HUN
BEL (G)
NOR
NZL
MEX
AUS
DEU
CAN
SWE

CHE

BEL (Fl)

TUR
AUT
ESP

FIN
DNK

BEL (G)
LUX
DEU
SVK
GRC
CAN
HUN
BEL (Fl)
CHE
BEL (Fr)
MEX

AUS
NLD

FIN
DNK
NOR
ISL
GBR
ESP

SWE
USA
ITA
JPN
NZL
FRA
PRT
CZE

CZE
ISL

1. L’indicateur varie sur une échelle de 0 à 10, 10 correspondant à la meilleure pratique. Le graphique indique la moyenne et l’intervalle
comprenant 90 % des 1 000 indices calculés avec des coefficients de pondération aléatoires. Les indicateurs pour la Belgique sont
présentés pour chaque communauté : germanophone – BEL (G), flamande – BEL (Fl) et française – BEL (Fr).
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/264788750641

RÉFORMES ÉCONOMIQUES : OBJECTIF CROISSANCE – ISBN 978-92-64-04286-5 – © OCDE 2008 89


II.4. DANS QUELLE MESURE PEUT-ON AMÉLIORER L’EFFICIENCE DANS L’ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE

Graphique 4.6. Établissements scolaires utilisant le lieu de résidence


comme critère de sélection
Proportion des établissements scolaires utilisant le lieu de résidence
comme condition préalable à l’admission
Pourcentage
70

60

50

40

30

20

10

0
E
C
L
A

R
N

P
E
K
U
N
T
T
R
L
R
R
N
S
K
EX

E
X

BE D
B E F r)
l)
N
L

A
CH

PO

PR

NZ

CZ
SW

AU
IS
GR

ES

DN

AU
US

LU
SV

IT

(F
DE

TU
GB
NO

KO

HU
JP

NL
CA

FI

(
L
L
Source : OCDE, base de données PISA 2003.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/264867654454

gestion au niveau de l’établissement scolaire et une plus grande efficience dans les
établissements en question. Plus spécifiquement, les établissements scolaires dont la
direction a le plus de latitude pour la gestion des ressources – en particulier les décisions
concernant le personnel – semblent gérer plus efficacement les ressources13.
Les pays de l’OCDE ont adopté différents dosages en matière de budgétisation axée sur
les résultats et d’autonomie de gestion. Parmi les pays qui disposent d’un ensemble de
mesures cohérent, avec des objectifs précis et une grande autonomie de gestion pour les
réaliser, on compte la République slovaque et le Royaume-Uni. D’autres (notamment
l’Islande et le Luxembourg) mettent peu l’accent sur les objectifs et donnent peu de liberté
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de gestion aux chefs d’établissement. Dans plusieurs pays, une autonomie de gestion assez
large s’accompagne d’une optique très peu axée sur les résultats (notamment en Norvège
et au Canada), ou bien les chefs d’établissement ont peu de marge de manœuvre alors
qu’ils sont soumis à des objectifs de performance (notamment en France, au Mexique et en
Turquie). Un rééquilibrage des politiques qui permettrait d’assurer la cohérence entre des
objectifs centrés sur les résultats et l’autonomie de gestion devrait en principe aider les
autorités éducatives à améliorer l’efficience.

L’affectation des ressources : décentralisation et adaptation des ressources


aux besoins
La décentralisation des compétences concernant l’enseignement primaire et
secondaire aux autorités infranationales renforce l’efficience dans la mesure où les besoins
éducatifs peuvent varier d’une région à l’autre et où les ressources doivent être adaptées à
ces besoins. Toutefois, la décentralisation peut être contre-productive et accroître les coûts
si elle est mal pensée et débouche par exemple sur un chevauchement des responsabilités
entre les différents niveaux d’administration. Aussi les gains pouvant résulter de la
décentralisation dépendent-ils à la fois de l’étendue du pouvoir de décision exercé au
niveau infranational et de la mesure dans laquelle l’attribution de ce pouvoir est
clairement définie et cohérente.

90 RÉFORMES ÉCONOMIQUES : OBJECTIF CROISSANCE – ISBN 978-92-64-04286-5 – © OCDE 2008


II.4. DANS QUELLE MESURE PEUT-ON AMÉLIORER L’EFFICIENCE DANS L’ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE

Autre aspect de la répartition des ressources : l’aptitude du système éducatif à faire en


sorte que les ressources soient adaptées aux besoins spécifiques. Ces considérations sont
importantes afin de prévenir toute tendance des systèmes d’enseignement à mettre
moins de ressources à disposition des élèves qui ont moins de facilités. Par exemple,
« l’écrémage » des meilleurs élèves, s’il présente des avantages pour un établissement
scolaire donné, peut avoir des conséquences néfastes au niveau global. Pour éviter cela, des
mécanismes sont nécessaires afin de s’assurer que les besoins éducatifs particuliers, par
exemple surmonter les obstacles linguistiques à l’apprentissage, sont pris en compte
dans le cadre du financement des établissements scolaires, et que les ressources sont
suffisantes pour répondre aux besoins des élèves. Répondre aux besoins des élèves les
moins bons s’avère particulièrement compliqué en cas de répartition des élèves par groupe
de niveaux, méthode qui, dans la pratique, semble souvent faire du tort aux élèves les
moins performants14. La répartition des élèves par groupes de niveau au sein d’un même
établissement scolaire est répandue dans de nombreux pays de l’OCDE, en particulier dans
les pays anglophones, et semble nuire à l’efficience. Des travaux récents de l’OCDE
montrent que les établissements scolaires qui répartissent leurs élèves par groupes de
niveau, particulièrement lorsque cette pratique est systématique et concerne toutes les
classes, sont moins efficients que les établissements qui n’appliquent pas cette méthode
ou qui ne l’appliquent que partiellement, toutes choses égales par ailleurs15.
Le degré de décentralisation et de corrélation entre ressources et besoins spécifiques
varie largement d’un pays à l’autre (graphique 4.5, partie C). Dans un certain nombre de
pays, l’orientation des politiques est relativement favorable à une décentralisation
fructueuse, par exemple au Danemark et en Finlande. À l’autre extrême, c’est en
République tchèque, au Portugal et en République slovaque que les cadres d’action
semblent les plus centralisés. La capacité d’adapter les ressources à des besoins
particuliers semble élevée en France, au Portugal et en Nouvelle-Zélande, et relativement
faible en Autriche et en Turquie. Les données empiriques issues des travaux récents de
l’OCDE montrent que les écarts d’efficience entre établissements scolaires d’un même pays
sont moins marqués lorsque les politiques sont globalement propices à l’ajustement entre
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les ressources et les besoins spécifiques et/ou à la décentralisation des responsabilités.

Les arbitrages
Dans la pratique, les pouvoirs publics doivent rendre des arbitrages qui conduisent à
des cadres d’action pouvant influencer la mesure de l’efficience des dépenses publiques.
Ainsi, les établissements scolaires relativement petits ont tendance à être moins efficients.
Les écoles plus grandes que la moyenne de l’OCDE, probablement parce qu’elles sont plus
à même d’exploiter les économies d’échelle, sont au moins 6 % plus efficientes dans leur
utilisation des ressources que les petits établissements16 . Cependant, la taille des
établissements scolaires peut être liée à des contraintes géographiques, dans la mesure où
le maintien des établissements scolaires dans des collectivités isolées suppose en général
des établissements plus petits. Ainsi, les établissements assez petits sont plus fréquents en
Finlande, en Grèce, en Islande et en Norvège (graphique 4.7) et on observe une certaine
corrélation entre la densité de population et la taille des établissements scolaires17. S’il est
vrai que des motifs de politique régionale peuvent être invoqués en faveur du maintien des
écoles de petite taille, il convient néanmoins de reconnaître que cela se fait au prix d’une
efficience moindre, mais aussi, ce qui est sans doute plus important, au prix de moins bons
résultats scolaires. Dans cette perspective, des solutions permettant d’augmenter la taille

RÉFORMES ÉCONOMIQUES : OBJECTIF CROISSANCE – ISBN 978-92-64-04286-5 – © OCDE 2008 91


II.4. DANS QUELLE MESURE PEUT-ON AMÉLIORER L’EFFICIENCE DANS L’ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE

Graphique 4.7. Proportion des établissements scolaires de grande taille


Proportion des établissements scolaires d’une taille supérieure à celle de l’établissement médian dans l’OCDE
Pourcentage
100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0
R
X
R
S
T
N
A
L
D
R
L
P
U

N
K
E
T
N
E
K
L
E

C
R
L
A

L
N
BE
PR

PO
CH
NZ

CZ
AU

SW
IR
IT
AU

ES

IS

GR
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LU

US

SV
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KO

GB

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HU

NO
JP

NL

CA

FI
Source : OCDE, base de données PISA 2003.
1 2 http://dx.doi.org/10.1787/265032611347

des établissements scolaires pourraient être envisagées, comme par exemple modifier les
secteurs scolaires, mais il faut aussi tenir compte des conséquences de l’allongement des
trajets quotidiens des élèves.
Un second arbitrage évident concerne l’augmentation du nombre des enseignants et
l’amélioration de leurs qualifications. Des études empiriques récentes de l’OCDE montrent
que les écoles qui ont des enseignants plus compétents – mais aussi les pays où les
rémunérations relatives des enseignants sont plus élevées – peuvent employer moins
d’enseignants sans nuire aux résultats des élèves18.

Gain total d’efficience pouvant découler des réformes


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Une dernière question se pose au regard des politiques étudiées dans ce chapitre :
comment évolueraient les performances si les établissements scolaires adoptaient les
meilleures pratiques? Pour étudier ce point, les estimations de l’impact des politiques issues
de travaux empiriques récents de l’OCDE ont été utilisées afin de calculer quel serait l’impact
potentiel total sur les performances si les établissements scolaires adoptaient une série de
mesures propres à renforcer l’efficience. Les mesures étudiées sont les suivantes : la mise
en place d’un mécanisme national d’évaluation comparative des performances des
établissements scolaires, un moindre recours à la répartition des élèves par groupes de
niveau au sein des établissements, l’absence de critères de sélection fondés sur le lieu
d’habitation, l’autonomie des établissements pour la gestion de leurs ressources et
l’augmentation de la taille des établissements scolaires jusqu’à atteindre au moins la taille
moyenne d’un établissement scolaire dans une petite ville de 3 000 à 15 000 habitants19. Les
calculs donnent à penser que si ces mesures étaient adoptées et les établissements scolaires
se voyaient accorder une plus grande autonomie de gestion, environ un cinquième du degré
d’inefficience estimé dans l’établissement scolaire type pourrait être éliminé. Pour certains
pays, tels que la Suisse, le gain potentiel est relativement plus élevé en raison de la petite
taille des établissements et de l’utilisation répandue de la sélection sur la base du lieu
d’habitation, tandis que dans d’autres, comme les Pays-Bas, il serait relativement faible car
les établissements scolaires sont plus grands et beaucoup de ces mesures sont déjà en place.

92 RÉFORMES ÉCONOMIQUES : OBJECTIF CROISSANCE – ISBN 978-92-64-04286-5 – © OCDE 2008


II.4. DANS QUELLE MESURE PEUT-ON AMÉLIORER L’EFFICIENCE DANS L’ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE

Notes
1. Les décisions concernant le montant des ressources attribuées à l’enseignement doivent tenir
compte de la rentabilité possible des investissements réalisés dans ce secteur, ce que n’aborde pas
ce chapitre.
2. Ce chapitre s’appuie sur des analyses récentes de l’OCDE présentées dans Gonand (2007), Gonand
et al. (2007), Sutherland et Price (2007), Sutherland, Price et Gonand (2007) ainsi que Sutherland,
Price, Joumard et Nicq (2007).
3. La base de données PISA 2003 ne comporte pas pour tous les pays de l’OCDE des données au niveau
des établissements scolaires. Une analyse a été également effectuée au niveau des moyennes par
pays, mais les conclusions sont similaires à celles obtenues au niveau des l’établissements et ne
seront donc pas présentées ici. L’analyse au niveau national a porté sur un deuxième objectif
éducatif l’« équité » (considérée comme une large égalité devant les résultats éducatifs). Les résultats
sont très similaires du point de vue des estimations de l’efficience à ceux obtenus lorsque les scores
PISA constituent le seul objectif. L’« égalité » n’a pas été considérée comme un objectif au niveau de
l’établissement pour des raisons techniques, car des résultats très homogènes au niveau de
l’établissement peuvent coexister avec une très grande hétérogénéité entre établissements. Voir
Sutherland et al. (2007) en ce qui concerne les procédures et un ensemble plus détaillé de résultats.
4. Les variables utilisées pour les intrants sont les suivantes : le nombre d’enseignants pour
100 élèves; le nombre d’ordinateurs pour 100 élèves; l’indice PISA de statut économique social et
culturel des élèves de l’établissement (rebasé sur le sous-indice du niveau d’instruction le plus
élevé des parents de l’élève); la proportion des élèves parlant au foyer la (les)/langue(s) nationale(s)
utilisée(s) lors des tests.
5. Pour l’établissement scolaire médian, l’incertitude entourant l’estimation est importante dans le
cas de la Turquie car la ventilation entre intrants et produits pour les écoles turques est
relativement différente de ce que l’on trouve dans les autres pays.
6. Gonand (2007) estime que l’impact à long terme sur le PIB pourrait atteindre jusqu’à 6 % pour
certains pays s’ils parvenaient à se rapprocher des meilleures pratiques internationales en termes
d’optimisation des produits.
7. Le meilleur établissement scolaire est défini comme celui se situant au 95e centile. Les calculs
excluent les établissements se situant au-dessus du 95e centile et au-dessous du 5e centile car des
facteurs particuliers peuvent jouer pour ces établissements.
8. Pour le score moyen PISA de 500 points, une amélioration des produits d’environ 8 % équivaudrait
à l’impact d’une année d’enseignement supplémentaire. Cette estimation s’appuie sur la règle
empirique selon laquelle une hausse d’environ 40 points au test de mathématiques PISA équivaut
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à peu près à une année d’études supplémentaire (OCDE, 2004). Même l’amélioration des résultats
des établissements les moins efficients au niveau des résultats médians pourrait générer des gains
importants dans un certain nombre de pays.
9. OCDE (2006) et Field et al.
10. Les résultats présentés dans Sutherland et Price (2007), qui s’appuient sur une analyse de
régression de l’efficience menée sur 5000 établissements répartis dans l’ensemble de l’OCDE,
indiquent que le gain d’efficience pour un établissement type qui doit attirer ses élèves est
d’environ 3 % – toutes choses égales par ailleurs – par rapport à un établissement qui utilise le lieu
d’habitation comme condition préalable à l’admission. Les résultats signalés dans les études
empiriques sont disparates en ce qui concernent l’impact des différentes formules de choix des
usagers. Hoxby (2003) démontre que la liberté de choix peut entraîner une amélioration de
l’efficience, mais que cela dépend aussi de la façon dont le dispositif a été élaboré.
11. Joumard et al. (2004).
12. Cependant, laisser les établissements déterminer eux-mêmes leur politique d’évaluation peut
avoir des conséquences néfastes en affaiblissant les normes. En effet, une analyse récente de
l’OCDE montre qu’il est important de comparer les résultats des établissements scolaires sur une
base harmonisée en vue de favoriser l’efficience, comme le soulignent d’autres travaux empiriques
(Bishop, 2006; Fuchs et Woessmann, 2007).
13. Si l’on accordait plus d’autonomie aux établissements scolaires pour la gestion de leurs
ressources, on pourrait améliorer les niveaux d’efficience d’environ 1 % en moyenne dans les
établissements qui ne bénéficient pas actuellement d’une pleine autonomie. Dans certains cas où
les établissements jouissent d’une autonomie très limitée pour la gestion de leurs ressources, les
gains potentiels pourraient doubler.

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II.4. DANS QUELLE MESURE PEUT-ON AMÉLIORER L’EFFICIENCE DANS L’ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE

14. Field et al. (2007).


15. Dans d’autres pays, la répartition des élèves par groupes de niveau peut se faire entre
établissements. Les données empiriques disponibles sur la répartition par groupes de niveau entre
établissements permettent de penser qu’à un âge précoce cette pratique tend à renforcer
l’incidence du milieu socio-économique d’origine des élèves sur leurs résultats (Field et al., 2007).
16. Sutherland et al. (2007).
17. Le coefficient de corrélation entre le pourcentage d’établissements scolaires de taille supérieure à
l’établissement médian dans l’OCDE et la densité de la population est de 0.45.
18. Cependant, ainsi qu’on le constate également dans d’autres études empiriques, il est difficile
d’établir une corrélation solide entre les marqueurs observables de la qualité des enseignants et le
niveau des résultats scolaires. Toutefois, d’autres données probantes, telles que le rôle de la
qualité des enseignants dans les écarts de résultats scolaires au sein d’un même établissement,
soulignent l’importance potentielle de l’amélioration des compétences des enseignants. Voir
OCDE (2005).
19. Il va sans dire que ces calculs laissent de côté d’autres mesures potentiellement importantes pour
lesquelles on ne dispose pas de données comparables à l’échelle internationale, par exemple les
mesures visant à attirer ou fidéliser les meilleurs enseignants.

Bibliographie
Bishop, J. (2006), « Drinking from the Fountain of Knowledge: Student Incentives to Study and Learn
– Externalities, Information Problems and Peer Pressure », in E. Hanushek et F. Welch (éd.),
Handbook of the Economics of Education, vol. 2, North-Holland Publication.
Field, S., M. Kuczera et B. Pont (2007), No More Failures: Ten Steps to Equity in Education, OCDE, Paris.
Fuchs, T. et L. Woessmann (2004), « What Accounts for International Differences in Student
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Gonand, F. (2007), « The Impact on Growth of Higher Efficiency of Public Spending on Schools »,
Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 547.
Gonand, F., I. Joumard et R. Price (2007), « Public Spending Efficiency: Institutional Indicators in
Primary and Secondary Education », Documents de travail du Département des affaires économiques de
l’OCDE, n° 543.
Hoxby, C. (2003), « School Choice and School Competition: Evidence from the United States », Swedish
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Joumard, I., P. Kongsrud, Y. Nam et R. Price (2004), « Enhancing the Effectiveness of Public Spending:
Experience in OECD Countries », Documents de travail du Département des affaires économiques de
l’OCDE, n° 380.
OCDE (2004), Apprendre aujourd’hui, réussir demain – Premiers résultats de PISA 2003, Paris.
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Secondary Education Sector », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE,
n° 558.
Sutherland, D., R. Price, I. Joumard et C. Nicq (2007), « Performance Indicators for Spending Efficiency
in Primary and Secondary Education », Documents de travail du Département des affaires économiques
de l’OCDE, n° 546.
Sutherland, D., R. Price et F. Gonand (2008), « Public Spending Efficiency in the Primary and Secondary
Education Sector », Revue économique de l’OCDE, à paraître.

94 RÉFORMES ÉCONOMIQUES : OBJECTIF CROISSANCE – ISBN 978-92-64-04286-5 – © OCDE 2008

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