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FINANCES PUBLIQUES 14 21/08/06 14:15 Page 1

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Finances publiques

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Raymond Muzellec

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14e édition

R. Muzellec
Depuis plus de trente ans, l’auteur observe, analyse, dissèque les finances
publiques. Cette 14e édition illustre encore plus cette volonté en répondant
à quatre exigences fondamentales pour tout lecteur :
• la globalisation (les finances publiques sont étudiées sous leur quadruple
facette : locales, étatiques, sociales, européennes ; dans leur double dimension :
juridique et politique) ;
• l’actualisation (les évolutions - voire les révolutions - financières et fiscales
sont examinées avec pertinence : la CSG et surtout la réforme du budget
de l’État avec la loi organique du 1er août 2001, les avatars du Pacte de stabilité
et de croissance) ;
Finances

Finances publiques
publiques
• l’explication (tableaux, statistiques, commentaires ministériels et parlementai-
res, décisions juridictionnelles appuient une présentation sans concessions) ;
• la clarification (ce manuel répond à une préoccupation pédagogique de nature
à faciliter la compréhension et la mémorisation pour les examens et concours).
C’est donc une somme incomparable de données et d’analyses que ce livre met
à la portée d’un large public.
Cette 14e édition s’accompagne à la fin de chaque chapitre d’éléments néces-
saires à la révision et à la synthèse : des points « l’essentiel » reprenant Raymond Muzellec
les éléments importants à connaître absolument et des sujets de concours
mis en perspective par rapport au chapitre traité.
La grande expertise de Raymond Muzellec, spécialiste des finances publiques, 14e édition
professeur à l’Université Paris V, ancien directeur général adjoint du Centre
national de la fonction publique territoriale (1987-1990), ancien directeur
de l’École nationale d’application des cadres territoriaux (1984-1991), et sa lon-
gue expérience pédagogique lui permettent d’atteindre un autre objectif fonda-
mental dans cette discipline : la simplification respectueuse de la complexité des
réalités financières.
L’ouvrage s’adresse aux candidats aux concours administratifs de catégorie
A et B, aux étudiants des IPAG, IRA et IEJ et à tous les étudiants ayant à préparer
une épreuve de finances publiques.

ISBN 2 247 06 889 8


Visitez notre site internet :
http://www.dalloz.fr
30 €

ÉTAT COLLECTIVITÉS LOCALES UNION EUROPÉENNE


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Finances publiques — Rappel p. I — Z12024DERO 17-08-06 08:53:59

Finances publiques
NORD COMPO — 03.20.41.40.32 — 112024NQU — DALLOZ
Finances publiques — Rappel p. 2 — Z12024DERO 17-08-06 08:53:59

Chez le même éditeur

Dans la même collection


Droit pénal et procédure pénale, 16e éd., B. Bouloc,
H. Matsopoulou, 2006.
Droit public, 15e éd., Ph. Georges, G. Siat, 2006.
Droit européen et droit de l’Union européenne,
P. Dollat, 2005.
Leçons de droit social, R. Pellet, 2006.
L’économie contemporaine en 10 leçons,
sous la dir. d’I. Samson, 2004.
Institutions françaises et européennes :
bilan et perspectives, P. Gévart, 2003.
Administrations et fonctions publiques en France,
S. Salon et J.-C. Savignac, 2002.

Collection Spécial concours


Attaché territorial, É. Ambacher, C. Bertrand, M. Boyer,
E. Breton, C. Debilly, H. Duranton, M. Frangi, P. Ternaux,
2e éd., 2006.
IRA/AASU/Attaché de préfecture, S. Salon et J.-C.
Savignac, 2e éd., 2006.
Rédacteur territorial,
sous la dir. d’A.-S. Hardy, 2e éd., 2006.
Commissaire de police/Officier de gendarmerie,
sous la dir. de F. Debove, 2005.
Magistrat, sous la dir. de F. Debove, 2e éd., 2005.
Contrôleur des impôts, du trésor et des douanes,
sous la dir. de T. Sellin et J. Serba, 2004.
Inspecteur des impôts, du trésor et des douanes,
sous la direction de G. Siat, 2003.

Collection M&thod
Les épreuves de culture générale. Compositions
et oraux, S. Salon et J.-C. Savignac, 8e éd., 2006.
La note de synthèse aux concours,
7e éd., S. Salon et J.-C. Savignac, 2004.
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Finances publiques — Rappel p. 3 — Z12024DERO 17-08-06 08:53:59

Techniques de l’expression écrite et orale,


10e éd., D. Baril, 2002.

Collection Dictionnaires Sirey


Petit dictionnaire de culture générale, D. Baril, 2e éd.,
2006.
Dictionnaire thématique histoire géographie,
D. Brand et M. Durousset, 7e éd., 2005.
Dictionnaire des sciences politiques et sociales,
sous la dir. de D. Alcaud et L. Bouvet, 2004.
Dictionnaire d’économie,
2e éd., sous la direction de F. Renversez, 2002.

Collection Guide
Le guide des concours pour les étudiants en
économie-gestion, sous la dir. d’A. Silem, 2005.
Le guide des concours pour les étudiants en
histoire-géographie, M. Bernard, F. Chignier-Riboulon,
C. Jamot, 2005.
Le guide des métiers de la fonction publique
européenne et internationale, sous la dir. d’A.-S. Hardy,
2005.
Les concours pour les juristes, D. Durchon et J.-F.
Guédon, 2004.

Collection Guide
100 questions en droit public, G. Siat, G. Thibault,
2006.
100 questions sur les conflits mondiaux, sous la dir.
de P. Milza, 2006.
100 questions sur l’Union européenne, P. Dollat,
2006.
100 questions en culture générale, sous la dir.
de D. Baril, 2005.
100 questions en droit civil, I. Bufflier, J. Mel,
L.-M. Nivôse, M. Rebourg, 2005.
100 questions en économie, sous la dir. d’A. Silem,
2005.
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Finances publiques — Rappel p. V — Z12024DERO 17-08-06 08:53:59

Finances publiques

Raymond Muzellec
Professeur à l’Université Paris-V (René-Descartes).
Ancien directeur général adjoint du Centre national de la Fonction publique territoriale.
Ancien directeur de l’École nationale d’application des cadres territoriaux.

14e édition 2006


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Le pictogramme qui figure ci-dessus mérite une explication. Son objet est d’alerter le lecteur sur la menace que repré-
sente pour l’avenir de l’écrit, particulièrement dans le domaine de l’édition technique et universitaire, le développement
massif du photocopillage.
Le Code de la propriété intellectuelle du 1er juillet 1992 interdit en effet expressément la photocopie à usage collectif
sans autorisation des ayants droit. Or, cette pratique s’est généralisée dans les établissements d’enseignement supérieur,
provoquant une baisse brutale d’achat de livres et de revues, au point que la possibilité même pour les auteurs de créer
des œuvres nouvelles et de les faire éditer correctement est aujourd’hui menacée.
Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, de la présente publication est interdite sans autorisa-
tion de l’auteur, de son éditeur ou du Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC, 20 rue des Grands-Augustins,
75006 Paris).

Éditions DALLOZ
31-35 rue Froidevaux, 75685 Paris Cedex 14

Le Code de la propriété intellectuelle n’autorisant, aux termes de l’article L. 122-5, 2o et 3o a), d’une part, que les
« copies ou reproductions strictement réservées à l’usage privé du copiste et non destinées à une utilisation collective »
et, d’autre part, que les analyses et les courtes citations dans un but d’exemple et d’illustration, « toute représentation
ou reproduction intégrale ou partielle faite sans le consentement de l’auteur ou de ses ayants droit ou ayants cause est
illicite » (art. L. 122-4).
Cette représentation ou reproduction, par quelque procédé que ce soit, constituerait donc une contrefaçon sanctionnée
par les articles L. 335-2 et suivants du Code de la propriété intellectuelle.

© Éditions DALLOZ – 2006


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« Quand on cesse de compter


c’est la peine des hommes que l’on oublie. »
(C. Bettelheim)

« Refaire un Budget de l’État qui soit à la fois


simple pour l’analyse du comptable,
précis pour le vote du politique
et clair pour le jugement de l’économiste. »
(Michel Debré, Ces princes qui nous gouvernent)
Paris, 1957
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Liste des abréviations

ACOSS Agence centrale des organismes de Sécurité sociale


AE Autorisation d’engagement
AN Assemblée nationale
AP Autorisation de programme
BA Budget annexe
Bapsa Budget annexe des prestations sociales agricoles
BEI Banque européenne d’investissement
BIC Bénéfices industriels et commerciaux
BIRD Banque internationale pour la reconstruction et le développement
BNC Bénéfices non commerciaux
BP Budget primitif
BS Budget supplémentaire
BTAN Bons du Trésor à taux fixe et à intérêts annuels
BTF Bons du Trésor à taux fixe et à intérêts précomptés
BTN Bons du Trésor négociables
CAA Cour administrative d’appel
CADEP Caisse d’amortissement de la dette publique
CADES Caisse d’amortissement de la dette sociale
CAS Comptes d’affectation spéciale
CE Conseil d’État
CEI Communauté des États indépendants
CGCT Code général des collectivités territoriales
CGI Code général des impôts
Cons. const. Conseil constitutionnel
CMP Commission mixte paritaire
CNAF Caisse nationale d’allocations familiales
CNAM Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés
CNAV Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés
CNE Conseil national de l’évaluation
CNES Centre national d’études spatiales
CP Crédits de paiement
CRDS Contribution au remboursement de la dette sociale
CSG Contribution sociale généralisée
CST Comptes spéciaux du Trésor
CVT Correspondants des valeurs du Trésor
DDEC Dotation départementale d’équipement des collèges
DDH Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789
DGCP Direction générale de la comptabilité publique
DGF Dotation globale de fonctionnement
DGI Direction générale des impôts
DOB Débat d’orientation budgétaire
DRES Dotation régionale d’équipement scolaire
EPCI Établissement public à but industriel et commercial
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Liste des abréviations

FEOGA Fonds européen d’orientation et de garantie agricole


FSE Fonds social européen
IR Impôt sur le revenu
IS Impôt sur les sociétés
ISF Impôt de solidarité sur la fortune
LDA Ligne directrice agricole
LF Loi de finances
LFI Loi de finances initiale
LFR Loi de finances rectificative
LFSS Loi de financement de la Sécurité sociale
LO Loi organique
NTA Notes trimestrielles actualisées
OLAF Office de lutte anti-fraude
OMB Office of Management and Budget
PAP Projet annuel de performances
PCG Plan comptable général
PDU Plans de déplacements urbains
PEA Plan d’épargne en action
PESC Politique étrangère et de sécurité commune
PIB Produit intérieur brut
PLF Projet de loi de finances
PLFI Projet de loi de finances initiale
PLFSS Projet de loi de financement de la Sécurité sociale
PLU Plans locaux d’urbanisme
PNB Produit national brut
PPE Prime pour l’emploi
PRE Prime régionale à l’emploi
SAGE Schémas d’aménagement et de gestion des eaux
SARL Société à responsabilité limitée
SCOT Schémas de cohérence territoriale
SDAGE Schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux
SEM Société d’économie mixte
SH Situation hebdomadaire
SMIC Salaire minimum de croissance
SROT Situation résumée des opérations du Trésor
SRU Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (du 13 déc. 2000)
SSC Schémas de services collectifs
SVT Spécialistes en valeur du Trésor
TH Taxe d’habitation
TIPP Taxe intérieure sur les produits pétroliers
TLE Taxe locale d’équipement
TPG Trésorier payeur général
TVA Taxe sur la valeur ajoutée
UE Union européenne

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Table des documents

Document 1 Le budget de 2006 ..................................................................................... 69


Document 2 Évaluation du rôle de la Cour des comptes ..................................................... 98
Document 3 Attributions du ministère des Finances ....................................................... 242
Document 4 Structure du nouveau budget ..................................................................... 266
Document 5 Mouvements réglementaires de crédits dans la LO de 2001 ............................ 303
Document 6 Prérogatives du gouvernement face aux initiatives parlementaires .................. 354
Document 7 Les 12 catégories de l’initiative financière au regard de l’article 40 ................ 363
Document 8 Extrait de rapport de l’Inspection générale des Finances ............................... 454
Document 9 L’établissement du budget par activité (EBA) ............................................... 535
Document 10 Les difficultés de la prévision de recettes fiscales ......................................... 576
Document 11 Valeur de l’impôt direct et indirect ............................................................. 582
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Sommaire

Liste des abréviations .................................................................................................................................................................... IX


Table des documents....................................................................................................................................................................... XI

Première partie
Le budget ............................................................................................................................................................................................... 7

Titre préliminaire
Sous-titre I
La problématique des fondations juridiques ................................................................................................................. 27

Sous-titre II
La problématique des orientations politiques .............................................................................................................. 45

Titre I
Les finances territoriales ................................................................................................................................................... 133

Titre II
Les finances nationales ....................................................................................................................................................... 213

Sous-titre I
L’établissement du budget ....................................................................................................................................................... 215

Sous-titre II
Le vote du budget........................................................................................................................................................................... 323

Sous-titre III
L’exécution du budget ................................................................................................................................................................. 367

Sous-titre IV
Le contrôle de l’exécution du budget ............................................................................................................................... 439

Titre III
Les finances sociales ............................................................................................................................................................... 491

Titre IV
Les finances supranationales : les finances européennes ....................................................... 525
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Finances publiques

Deuxième partie
L’impôt : généralités ................................................................................................................................................... 559

Titre I
La problématique générale de l’impôt .............................................................................................................. 561

Titre II
La technique fiscale ................................................................................................................................................................. 603

Sous-titre I
Les impôts sur le revenu ........................................................................................................................................................... 607

Sous-titre II
L’impôt sur la dépense ................................................................................................................................................................ 633

Sous-titre III
Les impôts sur la fortune .......................................................................................................................................................... 641

Annexes...................................................................................................................................................................................................... 657
Index............................................................................................................................................................................................................. 685
Table des matières ......................................................................................................................................................................... 691

XIV
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Présentation

Les finances publiques apparaissent comme une science pluridisciplinaire (A),


originale (B), dont la définition (C) est par là même délicate.

A. La pluridisciplinarité des finances publiques


Cette constatation est relativement récente. Sans doute, pour faire reconnaître la
science des finances comme la quatrième branche du droit public, à côté du
droit constitutionnel, du droit administratif et du droit international, a-t-on été
conduit à l’isoler. En réalité, elle constitue une « science carrefour » en raison de
la diversité des phénomènes qu’elle appréhende.

1 o Les phénomènes constitutionnels


C’est par le contrôle du budget que s’est affirmé le droit de contrôle politique
du Parlement (ex. : la grande charte de 1215 octroyée par Jean sans Terre).
Aujourd’hui encore, la discussion du budget au Parlement est prétexte à examen
de l’ensemble de la politique gouvernementale, surtout sous la Ve République,
où les déclarations gouvernementales ne sont pas nombreuses. Dans son allocu-
tion de clôture du 20 décembre 1974, M. Poher rappelait : « Le débat budgétaire
est l’instant privilégié où le Parlement peut exercer la plénitude de son contrôle
sur l’action du gouvernement et sur les administrations de l’État. Les membres
du gouvernement doivent défendre leur budget, répondre aux questions qui leur
sont posées, subir l’assaut des rapporteurs de la commission des finances et des
commissions spécialisées. Il faut bien dire que si ce débat n’existait pas, il serait
bien difficile de contraindre le gouvernement à s’expliquer sur sa politique. »
Autre exemple : comment apprécier la portée du fédéralisme en ignorant les
finances de l’État fédéral et des États fédérés ? La réforme constitutionnelle alle-
mande de 2006 en apporte une nouvelle illustration : jusque-là le Bundesrat se
prononçait sur toutes les lois et pouvait bloquer la machine parlementaire ;
désormais il ne votera que les lois qui auront un impact sur les budgets des
landers ! Là encore le critère du pouvoir entre les deux chambres est budgétaire.

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Finances publiques

2 o Les phénomènes politiques


Où mieux que dans le budget déceler les choix du gouvernement ? Ici les choix
politiques ne peuvent être dissimulés. Privilégie-t-on l’impôt sur le revenu des
ménages ou l’impôt sur les sociétés ? L’impôt sur les salariés est-il favorisé par
rapport à l’impôt sur les non-salariés ? Quel type de dépenses est jugé prioritaire :
éducation nationale, action sociale, défense nationale ? Quelle est la part des
dépenses assumées par les personnes publiques et celle laissée au secteur privé ?
À travers le budget, les résultats de l’action des groupes de pression peuvent être
quantifiés. Le budget n’est-il pas le meilleur indicateur de « l’impérialisme du
don » entre États et celui de leur indépendance réelle ? En un mot, la lecture des
documents financiers permet de déterminer la pression que subit et qu’exerce
un régime politique (1).

3 o Les phénomènes économiques


Nul ne songe plus à négliger les aspects économiques des finances publiques.
Les effets productifs de dépenses, l’impact de l’équilibre (ou du déséquilibre)
budgétaire sur la conjoncture, les conséquences du prélèvement fiscal sur l’éco-
nomie... constituent autant de données qui infléchissent l’élaboration du budget.
L’interaction des finances publiques et de l’économie n’est plus à démontrer :
les structures économiques ainsi que la conjoncture conditionnent les finances
publiques, alors que celles-ci se présentent comme un moyen efficace d’influen-
cer celles-là. Les économistes n’ont-ils pas créé une nouvelle discipline « l’écono-
mie financière » que certains considèrent comme autonome de l’économie et des
finances ? Un ministère de l’Économie et des Finances atteste des liens entre les
deux matières.

4 o Les phénomènes sociaux


Plusieurs sciences sociales enrichissent la science des finances. L’histoire montre
que le passé hypothèque la vie financière, le lent glissement des systèmes fiscaux
est une évidence, le rôle des finances publiques a souvent été déterminant dans
le déclenchement des révolutions. La sociologie elle-même éclaire les finances
publiques lorsqu’elle révèle que les mécanismes financiers ne sont pas des créa-
tions arbitraires des régimes politiques, mais reflètent des structures sociales et
un certain rapport de forces entre les divers groupes sociaux. Il n’est pas jusqu’à
la psychologie qui ne puisse apprécier le problème de la confiance de l’opinion
publique en matière d’emprunt. Parallèlement il est à noter que le droit constitu-
tionnel, administratif, communautaire se dotent d’un volet financier de plus en
plus dense.

– 1 L’article 7 du Protocole no 4 des Accords de Paris de 1954 dispose que l’Agence de contrôle des
armements de l’Union de l’Europe occidentale « procédera à l’examen des documents statistiques et
budgétaires qui lui seront fournis par les pays membres ».

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Présentation

B. L’originalité des finances publiques


Le particularisme des finances publiques viendrait de ce qu’on les distingue net-
tement des finances privées ; or l’examen montre que la délimitation n’est pas
si aisée.

1 o Les éléments de divergence


Les objectifs comme les moyens et les conditions d’action opposent finances
privées et publiques.

Au plan des objectifs d’action


Les entreprises privées recherchent le profit maximal, les personnes privées la
satisfaction de leurs besoins personnels. Au contraire, les personnes publiques
tendent à la satisfaction de l’intérêt général. Les notions de coût, de rendement
n’ont pas en principe la même portée pour les unes et les autres. Déterminantes
pour les affaires privées, elles apparaissent secondaires pour les affaires
publiques.

Au plan des moyens d’action


Les opérations financières des personnes privées (physiques ou morales) se fon-
dent sur le contrat, alors que l’État met en œuvre des moyens de contrainte,
d’autorité. Le principe de la répartition autoritaire des ressources régit la gestion
des finances publiques. Au-delà de son pouvoir d’imposition, l’État contrôle le
crédit (facilités d’emprunts, avantages dérogatoires à la souscription de bons du
Trésor...) mais pas la monnaie.

Au plan des conditions d’action


L’État n’est pas limité dans ses ressources, il évalue d’abord ses dépenses dont
certaines sont inévitables (justice, défense, police...) et détermine ensuite les
moyens de les couvrir ; il peut, au contraire du particulier, dépenser plus qu’il
ne recouvre et recourir à la contrainte.
Par ailleurs, l’État est enfermé dans un cadre comptable strict ; un régime
juridique parfois tatillon, toujours contraignant, précise la réalisation des opéra-
tions de dépenses et de recettes : autorisation préalable, séparation des ordonna-
teurs et des comptables, multiplicité des contrôles a priori et a posteriori...
Enfin, les responsabilités de la puissance publique sont plus étendues mais
plus diffuses, car il n’y a pas de sanction précise à sa gestion comme la faillite
dans le secteur privé ; un État moderne ne peut plus être acculé à la banqueroute.
En dépit de ces différences incontestables, des rapprochements ne sont pas
interdits.

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Finances publiques

2 o Les éléments de convergence


Au triple point de vue évoqué plus haut, des convergences se dégagent.

Au plan des objectifs d’action


L’accroissement de ses dépenses incite de plus en plus l’État à se préoccuper des
problèmes de coût et de rendement. « À défaut de dépenser plus », il lui faut
« dépenser mieux ». L’existence d’un Comité central d’enquête sur le coût et le
rendement des services publics depuis 1946 atteste de ce souci. Les recommanda-
tions du rapport Nora (1967) vont en ce sens : « La vocation essentielle des
entreprises publiques est donc de satisfaire leur marché au moindre coût pour
elles et pour la collectivité. » Le principe de la réduction des coûts n’est plus la
loi spécifique du secteur privé, il régit également les services publics. L’évaluation
renforce cette tendance.

Au plan des moyens d’action


La politique financière de la Ve République inspirée par un néolibéralisme a
conduit à un désengagement du Trésor et à l’harmonisation de ses conditions
de concurrence avec les banques : le volontariat s’est substitué à la contrainte
pour la souscription des bons du Trésor en compte courant ; de même, le taux
d’intérêt servi n’est plus fixé unilatéralement, mais résulte de la situation du
marché monétaire.

Au plan des conditions d’action


On constate que la nature du contrôle évolue ; il ne s’agit plus seulement d’un
contrôle de la régularité des opérations (l’agent a-t-il respecté ou non l’ensemble
des règles édictées ?), mais d’un contrôle de la qualité de la gestion, c’est-à-
dire qu’il convient d’apprécier l’efficacité de la gestion (notion chère au secteur
privé).
Ces incertitudes de frontière entre finances privées et publiques ne contribuent
pas à une définition aisée de ces dernières.

Conclusion
Quantitativement : les finances publiques progressent ; leur volume s’accroît. En
effet, elles ont absorbé les finances locales qui sont devenues très dépendantes
de celles de l’État. La réforme du 28 mars 2003 ne donne au mieux qu’un coup
d’arrêt à une dégradation qui se traduisait par une renationalisation de la fiscalité
locale. Le niveau garanti du ratio ressources propres/ressources totales n’est que
de 36,1 % pour les régions, de 57,4 % pour les départements, de 56,3 % pour
les communes. De plus, elles ont annexé les finances sociales financées de plus
en plus par des impositions de toute nature.
Qualitativement : elles régressent. Force est de constater ces dernières années
un alignement relatif mais progressif sur les finances privées. On se bornera à
évoquer et à invoquer deux exemples. Tout d’abord, la LOLF fait basculer le
budget de l’État du budget de moyens au budget de résultats mais n’est-ce pas
le propre du budget privé que de ne se préoccuper que des résultats traduits si
4
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Présentation

possible en termes de profits ? Par ailleurs, le basculement du principe de sépara-


tion des ordonnateurs et des comptables vers un principe de coopération ne
reflète-t-il pas un rapprochement manifeste avec les techniques financières du
privé ? A-t-on suffisamment relevé que les pays qui ont mis en œuvre les budgets
d’activité ne connaissent pas ce principe de séparation, a-t-on suffisamment
mesuré les conséquences de la nouvelle logique de la LOLF sur cette spécificité,
cette « exception française » qui ne peut qu’être à terme très altérée par la nou-
velle dynamique ?

C. La difficulté de la définition des finances publiques


On peut s’en tenir aux programmes des divers concours administratifs : les
finances publiques se présentent alors comme l’étude des aspects juridiques,
politiques, économiques des recettes et des dépenses des budgets de collectivités
publiques (État, collectivités locales). En réalité, il convient de préciser l’objet
des finances publiques. À cet égard, on constate qu’il y a entre les auteurs conver-
gence sur les modalités et divergence sur la finalité.

1 o La convergence sur les modalités


Il s’agit toujours d’une ponction, d’un prélèvement, d’un transfert de l’argent
des citoyens vers les collectivités publiques.

2 o La divergence sur la finalité


– Pour certains, il faut et il suffit de couvrir les dépenses publiques et de répartir
entre les individus les charges qui en résultent (conception classique de Jèze).
– Pour d’autres, le but est moins de procurer de l’argent aux collectivités
publiques que d’en priver les citoyens, d’en prélever à certains pour le redistri-
buer à d’autres.
– En fait, ces thèses ne s’excluent nullement, les finances publiques poursui-
vent simultanément (mais avec une ampleur variable selon les gouvernements)
tous ces objectifs.

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Première partie
Le budget
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Introduction

Le budget qui recense les recettes et les dépenses de l’État est un document
politique • § 1, juridique • § 2 et financier • § 3.

.§ 1 Le budget est un document


politique
Il exerce une incidence sur le régime politique (A) et la politique du régime (B).

A. L’incidence du budget sur le régime politique


Le budget affecte non seulement la nature (1°) du régime, mais aussi sa stabilité (2°).

1 o Son incidence sur la nature du régime politique


Pouvoir politique et pouvoir budgétaire sont intimement liés. Après avoir servi
la cause du Parlement, le budget tend plutôt à la desservir aujourd’hui.

a) Le budget facteur d’affermissement du Parlement


Tant en Grande-Bretagne qu’en France, le conflit entre l’exécutif et le Parlement
a pour origine la lutte pour le pouvoir financier.
– L’exemple anglais : Dès 1215, la grande charte octroyée par Jean sans Terre
admet que le roi ne pourra procéder à un « écuage en aide » qu’avec le consente-
ment des représentants des contribuables. Devant la croissance des dépenses et
la stagnation des ressources, le recours à l’impôt s’accentue. Par là même, ce
principe devient plus pesant pour le monarque, qui tente de le tourner en refu-
sant de recueillir l’aval du « Parlement ». Contre ces violations réitérées, la
Chambre des communes en 1628 proclame dans sa pétition des droits l’illégalité
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Le budget

de toute imposition non autorisée et le caractère provisoire de l’autorisation (1).


C’est la révolution de 1688 et le Bill of Rights qui assoiront définitivement le
consentement à l’impôt et sa périodicité. Ce document imposé à la Maison
d’Orange prohibe toute levée d’argent « pour la Couronne ou à son usage... pour
un temps autre et d’une autre manière que l’a accordé le Parlement ». Non
contentes de contrôler progressivement toutes les recettes, les chambres s’inquiè-
tent de leur affectation, de leur emploi, c’est-à-dire des dépenses ; elles ne don-
nent leur accord à une imposition que si la dépense leur semble opportune.
Cette appropriation du pouvoir financier conduit à un transfert du pouvoir
législatif : le vote de la recette est lié à l’édiction de telle ou telle mesure dont
elle apparaît la contrepartie. Ainsi la lutte laisse un vainqueur, le Parlement,
et un vaincu, le roi. En France, le processus est différent mais l’enseignement
identique.
– L’exemple français : Au Moyen Âge, le suzerain n’avait d’autre pouvoir fiscal
que celui que lui reconnaissaient ses vassaux. Les États généraux durent s’incliner
devant la puissance royale, qui ne les convoquera pas de 1614 à 1789. Un épisode
significatif témoigne de leurs velléités. En 1355, le roi Jean II le Bon est en
guerre et sans argent. Les États généraux le soutiennent : « Plainte et subside se
tiennent », diverses réformes sont décidées par le roi. À l’initiative d’Étienne
Marcel, ils forment un comité restreint, en 1356, pour suivre les affaires et exi-
gent d’être représentés au Conseil du roi. Un choix politique malheureux, le
soutien à un factieux, Charles le Mauvais, roi de Navarre, permet au roi d’écarter
leurs prétentions et de décapiter leur « leader » Étienne Marcel en 1358. Cet
échec a sonné le glas de leurs prétentions : l’armée devient en 1439 permanente,
ainsi que la taille, qui en assure le financement. Il faudra attendre la Révolution
de 1789 pour que la théorie du consentement à l’impôt soit proclamée. Dès le
17 juin 1789, l’Assemblée nationale décide : « Toute levée d’impôts et contribu-
tions de toute nature qui n’auraient pas été nommément, formellement et libre-
ment accordées par l’Assemblée cessera entièrement dans toutes les provinces
du Royaume ». La Déclaration des droits de l’Homme précise dans son
article 14 : « Les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs
représentants la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement,
d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et
la durée. » C’est laisser les citoyens juger de l’opportunité des dépenses, poser le
principe de l’autorisation préalable des recettes qui ne doit pas rester générale
mais spéciale, puisqu’elle indique les modalités de calcul et de recouvrement des
impôts, c’est enfin prévoir un contrôle de l’exécution. Reportée en raison des
troubles, l’application de ces principes ne sera effective que sous la Restauration.
L’article 48 de la Charte du 4 juin 1814 stipulait : « Aucun impôt ne peut être
établi ni perçu s’il n’a été consenti par les deux chambres et sanctionné par le
roi » ; en revanche, aucune disposition ne fixait le régime des dépenses. À qui
appartient le pouvoir de l’établir ? Après de vives controverses, les pouvoirs
financiers des chambres se renforcent (2) : antériorité du vote des dépenses sur

– 1 Les Lords étant exonérés d’impôts, la lutte sera naturellement menée par la Chambre basse.
– 2 « Celui qui a le droit de voter l’impôt... a nécessairement le droit d’examiner s’il est demandé pour
les nécessités de l’État, de vérifier ces nécessités, les dépenses et leurs motifs, de surveiller l’emploi
des fonds et de s’assurer qu’ils n’ont pas été distraits de la destination pour laquelle seulement ils
ont été accordés. » Comte Antoine Roy (1764-1847).

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Introduction

celui des recettes (1817), discussion et vote par ministère, puis par chapitre
budgétaire, autorisation parlementaire préalable pour les crédits additionnels,
apurement des comptes par le vote a posteriori de la loi des comptes (1). En
quelques années, les principes fondamentaux du droit budgétaire moderne
seront dégagés et consacrés par voie législative : l’exécutif prépare et exécute le
budget, les assemblées le discutent, le votent et le contrôlent a posteriori.
Les problèmes budgétaires n’ont pas toujours renforcé la position des parle-
ments. Les chambres britanniques en feront l’amère expérience avec l’indépen-
dance de leurs colonies d’Amérique. Les colons anglais leur opposeront le
principe du consentement à l’impôt pour refuser la taxe sur le thé décidée unila-
téralement par Londres. Seules des assemblées assurant leur représentation
étaient compétentes pour statuer sur ce problème. Au-delà de cet épisode histo-
rique, l’évolution du budget a contrecarré les prérogatives du Parlement.

b) Le budget : facteur d’effacement du Parlement


Après plusieurs autres, le Club Jean-Moulin avait fort bien analysé ce déclin :
« En tant qu’organe de direction le parlementarisme a été victime du passage de
la société libérale au welfare state... Le Parlement est dépassé par le volume et la
technicité des affaires, incapable de concevoir une action cohérente. À mesure
que l’État s’approprie la fonction de commandement économique, le transfert
de l’initiative et de l’autorité au ci-devant exécutif devient patent. » Les parle-
mentaires eux-mêmes en sont conscients : « La diversification des interventions
publiques, la capacité accrue du pouvoir exécutif de procéder à des arbitrages à
l’intérieur du budget général, la possibilité de transferts à divers établissements
publics, tous ces phénomènes ont abouti à dessaisir progressivement le Parle-
ment de son pouvoir de connaissance et de contrôle de l’utilisation de l’argent
public, fourni par le contribuable. » La situation actuelle tient dans un syllogisme
simple : « Le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation » (art.
20 de la Constitution de 1958) ; or, par-dessus tout, le budget exprime cette
politique, donc le budget ne peut être que l’œuvre du gouvernement. Le travail
parlementaire apparaît difficilement compatible avec l’efficacité souhaitée. L’ur-
gence de certaines solutions s’accommode mal de la lenteur des débats, en dépit
de l’accélération, qui autorise le gouvernement à réunir la commission mixte
paritaire après une seule lecture par chaque assemblée (l’urgence est de droit).
On verra combien et comment la construction européenne – au-delà des aména-
gements organisés par la réforme constitutionnelle du 25 juin 1992 – s’effectue
au détriment du Parlement (infra).
Plus que tout, le budget moderne a restauré, renforcé l’exécutif, qui est devenu
un authentique pouvoir. Par ailleurs, ses effets s’étendent aussi à la stabilité du
régime.

– 1 Le pouvoir financier du Sénat de la IIIe République a donné effectivité à son pouvoir de contrôle :
le 20 avril 1896, il vote la défiance au gouvernement Bourgeois qui se maintient, car il déniait tout
pouvoir de censure aux sénateurs. À l’occasion d’une demande de crédits, le Sénat ajourne le vote
des crédits demandés jusqu’à ce qu’il ait devant lui un ministère constitutionnel « ayant la confiance
des deux chambres ».

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Le budget

2 o Son incidence sur la stabilité du régime politique


Naufrageur, sauveur ou modificateur, le budget n’est jamais neutre en cas de crise
politique. La Révolution de 1789 est née d’une menace de banqueroute. À partir
de 1776 se révèle l’incapacité du gouvernement à payer les dettes de la guerre
d’Amérique ; les privilégiés se refusent à opérer les réformes fiscales pourtant
indispensables. Sur un budget de 500 millions, le déficit atteint 160, soit plus de
6 livres par tête d’habitant et contraint le roi à convoquer les États généraux :
« Bienheureux déficit, tu es devenu le Trésor de la nation », dira joliment Camille
Desmoulins. En 1926, le cartel des gauches a succombé devant le « plébiscite des
porteurs de bons du Trésor ». Le déficit budgétaire croissant conduisit le cartel
des gauches, vainqueur aux élections législatives du 1er mai 1924, à élargir la
souscription des bons du Trésor et à recourir aux avances de l’Institut d’émis-
sion. Le projet socialiste de consolidation forcée de ces bons et l’institution d’un
impôt sur le capital furent vigoureusement exploités par la droite. Devant l’afflux
des demandes de remboursement, le gouvernement creva le plafond des avances
que la Banque de France est autorisée à consentir à l’État. L’émotion des épar-
gnants gagna les parlementaires qui abandonnèrent E. Herriot au profit de Poin-
caré. Secouée par le mouvement Poujade dont la préoccupation initiale était
exclusivement fiscale, la IVe République a chuté sur le problème de la décolonisa-
tion, mais aussi en raison de son impuissance à maîtriser ses finances. Ce n’est
pas sans raison que le slogan démagogique de 1 000 milliards de déficit développé
lors de la campagne électorale de décembre 1955 a retenu l’attention de l’opinion
publique et que la première des urgences de la Ve République sera d’assainir les
finances publiques.
Le budget n’est pas toujours un fossoyeur ; de bonnes finances assurent la
longévité d’un gouvernement et renforcent la résistance d’un régime menacé. Le
déficit croissant du budget portugais après la révolution du 28 mai 1926 et
l’incapacité des militaires à l’enrayer ont été décisifs dans l’appel au ministère
des Finances, puis à la présidence du conseil, de Salazar, sauvant ainsi la dictature
militaire. En se maintenant trois ans de 1926 à 1929, Poincaré a dirigé un des
gouvernements les plus stables de la IIIe République. Cette durée est directement
liée au succès de sa politique, il sauve le franc. La Ve République a pu surmonter
la crise de mai 1968. Les réserves publiques de change, or et devises, fondent,
mais permettent d’éviter une dévaluation « à chaud » financièrement catastro-
phique et politiquement dangereuse (une dévaluation de 12,5 % aura lieu en
août 1969). C’est dire que le budget reflète la politique du régime (1).
Enfin, certaines révisions constitutionnelles découlent de problèmes financiers.
Pour remédier à la crise budgétaire, la loi constitutionnelle du 10 avril 1926 a
créé la Caisse d’amortissement et de gestion des bons de la Défense nationale,
chargée d’amortir une partie de la dette publique par certaines recettes affectées
(droits de succession et sur les tabacs). En 1978 s’est développé aux États-Unis
un mouvement qui tend à réviser la Constitution selon une procédure jamais
utilisée (à la demande des législatures des deux tiers des États, le Congrès

– 1 « Le budget n’est pas seulement toute la politique, il est encore à bien des égards la morale du
peuple », Bastiat, Paix et liberté.

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Introduction

convoque une convention pour proposer des amendements à la Constitution)


pour interdire tout déficit budgétaire (1).

B. L’incidence du budget sur la politique du régime


Le décret du 19 juin 1956 déterminant le mode de présentation du budget rappe-
lait que celui-ci traduit « les objectifs économiques et financiers du gouverne-
ment ». Il constitue en effet l’acte fondamental de la politique économique et
sociale, qui s’apprécie sous le double aspect des dépenses et des recettes. Toutes
deux contribuent à préciser les contours d’un modèle économique et social.

1 o Les dépenses
L’étude des dépenses budgétaires permet d’analyser le volontarisme du gouver-
nement et les choix de son action.

a) La progression des dépenses


– On peut la mesurer par rapport au PIB : les dépenses représentaient 32,5 %
en RFA, 35,6 % en France en 1960. En 1996 elles atteignaient 49,6 % en RFA,
41,6 % en Grande-Bretagne mais 54,1 % en France. Toutes les dépenses
publiques représentaient 54,89 % du PIB en 1998 (48,4 % en moyenne dans la
zone euro).
– On peut aussi l’appréhender année par année : ce qui fait apparaître une
évolution erratique mais marquée par une volonté de maîtriser leur évolution :
+ 10,6 % en 1983, + 1,9 % en 1987, + 0,9 % en 2000, 0 % en volume et 0,6 %
en valeur en 2004.
– On peut aussi la rapprocher de l’évolution du PIB : celle-ci (+ 3,1 % en
1993 prévision) a été souvent inférieure à celle des dépenses mais la volonté de
maîtriser l’évolution de ces dernières a conduit à un retournement depuis 1992.

b) La répartition des dépenses


– Dépenses de fonctionnement : Tout d’abord, le gouvernement doit assurer le
fonctionnement quotidien et permanent de ses services : l’accroissement du
nombre des fonctionnaires, le relèvement de leurs traitements, l’acquisition de
biens et de services sont inéluctables. Ces dépenses de fonctionnement représen-
tent une part si importante que le budget de l’État devient de plus en plus un
budget de rémunération, que les pouvoirs publics maîtrisent difficilement : ces
dépenses sont liées à la diversification des missions de l’État, elles sont induites
par les dépenses d’équipement ; elles suivent en gros l’inflation (55 % environ
au total).

– 1 On sait quelle a été l’incidence, dans la mort de Louis II criblé de dettes, de la décision du Parlement
de Bavière de lui refuser en 1886 un crédit supplémentaire de 6 millions de marks pour financer ses
extravagances.

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Le budget

L’évolution des effectifs présente plusieurs aspects (1) : financier (le coût des
créations d’emplois croît avec le temps par le système de la carrière des agents),
social (lutte contre le chômage malgré l’« effet d’éviction » qui fait que ce ne
sont pas toujours les chômeurs effectifs qui vont occuper les postes créés mais
d’autres personnes qui n’étaient pas demandeurs d’emplois), économique (la
durée du travail a des effets sur le nombre de postes et un effet de contagion
sur le secteur privé). Tantôt les gouvernements privilégient la lutte contre le
chômage (M. Mauroy 1981-1982). Les spécialistes considèrent que 10 créations
d’emplois réduisent le chômage à hauteur de 6, car des non-demandeurs d’em-
plois (non inscrits à l’ANPE) se portent candidats. Tantôt ils font prévaloir une
préoccupation budgétaire (MM. Mauroy 1983-1984, Chirac 1986-1988, Raffarin
2002) ; tantôt ils incitent à la productivité par la suppression de postes
(M. Fabius 1984-1986, M. Raffarin 2002-2004) ; tantôt, ils prônent la modernisa-
tion avec des moyens supplémentaires (M. Rocard 1988-1991). La politique sala-
riale est liée à la comparaison entre l’évolution de la valeur du point d’indice et
l’évolution de l’indice des prix. Jusqu’en 1978 la pression syndicale, le souci de
ne pas pénaliser les fonctionnaires par rapport aux autres agents économiques,
la volonté de sauvegarder une qualité de recrutement justifiaient une progression
du pouvoir d’achat. De 1976 à 1982 les préoccupations budgétaires l’ont emporté
(un point de hausse des salaires coûte 610 M€ par an) : maintien du pouvoir
d’achat. Depuis 1983 une politique de désindexation liée à la lutte contre l’infla-
tion et à l’effet d’entraînement de la fonction publique a été engagée mais diffé-
rents plans de revalorisation ou de titularisation ainsi que le passage aux
35 heures ont pesé et pèsent encore.
La modernisation administrative implique l’utilisation des moyens informa-
tiques et des besoins en matériel et en financement dont l’évolution doit être
suivie attentivement afin que soit assurée dans un contexte de rigueur budgétaire
la meilleure « productivité » de l’administration.
– Dépenses de transfert : l’État peut également réaliser des dépenses sans
contrepartie, sans création de biens ou de services, mais avec le souci d’améliorer
les conditions d’existence de certaines catégories sociales : subventions, assis-
tances diverses... Il s’agit de dépenses de transfert (35 % environ) : l’État prélève
sur les nantis pour distribuer aux plus défavorisés (personnes âgées, chô-
meurs...). Outre leur caractère social évident (elles sont réductrices d’inégalités),
ces dépenses exercent une action sur la consommation en permettant à certains
groupes sociaux modestes de se porter demandeurs de biens sur le marché.
Après s’être stabilisées autour de 31 % des dépenses budgétaires, les dépenses de
transfert ont tendance à augmenter, notamment les dépenses d’action sociale
ainsi que les crédits d’action éducative. Des éléments extérieurs infléchissent leur
évolution : coût de soutien des marchés agricoles, affectation de recettes fiscales
au BAPSA (Budget annexe des prestations sociales agricoles jusqu’à sa dispari-
tion en 2005), modalités de financement des Communautés européennes, résul-
tats financiers des entreprises publiques.

– 1 Les dépenses de personnel constituent des dépenses étatiques par nature selon le Conseil constitu-
tionnel (29 déc. 1994).

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Introduction

– Dépenses d’investissement : enfin, certaines dépenses sont créatrices de biens


durables en développant les équipements de la nation. Dans la mesure où elles
profitent à tous, elles sont très populaires, surtout en période de récession, où
elles ont une valeur d’entraînement par les effets secondaires qui s’y attachent.
La construction d’une autoroute implique que l’emploi sera assuré pour une ou
plusieurs entreprises, que des salaires seront versés, que des commandes seront
passées, que des entreprises en amont (achat de matériel, carrières...) ou en aval
(fabriques de glissières, pépiniéristes...) seront associées à cette réalisation (New
Deal, travaux publics du Docteur Schacht en Allemagne, plan Marquet en
France, Van Zeeland en Belgique). Les crédits d’investissement oscillent autour
de 10 %.
Le budget n’est pas seulement un allocataire de ressources, il opère des ponc-
tions pour disposer de recettes nécessaires.

2 o Les recettes
La ressource essentielle, témoin de la politique du gouvernement, est l’impôt
dont la progression et la répartition sont riches d’enseignements.

a) La progression des impôts


Y a-t-il eu un matraquage fiscal ? La réponse est délicate dans la mesure où il y
a d’une part une restructuration entre les prélèvements fiscaux classiques et les
prélèvements sociaux (fiscalisés ou non) et d’autre part une restructuration entre
les impôts d’État qui ont tendance à diminuer, les impôts locaux qui augmentent
et ceux de l’UE qui stagnent.

b) La répartition des impôts


La part prépondérante des impôts sur la consommation, la place modeste des
impôts sur le revenu, celle très faible des impôts sur la fortune, suffisent à
démontrer les imperfections du système fiscal français.

•→ La TVA
Sa généralité : cet impôt général sur la consommation est directement lié au
rythme de progression de la consommation des ménages, des administrations,
des institutions financières et des sociétés d’assurances, des investissements des
ménages. En revanche, il ne porte pas sur les investissements des entreprises, ni
sur les exportations.
Sa neutralité : si la TVA a largement atteint son objectif d’être neutre par
rapport aux circuits de production et de commercialisation, certaines anomalies
subsistent. Aussi, le consommateur fiscal ne supporte-t-il que 72 % environ du
poids de la TVA.
Sa rentabilité : c’est la première assurance fiscale de l’État (autour de 45 %),
elle représente 70 % des impôts indirects.
Son équité : elle résulte de la différenciation des taux : taux super-réduit de
2,1 % pour les médicaments de médecine humaine, taux réduit de 5,5 % pour
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Le budget

les produits alimentaires, les livres, les prestations de services, taux normal de
19,6 % qui rapporte plus de 85 % du produit.

•→ L’impôt sur le revenu


Il occupe une place importante en raison de son poids (20 % des recettes fis-
cales). C’est un impôt concentré : 16 millions de contribuables et 14 millions
n’étaient pas imposés. C’est un impôt à caractère familial : il prend en compte
la vie conjointe et les charges de famille avec le système du quotient. Selon la
théorie des niveaux de vie : un célibataire disposant d’un revenu de 100 a le
même niveau de vie qu’un couple sans enfant avec un revenu de 170 ou un
couple avec enfant ayant 200. Son assiette est étroite : le revenu disponible est
presque deux fois supérieur au revenu imposable. Les revenus d’activité repré-
sentent plus des 3/4 de l’assiette. Il est progressif : le taux maximal marginal était
de 48,09 % en 2004 pour la fraction supérieure à 47 932 €, il est de 40 % pour
plus de 65 500 € depuis 2006 avec trois autres taux : 5,5 % ; 14 % ; 30 %.

•→ L’impôt sur les sociétés


- Impôt stratégique : le Conseil des impôts en examinant la fiscalité des entre-
prises a souligné le caractère fondamental de l’impôt sur les sociétés au regard
de l’incitation fiscale à l’investissement, de la compétitivité des entreprises.
- Impôt élastique : outre son taux modulable, l’assiette de cet impôt sur les
bénéfices fiscaux est liée à la conjoncture économique. Son produit qui augmen-
tait régulièrement jusqu’en 1982, connaît alors un palier dû en particulier à la
diminution des résultats fiscaux à la suite du second choc pétrolier. L’améliora-
tion des facteurs d’offre de la production a permis une accélération depuis 1986.
Il s’inscrit au 4e rang des recettes fiscales après la TVA, l’IR, la TIPP.

•→ Les impôts sur la fortune


Ces impôts (sur les droits de succession, impôt de solidarité sur la fortune, sur
les plus-values, la taxe professionnelle) sont d’autant plus discutés que leur
assiette est concentrée.
Absolument nécessaires pour favoriser une meilleure répartition des patri-
moines (« il faut faire payer les riches », « il faut mieux exploiter les gisements
fiscaux »), ils sont contestés par les assujettis qui dénoncent une atteinte inad-
missible au droit de propriété et sont prompts à y voir une spoliation. Ceci
explique que l’assiette évolue au fil des fluctuations politiques : les tribulations
de l’IGF en sont très révélatrices : instauration en 1981, suppression en 1986,
rétablissement sous la forme d’un impôt de solidarité sur la fortune en 1989.
Au terme de ce survol rapide des ressources fiscales de l’État, on constate que
la répartition des impôts dans notre pays n’est pas toujours équitable. Le poids
de notre fiscalité est d’autant moins bien supporté qu’il est mal réparti. Ceci est
d’autant plus gênant que la croissance économique n’est pas neutre socialement,
elle creuse les écarts entre les catégories sociales et engendre de nouvelles inéga-
lités sociales (ségrégation par l’habitat...).
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Introduction

Le budget n’est pas seulement le reflet de priorités politiques, c’est également


un document juridique.

.§ 2 Le budget est un document


juridique
Au plan juridique, il revêt deux caractères : il est législatif (A) et prévisionnel (B).

A. Le budget est un document législatif


En principe, le budget est voté par le Parlement, mais celui-ci peut être dessaisi
involontairement par la mise en œuvre de l’article 16 (pleins pouvoirs au prési-
dent de la République), volontairement par la délégation au gouvernement pré-
vue par l’article 38 (ordonnances pour l’exécution de son programme),
automatiquement s’il ne s’est pas prononcé dans le délai de 70 jours (entrée en
vigueur par ordonnance, art. 47). Même lorsque les parlementaires intervien-
nent, leurs prérogatives sont restreintes : théoriquement, ils peuvent approuver,
rejeter ou amender. En réalité, refuser le budget est impensable (1), le réformer
tend à devenir impossible, ils ne peuvent qu’approuver. Les limitations apportées
à l’initiative parlementaire jouent pour les dépenses (1°) et les recettes (2°).

1 o Le plafonnement des dépenses


Dès la IIIe République s’est développée l’idée que laisser les parlementaires agir
en toute liberté était dangereux : sensibles aux doléances de leurs électeurs, ils
se montrent enclins à multiplier les prodigalités ; l’incurie parlementaire a suc-
cédé à l’incurie gouvernementale. La pratique politique interdisait aux sénateurs
de revoir en hausse les dépenses, ils étaient condamnés à les rejeter ou à les
réduire. Dès 1920, le règlement intérieur de la Chambre des députés stipulait
que le gouvernement pouvait demander la disjonction de tout amendement aug-
mentant les dépenses et son renvoi en commission. Acteurs et observateurs de
la vie politique se rejoignaient sur l’opportunité de telles mesures : « Dans le
budget, il ne devrait jamais y avoir d’augmentation proposée par les membres
de l’Assemblée. Le désordre de nos finances vient principalement de la facilité
avec laquelle les contrôleurs des dépenses se sont faits dépensiers. » (Dupin,
Chambre des députés, 27 juill. 1850.) Boucard et Jèze considéraient que « le
véritable pouvoir, en matière budgétaire, consiste non pas à proposer mais à
accorder » (Éléments de la science des finances, 1902). Tardieu tonnait : « Les
Parlements ont été inventés dans l’histoire des peuples pour limiter les dépenses
du pouvoir exécutif, non pour en créer d’autres » (22 janv. 1934).

– 1 Le refus du budget par la Chambre des Lords en 1909 a été décisif dans la suppression de ses
pouvoirs financiers en 1911.

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Le budget

Ces évidences avaient triomphé, dès 1713, en Grande-Bretagne où la Chambre


des communes avait décidé de ne prendre « connaissance d’aucune proposition
de dépenses afférentes à l’administration de l’État et de ne donner suite à aucun
projet prévoyant allocations ou subsides aux dépens des deniers publics ». En
France, cette idée heurtait directement la souveraineté parlementaire. Devant
l’inefficacité des mesures prises avant 1939, les constituants de la IVe République
se firent plus sévères. L’article 14 de la Constitution du 27 octobre 1946 a institu-
tionnalisé la solution antérieure appliquée aux sénateurs : toute proposition de
loi formulée par les membres du Conseil de la République est irrecevable si elle
crée une dépense. Surtout l’article 17 dispose à l’égard des députés : « Aucune
proposition tendant à augmenter les dépenses prévues ou à créer des dépenses
nouvelles ne pourra être présentée lors de la discussion du budget. » Cette inter-
diction ne jouait donc pas pour les textes ordinaires, où l’initiative incondition-
nelle subsistait. L’arme de la disjonction fut reprise dans le règlement de
l’Assemblée nationale : le gouvernement pouvait demander le renvoi en commis-
sion (si possible aux calendes grecques) de tout amendement (mais non de toute
proposition) déposé en séance publique (inopposable à un amendement adopté
en commission) engendrant un accroissement des dépenses. De plus, introduite
dans le budget de 1949, la technique des « maxima » fixait le niveau des charges
sur lequel l’Assemblée renonçait à revenir en cours d’année (à moins de prévoir
une compensation par des économies ou des ressources nouvelles) ; elle permet-
tait d’écarter dans les débats non budgétaires les initiatives parlementaires met-
tant en cause l’équilibre financier. Ces mécanismes renforcés dans le décret du
19 juin 1956 ne sont pas moins draconiens que ceux de la Ve République, dont
la pierre angulaire est l’article 40 de la Constitution : « Les propositions et amen-
dements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque
leur adoption aurait pour conséquence... la création ou l’aggravation d’une char-
ge. » Le même processus a en effet été suivi pour les recettes.

2 o Le plancher des recettes


La compétence du Parlement en matière de recettes a mieux résisté. Il est symp-
tomatique qu’aucun texte constitutionnel n’y ait posé jusqu’à 1958 la moindre
limite. Sous la IIIe et la IVe Républiques, seule l’autolimitation résultant de la
procédure de disjonction portait atteinte aux droits du Parlement pour le prélè-
vement des recettes. Initialement, la loi des maxima ne visait que les dépenses ;
ce n’est qu’ultérieurement que les lois de finances ont posé l’interdiction « de
provoquer une perte de recettes par rapport aux voies et moyens » évalués par
elles (loi de finances pour 1950). Les raisons de ce statu quo sont évidentes :
prompts à décider de nouvelles charges, les parlementaires sont plus réticents à
manipuler les recettes. Qu’ils ne songent guère à augmenter les recettes, cela se
conçoit aisément ; qu’ils rechignent à les diminuer, c’est-à-dire en réalité à alléger
la pression fiscale sur telle catégorie socioprofessionnelle pour l’aggraver pour
une autre, n’étonne guère. Les excès commis en matière de dépenses ne sont pas
à redouter ici dans le domaine fiscal. Si l’article 40 (C) interdit tout accroisse-
ment des dépenses, seule « une diminution des ressources » est écartée ; ce pluriel
rédactionnel permet aux parlementaires une compensation entre diverses
recettes : ils peuvent en déduire une à condition d’en majorer une autre.
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Introduction

Au contraire, le Parlement a volontairement et largement délégué ses pouvoirs


au gouvernement : en 1934, 1937, 1948, 1953, à travers les décrets-lois ou les
« lois-cadres », il a laissé l’exécutif déterminer les modalités des réformes fiscales.
N’est-ce pas le régime douanier qui a ouvert la porte à ces pratiques ? La procé-
dure législative normale est, on le sait, lente et publique, alors que pour riposter
efficacement aux mesures prises par l’étranger, une révision rapide et discrète
des tarifs douaniers est indispensable : la « loi du cadenas » du 13 décembre
1897 a permis au gouvernement de modifier tout droit de douane à condition
que la mesure figure dans un projet de loi déposé devant les Chambres. La
Ve République perpétue cette tradition puisque le Parlement s’est dessaisi de son
pouvoir fiscal : en 1975 et 1983, en application de l’article 38 (C) habilitant le
gouvernement à agir par ordonnances.
Juridiquement, le budget ne se caractérise pas seulement par sa procédure
législative ; il se distingue également par son aspect prospectif.

B. Le budget est un document prévisionnel


Fondé sur des projections économiques, le budget tente d’appréhender l’avenir,
mais les difficultés (1°) sont telles que des adaptations sont nécessaires (2°).

1 o Les obstacles à la prévision


En dépit de son importance croissante, la prévision reste incertaine.
La prévision budgétaire n’est plus isolée ou autonome. Aujourd’hui, en raison
de l’imbrication des finances publiques et de l’économie, la prévision ne peut
ignorer l’évolution générale de la vie nationale. L’exposé des motifs du décret
du 19 juin 1956 marque nettement ces liens : « Le temps n’est plus où les recettes
prélevées par l’État pour couvrir les dépenses de fonctionnement des services
publics presque exclusivement régaliens demeuraient sans incidence sur l’écono-
mie nationale. Par l’accroissement de ses interventions, l’État est présent dans
toutes les branches importantes de l’activité du pays. Les moyens dont il dispose,
comme les ressources qu’il prélève, ont désormais une influence profonde sur la
vie de la nation, son orientation économique, son devenir social. » Par ailleurs,
la prévision budgétaire devait traduire les objectifs du Plan de développement
économique et social jusqu’en 1984.
Qu’il s’agisse de la politique à court ou à moyen terme, la prévision n’est pas
chose aisée. M. Rivoli (pseudonyme) a bien montré que « la politique budgétaire
ne peut s’inscrire dans le cadre d’une politique conjoncturelle que si l’on dispose
d’un système d’analyse suffisamment développé pour faire le point de la situation
conjoncturelle et décrire les interactions entre le milieu économique et les varia-
tions des dépenses et des recettes au budget de l’État ». En dépit de perfectionne-
ments constants, la connaissance des probabilités économiques à échéance d’un
ou deux ans est loin d’être totale. La succession des modèles « Métric » (1977),
« Copain » (1985), « Pandore » (1988), témoigne des tâtonnements qui subsis-
tent : diverses hypothèses retenues (consommations des ménages, effectifs de la
fonction publique, hausse des prix...) permettent des études de sensibilité, c’est-
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Le budget

à-dire de déterminer les évolutions possibles. À juste titre la LOLF de 2001


dispose que « la sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles
et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler » (art. 32).
Ces approximations, les options retenues par le gouvernement – car c’est lui
qui choisira – l’environnement extérieur, impliquent des adaptations.

2 o La nécessité des corrections


Si nul ne nie le mécanisme des rectifications en cours d’exercice, le problème
constant est celui de leur ampleur et de leur procédure.
– L’origine des corrections : l’écart entre la précision et la réalisation s’explique
par trois raisons : les erreurs voulues ou non dans l’évaluation des recettes et
des dépenses (dans le monde de l’imprévisible les erreurs au lieu de s’additionner
se multiplient) ; changement de la conjoncture économique (récession plus pro-
fonde ou croissance plus forte) ; changement du paysage politique (changement
de majorité parlementaire en 1981, 1986, 1988, 1993, 1997, 2002).
– L’ampleur des corrections : les mouvements de crédits d’ouverture et d’annu-
lation, les transferts, virements et répartition s’élevaient avant la LOLF jusqu’à
10 % des crédits initiaux.
– La procédure des corrections : le principe est assez clair, si la rectification est
modeste, marginale le gouvernement peut y procéder lui-même ; en revanche,
si la correction est massive celle-ci est du ressort du Parlement par le biais de la
loi de finances rectificative. En fait, les gouvernements n’hésitent pas à mettre
en œuvre les procédures réglementaires pour des réaffectations, augmentations

.
ou suppressions de crédits.

§ 3 Le budget est un document


financier
L’impossibilité de déterminer avec une exactitude rigoureuse le montant des
ressources conduit à ne leur reconnaître qu’un caractère évaluatif (A), alors que
les crédits de dépenses sont en principe limitatifs (B).

A. Le caractère évaluatif des ressources


Aux termes de l’article 3 de la LOLF « les ressources budgétaires de l’État
comprennent : des impositions de toute nature ; des revenus courants de ses
activités industrielles et commerciales, de son domaine, de ses participations
financières, les rémunérations des services rendus par lui, les retenues et cotisa-
tions sociales établies à son profit, le produit des amendes, les versements d’orga-
nismes publics et privés autres que ceux relevant des opérations de trésorerie et
les produits résultant des opérations de trésorerie autres que les primes à l’émis-
sion d’emprunts de l’État ; les fonds de concours, dons et legs ; les revenus cou-
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Introduction

rants divers ; les remboursements des prêts et avances ; les produits de ses
participations financières et de ses autres actifs et droits de cession de son domai-
ne ; les produits exceptionnels divers ». Le législateur organique a choisi cette
énumération alors qu’il n’existe pas de critère objectif et intangible de la « res-
source budgétaire ». Celle-ci découle du traditionnel « tableau des voies et
moyens » de la loi de finances qui explicitait traditionnellement cet inventaire.
La commission des finances du Sénat jugeait en 2000 qu’il serait « sain, sage,
transparent, économiquement justifié et démocratiquement indispensable que
les lois de finances déterminent le produit de l’ensemble des impositions de
toute nature sauf celles pour lesquelles la Constitution elle-même a prévu une
exception ». Il existe donc des recettes fiscales (1°) et non fiscales (2°).

1 o Les recettes fiscales (plus de 90 % des ressources)


Les évaluations des impôts ne constituent que des approximations ; ceci résulte de
ce que l’État a choisi l’impôt de quotité. Dans ce système, on ignore le rendement
de l’impôt ; le législateur ne fixe que le taux et les modalités de la taxation (avec
l’impôt de répartition le produit est connu). Le gouvernement ne peut préjuger avec
exactitude de la propension à consommer des Français, il supporte l’aléa des impôts
sur la dépense (droits sur les alcools, impôt spécial sur les tabacs et allumettes). Tan-
tôt, les recouvrements constatés sont supérieurs aux prévisions initiales : une des
techniques utilisées consiste à minorer l’évolution des prix sur lesquels s’appuie la
TVA, l’inflation plus importante aura pour effet de dégager des recettes accrues.
Cette tendance délibérée aux sous-évaluations s’explique par le réalisme de l’admi-
nistration : en cours d’exercice, des dépenses supplémentaires interviendront, elles
pourront être financées par ces plus-values. De plus, le gouvernement tente d’en
tirer un avantage politique en insistant sur la saine gestion qu’elles manifestent.
Depuis 1977, il en est allé différemment. Le gouvernement serait enclin à surévaluer
les recettes à partir d’une prévision de croissance économique peu réaliste. C’est une
des raisons de la distorsion des soldes budgétaires initiaux et des soldes finals. Ceci
est particulièrement vrai pour l’impôt sur les sociétés très sensible aux aléas de la
conjoncture et pour la TVA (« cagnotte » en 1999).

2 o Les recettes non fiscales (moins de 10 % des ressources)


La modicité de ces ressources va de pair avec leur grande diversité.
À l’époque contemporaine, elles ne représentent que 5 à 6 % des recettes
totales de l’État. Au Moyen Âge, où les ressources du domaine fournissaient
l’essentiel de la trésorerie royale, il en allait tout autrement.
Elles proviennent principalement du domaine de l’État et de ses exploitations
industrielles et commerciales. L’État tire en réalité un faible profit de la gestion
de son domaine public (1) et privé (0,3 % environ des recettes totales). Les occu-

– 1 Le domaine public naturel comprend le domaine maritime, qui s’étend jusqu’à 12 milles des côtes
(loi du 24 déc. 1971) et le domaine fluvial, c’est-à-dire les lacs et cours d’eau navigables ou flottables.
Le domaine public artificiel comprend tout bien appartenant à l’État et affecté soit à l’usage direct
du service public, soit à un service public (Notre-Dame de Paris, les collections de la Bibliothèque
nationale, du Louvre...). Le domaine privé comprend des bâtiments historiques (Versailles, Cham-
bord...), des stations thermales (Vichy, Aix-les-Bains...), des forêts domaniales.

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Le budget

pations privatives du domaine public national donnent lieu au paiement de


redevances ou de taxes fixées unilatéralement par le service des domaines soit
en fonction de l’importance de la parcelle domaniale occupée, de sa valeur loca-
tive, de la nature de l’activité du bénéficiaire, soit en fonction de tarifs préétablis :
permis de stationnement (kiosques à journaux, à fleurs, terrasses de cafés, éven-
taires de marchandises), permission de voirie (canalisations d’eau, d’électricité),
concession de plages, de fermes marines pour l’aquaculture. L’État vend aussi
des matériaux du domaine public maritime ou fluvial (graviers, sable...). Les
ressources du domaine privé sont modestes : location d’immeubles, exploitation
des forêts, de parcs, succession en déshérence, biens vacants et sans maître, biens
confisqués après condamnation pénale. En revanche, les aliénations peuvent
revêtir une certaine importance : depuis quelques années, l’Armée, le plus gros
propriétaire foncier de France (270 000 hectares, superficie supérieure à celle des
Yvelines), cède des terrains. De 1986 à 2002 les privatisations auraient rapporté
70 Mds€ (Chirac 1986-1988, 13 ; Balladur 1993-1995, 17 ; Juppé 1995-1997, 9,4 ;
Jospin 1997-2002, 31). Le processus se perpétue.
Banquier, assureur, transporteur, constructeur d’automobiles, d’avions...,
l’État recueille en principe les bénéfices des entreprises qu’il possède (budgets
annexes des Postes et Télécommunications, Imprimerie nationale, Monnaies et
médailles ; établissements publics industriels et commerciaux : EDF, Charbonna-
ges ; sociétés nationalisées : banques, assurances ; sociétés d’économie mixte :
Air France, SNCF). En réalité, ces bénéfices n’existent pas, sont faibles ou
absorbés par les investissements, les avantages sociaux, les réserves.
Il convient d’ajouter les taxes, redevances et recettes assimilées, les intérêts des
avances, prêts et dotations en capital, les retenues et cotisations au profit de
l’État, recettes provenant de l’extérieur (UE), fonds de concours.
L’approximation inévitable en matière de recettes doit être proscrite pour les
dépenses.

B. Le caractère limitatif des dépenses


Si souhaitable que soit cette règle (1°), on ne peut l’appliquer rigoureusement (2°).

1 o Le principe
En principe, tous les crédits prévus par la loi de finances sont limitatifs : l’ordon-
nateur ne peut aller au-delà du montant inscrit dans le budget. Appliquée rigou-
reusement, cette règle interdirait toute gestion. Aussi les lois organiques
prévoient-elles d’autres crédits qui sont simplement indicatifs. Les crédits évalua-
tifs s’appliquent à un certain nombre de dépenses obligatoires qu’il est impossible
de prévoir à coup sûr dès le début de l’année, mais qu’il faudra réaliser. La
LOLF les a strictement limités à trois catégories : charges de la dette de l’État ;
remboursements, restitutions et dégrèvements ; mise en jeu des garanties accor-
dées par l’État. Elle a exclu les frais de justice et de réparations civiles. Les
crédits provisionnels ont été supprimés en raison de la mise en place d’enveloppes
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Introduction

globalisées et fongibles. On ne peut qu’y voir la volonté de restaurer la portée


de l’autorisation parlementaire.
La loi ayant prévu l’imprévisible, comment le gouvernement peut-il manipuler
ces diverses dotations ?

2 o Sa mise en œuvre
La loi de finances n’indique pas de façon définitive la fixation des crédits, ni leur
utilisation.
– La fixation des crédits peut être altérée par la modification de leur montant
et de leur répartition. À l’instar de l’ordonnance de 1959, la LOLF reconnaît au
gouvernement un certain pouvoir de gestion des autorisations budgétaires mais
celui-ci a été sensiblement restreint : qu’il s’agisse des rectifications en hausse ou
en baisse. Les augmentations de crédits peuvent découler de décrets d’avance
anticipant sur l’autorisation parlementaire en raison de l’urgence (montant pla-
fonné à 1 % par l’art. 13), de fonds de concours versés à l’État pour réaliser avec
lui des dépenses d’intérêt général ou de rétablissements de crédits (restitution
au Trésor de sommes indûment payées prévue à l’art. 17). La diminution pro-
vient de décrets d’annulation pris parce que les crédits deviennent sans objet en
cours d’année ou parce qu’il s’agit de faire face à une détérioration de l’équilibre
budgétaire (montant plafonné à 1,5 % par l’art. 14). La répartition peut être
affectée par des décrets de transferts de crédits entre programmes de ministères
distincts à condition que l’emploi des crédits transférés corresponde pour un
objet déterminé à des actions du programme d’origine. Elle peut aussi résulter
de décrets de virements entre programmes d’un même ministère dans la limite
de 2 % (art. 12) mais aussi de prélèvements sur le crédit global pour dépenses
accidentelles destiné à faire face à des calamités et pour dépenses imprévisibles
(art. 7). Il est à noter que contrairement aux dispositions de 1959 la LOLF a
voulu prédéterminer le montant des crédits manipulés par le gouvernement.
Limités dans leur montant, les crédits le sont-ils dans leur durée de validité ?
– L’utilisation est mieux encadrée par la LOLF. La règle reste la même : les
crédits ouverts comme les plafonds des autorisations d’emplois au titre d’une
année ne créent aucun droit au titre des années suivantes. Les exceptions sont
plus limitées. Néanmoins les crédits de paiement disponibles sur un programme
à la fin de l’année peuvent dans certaines conditions être reportés sur le même
programme ou sur un programme poursuivant les mêmes objectifs (art. 15).

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Le budget

L’essentiel Chapitre d’introduction

Le budget exprime les choix politiques du gouvernement et de sa majorité,


il est la traduction quantitative des politiques publiques : c’est un document
politique.
Le budget comporte les ressources et les charges de l’État ainsi que le solde
mais la LOLF de 2001 lui confère une dimension qualitative en regroupant les
crédits par objectifs i.e. par missions et programmes : c’est un document
financier.
Le budget donne l’autorisation de dépenser et de recouvrer. Il prend la forme
d’une loi de finances soumise à un particularisme procédural d’adoption, d’exé-
cution et de contrôle : c’est un document juridique.

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Titre préliminaire

On examinera d’abord la problématique des fondations juridiques (sous-titre 1),


puis la problématique des orientations politiques (sous-titre 2).
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sous-titre

La problématique
1
des fondations juridiques

Le droit financier dont le droit budgétaire comptable ou fiscal s’intègre parfaite-


ment au sein de « l’État de droit », régi par le principe de hiérarchie des normes :
sources constitutionnelles, européennes, législatives, réglementaires, jurispruden-
tielles. Par fidélité à la chronologie des finances publiques, on isolera les sources
internes (chapitre 1) et externes (chapitre 2) L’importance et la puissance de
cette externalité confèrent également une spécificité particulière aux finances
publiques. C’est ce caractère qui leur donne ce formatage juridique original.

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Chapitre

Les sources internes


1
On retrouve ici la classique distinction entre sources constitutionnelles (sec-
tion 1), organiques (section 2), législatives (section 3), réglementaires (section 4),
jurisprudentielles (section 5).

section 1
Les sources constitutionnelles
On ne peut que dissocier les sources de valeur constitutionnelle • § 1 et de

.
nature constitutionnelle • § 2.

§ 1 Les textes de valeur


constitutionnelle
Le Conseil constitutionnel se réfère à plusieurs articles de la Déclaration des
droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789 à laquelle il a reconnu valeur
constitutionnelle le 16 juillet 1971. Qu’il s’agisse de l’article 13 : « Pour l’entretien
de la force publique et pour les dépenses d’administration une contribution
commune est indispensable, elle doit être également répartie entre tous les
citoyens en raison de leurs facultés » ; qu’il s’agisse de l’article 14 : « Tous les
citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants la
nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’em-
ploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée » ou
encore de l’article 15 : « La société a le droit de demander compte à tout agent
public de son administration ».

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.
La problématique des fondations juridiques

§ 2 Les textes de nature


constitutionnelle
La Constitution du 4 octobre 1958 ne comporte que peu de dispositions de
nature financière. On relèvera tout d’abord l’article 34 qui dispose que « la loi
fixe les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des
impositions de toute nature... les nationalisations d’entreprises et les transferts de
propriétés d’entreprises du secteur public au secteur privé... Les lois de finances
déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les
réserves prévues par une loi organique ». Quant à l’article 39, il prévoit que les
projets de loi de finances sont déposés par priorité sur le bureau de l’Assemblée
nationale ; l’article 40 encadre le droit d’amendement surtout en matière finan-
cière ; l’article 47 fixe les délais d’adoption des projets de lois de finances. Ils
portent essentiellement sur la procédure.

section 2
Les sources organiques
Elles découlent non plus de l’ordonnance du 2 janvier 1959 caractérisée par sa
longévité et sa stabilité (deux réformes : en 1971 et 1996) mais de la loi organique
relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 modifiée déjà par celle du

.
12 juillet 2005 dont il importe de déterminer la teneur • § 1 et la valeur • § 2.

§ 1 La teneur de la LOLF
Elle entend faire évoluer le budget d’une culture de moyens et de procédures à
une culture de résultats et de responsabilité. Elle fixe trois axes : améliorer l’effica-
cité de la dépense publique en responsabilisant les « gouverneurs » de crédits par
des engagements de résultats ; renforcer le rôle du Parlement dans l’autorisation,
le suivi et le contrôle de la dépense publique ; appréhender l’évolution à moyen
terme des finances publiques en développant les outils de mesure de la situation
financière de l’État. Cette réforme budgétaire est l’occasion de revisiter l’en-
semble des politiques publiques dans l’identification de leurs coûts et dans la

.
formulation de leurs objectifs comme dans la mesure de leurs performances.

§ 2 La valeur de la LOLF
N’en déplaise aux bâtisseurs de cathédrales harmonieuses, la LOLF a une valeur
juridique qui s’impose aux autres lois organiques. Le 10 janvier 1995 le Conseil
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Les sources internes

constitutionnel a censuré une disposition figurant dans une loi organique relative
au statut de la magistrature qui comportait des nominations en surnombre. Elle
violait l’article 1 de l’ordonnance de 1959 qui disposait que les créations et
transformations d’emplois ne peuvent résulter que d’une loi de finances. Ainsi
donc la LOLF a-t-elle une valeur supra-organique et infra-constitutionnelle
comme l’a encore rappelé sa décision du 25 juillet 2001 qui en a annulé deux
articles. Cette incorporation au bloc de constitutionnalité avec une place particu-
lière a conduit à la naissance d’un droit constitutionnel des finances publiques.

section 3
Les sources législatives
Avec la LOLF on peut isoler les sources législatives de nature financière • § 1 et

.
de valeur financière • § 2.

§ 1 Les textes de nature financière


On recense traditionnellement trois types de lois de finances : les lois de finances
initiales (A), les lois rectificatives (B) et les lois de règlement (C).

A. Les lois de finances de l’année


On envisagera leur objet (1°) et leur contenu (2°).

1 o Leur objet
Plus que toutes les autres elles « déterminent pour un exercice, la nature, le
montant, l’affectation des ressources et des charges de l’État ainsi que l’équilibre
budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d’un équilibre éco-
nomique défini ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elles
déterminent » dans le cadre de l’année civile. Ainsi est-il consacré conformément
à la décision du Conseil constitutionnel du 24 décembre 1979 que l’équilibre
économique et financier est un principe fondamental. Ainsi est affirmée la
logique de résultats et non plus de moyens.

2 o Leur contenu
Il est précisé par l’article 34 de la LOLF qui détermine le périmètre de la loi en
distinguant clairement les matières obligatoires, exclusives et partagées. Cette déli-
mitation s’impose au gouvernement comme au Parlement. Tout ce qui n’y est pas
mentionné ne peut y trouver place : toute autre matière constitue un cavalier bud-
gétaire que le Conseil constitutionnel annule d’office (voir infra la liste).

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La problématique des fondations juridiques

B. Les lois de finances rectificatives


Là encore on peut isoler leur objet (1°) et leur contenu (2°).

1 o Leur objet
Seules, elles permettent en cours d’année de modifier la loi de finances initiale.
Le cas échéant, elles ratifient les modifications apportées par décret d’avance aux
crédits ouverts par la dernière loi de finances.

2 o Leur contenu
Il est déterminé par l’article 35 selon les mêmes critères : domaine obligatoire
(modeste il ne contient que deux dispositions relatives à la fixation des plafonds
de dépenses et des autorisations d’emplois et naturellement les données relatives
à l’équilibre), domaine exclusif, domaine partagé (voir infra).

C. Les lois de règlement


On distinguera aussi leur objet (1°) et leur contenu (2°).

1 o Leur objet
Alors que les lois de finances initiales et rectificatives sont des lois de prévision,
celles-ci sont des lois de constatation. Ceci explique que le principe de sincérité
s’applique ici plus strictement « imposant l’exactitude des comptes » (CC 25 juill.
2001). Elles constituent une catégorie autonome caractérisée par la spécificité de
leurs dispositions et des conditions de vote plus proches du droit commun (art.
45 LO).

2 o Leur contenu
L’article 37 qui le régit ne le structure pas en deux parties. Le Conseil constitu-
tionnel depuis une décision du 16 janvier 1986 considère que ses dispositions
sont de deux natures différentes et ont une portée différente : les unes constatent
les résultats et établissent le résultat de l’année ; les autres opèrent des ajuste-
ments de crédits et « relèvent du pouvoir général de décision qui appartient au

.
Parlement en matière financière ».

§ 2 Les textes de valeur financière


La LOLF confirme la décision du Conseil constitutionnel du 30 décembre 1979
en qualifiant de « loi de finances » trois autres catégories de lois (art. 1 LO) : la
loi partielle (A), la loi spéciale (B), la loi particulière (C).

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Les sources internes

A. La loi partielle
Selon la même grille, on examinera succinctement l’objet (1°) et le contenu (2°).

1 o Son objet
Si le gouvernement n’a pas été en mesure de déposer en temps utile la loi de
finances fixant les ressources et les charges d’un exercice pour qu’elle soit pro-
mulguée avant le début de cet exercice, il peut demander au Parlement d’adopter
la première partie de la loi de finances de l’année afin d’assurer la continuité de
la vie nationale (art. 45 1° LO).

2 o Son contenu
Elle confère au gouvernement le pouvoir de continuer à percevoir les impôts à
compter du 1er janvier et lui permet de prendre les décrets relatifs aux crédits
applicables aux seuls services votés.

B. La loi spéciale
L’objet (1°) se distingue évidemment du contenu (2°).

1 o Son objet
Si la procédure précédente n’a pas été suivie ou n’a pas abouti, le gouvernement
dépose avant le 19 décembre devant l’Assemblée nationale un projet de loi spé-
ciale l’autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la
loi de finances de l’année (art. 45 2° LO).

2 o Son contenu
Outre l’autorisation des prélèvements fiscaux déjà votés, cette loi spéciale permet
aussi au gouvernement de prendre les décrets ouvrant les crédits applicables aux
seuls services votés.

C. La loi particulière
Après l’objet (1°) sera examiné le contenu (2°).

1 o Son objet
Il s’agissait de combler un vide juridique de l’ordonnance de 1959. Le
24 décembre 1979 le Conseil constitutionnel a annulé la totalité de la loi de
finances pour 1980. Le gouvernement Barre s’est alors inspiré de la procédure
de la loi spéciale. La LOLF confirme cette possibilité. Si la loi de finances de
l’année a été déclarée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel,
le gouvernement dépose immédiatement un projet de loi « particulière ».

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La problématique des fondations juridiques

2 o Son contenu
Il est identique à celui de la loi spéciale avec laquelle cette loi se confond dans
l’article 45 LO.

section 4
Les sources réglementaires
La LOLF prévoit les décrets de répartition • § 1 et n’interdit pas les décrets
autonomes • § 2.

.§ 1 Les décrets de répartition


L’article 44 LO dispose que dès la promulgation de la loi de finances le gouverne-
ment prend des décrets portant répartition par programme ou dotation des
crédits ouverts sur chaque mission, budget annexe ou compte spécial et fixation
par programme du montant des crédits ouverts sur le titre des dépenses de
personnel. Ces deux opérations sont effectuées conformément aux annexes expli-
catives déposées et modifiées, le cas échéant, par les votes du Parlement. Ces
décrets sont le pendant des décrets d’application des lois ordinaires mais leur

.
caractère normatif est particulier.

§ 2 Les décrets autonomes


La doctrine s’est interrogée sur la portée des règlements autonomes de l’article 37
C qui permet au Premier ministre de prendre des mesures générales dans les
matières autres que celles du domaine de la loi. Dans le domaine financier on
en trouve quelques illustrations avec la création du Conseil des impôts (devenu
le conseil des prélèvements obligatoires) par le décret du 22 février 1971 ; du
Conseil d’évaluation par celui du 22 janvier 1990 ; du Conseil national d’évalua-
tion par celui du 18 novembre 1998. L’exemple le plus important est fourni par
le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité
publique qui fera l’objet d’une actualisation consécutive aux orientations de la
LOLF.
Le problème des ordonnances : Il y a deux catégories celles de l’article 47 C et
celles de l’article 38 C. La première disposition prévoit que si le non-respect du
délai de 70 jours pour adopter le projet de loi de finances de l’année est impu-
table au Parlement qui ne s’est pas prononcé dans ce délai, le gouvernement
peut le mettre en vigueur par ordonnance. Quelle est sa nature juridique ? La
doctrine est divisée, en tout état de cause cette procédure de dessaisissement
34
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Finances publiques — Rappel p. 35 — Z12024$$$2 17-08-06 08:58:57

Les sources internes

total du Parlement n’a jamais été utilisée et risque de rester lettre morte tant la
sanction apparaît excessive et impensable dans un régime de parlementarisme
majoritaire. Quant à la seconde, qui permet au Parlement d’autoriser le gouver-
nement à intervenir par ordonnance elle divise également la doctrine sur son
applicabilité en matière financière. On se bornera à relever que sa mise en œuvre
a été marginale : loi du 22 avril 1983 autorisant l’émission d’un emprunt par
voie d’ordonnance, loi du 2 juillet 1986 et l’ordonnance du 21 octobre 1986 sur
la participation des salariés au capital des entreprises. Jamais le Parlement n’a
voté une loi habilitant le gouvernement à édicter le budget par une ordonnance
de ce type d’autant qu’il lui incomberait ensuite de la ratifier.

section 5
Les sources jurisprudentielles
Il convient d’isoler la contribution du Conseil constitutionnel • § 1 et celle des
autres juridictions • § 2.

.§ 1 La jurisprudence du Conseil
constitutionnel
L’apport du Conseil constitutionnel est apparu avec l’ordonnance de 1959. Il le
restera avec la LOLF. En matière financière, il se veut le gérant des principes
budgétaires (A) et le garant des prérogatives parlementaires (B).

A. Le gérant des principes budgétaires


Il assume ici une double fonction d’interprétation (1°) et de consécration (2°).

1 o Leur interprétation
– Le principe de l’annualité a été examiné essentiellement sous l’angle des délais
d’examen des lois de finances (art. 47 C et 40 LO). Pour le Conseil « ces délais
ont pour objet de permettre qu’interviennent, en temps utile et plus spéciale-
ment avant le début d’un exercice, les mesures d’ordre financier nécessaires pour
assurer la continuité de la vie nationale » (3 juill. 1986).
– Le principe de l’unité a été considéré, notamment dans le cadre des relations
budget général/budget annexe : le solde excédentaire de ce dernier peut être
reversé au budget général si le versement de fin d’exercice a un caractère évaluatif
et si son montant est fixé en fonction de l’excédent d’exploitation (29 déc. 1984
pour les PTT).
35
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Finances publiques — Rappel p. 36 — Z12024$$$2 17-08-06 08:58:57

La problématique des fondations juridiques

– Le principe de l’universalité interdit la pratique de « crédits d’articles »


abondant les indemnités des fonctionnaires du Minefi, car cette procédure des
fonds de concours n’est pas conforme à l’ordonnance de 1959 (30 déc. 1997).
Le 25 juillet 2001, il a rappelé (29 déc. 1982) que « les principes d’annualité,
d’unité, d’universalité répondent au double impératif d’assurer la clarté des
comptes et de permettre un contrôle efficace par le Parlement ». Il a malgré tout
avalisé la contraction entre recettes et dépenses consécutive aux « prélèvements
sur recettes » (voir infra, non-contraction, 29 déc. 1982).
– La règle de l’équilibre a été étendue aux lois rectificatives en ce sens que
celles-ci doivent comme les lois initiales comporter un article mentionnant le
nouveau solde (tableau d’équilibre) (9 juin 1992).

1 o Leur consécration
– La création : le Conseil constitutionnel a accepté d’examiner le moyen tiré de
la non-sincérité du produit des privatisations le 21 juin 1993, puis le
29 décembre 1994. Le 30 décembre 1997 il a admis que l’utilisation d’un fonds
de concours avait porté atteint à la sincérité mais qu’elle ne conduisait pas à une
violation de la Constitution (idem 29 déc. 1998 ; 29 déc. 1999 ; 28 déc. 2000 ; 27
déc. 2001). Il a reconnu ce principe mais n’a pas sanctionné sa méconnaissance.
Ce principe est confirmé par la LOLF (art. 32, voir infra).
– La formalisation : nul doute que le Conseil sera conduit à « nommer » des
principes innommés de la LOLF : principe de lisibilité, de transparence, de per-
manence des normes comptables (voir infra).

B. Le garant des prérogatives parlementaires


Sa politique jurisprudentielle l’a conduit à atténuer le déséquilibre initial entre
gouvernement et Parlement et à engager un rééquilibrage qui a pris trois orienta-
tions :
– L’élargissement : le 25 juillet 2001 il a, contre toute attente, admis que la
« charge » mentionnée à l’article 40 C puisse être assimilée à la « mission » (art.
47 LO) et étendu le droit d’amendement des parlementaires (voir infra). Dans
le passé il avait interprété largement l’expression « impositions de toute nature »
et admis que le Parlement pouvait intervenir dans la parafiscalité en instituant
un impôt en lieu et place d’une taxe parafiscale instituable par décret. De même
a-t-il posé que le Parlement doit intervenir pour autoriser toute modification
aux traités européens qui touche à une matière relevant de la loi.
– L’approfondissement : le 2 juin 1976, il a admis qu’il puisse y avoir compen-
sation dans un amendement parlementaire entre l’augmentation d’une ressource
et la diminution d’une autre à trois conditions alors que l’article 40 C interdit
la diminution des ressources : la ressource prévue pour compenser la diminution
doit être réelle, immédiate, destinée à l’organisme qui bénéficiait de la ressource
diminuée.
36
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Les sources internes

– L’apurement : le juge constitutionnel a délimité un domaine « interdit » aux


lois de finances et censuré les dispositions étrangères à leur contenu organique :
les cavaliers budgétaires. Il a donc annulé les dispositions qui ont pour seul objet
de modifier la composition de la Commission de la concurrence (31 déc. 1981),
d’étendre la compétence de l’agence de l’habitat (30 déc. 1997)... Il est à noter
que la LOLF a légalisé des dispositions considérées comme des cavaliers budgé-
taires par le Conseil à savoir les modalités de répartition des dotations de l’État

.
aux collectivités territoriales (art. 34 II 7 °C).

§ 2 La jurisprudence
des autres juridictions
Ont une dimension normative inégale la Cour des comptes (A), la Cour de
discipline budgétaire et financière (B) et le Conseil d’État (C).

A. La jurisprudence de la Cour des comptes


La contribution de la Cour des comptes au droit financier est permanente et
découle essentiellement de son contrôle juridictionnel sur les comptables. On en
relèvera deux exemples. Dans l’arrêt Ville de Roubaix du 23 août 1834, elle a
consacré la gestion de fait connue de l’ancien droit s’il y a détention ou manipu-
lation de deniers publics ou privés réglementés sans autorisation régulière. Dans
l’arrêt Nicolle TPG de Corse des 16 et 23 janvier 1907, la Cour a admis la
responsabilité des comptables patents à raison de dépenses sur pièces fausses,
solution confirmée par le Conseil d’État (Ass., 12 juill. 1907). Par-dessus tout,
cette jurisprudence conjuguée fonderait une dichotomie traditionnelle : le juge
des comptes serait compétent pour les éléments matériels (la ligne de compte)
à l’exclusion de toute appréciation sur le comportement du comptable alors que
l’appréciation subjective relèverait du ministre des Finances sous le contrôle du
juge administratif. On verra que cette présentation n’a jamais été totalement
mise en œuvre par la Cour. En 2006, elle est même devenue fausse (voir infra).

B. La jurisprudence de la Cour de discipline


budgétaire et financière
Alors qu’elle n’a pas expressément compétence pour sanctionner les erreurs de
gestion la Cour de discipline budgétaire et financière s’attache à punir les fautes
de gestion, les défauts de surveillance... qu’elle s’applique à relier à l’un ou l’autre
de ses chefs de compétence : violation des règles de la comptabilité publique.
Elle développe une stratégie qui vise à sanctionner les ordonnateurs indélicats
qui méconnaissent « les règles de protection des finances publiques » au-delà des
dispositions textuelles strictes. La « nouvelle gestion publique » impulsée par la
LOLF devrait accentuer cette orientation.

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La problématique des fondations juridiques

C. La jurisprudence du Conseil d’État


Au-delà de son apport aux finances publiques par le biais de ses fonctions consul-
tatives le Conseil d’État alimente le droit financier par sa fonction contentieuse.
S’agissant des ressources, son action apparaît dans le cadre du droit fiscal notam-
ment en cassation. L’apport des cours administratives d’appel est en pleine
expansion malgré la possibilité de renvoi au Conseil des questions de droit nou-
velles et l’appréciation de la légalité de ces dernières ainsi que la faculté pour la
Haute Juridiction de statuer au fond si « l’intérêt d’une bonne administration
de la justice le justifie ». Depuis l’arrêt GISTI du 29 juin 1990, elle interprète
les conventions fiscales internationales. Par ailleurs, elle opère des distinctions
majeures entre taxes, redevances, cotisations. S’agissant des dépenses, elle exerce
un contrôle sur les délibérations des organes des collectivités territoriales enga-
geant leurs finances, elle examine les conditions d’utilisation des deniers publics
avec les marchés publics. On n’oubliera pas que le Conseil a eu l’occasion de
préciser le régime juridique de la prescription quadriennale établie par la loi du
31 décembre 1968. Amené à tirer les conséquences de la Convention européenne
des Droits de l’Homme, il encadre la mise en œuvre de l’article 6 alinéa 1 relatif
au droit à un procès équitable ayant trait à la publicité, à l’impartialité de la
Cour des comptes (23 fév. 2000 Labor Métal), et de la Cour de discipline (5 juill.
2003 Dubreuil). Dans ces deux cas des magistrats financiers avaient eu à
connaître à deux reprises de la même affaire.
Le problème de la coutume : sous l’ordonnance de 1959 le droit financier s’est
nourri de deux types de coutume. Un exemple de coutume praeter legem a été
fourni par le débat d’orientation budgétaire. L’ordonnance n’avait pas prévu cet
échange mais le gouvernement Rocard l’a introduit en 1990, celui de M. Juppé
l’a repris en 1996 et celui de M. Jospin l’a répété en 1998, 1999, 2000, 2001. Les
éléments constitutifs de la coutume étaient acquis : répétition des actes iden-
tiques, constance, durée et consentement. Une illustration de coutume contra
legem a été donnée avec le vote des crédits par ministère et par titre de 1959 à
2005 et non par titre et ministère comme l’avait prévu l’ordonnance de 1959.

38
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Les sources internes

L’essentiel chapitre 1

Les sources internes sont de deux ordres : les sources incontestables et établies ;
les sources discutables et non instituées. Les premières ne présentent guère d’origi-
nalité par rapport aux autres disciplines : sources constitutionnelles (encore
convient-il de noter la part des sources de valeur constitutionnelle avec la DDH),
organiques (en relevant le statut particulier de la LOLF qui s’impose aux autres
lois organiques), législatives (en notant qu’il y a deux catégories : les unes sont
de nature financière et les autres de valeur financière et rare), réglementaires (en
observant que les règlements autonomes sont plus nombreux dans cette matière
que dans d’autres), jurisprudentielles (en soulignant que l’apport du Conseil
constitutionnel est plus marqué et les juridictions à production normative sont
plus nombreuses). Quant aux secondes, elles sont constituées par la coutume
qui reste modeste et limitée au débat d’orientation budgétaire pour compléter
l’ordonnance de 1959 et par la place des ordonnances de l’article 47 C qui n’ont
pas reçues la moindre application et pour lesquelles la valeur et la place sont à
déterminer.

39
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La problématique des fondations juridiques

Sujets de concours chapitre 1

– Attaché de préfecture
2003 : La LOLF : un enjeu capital pour la réforme de la gestion publique ?
– Directeur d’hôpital
2000 : Les finances publiques et le juge constitutionnel
– Inspecteur de la jeunesse et des sports
2005 : La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 introduit
une profonde réforme des finances publiques. Décrivez celle-ci
– Inspecteur des douanes
2005 : L’impact de la loi organique no 2001-692 du 1er août 2001 relative aux
lois de finances sur les finances publiques
– Instituts régionaux d’administration
2003 : La loi organique du 1er août 2002 permettra-t-elle à vos yeux une plus
grande efficacité de la dépense publique ?

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Finances publiques — Rappel p. 41 — Z12024$$$2 17-08-06 08:58:57

Chapitre

Les sources externes


2
Le pacte de stabilité et de croissance (PSC) est l’exemple unique d’un dispositif
multilatéral contraignant de politique budgétaire. Il vise à ce que l’effort de
discipline budgétaire nécessaire à la mise en place de l’Union économique et
monétaire de 1999 se poursuive au-delà. Il a été adopté lors du Conseil européen
d’Amsterdam du 17 juin 1997 et est constitué de cette résolution du Conseil
européen modifiée les 22 et 23 mars 2005 à Bruxelles et de deux règlements du
Conseil adoptés le 7 juillet 1997 et modifiés le 27 juin 2005 à la suite de la crise
de novembre 2003. Le PSC comprend deux volets : un volet préventif (section 1)
et répressif (section 2).

section 1
Le volet préventif du pacte
de stabilité et de croissance

.
Après avoir évoqué sa teneur • § 1, on précisera sa valeur • § 2.

§ 1 Sa teneur
Il s’agit d’une coordination budgétaire en phase normale. Il fixe « l’objectif à
moyen terme d’une position budgétaire proche de l’équilibre ou excédentaire ».
Les États présentent annuellement à la commission européenne des « pro-
grammes de stabilité » (pour les pays de l’euroland) et des « programmes de
convergence » (pour les autres). Ils comportent les objectifs budgétaires à moyen
terme (en principe trois ans) de leurs soldes dans le cadre d’une surveillance
multilatérale (infra).

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.
La problématique des fondations juridiques

§ 2 Sa valeur
Ces programmes sont soumis à l’avis du Conseil. Ainsi la Commission et le
Conseil assurent-ils le suivi régulier de l’évolution des finances publiques des
différents États membres. Si la Commission décèle un risque de déficit excessif,
elle adresse un rapport au Conseil et lui recommande de donner à l’intéressé
un avertissement assorti de recommandations de politique économique. Cette
procédure a été utilisée à l’encontre de l’Irlande en 2001, du Portugal et de
l’Allemagne en 2002, de la France en 2003. En 2004 elle a visé six des dix nou-
veaux membres : Chypre, Tchéquie, Hongrie, Pologne, Slovaquie, Malte.

section 2
Le volet répressif du pacte
de stabilité et de croissance
Après sa teneur • § 1, on évoquera sa valeur • § 2.

.§ 1 Sa teneur
Elle résulte de son application (A), de son inapplication (B) et de sa modulation (C).

A. La présentation de la règle
La règle a pour but d’éviter des dérapages budgétaires. Un déficit est jugé excessif
s’il dépasse 3 % du PIB. Il s’agit des déficits publics qui intègrent celui de l’État,
des collectivités territoriales et des administrations de Sécurité sociale. Il ne vise
que les pays de l’euro.

B. L’exemption à la règle
Le règlement prévoit deux cas :
– La diminution substantielle et constante d’un déficit qui reste encore supé-
rieur à cette norme de 3 %.
– Le dépassement exceptionnel et temporaire de 3 %. Le règlement du 27 juin
2005 en a assoupli les conditions d’application. Il y a dépassement exceptionnel
s’il y a « ralentissement économique sévère » i. e s’il « résulte d’un taux de crois-
sance négatif ou de la baisse cumulative de la production pendant une période
prolongée de croissance très faible par rapport au potentiel de croissance ». Jus-
42
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Les sources externes

qu’en 2005 le PIB devait baisser d’au moins 2 %. De plus, la notion de « circons-
tances exceptionnelle a été élargie ». Sont désormais pris en compte une
multitude de facteurs, tels que les politiques visant à encourager la recherche et
le développement, l’innovation, la viabilité de la dette et « tout autre facteur qui
de l’avis de l’État membre concerné est pertinent pour pouvoir évaluer globale-
ment en termes qualitatifs le dépassement de la valeur de référence ». Sont égale-
ment pris en compte les réformes des pensions se traduisant par l’introduction
d’un système de capitalisation qui a un coût budgétaire à court terme. En pra-
tique un déficit de 4 % du PIB sera toujours considéré comme trop élevé.

C. La modulation de la règle
Le Conseil européen de mars 2005 n’a pas incité les États à mener une politique
budgétaire appropriée en période de croissance économique. On ne distingue
pas toujours la politique en période de « vaches maigres » et en période de
« vaches grasses » mais il incombe désormais à la Commission de diffuser des
« conseils stratégiques visant à encourager les États à ne pas s’écarter de leur

.
trajectoire d’ajustement ».

§ 2 Sa valeur
Ce dispositif est répressif mais organisé autour de quatre principes :
– Une procédure concertée : sur la base d’un rapport de la Commission, le
Conseil décide à la majorité qualifiée si un pays est en déficit excessif ou non.
– Une procédure graduée : en cas de déficit excessif le Conseil adresse des
recommandations de mesures à prendre dans un certain délai ; rend publiques
ces recommandations ; met l’État en demeure de prendre ces mesures ou d’au-
tres ; sanctionne.
– Une procédure étalée : trois mois entre les notifications budgétaires et le constat
de déficit excessif et recommandations ; quatre mois entre celles-ci et le constat
d’inaction ; un mois entre celui-ci et la mise en demeure ; deux mois entre celle-ci et
les sanctions. Le but est de parvenir aux sanctions en moins d’un an.
– Une procédure sanctionnée : la sanction provisoire est constituée par un dépôt
sans intérêt de 0,2 % du PIB plus une part variable égale au dixième de la différence
entre le déficit constaté et 3 % du PIB, avec un plafond de 0,5 %. Ce dépôt est
converti en amende au terme de deux ans en cas de non– correction du déficit.
La procédure du déficit excessif (DPE) a été engagée contre la France et l’Alle-
magne en 2003, les Pays-Bas, la Grèce en 2004. En novembre 2003, le Conseil n’a
pas pris les sanctions prévues contre l’Allemagne et la France, ce qui a conduit la
Commission à introduire une action en carence devant la CJCE qui a rendu son
arrêt le 13 juillet 2004, rappelant que le Conseil est tenu de respecter l’enchaîne-
ment des étapes et le pouvoir d’initiative de la Commission, ce qui limite sa
liberté de s’adapter aux spécificités des procédures engagées.

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Finances publiques — Rappel p. 44 — Z12024$$$2 17-08-06 08:58:57

La problématique des fondations juridiques

L’essentiel chapitre 2

Le pacte de stabilité et de croissance constitue la source juridique la plus


originale : elle traduit la soumission de notre droit interne au droit européen. Si
sa valeur juridique est admise, son application s’avère délicate comme l’a montré
la non-condamnation de la France et de l’Allemagne en 2004. Comme règle
d’encadrement, d’orientation elle ne soulève pas de difficulté mais comme règle
prescriptive elle se heurte de plein fouet à une activité de souveraineté par excel-
lence et globale de surcroît.

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sous-titre

La problématique
2
des orientations politiques

La mutation du rôle de l’État a entraîné des changements dans les finances


publiques (chapitre 1). Les finances contemporaines ont à leur tour conduit à
repenser certains concepts (chapitre 2), certaines pratiques (chapitre 3).

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chapitre

1
Des finances publiques
classiques aux finances
publiques contemporaines

Les finances publiques classiques naissent avec la Restauration (section 1), elles
éclatent au profit des finances modernes à partir de 1918, c’est-à-dire qu’elles
perdent leur unité et que les règles posées s’avèrent inadaptées (section 2), elles
se renouvellent avec les finances contemporaines au XIXe siècle (section 3).

section 1
Les finances publiques
classiques
Elles se distinguent par un faible volume • § 1, des traits accusés • § 2 et une

.
procédure parlementariste • § 3.

§ 1 Le volume du budget
S’en tenir au seul montant du budget (A) serait insuffisant, il convient d’en
analyser le contenu (B).

47
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Finances publiques — Rappel p. 48 — Z12024$$$2 17-08-06 08:58:57

La problématique des orientations politiques

A. Le montant du budget
Deux remarques permettent de le cerner : sa croissance est continue mais faible.
Le budget prévoyait 815 millions de francs de dépenses en 1815, 1 milliard en
1828 (« Saluez ce chiffre vous ne le reverrez plus », déclara Villèle aux parlemen-
taires, imaginant que c’était un plafond qui ne serait plus crevé à l’avenir, alors
qu’il constituait un plancher qui sera toujours dépassé !), 2 milliards en 1860, 3
en 1876, 4 en 1908, 5 milliards en 1913. De 1815 à 1845, il a doublé ; de 1845 à
1905 (en 60 ans), il a triplé.
Les finances publiques ne dépassent pas 10 à 12 % du volume de l’économie
nationale. En 1913, le budget représente 9,5 % du produit national brut (1) ; en
1822, 10,7 % du revenu national ; en 1922, ce pourcentage n’atteint que 13 %,
ce qui lui ôte tout impact décisif sur l’économie. Les guerres du XIXe siècle ne
pèsent pas encore lourdement sur le budget, elles sont localisées et assez brèves,
elles ne mettent en œuvre que des moyens limités en hommes et en matériel,
elles n’affectent guère l’économie nationale.
Plus que cette croissance, somme toute modérée, c’est le contenu du budget
qui est révélateur.

B. Le contenu du budget
Simple document financier, le budget ne comprend guère que des dépenses
administratives (1°) et des recettes ordinaires (2°).

1 o Des dépenses administratives


Elles sont limitées au fonctionnement des services publics indispensables : justice,
police, armée, diplomatie. Le budget ne retrace que des dépenses de fonctionne-
ment, les autres sont bannies, puisque les seuls agents économiques sont les
particuliers : les dépenses d’investissement sont symboliques. De 1822 à 1913,
quelques tendances se dégagent. En 1822, les dépenses peuvent être ventilées en
trois masses : 35 % pour l’administration générale (divers services administra-
tifs), 30 % pour la défense, le troisième tiers recouvre la dette publique (25 %
séquelles de la Révolution et de l’Empire) et les incursions que l’État se permet-
tait dans certains secteurs : éducation 1 %, action sociale 1 %, économique 6 %.
Près d’un siècle plus tard, en 1913, les charges militaires sont restées constantes,
mais la dépense d’administration générale a très sensiblement régressé (de 35 %
à 17 %), le poids de la dette s’est allégé (de 25 à 17 %) au profit de l’action
économique (de 6 % à 26 % : routes et postes) et culturelle (de 1 à 9 % : la loi
du 28 mars 1882 a rendu la scolarité obligatoire). Une farouche volonté de
restreindre au maximum les dépenses anime la préparation du budget : le voca-
bulaire usité, qui préfère le terme charge – ce qui pèse – à la notion plus neutre
de dépense, ne trompe pas. Plus que jamais, le ministre des Finances apparaît

– 1 PNB = Production intérieure brute (valeur ajoutée tous les ans par les agents productifs – entre-
prises, ménages –, accrue des droits et taxes d’importation) à laquelle on adjoint la valeur ajoutée
par les administrations et les institutions financières.

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Des finances publiques classiques aux finances publiques contemporaines

comme « le chien de garde » des caisses du Trésor. Cette vigilance est d’autant
plus grande qu’il faut dégager les recettes nécessaires.

2 o Des recettes ordinaires


La préférence marquée pour les recettes ordinaires se manifeste par l’admission
des recettes domaniales et fiscales, la prévention à l’égard de l’emprunt, l’exclu-
sion des créations monétaires.

a) L’admission des recettes domaniales et fiscales


•→ Les recettes domaniales
On comprend que l’État tire profit de son domaine dans la mesure où cela peut atté-
nuer la pression fiscale ; encore faut-il qu’il s’agisse des revenus de ses propriétés fon-
cières. Il est impensable qu’il puisse accroître ses ressources par des exploitations
industrielles ou commerciales : le monopole des tabacs créé en 1674, supprimé sous
la Révolution, rétabli en 1810, a été aménagé dans le cadre de l’Union européenne.

•→ Les recettes fiscales


L’impôt représente la ressource normale par excellence ; encore doit-il satisfaire
aux principes de rentabilité, légèreté, égalité, extériorité.
– La rentabilité : l’impôt doit être d’abord productif. Pour cela, on interdit les
exemptions, on évite les exonérations ou les abattements, on rend la fraude diffi-
cile, l’impôt invisible (préférence pour les impôts indirects) ; on réduit les coûts de
recouvrement en choisissant des impôts dont l’assiette est aisément contrôlable.
– La légèreté : il convient d’imposer le minimum de sacrifices, uniquement
ceux qui sont nécessaires. Ceci explique en partie que seules deux catégories de
revenus soient visées : les revenus fonciers et ceux du commerce et de l’industrie,
alors que la propriété mobilière est faiblement grevée.
– L’égalité : on recherche l’égalité dans l’impôt et non l’égalité par l’impôt.
Celui-ci sera proportionnel et non progressif. L’impôt indirect (condamné par
les révolutionnaires) est réhabilité alors que l’impôt direct régresse (24 % du
budget en 1851, 19 % en 1900). Les implications politiques poussent en ce sens :
soucieuse de ne pas élargir son assise électorale, la Restauration se garde d’aug-
menter un impôt direct, le cens, qui ouvre le droit de vote ; désireuse de ne pas
irriter son électorat, la IIIe République préférera l’anesthésie de l’impôt indirect.
– L’extériorité : afin de sauvegarder le secret des patrimoines, on écarte l’inqui-
sition fiscale. Les signes extérieurs constituent la technique privilégiée de
contrôle : portes et fenêtres, patente.

b) La prévention à l’égard de l’emprunt


Cette ressource n’est retenue qu’exceptionnellement (1). Une suspicion de prin-
cipe joue contre l’emprunt. Il perturberait le marché financier : si l’État emprunte,

– 1 Tout au long du XIXe siècle, la dette publique oscillera malgré tout autour de 20 % du budget ;
de 1830 à 1871, on emprunte près de 7 milliards.

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La problématique des orientations politiques

il diminue le volume des prêts que les particuliers peuvent obtenir et favorise
l’augmentation du taux d’intérêt. De plus, l’emprunt serait contraire à l’équité :
il profiterait aux générations actuelles, mais pèserait sur les générations futures,
car elles supporteraient la charge de la dette, ce ne serait qu’un impôt différé.
Enfin, son résultat serait incertain : l’État peut être tenté de le détourner de sa
finalité avouée, en vue d’améliorer sa trésorerie. Tout cela explique que le recours
à ce financement ait été soumis à un certain nombre de conditions : il doit s’agir
d’investissements rentables, de dépenses productives appelées « dépenses de pla-
cement » (chemins de fer, ports, canaux, travaux publics de 1878) ou de
dépenses de guerre – l’indépendance nationale intéresse toutes les générations
(1871). Le délai de remboursement doit tendre à rester bref, le taux d’intérêt à
être inférieur au loyer de l’argent, au pire on dissimule sa majoration par des
émissions au-dessous du pair.

c) L’exclusion des créations monétaires


C’est le procédé le plus condamnable. Le recours à la planche à billets est jugé
méprisable, car injuste socialement et dangereux économiquement. Son injustice
est criante : si l’État accroît les flux monétaires de 15 %, il dévalorise en réalité
le franc de 15 %, il altère le pouvoir d’achat de la monnaie. C’est un impôt
de 15 % supporté inégalement : les bénéficiaires de revenus fixes sont frappés
lourdement (salariés), les autres qui disposent de revenus variables ne subissent
aucune ponction (industriels, commerçants, agriculteurs), car leurs prix aug-
mentent. Cet impôt est, de surcroît, aveugle : il ignore toute discrimination,
toute personnalisation. Son danger économique est aussi évident : cette manipu-
lation monétaire va stimuler la demande alors que la production est restée
constante, et engendrer une inflation. Cette hausse des prix affectera la compéti-
tivité de nos exportations et réduira nos devises. En conséquence, la stabilité de la
monnaie devra être assurée et la convertibilité des billets de banque sauvegardée.
La position des financiers classiques est claire : pas d’impôt déguisé (création
monétaire), pas d’impôt différé (emprunt), seulement l’impôt déclaré. Cette atti-
tude est directement liée aux caractères qu’ils reconnaissent au budget.

.§ 2 Les caractères du budget


Grossièrement, on peut considérer que le budget est neutre (A), improductif
(B), équilibré (C) et fermé (D).

A. Le budget est neutre


La neutralité du budget résulte du principe d’abstention qui s’impose à l’État.
La conception libérale refuse toute action décisive au budget. L’ordre naturel ne
doit pas être troublé par des initiatives étatiques. Tout ce qui peut être fait par
un particulier doit l’être.
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Des finances publiques classiques aux finances publiques contemporaines

Taine a fort bien exprimé cet état d’esprit lorsqu’il décrit un État mauvais chef
de famille, philanthrope sans discernement, dont l’action lente et maladroite va
à côté et au-delà du but qu’il veut poursuivre. Ceci conduit à la séparation des
divers domaines de l’activité humaine : le religieux au clergé, l’économie aux
particuliers, le politique à l’État. Celui-ci se borne à assurer l’ordre, à prévenir
les troubles (1), il assume le protectorat de la vie en société (État gendarme), il
respecte la loi de l’offre et de la demande : il ne doit prodiguer ni encouragement
à une entreprise ou à une activité (subvention, exonération fiscale), ni découra-
gement (surtaxation), afin de ne pas fausser l’égalité. Cette discipline s’impose
d’autant plus à l’État que le budget est improductif.

B. Le budget est improductif


L’État n’est pas un agent économique comme les autres : il consomme mais ne
produit pas, il prélève mais ne restitue guère (Duverger). Le budget est un
« gouffre » qu’il convient de n’alimenter qu’avec prudence et sagesse. C’est bien
un « acte d’administration », « un devis d’administration » (Allix). Ceci implique
qu’il soit équilibré.

C. Le budget est équilibré


C’est un principe sacro-saint, la règle d’or des financiers classiques. Ils proscri-
vent tout déséquilibre positif ou négatif. L’excédent est condamnable : les recettes
ne doivent être supérieures aux dépenses. Il montre qu’on a demandé aux
citoyens un sacrifice injustifié et qu’on a détourné les capitaux d’emplois plus
productifs. Le déficit l’est encore plus. À l’instar du simple particulier, l’État ne
peut dépenser plus qu’il ne reçoit. S’il ne risque plus d’être acculé à la banque-
route, il contribue ainsi à déclencher un processus inflationniste par le recours
à l’emprunt ou à la création artificielle de monnaie. Un bon budget côtoie le
déficit sans y tomber ; il dégage un solde positif symbolique. Telle est la concep-
tion de Micawber, le héros de Dickens, qui résume son principe de gestion dans
ce diptyque : « 20 livres de revenus, 19 livres de dépenses : félicité parfaite ;
19 livres de revenus, 20 livres de dépenses : catastrophe et désespoir. » Qui,
mieux que le Parlement, pourrait faire respecter cette règle de l’équilibre ?

D. Le budget est fermé


Si aucun État n’a jamais atteint le degré d’autarcie que préconisait Fichte dans son
État commercial fermé (1800) où il interdisait à tout particulier d’entretenir des rela-
tions commerciales avec les étrangers, on constate que les relations financières inte-
rétatiques sont au XIXe siècle et au début du XXe restreintes et souvent contraintes.
Les flux financiers résultaient essentiellement de traités de paix : soit flux de sortie
(5 milliards d’indemnités de guerre à payer à Bismarck à la suite du traité de Franc-

– 1 L’article 13 de la Déclaration des droits de l’Homme reflète cette conception : « Pour l’entretien de la
force publique et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable ».

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La problématique des orientations politiques

fort du 10 mai 1871), soit flux d’entrée : 68,64 milliards de mark-or dus par l’Alle-
magne après le traité de Versailles du 28 juin 1919, plan Dawes de 1924, plan Young

.
de 1930). Les relations commerciales restent limitées en volume et en valeur.

§ 3 La procédure du budget
La division des fonctions est nettement marquée : le Parlement décide (A), le
gouvernement exécute (B).

A. La prééminence du Parlement
Deux facteurs contribuent à cette emprise du Parlement sur le budget : la rigueur
de l’application des principes d’annualité, d’unité, d’universalité, de spécialité, et
l’exclusivité des dispositions financières au profit de la loi de finances. Un syllo-
gisme en rend compte : le Parlement vote seul la loi de finances, or celle-ci
contient toutes les décisions budgétaires, donc le Parlement est maître du budget.
M. Amselek (1) a parfaitement qualifié ce pouvoir du Parlement. Exclusif : le
gouvernement ne peut agir de son propre chef, seul le Parlement autorise les
acomptes provisoires, les correctifs nécessaires ; les délégations de pouvoirs sont
interdites. Discrétionnaire : il décide souverainement, le projet de loi sert de base
à une discussion, à une révision éventuelle, il est symptomatique que sous la
IIIe République, le débat budgétaire s’ouvrait sur le projet remanié par la
commission, et non sur le projet initial de l’exécutif. Les seules restrictions sont
dues à l’autolimitation des parlementaires. Incontrôlé : aucune disposition ne
venait conditionner l’intervention du Parlement, aucun délai n’était imposé pour
l’examen. Si le Parlement dispose, le gouvernement propose.

B. La déférence du gouvernement
Le gouvernement n’est que l’auxiliaire du Parlement : il prépare et applique. Il
effectue le travail préparatoire, il recueille les informations, recense les besoins,
les met en forme. Son choix ne constitue qu’une proposition que le Parlement
rectifie ou non. Le gouvernement est ligoté par l’autorisation parlementaire : la
gestion des autorisations est très rigide pour tout aménagement, il doit en référer
au Parlement, le montant et l’objet des crédits sont en principe intangibles. Les
parlementaires, par un examen pointilleux du projet de loi des comptes (devenue
loi portant règlement définitif du budget), vérifient la régularité des dépenses :
« Il est impossible de voter les impôts nouveaux sans connaître l’emploi des
impôts précédents » (Daru, 22 juin 1819).
Le partage de compétences était trop simple pour subsister dans un monde moderne
secoué par les guerres (1914, 1939), les crises économiques (1929, 1975), monétaires
(effondrement du système de Bretton-Woods, dévaluation du dollar en 1972, 1973...).

– 1 Le budget de l’État sous la Ve République, LGDJ, 1967, p. 553.

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Des finances publiques classiques aux finances publiques contemporaines

section 2
Les finances publiques
modernes
Le volume du budget s’est considérablement accru • § 1, les traits du budget
sont rigoureusement contraires • § 2, la procédure est devenue gouvernemen-

.
tale • § 3.

§ 1 Le volume du budget
Son montant s’est beaucoup élevé (A) et son contenu élargi (B).

A. Le montant du budget
Après avoir mesuré cette progression (1°), on en cherchera les causes (2°) et
précisera les éléments de maîtrise (3°).

1 o Le constat de la progression
Dès 1892, dans son Traité des sciences des finances, l’économiste allemand
A. Wagner dégageait la loi de l’accroissement continu des dépenses (loi Wagner).
Assez peu contestable jusqu’en 1995, cette analyse n’est guère aisée.

a) Les difficultés de l’analyse


Toute démarche sérieuse dans l’évaluation de l’augmentation du budget, et donc
des dépenses, implique que soient résolus trois problèmes :

•→ Le problème technique
Plusieurs données interviennent et modifient l’ampleur des dépenses :
– Éléments juridiques : les règles juridiques affectent tantôt le montant du
budget (portée du fédéralisme, de la décentralisation ; création de Territoire
d’Outre-Mer ; multiplication des budgets autonomes qui disparaissent du budget
général ; application plus ou moins rigide du principe de l’unité : prolifération
ou non de budgets annexes, de comptes spéciaux), tantôt la nature de la dépense
(par dérogation au principe d’universalité, celle-ci peut être camouflée) (1).

– 1 Ainsi, la loi de finances de 1995 envisageait de transférer au fonds de solidarité vieillesse certaines
dépenses liées aux fonctionnaires avant que le Conseil constitutionnel interdise ces transferts (29 déc.
1994).

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La problématique des orientations politiques

Depuis 2001 le PLF est accompagné d’une « charte de budgétisation » qui analyse
les changements de la présentation budgétaire (art. 51 LO).
– Éléments géographiques : la superficie du territoire exerce une incidence directe
sur l’importance du budget : l’annexion de l’Alsace et de la Lorraine en 1870, leur
rattachement en 1919, l’accession à l’indépendance de la Tunisie, du Maroc (1956),
de la Guinée (1958), des États d’Afrique Noire (1960-1961), de l’Algérie (1962), des
Comores (1975), le désengagement d’Indochine (accords de Genève du 21 juillet
1954) ne sont pas sans répercussions. L’évolution démographique n’est pas à négliger
pour des comparaisons rigoureuses : le budget d’une France de 25 millions d’habi-
tants (1789) n’est pas identique à celui d’une France de 60 millions.
– Éléments politiques : le budget n’est pas indifférent à la politique extérieure :
retrait de la France de l’OTAN en 1966, contribution au financement des organi-
sations internationales (la France supporte 6 % du budget de l’ONU, contre
31,5 % aux USA, 14 % à l’URSS, 4 % à la Chine), substitution de ressources
propres au financement des États membres des Communautés européennes
(traité du 22 avril 1970), aide aux pays en voie de développement.
– Éléments monétaires : l’instabilité du franc contribue à rendre délicate toute
interprétation des chiffres. Les dévaluations successives les privent d’une grande
partie de leur signification. La France a subi dix-huit dévaluations depuis 1928 :
cinq sous la IIIe République en douze ans ; huit sous la IVe République en treize
ans (Pleven, 1945 ; Mayer, 1948 [44,5 %] ; Queuille, 1948 ; Petsche, deux fois en
1949 et une fois en 1950 ; Gaillard, en 1957 ; Pinay 1958 [17 %]) ; cinq sous la
Ve : Giscard d’Estaing, en 1969 (12,5 %), Delors le 4 octobre 1981 (3 %), le
12 juin 1982 (5,75 %), le 21 mars 1983 (2,5 %), Balladur le 6 avril 1986 (3 %).
– Éléments économiques : la nécessaire conversion en francs constants (demain
en euros constants !) ne supprime pas tout aléa : aucun système ne fait l’unani-
mité pour assurer cette correction ; le plus utilisé retient la moyenne des indices
des prix de gros et de détail, on détermine ainsi un coefficient de transformation.
En effet l’inflation est un facteur important à enregistrer.
– Éléments comptables : le système européen de comptes a évolué en 1979 et en
1993. Le SEC (95) rend difficile la comparabilité des ratios antérieurs et postérieurs.

•→ Le problème méthodologique
L’évolution de la conjoncture, les priorités du moment, la pression de certaines
catégories sociales, impriment à certaines dépenses des accélérations qui ne sont
pas durables. Pour appréhender les variations budgétaires, il faut considérer une
période assez longue pour être révélatrice, mais d’un autre côté les rubriques se
modifient, les séries statistiques changent de contenu. Les infléchissements ne
peuvent être significatifs que si leurs effets s’observent sur plusieurs années. Par-
dessus tout il faut raisonner à « périmètre constant » i.e. en comptabilisant les
dépenses selon la même méthode.

•→ Le problème politique
Pour des raisons évidentes, le gouvernement ne facilite guère l’observation et la
recherche :
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Des finances publiques classiques aux finances publiques contemporaines

– La présentation : les modalités de la présentation budgétaire évoluent


constamment. Il devient difficile de comparer ce qui n’est plus comparable. La
LOLF dispose que le projet de loi de finances de l’année sera accompagné d’« une
analyse des changements de la présentation budgétaire faisant connaître leurs
effets sur les recettes, les dépenses et le solde budgétaire » (art. 51, charte de
budgétisation).
– L’information : celle-ci est parfois incomplète, truquée, difficile. La brochure
annuelle du ministère des Finances ne permet pas de suivre l’évolution de cer-
tains crédits. La LOLF dispose que « les lois de finances présentent de façon
sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État » (art. 32).
Sous ces réserves, il est possible de dresser un inventaire utile.

b) Les résultats de l’analyse


– Sur le long terme : on note une augmentation continue mais inégale du budget
d’une année sur l’autre ; une accélération de la croissance du budget, trente-
huit ans pour le triple, de 1900 à 1938 ; vingt-trois ans de 1938 à 1961, quinze
ans de 1961 à 1976. La décennie 1990 marque peut-être une rupture avec la loi
Wagner.
– Sur le moyen terme : de 1949 à 1992, on constate une réduction régulière du
taux moyen de croissance du volume des dépenses publiques (à prix constant) :
taux de croissance de 6,6 % par an de 1949 à 1962, 3,7 % de 1967 à 1983, 3 %
de 1983 à 1992 ; progression des dépenses des administrations publiques en francs
courants par rapport au PIB : 31 % du PIB en 1949, 53,59 % en 1992. La loi
Wagner est de moins en moins vérifiée depuis les années 1990 (+ 0,3 en 2001, 0,5
en 2002, 0 % en 2003). En 2004, la dépense publique est de 5 points supérieure à
celle de nos partenaires de l’euro (53,4 % contre 48,4 %).

2 o Les causes de la progression


Si on laisse de côté la thèse de Parkinson (1), selon laquelle l’accroissement des
dépenses de fonctionnement, notamment des dépenses en personnel, répond à
sa propre logique et est automatique, chaque agent ayant toujours le souhait
d’augmenter le nombre de ses collaborateurs quel que soit le travail à réaliser,
on recense trois séries de causalités à la progression des dépenses : les unes
politiques, les autres technologiques et socio-économiques.

a) L’évolution politique
Elles tiennent à l’interventionnisme croissant de l’État. Contrairement à une idée
reçue, celui-ci n’est pas nouveau. Ce changement vient de l’ampleur qu’il revêt
aujourd’hui, mais au siècle dernier l’État n’était pas un figurant, l’émiettement
des ministères le montre. Progressivement, se détachent du ministère de l’Inté-
rieur par scissiparité, l’Instruction publique en 1824, les Travaux publics en 1830,
l’Agriculture en 1835 (autonome en 1881), le Travail en 1906, la Santé en 1919 (2).

– 1 1 = 2 ou les règles de M. Parkinson, Laffont, Paris, 1966.


– 2 En 1873, on recensait 9 ministères ; en 1913, 12.

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La problématique des orientations politiques

Les principaux départements qui témoignent de la diversification des tâches de


l’État sont nés avant 1920. L’interventionnisme étatique s’est développé en
période exceptionnelle et s’est maintenu en période normale. Selon la théorie de
l’échange volontaire de l’économie publique de Musgrave l’activité de l’État
répond à des demandes des individus pour des biens et services qui ne peuvent
être satisfaits suffisamment ou aucunement par le marché.
– L’interventionnisme en période exceptionnelle : les guerres sont devenues
totales : pour anéantir l’adversaire, les gouvernements utilisent tous les moyens.
Pour faire face à des guerres qui durent plusieurs années, l’État se fait transpor-
teur, assureur, ravitailleur, gestionnaire. Les traités de paix de 1919 l’ont conduit
à exploiter les engrais azotés et les potasses d’Alsace. Les séquelles de la guerre
ont aggravé les charges budgétaires : certaines ont disparu (aide aux réfugiés, aux
personnes déplacées, démobilisées, déminage), d’autres disparaissent (dommages
de guerre, reconstruction), d’autres régressent (pensions). Les crises économiques
(1929) ont démontré qu’il n’existe pas d’ordre spontané et que l’État est le
correcteur nécessaire (New Deal...). Des habitudes ont été contractées, elles sub-
sistent en période normale. Par un effet de cliquet, les dépenses ne reviennent
pas à leur niveau initial (théorie de l’effet de déplacement).
– L’interventionnisme en période normale : qu’il soit lié au socialisme, à la
socialisation des risques, « au développement de la société », l’interventionnisme
de l’État est évident. L’État est le garant du niveau de vie. Toutes les catégories
sociales se tournent vers lui, c’est le régulateur par excellence : il doit prévoir,
pallier les déséquilibres sociaux, régionaux, économiques, assurer pour cela la
mutation de secteurs d’activité ou de production archaïques (agriculture, char-
bon). Tantôt il se substitue à l’initiative privée (écoles, hôpitaux, logements...),
tantôt il la supplée (recherche fondamentale, nucléaire, spatiale, plan calcul
1966), tantôt il l’aide.
Motivée par les crises, suscitée par l’idéologie, l’intervention de l’État est sti-
mulée par le progrès technique.

b) L’évolution technologique
Certains secteurs de technologie avancée doivent être pris en charge par l’État,
parce qu’ils impliquent des investissements considérables et pas de rentabilité
immédiate. Pour améliorer ou maintenir la qualité de ses prestations, l’État doit
s’équiper : les équipements hospitaliers, scolaires, policiers sont de plus en plus
coûteux ; les services généraux doivent se doter de matériels de plus en plus
sophistiqués bénéficiant des progrès de la technologie : du téléphone aux
machines comptables électroniques, en passant par les ordinateurs. Ce phéno-
mène est encore plus sensible dans l’armée : on le conçoit pour les matériels, on
ne s’étonne plus du coût des études.

c) L’évolution socio-économique
Deux écoles se sont attachées à expliquer l’accroissement des dépenses : l’école
marxiste avec le capitalisme monopoliste d’État et l’école néolibérale avec le
système du log-rolling et l’écart de productivité.
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Des finances publiques classiques aux finances publiques contemporaines

– Le capitalisme monopoliste d’État : pour contrecarrer la baisse tendancielle


du taux de profit découlant de la suraccumulation du capital, les monopoles
dévalorisent une fraction du capital pour accroître la quantité de profit réalisé à
partir du capital restant. L’État, qu’ils contrôlent, accorde diverses aides aux
entreprises privées, assure des services gratuitement et fournit des produits
commercialisés à des prix inférieurs à leurs coûts tout en permettant le dévelop-
pement des profits capitalistes.
– Le système du log-rolling (marchandage entre groupes catégoriels qui se sou-
tiennent dans leurs revendications) : Convaincu que le but de tout homme poli-
tique est d’être réélu et non de satisfaire l’intérêt général, Tullock considère que
celui-ci développe les actions de nature à satisfaire les revendications catégorielles
des minorités électorales. L’homme politique serait insensible à la distorsion
entre le coût de ces redistributions, de ces équipements supportés par tous et le
nombre réel des bénéficiaires. Les groupes de pression s’unissent pour arracher
des décisions favorables alors qu’ils ne représentent que 20 ou 30 % et non une
majorité (1).
– L’écart de productivité : la faible productivité du secteur public serait l’une
des origines de la croissance des dépenses publiques. Les analystes de la bureau-
cratie publique soulignent que de nombreux services publics sont des activités
de main-d’œuvre (éducation nationale, santé...) où il est difficile d’accroître la
productivité. Le maintien du niveau de qualité implique une augmentation des
dépenses. De son côté Von Mises met en cause la bureaucratie caractérisée par
l’absence d’évaluation monétaire des résultats et de calcul économique. La
bureaucratie se traduit par l’atténuation des contrôles externes (propriétaires,
consommateurs), faiblesse de la concurrence, nature non marchande du produit,
difficulté à définir celui-ci. Cette dégradation du type pur qu’est l’entreprise
privée concurrentielle conduit à l’inefficacité notamment allocative des services
publics qui provoque un transfert artificiel et économiquement non fondé du
privé vers le public.

3 o La maîtrise de la progression
Depuis 1984, la progression des dépenses est encadrée par deux éléments. Tout
d’abord les gouvernements successifs veillent à ce que la croissance des dépenses
soit inférieure à celle du PIB en valeur.
Ensuite l’évolution des dépenses est de plus en plus mise en perspective avec
celle des prix. La programmation pluriannuelle 2005-2007 prévoit une stabilisa-
tion en volume comme en 2004 (0 %).

B. Le contenu du budget
Les dépenses ne sont plus quasi exclusivement administratives, mais écono-
miques et sociales (1o), alors que les recettes extraordinaires complètent les
recettes ordinaires (2o).

– 1 V. P. Rosanvallon, La crise de l’État Providence, Le Seuil, 1981 ou H. Lepage, Demain le libéralisme,


1980.

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La problématique des orientations politiques

1 o Des dépenses économiques et sociales


Après avoir cerné les modifications de la nature des dépenses, on s’interrogera
sur la portée de celles-ci.

a)Le changement de structure des dépenses


Garant du niveau de vie, l’État soutient, s’il le juge utile, l’activité économique
et redistribue les revenus.

•→ Les interventions économiques


Ces interventions sont plus ou moins accentuées selon la conjoncture écono-
mique et la volonté politique (néolibérale ou socialisante), mais elles sont jugées
naturelles même si leur ampleur varie. Elles prennent la forme de prêts et
avances ou de dépenses définitives.
– Les prêts et avances : leur pourcentage atteignait 25 % en 1949. Le finance-
ment de la reconstruction était largement assuré par l’État. Depuis il n’a cessé
de décroître, car le Trésor s’est fait relayer par le secteur bancaire traditionnel
(débudgétisation). Si la conjoncture se détériore, il peut s’élever rapidement.
Ces prêts sont dispensés par le Fonds de développement économique et social
(FDES).
– Les dépenses définitives : elles sont en régression : 21 % en 1948, 13,6 % en
1974. Après avoir chuté de 50 % (10 % en 1958), en raison de l’achèvement
de la reconstruction et de la compression budgétaire nécessitée par le plan de
redressement (1958), elles ont repris une certaine progression, pour se stabiliser
vers 10 %.

•→ Les interventions sociales


C’est ici la caractéristique majeure des budgets modernes : même la Ve Répu-
blique n’a pas ralenti la croissance fulgurante des subventions courantes : 13 %
en 1948, 34,6 en 1974 (léger fléchissement en 1959, lié au plan de redressement).
Pensions d’anciens combattants, aide sociale, concours aux régimes de Sécurité
sociale (qui s’étendent mais ne s’autofinancent pas) fournissent l’essentiel des
subventions sociales. L’agriculture (soutien aux marchés) et les entreprises natio-
nales (déficit) bénéficient de la majorité des subventions économiques, tandis
que le domaine éducatif recouvre les bourses, l’aide à l’enseignement privé et
que le domaine international reflète la coopération technique et culturelle.
Cette mutation appelle deux questions : l’accroissement des dépenses est-il
encore illimité ? Ne faut-il pas contrecarrer certaines dépenses pour en favoriser
d’autres ?

b)La portée de ce changement


•→ La limite des dépenses
Les libéraux s’effraient de l’augmentation incessante et grandissante des
dépenses, les socialistes l’admettent. Ce constat montre que le problème est plus
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Des finances publiques classiques aux finances publiques contemporaines

politique qu’économique : développer les dépenses c’est « socialiser », les res-


treindre c’est débudgétiser, c’est-à-dire laisser les particuliers agir par eux-
mêmes. La doctrine initiale de la Ve République s’articulait autour de deux axes :
dissimuler au maximum la croissance des dépenses (de pair avec la débudgétisa-
tion) et convaincre l’opinion que l’État ne dévore pas le revenu national, qu’il
sait être raisonnable, qu’il montre l’exemple. Ces préoccupations se retrouvent
depuis 1984 avec des nuances selon les majorités politiques. Les critères de Maas-
trischt de 1992 favorisent la limitation des dépenses en préconisant la suppression
à terme des déficits. Avec 800 000 départs à la retraite d’ici 2012, il y a pour
M. Raffarin « une occasion unique d’un redimensionnement de l’État et d’une
maîtrise des dépenses de fonctionnement ».

•→ La valeur des dépenses


L’opinion publique tend à distinguer en quelque sorte les dépenses nobles et les
autres. Certaines bénéficient d’un préjugé favorable : les dépenses d’équipement
et de transfert, alors que la dette publique et les dépenses de fonctionnement
sont dénoncées. Cette vision est trop globale pour être juste.
– comprimées au maximum : les frais généraux synonymes de gaspillage,
dépenses d’administration pure (V. l’analyse de Parkinson), les transferts impro-
ductifs qui maintiennent des structures archaïques (nécessaires momentanément
pour faciliter les transitions et amortir les problèmes humains), les substitutions
budgétaires (prise en charge d’activités marginales coûteuses, improductives).
– Les éléments contestables : les dépenses de fonctionnement présentent l’avan-
tage de répondre rapidement à toute sollicitation en hausse ou en baisse : il
est facile pour l’État, en modifiant le volume de ses commandes, d’agir sur
la conjoncture. De plus, peut-on apprécier l’utilité sociale d’une dépense de
fonctionnement en ignorant son environnement : le moyen peut-il être isolé de
son but ? N’est-il pas simpliste de considérer que la construction d’une prison
est bonne ou préférable au recrutement de gendarmes ou d’ingénieurs du génie
rural ?
L’apparition des « budgets d’objectifs » exprimés par les programmes prévus
par la LO de 2001 va éclairer ce débat.

2 o Des recettes extraordinaires


Les recettes fiscales et domaniales demeurent les ressources prédominantes de
l’État, mais l’emprunt a acquis droit de cité dans les finances modernes, alors
que l’exclusive contre les créations monétaires est tombée.

a) La mutation de l’impôt
La fonction fiscale de l’impôt reste essentielle, mais elle n’est pas exclusive.

•→ La fonction fiscale
L’opinion de Jèze garde toute son actualité : « Il y a des dépenses, il faut les
couvrir. » L’impôt constitue encore la ressource essentielle de l’État (93 %).
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La problématique des orientations politiques

Celle-ci connaît des limites : pour accroître le produit d’un impôt, l’État peut
être tenté de manipuler son taux, mais il risque en réalité d’aller à l’encontre du
but recherché, car l’impôt se dévore. Si le taux augmente inconsidérément, l’as-
siette de l’impôt disparaîtra (1) avec l’élévation d’un droit de douane, la consom-
mation d’un produit se raréfiera (sauf pour les alcools et les tabacs). Pour les
classiques, c’était la seule raison d’être de l’impôt : « il doit être exclusivement
le pourvoyeur du Trésor, il ne doit être ni stimulant, ni moralisateur, ni protec-
teur » (Stourm, 1912). Telle n’est plus la conception dominante.

•→ L’apparition d’autres fonctions


L’impôt poursuit bien d’autres finalités, qui peuvent d’ailleurs être contradictoires
avec la fonction principale : un but économique : sauvegarder un secteur économique
par les droits de douane ; monétaire : prélever les signes monétaires excédentaires
(prélèvement exceptionnel de lutte contre l’inflation en 1948, majoration exception-
nelle de l’impôt sur les hauts revenus en 1974) ; moralisateur : décourager certaines
pratiques (alcool, jeux, prostitution) ; démographique : pénaliser les célibataires,
favoriser les familles nombreuses (quotient familial) ; social : aider certaines catégo-
ries en les exonérant, niveler les revenus par la surtaxation des privilégiés.

b) Le développement de l’emprunt
L’emprunt, comme au XIXe siècle, peut permettre de pallier le caractère saisonnier
des rentrées : dégager les ressources nécessaires pour réaliser la soudure entre les
dépenses engagées et les recettes non encore perçues. Ce type d’emprunt a dis-
paru car une plus grande régularité dans les recouvrements (prélèvement men-
suel de l’impôt sur le revenu) le rend inutile. En revanche, l’emprunt
d’équipement destiné à financer des dépenses rentables subsiste. L’originalité de
la période contemporaine vient de ce que les buts de l’emprunt se sont élargis.
Il sert à lutter contre l’inflation : lorsque le gouvernement juge qu’elle provient
d’un excès de liquidités monétaires, il opère une ponction dont le produit sera
gelé dans un compte spécial pour éviter son retour dans le flux monétaire en
circulation (emprunt Giscard de 1973). Facteur de relance en cas de récession,
l’emprunt compense une baisse de la pression fiscale et est remboursé lorsque
des jours meilleurs apparaissent (période d’expansion). Ces deux catégories
d’emprunts (monétaire et conjoncturel) infirment sérieusement la thèse des clas-
siques : il est difficile d’affirmer que l’emprunt est un impôt différé, car dans ces
deux hypothèses la charge est supportée par la génération présente. Depuis 1978
l’emprunt de trésorerie est admis pour financer le déficit.
C’est à un véritable renversement d’opinion que l’on assiste avec l’admission
des créations de monnaie.

c) L’admission conditionnelle des créations monétaires


Rejetées systématiquement par les financiers classiques, les créations monétaires
sont tolérées par les financiers modernes. Dans certaines conditions, en période

– 1 « Trop d’impôt, pas d’impôt », F. Mitterrand, 15 sept. 1983.

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Des finances publiques classiques aux finances publiques contemporaines

de dépression, ce remède peut être salutaire. Deux conditions semblent pouvoir


justifier le recours à cette technique hasardeuse :
– il faut que l’État puisse se procurer les ressources nécessaires (la pression
fiscale est élevée, l’emprunt est jugé inapproprié) ;
– il faut que les disponibilités monétaires soient inférieures aux biens de
consommation : les stocks existent mais ils ne se vendent pas, car les ménages,
par crainte de la crise thésaurisent de manière excessive en réduisant leurs achats.
Dès lors l’État peut juger opportun d’injecter artificiellement des flux monétaires
pour relancer la consommation. Ces principes orthodoxes sont souvent bafoués
en pratique, car les gouvernements, par laxisme, préfèrent y recourir en dehors
de ces cas, même si la conjoncture est inflationniste (Allemagne 1920-1923). La
conséquence irrémédiable est la détérioration rapide de la monnaie. Le traité de
Maastricht de 1992 interdit le financement du déficit par la monnaie.
Ces changements quantitatifs ne peuvent dissimuler des changements qualita-
tifs aussi importants.
Enfin, il ne faut pas oublier les privatisations auxquelles les derniers gouverne-
ments ont recouru allègrement : 14,8 Mds pour les autoroutes en 2006 dont 10

.
affectés au désendettement de l’État et le reste aux infrastructures.

§ 2 Les caractères du budget


Contrairement au budget classique, le budget moderne est interventionniste (A),
productif (B) et parfois en déséquilibre (C) mais toujours ouvert (D).

A. Le budget est interventionniste


Cet interventionnisme a une finalité (1°), des moyens (2°), mais souffre des
limites (3°).

1 o Les buts de l’interventionnisme budgétaire (1)


a) L’action sur les structures
– Action sur les structures économiques. Selon le rapport sur les fonds publics
attribués aux entreprises industrielles, les objectifs de ces aides sont : le dévelop-
pement régional (implantation d’activités nouvelles dans les régions les plus
défavorisées ou dans les régions en crise), la restructuration industrielle (par la
neutralité fiscale des opérations de fusion, par des prêts, subventions), le soutien
des exportations pour la recherche de l’équilibre des échanges commerciaux, la
réalisation d’objectifs qualitatifs (la recherche, lutte contre la pollution, écono-

– 1 R. Musgrave distinguait trois grandes fonctions budgétaires : l’allocation de biens non marchands
(justice, police, défense) et marchands (culture, éducation) la redistribution pour réduire les inégalités
sociales (prix différenciés, impôts personnalisés, aides personnalisées) la régulation de l’activité éco-
nomique par la manipulation des masses budgétaires et des soldes.

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La problématique des orientations politiques

mies d’énergies), le développement de secteurs industriels stratégiques (informa-


tique, instruments scientifiques) ou soumis à la concurrence internationale
(construction navale et aéronautique).
– Action sur les structures sociales. Il s’agit de faire du budget un instrument
de justice sociale notamment par une politique systématique de redistribution
des réserves qui se fonde sur un impôt à fort taux progressif sur les revenus, sur
un impôt sur les successions, sur le capital (en France depuis 1982). L’idée de
« l’impôt négatif » de Friedmann représente une version nouvelle de cette
démarche : au-dessous d’un certain seuil de ressources non seulement le ménage
ne paie pas d’impôt, mais encore il perçoit une aide de l’État (impôt négatif
pour l’État). La proposition de « dividende social » avancée par M. Lionel Stoleru
dans Vaincre la pauvreté dans les pays riches se rattache à cette conception de
même que le revenu minimum d’insertion créé par la loi du 1er décembre 1988).

b) L’action sur la conjoncture


– Action sur la stagnation économique : pour Keynes, la récession est liée à un
sous-emploi des hommes (chômage), des machines, à des stocks importants
inutilisés. Par le budget en déficit il s’agit de relancer l’activité économique
(dépenser plus, recouvrer moins d’impôts), ceci doit permettre de revenir au
plein emploi. Les successeurs de Keynes ont montré qu’il convenait non seule-
ment de se préoccuper du niveau des recettes et dépenses, mais aussi de leur
type, de leur nature.
– Action sur l’inflation : schématiquement, il s’agit d’une situation de surem-
ploi des moyens de production ; dans cette situation de « surchauffe » l’offre ne
parvient pas à satisfaire la demande, les prix montent entraînant à leur tour les
salaires qui seront répercutés dans les prix (spirale inflationniste). Le budget
en excédent (diminution des dépenses, augmentation de la pression fiscale), le
lancement d’emprunts peuvent freiner la consommation, permettre une stabili-
sation des prix par un ralentissement de l’activité économique. À l’époque
contemporaine, la situation économique caractérisée par la « stagflation »
(cumul de la stagnation et de l’inflation) rend très difficile la mise en œuvre de
ces « recettes » qui doivent intervenir alors sinon simultanément, du moins dans
un délai rapproché.

2 o Les moyens
a) L’action par les dépenses
Il s’agit d’utiliser non plus le solde budgétaire, mais tel ou tel type de dépenses :
dépenses de fonctionnement qui sont peu compressibles ; dépenses d’équipe-
ment qui ont un effet multiplicateur dont le maniement est assez aisé ; dépenses
de transfert, illustrant la fonction de redistribution du budget de l’État, elles ne
sont la contrepartie d’aucun travail ou service rendu, mais ont un effet direct et
immédiat sur la consommation puisqu’elles bénéficient à des économiquement
faibles.

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Des finances publiques classiques aux finances publiques contemporaines

b) L’action par les recettes


Les ressources constituent une arme d’intervention économique depuis que leur
objectif n’est plus strictement financier (financer des dépenses). Comme on l’a
écrit, l’impôt peut avoir pour but de procurer de l’argent à l’État, mais aussi
d’en priver les particuliers (pour lutter contre l’inflation). Cette évolution de
la fonction des recettes explique la multiplication des discriminations fiscales :
exonération ou allégement d’impôt au profit de l’entreprise qui accepte de s’im-
planter dans telle zone. Les ressources permettent de freiner l’activité écono-
mique (prélèvement conjoncturel du 30 décembre 1974, aggravation
momentanée et exceptionnelle de la fiscalité...) ou de la relancer (allégements
fiscaux, amortissements accélérés...), d’agir sur tel ou tel secteur d’activité, telle
ou telle structure économique (fiscalité discriminatoire).

3 o Les limites
a) Les limites politiques
– Les structures : il est plus difficile à un État décentralisé, voire fédéral, de
mettre en œuvre le traité de Maastricht sur la « coordination étroite » des poli-
tiques économiques, car les autonomies locales peuvent conduire à des choix
divergents.
– Les groupes de pression s’opposent aux réformes, défendent les droits
acquis, luttent contre la réduction des dépenses sociales.

b) Les limites psychologiques


– La pression fiscale a des limites qui se manifestent par une fuite devant l’im-
pôt : l’impôt tue l’impôt.
– L’accoutumance à l’impôt est telle qu’un impôt injuste mais ancien est
mieux supporté qu’un impôt équitable mais nouveau.
– La liberté des ménages peut contrarier un objectif gouvernemental : la
taxation de l’essence pour favoriser les transports publics se heurte aux droits
des ménages qui utilisent leur automobile en comprimant d’autres dépenses.
– Un allégement de la TVA ne sera pas toujours répercuté sur les prix (passage
de 20,6 à 19,6 en avril 2000).

c) Les limites administratives


– Pour mieux répartir les revenus, il faut les connaître (or, si les revenus déclarés
par les tiers sont bien appréhendés par le fisc, les autres le sont moins).
– Les délais de mise en œuvre des politiques financières sont parfois trop
longs : une mesure prise tardivement peut agir à contre-conjoncture.

d) Les limites économiques


– Les économistes de l’offre (supply-side) tels que A. B. Laffer développent une
théorie qui inspire la politique de R. Reagan. Selon la « courbe » de Laffer le
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La problématique des orientations politiques

produit fiscal est nul au taux d’imposition de 0 % ainsi qu’à 100 % (absence de
production en économie monétaire). On constate également que ce produit peut
éventuellement atteindre le même montant avec un taux de 90 % par exemple
et un taux de 10 % ; enfin, de part et d’autre de la droite St la situation est
différente : à gauche toute augmentation de la pression engendre un produit
fiscal accru, à droite tout accroissement conduit à une diminution. En d’autres
termes, on peut réduire la pression fiscale sans faire baisser le produit fiscal (à
long terme), de plus cette production accroîtra l’offre par des incitations au
travail et à l’investissement. Pour Laffer l’application du Kemp-Roth Bill (réduc-
tion de 33 % en trois ans de l’impôt sur le revenu aux États-Unis) devait provo-
quer au terme de 5 ans des ressources plus importantes...
– Les « stabilisateurs automatiques » incitent certains gouvernements à la
non-intervention. En période de basse conjoncture, les dépenses augmentent par
elles-mêmes (dépenses de lutte de chômage) alors que les recettes diminuent
mécaniquement. Ainsi sont créées « naturellement » les conditions du retour à
la croissance qui verra les dépenses diminuer (les salaires se substituent aux
allocations) et les recettes augmenter. La politique de M. Bérégovoy en 1991-
1992 s’inspire de cette école.

e) Les limites monétaires


– La prévalence de la politique monétaire sur la politique budgétaire : pour les
monétaristes de l’École de Chicago (MM. Friedman et Mayek) la demande est
constituée par les revenus et le crédit. Or les budgets étatiques conditionnent les
revenus mais pas le crédit. L’activité économique est déterminée par la masse de
monnaie en circulation, le coût de l’argent. Seule une politique monétaire per-
met de jouer sur ces facteurs essentiels. De surcroît, les politiques étatiques key-
nésiennes soucieuses de plein emploi faussent l’économie de marché et
engendrent la stagflation. Le chômage n’est pas dû à l’insuffisance de la demande
mais à des « mal ajustements » du marché du travail.
– La divergence de la politique monétaire de la politique budgétaire : dès 1971
le professeur R. Mundell de Columbia préconisait une politique monétaire visant
à réduire l’inflation et une politique budgétaire tendant à stimuler la croissance
économique. Des stimulants destinés à supprimer la stagnation mise en œuvre
isolément aggraveraient l’inflation alors que des restrictions utilisées seules pour
freiner l’inflation accentueraient inflation et chômage. Ces idées ont influencé
les choix de M. Reagan puisque M. Mundell proposait une réduction d’impôts
en faveur des entreprises.

B. Le budget est productif


Que le budget puisse être productif, le fait s’impose à tous. Un seul point fait
l’objet de controverses : la productivité de certaines dépenses. Certaines n’en ont
guère (dépenses d’administration pure), d’autres au contraire ont une rentabilité
affirmée (dépenses d’équipement). Qu’en est-il des dépenses militaires ? Sans vou-
loir épuiser la discussion permanente sur ce thème, quelques observations peu-
vent être faites. Leur part dans l’ensemble des dépenses était de 34 % en 1822 et
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Des finances publiques classiques aux finances publiques contemporaines

de 32 % en 1952 ; ayant décru avec la fin des guerres coloniales (28,18 % en


1959, 17,06 % en 1976) elle excède à peine les 15 %. Pour les uns, le budget
militaire a, comme tout budget, un effet de relance sur la demande. De plus, la
sophistication croissante des armes implique des progrès technologiques qui sont
ensuite diffusés dans le secteur civil. Ainsi, le ministère de la Défense finance-
t-il 35 % de la recherche alors qu’il prélève moins de 20 % des crédits. Pour les
autres, la dérive quasi systématique du coût de fabrication d’armements nou-
veaux alimente l’inflation. Par ailleurs, les retombées civiles ne sont ni évidentes
ni fréquentes. Si le nucléaire, les radars valident l’autre thèse, l’explosion infor-
matique ne doit rien aux armées sauf Internet aux États-Unis. Les progrès fou-
droyants du Japon sont incontestables alors qu’il ne consacre que 1 % de son
PNB à la Défense. Il reste que depuis 1989 chaque préparation budgétaire pro-
voque un débat sur le « rythme de progression » en raison du changement de la
situation internationale. Avec 1,74 % du PIB, la France est au cinquième rang
de l’UE à 15, au dixième à 25 États mais, en 2002, elle a connu la plus forte
progression avec 4,6 % en volume du budget Défense et occupe le premier rang
en investissement (9,8 Mds soit le dixième de ceux des États-Unis). Qu’en est-il
des dépenses de personnel ? Nul ne songe plus à lutter contre le chômage par des
recrutements massifs dans la fonction publique. Il reste que selon le rapport
Pébereau de 2005, de 1982 à 2003 les effectifs publics ont augmenté de 23,7 % :
13,9 % pour l’État, 41,8 % pour les collectivités, 27,5 % pour les hôpitaux. La
LOLF, à défaut de trancher ce problème, améliore sa connaissance : le pro-
gramme « fonction publique » est rattaché à la mission « direction de l’action
du gouvernement » conformément à la nouvelle répartition des crédits mais
surtout la LOLF comporte un plafond d’autorisation d’emplois. Les crédits
ouverts sur le titre II des dépenses de personnel sont comptabilisés en emplois
exprimés en équivalent temps plein travaillé. Le progrès par rapport aux emplois
budgétaires traditionnels est incontestable : tous les emplois y compris à temps
partiel sont décomptés. Ces plafonds sont fixés par ministère mais répartis à titre
indicatif par programme.

C. Le budget peut être déséquilibré


Désormais le budget n’est plus indifférent à la conjoncture, il ne peut en être
isolé ; selon la situation économique, l’excédent ou le déficit est recherché.
– L’excédent (par accroissement des impôts et/ou allégement des dépenses)
est opportun pour lutter contre l’inflation en période d’expansion. Un solde
positif constitue un frein à la demande globale, particulièrement lorsque la pro-
pension à épargner des ménages est faible.
– Le déficit (par diminution des impôts et/ou accroissement des dépenses) est
en revanche justifié, car il stimule la demande globale. En période de sous-
emploi, le déséquilibre négatif ne mettra pas en cause l’équilibre économique ;
au contraire, il favorise l’expansion.

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La problématique des orientations politiques

D. Le budget est ouvert


Si le budget moderne est de plus en plus perméable aux influences extérieures
(1°), il subit, par-dessus tout, les effets de la construction européenne (2°).

1 o L’influence de l’environnement international


Alors qu’autrefois les guerres et leurs séquelles influençaient pour l’essentiel les
budgets de l’extérieur, aujourd’hui, les budgets sont tributaires assez largement
des décisions des États : les producteurs de pétrole notamment, les États-Unis
(aide Marshall, rôle du dollar comme monnaie de paiement...). Le financement
des organisations internationales affecte aussi l’élaboration des budgets natio-
naux, tandis que leur action hypothèque les finances nationales : qui niera le
rôle du Fonds monétaire international par l’octroi de prêts à court terme aux
États éprouvant des difficultés de paiement en devises étrangères ? Nombre de
politiques budgétaires ne sont-elles pas « inspirées » par les agents du FMI qui
gère les droits de tirage spéciaux ou de la Banque internationale pour la recons-
truction et le développement (BIRD) qui accorde des prêts à long terme ? La
multiplication et la généralisation des conventions douanières, des conventions
fiscales ne peuvent être ignorées.
Pour certains, l’État néolibéral à l’ère du mondialisme n’est que l’expression
politique du pouvoir économique des multinationales ; par leurs décisions d’in-
vestissement, de désinvestissement, elles lui dicteraient son devenir, son degré
de dépendance pèserait sur ses choix diplomatiques. « General Electric, General
Motors, ce sont les généraux qui comptent » déclarait un sociologue brésilien
pour dénoncer le poids de ces « citoyennes de partout et de nulle part ».

2 o L’influence de la construction européenne


a) L’atténuation des pouvoirs de l’État
Le pouvoir de décision appartient désormais aux Communautés européennes
pour leurs ressources propres et pour certaines dépenses. Si le budget français
enregistre le montant des prélèvements au profit de l’UE, les pouvoirs publics
sont dessaisis à leur égard. Les administrations fiscales assurent le recouvrement
pour le compte de l’UE. Encore convient-il d’observer que certaines dépenses
communautaires ne transitent même pas par le budget national : subventions,
prêts, garanties de la CECA et de la Banque européenne d’investissement (BEI),
certaines aides du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole
(FEOGA), celles du Fonds social européen (FSE). La Cour de justice européenne
n’a-t-elle pas le 29 janvier 1985 condamné le mode de fixation des prix des
produits pétroliers.

b) La coordination des politiques des États


Le traité de Maastricht prévoit l’adoption d’une politique économique fondée
sur une « coordination étroite » des politiques économiques nationales ; la
fixation irrévocable des taux de change conduisant à l’introduction d’une mon-
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Des finances publiques classiques aux finances publiques contemporaines

naie unique, l’ECU, la conduite d’une politique monétaire unique et d’une poli-
tique de change unique ayant pour objet la stabilité des prix et le soutien des
politiques économiques générales dans l’UE. S’agissant des politiques écono-
miques, le Conseil européen, sur la base des propositions du Conseil des
ministres des Finances (Ecofin), détermine les grandes orientations. Un exercice
de surveillance multilatérale est assuré au sein de Ecofin si la politique écono-
mique d’un État n’est pas cohérente avec les orientations communautaires ou si
elle risque de nuire au bon fonctionnement de l’Union économique et moné-
taire. Pour accéder à la phase finale de l’Union économique et monétaire les
pays membres doivent respecter deux exigences budgétaires. Tout d’abord le
déficit doit être inférieur à 3 % du PIB. Ensuite la dette des administrations
publiques ne doit pas excéder 60 % du PIB : la France reste en dessous de ce seuil.
Si la commission estime qu’elle se trouve en présence de « déficits publics exces-
sifs », elle déclenche une procédure au terme de laquelle le Conseil décide si une
telle situation existe. L’État en cause doit y remédier sous peine de se voir appli-
quer des sanctions (cessation des prêts de la BEI, amendes...) (v. infra).

.§ 3 La procédure du budget
Ici encore, le bouleversement est total, le rapport de forces est renversé : le
Parlement est affaibli (A) et l’exécutif renforcé (B).

A. L’affaiblissement des pouvoirs du Parlement


Plusieurs éléments y concourent. Le budget moderne supporte de plus en plus
mal le carcan des principes budgétaires qui sont battus en brèche. Lié à la
conjoncture économique, le budget doit donner les impulsions nécessaires que
le Parlement est incapable de lui communiquer. Son entrée en vigueur ne peut
souffrir de retard. Le pouvoir du Parlement est désormais partagé. En effet, il
peut être délégué dans le cadre des ordonnances de l’article 38 ; le gouvernement
ne pouvant solliciter une loi d’habilitation que « pour l’exécution de son pro-
gramme », le Conseil constitutionnel (12 janv. 1977) a précisé que le programme
à considérer est celui que présente le gouvernement à l’appui de sa demande ; il
a fait triompher la notion de programme particulier (2e considérant), il a écarté
la notion de programme général gouvernemental (3e considérant) et celle qui
réduit la notion à un simple but « pour », puisqu’il exige une « précision » et
une « justification » (2e considérant) il peut être aussi suppléé (art. 16, art. 47 :
si les chambres n’ont pris aucune décision dans le délai de 70 jours) ; lié dans le
cadre d’un programme qui s’étale sur plusieurs années après le début des tra-
vaux, le Parlement devra voter les crédits nécessaires à leur poursuite ; condi-
tionné : il est enfermé dans des règles de procédure très restrictives : initiative
limitée, délai impératif de 70 jours, dont 40 pour l’Assemblée nationale, 20 pour
le Sénat, 10 pour les navettes ; refusé (art. 49, al. 3) : engagement de responsabi-
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La problématique des orientations politiques

lité du gouvernement sur une loi de finances (1). En réalité le Parlement dispose
de deux pouvoirs théoriques : repousser et renvoyer ; d’un pouvoir réel : ratifier ;
d’un pouvoir limité : amender : « La discussion de la loi de finances tourne à
l’acte gratuit quand le texte soumis au Parlement et adopté ne correspond pas à
celui qui est mis en œuvre par le gouvernement. »

B. Le renforcement des pouvoirs du gouvernement


Le pouvoir budgétaire était un pouvoir gouvernemental. Le gouvernement était
assuré de la décision initiale et de l’exécution finale. Les propositions de l’exécutif
étaient pratiquement intangibles. Le gouvernement pouvait modifier le budget
si les circonstances l’exigeaient : l’ordonnance du 2 janvier 1959 avait prévu une
série de mécanismes lui permettant de modifier le montant des crédits (fonds de
concours, rétablissements et annulation de crédits), leur répartition (virements,
transferts, crédits globaux), leur utilisation (report à la gestion suivante, dépasse-
ments des dotations évaluatives). Cette liberté reconnue au gouvernement et
prise par lui tendait à conférer à la loi de finances un caractère de loi-cadre
d’habilitation. Les distorsions entre prévisions et exécution, les changements du
solde en témoignaient comme le montant des modifications opérées par voie
réglementaire : 7 % et plus en 1981,1987 ; plus de 6 % en 1985, 1989, 1990 ,
1991, 1992 ; plus de 5 % en 1986, 1988, 1996, 1997 ; moins de 5 % en 1983,
1984, 1993, 1995, 1996.

section 3
Les finances publiques
contemporaines
Elles affectent à leur tour le volume • § 1, les caractères • § 2, et la procédure •
§ 3 du budget à partir d’une obsession : la mesure des résultats. La gestion est
améliorée :
– Pour les citoyens : la LOLF oblige l’État à tenir des comptes plus lisibles et
plus représentatifs de son action. Les citoyens disposent d’une information plus
claire et plus complète sur la gestion publique.
– Pour les parlementaires : la LOLF les replace au cœur du dispositif : en
amont et en aval ; elle redonne à la gestion de l’État sa dimension politique au
cœur du débat démocratique.
– Pour les contribuables : la LOLF devrait permettre de « dépenser mieux et
de prélever moins » ; elle fait confiance aux gestionnaires pour piloter leurs ser-

– 1 Loi de finances pour 1960, pour 1980, 1990, 1991, 1992, 1993 et loi rectificative de 1962 et 1976,
1990, 1991.

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Des finances publiques classiques aux finances publiques contemporaines

vices avec un souci constant de la performance et les encourage à réaliser des


économies substantielles.
– Pour les usagers : la LOLF place dans la démarche de performance des objec-
tifs de qualité de service, donne à l’administration une plus grande souplesse
pour s’adapter, permet aux services de mieux répondre aux attentes et aux
besoins des usagers des services publics.
– Pour les agents de l’État : la LOLF incite les services à redéfinir leurs objec-
tifs ; elle redonne du sens aux activités des administrations ; elle enrichit les
conditions d’exercice des misions, elle responsabilise les gestionnaires publics ;
elle décloisonne les services par un travail en commun pour mettre en œuvre
des priorités plus clairement identifiées ; elle enrichit le dialogue social dans les
services déconcentrés dotés d’un budget global par l’association des organisations
syndicales aux discussions sur la répartition des moyens et l’éventuel réemploi
des marges dégagées.

Document no 1

Source : Minefi.

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.
La problématique des orientations politiques

§ 1 Les caractères du budget


Les finances contemporaines du XXIe siècle affectent le montant (A) et le contenu
(B) du budget.

A. Le montant
Il se caractérise par une orientation (1°) et une mutation (2°) nouvelles.

1 o La nouvelle orientation
On s’attachera à sa présentation (a) et à son appréciation (b).

a) La présentation
Depuis 2003, l’État s’attache à la règle « zéro volume » pour ses dépenses. Sa
capacité durable à stabiliser ses dépenses hors inflation est l’axe majeur de la
politique économique. C’est le constat de la Cour des comptes dans son rapport
préliminaire sur l’exécution 2004 : « Au regard de la menace d’un déficit pri-
maire (hors charges d’intérêts de la dette) persistant, aucune priorité ne peut
échapper à un réexamen en profondeur de sa justification et de son périmètre
pour parvenir à un excédent primaire et réduire l’importance de la dette ». Cet
objectif « zéro volume » est indispensable compte tenu des tensions pesant sur
les dépenses des administrations de Sécurité sociale et de l’augmentation de celles
des collectivités territoriales liées aux transferts de compétences. Alors que les
dépenses de l’État ont été stabilisées en 2003, 2004, 2005, 2006, celles des collecti-
vités territoriales, de la branche maladie de la Sécurité sociale ont progressé en
volume entre 2 % et 4 %. Il est à noter que la plupart de nos voisins se dotent
aussi d’un code de responsabilité budgétaire ». Le Royaume-Uni s’est fixé l’objec-
tif d’une stabilité du ratio de dette sur l’ensemble du cycle économique et exclut
que le déficit finance autre chose que des investissements. Quant aux Pays-Bas
ils ont appliqué un principe de précaution budgétaire « la norme Zalm » qui
consistait notamment à lier l’utilisation des plus-values fiscales à l’ampleur du
déficit : plus celui-ci était élevé plus la part des recettes supplémentaires affectée
à l’atténuation du déficit était élevée. En 2006, les dépenses de l’État s’élevaient
à 329 Mds (soit 17 % du PIB), celles des collectivités territoriales à 181 Mds
(10,27 %), celles de la Sécurité sociale à 374 Mds (21,22 %). L’ensemble des
dépenses publiques atteignait près de 53 % du PIB contre 33 % en 1957.

b) L’appréciation
Sans préconiser ouvertement la stabilisation des dépenses en valeur, la Cour des
comptes souligne les limites de « zéro volume » : celle-ci ne tient pas compte des
dépenses consommées par d’autres canaux (prélèvements sur recettes, dépenses
fiscales, dégrèvements...) ; elle est moins exigeante que celle de l’Allemagne fon-
dée sur la stabilisation en valeur et pas seulement en volume ; elle est assise
essentiellement non pas sur une remise en cause des conditions de fonctionne-
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Des finances publiques classiques aux finances publiques contemporaines

ment de l’administration, du champ d’intervention de l’État, mais sur une poli-


tique de régulation infra annuelle.

2 o La nouvelle mutation
La norme « zéro volume » oblige à dégager des économies sur les autres postes de
dépenses dès lors que les surplus budgétaires dégagés restent inférieurs aux besoins
nouveaux. On envisagera leur nécessité (a), leur difficulté (b), leur réalité (c).

a) La nécessité des économies


La première est stratégique : en cas de stagnation économique les dépenses de
l’État augmentent plus que les prix parce que nombre de dépenses sont indexées
sur les prix : matériel, personnel, investissement ; de plus les autres augmentent
automatiquement en ce cas : dette publique et dépenses sociales (chômage
accru). Si la croissance économique est nulle, la marge de manœuvre est négati-
ve ; elle ne peut devenir positive qu’en cas de croissance puisque les dépenses de
la dette et les interventions sociales diminuent son volume alors que les autres
dépenses restent adossées aux prix. En cas de croissance faible, seules les écono-
mies permettent d’acquérir une certaine latitude en favorisant le « redéploie-
ment ». La seconde est politique : si une nouvelle majorité est élue, elle veut
appliquer son programme, modifier les priorités existantes. Les économies vont
y encourir. En l’absence d’alternance, l’adaptation des moyens à des situations
nouvelles, aux objectifs du gouvernement en fonction, est facilitée par la réalisa-
tion d’économies. La troisième est gestionnaire : la réduction des moyens incite
à accroître le rendement, à favoriser l’innovation. On arrive à faire plus et mieux
avec moins. L’économie est un aiguillon de l’efficience. La quatrième est finan-
cière : la réduction des dépenses permet d’abaisser le déficit compte tenu de la
nécessaire stabilisation puis diminution du prélèvement fiscal. La dernière est
économique : ceci favorise la croissance en renforçant la confiance des acteurs
économiques dans la détermination du gouvernement à lutter contre les déficits
publics. Cette confiance peut permettre la baisse des taux d’intérêt, la reprise de
l’investissement et l’augmentation de la consommation.

b) La difficulté des économies


La première est psychologique : toute économie i.e., toute réduction de crédits
est perçue comme une dépossession. Elle engendre une frustration donc une
réaction hostile de préservation. La seconde est sociale : les fonctionnaires sup-
portent mal les amputations de crédits, ils y voient une remise en cause de leur
action, de leur légitimité. Ils résistent aux économies qui peuvent les démotiver.
La troisième est politique : les économies n’ont pas d’effets positifs immédiats,
elles peuvent même entraîner une certaine dégradation durant la période d’adap-
tation.

c) La réalité des économies


– La position de la doctrine : selon les observateurs, des économies à hauteur de
10 % restent possibles. R. Fauroux rappelle que le Haut Conseil à l’intégration
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La problématique des orientations politiques

faisait triple emploi avec d’autres organisations. J. Marseille évoque une étude
de l’Inspection générale portant sur cinq académies et évaluant à 4 % le sur-
nombre des enseignants, soit 16 800 emplois et un surcoût de 4 milliards.
– Les choix à l’étranger : l’étranger peut donner des exemples significatifs. Les
États-Unis ont voté 40 Mds de dollars d’économies sur cinq ans dans les pro-
grammes sociaux Medicare et Medicaid ! Le Canada est parvenu en moins de
dix ans à réduire de moitié le poids de sa dette revenu à 37 % du PIB en ampu-
tant d’un quart le budget de la défense et les effectifs du ministère des Trans-
ports. Dans le même délai la Suède est revenue à l’équilibre budgétaire en
comprimant ses actions militaires.
– Les choix français : lors d’un colloque M. J.-F. Copé a donné quelques exem-
ples : la rationalisation des achats (pour le Minefi, 50 M d’économies pour
2005) ; l’externalisation de certaines missions auprès de prestataires privés (for-
mation des pilotes d’hélicoptères pour le ministère de la Défense) ; gestion per-
formante du patrimoine immobilier (cessions à hauteur de 850 M en 2005). Ce
mouvement sera soutenu par des conférences d’économies structurelles pour
dégager des marges de manœuvre. Les audits montrent que 500 emplois pour-
raient être économisés pour l’organisation des examens à l’éducation nationale,
que le recours à la téléprocédure sur les dossiers d’aides agricoles permettrait de
réduire les coûts de traitement de 35 %, que le prix moyen d’analyse d’une
empreinte génétique pourrait être divisé par cinq (de 300 à 60 €), que si 10 mil-
lions de personnes télédéclaraient leur impôt, 750 emplois seraient économisés...

B. Le contenu
Il est le fruit d’une constance (1°) et d’une persévérance (2°).

1 o La constance
L’horizon qui s’impose désormais est pluriannuel. Les finalités des programmes
et des actions sont stables dans le temps. La durée de vie d’un objectif doit
être suffisante pour permettre de constater et d’analyser les effets des politiques
publiques. Elle doit donc au minimum égaler la durée de l’horizon retenu pour
la valeur cible qui lui est associée. En effet, pour chaque objectif une cible de
résultat doit indiquer la valeur qu’atteindra l’indicateur de mesure des résultats
dans un délai déterminé qui peut aller de un à trois, voire cinq ans.

2 o La persévérance
Elle se manifeste par une exclusion : le budget d’objectifs (a) et une option : le
budget de résultats (b).

a) L’exclusion : le budget d’objectifs


Contrairement à une idée parfois reçue, la LOLF ne promeut pas une législation
par objectifs, c’est-à-dire un budget qui consisterait à discuter des objectifs et
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Des finances publiques classiques aux finances publiques contemporaines

des valeurs cibles souhaitées puis à déterminer les moyens financiers nécessaires.
Cette construction est écartée pour deux raisons. Tout d’abord, le budget de
l’État s’élabore sous contrainte d’une enveloppe globale ; la répartition des dota-
tions entre programmes s’effectue au sein d’un montant global prédéterminé en
fonction du contexte macroéconomique et de la situation générale des finances
publiques (voir infra). De plus, le lien entre la dotation budgétaire et le niveau
de performance n’est pas automatique : une progression des résultats socio-
économiques ou de la qualité du service rendu peut se réaliser à moyens
constants par une amélioration des modalités de mise en œuvre des crédits ou
une meilleure allocation des crédits.

b) L’option : le budget de résultats


La recherche et la mesure de la performance doivent permettre d’orienter la
gestion vers les résultats afin d’améliorer l’efficacité de la dépense publique. L’in-
térêt de la performance se situe principalement dans la phase de gestion des
crédits. La détermination des valeurs cibles à atteindre a lieu en aval de la défini-
tion des enveloppes budgétaires : la mesure de la performance permet d’informer
le Parlement sur les résultats recherchés, d’orienter le pilotage des services vers
l’atteinte de ces objectifs et d’informer le Parlement des résultats effectivement
obtenus. L’intérêt de la performance peut aussi permettre de fonder les décisions
stratégiques. Ainsi l’observation et l’analyse des résultats peuvent conduire à
revoir les modalités de mise en œuvre, à accroître ou à réduire les moyens. De
mauvais résultats doivent-ils amener à réduire les moyens ou à les accroître ?
Ceci relèvera toujours d’un choix politique à partir des explications précises
sur les résultats constatés. C’est également l’option des autres pays développés :
Government Performance and Results Act de la loi américaine du 3 août 1993,

.
Royaume-Uni, Suède, Italie, Pays-Bas...

§ 2 Les caractères du budget


Trois traits se détachent : il se veut stratégique (A), performant (B) et réforma-
teur (C).

A. Le budget est stratégique


Ceci découle des orientations (1°) et des implications (2°).

1 o Les orientations
Dans sa circulaire du 21 janvier 2005 relative à la préparation du projet de loi
de finances pour 2006, le Premier ministre écrivait : « La procédure budgétaire
devra réserver une place primordiale aux travaux sur la stratégie ». Aussi le guide
méthodologique de la performance affirme-t-il : « La définition d’une stratégie
est une étape préalable à la définition des objectifs et indicateurs ». En l’absence
d’une réflexion stratégique il est difficile de définir les priorités. La stratégie
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La problématique des orientations politiques

retenue doit être présentée de manière synthétique en structurant autour de


quelques orientations les objectifs qui la concrétisent. Le cercle vertueux est
donc : stratégie, objectifs, indicateurs de performance. La stratégie se décline en
objectifs et s’inscrit dans une perspective pluriannuelle. Elle fonde le choix des
priorités de l’action publique sur un diagnostic d’ensemble de la situation du
programme tenant compte de ses finalités d’intérêt général, de son environne-
ment, des attentes exprimées, des moyens disponibles. Elle est présentée dans les
projets annuels de performance joints au projet de loi de finances de l’année et
mesurée dans les rapports annuels de performance joints au projet de loi de
règlement. Comme le budget n’est pas le seul document stratégique, il faut qu’il
soit corrélé avec les autres documents de performance : lois de programmation,
stratégies ministérielles de réforme, contrats de performance notamment.
La stratégie devra intégrer de plus en plus la qualité de la dépense publique au
regard de la croissance et de l’emploi : le paiement des intérêts de la dette n’a
aucun intérêt économique, les dépenses de retraite et de fonctionnement ont un
impact positif si elles restent modérées, les dépenses d’indemnisation du chô-
mage, de logement, de la famille, de lutte contre l’exclusion ont un effet positif
si elles ne sont pas trop élevées sinon elles peuvent générer des désincitations à
l’emploi, les dépenses d’éducation, de santé, de recherche, d’investissement sont
toujours positives (rapport de la commission de Bruxelles de 2002).

2 o Les implications
Les objectifs stratégiques expriment de manière concrète et mesurable les perfor-
mances. Les objectifs opérationnels sont la traduction au niveau des services des
objectifs stratégiques des programmes. Tantôt ils sont la déclinaison territoriale
et sectorielle, tantôt ce sont des objectifs de production d’activité ou de moyens
qui concourent à la réalisation des objectifs stratégiques, tantôt ce sont des objec-
tifs locaux cohérents qui prennent en considération les spécificités du service.
C’est aux responsables de programme et aux responsables des budgets opération-
nels de programme (BOP) qu’il incombe de définir, chacun à leur niveau, les
stratégies, les objectifs et les indicateurs de performance des politiques publiques
dont ils sont chargés.

B. Le budget est performant


La performance conduit à s’intéresser non pas tellement aux faits de l’adminis-
tration qu’à ses effets. Ceci dissocie une information non essentielle (1°) et essen-
tielle (2°).

1 o L’information non essentielle


Le processus de production d’une administration est l’enchaînement logique qui
décrit la façon dont elle transforme des ressources ou moyens, par le biais des
activités, en produits ou biens ou services rendus. Ceci permet d’élaborer des
objectifs dits intermédiaires i.e. des objectifs qui se situent en amont de cette
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Des finances publiques classiques aux finances publiques contemporaines

chaîne de production des services publics par apport aux résultats socio-écono-
miques, à la qualité du service ou à l’efficience. Ces objectifs intermédiaires sont
relatifs aux leviers d’action et sont de trois ordres : objectifs relatifs aux moyens
(volume ou taux de consommation, ou répartition de certains moyens) ; objec-
tifs relatifs aux activités (volume, répartition, mise en œuvre de certaines actions
ou de certains processus) ; objectifs relatifs aux produits (volumes, répartition de
certains produits).

2 o L’information essentielle
Elle est relative aux résultats : la productivité de l’administration. Ce sont les
objectifs de performance.
– Les objectifs d’efficacité socio-économique répondent aux attentes du citoyen :
ils visent à modifier l’environnement économique, social, écologique, sanitaire,
culturel... ils indiquent non pas ce que fait l’administration (ses produits) mais
l’impact de ce qu’elle fait (ses résultats socio-économiques). Pour la gendarmerie
il s’agit de l’amélioration du taux d’élucidation des enquêtes.
– Les objectifs de qualité intéressent l’usager qu’il soit externe (utilisateur d’un
service public) ou interne (services des autres programmes soutenus par le pro-
gramme support dans le cas de programmes de fonctions supports : fonctions
d’état-major et de gestion des moyens). Pour la police, il s’agira de l’amélioration
de l’accueil dans les commissariats.
– Les objectifs d’efficience de la gestion rencontrent les préoccupations du
contribuable. Ces objectifs tendent pour un même niveau de ressources à accueil-
lir les produits des activités publiques ou pour un même niveau d’activité à
nécessiter moins de moyens. L’efficience est un rapport entre les résultats et les
moyens alors que l’efficacité est un rapport entre les objectifs et les résultats.
Pour la police et la gendarmerie, ces objectifs porteront sur l’optimisation de la
répartition des effectifs en fonction de l’évolution de la démographie et de la
délinquance. Tous ces objectifs doivent être mesurables grâce à un indicateur de
résultat chiffré et grâce à une valeur cible de cet indicateur à atteindre dans un
délai déterminé inférieur à cinq ans.
En un mot, le nouveau budget doit permettre de mesurer la performance des
administrations. Le problème n’est pas de savoir combien de moyens ont été
mobilisés mais s’il y a des résultats. La performance, c’est une action qui prouve
son efficacité ; c’est une action qui atteste de la qualité du service rendu ; c’est
une action économe et efficiente.

C. Le budget est réformateur


Le vote de la LOLF constitue un événement fondateur pour la réforme de l’État.
La LOLF est un catalyseur de la réforme de l’État. « Le changement de modèle
de budget fait apparaître la nécessité d’une réforme du cadre de la gestion
publique et plus largement d’une réforme de l’État. Il ne présuppose pas la
réforme de l’État mais l’induit » (A. Lambert). Un budget axé sur les résultats
implique une cascade d’interrogations et de réflexions sur les missions et struc-
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La problématique des orientations politiques

tures administratives. Certaines de ces missions ne peuvent-elles pas être délé-


guées ou abandonnées ? Certaines autres ne doivent-elles pas être renforcées ou
exercées différemment ? Les modes de gestion des ressources ne peuvent plus
être les mêmes : la déconcentration, la réduction du nombre de corps, la multi-
plication des passerelles d’une fonction publique à l’autre, d’un corps à l’autre,
la reconnaissance du mérite, la gestion prévisionnelle des postes, des emplois,
des carrières ne sont-elles pas inéluctables ? La mise en œuvre des missions (poli-
tiques publiques) et programmes (ensemble d’actions) appellera des révisions
dont on ne peut imaginer l’ampleur.

.§ 3 La procédure du budget
La novation intéresse l’exécutif qui devient un authentique gouverneur (A) et le
législatif un authentique acteur (B).

A. L’exécutif : un authentique gouverneur


Cette appellation de « gouverneur » renvoie bien entendu à la « nouvelle gouver-
nance financière » qu’entend insuffler la LOLF. Il s’agit donc d’une démarche
refondée (1°), d’une rupture consommée (2°) et de choix validés (3°).

1 o Une démarche refondée


Elle consiste à passer d’un gouvernement « demandeur » à un gouvernement
véritablement « gouverneur ». Pendant longtemps un « bon budget » était pour
tout ministre un budget qui augmente d’une année à l’autre. L’exemple haute-
ment symbolique, voire historique, a été donné par les ministres de la Culture
qui souhaitaient que leur budget atteigne 1 % du budget de l’État. Or on sait
qu’il est assez aisé d’y parvenir en modifiant l’adresse de certains crédits et en
les imputant de façon non rationnelle à tel ministère plutôt qu’à tel autre ou en
les prélevant sur tel ou tel établissement public. La LOLF devrait avoir pour effet
de rompre avec cette mauvaise habitude qui consiste à mesurer l’importance
d’une politique publique à la seule aune de la ressource qui lui est consacrée. Le
« bon budget » n’est pas un budget qui croît mais un budget qui permet de
réaliser des objectifs déterminés avec un montant de ressources minimal. C’est
celui qui caractérise une action efficace efficiente et économe des deniers publics.
C’est la fin de la culture de moyens : « un bon budget n’est pas un budget qui
progresse » mais « celui qui maximise le rapport résultats obtenus sur fonds
employés ».

2 o Une rupture consommée


La suppression de la distinction entre les services votés et les ressources nouvelles
devrait mettre fin à un processus de « sédimentation » de l’action de l’État qui
favorisait la progression de la dépense publique. Avec l’ordonnance de 1959, la
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Des finances publiques classiques aux finances publiques contemporaines

remise en cause des dépenses antérieures (services votés) constituait une excep-
tion à la règle déterminante de reconduction des dépenses passées. Les budgets
étaient des budgets de reconduction où les services votés constituaient « une
véritable mainmorte ». La LOLF devrait éviter que les ministres se focalisent sur
des mesures marginales pour se concentrer sur les mesures capitales que sont les
atteintes des objectifs annoncés. La discussion budgétaire a vocation à devenir
un exercice annuel de remise en cause des dépenses afférentes aux différentes
politiques publiques. En d’autres termes, la LOLF devrait conduire à ce que les
« effets d’annonce » soient désormais des « annonces suivies d’effets ». L’accultu-
ration de la LOLF au niveau ministériel sera acquise lorsqu’un ministre sera
« démissionné » pour... performance insuffisante i.e., pour résultats trop faibles !
C’est le prix du passage d’une responsabilité de conformité – respect des règles
de droit – à une responsabilité de performance ! La Nouvelle-Zélande a su parer
à cet « excès » en abritant le ministre et en dissociant la conception et la réalisa-
tion d’une politique. Le ministre « achète » une prestation à une agence dont il
a la tutelle et dont le gestionnaire est responsable devant lui du respect du cahier
des charges et de l’efficience dont il fait preuve dans la production de cette
prestation. Comme il n’est pas possible de concevoir qu’une liberté de gestion
ne s’appuie pas sur une responsabilité de gestion, il n’est pas possible de ne pas
appliquer une sanction à un programme mal géré i.e. dont les objectifs ne sont
pas atteints et dont la gestion est inefficiente. Il faudra bien se faire à cette
nouvelle réalité si l’on veut que la LOLF soit autre chose qu’une belle construc-
tion intellectuelle rationnelle.

3 o Des choix validés


Les choix arrêtés par le gouvernement bénéficient d’une triple validation sous le
contrôle du Parlement : des objectifs affichés (a), des actions justifiées (b), des
informations certifiées (c).

a) Des objectifs affichés


Le budget s’articule en 2006 autour de 34 missions correspondant aux grandes
politiques publiques de l’État, de 133 programmes représentant leur cadre de
mise en œuvre et de 620 actions précisant l’utilisation des crédits. Les objectifs
déclinent les priorités politiques et reflètent toutes les dimensions de l’efficacité
de l’action de l’État. La pertinence de ces objectifs est une condition essentielle
du pilotage efficace de l’action de l’État. L’exercice de 2006 et les suivants per-
mettront de préciser leur définition et de mobiliser les acteurs sur leur réalisa-
tion. Le budget de 2006 comprend 690 objectifs et 1 400 indicateurs.

b) Des actions justifiées


Les dépenses sont réparties par actions dans le budget : elles sont également
suivies en exécution. L’identification à la fois en prévision et en exécution des
dépenses budgétaires par action, y compris les dépenses en personnel, constitue
un progrès fondamental dans la transparence du coût des politiques publiques
par rapport à la pratique antérieure. Chaque ministre justifie devant le Parlement
l’utilisation des crédits dont il a la responsabilité. La justification des crédits est
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La problématique des orientations politiques

désormais reliée à la présentation des actions et s’appuie sur une analyse du coût
unitaire mettant en regard l’activité et les moyens affectés. Au fil des ans, le
Parlement aura la perspective nécessaire pour des comparaisons utiles. Le débat
budgétaire sera enrichi, approfondi, technicisé en s’éloignant des intuitions, des
préperceptions traditionnelles.

c) Des informations certifiées


Le gouvernement a entendu pendant la période transitoire 2001-2006 se mettre
en mesure de certifier la qualité des informations transmises au Parlement en
créant un comité interministériel d’audit des programmes (CIAP). Ce comité a
pour mission d’auditer la qualité des informations et des analyses présentées
dans les projets et rapports annuels de performance associés aux programmes
ministériels. Ainsi au dialogue de gestion et de technique préparatoire doit succé-
der un dialogue institutionnel entre pouvoirs administratifs et un dialogue poli-
tique entre les acteurs de la vie politique.

B. Le législatif : un acteur effectif


Le Parlement sort de la « figuration » où les finances modernes l’avaient peu ou
prou cantonné. Il dispose désormais d’un pouvoir de décision renforcé (1°) et
d’un pouvoir de contrôle rénové (2°).

1 o Le pouvoir de décision renforcé


Le Parlement se voit investi d’un pouvoir de décision accru (a), précisé (b) et
d’un pouvoir de contestation recentré (c).

a) Un pouvoir de décision accru


Les illustrations de cette extension décisionnelle sont nombreuses. Le Parlement
se détermine sur le tableau de financement (définition et remboursement du
principal de la dette) et la capacité de financement de l’État (émission des
emprunts, bons du Trésor) (art. 34, I, 8°). Par ailleurs, il statue sur l’octroi de
garanties et fixe leur régime car il s’agit là d’une charge éventuelle qui peut
prendre des proportions considérables (art. 34, II, 5°). En outre, le Parlement
autorise l’État à prendre en charge les dettes de tiers (art. 34, II, 6°) : rappellera-
t-on que la reprise de la dette de 110 milliards de francs de la Sécurité sociale le
1er janvier 1994 comme le remboursement en 1993 aux entreprises de l’incidence
de la suppression de la règle du décalage d’un mois de la TVA pour 80 milliards
de francs avaient échappé au Parlement ? Le Parlement peut aussi arrêter les
modalités de répartition des concours de l’État aux collectivités territoriales.
C’est aussi lui qui se détermine sur le plafond de la variation nette de la dette
négociable d’une durée supérieure à un an (art. 34, I, 9°). Encore convient-il
que le plafond ait une valeur juridique telle qu’il contraigne le gouvernement à
en demander le relèvement dans une loi rectificative s’il ne peut la respecter
en raison d’une aggravation du déficit et d’une augmentation des besoins de
financement. En effet, le Conseil constitutionnel a décidé le 24 juillet 1991 que
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Des finances publiques classiques aux finances publiques contemporaines

le gouvernement doit déposer un projet de loi rectificative si les conditions de


l’équilibre économique et financier sont bouleversées. Enfin, lui seul peut per-
mettre de déroger à l’obligation de dépôt auprès de l’État des disponibilités des
collectivités territoriales et de leurs établissements publics et non plus le ministre
des Finances (art. 26, 3°).

b) Un pouvoir de décision précisé


Le Parlement s’est toujours prononcé sur les plafonds des dépenses de l’État
mais désormais il se prononce également sur les plafonds d’autorisations d’em-
plois (art. 34, I, 6°). En effet, les crédits ouverts sur le titre des dépenses de
personnel sont assortis de plafonds. De plus il ratifie les décrets établissant des
rémunérations pour service rendu sous peine de caducité (art. 4). Enfin, il décide
de l’affectation à une autre personne morale d’une ressource établie au profit de
l’État (art. 36).

c) Un pouvoir de contestation recentré


L’organisation de la loi de finances dans le « format LOLF » facilite les débats
davantage centrés sur les enjeux majeurs de finances publiques : évolution des
prélèvements obligatoires puisque l’article 52 fait obligation au gouvernement
de déposer un rapport sur leur évolution pour l’année en cours et les deux
années suivantes en vue de l’examen et du vote du projet de loi de finances et
de celui du financement de la Sécurité sociale. Ce sera aussi l’occasion de discuter
de l’évolution des emplois rémunérés par l’État. Il s’agit donc de consacrer plus
de temps aux grands enjeux qui engagent l’avenir voire l’hypothèquent plutôt
que de s’attacher à examiner le détail de dépenses dont le montant est parfois
symbolique. Ainsi pourra être atteint l’un des objectifs de la LOLF faire « des
lois de finances des outils efficaces de discussion et de pilotage du budget de
l’État, bref de réaffirmer toute la portée des lois de finances ».

2 o Un pouvoir de contrôle rénové


Au moins trois séries de dispositions vont dans ce sens. C’est un contrôle élargi
(a), enrichi (b), finalisé (c).

a) Un contrôle élargi
La LOLF distingue le contrôle et l’évaluation mais elle les associe au sein de la
mission de contrôle et d’évaluation (art. 57 4°). Dans son chapitre II « du
contrôle » inséré au titre V « de l’information et du contrôle des finances publi-
ques », elle dispose que « les commissions des finances suivent et contrôlent
l’exécution des lois de finances et procèdent à l’évaluation de toute question
relative aux finances publiques » ! Ceci intègre la politique budgétaire mais aussi
les politiques fiscales.

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La problématique des orientations politiques

b) Un contrôle enrichi
On peut relever un enrichissement interne aux pouvoirs publics avec les indica-
teurs de performance qui sont concernés à l’occasion de chacune des phases
parlementaires : au moment du débat d’orientation budgétaire (art. 48 LO), du
vote du projet de la loi de règlement (art. 54 LO), du vote du projet de loi de
finances de l’année (art. 51 LO). Il ne faudrait pas omettre l’enrichissement
externe assuré par la Cour des comptes : certification des comptes, réalisation
d’enquêtes à la demande des commissions des finances et dépôt de conclusions
dans les huit mois, transmission de rapports sur l’exécution de l’année antérieure
et sur les décrets d’avance.

c) Un contrôle finalisé
La LOLF (d’origine parlementaire) vise à donner une véritable signification à
l’examen du budget en permettant au Parlement de se prononcer sur les crédits
demandés en fonction des objectifs de politiques qu’ils sont censés soutenir et
de résultas obtenus. C’est la fin des votes à l’aveugle des moyens attribués aux
ministres pour y substituer une logique de financement de politiques publiques
clairement identifiées par leurs objectifs, leurs coûts et leurs résultats. La LOLF
devait permettre de mettre fin au « théâtre d’ombres » si fréquemment, et à bon
droit, dénoncé. Ce contrôle est facilité, comme on le verra, parce que le budget
est plus complet. Songe-t-on que les crédits font l’objet d’une triple présenta-
tion : politique avec les missions et programmes ; économique avec la ventilation
des crédits par titre (fonctionnement, transfert, investissement) ; juridique avec
les autorisations d’engagement et les crédits de paiement.

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Des finances publiques classiques aux finances publiques contemporaines

L’essentiel chapitre 1

Les finances publiques ont connu trois époques : l’une, classique, naît avec la
Restauration, l’autre, moderne, apparaît entre les deux guerres mondiales, la
dernière, contemporaine, découle de la LOLF.
Les finances publiques classiques se reconnaissent par leur doctrine : la limi-
tation des dépenses car l’État ne doit dépenser que ce qui est nécessaire ; ses
dépenses sont moins utiles que celles des particuliers et des entreprises privées,
l’équilibre du budget est l’autre composante qui en est la conséquence : l’excé-
dent comme le déficit sont condamnés. Elles se caractérisent par leurs principes
au service du parlementarisme et de la transparence : unité, universalité, spécia-
lité, annualité. Elles sont fondées sur le libéralisme qui est économique en raison
de l’influence du laisser-faire, laisser passer (neutralité) mais aussi politique et
parlementaire fondé sur les articles de la Déclaration de 1 789.
Les finances publiques modernes impliquent un changement de doctrine :
l’interventionnisme remplace la neutralité. Cet interventionnisme a une tech-
nique : le procédé autoritaire unilatéral (taxation) et guère de limites, surtout en
cas de crise économique et de guerre. Aujourd’hui les États préfèrent la régula-
tion à l’intervention testée pour son inefficacité par les économistes du Public
choice notamment. Les principes ont évolué : la sincérité, la lisibilité deviennent
plus que des préoccupations. Leur cadre s’internationalise : la concurrence fiscale
se développe non seulement au sein des États mais entre les États tandis que
l’UE favorise l’harmonisation fiscale (TVA unifiée sauf pour les taux) et budgé-
taire (pacte de stabilité et de croissance qui plafonne le déficit à 3 % du PIB).
Les finances contemporaines traduisent un rééquilibrage des pouvoirs du Par-
lement par rapport au gouvernement : les prérogatives de ce dernier sont sauve-
gardées, elles sont encadrées par une obligation d’informer au cours de l’exercice
budgétaire et par une obligation de rendre compte en fin d’exercice. La seconde
orientation est relative à la rigueur exigée lors de l’élaboration avec le souci des
économies mais aussi avec la prise en considération du cadre européen, de ses
contraintes. La troisième est relative à la recherche de l’efficacité, de la perfor-
mance avec trois comptabilités : budgétaire, générale, analytique.

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La problématique des orientations politiques

Sujets de concours Chapitre 1

– Attaché d’administration scolaire et universitaire


2000 : Finances publiques : moteur ou révélateur d’une politique
– Attaché des services déconcentrés
1978 : Les aspects économiques et sociaux du budget de l’État
– Inspecteur des affaires sanitaires et sociales
2002 : Quelle est l’influence de la construction européenne sur la politique
budgétaire financière de la France ?
– Inspecteur des douanes
2002 : Les conséquences de l’Union économique et monétaire sur la conduite
de la politique budgétaire
– Secrétariat général de l’Aviation civile
1974 : La politique budgétaire vous paraît-elle un moyen suffisant de contrôle
de la conjoncture ?

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chapitre

Les conséquences
2
structurelles
de cette évolution

Dès lors que le budget ne se borne plus à assurer le financement des services
publics administratifs traditionnels, les pouvoirs publics ont été amenés à
moderniser le processus (section 1) et à multiplier les procédés pour réviser les
décisions (section 2), et à évaluer les politiques publiques (section 3).

section 1
Moderniser la gestion
Après avoir rappelé le fondement de la modernisation budgétaire (sous-sec-
tion 1) on précisera son contenu (sous-section 2).

sous-section 1
Le fondement de la modernisation
Cette modernisation devrait découler de la LO du 1er août 2001 relative aux lois
de finances qui a bénéficié d’une élaboration par le pouvoir législatif • § 1,
d’une adhésion du pouvoir exécutif • § 2, et d’une confirmation du pouvoir
constitutionnel • § 3.

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.
La problématique des orientations politiques

§ 1 L’élaboration par le pouvoir


législatif
C’est le Parlement qui a rédigé (A) et adopté (B) ce texte.

A. La rédaction
Après 36 tentatives de réforme de l’ordonnance de 1959, M. Migaud rapporteur
général à l’Assemblée nationale dépose le 11 juillet 2000 une proposition de loi
organique faisant suite à un rapport d’un groupe de travail sur l’efficacité de la
dépense publique et le contrôle parlementaire « contrôler réellement pour
dépenser mieux et prélever moins » du 27 janvier 1999. Après avoir rédigé sa
propre proposition, le président de la commission des finances du Sénat négocie
le retrait de son texte contre la reprise dans le document des députés des « sept
piliers de la sagesse budgétaire ». Il s’agit selon M. Migaud de « permettre une
amélioration de la gestion publique et de mieux assurer l’exercice du pouvoir
budgétaire du Parlement ». Députés et sénateurs veulent « moderniser la gestion
publique en faisant des lois de finances des outils efficaces de décisions et de
pilotage du budget de l’État » et « rééquilibrer les pouvoirs dans le strict respect
de l’initiative gouvernementale et de l’interdiction pour le Parlement de dégrader
le solde du budget de l’État ». Fait notable, une commission spéciale a été consti-
tuée à l’Assemblée nationale pour étudier le texte. Cette procédure est d’autant
plus remarquable que l’ordonnance de 1959 a été élaborée exclusivement par le
gouvernement du Général de Gaulle.

B. L’adoption
Consulté par le gouvernement, le Conseil d’État a estimé le 21 décembre 2000
que la loi organique relative aux lois de finances devait être regardée comme
« relative au Sénat » dans la mesure où elle comporte des dispositions définissant
les règles relatives à la discussion et au vote des lois de finances qui sont indivi-
sibles des autres dispositions devant figurer dans la loi organique. En consé-
quence, la LO du 1er août 2001 a été adoptée dans les mêmes termes par les deux
assemblées i.e. par la majorité et l’opposition. On rappellera que l’ordonnance de

.
1959 n’a pas été soumise au Parlement mais au Conseil d’État pour avis.

§ 2 L’adhésion du pouvoir exécutif


Elle s’est traduite par l’engagement du gouvernement (A) et les encouragements
du président de la République (B).

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Les conséquences structurelles de cette évolution

A. L’engagement du gouvernement
Dès le début de l’an 2000, M. Jospin indiquait « nous sommes d’accord pour
revoir ces textes avec le Parlement afin que nos évaluations soient plus précises,
plus immédiates et que le débat puisse se faire sur les orientations, sur les choix,
en toute transparence ». Le comité interministériel sur la réforme de l’État a mis
sur pied, le 12 octobre 2000, un groupe de travail interministériel pour préparer
l’application de la réforme destinée à donner aux agents une plus grande liberté
et une plus grande efficacité dans la gestion des crédits à utiliser non plus dans
une logique de dépenses mais en fonction d’objectifs pour rendre compte de
leurs résultats. Il est à noter qu’aucun amendement gouvernemental n’a été
déposé !

B. L’encouragement du président
Pour M. Chirac « la transparence et le contrôle parlementaire, l’émergence d’une
logique d’objectifs prenant le pas sur les vieilles logiques de moyens seront de
puissants instruments de modernisation de l’action publique. Je souhaite que le
travail engagé par les deux assemblées débouche sur une réforme ambitieuse et
consensuelle » (5 janv. 2000). Partout ce sont des accords passés entre des sensi-
bilités différentes qui ont permis le succès de la réforme budgétaire. Aux États-
Unis, en 1993, le président Clinton a fait voter une loi déposée par l’opposition ;
en Grande-Bretagne malgré des changements de majorité, la démarche a tou-

.
jours été confirmée.

§ 3 La confirmation du pouvoir
constitutionnel
Celle-ci fait apparaître des conformités essentielles (A) et des non-conformités
vénielles (B).

A. Les conformités essentielles


•→ Le rang quasi constitutionnel de la LO
Depuis le 11 août 1960, une partie de la doctrine considérait que la « loi organi-
que » de 1959 avait une valeur quasi-constitutionnelle parce que si une disposi-
tion législative était contraire à cette ordonnance, elle était ipso facto contraire à
l’article 34 de la Constitution. Le 25 juillet 2001, le Conseil constitutionnel a
confirmé cette jurisprudence. Cette LO a donc une valeur supra-organique en
s’imposant aux lois ordinaires et aux lois organiques (19 juin 2001).

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La problématique des orientations politiques

•→ L’étendue de l’habilitation constitutionnelle au profit de la LO


L’article 34 (C) dispose que les « lois de finances déterminent les ressources et
les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi
organique » alors que l’article 47 (C) ajoute « le Parlement vote les projets de
loi de finances dans les conditions prévues par la loi organique ». Le Conseil
constitutionnel interprète ces dispositions de manière si large que la loi orga-
nique du 1er août 2001 peut aller à l’encontre de dispositions constitutionnelles
expresses. Ainsi, par exemple, il a accepté la constitutionnalité de l’article 39
(LO) qui renvoie le projet de loi de finances de l’année à la commission des
finances alors que l’article 43 (C) prévoit la compétence d’une commission spé-
ciale ou d’une des commissions permanentes. Il en va de même pour l’article 41
qui heurte l’article 47 (C) et surtout de l’article 47 dont la conformité avec
l’article 40 (C) n’était pas évidente. Il a admis que le terme « charge » de cet
article pouvait s’entendre par « mission » au sens de l’article 47 (LO). Ceci élargit
considérablement le droit d’amendement en matière financière : au sein d’une
mission dont le montant est fixé par le seul gouvernement, les parlementaires
peuvent réaliser des mouvements de crédits d’un programme à l’autre. La charge
est assimilée à la mission = unité de vote.

B. Les non-conformités vénielles


La Haute Juridiction s’est bornée à annuler deux dispositions dont l’une pré-
voyait qu’aucune loi ayant une incidence financière pour l’État ne peut être
publiée sans une annexe financière. Elle a été jugée contraire à l’article 10 (C)
selon lequel la promulgation de la loi par le président de la République vaut
ordre à toutes les autorités de la publier sans délai. De plus, elle a considéré que
la transmission par la Cour des comptes de son programme de contrôles aux
responsables des commissions des finances était de nature à porter atteinte à
l’indépendance de cette juridiction administrative garantie par les principes fon-
damentaux reconnus par les lois de la République depuis la loi du 24 mai 1872.

Conclusion
Parodiant M. Fabius qui en 1980 qualifiait l’ordonnance de 1959 de « texte de
conception technocratique et largement antiparlementaire » il est permis de voir la
LOLF comme un texte de « conception démocratique et largement parlementaire ».

sous-section 2
Le contenu de la modernisation
Selon l’exposé des motifs du rédacteur de la LOLF celle-ci est « articulée autour
de deux objectifs indissociables : permettre une amélioration de la gestion
publique et mieux assurer l’exercice du pouvoir budgétaire du Parlement ». On
voit donc qu’elle opère des choix politiques • § 2 et techniques • § 3 qui ne sont
pas sans liens avec des choix comparatistes • § 1.

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.
Les conséquences structurelles de cette évolution

§ 1 Les choix comparatistes


Depuis le début des années 90, la réforme budgétaire est à l’ordre du jour dans
les pays de l’UE et de l’OCDE. Ces réformes ont peu ou prou inspiré voire
influencé la réforme de la constitution budgétaire. On peut tenter d’isoler les
sources thématiques (A) et nationales (B).

A. Les sources thématiques


Elles sont de deux ordres : générales (1°) et spéciales (2°).

1 o Les sources générales


L’OCDE a caractérisé les sept dimensions institutionnelles qui sont nécessaires
pour une modernisation et une maîtrise de dépenses publiques : un cadre budgé-
taire à moyen terme, des hypothèses économiques prudentes, des techniques de
budgétisation descendantes, l’assouplissement du contrôle central des moyens,
l’accent mis sur les résultats, la transparence budgétaire, les méthodes modernes
de gestion financière. Bien que présentées séparément ces caractéristiques for-
ment un tout.

2 o Les sources spéciales


Elles ont trait pour l’essentiel au niveau du solde, aux éléments de nature à concou-
rir à la stabilité budgétaire. On prendra quatre exemples. L’Espagne a préparé à
partir de 2000 une loi qui est devenue « la loi de stabilité budgétaire » qui n’a abouti
formellement qu’en 2003. Les comptes doivent s’équilibrer ou afficher un excédent
à tous les échelons de l’administration (central, territorial, local, social) mais aussi
dans les entreprises et sociétés publiques. Les dépenses sont plafonnées et un fonds
pour éventualités (2 % des dépenses) a été créé pour couvrir les dépenses impré-
vues. Les déficits ne sont autorisés que dans des situations temporaires et excep-
tionnelles. Des plans d’un à deux ans pour établir l’équilibre doivent alors être
discutés aux Cortès. Quant à l’Allemagne, elle s’est dotée d’un « pacte de stabilité
interne » qui comporte une règle d’or : le déficit du budget fédéral ne doit pas
dépasser les dépenses fédérales d’investissement. Le gouvernement et les États doi-
vent voter des budgets équilibrés. Il n’y a pas de sanctions explicites. Le conseil
intergouvernemental de planification financière doit formuler des recommanda-
tions sur les moyens d’assurer la discipline et vérifier si les dépenses évoluent
conformément aux exigences du pacte de stabilité de l’UE. Quant à la Norvège elle
a décidé que le déficit structurel de l’administration centrale hors secteur pétrolier
doit atteindre 4 % du Fonds public pétrolier au cours du cycle. Un assouplissement
ou un resserrement durant le cycle est autorisé. En cas de non-respect des règles
dû aux circonstances exceptionnelles (forte réévaluation du capital du Fonds ou
révision statistique du déficit) les mesures correctrices s’étalent sur plusieurs
années. Aucune sanction n’est prévue. Au Royaume-Uni, en 1997, un code de sta-
bilité budgétaire voit le jour. Au cours du cycle économique le gouvernement
n’emprunte que pour investir et non pour financer des dépenses courantes. Une
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La problématique des orientations politiques

règle de l’investissement soutenable est dégagée : la dette nette en proportion du


PIB doit être maintenue stable au cours du cycle à un niveau prudent défini comme
un endettement inférieur à 40 % du PIB.

B. Les sources nationales


On en retiendra trois qui ont exercé une influence plus directe. Tout d’abord,
la Suède a fait le choix de la budgétisation patrimoniale en déterminant le coût
des services et en intégrant le coût de l’immobilier (loyer réel qui finance la
dotation aux amortissements). Une agence de la dette permet la prise en compte
du coût du capital pour les agences qui empruntent auprès d’elle les crédits
nécessaires à la réalisation de leurs investissements courants : le coût de la dette
est directement intégré dans les calculs de coûts. Parallèlement le choix du bud-
get de résultats a été acquis comme aux Pays-Bas, au Danemark, en Finlande.
L’influence du secteur privé se ressent aussi au Royaume-Uni. Ici on a allégé le
poids des services de l’État par des privatisations et la création d’agences gérées
selon les règles de la comptabilité d’exercice avant d’introduire la comptabilité
de ressource. En 1986, les responsables sont invités à fixer les priorités, à gérer
les ressources, à contrôler les performances, à évaluer régulièrement les résultats.
En 1998, chaque ministère a dû passer en revue ses dépenses, engager une
réflexion sur leur utilité véritable, présenter, expliquer ses objectifs et s’engager
à des résultats. Le contrôle du chancelier de l’Échiquier a abandonné le contrôle
de régularité au profit d’un examen périodique et précis des résultats et de la
gestion des dotations ministérielles. Enfin, les États-Unis se sont dotés en 1993
d’un système de gestion par la performance. Des expérimentations ont eu lieu
dans des agences pilotes. Depuis 2000, chaque agence doit remettre un bilan
annuel de mise en œuvre du plan de performance et trouver les mesures pour
pallier l’échec de certains objectifs. L’absence de contrôles a priori est compensée
par le poids des contrôles a posteriori.

.§ 2 Les choix politiques


Ce texte comme tant d’autres s’inscrit en réaction contre le précédent (l’ordon-
nance de 1959), il se caractérise par la lutte contre l’inégalité institutionnelle (A),
l’inefficacité administrative (B), l’opacité technocratique (C). Il s’agit de donner
« du sens » à la gestion budgétaire.

A. La lutte contre l’inégalité institutionnelle


Déjà l’exposé des motifs de la proposition de loi organique du groupe socialiste du
14 mai 1980 exprimait le souci de « restaurer le rôle du Parlement en matière de
lois de finances ; d’éviter les abus des pratiques gouvernementales, de renforcer le
contrôle parlementaire ». De son côté la commission des finances du Sénat dans son
rapport du 10 octobre 2000 « Doter la France d’une nouvelle constitution financiè-
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Les conséquences structurelles de cette évolution

re » préconisait de « rééquilibrer les pouvoirs en matière de finances publiques dans


le strict respect de l’initiative gouvernementale et de l’interdiction pour le Parlement
de dégrader le solde du budget de l’État ». La LOLF reprend et étend ces préoccupa-
tions en atténuant l’inégalité inéluctable entre le gouvernement et le Parlement par
deux phénomènes convergents : le double monopole gouvernemental est encadré
(1°) et la double responsabilité parlementaire est renforcée (2°).

1 o L’encadrement du double monopole gouvernemental


Le monopole gouvernemental est encadré par la suppression ou limitation des
abus antérieurs : qu’il s’agisse de l’élaboration (a) ou de l’exécution (b).

a) L’encadrement en matière d’élaboration


L’arbitrage des dépenses et des recettes reste une prérogative exclusive du gou-
vernement mais la situation lui est désormais moins favorable que sous l’ordon-
nance de 1959. C’en est fini du pilotage automatique avec une reconduction des
services votés (plus de 90 % des crédits). Désormais prévaudra l’appréciation
qualitative de la dépense. La préparation n’est plus aussi administrative, elle est
très politique et quelque peu partagée avec le Parlement. Avec la tenue en
juin 2003 du débat d’orientation budgétaire pour 2004 « la boucle a été bouclée »
pour la première fois en conformité avec les dispositions de la LOLF. En effet,
à l’automne 2002, l’année budgétaire a commencé avec l’examen du projet de
loi de règlement pour 2001, elle s’est poursuivie avec la tenue du premier débat
sur les prélèvements obligatoires, puis ont été examinés le projet de loi de finan-
cement de la Sécurité sociale pour 2003 et le projet de loi de finances pour
2003 sans oublier la seconde loi de finances rectificative de 2002. Le « chaînage
vertueux » qui lie N-1, N et N +1 est en place. C’est en juin 2007 lors du débat
d’orientation qu’il pourra donner tous ses fruits : le chaînage formel deviendra
réel en permettant alors au Parlement d’exploiter les informations produites sur
l’exécution du budget de 2006 dans la perspective de la préparation de 2008.

b) L’encadrement en matière d’exécution


Ici encore l’exclusivité de l’intervention gouvernementale est confirmée mais la
LOLF a entendu « restaurer toute sa portée à l’autorisation budgétaire accordée
par le Parlement ». Ainsi certaines procédures permettant au gouvernement de
remettre en cause les dispositions votées sont supprimées : tel est le cas des crédits
provisionnels. D’autres procédures sont encadrées : les crédits évaluatifs, les crédits
globaux, les décrets d’avance, les virements, les transferts, les annulations, les majo-
rations de crédits d’un compte d’affectation spéciale. N’est-il pas révélateur qu’une
autre majorité ait ajouté via la loi du 12 juillet 2005 qu’est joint au projet de loi de
finances « une présentation des mesures envisagées pour assurer en exécution le
respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement,
indiquant en particulier, pour des programmes dotés de crédits limitatifs, le taux
de mise en réserve prévu pour des crédits ouverts sur le titre des dépenses de per-
sonnel et celui prévu pour les crédits ouverts sur les autres » ? Dans tous ces cas le
Parlement est associé à l’exécution via des procédures d’information, de consulta-
tion mais plus fréquemment de communications et de publications.

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La problématique des orientations politiques

2 o Le renforcement de la double responsabilité parlementaire


La responsabilité parlementaire est renforcée par la suppression des limites qui
enfermaient jusque-là le Parlement en matière d’adoption (a) et de contrôle (b).

a) Le renforcement en matière d’adoption


Ceci résulte d’un triple phénomène :
– L’extension du domaine des interventions : on note des réintégrations dans le
champ parlementaire : telles les « taxes parafiscales » qui, en fait, disparaissent ;
on relève surtout des intégrations : garanties accordées par l’État, reprises de
dettes d’organismes publics, tableau de financement de la trésorerie, variation
nette du plafond de la dette négociable, évaluation par la loi de finances des
recettes des fonds de concours : estimation par programme du produit des fonds
de concours et prise en compte dans l’article d’équilibre des recettes des fonds
de concours et des dépenses y afférant.
– La multiplication du nombre des interventions : un vote d’ensemble pour les
évaluations de recettes, un vote des crédits par mission, un vote unique sur le
plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État, un vote par compte
spécial (et non plus par catégorie de comptes spéciaux) et par budget annexe
des crédits ou des découverts.
– La modification des modalités des interventions : le pouvoir d’amendement
est étendu aux 132 programmes du budget général.

b) Le renforcement en matière de contrôle


Ceci résulte notamment d’une triple évolution :
– L’obligation de déférer à une convocation : les personnes dont l’audition est
jugée nécessaire par les responsables des commissions des finances doivent s’y
soumettre ; obligation de communiquer tous les renseignements et documents
d’ordre financier et administratif sollicités par les rapporteurs spéciaux sauf
secret défense, médical ou d’instruction.
– L’interdiction de se retrancher derrière le secret professionnel en cas d’audition.
– L’autorisation de mener toutes investigations sur pièces et sur place et audi-
tions pour suivre et contrôler l’exécution des lois de finances ou procéder à
l’évaluation de toute question relative aux finances publiques.

B. La lutte contre l’inefficacité administrative


La recherche de l’efficacité de la dépense publique médite l’expérience des
« blancs » (1°) et prolonge les expérimentations (2°).

1 o La méditation de l’expérience des « blancs »


Ersatz de l’effort de rationalisation des choix budgétaires issus du « planning
programming budgeting system » les budgets de programme dits « blancs budgé-
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Les conséquences structurelles de cette évolution

taires » ont été mis en œuvre à partir de 1979. Il s’agissait de favoriser la prise
de décision en établissant une corrélation entre le niveau des moyens et les
objectifs poursuivis ; d’éclairer le vote du budget par la définition d’objectifs
annuels et pluriannuels ; d’assurer un meilleur contrôle de l’efficacité de la
dépense en prenant en compte les résultats obtenus, d’améliorer la gestion des
services par l’affirmation de leurs responsabilités en matière de résultats, de coût
de leurs activités. En dépit de leur intérêt seul avait survécu de façon épisodique
le budget programme du Minefi.

2 o La prolongation des expérimentations


Dès le 30 juin 1998 le rapport « Le système financier de l’État en question.
Situation d’urgence ? » préconisait une nomenclature par objectifs. Quant au
Minefi, il avait mis en place un système de contrats d’objectifs et de moyens
qui concernait la Direction générale des impôts et la Direction des relations
économiques extérieures : les objectifs poursuivis dans le cadre de leurs missions
étaient indiqués ; les résultats acquis et attendus étaient explicités à partir de
données quantitatives et qualitatives précises ; la traduction budgétaire de ces
éléments était clairement mentionnée. On trouve là le socle de la LOLF qui
présente les crédits en mission qui forment « un ensemble de programmes
concourant à une politique publique définie » et des programmes qui constituent
le cadre d’exécution du budget (art. 7). Chaque programme est accompagné
d’un projet annuel de performances (PAP) présentant les coûts associés aux
actions, les objectifs poursuivis, les résultats obtenus et attendus pour les années
à venir. Ainsi pour le programme de sécurité routière, un des objectifs est de
réduire le nombre d’accidents et de tués sur la route. La cible à l’horizon 2010
est de limiter à 4 255 le nombre de tués. La valeur de cet indicateur pour 2006
est de 5 255. De manière symétrique, dans le projet de loi de règlement sera
joint au programme un rapport annuel de performance (RAP). Il tiendra compte
des résultats obtenus et identifiera l’écart avec ceux attendus.

C. La lutte contre l’opacité technocratique


La LOLF entend assurer simultanément la condamnation de la culture de la
dissimulation (1°) et la promotion de la culture de l’information (2°).

1 o La condamnation de la culture de la dissimulation


Les responsables de Bercy ont tous admis cette réalité : « Dans la tradition du
ministère des Finances il existe une certaine culture du secret. Nos sujets sont
délicats et notre citadelle de Bercy est un symbole de ce que sont nos finances »
(P. Gisserot) ; « Les notes d’exécution donnent lieu à une information du
ministre. Le Parlement n’est pas toujours informé des évolutions » (C. Blan-
chard-Dignac) ; « La culture du secret est quelque chose dont mon opinion per-
sonnelle et l’analyse que l’on peut avoir de l’évolution de la société montrent
que ce n’est plus tenable et que c’était souvent indu. Nous avons en permanence
le mot “ confidentiel ” sur un certain nombre de choses qui ne le sont pas » (T.
Bert). Le meilleur exemple d’informations retenues est donné par la « cagnotte ».
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La problématique des orientations politiques

Le rapport du Sénat. « En finir avec le mensonge budgétaire » a démontré qu’il


y avait eu dissimulation volontaire des plus-values fiscales et de l’amélioration
très significative du déficit par le gouvernement Jospin jusqu’à la fin de l’année
1999, alors qu’à la mi-année le ministre des Finances et son cabinet avaient été
à plusieurs reprises et par divers canaux alertés de cette nouvelle situation budgé-
taire. C’est avec des pratiques de ce type que la LOLF a voulu rompre.

2 o La promotion de la culture de l’information


Il semble que l’on puisse ramener les orientations de la LOLF en ce domaine à
trois :
– La multiplicité des informations : on se bornera à relever que le projet de loi
de finances de l’année est accompagné de 6 types d’annexes explicatives sans
compter les annexes générales et le projet de loi de règlement de 7 ! De plus,
toute modification de l’autorisation parlementaire en cours d’exécution est
accompagnée de notification au Parlement.
– L’utilité des informations : les informations reçues par les commissions des
finances sont destinées à permettre une réaction de leur part – très souvent un
débat. En particulier, le Parlement est destinataire de trois documents relatifs à
la stratégie économique et financière de l’État : le traditionnel rapport écono-
mique social et financier est enrichi, il comporte notamment les perspectives
d’évolution pour les quatre années à venir des recettes, des dépenses et du solde
de l’ensemble des administrations publiques (art. 50) ; le rapport sur l’évolution
des prélèvements obligatoires pour les deux années suivantes peut donner lieu à
débat devant chacune des assemblées (ce qui est devenu la tradition) (art. 52) ;
le rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des
finances publiques qui peut lui aussi donner lieu à débat devant chaque assem-
blée : le DOB (art. 48).
– La nécessité des informations : de façon plus feutrée on peut considérer que
cette préoccupation a inspiré l’article 59. Celui-ci dispose que si des renseigne-
ments ne peuvent être obtenus par la mission de contrôle et d’évaluation dans
un délai raisonnable les présidents des commissions des finances peuvent
demander à la juridiction compétente (en fait le Conseil d’État) de faire cesser

.
cette entrave sous astreinte.

§ 3 Les choix techniques


Pour l’essentiel on peut distinguer deux options majeures : une comptabilité
décisionnelle (A) et une pluriannualité réelle (B).

A. Une comptabilité décisionnelle


La LOLF entend passer d’une comptabilité insuffisante (1°) à une comptabilité
pertinente (2°).

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Les conséquences structurelles de cette évolution

1 o La disparition d’une comptabilité insuffisante


Tant les sénateurs que les députés ont dénoncé en 1999 et 2000 les faiblesses de
la comptabilité de caisse qui privilégie le suivi des opérations budgétaires. Avant
la LOLF, l’État n’avait ni compte de bilan ni raisonnement en termes d’actif et
de passif. Il ne disposait ni de comptabilité patrimoniale, ni de comptabilité
d’engagement, ni de comptabilité analytique : ses prévisions ignoraient les
notions d’amortissement et de provision. Lorsque des investissements étaient
effectués, le fonctionnement n’était guère prévu, le renouvellement n’était pas
envisagé et l’amortissement ignoré. Un haut fonctionnaire constatait : « Un cer-
tain nombre de provisions qui sont des provisions dont l’absence dans un bilan
bancaire entraînerait l’incarcération quasi immédiate de l’ensemble des respon-
sables ne sont jamais passées ».

2 o L’apparition d’une comptabilité pertinente


Le rapport de la Mission comptabilité patrimoniale du 30 juin 1998 a ouvert la
voie à une réforme attendue parce que déjà mise en œuvre dans les collectivités
territoriales, à la Sécurité sociale et à l’étranger. La comptabilité budgétaire fon-
dée sur les encaissements et décaissements a été maintenue mais elle est prolon-
gée par une comptabilité générale fondée sur les droits constatés ou système
d’exercice et par une comptabilité analytique destinée à analyser les coûts des
différentes actions engagées dans le cadre des programmes. Le rapprochement de
la comptabilité publique avec la comptabilité privée est acquise. Ainsi la première
répond-elle aux mêmes exigences d’exhaustivité, d’image fidèle de la situation
financière de l’État. Elle offre une aide à la gestion efficace de l’argent public.
Au 1er janvier 2006 le bilan d’ouverture a présenté les immobilisations contrôlées
par l’Etat. Ceci a impliqué d’identifier et de recenser les actifs, de les évaluer,
puis de mettre en œuvre les procédures de suivi comptable. S’agissant des biens
immobiliers, 26 ont été recensés pour un montant de 33 Mds€. Ainsi a été
fiabilisé l’inventaire physique inscrit au tableau général des propriétés de l’État.
Le même travail se poursuit en 2006 pour les autres immobilisations corporelles.
Toutes ces mesures permettront de conjuguer la qualité des informations comp-
tables et le suivi des autorisations parlementaires d’autant que la Cour des comp-
tes certifiera les comptes en 2007 à l’instar du National Audit Office en Grande-
Bretagne.

B. Une pluriannualité réelle


Ici encore la LOLF entend réagir et inscrire la gestion budgétaire dans la durée en
passant de l’hostilité larvée à la pluriannualité (1°) à sa recevabilité affirmée (2°).

1 o De l’hostilité larvée à la pluriannualité...


Cette frilosité antérieure à la LOLF s’est exprimée dans l’ordonnance de 1959
(a) et dans la loi du 24 janvier 1994 (b).

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La problématique des orientations politiques

a) La quasi non-admission de la pluriannualité dans l’ordonnance de 1959


Les dérogations au principe de l’annualité figuraient dans l’article 2 de l’ordon-
nance : « seules les dispositions relatives à l’approbation de conventions finan-
cières, aux garanties accordées par l’État, à la gestion de la dette publique ainsi
qu’à la dette viagère, aux autorisations d’engagement par anticipation ou aux
autorisations de programme peuvent engager l’équilibre financier des années
ultérieures ». En pratique, la pluriannualité a été limitée à des dépenses spéci-
fiques : les engagements internationaux de la France, la gestion de la dette et à
certaines procédures : les autorisations de programmes restreintes aux dépenses
d’investissement.

b) L’inapplication de la pluriannualité de la loi de 1994


Pour la mise en œuvre d’une stratégie budgétaire de moyen terme en application
des critères de convergence de Maastricht pour l’Union économique et moné-
taire a été adoptée la loi du 24 janvier 1994 d’orientation quinquennale relative
à la maîtrise des finances publiques. Elle était accompagnée d’un rapport sur les
orientations budgétaires. Elle disposait que chaque projet de loi de finances
devait être présenté avec un « rapport présentant une projection quinquennale
du budget de l’État pour l’année du projet de loi de finances et les années
suivantes ». En fait elle n’a pas eu de suite...

2 o ...à sa recevabilité affichée par la LOLF


L’obligation pour la France de présenter « des programmes de stabilité plurian-
nuels » dans le cadre de la construction européenne ainsi que la volonté de
concilier finances modernes et gestion moderne ont conduit le législateur orga-
nique à accueillir pleinement la pluriannualité à côté du principe traditionnel de
l’annualité. Cette consécration vise les projections (a) et les réalisations (b).

a) Les projections pluriannuelles


La LOLF comporte à cet égard trois séries de dispositions : le rapport sur la
situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation
pour au moins les 4 années suivant celle du dépôt du projet de loi de finances
initiale (art. 50) ; le rapport sur l’ensemble des prélèvements obligatoires pour
l’année en cours et les 2 années suivantes (art. 52) ; l’impact de chacune des
dispositions d’un projet de loi de finances affectant les ressources ou les charges
de l’État pour l’année considérée et, le cas échéant, les années suivantes (art. 55).

b) Les réalisations pluriannuelles


Le projet annuel de performances exprime notamment pour chaque programme
les performances obtenues les années passées et attendues dans les années à venir
(PAP). Il comporte des valeurs cibles ou valeurs de résultats qui désignent ex
ante les valeurs définies que doivent atteindre les indicateurs de résultat dans un
délai déterminé d’un à cinq ans pour attester de la réalisation de l’objectif fixé
De plus, les autorisations d’engagement sont reportables sans limite alors que le
report des crédits de paiement est également possible dans la limite de 3 %
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Les conséquences structurelles de cette évolution

(art. 15 LO). Enfin, la réforme comptable prend cette dimension en considéra-


tion en établissant un hors bilan exhaustif et en appliquant les concepts d’amor-
tissement et de provision qui donneront des informations sur les charges futures,
éventuelles ou certaines.

section 2
Réexaminer les décisions
budgétaires
Juges • § 1, gouvernement • § 2 s’attachent au meilleur usage des fonds publics.

.§ 1 Le réexamen par le juge


Il n’est pas tout à fait excessif d’écrire que le juge administratif (A) et le juge
financier (B) comme ses organismes associés (C) mènent une authentique poli-
tique financière.

A. Le juge administratif
On ne relève pas suffisamment les choix du juge administratif en matière finan-
cière. L’examen du contentieux réserve de ce point de vue quelques surprises.
Tantôt le Conseil d’État favorise les économies. Il a ainsi rejeté un recours pour
excès de pouvoir contre l’arrêté du ministre de la Défense autorisant l’adminis-
tration des subsistances militaires à fournir du pain aux établissements péniten-
tiaires qui s’approvisionnaient antérieurement dans des boulangeries privées.
L’arrêt Société Unipain du 29 avril 1970 précise : « L’extension des fournitures,
motivée par des raisons d’économie, est conforme à l’intérêt général. » Tantôt,
le Conseil d’État interdit des dépenses exagérées. Par son arrêt Grassin du
26 octobre 1973, il a nié l’utilité publique de la création d’un aérodrome pour
une commune de 1 153 habitants, en se fondant notamment sur le coût de
l’opération « hors de proportion avec les ressources financières de la commune ».
Tantôt, il manifeste une réelle compréhension pour les décisions dont les
mobiles sont financiers. Pour réduire le déficit des abattoirs de la Villette, cer-
taines sociétés avaient obtenu des avantages relatifs aux marchandises qu’elles
pouvaient vendre à Rungis. La société Leroi et Lardereau estimait qu’il y avait
eu détournement de pouvoir. Le 26 janvier 1973, la Haute Juridiction a jugé que
chercher à réduire le déficit, c’est poursuivre un but d’intérêt général. Il est vrai
que dans son arrêt Kaufman and Broad du 15 décembre 1976, elle a considéré
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La problématique des orientations politiques

que l’intérêt financier d’une commune n’était pas un intérêt général justifiant
les atteintes portées par une dérogation en matière d’urbanisme (1).

B. Le juge financier
La contribution de la Cour des comptes mais aussi des chambres régionales des
comptes à la chasse au « gaspi » des deniers publics revêt deux aspects : l’un est
direct (1°), l’autre indirect (2°).

1 o La contribution directe de la Cour des comptes


La Cour intervient sur l’efficacité de la dépense par le contrôle de la gestion (a)
et la certification des comptes (b).

a) Le contrôle de la gestion
La Cour des comptes est chargée du contrôle de la gestion qui se fonde sur trois
dispositions textuelles. L’article 1er de la loi du 22 juin 1967 relative à la Cour
dispose qu’elle s’assure du « bon emploi des crédits, fonds et valeurs », tandis
que son article 10 ajoute qu’elle « procède aux enquêtes qui lui sont demandées
par les commissions de finances du Parlement sur la gestion des services ou
organismes qu’elle contrôle ». L’article 28 du décret du 28 septembre 1968 pré-
cise qu’elle « procède à la vérification des pièces justificatives des opérations de
l’État pour assurer le contrôle budgétaire et de gestion ». Dans le préambule de
son rapport de 1988, elle a rappelé sa conception de ce contrôle et attiré l’attention
sur quelques lacunes, anomalies particulièrement graves : la Cour est « ainsi
conduite, au-delà du contrôle de régularité, à examiner les conditions de fonc-
tionnement des services et établissements publics en se plaçant sur le plan de
l’efficacité de leur gestion. Elle le fait dans le cadre de programmes annuels
qu’elle établit en toute indépendance, en fonction des enseignements de ses
autres travaux et de l’importance que revêtent certaines questions. Il s’agit pour
elle, non pas de se substituer au législateur, aux gouvernants ou aux administra-
teurs, mais de dénoncer des procédures qui, par leur insuffisance ou leur trop
grande complexité, constituent une entrave à la réalisation correcte des objectifs
visés, de relever des défauts d’organisation qui retirent à l’action administrative
sa pleine efficacité, enfin d’évaluer les résultats des politiques publiques au regard
des finalités assignées et des moyens mis en œuvre. »
Afin d’accentuer son rôle d’incitation aux réformes, la Cour fait le point dans
son rapport public annuel de janvier sur les réformes réalisées, à réaliser ou
engagées.

– 1 Après avoir relevé que l’ouverture d’une cantine scolaire n’est pas obligatoire pour une commune,
le Conseil d’État a admis qu’elle puisse sans vider le principe d’égalité réserver aux élèves domiciliés
sur son territoire la prise en charge partielle du prix des repas par le budget communal dès lors que
le tarif supporté par les élèves domiciliés ailleurs n’excède pas le prix de revient des repas (CE, 5 oct.
1984, Commissaire de la République de l’Ariège).

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Les conséquences structurelles de cette évolution

b) La certification des comptes


La certification est un audit de la fiabilité des méthodes comptables imposée par
la LO de 2001. Il s’agit de garantir la sincérité, la régularité et l’image fidèle des
comptes, des résultats et des états financiers. La certification n’est pertinente
qu’à certaines conditions : elle est destinée non à l’organisme audité mais à son
environnement, elle est limitée au secteur comptable et financier, elle ne s’inté-
resse qu’aux fautes financières, elle est périodique, elle suppose la production
d’une comptabilité élaborée selon des règles auditables répondant à des objectifs
d’exhaustivité, ce qui exige un « référentiel » comptable pour mesurer les écarts
éventuels. La réforme de la comptabilité de l’État est un préalable à la certifica-
tion. La comptabilité doit rendre compte de trois opérations : les recettes/dé-
penses qui traduisent l’exécution du budget (compte de résultat), les opérations
patrimoniales reprises dans le bilan, certaines opérations non comptabilisables
reprises dans le hors bilan (garanties d’emprunts...). Le problème des opérations
patrimoniales est délicat notamment pour le patrimoine naturel et artistique.
En Europe, la Grande-Bretagne, l’Irlande, le Danemark ont déjà institué cette
procédure comme le Canada. Son intérêt est évident : elle fournit des outils plus
performants pour les contrôles de gestion, elle est modulable, certification
simple, avec réserves, refus pour motifs graves. Il reviendra au Parlement d’en
tirer les conséquences lors du vote du projet de loi de règlement en appréciant
l’importance des réserves.

2 o La contribution indirecte de la Cour des comptes


La Cour des comptes n’a pas voulu investir franchement (a) et officiellement le
champ de l’évaluation des politiques mais son apport est indéniable (b).

a) La problématique de l’évaluation par la Cour


L’activité évaluative par la Cour fait apparaître des atouts et des handicaps mis
en relief par son futur président (M. Logerot) lors d’un colloque de 1993 au
Conseil économique et social.
– Les atouts : la Cour est une juridiction autonome mais en liaison constante
avec les pouvoirs publics. Elle répond aux exigences de l’évaluation : autonomie
dans la programmation et la conduite des enquêtes, objectivité assurée par la
pratique de la contradiction, le professionnalisme et la diversité de l’origine des
magistrats. Sa compétence s’étend bien au-delà de l’État, établissements et entre-
prises publiques, organismes de Sécurité sociale, organismes de droit privé rece-
vant des fonds publics.
– Les handicaps : la compétence de la Cour n’est pas universelle ; elle ne
s’étend pas aux enjeux politiques, aux sujets trop techniques – même si elle peut
recruter des experts pour ses études – ce qui reste assez rare. Elle ne peut pas
appréhender de la même manière les acteurs qu’elle contrôle et les acteurs pure-
ment privés, lorsqu’ils participent à la même politique. Elle ne dispose pas d’une
liberté d’expression totale sur l’opportunité politique des actions publiques, elle
est donc quelque peu entravée dans son rôle de proposition. Si on peut toujours
contrôler, on ne peut pas toujours évaluer. La Cour ne peut pas entrer en contact
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La problématique des orientations politiques

avec les bénéficiaires d’une politique publique qui n’ont pas reçu de concours
publics. La distinction entre les observations classiques et traditionnelles et l’ap-
préciation évaluative n’est pas toujours aisée. Il n’est pas toujours évident pour
la Cour de mener une évaluation pour qu’elle arrive « à point » : une évaluation à
contretemps peut être contre-productive. La polyvalence qui reste un fondement
majeur de son organisation s’accorde-t-elle bien avec la diversité croissante de
ses missions et avec l’évaluation en particulier ? Comment concilier les mouve-
ments de magistrats mis à disposition, détachés, promus... avec des enquêtes qui
s’échelonnent sur plusieurs années ? Peut-elle accepter – est-elle prête à accepter
– que ses conclusions soient discutées ? Imagine-t-on que la Cour tolère que ses
travaux soient supervisés alors que la production quantitative individuelle de ses
membres ne l’est guère ?

b) La pratique de l’évaluation
Il est incontestable que la démarche évaluative imprègne et inspire les rapports
produits par la Cour au titre de ses différentes activités. Il s’y développe discrète-
ment mais réellement une culture de l’évaluation que la LOLF va conforter encore
plus puisque celle-ci renforce son assistance au Parlement, notamment à travers
les enquêtes sollicitées. Celles-ci peuvent être relatives à « l’évaluation de toute
question relative aux finances publiques ». On en trouve l’illustration dans son rap-
port public, ses rapports sur les lois de finances, les lois de financement de la Sécu-
rité sociale, ses rapports sur les entreprises publiques... mais surtout dans ses
rapports particuliers : la politique portuaire (1999), la fonction publique de la ville
(2002), la déconcentration des administrations et la réforme de l’État (2003), les
transports publics urbains (2005), garde et réinsertion : la gestion des prisons
(2006). On ne saurait omettre les rapports d’information des travaux parlemen-
taires : les services déconcentrés du ministère de la Culture, les actions de dévelop-
pement et de reconversion industriels du secrétariat à l’industrie ou le réseau
Banque de France qui compte 12 000 agents alors que la BCE en mobilise 1 200.

C. Les organismes associés


On évoquera le Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics
(1°) et le conseil des prélèvements obligatoires (2°).

Document no 2
Évaluation du rôle de la Cour des comptes
L’importance des missions de la Cour des comptes, ses pouvoirs d’investigation et ses méthodes de
contrôle lui confèrent une très grande autorité.
Elle veille cependant à maintenir son action en deçà du jugement de l’opportunité des décisions qu’elle
contrôle. En effet, la Cour ne doit pas se substituer à l’autorité politique, et elle n’a pas à intervenir
directement dans la prise de décision.
Vis-à-vis de l’autorité gouvernementale, la Cour n’a donc pas de pouvoir d’injonction.
Elle peut seulement présenter les critiques aux responsables et les éclairer sur les conséquences de
leur choix, les citoyens demeurant, par l’exercice du suffrage universel, les censeurs du pouvoir politique.
La Cour, organe de contrôle a posteriori, intervient après l’exécution des actions qu’elle a la charge de
contrôler. Son rôle est de signaler les erreurs.

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Les conséquences structurelles de cette évolution

La procédure juridictionnelle et contradictoire, qui allonge parfois quelque peu les délais, est aussi
considérée comme un gage d’impartialité et de sûreté de ses jugements ou de ses avis.
Enfin, le rôle de la Haute Juridiction est prolongé par celle de la Cour de discipline budgétaire et
financière.
Dans les faits, l’action de la Cour aboutit :
– au redressement de situations irrégulières ;
Les erreurs comptables décelées par la Cour font l’objet de régularisations (notamment de reversements
de sommes indûment payées par les organismes publics).
– à l’adoption de réformes.
Les observations de la Cour sont à l’origine de la mise en œuvre de réformes parce qu’elles ne compor-
tent pas seulement des critiques portant sur le passé, mais présentent des suggestions destinées à
améliorer le fonctionnement des services publics.
Les contrôles de la Cour exercent un effet dissuasif certain :
– sur les comptables, personnellement et pécuniairement responsables de la régularité de leurs opéra-
tions ;
– sur les ordonnateurs et les responsables d’entreprises qui, d’une part, peuvent faire l’objet, dans
certaines circonstances, d’une mise en cause directe (procédure de gestion de fait : déféré en Cour de
discipline budgétaire et financière), et, d’autre part, sont peu désireux de voir la Cour critiquer leur
gestion, notamment dans le rapport public annuel qui fait l’objet d’une large diffusion dans la presse.
Le rapport sur l’exécution des lois de finances contribue à éclairer le Parlement dans l’exercice de sa
mission de contrôle.
Source : Cour des comptes.

1 o Le Comité d’enquête
Créé par le décret du 9 août 1946, régi par celui du 8 avril 1975, le Comité
examine le coût et le rendement des services publics. On présentera son organi-
sation (a), ses attributions (b).

a) Son organisation
– Composition : elle traduit la préoccupation de regrouper les représentants des
diverses instances intéressées par la réforme administrative, c’est-à-dire des
magistrats (premier président de la Cour des comptes – président du Comité –,
un autre membre de cette Cour, un membre du Conseil d’État), des parlemen-
taires (deux députés, deux sénateurs de la commission des finances), des fonc-
tionnaires (de direction : directeur du Budget, de la Fonction publique,
commissaire au Plan, préfet ; de contrôle : un représentant de l’Inspection des
Finances, des Affaires sociales, de l’Administration, des Armées), des syndicalistes
(cadres de la fonction publique) et divers membres (représentant du médiateur,
un élu local, une personnalité ayant l’expérience de la gestion des entreprises).
– Fonctionnement : les thèmes d’études sont libres. Tantôt, il choisit lui-
même ses enquêtes en fonction de l’actualité ou des informations qui lui sont
parvenues. Tantôt, il enquête à la demande des ministres. Il n’a pas de plan de
travail imposé, il n’assure aucun contrôle périodique comme celui de la Cour
des comptes.
Le Comité dont le secrétariat est assuré par deux magistrats de la Cour des
comptes ne dispose pas d’un corps de rapporteurs qui lui soit propre. Ils sont
choisis parmi les membres du Conseil d’État, de la Cour des comptes, de l’Ins-
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La problématique des orientations politiques

pection des Finances, des Universités. La difficulté est de concilier compétence


et disponibilité des rapporteurs, d’assurer la cohésion et l’efficacité des groupes
d’enquête (3 personnes en général par thème). Désignés par le Premier ministre,
ils possèdent les droits d’investigation les plus larges tant sur pièces que sur place.
Les rapports sont communiqués aux membres du Comité et aux administrations
compétentes Au vu des observations des services intéressés, le Comité prend des
conclusions publiées dans le rapport général.

b) Ses attributions
– Domaine de contrôle : placé auprès du Premier ministre, le Comité cherche et
propose les mesures propres à réduire le coût et à améliorer la qualité et le
rendement des services des ministères, des établissements publics, des collecti-
vités locales et des organismes de toute nature chargés d’assurer un service
public. Sa compétence s’étend également aux sociétés ou organismes dans les-
quels l’État possède une participation supérieure à 20 % de capital social ou qui
ont bénéficié de subventions, d’avances, ou de garanties du Trésor. De plus il
procède à des enquêtes périodiques sur les attributions, la structure et les condi-
tions de fonctionnement des départements ministériels. Enfin, il peut se voir
confier l’étude de toute mesure de rationalisation ou de projet de réforme.
– Exercice de son contrôle : son bilan d’activité témoigne d’un écart important
entre l’ambition des missions théoriques et les travaux effectivement entrepris :
condition de tenue du dossier du fonctionnaire (2001), notation et évaluation
des agents de l’administration (2001), méthodes d’évaluation de la satisfaction
des usagers (2002), modulation des régimes indemnitaires (2002), aide à la
mobilité des agents dans l’intérêt du service (2002). L’audit des organismes rat-
tachés au Premier ministre de juin 2003 préconisait sa suppression.
– Suites du contrôle : c’est le problème fondamental du Comité. Ses proposi-
tions sont-elles suivies d’effets ? Les suggestions sont-elles retenues par le gouver-
nement ? L’examen des suites de ses enquêtes révèle un bilan contrasté. Tantôt,
le gouvernement suit les conclusions du Comité immédiatement ou tardivement.
Tantôt, le gouvernement ne suit nullement les recommandations du Comité
(fusion de l’École nationale de la santé publique et du Centre d’études supé-
rieures de Sécurité sociale), ou les suit totalement ou partiellement. Par simple
persuasion, par la qualité de ses travaux, le Comité a su inciter à des réformes
non négligeables.

2 o Le Conseil des prélèvements obligatoires


Le Conseil des prélèvements obligatoires a eu une gestation (a) particulière mais
a une justification (b) incontestable et donc une mission (c) souhaitable.

a) La gestation
Le CPO trouve son origine dans l’article 112 de la loi de finances pour 2005 mais
le Conseil constitutionnel a censuré cette disposition parce qu’il s’agissait d’un
cavalier budgétaire étranger au contenu des lois de finances. Aux termes de
l’ordonnance de 1959 encore en vigueur à l’époque, seules certaines dispositions
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Les conséquences structurelles de cette évolution

relatives à l’information du Parlement peuvent y figurer mais pas toutes et pas


celle-là ! En conséquence, le CPO a fait l’objet d’une proposition de loi qui est
devenue la loi du 20 avril 2005. Il y a donc un rehaussement juridique puisque
le Conseil des impôts créé en 1971 n’avait qu’un fondement réglementaire.

b) Les justifications
Elles sont de trois ordres :
– Quantitatives : les parlementaires s’émeuvent et se préoccupent de la stabi-
lité globale des prélèvements obligatoires autour de 44 % depuis 20 ans avec un
pic à 45,5 % en 1999 et un creux à 43 % en 1990 et 1994 (voir infra).
– Qualitatives : les parlementaires constatent l’imprécision et l’irrationalité des
frontières entre prélèvements fiscaux et sociaux. Ils souscrivent à l’analyse de
P. Beltrame pour qui la référence à la notion de PO incite à « appréhender
l’évolution de la fiscalité de manière globale sans se restreindre au cadre de
l’impôt et à la situer dans son environnement économique et comparé ».
– Fonctionnelles : le Conseil des impôts reconnaissait lui-même la nécessité
d’une réforme puisqu’il préconisait de renforcer ses propres moyens, d’encoura-
ger le développement d’expertises indépendantes et de diffuser plus largement
les statistiques fiscales (18e rapport : l’imposition des revenus 2000).

c) Les missions
Il est chargé « d’apprécier l’évolution et l’impact économique, social et budgé-
taire de l’ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que de formuler des
recommandations sur toute question relative aux prélèvements obligatoires » en
remettant comme le Conseil des impôts un rapport annuel au président de la
République. L’objectif est d’avoir une vision complète du niveau des PO : les
impôts de l’État, des collectivités territoriales, des établissements de coopération
internationale, des cotisations obligatoires collectées au profit des institutions de
protection sociale. Il peut être chargé par le Premier ministre, les commissions
des finances et des affaires sociales des assemblées de réaliser des études relatives
à toute question relevant de sa compétence. Présidé par le premier président de
la Cour des comptes, il est composé de hauts magistrats ou fonctionnaires et de
huit personnalités qualifiées : magistrats du Conseil d’État, de la Cour des comp-
tes, universitaires, inspecteurs généraux des finances et affaires sociales
(17 membres). On notera l’ouverture prévue à des non-fonctionnaires. La conti-
nuité est assurée par un mandat de deux ans renouvelable une fois.

.§ 2 Le réexamen par le gouvernement


La transition du régime du budget de moyens au budget de résultats a exigé un
réexamen qui a mobilisé tous les acteurs budgétaires : Cour des comptes, Parle-
ment et surtout gouvernement. C’est lui qui a assuré la responsabilité essentielle
de ce pilotage en s’appuyant jusqu’à la mise en place en 2006 de la direction
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La problématique des orientations politiques

générale de la modernisation de l’État (voir infra), sur une organisation (A) en


charge de missions (B).

A. La création de la direction de la réforme budgétaire


Le décret du 10 mars 2003 a créé au sein du Minefi la direction de la reforme
budgétaire. « En liaison avec la direction du budget et la direction générale de
la comptabilité publique, elle élabore les règles, les méthodes et les systèmes
d’information, budgétaires et comptables de l’État nécessaires à la mise en œuvre
de la loi organique du 1er août 2001. » En clair, elle a assuré la programmation
des différents chantiers, le suivi du calendrier permettant l’accomplissement de
la réforme dans les délais impartis, garantissant la cohérence des décisions prises
sur les différents chantiers (en particulier : normes comptable, rôle des différents
acteurs et systèmes d’information). À noter, fait rarissime, cette DRB a été mise
en place à titre provisoire.

B. Les missions de la direction de la réforme budgétaire


– Une mission de modernisation : elle a été chargée de la coordination des
chantiers liés aux nouveaux contenus des budgets ministériels et a participé à
l’élaboration des standards et outils de procédure budgétaires. Elle a élaboré les
nouveaux référentiels de la loi de finances et assuré la cohérence des décisions
prises, sur un même sujet, appliquées à différents ministères.
– Une mission normes comptables : la Mission des normes comptables (MNC)
a été chargée d’élaborer le référentiel comptable de l’État. Selon l’article 30 de la
loi organique, l’État a obligation de se soumettre aux règles comptables appli-
cables aux entreprises sous réserve de spécificités pouvant justifier l’adoption de
règles particulières. Préalables à la modernisation de la comptabilité de l’État, les
normes comptables vont définir notamment les faits générateurs qui doivent
conduire à l’enregistrement d’une opération dans les comptes de l’État, les
modalités d’enregistrement, les modes d’évaluation de ces opérations et la forme
et le contenu des états financiers. Plus généralement, les normes représentent un
cadre général qui doit permettre de définir le traitement comptable de certaines
opérations inconnues ou traitées de manière partielle en comptabilité d’entre-
prise. Il s’agit, en particulier, de l’enregistrement des recettes et des créances
fiscales, de la comptabilisation de certains actifs ou encore du passif social.
– Une mission de modernisation comptable : la Mission de modernisation
comptable (MMC) participe à l’élaboration des normes comptables de l’État et
à la détermination de leurs modalités d’application ; elle définit et met en œuvre
le nouveau système d’information financier et comptable de l’État.
– Une mission de communication et de formation : elle définit en liaison avec
les administrations concernées, la communication interministérielle relative à la
réforme budgétaire et comptable et la politique de formation en la matière et
veille à leur mise en œuvre.

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Les conséquences structurelles de cette évolution

section 3
Évaluer les politiques
publiques
Après avoir été la préoccupation du gouvernement (sous-section 1) l’évaluation
est devenue celle du Parlement (sous-section 2).

sous-section 1
Le dispositif gouvernemental

Après une présentation générale de la technique d’évaluation • § 1, on évoquera


sa problématique • § 2 et sa pratique • § 3.

.§ 1 La technique de l’évaluation
On s’interrogera sur sa gestation (A), ses justifications (B), son application à
l’étranger (C) et sur son acculturation en France (D).

A. La gestation de l’évaluation
Après avoir retracé son évolution (1°), on se préoccupera de sa définition (2°).

1 o Son évolution
Si on admet que l’évaluation a pour objet de parvenir à un jugement, à l’appré-
ciation d’une action publique à travers une démarche, un processus, on peut
considérer qu’elle est vraiment née en 1930 aux États-Unis lorsque Ralph Thyler
a voulu connaître les effets de la réforme des programmes scolaires sur la réussite
scolaire des élèves. Puis elle a connu une triple généralisation. On constate une
généralisation quant aux pays : tous les pays développés appliquent à leur
manière cette méthode ; on peut en effet, mettre l’accent plutôt sur tel aspect
ou sur tel aspect. Chaque pays adapte cette méthode en fonction de sa culture
administrative et politique. Il ne s’agit pas d’un standard uniforme mais d’une
référence souple. Plus intéressante encore est la généralisation quant à l’objet de
l’évaluation. Tantôt il s’agit d’évaluer les conséquences de la réalisation d’un
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La problématique des orientations politiques

équipement lourd et quasi irréversible : TGV, tantôt il s’agit d’évaluer les consé-
quences de pratiques professionnelles, l’impact d’une mesure fiscale sur l’écono-
mie, le résultat d’une mesure sociale... Enfin, on notera la généralisation dans le
temps : l’évaluation peut être menée avant, pendant ou après le programme ou
la politique.

2 o Sa définition
On ne peut que dissocier l’approche doctrinale (a), normative (b), pédagogique
(c) et téléologique (d).

a) L’approche doctrinale
La doctrine s’est naturellement divisée sur la conception de l’évaluation. Pour le
rapport Deleau de 1985 : « évaluer une politique, c’est reconnaître et mesurer
ses effets propres » ; pour le rapport Viveret de 1989, « c’est former un jugement
sur sa valeur ». Pour Freeman et Rossi : « L’évaluation doit se préoccuper de
l’utilité, de la mise en œuvre, de l’efficacité et de l’efficience des mesures qui ont
pour but d’améliorer le sort de membres de la société. » Cette dernière concep-
tion fait de l’évaluation un outil au service de l’organisation, du fonctionnement
des systèmes politiques et administratifs.

b) L’approche normative
Selon le décret du 22 janvier 1996 : « Évaluer une politique, c’est rechercher si
les moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en œuvre permettent de
produire les effets attendus de cette politique et d’atteindre les objectifs qui lui
sont fixés ». Le décret du 18 novembre 1998 considère que « l’évaluation d’une
politique a pour objet d’apprécier l’efficacité de cette politique en comparant ses
résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en œuvre ».

c) L’approche pédagogique
On peut considérer que l’évaluation implique de répondre à trois questions
simples qui correspondent à trois aspects :
- cognitifs : que s’est-il passé ? Est-ce que les moyens juridiques, financiers,
organisationnels permettent d’atteindre les objectifs fixés ?
- normatifs : a-t-on bien fait ? Est-ce que les résultats sont bons ou mauvais ?
- prescriptifs : peut-on mieux faire ? Peut-on modifier le plan d’action pour
améliorer les résultats ?

d) L’approche téléologique
On peut aussi tenter d’appréhender l’évaluation à travers la diversité de ses fina-
lités :
– Une finalité déontologique : rendre des comptes aux responsables politiques
et aux citoyens sur la manière dont une politique a été mise en œuvre et sur les
résultats qu’elle a obtenus. Cette dimension recouvre donc à la fois l’améliora-
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Les conséquences structurelles de cette évolution

tion de l’« imputabilité » des systèmes d’action publique (notion correspondant


au terme anglais accountabilty, au sens de capacité à rendre des comptes sur son
action à une autorité de niveau supérieur ou à un public démocratique), la
finalité informative et la finalité démocratique de l’évaluation.
– Une finalité gestionnaire : répartir plus rationnellement les ressources
humaines et financières entre différentes actions, améliorer la gestion des services
chargés de les mettre en œuvre.
– Une finalité décisionnelle : préparer les décisions concernant la poursuite,
l’arrêt ou la refonte d’une politique.
– Une finalité d’apprentissage et de mobilisation : contribuer à la formation
et à la mobilisation des agents publics et de leurs partenaires en les aidant à
comprendre les processus auxquels ils participent et à s’en approprier les
objectifs.

B. Les justifications de l’évaluation


Les débats font apparaître que la place de l’évaluation dépend du modèle de
l’État (1°) auquel on se rattache ou de la nature de la contestation de l’État (2°).

1 o Évaluation et modèle de l’État


On constate que le modèle de l’État constitue un enjeu pour au moins trois
familles de pensée qui se déterminent ainsi par rapport à l’évaluation.
– La conception traditionnelle : elle refuse la critique excessive de l’État, défend
la spécificité du service public, dénonce les dangers du libéralisme. Elle met
l’accent sur les besoins collectifs ainsi que sur les besoins des agents publics. Ses
partisans ont tendance à s’opposer à tout ce qui risque de réduire le poids de
l’État au nom de son efficacité. L’État est présumé infaillible, l’évaluation est
plutôt incongrue.
– La conception libérale : part du postulat inverse qu l’État ne peut être que
moins efficace que les entreprises et les ménages. Ceci se traduit par la volonté
de prôner un État minimal (R. Hayek), voire à l’extrême le rejet de l’État. Roth-
bard entend démontrer que le secteur privé peut prendre en charge la totalité
des actions de l’État. Ici, l’évaluation ne peut avoir qu’un champ étroit ou même
perdre toute utilité puisque n’ayant plus d’objet.
– La conception moderniste : entend promouvoir un État plus efficace, en
mettant l’accent sur l’amélioration de la préparation des décisions, les systèmes
d’évaluation, le développement des méthodes modernes de gestion des res-
sources humaines...

2 o Évaluation et contestation de l’action de l’État


Dans son rapport : « Placer l’évaluation des politiques publiques au cœur de la
réforme de l’État » du 30 juin 2004, le Sénat identifie deux courants qui appellent
une institutionnalisation de l’évaluation.
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La problématique des orientations politiques

– La critique gestionnaire : porte sur l’efficacité et l’efficience des politiques


publiques. Pour cette famille, l’« exception étatique » est plus ou moins révolue,
elle doit céder la place à un « État performant ». Cette approche implique une
vérification systématique de l’efficacité et de l’efficience des actions publiques
dont la généralisation de l’évaluation peut être l’un des moyens.
– La critique sociologique : est plus politique et vise deux cibles : la technos-
tructure et la « classe politique ». Le pouvoir est pour ses tenants exercé par une
caste au nom de ses intérêts propres et non de l’intérêt général ou en vertu
d’une culture séparée de celle des citoyens « d’en bas ». Ceci appelle aussi la
systématisation de l’évaluation. Le Conseil d’analyse économique (CAE) institué
par décret du 22 juillet 1997 qui a pour mission d’« éclairer par la confrontation
des points de vue et des analyses les choix du gouvernement en matière économi-
que » constitue un élément de réponse qui ne peut se substituer évidemment à
l’évaluation !

C. L’application à l’étranger
L’évaluation est à l’étranger plus généralisée et plus approfondie.
Aux États-Unis, le général accounting office dont la mission est d’intégrer à
chaque programme une évaluation de ses résultats date de 1921. Le Congression-
nal Budget and Impoundment Act de 1974 lui a conféré l’appréciation de l’effica-
cité des politiques administratives fédérales. Il produit des rapports aussi divers
que l’évaluation de la programmation du nombre de lits dans les hôpitaux mili-
taires ou l’appréciation du rapport coût/efficacité des équipements de sécurité
des automobiles.
Aux Pays-Bas depuis 1981, fonctionne une procédure de réexamen des
dépenses publiques par voie d’amendement au projet de loi de finances. Les
thèmes assujettis à cette procédure sont arrêtés par le Parlement. Les ministères
concernés ne peuvent les refuser et doivent explicitement argumenter leur posi-
tion. Ils préparent des scenarii d’économies assortis d’indications chiffrées de la
réduction des dépenses publiques. Les rapports de réexamen sont publiés et les
propositions soumises au Parlement sont examinées dans le cadre du vote du
budget.
Au Royaume-Uni, le National Audit Office (NAO) réalise pour le Parlement
60 analyses d’efficience environ par an (Value for money studies). Le NAO est
placé sous la direction du contrôleur et auditeur général qui a la qualité de
mandataire de la Chambre des Communes. On notera trois éléments : chaque
rapport prend en moyenne neuf mois pour un coût global de 55 M£ et une
économie globale de 455. De plus, chaque rapport fait l’objet d’une évaluation
systématique grâce à une convention conclue avec la London School of Economics
qui note chacun ! Le NAO considère que le renforcement de l’audit des perfor-
mances suppose que le système d’indicateurs développés par les administrations
publiques fasse l’objet d’une validation par un organisme extérieur. Le Trésor
public publie chaque année un guide d’évaluation. Depuis 1983, tous les Pre-
miers ministres ont auprès d’eux des équipes restreintes qui ont pour mission
d’évaluer des politiques publiques dans une perspective politique et des unités
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Les conséquences structurelles de cette évolution

sectorielles spécifiquement chargées de l’évaluation existant dans les ministères.


Il est incontestable qu’en Grande-Bretagne une culture de gestion de la perfor-
mance et de l’évaluation est inscrite au cœur de la politique budgétaire depuis
1998. Depuis cette date, le gouvernement s’est engagé à respecter certains buts
généraux devant guider pour une période triennale l’action de chaque ministre
(aims), les objectifs permettant d’atteindre ces buts (objectives) ainsi que les
étapes ou objectifs intermédiaires (targets). Ces engagements sont signés par le
Premier ministre (Public Service Agreement PSA). Ainsi le ministre de l’Environ-
nement s’est-il vu fixer des objectifs quantifiés en matière de réduction des émis-
sions de gaz à effet de serre. Un comité de ministres présidé par le chancelier de
l’Échiquier assure le suivi des performances et examine les moyens de corriger
la situation si la performance n’atteint pas les objectifs assignés.

En Suède enfin, l’évaluation des instruments des politiques publiques s’effec-


tue à toutes les étapes de la conception et de l’application de l’instrument,
notamment par le recours à des instituts de recherche internationaux, Nordregio
créé par le consul nordique, par des audits internes organisés par chaque agence
gouvernementale pour les politiques sectorielles.

D. L’acculturation en France
C’est peu d’écrire que jusqu’à présent l’évaluation des politiques publiques ou
l’évaluation des performances des crédits publics n’était pas au cœur du débat
politique. La France n’a pas encore une réelle culture de l’évaluation bien qu’on
assiste au développement de services ministériels dédiés à l’évaluation et que
bien des instances d’évaluation indépendantes sectorielles aient vu le jour
(Comité national d’évaluation des universités, Comité national d’évaluation de la
recherche, Comité national d’évaluation médicale). Cela tient à plusieurs raisons
spécifiques à la France :

– La conviction que la qualité des services publics dépend de l’augmentation


des dépenses ; revisiter les dépenses, c’est attenter potentiellement aux services
publics.

– Le lien entre évaluation et processus décisionnel se fait difficilement, les calen-


driers de l’action gouvernementale ne sont pas toujours compatibles avec ceux
de l’évaluation : les lois expérimentales restent rares (l’expérimentation locale a
été favorisée par la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003), une évaluation
se traduit rarement dans une loi de finances.

– L’indépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif des structures d’évaluation n’est


guère assurée (hormis la Cour des comptes). Les instances d’évaluation dépen-
dent largement du pouvoir exécutif.

– Les travaux engagés portent tantôt sur la réunion des ressources nécessaires
(crédits, personnels), tantôt sur les réalisations (nombre de contrôles), tantôt sur
les résultats (nombre de redressements...), tantôt sur les impacts (économies
réalisées, montant de la fraude...) mais rarement sur l’ensemble de cette chaîne.
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La problématique des orientations politiques

– La volonté politique a fait défaut : on connaît la formule « majorité ne veut,


opposition ne peut ». Ceci explique la persistance d’« expertise sans contrôle » et
de « contrôle sans expertise » qui est l’une des caractéristiques majeures de notre
système politico-administratif. D’un autre côté, le non-renouvellement du
Conseil national de l’évaluation alors que le mandat de ses membres s’est achevé
en janvier 2002 est un autre signe.
– La prédilection à convoquer des personnalités, des « sages », des « experts »
pour leur expérience ou/et leur compétence au lieu de privilégier le pluralisme,
la collégialité. En d’autres termes, l’évaluation n’est guère parvenue à se substi-

.
tuer aux formes classiques d’expertise.

§ 2 La problématique de l’évaluation
L’évaluation soulève deux séries de questions : quelle est sa signification (A) et
quelles sont ses fonctions (B) ?

A. La signification de l’évaluation
L’évaluation se caractérise par deux éléments : sa spécificité (1o) et sa diversité (2o).

1 o La spécificité de l’évaluation
Elle peut être appréhendée à partir d’une confrontation avec la technique de
contrôle (a) et avec la technique de l’audit (b).

a) Évaluation et contrôle
L’évaluation présente des différences mais aussi des ressemblances avec la tech-
nique du contrôle.
– Les différences : le contrôle a pour but de mesurer la rationalité juridique
c’est-à-dire la régularité de la procédure suivie, alors que l’évaluation mesure la
rationalité économique, c’est-à-dire qu’elle s’attache à connaître les consé-
quences de l’action. Le contrôle essaie d’identifier les responsables des dysfonc-
tionnements tandis que l’évaluation tente de comprendre les causes. Si le
contrôle analyse l’application d’une politique, l’évaluation apprécie les effets de
la politique exécutée.
– Les convergences : elles apparaissent dans leur complémentarité surtout si le
contrôle exercé est un contrôle de gestion. La complémentarité est générale dans
la mesure où le contrôle prend en considération les causes de l’évaluation, les
conséquences. La complémentarité est spéciale lorsqu’il s’agit du contrôle de
gestion. Pour l’évaluation comme pour le contrôle de gestion, il convient de
déterminer l’efficacité, l’efficience du programme. Néanmoins, l’évaluation
prend en considération les effets internes et externes alors que le contrôle de
gestion se limite aux effets internes.

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Les conséquences structurelles de cette évolution

b) Évaluation et audit
La convergence avec l’audit est encore plus grande. Dans les deux cas, le but est
d’examiner les activités pour apprécier l’efficacité et pour l’améliorer. On a donc
des constatations et des recommandations. La différence porte plutôt sur l’objet :
l’évaluation a trait à l’action, l’audit a trait à l’organisation. On voit que l’évalua-
tion approfondit et élargit l’audit et le contrôle.

2 o La diversité de l’évaluation
Cette diversité comporte de multiples facettes mais on se bornera à en dégager
trois : l’évaluation a une dimension économique (a), sociale (b), éthique (c).

a) La dimension économique
L’évaluation répond à la volonté de maîtriser les dépenses publiques. À défaut
de dépenser plus puisque les recettes sont limitées et que le déficit est plafonné
(par exemple à 3 % du PIB pour l’Union européenne), il faut dépenser mieux.
Alors que les budgets restent encore des budgets de moyens, c’est-à-dire qui
allouent des crédits aux structures administratives, l’évaluation permet de
connaître les résultats obtenus par ces structures. C’est pourquoi, l’évaluation
est souvent liée aux organisations financières ou aux procédures financières. Aux
États-Unis, l’Office of Management and Budget (OMB) établit les priorités pour
la préparation du budget à partir des conséquences vraisemblables des pro-
grammes et des politiques à financer (évaluation ex ante). En Grande-Bretagne,
le chancelier de l’Échiquier exige que toute demande d’action nouvelle soit
accompagnée des propositions sur les voies et moyens qui permettront une éva-
luation des résultats. Dans tous les pays anglo-saxons, on se réfère plus à l’évalua-
tion de programme qu’à l’évaluation des politiques. La différence pratique n’est
pas grande même si le programme renvoie à une action publique plus limitée
qu’une politique. En tout état de cause, l’évaluation améliore la transparence
financière et concourt par là même au renforcement de la démocratie puisqu’elle
permet aux citoyens de mieux connaître les choix de leurs représentants. L’éva-
luation des performances du service public favorise la réalisation d’économies
budgétaires par la suppression de dépenses inutiles qui peuvent être regroupées
sur les mesures les plus efficaces.

b) La dimension sociale
L’évaluation a ici pour objet d’apprécier la capacité de réponse de l’administra-
tion aux besoins sociaux, d’analyser les relations entre l’administration et son
milieu social, d’étudier l’adaptation d’un service à son environnement sociocul-
turel. En un mot, l’évaluation tend à assurer l’adéquation entre l’offre et la
demande de service. D’un autre côté, l’évaluation sociale établit un lien entre les
évaluations individuelles des fonctionnaires et l’évaluation collective du service.

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La problématique des orientations politiques

c) La dimension éthique
Tout ne peut pas être évalué : il est clair que personne n’a pu déterminer ce
qu’est une bonne justice. L’éthique incite à répondre à deux questions : que
peut-on évaluer et comment doit-on faire ? Elle affecte le contenu et la méthodo-
logie de l’évaluation qui sont d’ailleurs intimement liées. Ils dépendent également
de la fonction assignée à l’évaluation.

B. Les fonctions de l’évaluation


Si nombreuses qu’elles soient, on peut les ramener à deux : la rationalisation de
l’action administrative (1o) et sa légitimation (2o).

1 o La rationalisation de l’action
L’évaluation conduit à une connaissance fine des réalités administratives, à une
mesure de l’efficience et de l’efficacité des services publics. L’évaluation permet
en principe de répondre à plusieurs questions : la pertinence de la politique (les
objectifs sont-ils adaptés au problème de société qu’elle veut traiter ?) ; la cohé-
rence de la politique (les moyens structurels, réglementaires, financiers, humains,
procéduraux sont-ils compatibles avec les objectifs ?) ; l’efficacité (les résultats
sont-ils dus à l’application de la politique ?) ; l’efficience (les résultats sont-ils
liés à l’exécution de cette politique ?) ; l’impact (quelles sont les conséquences
globales de cette politique sur la société au-delà de celles attendues ou espé-
rées ?). On voit ainsi que l’évaluation est au service d’une réelle rationalisation.
Elle est cartésienne et rend l’administration plus cartésienne. Elle remplit au
moins trois fonctions pour l’administration : c’est un outil de gestion qui éclaire
les forces et faiblesses de l’organisation, c’est également un outil de programma-
tion qui oriente le développement de l’organisation, c’est enfin un outil de mobi-
lisation des fonctionnaires qui prennent conscience des lacunes de leur action et
qui vont vouloir les combler, une formation complémentaire permettant l’acqui-
sition des qualifications complémentaires.

2 o La légitimation de l’action
L’administration est en situation de concurrence avec le secteur privé. Celui-ci
peut assurer non seulement les biens marchands mais aussi les biens non mar-
chands (enseignement, culture, sport, protection sociale...). À l’exception des
fonctions régaliennes (justice, police, monnaie, défense, diplomatie), le secteur
privé peut assurer toutes les autres prestations. La part respective des deux sec-
teurs public et privé varie et dépend des choix souverains de chaque État. Dans
de nombreux pays, l’administration n’est plus en situation de monopole : la
même activité s’est partagée inégalement entre les deux secteurs. Ainsi en France,
la culture, l’enseignement, la santé... sont assurés par l’administration et par
l’initiative privée. Il en résulte que l’administration doit affronter cette concur-
rence et afficher ses résultats en termes d’efficacité et d’efficience. La rentabilité
lui est étrangère mais pas l’efficacité. Pour juger, il faut comparer. De ce point
de vue, l’administration est servie par l’évaluation puisqu’elle lui permet de justi-
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Les conséquences structurelles de cette évolution

fier son coût par ses résultats quantitatifs et qualitatifs. Non seulement l’évalua-
tion rend moins contestable le contenu de l’action de l’administration mais elle
légitime aussi le principe de son action. Utile pour les administrés et l’adminis-
tration, elle est nécessaire. L’évaluation étalonne la performance de l’administra-
tion. Elle permet à l’administration de prouver son utilité sociale, de démontrer
qu’elle peut faire plus et mieux que l’initiative privée. S’il va de soi que l’adminis-
tration ne peut être soumise à la loi du marché et de la concurrence, l’évaluation
atteste qu’elle peut les affronter sans complexe. L’évaluation a aussi une connota-
tion idéologique puisqu’elle favorise une stratégie offensive à l’égard du secteur
privé. L’administration n’est pas « condamnée » à une attitude défensive ! C’est
ce qui découle de la pratique des évaluations.

.§ 3 La pratique de l’évaluation
L’évaluation des programmes publics se développe au niveau européen (pro-
grammes des fonds structurels), international (travaux de l’OCDE dans le cadre
du groupe Puma – public management service). Elle répond à une exigence de
valeur constitutionnelle : « Les citoyens ont le droit de constater... la nécessité
de la contribution publique » (art. 14, DDH de 1789). Elle revêt deux aspects de
plus en plus inégaux une évaluation périodique (A) et systématique (B).

A. L’évaluation périodique
Après une tentative modeste par le décret du 22 janvier 1990, un nouvel essai
est engagé par le décret du 18 novembre 1998 avec le Conseil national de l’éva-
luation.
On peut ici distinguer les instances de décision (1°) et les instances de réalisa-
tion (2°) « pour apprécier l’efficacité d’une politique publique en comparant ses
résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en œuvre ».

1 o Les décisions d’évaluation


Le Conseil national d’évaluation est composé de 4 collèges : 6 personnalités
choisies pour leur compétence en matière d’évaluation, de sciences économiques,
sociales ou administratives, 2 magistrats (Cour des comptes et Conseil d’État),
3 membres du Conseil économique et social, 3 élus locaux. Il peut être saisi par
le Conseil d’État, la Cour des comptes, le CES, le médiateur, les collectivités
locales, les associations d’élus, les ministres, le Premier ministre. Il appartient au
CNE de proposer chaque année le programme d’évaluation au Premier ministre.
Ce programme énumère les projets d’évaluation retenus, expose leur contenu et
les raisons du choix. Il est arrêté par le Premier ministre et publié au Journal
officiel. En aval : il reçoit les rapports d’évaluation et dispose de deux mois pour
formuler son avis sur la qualité des travaux. Il adresse des rapports assortis de
cet avis aux services intéressés qui lui font connaître, dans les 3 mois, les suites
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La problématique des orientations politiques

envisagées. Les rapports sont alors rendus publics avec l’avis du CNE et les
réponses des intéressés. En réalité il est moribond.

2 o La réalisation des évaluations


Le programme d’évaluation du CNE précise pour chaque projet d’évaluation le
mode de composition de l’instance d’évaluation chargée de le conduire, les
modalités de sa mise en œuvre, les critères en vertu desquels seront choisis les
opérateurs publics ou privés, le délai de sa réalisation et les modalités de son
financement. Les conditions de réalisation de l’évaluation ne peuvent créer
d’obligation nouvelle à la charge des collectivités locales sans leur consentement.
Si une question méthodologique se pose, le CNE peut être consulté à cet effet.
Le financement est assuré par les crédits du Fonds national de développement
de l’évaluation, inscrits au budget des services du Premier ministre (inexistant
en 2006).

B. L’évaluation systématique
À travers le renouveau du cadre budgétaire c’est en réalité celui de l’ensemble
de l’action de l’État qui est en cause. La LOLF conduit à repenser la dépense
publique en fonction de ses finalités et de ses objectifs qu’elle doit permettre
d’atteindre : des crédits pour quoi faire et pour quel résultat ? Ainsi la LOLF
constitue-t-elle une chance profonde de relance et d’approfondissement de la
démarche évaluative en raison de ses atouts (1°) et en dépit de ses freins (2°).
Pour J.-F. Copé c’est « une révolution culturelle ».

1 o Les atouts de la LOLF au regard de l’évaluation


Ils résultent d’une consécration (a) et d’implications (b).

a) La consécration
La LOLF fait explicitement référence à l’évaluation lorsqu’elle consacre la mis-
sion de contrôle et d’évaluation. Cette évaluation ne coïncide pas parfaitement
avec celle des politiques publiques mais ce n’est pas le lot d’une loi organique
que de traiter de celles-ci. Cette promotion est hautement symbolique et poli-
tique. De plus le champ de l’évaluation est délibérément vague : elle peut porter
sur « toute question relative aux finances publiques ». Ainsi sont couvertes les
politiques budgétaires mais aussi les politiques fiscales. La référence aux « fi-
nances publiques » place l’ensemble des ressources et des dépenses publiques
dans le domaine de l’évaluation.

b) Les implications
Les apports de la LOLF à l’évaluation sont de trois ordres :
– L’identification des politiques publiques : l’article 7 dispose que les crédits
sont regroupés par mission et spécialisés par programme concourant à une poli-
tique publique définie. Les programmes regroupent les crédits destinés à mettre
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Les conséquences structurelles de cette évolution

en œuvre une action à laquelle sont associés des objectifs précis, des résultats
attendus faisant l’objet d’une évaluation.
– L’appréciation des politiques publiques : on vise ici les coûts associés men-
tionnés dans les PAP et RAP mais aussi l’exigence d’une comptabilité analytique
permettant précisément de restituer les coûts des différentes actions concourant
à telle ou telle politique publique.
– L’information sur les politiques publiques : la LOLF exige que les projets
annuels de performance présentent les actions, les coûts associés, les objectifs
poursuivis, les résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au
moyen d’indicateurs précis dont le choix est justifié. Quant aux rapports annuels
de performance, ils font connaître les écarts avec les prévisions.

2 o Les freins de la LOLF au regard de l’évaluation


On peut en identifier trois catégories.
– Les freins politiques : l’esprit LOLF doit vivre et survivre à sa mise en place.
La volonté politique initiale ne doit pas s’émousser. La vigilance parlementaire
doit être maintenue et entretenue. Les rapports témoignent de cette préoccupa-
tion mais n’est-elle pas le fait d’anciens ministres des Finances auxquels se joi-
gnent quelques rares (trop rares) parlementaires. Il est vrai que la technicité peut
ne pas séduire : il était plus aisé de disserter sur des généralités que de se battre
sur des technicités. Le parlementarisme ici ne peut rimer qu’avec professionna-
lisme. Il va de soi que la LOLF ne tiendra ici ses promesses que si le gouverne-
ment en tire toutes les conséquences. MM Lambert et Migaud (rapport de
septembre 2005 sur la mise en œuvre de la LOLF) ont raison de souhaiter la
mise en place d’« une revue des programmes » pour examiner en détail le bien-
fondé des dépenses engagées par l’État de manière structurelle. Cette « revue
des programmes » renforcerait la possibilité de donner corps à l’évaluation des
politiques publiques.
– Les freins techniques : on ne mentionnera que quelques aspects : la détermi-
nation des missions ne doit pas dissimuler un organigramme gouvernemental
ou administratif préexistant, mais correspondre réellement à des orientations
politiques ; la définition des objectifs et des indicateurs doit être cohérente avec
les objectifs affichés. Le choix d’un indicateur revient à formater le cadre de
l’action puisque l’indicateur devient un objectif à atteindre et de son pilotage
puisque l’indicateur devient le critère de jugement de la qualité de l’acte public.
C’est dire que cette définition n’est pas technique mais politique. Une coordina-
tion aussi étroite que possible s’impose entre les objectifs et les indicateurs ayant
une finalité commune proche ou comparable : justice administrative ou justice
judiciaire ou encore programmes « police nationale » et « gendarmerie nationa-
le ». Le rapport Arthuis « La LOLF : culte des indicateurs ou culture de la perfor-
mance » soulève tous ces aspects (2 mars 2005, Sénat no 220). On peut aussi
redouter parfois une conception trop large des « fonctions support », or plus les
fonctions seront larges moins l’appréciation de la performance des dépenses sera
aisée. Un autre risque découle des missions mono-programme, ce danger a été
écarté par la position nette du Conseil constitutionnel le 29 décembre 2005 où
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La problématique des orientations politiques

il a condamné cette pratique. Ceci aurait vidé de son sens la réforme qui tend,
à l’inverse à mettre en regard des objectifs cohérents et des moyens.
– Les freins juridiques : la LOLF a multiplié les dispositions assurant une infor-
mation riche et diversifiée du Parlement, mais le Conseil constitutionnel a éton-
namment sur le plan politique mais logiquement sur le plan pratique atténué
leur portée. Il considère que « ces procédures ne sauraient faire obstacle à la
mise en discussion d’un projet de loi de finances et que la conformité de la loi
de finances à la Constitution serait alors appréciée plus au regard des exigences
de la continuité de la vie nationale que de l’impératif de sincérité qui s’attache
à l’examen des lois de finances pendant la durée de celui-ci ». En cas de manque-
ment au devoir d’information en temps opportun du Parlement, le Conseil a
choisi une solution expédiente : avaliser a priori ces pratiques d’information
tardive. Ceci rendra plus difficile la démarche évaluative mesurée à l’occasion
des débats budgétaires mais sauvegardera les initiatives parlementaires en cours
d’exécution.

3 o « L’évaluation des évaluations »


Le bilan découle d’une endo évaluation (a) et d’une exo évaluation (b).

a) L’endo évaluation
– Qualitativement : au-delà de progrès de méthode mais outre des délais encore
excessifs, le CNE a souligné « la difficulté pour les ministères de passer d’une
simple intention d’évaluer à un véritable projet d’évaluation. Faute de temps, de
savoir-faire ou tout simplement de données, le travail de préparation reste sou-
vent insuffisant... Ces difficultés soulèvent la question du niveau de culture des
administrations, du critère d’évaluation... Les différents ministères ne consacrent
pas assez de moyens propres (humains et financiers) à ces démarches interminis-
térielles (rapport d’activité 2003).
– Quantitativement : le nombre des opérations lancées par le CNE depuis
1999 s’élève à 15 projets dont la politique du service public des déchets ménagers,
la politique de contrôle des sanctions en matière de sécurité routière, l’améliora-
tion de l’accès à la prévention et aux soins.

b) L’exo évaluation
Dans leur rapport, les sénateurs mettent en relief quatre faiblesses : l’insuffisance
des moyens disponibles (les travaux internes étant prioritaires) ; l’insuffisance
des données disponibles (la logique de production statistique étant largement
ministérielle) ; la réticence des pourvoyeurs de données à les rassembler et à les
fournir ; la réticence des administrations à accepter de travailler avec d’autres
acteurs (30 juin 2004). L’observateur ne peut que constater la confidentialité des
travaux du CNE et la faible réactivité suscitée. Les travaux d’évaluation restent
encore trop marqués du « sceau consultatif ».

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Les conséquences structurelles de cette évolution

sous-section 2
Le dispositif parlementaire
Après avoir évoqué les finalités • § 1, on en présentera les modalités • § 2.

.§ 1 Les finalités
Les mobiles sont toujours les mêmes. Le premier objectif est d’améliorer la trans-
parence et l’efficacité de l’action publique en donnant aux citoyens les informa-
tions qui leur permettent de mieux comprendre les effets des politiques menées.
Le second est de retracer en termes exacts le contenu de chacune d’elles et de
mesurer leur efficacité : « exercice sans lequel la maîtrise ou le contrôle des
dépenses restent bien souvent aveugles ». Le troisième est de contribuer à éclairer
le débat sur la modernisation des administrations. Il s’agit de réconcilier l’en-
semble des Français avec l’action publique. Au total, l’office est en charge d’une
évaluation prospective : fournir des études sur les moyens juridiques, administra-
tifs, financiers nécessaires pour atteindre les objectifs d’une politique publique à
l’état de projet. Par ailleurs il a une mission rétrospective : conformité des effets
réels aux effets espérés. Le quatrième objectif est de donner un contenu à la
discussion du projet de loi de règlement qui permet de comparer résultats atten-

.
dus et obtenus et de s’interroger sur les écarts.

§ 2 Les modalités
Force est de constater une attention renouvelée du Parlement à l’évaluation à
travers la création d’offices parlementaires d’évaluation des politiques (A) et
l’institutionnalisation de la Mission d’évaluation et de contrôle (B) sans oublier
le comité d’évaluation des politiques publiques au Sénat. Il va de soi que le
moment privilégié de l’évaluation parlementaire sera la discussion du projet de
loi de règlement dès 2007.

A. L’office parlementaire d’évaluation des politiques


publiques
Organisation
Créé par la loi du 14 juin 1996, cet office comprend pour chaque assemblée,
8 membres de droit (président, rapporteur général de la commission des finances
et un représentant de chacune des 6 commissions) ainsi que 8 membres désignés
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La problématique des orientations politiques

par les groupes politiques. Il est constitué d’une délégation à l’Assemblée natio-
nale et d’une autre au Sénat. Il est saisi par le bureau de l’une ou l’autre assem-
blée ou par une commission spéciale ou permanente. Il est doté d’un budget
propre.

Action
Son domaine d’action est double : mission rétrospective : informer le Parlement
sur l’efficacité des politiques ; mission prospective : fournir des études sur les
moyens juridiques, administratifs, financiers nécessaires pour atteindre les objec-
tifs d’une politique envisagée ; ses moyens d’action lui permettent de faire appel
à des personnes ou organismes compétents, de recevoir communication ou
de se faire communiquer tout document utile.

B. La Mission d’évaluation et de contrôle (MEC)


Créée en 1999, la MEC est composée de membres de la commission des finances
de l’Assemblée nationale et élargie en fonction de sujets, aux rapporteurs pour
avis des autres commissions. Elle procède à des auditions chaque semaine au
cours du premier semestre. Elle a pour fonction « de préparer les auditions des
responsables administratifs et politiques sur la gestion de leurs crédits et de
mener des investigations approfondies sur quatre ou cinq politiques publiques ».
Les auditions sont préparées en liaison avec la Cour des comptes par des mis-
sions de contrôle sur pièces et sur place. La présidence de la MEC est assurée
conjointement par le président de la commission des finances et un membre de
l’opposition (v. infra).
La LO l’a institutionnalisée. Depuis 2002 elle doit obtenir les renseignements
demandés dans un délai raisonnable et peut demander à toute juridiction
compétente statuant en référé de faire cesser toute entrave sous astreinte (art. 59)
(v. infra).

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Les conséquences structurelles de cette évolution

L’essentiel chapitre 2

La mutation des finances publiques se traduit par une réforme du 1er août
2001 portant loi organique relative aux lois de finances (LOLF) voulue par le
Parlement soutenue par l’exécutif.
Des démarches nouvelles à savoir la transparence sur la stratégie économique
et budgétaire à travers divers rapports, sur la situation financière et patrimoniale
(image fidèle et sincère), sur les pouvoirs accrus du Parlement en matière législa-
tive et de contrôle ; mais aussi la performance à travers les missions et pro-
grammes avec mesures des résultats (efficacité socio-économique, qualité du
service rendu aux usagers, efficacité, efficience de la gestion) restitués dans les
projets annuels et rapports annuels de performance. L’évaluation des politiques
publiques devient généralisée et va prendre une place capitale dans le nouveau
dispositif : ce ne sera plus un exercice isolé et sporadique mais une composante
essentielle et rituelle du droit financier : l’usage des crédits sera analysé à partir
des résultats obtenus on non, leur reconduction sera de plus en plus tributaire
de l’évaluation.
Des outils nouveaux. Des principes classiques sont adoptés : annualité, uni-
versalité ; des principes modernes sont affichés : lisibilité, sincérité. La comptabi-
lité est enrichie : comptabilité budgétaire assise sur le système de caisse,
comptabilité générale fondée sur le système des droits constatés, comptabilité
analytique.

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La problématique des orientations politiques

Sujets de concours chapitre 2

– Assistant de direction des établissements d’hospitalisation publics


2001 : L’annualité budgétaire a-t-elle un sens aujourd’hui ?
– Attaché d’administration scolaire et universitaire
2003 : L’annualité budgétaire dans les finances de l’État : principe, aménage-
ments, perspectives
2001 : Les principes traditionnels du décret budgétaire sont-ils adaptés au
fonctionnement des EPLE ?
– Directeur des établissements sociaux et médico-sociaux
2001 : Les grands principes budgétaires permettent-ils d’assurer une gestion
moderne des finances publiques ?
– Instituts régionaux d’administration
2001 : De quelle façon le droit budgétaire traduit-il le principe fondamental
de la déclaration des droits de l’Homme de 1789 selon laquelle « la société a le
droit de demander compte à tout agent public de son administration » ?

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chapitre

Les conséquences
3
conjoncturelles

Les choix de gestion ont une traduction sur les prélèvements qui pèsent sur les
citoyens. Leur situation (section I) varie mais les discussions (section II) subsis-
tent. L’article 52 de la LOLF dispose : « En vue de l’examen et du vote du projet
de loi de financement de la Sécurité sociale de l’année suivante par le Parlement,
le gouvernement présente à l’ouverture de la session ordinaire un rapport retra-
çant l’ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution. Ce rap-
port comporte l’évaluation financière, pour l’année en cours et les deux années
suivantes, de chacune des dispositions, de nature législative ou réglementaire,
envisagées par le gouvernement. »

section 1
L’évolution des prélèvements
obligatoires
On distinguera les types d’évolution • § 1, la nature des évolutions • § 2 et leur

.
interprétation • § 3.

§ 1 Les types d’évolution


Les prélèvements obligatoires (PO) représentent la somme des impôts et cotisa-
tions sociales reçus par les administrations publiques et les institutions euro-
péennes, déduction faite des impôts et cotisations dus non recouvrés. Les
variations de taux de PO recouvrent deux composantes : l’évolution spontanée
(A) et provoquée (B).

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La problématique des orientations politiques

A. L’évolution spontanée
Il s’agit du taux qui résulte de l’évolution économique des assiettes à législation
constante. Cette évolution peut être affectée par cinq facteurs. Tout d’abord, les
bases d’imposition et le PIB ne sont pas toujours étroitement liés à court terme :
leur rythme d’évolution différencié peut conduire à une variation du taux de
PO. De plus, en raison de la progressivité de certains prélèvements comme l’im-
pôt sur le revenu, la progression des impôts est naturellement plus rapide que
celle de la base d’imposition. Autre aspect, des décalages temporels entre la base
d’imposition et l’impôt dont l’assiette est fondée sur les revenus de l’année anté-
rieure peuvent modifier l’évolution spontanée du taux de PO (impôt sur le
revenu, impôt sur les sociétés). Ensuite, le mode de recouvrement de certains
impôts peut conduire à une volatilité des recettes excédant celle des assiettes
(impôt sur les sociétés i.e. recouvrés par acomptes ou solde). Enfin, certains
éléments d’assiette peuvent n’avoir aucun lien direct avec l’évolution du cycle
économique : prélèvements assis sur le patrimoine des ménages (impôt de soli-
darité sur la fortune) ou des entreprises (impôt sur les plus-values).

B. L’évolution provoquée
Il s’agit de l’évolution qui résulte d’une mesure volontaire d’allègement ou
d’alourdissement. C’est l’évolution à législation modifiée : elle découle des effets
des mesures fiscales et sociales décidées par le gouvernement et le Parlement.

.§ 2 La nature des évolutions


Un rapprochement fait apparaître des différences dans la mutation des PO en
France (A) et hors de France (B). Les PO ne sont connus qu’a posteriori grâce
aux comptes nationaux.

A. Les évolutions en France


On fera quelques constatations (1°) et on recherchera quelques explications (2°).

1 o Les constatations
On doit distinguer l’analyse des proportions (a) et des répartitions (b).

a) L’évolution des proportions


Le ratio le plus utilisé est la part des PO par rapport au PIB. Il est en effet utile
en tant que « facteur d’échelle », dans la mesure où le système fiscal influe sur
l’efficience économique, son coût augmente en principe en fonction du degré
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Les conséquences conjoncturelles

auquel les agents économiques sont exposés à la fiscalité. La France a connu


deux phases :
– La phase d’augmentation : les PO sont passés de 34,5 % en 1965 à 43,7 %
en 1985. De 1965 à 1975, la France connaît une augmentation deux fois plus
faible que la moyenne de l’OCDE (2,4 % contre 5,3 %). Ceci s’explique par un
niveau initial élevé du fait de la précocité de la mise en place et de la généralisa-
tion de son système de protection sociale et de la moindre part de l’IR dans sa
structure fiscale. De 1975 à 1985 la France accentue les traits d’évolution des
pays de l’OCDE. La pression fiscale totale progresse modérément de deux points
(22,4 % à 24,4 %) en raison du dynamisme de la consommation dans la
deuxième partie des années 1970. En revanche, les cotisations sociales augmen-
tent de quatre points de PIB (15 à 19), le taux de progression des dépenses de
protection sociale est deux fois plus important que celui du PIB. En 2006 la
France se classe au quatrième rang de l’OCDE derrière la Suède, le Danemark,
la Belgique et avant l’Italie, les Pays-Bas, l’Allemagne, l’Espagne, le Royaume-
Uni.
– La phase de stabilisation : ils se sont maintenus autour de 44 % depuis 1985
avec des fluctuations de faible importance : 43,7 % en 1985, 42,8 % en 1990,
43,7 en 1995, 44,9 % en 2000, 43,8 en 2002, 43,4 en 2004, 44,3 en 2005 ! De
1985 à 1995 le niveau des PO a été stabilisé avant de connaître ensuite des
ressauts vers de petites hausses ou baisses autour de 1,5 point. Depuis 2002 les
gouvernements affichent une volonté de diminution globale.

b) L’évolution des répartitions


– La part de l’État : au fil des années la part de l’État dans les PO a eu tendance
à reculer alors que celle des organismes de Sécurité sociale et des administrations
locales progressait fortement. Elle reste en deçà de 40 % du PO (37,6 % en 2003)
et de 20 % du PIB (15,5 %). De 1985 à 1995, la pression fiscale a diminué. D’une
part, la pression fiscale de l’État a diminué, passant de 17,6 % du PIB à 16,6 %,
à cause essentiellement de la réduction du rendement de la taxe sur la valeur
ajoutée avec la suppression du taux majoré de 33,3 % qui s’appliquait notam-
ment aux achats de véhicules, de la baisse de l’impôt sur les sociétés de 50 % à
33,3 % et de la diminution du rendement de l’impôt sur le revenu imputable à
l’extension des dépenses fiscales. À périmètre constant l’État a baissé son taux
de 0,4 point de PIB de 2001 à 2004.
– La part des collectivités territoriales : dépasse 10 % des PO (11,7 en 2003) et
5 % du PIB (5,1 en 2003). De 1985 à 1995, les prélèvements obligatoires des
collectivités locales ont fortement progressé de 4,8 % du PIB en 1982 à 5,7 points
de PIB en 1995. Cette augmentation s’est appuyée sur l’augmentation rapide du
rendement des quatre taxes locales (1 point de PIB), résultant jusqu’en 1986
d’un effet de base (80 % de l’augmentation du produit) puis d’un effort fiscal
accentué sur les taux participant entre 1987 et 1995 à hauteur de 40 % à la
progression de leur produit. Le taux de PO des administrations publiques locales
enregistre une augmentation de 0,4 % de PIB de 2002 à 2004. Pour autant la
France se situe sous le niveau médian de l’OCDE.
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La problématique des orientations politiques

– La part de la Sécurité sociale : représente près de 50 % des PO (49,8 en 2003)


et plus de 20 % du PIB (21,8 en 2003). De 1985 à 1995, ils se sont stabilisés à un
niveau élevé (20 % du PIB en 1985, 20,3 % du PIB en 1995), leur réduction grâce
à la bonne conjoncture entre 1987 et 1990 (moins 1 point de PIB) étant plus que
compensée par un retour à la tendance de moyen terme entre 1990 et 1995. De
2001 à 2004 les prélèvements sociaux sont restés quasi stables en part de PIB. Alors
que dans les pays de l’OCDE les cotisations sociales représentent 25,1 % des PO en
2001, en France elles représentent 36,3 %. La France compte au nombre des pays
où les cotisations de Sécurité sociale constituent la plus grande source de recettes
des administrations publiques. La singularité est accentuée par le fait que 47 % des
prélèvements sont effectués au profit des organismes de Sécurité sociale contre
24,9 % en moyenne dans les pays unitaires de l’OCDE.
– La part des prélèvements européens est plafonnée : l’accord inter-institutionnel
du 6 mai 1999 limite les prélèvements à 1,27 % du PNB de chaque État membre.

2 o Les explications
– La part de l’État : la diminution récente est liée à l’allègement de l’impôt sur
le revenu décidé par les gouvernements Jospin et Raffarin.
– La part des collectivités territoriales : la croissance de la part des PO à leur
profit reflète l’incidence des transferts successifs de compétences depuis les lois
de décentralisation.
– La part des prélèvements sociaux : sur le long terme la hausse reflète la
tendance générale à la hausse des dépenses sociales.

B. Les évolutions hors de France


Après les constatations (1°) viendront les explications (2°).

1 o Les constatations
– La phase d’augmentation : le rapport PO/PIB a été tiré à la hausse pratique-
ment constante depuis 1965 dans la plupart des pays de l’OCDE. De 1965 à 2000
le seuil est passé de 25,8 % à 37,5 % (soit + 11,7 points). Très peu de pays ont
su et pu systématiquement résister à cette orientation profonde. Seuls les Pays-
Bas témoignent d’un niveau inférieur à celui de 1975. Dans trois pays seulement
les recettes fiscales ont évolué quasi parallèlement au PIB. La hausse des PO a
été la conséquence de l’augmentation des cotisations de Sécurité sociale. Ceci est
lié au développement des systèmes d’assurances sociales financées en grande
partie en Europe par ces cotisations. La hausse de l’impôt sur le revenu y a
également contribué surtout jusqu’en 1975.
– La phase de réduction : un petit nombre de pays comme l’Irlande, la Nou-
velle-Zélande, la Suède sont parvenus à réduire leur taux de prélèvements obliga-
toires ; puis de nombreux autres pays ont suivi. Cela tient pour une grande part
à la baisse des dépenses publiques et à l’accroissement des recettes fiscales en
pourcentage du PIB malgré les baises d’impôts dans certains pays.

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Les conséquences conjoncturelles

2 o Les explications
– Au sein de l’OCDE : on constate une convergence qui conduit à la mise en place
d’impôts sur la consommation à taux réduit mais à assise large (Japon, Espagne,
Grèce) et à une réforme de l’imposition des revenus avec baisse des taux et élargis-
sement de l’assiette (aux États-Unis en 1986 le tax reform act ramène le nombre de
taux de 14 à 2, allant de 15 à 28 % contre 11 à 70 % auparavant).
– Au sein de l’UE : les États membres se sont engagés dans des plans plurian-
nuels d’allègement impliquant une baisse de pression fiscale de 1,5 à 2,5 points
de PIB avec un avantage marqué au profit des ménages.

.§ 3 L’interprétation des évolutions


L’évolution des PO est souvent en débat, d’autant plus que leur interprétation est
délicate : qu’il s’agisse des comparaisons internationales (A) ou de l’évaluation de
la pression fiscale (B).

A. La problématique des comparaisons internationales


Le ratio PO/PIB est un indicateur synthétique favorisant les comparaisons
rapides qui doivent rester prudentes. En dépit des travaux menés au sein de
l’OCDE pour parvenir à une définition commune de la notion de PO, des
nuances existent encore entre les États. Tout d’abord au sein de l’UE le SEC 95
ne définit pas explicitement la notion de PO. De plus, les PO ne comprennent
pas toutes les recettes des administrations publiques : ils dépendent du mode
d’organisation et de financement de l’action publique. En Allemagne certains
ménages s’affilient à des systèmes privés d’assurance en lieu et place du système
général, ce qui minore les PO. Enfin, les PO ne forment qu’une composante des
finances publiques, à côté du niveau de dépense publique, de l’importance des
services publics dans l’économie nationale. Le président de la Cour des comptes
a mis en garde contre les comparaisons hâtives : « Les comparaisons internatio-
nales directes entre les taux de PO ou bien les taux de dépenses publiques ne
doivent pas être considérées sans circonspection ; elles reflètent surtout des
“ effets de structure ”, des choix essentiels de société, comme l’organisation
(publique ou privée, centralisée ou décentralisée) de certaines missions comme
l’éducation ou la protection sociale. Les choix politiques en ces domaines doivent
se fonder plutôt sur l’analyse des équilibres internes que sur le positionnement
par rapport à des moyennes internationales ou à la situation de certains États
qui sont des indicateurs modérément pertinents ».

B. La problématique de l’évaluation de la pression fiscale


Le niveau d’imposition exprimé en pourcentage du PIB est un indicateur intéres-
sant de la pression fiscale globale mais il doit être relativisé. Tout d’abord, le
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La problématique des orientations politiques

niveau du taux de PO dépend de l’existence (ou non) et de l’importance d’un


système public de Sécurité sociale financé par des contributions obligatoires. Par
ailleurs, le taux de PO ne permet pas d’appréhender l’incidence économique des
prélèvements. C’est pourquoi (OCDE, Eurostat, mission européenne) publient
des indicateurs complémentaires rapportant les montants des recettes publiques
à leur assiette économique pour mieux mesurer l’incidence sur le capital ou le
travail.

section 2
Les discussions relatives
aux prélèvements obligatoires
Les PO ont une telle dimension politique, économique, psychologique pour ne
pas dire fantasmatique qu’ils ont toujours suscité des débats et des combats :
Paul Leroy-Beaulieu considérait 12 % comme un « un fardeau considérable ».
M. Giscard d’Estaing prévoyait que si l’on atteignait « 40 % la France serait
socialiste ». En effet on relève des conceptions discutables • § 1 et des implica-
tions contestables • § 2, car avec les PO, c’est l’ensemble de l’impact économique
qu’il s’agit d’apprécier : impôts, taxes. On sait que l’intervention de l’administra-
tion dans la répartition des revenus ne passe plus par les seuls impôts mais par
bien d’autres canaux en raison des systèmes de protection sociale.

.§ 1 Les conceptions discutables


Les PO soulèvent au moins trois types de problèmes conceptuels : un problème
de définition (A), de méthode (B), de structure (C).

A. Le problème de définition
On isolera les conventions (1°) et les implications (2°).

1 o Les conventions
La définition classique y voit « l’ensemble des flux effectifs de versements aux
administrations publiques et aux institutions communautaires effectués par les
agents économiques dès lors que ces versements ne sont pas directement subor-
donnés à une décision de leur part ».
Les PO répondent donc à trois critères dont le périmètre est flou :
– La nature du flux : il s’agit de versements effectifs. Ceci élimine les cotisa-
tions sociales fictives, les avantages versés directement (cotisations imputées) par
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Les conséquences conjoncturelles

l’État ou les grandes entreprises comme la SNCF (ces avantages représenteraient


près de 15 % des cotisations sociales effectives). Dès lors le changement de statut
d’EDF en 2005 a, a contrario, pour conséquence une augmentation des PO. Ceci
occulte « les flux fermés » i.e. les ménages qui reçoivent des prestations et acquit-
tent en même temps des impôts.
– L’identité des destinataires : en principe ce sont les administrations publiques
et les institutions européennes. Celles-ci sont déterminées à partir de deux cri-
tères : la fonction économique : produire des services non marchands (gratuits
ou presque) ou effectuer des opérations de redistribution de revenus ; la nature
des ressources : prélèvements involontaires. Ceci pose la question des sociétés
mutualistes qui sont exclues.
– Le caractère obligatoire du prélèvement : l’intéressé n’a ni le choix du mon-
tant, ni des conditions de versement, ni contrepartie immédiate. On élimine les
taxes sur les passeports, les cartes grises, la redevance TV, les permis de conduire.
On n’intègre pas les emprunts même forcés : le Conseil des impôts a regretté la
non-prise en considération de ces prélèvements obligatoires différés
Ainsi le passage des comptes nationaux de la base 1995 à la base 2000 a
introduit plusieurs modifications du montant de PO et des taux de PO puisque
le PIB a enregistré aussi des modifications notables.

2 o Les implications
La notion de PO ne recouvre donc pas l’ensemble des recettes fiscales et sociales
votées dans la loi de finances et de financement de la Sécurité sociale. Trois
séries de facteurs alimentent des écarts.
Tout d’abord, certains retraitements sont nécessaires pour passer des recettes
budgétaires aux PO notamment la prise en compte de ces recettes en droits
constatés et non en système de caisse.
De plus, une partie des PO résulte de décisions autonomes non retracées dans
les lois de finances (fiscalité locale, taux des cotisations).
Enfin, certaines recettes votées dans les lois de finances ne sont pas traitées
comme des PO : certaines taxes ou cotisations professionnelles.
Le taux des PO reste malgré tout la synthèse la plus usuelle des indicateurs
macroéconomiques relatifs aux prélèvements fiscaux et sociaux.

B. Le problème de méthode
Il découle en partie de la problématique précédente. On se bornera à recenser
quelques difficultés. Tout d’abord, des dépenses fiscales sont ignorées : il suffit de rem-
placer des subventions par des avantages fiscaux et les PO diminuent ! Ensuite, l’In-
see comme le FMI calculent un taux de PO consolidé pour éliminer les versements
d’impôts ou de cotisations sociales entre personnes publiques. Parfois, on ne prend
en compte que les PO nets de transferts i.e., uniquement ce qui est nécessaire aux
administrations. De plus, la base de calcul est trop macroéconomique : le PIB est incer-
tain. Il a été calculé intégralement en 1980 et réactualisé depuis. On affirme parfois
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La problématique des orientations politiques

que le chiffre officiel est supérieur au chiffre réel ce qui permet de minorer le taux
réel des PO. Enfin, le taux de PO devrait ou pourrait être plus détaillé pour savoir sur
quels agents économiques repose la ponction publique : sur certaines catégories elle
peut excéder 40 %. Les taux se répartissent entre les ménages et entreprises. Le cycle
de vie du foyer fiscal est un instrument de mesure de la réalité des PO : il n’est pas le
même pour un smicard et un cadre supérieur.

C. Le problème de structure
Les évolutions de la structure des PO conduisent à s’interroger sur la nécessité
ou l’opportunité d’une réforme radicale : les caractéristiques de l’impôt et des
cotisations sociales sont à prendre en considération. La persistance des déficits
sociaux oblige à se demander s’il est légitime de combler ces déficits par l’un ou
l’autre prélèvement : impôt ou cotisation. La distinction des deux modes de
financement ne peut reposer exclusivement sur la référence à leur assiette : tota-
lité des revenus pour l’impôt, revenus d’activité pour les cotisations ; la CSG
ignore déjà cette dichotomie. Certaines cotisations sont déjà assises sur des reve-
nus de remplacement (retraites et chômage), d’autres sur la totalité des res-
sources des individus (cotisations d’assurance personnelles). De plus, la
progressivité qui caractérise l’impôt n’est pas non plus un critère satisfaisant de
différenciation : un impôt peut être proportionnel (CSG). Enfin la spécificité de
l’impôt provient de ce qu’il reste non affecté, sans contrepartie alors que les
cotisations le sont directement. Dès lors certains se demandent si l’aménagement
fiscalo-social ne devrait pas intégrer deux paramètres : la prise en compte du
degré d’acceptation du type de prélèvement dont l’alourdissement est préconisé
(les cotisations sont plus indolores car le lien est établi entre elles et les presta-
tions ; elles pourraient être perçues à la source pour une insensibilité plus
grande) et d’un autre côté, la part à réserver à la solidarité dans le financement
de la protection sociale : celui-ci comporte des mécanismes qui accroissent le
caractère solidariste mais la quasi-totalité provient du régime général de Sécurité
sociale et du budget de l’État, ce qui opacifie les relations entre lui et les régimes
sociaux.

.§ 2 Les implications discutables


A. L’approche générale
On mettra en relief deux critiques : celles des économistes de l’offre et des choix
possibles (1°) et celles liées à la concurrence fiscale (2°).

1 o La critique des économistes et des choix possibles


– Leur thèse : l’importance du poids des PO est négative surtout si les PO sont
croissants. Ils se réfèrent à la courbe de Laffer (voir supra). Les PO trop élevés
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Les conséquences conjoncturelles

génèrent de la fraude fiscale, de l’évasion fiscale, le découragement (la réduction


de l’effort productif).
– Leur orientation : ils préconisent la recherche de la neutralité fiscale. La
fiscalité est à l’origine de distorsions susceptibles de modifier le comportement
des agents économiques. Elle provoque une variation des prix relatifs aux biens
et services ce qui fausse le fonctionnement naturel du marché. La notion de
« coin fiscal », de « tax wedge » est utilisée par l’OCDE pour dénoncer ces distor-
sions induites par la fiscalité. Sur le marché du travail, elles se manifestent quand
un niveau élevé de PO est pour les ménages un facteur de désincitation au travail
parce qu’il réduit le revenu disponible : effet de substitution (loisirs, pas de
travail) et non effet de revenu (travail accru pour maintenir le niveau antérieur
à l’accroissement du prélèvement). Au niveau macroéconomique, les pertes
résultant de la fiscalité élevée croissent plus vite que les taux d’imposition alors
que les recettes publiques augmentent moins proportionnellement à ces taux. La
neutralité conduit à recentrer le système fiscal sur son objectif initial (procurer
des ressources) afin d’influencer le moins possible le comportement des agents
économiques (entreprises et ménages)

2 o La critique liée à la concurrence fiscale


– La thèse : les pouvoirs publics sont confrontés à une double concurrence. Au
sein de l’État : selon le modèle de Tiebout, chacun s’établit là où il a le meilleur
rapport service public/impôts locaux : il y a concurrence entre les collectivités
territoriales. C’est le principe du bénéfice qui est le moteur du choix d’implanta-
tion. Ceci n’est vrai que s’il y a une bonne information sur les biens et sur les
impôts et s’il y a mobilité possible. Le phénomène est plus vérifiable pour les
entreprises que pour les ménages : elles n’hésitent pas à provoquer un dumping
fiscal avec chantage à l’emploi. Entre les États : au sein de l’UE l’arme fiscale
pour les entreprises est d’autant plus utilisée que la réglementation interdit les
subventions. Le développement des activités les plus mobiles géographiquement
(activités financières, prestation de services) accentue cette tendance. L’Irlande a
su s’en faire une spécialité.
– Les conséquences : tantôt, elles sont bénéfiques car ce phénomène peut favo-
riser la convergence des systèmes fiscaux (harmonisation des taux). Encore que
cette convergence ne joue que pour certaines périodes et sur certains éléments
du système fiscal. Si la concurrence fiscale permet de mettre en place des sys-
tèmes fiscaux efficaces, de réduire le coût des services publics, il y a un risque
de dégradation des services publics (RU) et de surenchère à la baisse. Pour les
uns, « baisser les impôts c’est sauvegarder l’avenir », pour d’autres la concurrence
fiscale est un facteur d’inefficacité car elle conduit à des niveaux de services
publics trop faibles. Tantôt, elles sont maléfiques lorsque la concurrence porte
sur des éléments mobiles de la matière imposable : le capital. Pour éviter la
fraude, la fuite des capitaux, les États réduisent l’impôt sur le revenu et la for-
tune. Ceci entraîne une dégradation fiscale, une érosion de l’assiette. Pour main-
tenir un certain niveau de services publics ils doivent accroître l’imposition sur
le travail, la consommation, les activités non mobiles. Les entreprises et les
ménages font du « chalandage fiscal » du « treaty shopping ». Ils jouent sur les
avantages offerts par les uns et par les autres comme sur un marché. La baisse
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La problématique des orientations politiques

des impôts peut aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs
fixés. Les pays industrialisés sont face à un dilemme : collectivement ne pas offrir
de dispositions fiscales incitatives mais individuellement accorder des avantages
pour préserver son attractivité territoriale. C’est pourquoi l’UE et l’OCDE s’atta-
chent à promouvoir des codes de bonne conduite fiscale des entreprises.

B. L’approche spéciale
La construction fiscalo-sociale des PO en France se caractérise par un petit avantage :
peu de redistribution (1°) et par un grand inconvénient : peu d’incitation (2°).

1 o La faiblesse de la redistribution sociale française


Le système français est modestement redistributif au plan horizontal (a) et verti-
cal (b).

a) La faiblesse de la redistribution horizontale


Les observateurs soulignent deux défauts :
– Les inégalités dans l’imposition : les revenus salariaux ont bénéficié jusqu’en
2006 d’un traitement plus favorable que les autres revenus d’activité avec l’abat-
tement de 20 % ; les revenus du capital bénéficient d’un traitement plus favo-
rable même si la CSG et la CRDS ont permis d’atténuer ce déséquilibre par
rapport aux autres sources de revenus mais près des trois quarts de l’épargne
sont investis dans des produits défiscalisés.
– Les incohérences dans la fiscalité familiale : le système du quotient familial
fonde le mécanisme des parts et encourt deux critiques : l’octroi de parts supplé-
mentaires non liés à la taille du foyer fiscal et la non-connexion entre le barème
des parts et les économies d’échelle provoquées par l’agrandissement du foyer.

b) La faiblesse de la redistribution verticale


Celle-ci est beaucoup plus accusée au sein de l’UE. On considère que le transfert
de la partie supérieure à la partie inférieure de l’échelle des revenus n’est que de
5 % environ du revenu disponible en France contre plus de 6 % au Royaume-
Uni et de 7 % en Allemagne. Ceci découle essentiellement de la faible place de
l’impôt sur le revenu : si le taux est progressif son assiette est concentrée sur la
moitié des ménages seulement.

2 o La faiblesse de l’incitation professionnelle française


Nombre d’experts considèrent que les PO ont un effet doublement déprimant
sur l’emploi.
– L’effet déprimant sur l’offre de travail : au bas de l’échelle sociale certains
agents économiques ne trouvent aucun intérêt à reprendre une activité profes-
sionnelle car ils perdent alors une partie de leurs avantages sociaux (« trappe à
pauvreté »). Le système de la « prime pour l’emploi » tend à remédier à cet
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Les conséquences conjoncturelles

inconvénient. Il s’agit d’un impôt négatif lorsque les montants versés au titre de
la « prime » viennent effectivement en compensation des impôts acquittés par
les ménages ; si les montants de PPE excèdent le montant des impôts il s’agit
d’une prestation pour la part excédant les impôts versés et non plus un impôt
négatif. Le but de la PPE est d’augmenter le gain de revenu s’il y a reprise
d’activité. En haut de l’échelle le problème est celui de l’exode des cadres supé-
rieurs tentés de s’installer au Royaume-Uni notamment ou en Belgique.
– L’effet déprimant sur la demande de travail : il revêt deux aspects. D’un côté
l’écart entre le coût total du travail pour l’employeur et le revenu disponible
après l’impôt sur le revenu pour le salarié engendrerait un coût du travail trop
élevé au regard de la productivité, en particulier pour les agents moins qualifiés.
Pour eux les entreprises ne peuvent guère reporter les charges sociales en dimi-
nuant le salaire en raison de l’effet plancher du SMIC. D’un autre côté le système
fiscal serait peu favorable aux décisions des entreprises ce qui rétroagirait sur la
demande de travail.

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La problématique des orientations politiques

L’essentiel Chapitre 3

L’évolution des prélèvements obligatoires est au cœur des discussions entre


les économistes et les politiques.
Leur définition : ils sont constitués par la somme des impôts et cotisations
sociales reçus par les administrations publiques et les institutions européennes
déduction faite des impôts et cotisations dus mais non recouvrés. Cette défini-
tion est contestable parce qu’elle pose un problème de définition : que sont
ces administrations ; un problème de méthode : une dépense fiscale n’est pas
comptabilisée alors qu’un impôt prélevé pour une subvention l’est ; un problème
de structure : priorité à l’impôt ou à la cotisation sociale ?
Leur évolution : ils se mesurent par rapport au PIB même si ce mode de calcul
est discutable. En France ils se situent en 2005 à 44,3 %. En fait ils oscillent
depuis de nombreuses années autour de 44 %. En revanche, leur structuration
évolue : la part de l’État est tirée à la baisse : 45 % environ des PO, 20 % du
PIB ; collectivités territoriales : 10 % environ des PO, 5 % environ du PIB ; Sécu-
rité sociale : 50 % environ des PO, 20 % du PIB environ ; UE : 1 % environ. La
France se situe au quatrième rang derrière la Suède, le Danemark, la Belgique.
Les conséquences : les libéraux s’appuient sur la concurrence entre les États
et au sein des États pour dénoncer les inconvénients de la fuite fiscale vers les
pays les moins imposés. Pour la France les experts s’accordent sur l’effet peu
redistributif des PO : qu’elle soit verticale des riches vers les pauvres ou horizon-
tale entre les familles par exemple. En revanche, ces PO ont un effet peu incitatif
sur l’offre (prélèvements) comme sur la demande (trappe à pauvreté).

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Les conséquences conjoncturelles

Sujets de concours Chapitre 3

– Conseiller administratif des services universitaires


1988 : La débudgétisation
– Directeur des établissements médico-sociaux
2000 : Les relations financières entre l’État et les collectivités locales ?
– Inspecteur des douanes
2000 : Comment maîtriser les dépenses de l’État ?
– Inspecteur du trésor public
2004 : Le rôle de l’État dans la fiscalité directe locale

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titre

Les finances
1
territoriales

Elles seront présentées dans leur triple dimension : politique (chapitre 1), tech-
nique (chapitre 2) et budgétaire (chapitre 3).
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chapitre

1
La présentation politique

Deux problèmes majeurs se posent aux collectivités territoriales : le problème de


la liberté (section 1) et celui de l’égalité (section 2).

section 1
Le problème de la liberté
La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée
comporte un volet relatif à l’autonomie administrative fondée sur le principe de
subsidiarité, le droit à l’expérimentation, l’affirmation d’un pouvoir réglemen-
taire. Elle comporte aussi un volet financier relatif aux recettes (sous-section 1)
et aux dépenses (sous-section 2) et à l’autonomie financière qui a en réalité trois
dimensions :
– L’autonomie de gestion : se traduit par les marges de manœuvre dont jouis-
sent les collectivités territoriales pour définir les modalités d’exercice de leurs
compétences : gérer leur patrimoine, fixer les tarifs des services, valoriser leur
trésorerie, participer au capital de sociétés privées, externaliser certaines activités.
– L’autonomie budgétaire : se traduit par la capacité de déterminer leurs
recettes et leurs dépenses, d’affecter librement les premières. C’est cette dimen-
sion qui sera privilégiée ici.
– L’autonomie fiscale : n’est qu’une composante de la précédente ; elle se tra-
duit par la capacité de créer des taxes, de déterminer leur assiette, leur taux.
La problématique de la liberté va se poser avec une acuité croissante : la
conférence nationale des finances publiques comme le conseil d’orientation des
finances publiques soulèvent dès 2006 la question d’une norme des dépenses
locales : indicative ou non. Le contrat de croissance et de solidarité est moribond
en 2006.

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Les finances territoriales

sous-section 1
La liberté en matière de recettes
Les collectivités territoriales jouissent d’une garantie globale • § 1 et de garanties

.
spéciales • § 2.

§ 1 La garantie globale
Cette garantie relative à la part déterminante des ressources propres/ressources
totales a une portée (C) d’autant plus forte que son fondement est solide (B) et
qu’elle se justifiait largement (A).

A. Les raisons
De 1997 à 2002 pour des raisons d’intérêt général les ressources fiscales ont
diminué de 36 % pour les régions, de 43 % pour les départements, de 48 % pour
les communes dans les ressources globales hors emprunts ; on citera la suppres-
sion de la « base salaire » de la taxe professionnelle en 1999, celle de la part
régionale de la taxe d’habitation en 2000, celle de la vignette en 2001. Le poids
des compensations versées par l’État a été multiplié par 13 depuis 1983 et par
3,3 depuis 1987. Ce mouvement de recentralisation des ressources fiscales ne
renforçait pas l’autonomie financière ! Le Conseil constitutionnel se bornait à
affirmer que « les règles posées par la loi ne sauraient avoir pour effet de res-
treindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d’entraver
leur libre administration » (24 juill. ; 9 mai 1991 ; 29 déc.1998 ; 12 juill. 2000).

B. Le fondement
L’article 72-2 de la Constitution dispose que « les recettes fiscales et les autres
ressources propres des collectivités territoriales représentent pour chaque catégo-
rie de collectivités une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources ».
C’est la loi organique du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des
collectivités territoriales qui en a précisé la portée.

C. La portée
La LO apporte des précisions sur les ressources propres (1°) et sur la part déter-
minante (2°).

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La présentation politique

1 o Les ressources propres


– Les ressources retenues : par ressources propres, il faut entendre : « Le produit
des impositions de toute nature dont la loi les (collectivités locales) autorise à
fixer l’assiette, le taux ou le tarif ou dont elle détermine, par collectivité, le taux
ou une part locale d’assiette, des redevances pour services rendus, des produits
du domaine, des participations d’urbanisme, des produits financiers et des dons
et legs ». La possibilité pour la loi de déterminer par collectivité le taux ou une
part locale d’assiette répond à la préoccupation de localiser des impôts nationaux
de façon à en répartir le montant entre les collectivités selon une clé stable et
préétablie. C’est ce qui a été effectué avec le partage de la taxe intérieure sur les
produits pétroliers aux départements par la loi de finances de 2004 en compensa-
tion des charges du RMI, avec le transfert de la taxe spéciale sur les contrats
d’assurance.
– Les ressources exclues : ne sont pas retenues pour le calcul des ressources
totales, les emprunts, les ressources correspondant au financement de compé-
tences transférées à tire expérimental ou mises en œuvre par délégation et corres-
pondant à des transferts financiers entre collectivités d’une même catégorie et
évidemment les autres concours de l’État.

2 o La part déterminante
– La conception exclue : le législateur organique ne pose pas l’exigence d’une
part prépondérante car il n’exige pas que le ratio ressources propres sur res-
sources totales soit supérieur à 50 %.
– La conception retenue : Il se réfère à une part déterminante. Elle est détermi-
née par un critère quantitatif : cette part de ressources propres ne peut pour
chaque catégorie de collectivité territoriale être inférieure au niveau de 2003 et
par un critère qualitatif : elle doit garantir la libre administration. La charte
européenne de l’autonomie locale du 15 octobre 1985 élaborée dans le cadre du
Conseil de l’Europe mentionne « des ressources propres suffisantes ». Le niveau
garanti est en fait de 56,3 % pour les communes, de 57,4 % pour les départe-
ments et de 36,1 % pour les régions en application des critères ci-dessus men-
tionnés.
Cette garantie bénéficie aux communes, départements, régions, la Corse, les
collectivités d’outre-mer (art. 74), les collectivités à statut particulier (art. 73 C).

.
Elle est calculée pour chacune d’entre elles.

§ 2 Les garanties spéciales


Cette garantie générale est complétée et précisée par trois autres : une garantie
de compensation (A), une garantie de non-tutelle (B), une garantie de prélève-
ment (C).

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Les finances territoriales

A. La garantie de compensation
Cette solution nouvelle (2°) s’explique par les leçons du passé (1°).

1 o Les leçons du passé


Les lois de décentralisation de l’acte I de la décentralisation de 1982-1983 avaient
posé des règles qui constituaient un « contrat de confiance » entre l’État et les
collectivités territoriales. Le transfert de charges entraînait un transfert de res-
sources équivalent pour l’exercice normal de ces compétences. L’évaluation avait
lieu à la date du transfert. La compensation était contrôlée et assurée principale-
ment (plus de 50 %) par le transfert d’impôts d’État et pour le solde par une
dotation générale de décentralisation.
En pratique, les recettes transférées ont augmenté moins vite que les charges
transférées. De plus, le financement budgétaire conçu comme un solde est
devenu la règle. Par ailleurs il y a eu un alourdissement des charges non compen-
sées sans oublier que les ressources des collectivités évoluaient moins vite que
les charges nouvelles. En effet, il y a eu et il y aura toujours des charges non
compensées du fait des législations ou réglementations de portée générale telles
les obligations de sécurité, la réduction du temps de travail à 35 heures et peut
être et surtout les prescriptions européennes. Enfin, l’État incitait les collectivités
à financer des dépenses qui relèvent de sa compétence.

2 o La solution présente
On en présentera le principe (a) et la portée (b).

a) Le principe
Il découle de l’article 72-2 : « Tout transfert de compétence entre l’État et les
collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes
à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de
compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités
territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi du 13 août
2004 relative aux libertés et responsabilités locales. »

b) La portée
– Une compensation intégrale : les charges de fonctionnement sont évaluées à
partir de la moyenne actualisée des dépenses consacrées par l’État au cours des
trois années précédant le transfert. S’agissant des dépenses d’investissement, le
calcul s’effectue sur les cinq années précédentes.
– Une compensation fiscale : l’article 119 de la loi du 13 août 2004 conjuguée
avec la garantie constitutionnelle de la part déterminante des ressources propres
conduit à ce que les transferts soient dans leur quasi-totalité financés par des
transferts de fiscalité, tel le transfert d’une part de la TIPP aux régions et aux
départements et d’autre part de la taxe sur les conventions d’assurance.
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Finances publiques — Rappel p. 139 — Z12024$$$2 17-08-06 08:58:58

La présentation politique

– Une compensation concomitante : elle n’est pas immédiate parce que la LOLF
exige que l’affectation à une personne morale d’une ressource de l’État résulte
d’une disposition d’une loi de finances. C’est dire que la loi du 13 août 2004 ne
pouvait par elle-même assumer le financement des transferts.
– Une compensation loyale : la compensation reste contrôlée par une commis-
sion consultative d’évaluation des charges présidée par un élu et non plus par
un magistrat.
L’avenir dira si ces règles sont mieux appliquées que dans le passé. Les contro-
verses relatives aux transferts de l’acte II montrent que le chemin est pentu et
tortueux d’autant que le coût financier pour l’État a été l’une des motivations
de la décentralisation... D’ores et déjà la gauche explique l’augmentation de la
fiscalité régionale de 21 % en moyenne en 2005 et de 7,5 % en 2006 (30 % ces
deux années en Ile-de-France !) par... la non-compensation intégrale comme
l’avait fait la droite !

B. La garantie de non-tutelle
La solution nouvelle (1°) médite les leçons du passé (2°).

1 o Les leçons du passé


L’interdiction de tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre constitue l’un
des principes fondamentaux de la décentralisation. L’article 111-4 du Code géné-
ral des collectivités territoriales dispose : « Les décisions prises par les collectivités
territoriales d’accorder ou de refuser une aide financière à une autre collectivité
ne peuvent avoir pour effet l’établissement ou l’exercice d’une tutelle sous quelle
que forme que ce soit sur celle-ci. » Le problème de l’égalité entre collectivités
s’est noué autour des « financements croisés » qui sont constitués par des apports
financiers de collectivités de niveaux différents pour réaliser en commun un
investissement d’intérêt général dont l’une est maître d’ouvrage. Or ces finance-
ments sont aussi irremplaçables que contestables. Contestables parce qu’ils
conduisent parfois à des chantages, toujours à une pression d’une collectivité
d’un niveau sur une collectivité d’un autre niveau. Irremplaçables parce que
l’union fait la force, parce que le concours de plusieurs collectivités de niveaux
différents traduit leur participation à l’intérêt général au-delà des périmètres et
que cela peut avoir un effet de levier déterminant sur la réalisation ou non de
l’équipement.

2 o La solution présente
La réforme du 28 mars 2003 a donc constitutionnalisé un principe législatif
comme elle l’a fait pour la garantie de compensation. L’article 72 dispose : « Au-
cune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. » Il admet
néanmoins le « chef de filat » à savoir la possibilité pour une collectivité d’être
choisie par la loi pour organiser les modalités pour animer et coordonner des
actions communes. En pratique les débats de la loi du 13 août 2004 ont montré
la difficulté de la mise en œuvre de ce système s’agissant du schéma régional de
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Les finances territoriales

développement économique confié à la région. Celui-ci ne peut être mis en


place que sur accord des collectivités « infra régionales ». La CAA de Marseille a
considéré qu’il n’y a pas tutelle dés lors que les avances consenties à une autre
collectivité n’ont pas pour objet ou effet d’orienter les choix de gestion ni d’en-
traîner des risques d’ingérence (3 avril 2001, Préfet des Alpes-de-Haute-Provence).

C. La garantie de prélèvement
La garantie de prélèvement est différente selon la nature des recettes : elle est
initiale pour les recettes non fiscales (1°) et conditionnelle (2°) pour les recettes
fiscales.

1 o La garantie pour les recettes non fiscales


Le Conseil constitutionnel a reconnu le 10 mars 1966 aux collectivités locales le
pouvoir de créer des droits qui ont uniquement le caractère de rémunérations
pour services rendus. Celles-ci n’ont pas le caractère de taxes fiscales, ni d’« im-
positions de toute nature ». Le Conseil d’État l’avait admis dans son arrêt du
21 novembre, 1956 Syndicat national des transporteurs aériens. Il y a rémunéra-
tion pour services rendus si trois conditions sont remplies : la recette est la
contrepartie d’un service, elle est payée par l’usager, elle est proportionnelle,
équivalente à l’avantage retiré. Le recouvrement est assuré par les services locaux.

2 o La garantie pour les recettes fiscales


Le principe (a) et la portée (b) sont clairs.

a) Le principe
L’article 72-2 de la Constitution dispose que les collectivités territoriales « peu-
vent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toute nature. La loi
peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans la limite qu’elle détermine ».
Déjà le Conseil constitutionnel avait établi que le législateur peut « déterminer
les limites à l’intérieur desquelles une collectivité territoriale peut être habilitée
à fixer elle-même le taux d’une imposition en vue de pourvoir à ses dépenses »
(25 juill. 1990). La seule limite qu’il imposait était de ne pas entraver la libre
administration.

b) La portée
Cette liberté fiscale est donc entièrement conditionnée par la loi.
– La création d’une ressource fiscale : elle est interdite ab initio par les collecti-
vités locales même dans une république décentralisée mais toujours unitaire. Le
pouvoir normatif fiscal reste étatique : il en a le monopole. C’est une compétence
exclusive du Parlement.
– La détermination de l’assiette : elle échappe aussi à titre principal aux collec-
tivités locales mais l’article 72-2 atténue la portée de l’article 34 de la Constitu-
tion selon lequel la loi « fixe les règles concernant l’assiette des impositions de
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La présentation politique

tout nature ». L’emprise des collectivités sur la base d’imposition dépend du


Parlement qui peut les autoriser à la fixer. Ceci va au-delà de l’aménagement
traditionnel qui leur permettait d’accorder des exonérations temporaires ou défi-
nitives.
– La fixation des taux : depuis la loi du 10 janvier 1980 les collectivités peuvent
fixer le taux de quatre principaux impôts locaux directs : les taxes foncières, la
taxe d’habitation, la taxe professionnelle. Cette liberté a été conditionnée par la
liaison de certaines taxes entre elles. La réforme de 2003 généralise cette faculté
à la discrétion du législateur.
– Le recouvrement : il est assuré par les agents de l’État, à savoir les comptables
publics moyennant une commission prélevée par l’État.

sous-section 2
La liberté en matière de dépenses
« Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent dispo-
ser librement dans les conditions fixées par la loi. » Telle est la prescription de
l’article 72-2 C. Ainsi ont-elles des dépenses interdites • § 1, obligatoires • § 2
et facultatives • § 3.

.§ 1 Les dépenses interdites


Sont interdites les dépenses illégales. Pour l’essentiel il s’agit d’une procédure
illégale : l’octroi de subvention par exemple (A) et d’une incompétence (B) :
l’intervention en dehors du domaine d’action.

A. Les subventions illégales


La censure juridictionnelle s’exerce très souvent parce que les collectivités locales
accordent à tort des subventions. Actuellement l’article 2 de la loi du 9 décembre
1905 sur la séparation de l’Église et de l’État interdit les subventions aux cultes.
Néanmoins elles peuvent assurer la construction et l’entretien des édifices reli-
gieux antérieurs à 1905 (art. 13) ; elles peuvent se porter caution pour les
dépenses de construction (art. 11 de la loi de finances du 23 juillet 1961) ; elles
peuvent conclure un bail emphytéotique pour une durée de 18 à 99 ans (loi du
5 janvier 1988). Autre exemple assez fréquent, les subventions à l’enseignement
primaire privé interdites par la loi du 30 octobre 1886. En revanche, les subven-
tions aux associations respectent de plus en plus la réglementation en particulier
les subventions aux partis politiques ou à des associations de solidarité avec les
grévistes. L’arrêt Commune de Gardanne du 11 octobre 1989 est bien connu :
annulation de la subvention à un comité de grévistes mais légalité de la subven-
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Les finances territoriales

tion de l’aide assurant la gratuité des cantines scolaires aux enfants des grévistes.
Dans un arrêt Commune d’Argentan du 4 avril 2005 le Conseil d’État a rappelé
et précisé sa position : la commune peut accorder des subventions à l’union
locale d’un syndicat s’il existe un lien suffisamment direct entre les actions que
cette union mène localement et un intérêt public local, et sous réserve que ces
subventions ne soient pas attribuées pour des motifs politiques ou pour apporter
un soutien dans un conflit collectif.

B. Les interventions illégales


L’autre type de dépenses interdites résulte de l’incompétence des collectivités
locales : elles n’ont compétence que pour régler les affaires de la commune, du
département ou de la région i.e. les affaires locales. Le problème constamment
posé et parfois mal résolu est donc celui de leur domaine d’action. Les collecti-
vités ont une conception maximaliste de leur sphère de compétence. On peut
citer deux domaines où le juge censure fréquemment des dépenses interdites.
Face aux risques de licenciement, de délocalisation, les collectivités sont incitées
et parfois pressées d’intervenir et octroient des aides allant au-delà de leur
compétence ou prennent des participations. C’est pourquoi le Conseil d’État a
développé une jurisprudence de plus en plus pointilliste. Ainsi dans l’arrêt
Commune de Fougerolles du 3 novembre 1997, il a considéré que toute aide
publique doit obligatoirement comporter des contreparties justifiant l’intérêt
général (la création d’emplois ou leur maintien) ainsi qu’un mécanisme de rem-
boursement des aides en cas de non-respect de ces contreparties. La loi du
13 juillet 2004 a renforcé ces dispositions. Un deuxième domaine fait lui aussi
l’objet d’ingérences, d’immixtions illégales : le domaine politique. Certaines col-
lectivités utilisent leurs fonds en faveur d’un comité de soutien à un État étranger
en lutte, à un comité de soutien à un mouvement révolutionnaire, votent des
vœux politiques avec octroi de subsides.

.§ 2 Les dépenses obligatoires


Si le régime des dépenses interdites reste flou celui des dépenses obligatoires a
gagné en clarté et en lisibilité car la loi constitue leur fondement (A) et fixe leur
régime (B).

A. Le fondement des dépenses obligatoires


La loi du 2 mars 1982 détermine deux cas de dépenses objectives : les disposi-
tions législatives (1°) et les dettes exigibles (2°). Quant au Conseil constitutionnel
il a admis que « si le législateur est compétent pour définir les catégories de
dépenses qui revêtent pour les collectivités un caractère obligatoire... toutefois
les obligations ainsi mises à la charge d’une collectivité doivent être définies avec
précision quant à leur objet et à leur portée et ne sauraient méconnaître la
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La présentation politique

compétence propre des collectivités territoriales ni entraver leur libre administra-


tion » (25 mai 1990). Dans sa décision du 7 décembre 1990, il énonce que « si
le législateur peut... assujettir les collectivités territoriales à des obligations ou à
des charges, c’est à la condition que celles-ci répondent à des exigences constitu-
tionnelles ou concourent à des fins d’intérêt général, qu’elles ne méconnaissent
pas la compétence propre des collectivités concernées, qu’elles n’entravent pas
leur libre administration et qu’elles soient définies de façon suffisamment précise
quant à leur objet et leur portée ».

1 o Les dispositions législatives


Ces dépenses non limitatives sont mentionnées dans le Code général des collecti-
vités territoriales : article L. 2321-2 pour les communes, L. 3321-1 pour les
départements, L. 4321-1 pour les régions. Il s’agit pour les communes de
dépenses qui intéressent les bâtiments (entretien de l’hôtel de ville...), celles qui
intéressent le personnel (rémunérations, cotisations...), le matériel (frais de
bureau, assurances...), les activités (enseignement, cimetières, voirie, assainisse-
ment). Pour les départements il s’agit des dépenses relatives au fonctionnement
des organes délibérants, au personnel, aux services d’incendie et de secours, des
collèges, des ports maritimes de commerce et de pêche, des épizooties... Quant
aux régions, on citera les dépenses liées aux lycées, celles découlant des compé-
tences transférées dont le caractère prioritaire et obligatoire a été reconnu par la
juridiction.

2 o Les dettes obligatoires


Le juge administratif considère qu’une dette est exigible si elle est certaine
(consécutive à une loi, à un contrat, à une décision juridictionnelle) si elle est
incontestable (pas de contestation sérieuse de son principe, de son montant) ; si
elle est liquide. En d’autres termes, il s’agit des intérêts et de l’amortissement
d’emprunt, de condamnation à réparation, de dettes liées aux marchés.

B. Le régime des dépenses obligatoires


Pour assurer leur effectivité le législateur a prévu deux mécanismes complémen-
taires : l’inscription d’office (1°) et l’exécution d’office (2°).

1 o L’inscription d’office
Elle appartient au préfet avec le concours de la chambre régionale des comptes.
Le représentant de l’État peut agir de sa propre initiative ou sur sollicitation
d’un tiers ayant intérêt ou du comptable. La CRC constate ou non le caractère
obligatoire de la dépense mais le préfet reste libre in fine de sa décision d’inscrire
ou non la dépense au budget de la collectivité. Naturellement le créancier peut
demander au juge administratif l’annulation du refus du préfet.

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Les finances territoriales

2 o L’exécution d’office
L’inscription ne donne au créancier qu’une satisfaction morale, il convient que
l’exécutif territorial engage, liquide et mandate la dépense. À défaut, le créancier
peut saisir le préfet qui adresse une mise en demeure à l’ordonnateur territorial.
Si à l’expiration du mois suivant l’inertie de celui-ci est constatée, le préfet se
substitue à lui et procède au mandatement d’office. Le refus de l’exécutif territo-

.
rial est justiciable de la Cour de discipline budgétaire et financière.

§ 3 Les dépenses facultatives


Ces dépenses traduisent la liberté de dépenses. Elles répondent à l’article 72-2
C : « Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent
disposer librement. » Elles correspondent aux dépenses légales optionnelles
entrant dans le cadre de leurs compétences ou ayant un intérêt communal ou
départemental ou régional. Elles traduisent leurs choix d’administration et de
gestion. Elles ne font l’objet que d’un contrôle de légalité du juge administratif
mais celui-ci annule les délibérations qui lui paraissent dépasser les possibilités
financières de la collectivité (CE 26 octobre 1973 Grassin).

sous-section 2
Le problème de l’égalité

Le cadre de cette problématique est fixé par l’article 72-2 de la Constitution


qui dispose : « La loi prévoit les dispositifs de péréquation destinés à favoriser
l’égalité entre les collectivités territoriales. » Il y a en effet un problème • § 1 qui

.
tend à recevoir des solutions • § 2 et à faire l’objet d’évaluation • § 3.

§ 1 Les éléments du problème


Les inégalités inter collectivités territoriales de même niveau intéressent les
recettes (A) et les dépenses (B). Ce qui provoque une disparité de niveau (C).

A. L’inégalité de recettes
Il y a des collectivités riches et des collectivités pauvres en raison de leur situation
(1°) et de leur gestion (2).

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La présentation politique

1 o Les inégalités de situation


Ces inégalités affectent essentiellement des recettes fiscales. La richesse territo-
riale dépend de la localisation des bases d’imposition. Il va de soi que les collecti-
vités situées dans les zones où il y a peu d’entreprises, de commerces ont un
potentiel fiscal modeste. Il en va de même de celles qui abritent des ménages
défavorisés car la taxe foncière bâtie et la taxe d’habitation rapportent peu. En
revanche, si elles hébergent des entreprises nombreuses et/ou importantes, le
produit de la taxe professionnelle sera élevé. L’implantation et la richesse des
entreprises et des ménages constituent un facteur déterminant (5 % des collecti-
vités détiennent 80 % des bases de taxe professionnelle).

2 o Les inégalités de gestion


Il est non moins incontestable que les choix de gestion, notamment en matière
d’emprunt sont fondamentaux. Le taux d’endettement est une composante du
niveau de richesse. Quelle a été la stratégie des responsables concernant la durée
des paiements, le choix des taux, le montant des emprunts ?

B. L’inégalité des dépenses


Elles s’expliquent également par des éléments de fait (1°) et des éléments poli-
tiques (2°).

1 o Les inégalités de situation


Les dépenses sont en partie tributaires de l’état des équipements. La collectivité
est-elle déjà équipée en établissements scolaires, sportifs, sociaux, culturels ou
non ? Elles sont aussi liées à la démographie : les strates démographiques : jeunes,
âgés ; actifs, inactifs... influent sur les dépenses quasi inéluctables. La distinction
des dépenses obligatoires juridiquement et politiquement s’estompe dans cer-
tains cas.

2 o Les inégalités de gestion


La réactivité des élus face aux revendications des quartiers, leur flexibilité en
matière de recrutement d’agents, leur générosité à l’égard des personnes, des
associations... constituent autant d’éléments qui pèsent sur le niveau des
dépenses. Leur capacité à attirer des entreprises, leur volonté à les garder condi-
tionnent le montant des dépenses.

C. La diversité de situation des collectivités


Les inégalités primaires du potentiel fiscal entre communes sont considérables.
Le potentiel fiscal du 1 % des communes les plus riches est 44 fois plus élevé
que le potentiel fiscal du 1 % de celles les plus pauvres. Pour les départements,
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Les finances territoriales

la situation est moins préoccupante : l’écart maximal est de 4,3. Quant aux

.
régions, il est encore plus modeste puisque l’écart maximal est de 3.

§ 2 Les éléments de solution


Lors de la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003, le débat a porté sur l’ob-
jectif de la péréquation : convenait-il de « corriger » les inégalités ? ce qui tradui-
sait une réelle ambition. Convenait-il de « compenser » ? ce qui était moins
volontariste. Non, la loi tend seulement à « favoriser », à l’image de la loi qui
« favorise l’égal accès des hommes et des femmes aux mandats électoraux et
fonctions électives » (art. 3 C). Pour autant, des mécanismes de péréquation
verticale (A) et horizontale (B) sont à l’œuvre.

A. Les mécanismes de péréquation verticale


La péréquation verticale consiste pour l’État à aider inégalement les collectivités
territoriales. Il applique le principe aristotélicien du « traitement des égaux » : à
situation identique, aide identique, mais à situations différentes, aides différentes.
Ce type de péréquation a été clarifié et relancé ces dernières années. Elle a pris
essentiellement trois directions.
– La rationalité : la loi de finances pour 2004 a structuré la dotation globale
forfaitaire allouée à chaque niveau autour d’un même principe : un ensemble
forfaitaire destiné à préserver les ressources d’une année sur l’autre et une frac-
tion de péréquation ciblée sur les collectivités les plus défavorisées (voir infra).
– La réévaluation : jusqu’à la loi de finances de 2005, l’outil de mesure de la
richesse est fondé sur le potentiel fiscal. Désormais elle est calculée sur le poten-
tiel financier. Celui-ci permet de mesurer non plus l’écart de richesse fiscale
par rapport à une moyenne de strates mais elle englobe l’ensemble des recettes
financières stables et récurrentes y compris la part forfaitaire de la DGF. La
mesure est donc plus complète, le critère plus pertinent.
– L’accentuation : trois éléments au moins y concourent. Tout d’abord, la LF
de 2005 établit une distorsion entre l’évolution de la part forfaitaire et celle de
péréquation. Désormais, la première évolue moins rapidement que la seconde.
L’objectif est d’assurer une alimentation pérenne de la péréquation. Ensuite,
l’effort en faveur des communes d’outre-mer a été renforcé : leur part de la
dotation d’aménagement était majorée par une surévaluation de 10 % de leur
population jusqu’en 2004. Ce taux a été porté à 33 %. Ainsi leur quote-part de
la dotation d’aménagement a progressé de près de 55 % en 2005. Enfin, la dota-
tion urbaine de solidarité et de cohésion sociale a été renforcée par la loi « Bor-
loo » du 18 janvier 2005 portant programmation relative à la cohésion sociale.
Les augmentions de DSU sont recentrées sur les communes comptant une zone
urbaine sensible ou une zone franche urbaine sur leur territoire.

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La présentation politique

B. Les mécanismes de péréquation horizontale


Cette procédure conduit à prélever sur les collectivités riches au profit des collec-
tivités moins nanties. Deux mécanismes retiennent l’attention : les fonds dépar-
tementaux de péréquation (1°) et le fonds de solidarité des communes de la
région Île-de-France (2°).

1 o Les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle


– Alimentation des fonds départementaux de péréquation : ceux-ci sont alimentés
par les ressources provenant de l’écrêtement des bases de taxe professionnelle
des établissements dits « exceptionnels ». Ce sont des établissements qui procu-
rent une richesse très importante aux collectivités sur le territoire desquelles ils
sont implantés relativement à la population de ces collectivités. Pour les Landes
et la Corse du Sud le montant est nul mais pour la Seine-Maritime, il atteint
61 M. Le produit total prélevé s’est élevé en 2004 à plus de 643 M sur 1 102
établissements.
– Répartition des fonds : il y a un prélèvement prioritaire au profit des
communes et établissements de coopération intercommunale dont les bases ont
été écrêtées. Ensuite, le produit est réparti au profit des communes « défavori-
sées » : il s’agit d’une classification établie par le conseil général qui arrête ses
propres critères. Enfin, le reliquat est versé aux communes « concernées » : les
communes où sont domiciliés au moins 10 salariés travaillant dans un établisse-
ment dont les bases sont écrêtées et représentant au moins 1 % de la population
totale communale ainsi que les communes sur le territoire desquelles est implanté
un barrage et celles qui subissent une charge ou un préjudice précis du fait de la
proximité d’un tel établissement exceptionnel. Sur 653 M en 2004, 153 ont été
redistribués aux communes concernées et 197 aux communes défavorisées.

2 o Le fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France


Ce fonds a pour objectif de contribuer à l’amélioration des conditions de vie
dans les communes urbaines parisiennes supportant des charges particulières au
regard des besoins sociaux de leur population sans disposer de ressources fiscales
suffisantes.
– Alimentation du fonds : il est alimenté par un premier prélèvement perçu
sur les communes dont le potentiel financier par habitant est de 25 % au moins
supérieur à celui moyen des communes de cette région (soit un montant de
125 M pour 68 communes). Il est de plus pourvu par un deuxième prélèvement
sur les communes dont les bases totales d’imposition à la taxe professionnelle
divisées par le nombre d’habitants excèdent trois fois la moyenne des bases de
TP par habitant constatée au plan national (soit 26 M pour 17 communes en
2005 contre 20 M en 2004).
– Répartition du fonds : ce produit est reversé à la première moitié des
communes de 10 000 habitants et plus classées en fonction d’un indice synthé-
tique de ressources et de charges qui intègre des logements sociaux, le revenu
par habitant, le nombre de bénéficiaires d’aides au logement. Sont éligibles les
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Les finances territoriales

premiers 18 % des communes dont la population est comprise entre 5 000 et


9 999 habitants en fonction d’un indice synthétique quasi identique.
– Répercussion du fonds : cette péréquation ne compense que 23 % des écarts
de richesse fiscale initiale (le potentiel fiscal par habitant étant de 365 euros pour
les 10 communes les plus pauvres contre 1 734 pour les 10 les plus riches). Le
reste est demandé à la population sous forme d’un différentiel de fiscalité et

.
majoritairement sous la forme d’un différentiel de niveau de services.

§ 3 Les éléments d’évaluation


Dans la LF de 2006, parmi les cinq objectifs de performance choisis pour évaluer
l’efficacité des prélèvements sur les recettes de l’État, trois concernent la péréqua-
tion. Pour chaque objectif deux indicateurs ont été retenus :
– Le premier indicateur est constitué par le ratio de dotations consacrées à la
péréquation par rapport à l’ensemble des dotations de la catégorie des collecti-
vités visées. Sont comptabilisées dans ces dotations péréquatrices pour les
communes : la dotation nationale de péréquation, la dotation de solidarité
urbaine, la dotation de solidarité rurale, la dotation d’intercommunalité et le
fonds de solidarité de la région Île-de-France ; pour les départements : la dota-
tion de péréquation urbaine et la dotation forfaitaire minimale ; pour les
régions : la dotation de péréquation et la dotation globale de fonctionnement.
– Le second indicateur de performance est la mesure de l’efficacité des dota-
tions en termes de réduction des inégalités. Il sera renseigné sur une base quin-
quennale selon une méthode dégagée par le commissariat général du plan.
On voit qu’il y a ainsi un indicateur de moyens et un autre de résultats. Ceci
traduit l’engagement en faveur d’une démarche péréquatrice.

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La présentation politique

L’essentiel Chapitre 1

La liberté d’administration locale s’exprime évidemment en matière financière


et en particulier en matière fiscale. Pour les recettes, le problème est de savoir
quelle est l’emprise réelle des collectivités. La réforme Raffarin de 2003 garantit
en réalité l’arrêt de la dégradation : la part des ressource propres par rapport
aux ressources globales ne descendra pas en dessous du seuil atteint en 2003.
Par ailleurs la liberté locale est garantie par une compensation intégrale et par
une non-tutelle d’une collectivité sur une autre ? S’agissant des dépenses, le pro-
blème de l’autonomie est plus délicat car dans un État de droit toutes les
dépenses sont réglementées, en revanche le seuil des dépenses obligatoires est
insoluble car il y aura toujours des dépenses juridiquement libres mais factuelle-
ment obligatoires. Quant à l’égalité les dispositifs sont modestes : qu’ils soient
verticaux ou horizontaux mais désormais une évaluation régulière est mise en
place. Le choix des pôles de compétitivité en 2005 a montré que l’inégalité n’avait
pas que des vices : toutes les collectivités ne pouvaient prétendre à ce label
d’excellence.

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Chapitre

2
La présentation technique

Présenter de façon technique les finances territoriales implique de répondre


essentiellement à trois questions : quoi ? quels documents ? (section 1) ;
comment ? quelles modalités ? (section 2) ; qui ? quels responsables ? (section 3).

section 1
Les documents

.
Ils sont de deux ordres : les uns sont budgétaires • § 1 et les autres comptables • § 2.

§ 1 Les documents budgétaires


Ils comprennent le budget primitif (A), le budget supplémentaire (B), et les décisions
modificatives (C) sans oublier les éventuels budgets annexes (voir infra).

A. Le budget primitif
On isolera sa nature et sa structure.

1 o Sa nature
Il est, comme son nom l’indique, le premier budget dans l’année et de l’année.
Il prévoit et évalue les recettes et les dépenses limitatives. Il constitue l’acte
juridique par lequel le conseil délibérant autorise l’ordonnateur (l’exécutif) à
mandater les dépenses et à recouvrer les recettes. La loi détermine partiellement
son contenu ; c’est ainsi qu’il doit nécessairement comporter le taux d’imposi-
tion des principaux impôts directs locaux que la collectivité perçoit. Cette dispo-
sition relative à ces tarifs en fait un élément de la légalité de l’adoption. Le BP
c’est « l’état de prévoyance » comme on disait.
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Les finances territoriales

2 o Sa structure
Qu’il se présente sous la forme d’un budget par nature ou par fonction, il
comprend quatre parties : la première est relative à l’information générale (popu-
lation, voirie, potentiel fiscal, ratios financiers) ; la seconde assure la présentation
générale (tableau d’équilibre financier, balance générale) ; la troisième est divisée
en deux sections : fonctionnement et investissement ; la dernière comporte les
annexes (état du personnel, concours aux associations, dette, immobilisations).
La présentation par nature présente une homothétie totale entre le budget et les
comptes. La présentation fonctionnelle n’est assortie ni de fongibilité, ni d’objec-
tifs, ni d’indicateurs, ni de projets annuels de performance. C’est dire que l’esprit
LOLF orienté sur des résultats est absent du budget des collectivités territoriales.
L’attention se concentre sur la troisième partie. La section de fonctionnement
est la transposition du compte de résultat de la comptabilité générale avec les
produits à caractère répétitif (fiscalité, aides étatiques...) et les charges avec les
dépenses de personnel, les fournitures, les intérêts, les réparations modestes. La
section investissement correspond au bilan : au passif l’acquisition des actifs, les
dettes, les provisions et à l’actif les biens, créances et valeurs ; pour les collecti-
vités on retrouve les nouveaux équipements, les mesures relatives à leur finance-
ment, le remboursement de la dette.

B. Le budget supplémentaire
Il se caractérise par sa nature (1°) et sa portée (2°).

1 o Sa nature
Il est facultatif mais en pratique il y a au mois un BS en cours d’exercice. Il doit
être en équilibre : les augmentations de dépenses doivent être ouvertes à due
concurrence par des recettes : il s’agit souvent des excédents du compte adminis-
tratif de l’année précédente.

2 o Sa portée
C’est un budget d’ajustement : il rectifie les prévisions initiales du BP : c’est le
pendant pour les collectivités territoriales de la loi de finances rectificative pour
l’État. C’est également un budget de report : le BS de l’année N reprend le déficit
ou le solde excédent de clôture du compte administratif de l’année N-1. Ceci
explique la liaison entre ces deux documents et le caractère inéluctable du BS
car le compte administratif ne peut être rigoureusement en équilibre, son solde
est soit négatif (rarement), soit positif (plus fréquemment).

C. Les décisions modificatives


Pour faire face à des événements imprévisibles à conséquence financière, les
collectivités disposent d’une ligne « dépenses imprévues ». Si celle-ci ne suffit
pas, elles peuvent alors adopter les décisions modificatives qui sont des délibéra-
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La présentation technique

tions autorisant l’exécutif à y faire face avec des moyens financiers complémen-
taires. Elles peuvent aussi intéresser en principe les recettes mais ceci est plus
rare mais toujours dans le respect de l’équilibre. Les DM servent à opérer des
virements de crédits rendus nécessaires, à préciser l’emploi de recettes non pré-

.
vues, à inscrire de nouvelles recettes et dépenses ou inversement.

§ 2 Les documents comptables


Ce sont des documents non plus de prévision et d’autorisation mais des docu-
ments d’exécution : le compte administratif (A) et le compte de gestion (B).

A. Le compte administratif
On soulignera son intérêt (1°) et son régime (2°).

1 o Son intérêt
Il est tenu par l’ordonnateur et présente la situation non plus prévisionnelle mais
réelle des finances de la collectivité : il est le pendant de la loi de règlement de
l’État. Il permet de comparer ligne par ligne les prévisions et les réalisations. Il
fait apparaître les restes à réaliser qui sont les dépenses engagées mais non datées
et les recettes non mises en recouvrement. Il est accompagné d’un rapport sur
la gestion pluriannuelle.

2 o Son régime
Il est établi pour le 1er juin et présenté à l’assemblée qui doit l’arrêter avant le
30 juin puis transmis dans les 15 jours au préfet qui peut le déférer à la chambre
régionale des comptes s’il présente un déficit excessif. En ce cas le prochain BP
sera automatiquement transmis à la chambre des comptes. De plus, c’est sur la
base de ce compte que sont calculés nombre de concours de l’État. En tout état
de cause le préfet doit vérifier la sincérité des inscriptions de recettes et de
dépenses dans le CA.

B. Le compte de gestion
Il se caractérise par son intérêt (1°) et son régime (2°).

1 o Son intérêt
Il est tenu par le comptable et retrace les résultats de l’exercice tel qu’il l’a
exécuté. Il est présenté à l’assemblée avant le 1er juin suivant l’année de l’exécu-
tion. Il permet au conseil de délibérer afin qu’il puisse constater sa parfaite
identité avec le CA. Les mêmes opérations doivent s’y retrouver en raison des
implications du principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables.
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Les finances territoriales

Il comprend trois documents : le bilan qui est établi selon les normes de la
comptabilité privée ; le compte de résultat qui récapitule recettes et dépenses ;
une annexe.

2 o Son régime
Après son adoption par l’assemblée délibérante, il est adressé au juge des comp-
tes avant le 31 décembre afin de procéder à l’apurement. Pour les communes de
moins de 3 500 habitants et d’un budget inférieur à 750 000 €, l’apurement
relève du TPG. Si lors de l’examen « politique », des irrégularités étaient relevées
elles donneraient lieu à des propositions et à des injonctions.

section 2
Les modalités
Il est de tradition de ne présenter les principes qu’à l’occasion de la préparation
(sous-section 1) alors que l’adoption (sous-section 2), l’exécution (sous-section
3) sont également régis par des principes.

sous-section 1
Les principes relatifs à l’élaboration

.
Ils sont ici aussi classiques • § 1 et modernes • § 2.

§ 1 Les principes classiques


Les uns tiennent à la forme (A) et d’autres au fond (B).

A. Les principes relatifs à la forme


Il s’agit du principe d’unité (1°), d’annualité (2°) et de spécialité (3°).

1 o Le principe d’unité
Après l’exposé (a) s’imposent les exceptions (b).

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La présentation technique

a) La présentation du principe
Il a la même signification que pour l’État : il regroupe l’ensemble des dépenses
et des recettes dans un même document. Ceci permet de mieux vérifier le respect
du principe de l’équilibre. Il favorise la clarté et la simplicité de la présentation
budgétaire en évitant les reports d’un document à l’autre.

b) Les exceptions au principe


On peut distinguer les exceptions formelles et matérielles.
– Les exceptions formelles sont de même nature que pour l’État. L’unicité
documentaire ne vaut que pour chaque étape importante : le BP et le BS ainsi
que le CA. Au total on recense au mois trois documents (voir supra) et non pas
un seul pour l’année.
– Les exceptions matérielles découlent de la volonté de ne pas mélanger des
opérations de nature différente, à savoir les opérations administratives et les
opérations industrielles et commerciales. Celles-ci sont isolées dans des budgets
annexes, là encore à l’instar de l’État. Certains sont créés par la loi qui les rend
obligatoires, d’autres résultent du libre choix des collectivités. Ils bénéficient à
des services non dotés de la personnalité morale qui exercent des activités que
la collectivité entend isoler. Sont ainsi constitués les services publics industriels
et commerciaux, les services soumis à la TVA, les services à caractère social gérés
par la collectivité elle-même. Le Conseil d’État exerce un contrôle assez strict
sur les déviations éventuelles : il a annulé la délibération d’un conseil régional
qui avait créé un BA qui retraçait les opérations financières du fonds d’apprentis-
sage (CE 10 juillet 1987 Région Île-de-France). Ils sont tenus par la règle de
l’équilibre : ils peuvent recevoir des transferts du budget général ; ils peuvent
être exceptionnellement en déficit si la collectivité fait face à des contraintes de
fonctionnement ou si ce service public exige des investissements importants.

2 o Le principe d’annualité
Après l’exposé (a) s’imposent les exceptions (b).

a) La présentation du principe
Ce principe étatique s’applique aussi aux collectivités territoriales.
Sa signification est identique : le budget est voté chaque année et il est voté
pour une année.
Ses justifications sont identiques : le respect de la démocratie implique un
contrôle juridique de l’assemblée délibérante, les exigences techniques d’évalua-
tions sincères, fiables, réalistes sont satisfaites dans ce cadre temporel.
Son application est différente car le budget n’est guère voté pour le 1er janvier
mais avant le 31 mars de l’année considérée.

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Les finances territoriales

b) Les exceptions au principe


Elles sont de nature et d’importance différentes en section de fonctionnement et
d’investissement.
– En section de fonctionnement : il y a un double aménagement : En amont :
lorsque le budget n’a pas été adopté pour le 1er janvier, l’exécutif peut mettre en
recouvrement les recettes et engager, liquider, mandater les dépenses dans la
limite de l’exercice précédent. En aval : le budget territorial connaît la « journée
complémentaire » (JC) qui permet de prolonger l’exécution sur l’année suivante
et de procéder à l’exécution d’autorisations budgétaires au-delà du 31 décembre
mais cette possibilité a perdu de son intérêt avec l’instruction comptable de 1994
qui prévoit le rattachement des produits et des charges à l’exercice. Sont rattachés
à l’exercice les services faits et les recettes relatives à des droits acquis. Ce système
de JC ne s’applique qu’aux dépenses de fonctionnement i.e. aux mandats relatifs
à des services faits et au titre des recettes correspondant à des droits acquis au
cours de l’exercice.
De plus, depuis la loi du 19 février 2003, les régions peuvent inscrire dans
une section de fonctionnement des autorisations d’engagement pour les seules
dépenses résultant de conventions, de délibérations au titre desquelles elles s’en-
gagent à verser des subventions, participations, rémunérations à des tiers à l’ex-
clusion des frais de personnel : subventions à des associations, marchés
pluriannuels de fournitures... Cette facilité a été élargie aux autres collectivités
par l’ordonnance du 26 août 2005.
Enfin, les dépenses engagées et non mandatées pour le 31 décembre sont
reportées sur le budget suivant. Elles peuvent être mandatées dans la limite des
restes à réaliser de l’exercice précédent.
– En section investissement : la loi du 6 février 1992 permet aux collectivités
de bénéficier de la facilité des autorisations de programme et de crédits de paie-
ment. Les premières autorisent l’ordonnateur à engager juridiquement la collec-
tivité pour plusieurs années (passer les marchés...), les seconds sont ouverts
chaque année pour les honorer. Les AP constituent la limite supérieure des
dépenses pouvant être ordonnancées ou payées.

3 o Le principe de spécialité
Après l’exposé (a) s’imposent les exceptions (b).

a) La présentation du principe
L’autorisation de dépenser n’est pas globale ici non plus : elle est segmentée,
fractionnée. Cette spécialisation permet un contrôle plus précis et plus appro-
fondi de l’organe délibérant et oblige l’ordonnateur à s’y conformer. La fongibi-
lité des crédits n’est pas totale. En principe les budgets sont votés par chapitre
mais l’assemblée peut décider – rarement, sauf pour la section investissement
– de le faire par article. En tout état de cause les crédits sont répartis en chapitres
et articles qui sont des subdivisions du budget par nature ou par fonction.
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Finances publiques — Rappel p. 157 — Z12024$$$2 17-08-06 08:58:58

La présentation technique

Les conséquences sont de restreindre la liberté de l’ordonnateur. Il ne peut


effectuer de virement de chapitre à chapitre mais seulement à l’intérieur du
chapitre. Les crédits d’un chapitre sont limitatifs. Il est à noter que les budgets
par nature peuvent comporter des chapitres globalisés, des chapitres de dépenses
d’opération, de frais de fonctionnement d’un groupe d’élus.

b) Les exceptions au principe


Le conseil peut autoriser des virements de chapitre à chapitre dans la limite de
7,5 % des dépenses réelles de chaque section.
En tout état de cause, le CGCT permet de voter des crédits sans affectation
prévue à l’avance : les crédits pour dépenses imprévues à hauteur de 7,5 % pour
chaque section (art. 2322-1). La section de fonctionnement comporte quatre
chapitres globalisés : charges à caractère général ; charges de personnel ; atténua-
tions de charges ; atténuation de produits.

B. Les principes relatifs au fond


On peut citer le principe d’universalité (1°) et d’équilibre (2°).

1 o Le principe d’universalité
Après l’exposé (a) s’imposent les exceptions (b).

a) La présentation du principe
À l’instar de l’État il y a deux facettes :
– La non-contraction implique que toutes les recettes et les dépenses y figu-
rent, c’est la règle du produit brut.
– La non-affectation exige que n’importe quelle recette puisse financer n’im-
porte quelle dépense. L’objectif est encore le même : faciliter le contrôle des élus
et sauvegarder leur liberté de choix.

b) Les exceptions au principe


– Les exceptions à la non-contraction : elles découlent de la politique de débud-
gétarisation ; c’est la mise hors budget de dépenses qui devraient logiquement y
figurer. Cette technique n’est pas condamnable en soi, à moins qu’elle soit moti-
vée par la volonté de soustraire des dépenses au contrôle des élus. On renvoie
alors à des sociétés d’économie mixte, à des associations des dépenses qui sont
ainsi camouflées.
– Les exceptions à la non-affectation résultent de dispositions légales : affecta-
tion des impôts aux opérations d’investissement, affectation du versement trans-
port à la politique de transport, affectation de la taxe locale d’équipement à la
section équipement, idem pour les dotations d’équipement ou à l’inverse pour
les dotations de fonctionnement. Elles peuvent aussi découler du choix des auto-
rités locales : création de budgets annexes.

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Les finances territoriales

2 o Le principe de l’équilibre
Ce principe (a) sans exception a une forte portée (b).

a) La présentation du principe
Ce principe a donc une valeur juridique. Il n’est respecté qu’à trois conditions :
– l’équilibre de chaque section : fonctionnement et investissement ;
– l’évaluation sincère des recettes et des dépenses ;
– l’amortissement de la dette exclusivement par des ressources propres qui
sont l’excédent de la section fonctionnement et les ressources propres de la
section investissement.

b) La portée du principe
– La portée juridique : l’équilibre réel du budget est une condition de sa légalité
(CE 23 décembre 1998 Département du Tarn). Son non-respect est sanctionné
par une procédure de rétablissement (voir infra).
– La portée financière : c’est la neutralisation des emprunts. Ceux-ci apparais-
sent en ressources et en dépenses alors que, pour l’État, sont recensées dans la
loi de finances les seules charges d’intérêts. L’emprunt est dans ce cas considéré
comme une simple opération blanche ; les recettes et les dépenses d’emprunt
s’équilibrent sauf pour les intérêts. La règle des collectivités est différente. Si un
déficit subsistait concernant le financement, il ne pourrait être comblé puisque
les emprunts sont déjà comptabilisés.
– La portée technique : l’équilibre s’impose dans le budget primitif, supplé-
mentaire, les budgets annexes à toutes les collectivités et à leurs établissements

.
publics.

§ 2 Les principes modernes


Deux principes émergent de plus en plus : la sincérité (A) et la lisibilité (B).

A. Le principe de sincérité
Après avoir tenté de cerner cette notion (1°) on s’essaiera à dégager son fonde-
ment (2°) et à apprécier sa portée (3°).

1 o La notion de sincérité
On peut prendre deux aspects :
– Une partie : c’est une composante de l’équilibre : « Les recettes et les
dépenses sont évaluées de façon sincère et exacte ». Un budget qui n’est pas
sincère est-il encore un budget ? Le budget n’est pas un masque, un habillage.
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Finances publiques — Rappel p. 159 — Z12024$$$2 17-08-06 08:58:58

La présentation technique

Le but est de voter un budget réel et non de présenter un budget de window-


dressing (avec les apparences). Il convient d’opérer une évaluation correcte de
l’ensemble des charges et des produits et de traduire la totalité des engagements
afin de ne pas fausser les résultats à la clôture de l’exercice.
– Un tout : un budget n’est sincère que s’il satisfait aux exigences d’unité et
d’universalité (totalité).

2 o Le fondement
Il est inscrit dans deux dispositions. L’article L. 1612-4 du Code général des
collectivités territoriales (CGCT) prescrit que l’équilibre implique une évaluation
sincère des recettes et des dépenses. Par ailleurs, l’article L. 612-14 prévoit que le
préfet peut saisir la chambre des comptes s’il constate un déficit excessif « après
vérification de la sincérité des inscriptions ».

3 o La portée de la sincérité
– La sincérité des dépenses : jusqu’à présent le contentieux est mince mais le
23 juin 2000 dans un arrêt Dosière la CAA de Douai a considéré que la ville de
Laon n’avait pas adopté un budget insincère en sous-estimant les dépenses de
fonctionnement de 3 %. Elle a considéré que le caractère évaluatif, donc incer-
tain, pouvait au moins atteindre ce seuil. La non-inscription de dépenses obliga-
toires constitue une violation de la sincérité de l’inscription des recettes qui ne
peuvent y figurer. Les contrôleurs ont tendance à s’appuyer ici sur l’erreur mani-
feste d’appréciation. En fait, la sincérité s’apprécie à propos de la mention des
dépenses obligatoires ; ou encore pour des dépenses sans traduction réelle à
savoir la reprise du déficit du compte administratif dans le budget primitif pour
son intégralité ; ou encore pour l’inscription des dotations aux amortissements
et provisions qui doivent être compensées par des recettes de même niveau.
– La sincérité des recettes : le problème peut être celui de leur existence ou de
leur montant. Il y a insincérité si elles sont incertaines : subventions non acquises
(CE 16 mars 2001 Commune de Rennes-les-Bains), emprunt non conclu.

B. Le principe de lisibilité
Tout budget doit être lisible, i.e. compréhensible non seulement pour ceux qui
le votent mais aussi pour l’ensemble des citoyens. Cet objectif est poursuivi par
le budget par nature (1°) et par celui par fonction (2°).

1 o Le budget par nature


Les collectivités territoriales de plus de 10 000 habitants ont toutes : soit un
budget voté par nature, soit un budget présenté par nature. Tous les budgets
territoriaux comportent deux sections. La section fonctionnement regroupe des
opérations courantes renouvelées annuellement et n’entraînant pas d’accroisse-
ment du patrimoine de la collectivité. Elle n’est pas sans rappeler le compte de
résultat des entreprises. Les recettes comprennent le produit de la fiscalité directe
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Finances publiques — Rappel p. 160 — Z12024$$$2 17-08-06 08:58:58

Les finances territoriales

locale, de la fiscalité indirecte, des revenus domaniaux, des concours de fonction-


nement de l’État tandis que les dépenses sont constituées par les intérêts de
emprunts, les charges de personnel, les frais de denrées, les petites réparations.
Quant à la section des investissements, elle retrace les opérations d’enrichissement
de la collectivité. Elle n’est pas sans lien avec le bilan des entreprises ; elle
regroupe en recettes le produit des emprunts, les recettes affectées à cette section,
les concours d’équipement de l’État (DGE, FCTVA). En dépenses on trouve les
grosses réparations, les travaux de construction, d’équipement. Le budget par
nature signifie donc que les recettes et les dépenses sont regroupées selon leur
identité financière qui est très proche du Plan comptable général. Elle permet de
juger de la santé financière de la collectivité.

2 o Le budget par fonction


Les collectivités de plus de 10 000 habitants ont également un budget voté par
fonction ou présenté par fonction. S’il est voté par nature, il est présenté par
fonction ou inversement. Cette classification est fondée sur les destinations, les
finalités. Elle permet d’apprécier la politique selon les secteurs d’activité. Cette
présentation est inspirée de la nomenclature des fonctions des administrations.
Dix ont été retenues : (1) enseignement ; (2) culture, vie sociale, sports loisirs ;
(3) santé ; (4) interventions sociales ; (5) logement ; (6) développement local ;
(7) environnement et aménagement de l’espace naturel ; (8) transports ; (9)
action économique ; la fonction 0 regroupe les chapitres non fonctionnels et les
opérations des services généraux alors que les autres fonctions distinguent les
crédits de fonctionnement et d’investissement.
Il convient de relever que les collectivités ne sont pas juridiquement astreintes
à la performance mais qu’elle s’attache à promouvoir un principe de qualité.
C’est ainsi que l’on peut mentionner que le département de la Corrèze est le
premier à s’être engagé dans une démarche globale de certification (certification
iso 9001).

sous-section 2
Les principes relatifs à l’adoption
Deux principes régissent l’adoption : un ancien : la légalité • § 1 et un nouveau :

.
la publicité • § 2.

§ 1 Le principe de légalité
Ce principe de juridicité s’applique à tous les actes des administrations nationales
et locales. Dans un État de droit, c’est la règle générale à laquelle les budgets qui
prennent la forme de délibérations sont assujettis. On en examinera le contenu
(A) et la portée (B).
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La présentation technique

A. Le contenu
Toutes les dispositions budgétaires doivent être conformes aux lois et règlements
en vigueur comme l’ensemble des actes administratifs. On peut néanmoins
mettre en relief certaines composantes plus spécifiques : la régularité du vote de
l’assemblée, la réalité de l’utilité locale des dépenses, la régularité du vote des
taux de taxes (taxe plafonds, règles de liaison...), l’institution régulière de taxes
ou redevances..., la régularité des admissions en non-valeur.

B. La portée
Ce principe conduit le préfet à déférer le budget au tribunal administratif s’il
croit déceler une illégalité. Il peut même assortir son déféré d’un référé suspen-
sion, par exemple si le budget prévoit l’inscription d’une taxe non autorisée ou
si l’équilibre est assuré au moyen d’une recette purement fictive (CE
18 février 1993, Commissaire de la République de Gironde).

.§ 2 Le principe de publicité
Ce principe est modulé selon l’importance démographique : collectivités de
moins de 3 500 habitants (A) et de plus de 3 500 habitants (B).

A. La publicité minimale
Cette publicité vaut pour les élus et les électeurs. Il s’agit des annexes au budget
(4e partie). Elle porte sur la présentation croisée par fonction en cas de vote par
nature ; lorsque le budget est voté par fonction, la présentation croisée par nature
ne fait pas partie des annexes mais est intégrée dans la page relative au vote de
chaque chapitre. Il s’agit aussi de l’état de la dette, de l’état des immobilisations,
de l’état du personnel, de la liste des concours aux associations.

B. La publicité générale
Elle revêt deux formes dans les collectivités de plus de 3 500 habitants : mise à
disposition (1°) et publication (2°).

1 o La mise à disposition
Le public est avisé de cette mise à disposition par tout moyen de publicité. Il
s’agit de huit séries d’informations : des données techniques, la liste des concours
en nature ou en espèce aux associations, la présentation consolidée du dernier
exercice du budget principal et des budgets annexes, les tableaux de synthèse des
comptes administratifs du dernier exercice des organismes de coopération aux-
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Les finances territoriales

quels la commune participe, le bilan certifié conforme des organismes où la


collectivité détient une part du capital ou au bénéfice desquels elle a garanti un
emprunt ou versé une subvention supérieure à 75 000 euros ou représentant
50 % du budget de l’organisme ; l’encours des emprunts garantis ; les comptes
et annexes produits par les délégations de service public ; le tableau acquisitions
et cessions immobilières.

2 o La publication
Les données synthétiques sur la situation financière font de surcroît l’objet d’une
insertion dans la publication locale diffusée sur le territoire de la collectivité.

sous-section 3
Les principes relatifs à l’exécution
Outre le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables, l’exécu-
tion est régie par le principe de prudence • § 1, d’indépendance des exercices et

.
par le principe d’unité de trésorerie • § 2.

§ 1 Le principe de prudence
Le but est ici d’éviter le risque de transfert sur l’avenir d’incertitudes présentes
susceptibles de grever le patrimoine ou la gestion de la collectivité. C’est pour-
quoi les collectivités de plus de 3 500 habitants sont tenues de prévoir des dota-
tions aux amortissements (A) et aux provisions (B).

A. Les dotations aux amortissements


L’amortissement est une technique comptable qui permet chaque année de
constater forfaitairement la dépréciation des biens et de dégager des ressources
pour les renouveler. Sont ainsi améliorées la connaissance et la gestion du patri-
moine en faisant apparaître à l’actif du bilan la valeur réelle des immobilisations,
et ainsi est établie la charge relative à leur remplacement. L’amortissement obli-
gatoire ne concerne que les biens meubles autres que les collections et œuvres
d’art, les biens immeubles productifs de revenus, les immobilisations incorpo-
relles telles que les frais d’études, d’insertion non suivis de réalisation. Il est donc
partiel mais correspond à une charge en fonctionnement et à une recette en
investissement. La dotation est calculée à partir du coût historique selon une
méthode linéaire dont la durée découle des instructions ministérielles. Pour les
départements, le champ est élargi aux immeubles administratifs, collèges à l’ex-
ception déterminante de la voirie.

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La présentation technique

B. Les dotations aux provisions


La provision a pour objet de faire face soit à un risque probable soit à une
dépréciation définitive. C’est donc à la fois une charge en fonctionnement et
une recette en investissement. Trois sont obligatoires : la provision pour garantie
d’emprunts, pour différé de remboursement de la dette, et pour litige et conten-
tieux en cas de condamnation en première instance. Les collectivités de plus de
3 500 habitants doivent rattacher les charges à payer et les produits à recevoir
« ayant une incidence significative sur le résultat » à l’exercice au cours duquel
il y a eu service fait ou droit acquis ou constaté. L’objectif est d’éviter que le
résultat ne soit faussé en retardant au-delà du 31 décembre l’émission de titres
de recettes ou le mandatement des dépenses. On veut mettre fin à la vieille
pratique des factures dormantes. Cette obligation ne concerne que la section de
fonctionnement. Pour la section d’investissement, les crédits engagés non man-
datés à la fin de l’exercice constituent des restes à réaliser repris dans l’exercice
suivant. Ce principe conduit aussi à soustraire de l’exercice des charges et des
produits comptabilisés au cours de cet exercice mais qui en réalité ne le concer-
nent pas (les charges et les produits constatés d’avance).

.§ 3 Le principe d’unité de trésorerie


Ce principe (A) supporte des exceptions (B).

A. L’exposé du principe
Il a deux aspects : les collectivités doivent déposer (1°) leurs fonds disponibles
dans la caisse de l’État gratuitement (2°).

1 o Le dépôt obligatoire
Les collectivités doivent donc remettre tous leurs fonds à un compte ouvert
auprès du Trésor. En conséquence, elles ne peuvent ni ouvrir un compte ban-
caire ou postal ni faire des prêts ou des avances à une autre collectivité.

2 o Le dépôt gratuit
Les fonds déposés ne produisent aucun intérêt depuis 1941. Ceci s’explique par
l’idée de compensation. En effet, l’État accorde des avances au recouvrement des
impôts directs locaux. Ce compte de concours financiers est un compte spécial
prévu par la LOLF qui est déficitaire (voir infra). Les versements mensuels sont
effectués à partir du montant voté des recettes fiscales directes et non à partir
du montant recouvré. Or celui-ci est obligatoirement inférieur au premier. Le
différentiel est à la charge de l’État. De plus cet avantage qui est procuré à l’État
par l’unité de trésorerie est neutralisé par un autre service assuré par l’État aux
collectivités, à savoir le calcul et le recouvrement des impôts directs principaux
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Les finances territoriales

(le prélèvement opéré par l’État pour ce service ne couvre pas son coût réel).
Les inconvénients de cette contrainte peuvent être atténués par une politique
éclairée. En effet, un fonds de roulement minimal est indispensable pour une
saine gestion financière. Si le fonds est trop important, il atteste d’une mauvaise
utilisation des ressources puisque les fonds libres ne sont pas rémunérés. Il faut
donc se doter d’un plan de trésorerie qui permet de fixer le niveau du fonds de
remboursement minimal. La collectivité doit disposer d’un fonds de roulement
plus important si la part des dépenses obligatoires, telles les dépenses répétitives
de personnel, est elle-même importante. On voit que le poids du principe d’unité
de trésorerie est d’autant plus lourd que le fonds de roulement n’est pas maîtrisé.

B. Les exceptions au principe


On examinera leur fondement (1°), leur contenu (2°) et leur procédure (3°).

1 o Le fondement
La LOLF du 1er avril 2001 dispose en son article 26, 3° : « sauf disposition
expresse d’une loi de finances, les collectivités territoriales et leurs établissements
publics sont tenus de déposer toutes leurs disponibilités auprès de l’État ». En
conséquence, l’article 116 de la loi de finances pour 2004 du 30 décembre 2003
a décidé d’atténuer cette obligation. Les exceptions ont été précisées par le décret
du 28 juin 2004 et une circulaire du 22 septembre 2004.

2 o Le contenu
Cette circulaire distingue les dérogations en matière de dépôt (a) et de placements (b)
et fixe la procédure (c).

a) Les dérogations en matière de dépôt


Il s’agit des régies chargées de la gestion d’un service public à caractère industriel
et commercial (SPIC) dotées de la personnalité morale et de l’autonomie finan-
cière. On considère que leur activité est concurrentielle ; les nécessités pratiques,
les besoins commerciaux de l’exploitation du service peuvent motiver l’ouverture
d’un compte de dépôt dans un établissement de crédit ou à la banque postale.
Il en va de même pour les régies de recettes d’avances en raison des contraintes
liées à l’implantation géographique et à la sécurité des fonds et des personnes.
La dérogation est ouverte enfin au profit des offices publics d’habitation à loyer
modéré (OPHLM) et des offices d’aménagement et de construction (OPAC) ;
soumis en matière financière et comptable aux règles applicables aux entreprises
de commerce, ils peuvent se tourner vers le Trésor, la Caisse des dépôts et
consignations, la Banque de France ou postale, ou un établissement de crédit.

b) La dérogation en matière de placements


Seuls peuvent être placés les fonds des collectivités et de leurs établissements
qui proviennent de libéralités (dons et legs), de l’aliénation d’éléments de leur
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La présentation technique

patrimoine privé, d’emprunts dont l’emploi est différé pour des raisons indépen-
dantes de leur volonté, de recettes exceptionnelles dans l’attente de leur réemploi
comme les indemnités d’assurances, de sommes perçues à l’occasion d’un litige,
de dédits et de pénalités reçus.

c) La procédure
Les décisions de placement sont à l’initiative de l’organe délibérant ou par délé-
gation de son exécutif. Ensuite, le contrôle de légalité est du ressort du préfet.
De plus, les contrôles de la dépense relative aux placements appartiennent au
comptable assignataire. Enfin, l’exécution de l’ordre de placement revient aux
services des trésoreries générales.

section 3
Les responsables
On examinera successivement les responsables de l’élaboration (sous-section 1),
de l’adoption (sous-section 2), de l’exécution (sous-section 3), du contrôle
(sous-section 4).

sous-section 1
Les responsables de l’élaboration
Deux catégories de responsables interviennent dans l’élaboration : les « adminis-
tratifs » • § 1 et les politiques • § 2.

.§ 1 Les administratifs
Les « administratifs » de l’État (A) et surtout ceux de la collectivité (B) concou-
rent à cette élaboration.

A. Les administratifs de l’État


Trois services de l’État sont concernés :
– Les services fiscaux fournissent des informations sur l’évolution des bases
d’imposition des impôts directs locaux et restent à la disposition des élus comme
des citoyens. Les agents perçoivent une rétribution à cet effet.
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Les finances territoriales

– Les services comptables du Trésor apportent leurs conseils juridiques, écono-


miques et financiers. Ils peuvent réaliser des simulations surtout à la demande
des petites communes.
– Les services préfectoraux procurent les données essentielles sur l’évolution, le
montant des concours de l’État. Celles-ci ne sont disponibles qu’à compter du
1er janvier lorsque la loi de finances de l’année a été publiée au Journal officiel.
C’est ce qui explique que l’année budgétaire locale ne coïncide pas avec l’année
civile.

B. Les administratifs de la collectivité


– Les services administratifs dépensiers font connaître leurs besoins pour le nou-
vel exercice dans le cadre des orientations générales qui ont pu être définies par
le pouvoir politique.
– Les services financiers jouent le rôle essentiel de collecte des informations,
de traitement des données. Ils se livrent à des analyses rétrospectives à partir des
derniers comptes administratifs et à des analyses prospectives à partir des
tableaux de bord à données économiques, démographiques... Dans le cadre des
prescriptions du pouvoir politique, ils assurent la mise en forme du budget. Les
étapes sont les suivantes : inscription des ressources et des charges certaines,
inscription des recettes et dépenses des services publics, détermination de la
politique fiscale, définition des investissements et des emprunts. La fixation du
niveau de prélèvement sur recettes de fonctionnement est importante car elle
détermine le niveau de pression fiscale nécessaire pour équilibrer la section d’in-
vestissement et le volume des emprunts nécessaires pour financer les investisse-
ments (existence ou non d’épargne nette).

.§ 2 Les politiques
Il convient de distinguer ceux qui ont un pouvoir consultatif (A) et ceux qui
ont un pouvoir décisionnel (B).

A. Les instances consultatives


Elles exercent cette prérogative de façon plénière (1°) et commissionnelle (2°).

1 o La consultation plénière
Elle a lieu dans le cadre du débat d’orientation budgétaire (DOB).
– L’objet du DOB : il conduit l’exécutif à présenter les grandes lignes et
options du budget primitif : évolution de la fiscalité, de l’endettement, des équi-
pements...
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La présentation technique

– L’organisation : est fixée par le règlement intérieur. Il est obligatoire dans


les communes de plus de 3 500 habitants. Le DOB intervient dans les deux mois
qui précèdent le vote primitif pour les communes et les départements et dans
les dix semaines pour les régions. Il doit faire l’objet d’une délibération distincte
de celle du budget pour que le préfet puisse contrôler son existence et se dérouler
dans les conditions applicables à toute séance de l’assemblée délibérante. Ce
débat constitue une formalité substantielle destinée à éclairer les élus et surtout
ceux de l’opposition. À défaut toute délibération budgétaire pourra être déférée
au juge administratif pour illégalité.

2 o La consultation commissionnelle
Les différentes commissions notamment la commission des finances sont saisies
du projet de budget. Elles peuvent le cas échéant formuler des recommandations.
Leur influence dépend du mode de management appliqué par l’exécutif. De
surcroît, la population est susceptible d’être consultée soit à travers des réunions
de quartier dans les villes, soit à travers un référendum (en fait inutilisé), soit à
travers des pétitions. De plus, dans les régions, le projet de budget doit être
soumis au conseil économique et social.

B. Les instances décisionnelles


C’est l’exécutif qui arrête le projet de budget qu’il propose à l’assemblée. Le
budget reflète les objectifs qu’il s’est donné. Il lui appartient avec le concours de
ses services d’évaluer les dépenses liées à la gestion des services publics (frais de
fonctionnement courant...), les charges nouvelles liées à la construction d’un
nouvel équipement ou à la mise en place d’une nouvelle prestation, l’augmenta-
tion prévisible des dépenses de personnel... S’agissant des recettes, il définit le
niveau de fiscalité, des tarifs des services publics, les produits d’exploitation
(loyers), le niveau d’autofinancement, de l’emprunt. L’élaboration des budgets
locaux présente une particularité en raison de l’application des principes comp-
tables. Les élus doivent constater la perte de valeur d’un actif dans des écritures
« d’ordre » par des charges (dotations aux provisions, amortissements). Or
celles-ci ne sont pas sans conséquences budgétaires. En effet, les budgets sont
tenus à l’équilibre budgétaire. Dès lors, pour compenser ces « dépenses » les élus
doivent augmenter la fiscalité. Il est vrai que ces fonds constituent de l’autofinan-
cement mais c’est une contrainte réelle sur l’élaboration des budgets.

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Les finances territoriales

sous-section 2
Les responsables de l’adoption
En principe le responsable est l’organe délibérant • § 1 si la date est légale mais

.
exceptionnellement il peut être le préfet • § 2 si la date est tardive.

§ 1 L’organe délibérant
C’est l’assemblée délibérante qui exerce ce pouvoir dans les conditions des délibéra-
tions régies par le Code général des collectivités territoriales (CGCT) : qu’il s’agisse
de la convocation (A), de la réunion (B) ou de l’adoption elle-même (C).

A. La convocation
Il appartient à l’exécutif de respecter un délai minimal entre l’envoi de la convo-
cation et la date de réunion du conseil (trois jours francs pour les communes
de plus de 3 500 habitants, cinq pour les autres). En cas d’urgence par exemple
pour les décisions modificatives le délai est d’un jour. La convocation est écrite,
mentionne le lieu, la date, l’heure. Elle est adressée au domicile des conseillers
avec les documents, les rapports correspondant. L’information des conseillers
doit être assurée : le refus de communiquer l’état du personnel, des prêts est une
cause d’annulation.

B. La réunion
Un quorum d’au moins la moitié des membres en exercice présents ou repré-
sentés est requis. Sinon le conseil ne peut délibérer mais l’exécutif peut convo-
quer une nouvelle réunion dans le délai de trois jours. Aucun quorum n’est
requis pour cette réunion suivante. Les délibérations sont adoptées à la majorité
absolue des suffrages exprimés. Cette session doit se tenir avant le 31 mars ou
le 15 avril s’il y a renouvellement. Le droit d’amendement est un principe général
de droit même s’il est voué à l’échec en raison du fait majoritaire. Dans un arrêt
Commune de Vincly du 19 mai 2004 le Conseil d’État vient de décider que pour
l’adoption du budget primitif il n’est possible de recourir au huis clos qu’après
une décision du conseil municipal régulière en la forme et justifiée par des
considérations qu’il appartient à la commune elle-même d’indiquer. Les crédits
sont votés par chapitre mais le budget communal peut être adopté sans qu’il
soit nécessairement procédé à un vote formel (CE 18 mars 1994 Commune de
Cestas).

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La présentation technique

C. L’adoption
Le vote s’effectue par chapitre ou par article sur décision de l’assemblée. Il se
déroule en deux temps : adoption des chapitres ou articles, puis vote d’ensemble.

.§ 2 Le préfet
Si le budget n’est pas adopté pour le 31 mars ou le 15 avril le préfet peut saisir
la chambre régionale des comptes sans délai. Le conseil délibérant est alors des-
saisi. C’est le préfet qui règle le budget soit sur le fondement des propositions
de budget minimal de la chambre soit en s’en éloignant par arrêté motivé.

sous-section 3
Les responsables des contrôles
L’exécution des budgets locaux s’effectue conformément au droit commun en
application du principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables.
Quant au contrôle, il porte sur l’élaboration • § 1 et l’exécution • § 2.

.§ 1 Les responsables du contrôle


sur l’élaboration
Il y a lieu de distinguer les responsables du contrôle budgétaire (A) et adminis-
tratif (B).

A. Les responsables du contrôle budgétaire


On l’a vu, les délibérations budgétaires sont soumises au droit commun de la
légalité mais le juge ne peut qu’annuler ou valider, il ne peut modifier. C’est
pourquoi la loi du 2 mars 1982 a introduit un contrôle spécifique et supplémen-
taire de nature budgétaire. On en examinera le déclenchement (1°) et le déroule-
ment (2°).

1 o Le déclenchement
– Les objets : la loi a prévu quatre cas : absence de vote du budget dans les délais
légaux, déficit excessif dans l’exécution du budget (supérieur à 5 % des recettes
de fonctionnement pour les collectivités de plus de 20 000 habitants, 10 % pour
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Les finances territoriales

les autres), absence d’équilibre prévisionnel réel, non-inscription d’une dépense


obligatoire.
– Les auteurs : en principe le préfet bénéficie d’un monopole d’initiative mais
en l’absence de crédits pour une dépense obligatoire, les comptables publics
concernés et « toute personne y ayant intérêt », notamment les créanciers peu-
vent provoquer le contrôle. De plus, la chambre régionale des comptes jouit non
pas d’un pouvoir d’autosaisine mais d’un droit d’alerte. Si elle constate à un titre
ou à un autre l’existence d’un déficit d’exécution égal ou supérieur à 5 % ou
10 %, elle en informe la collectivité et le préfet qui seul peut déclencher la procé-
dure prévue à cet effet.
– Les délais : en cas d’absence de budget dans le délai légal, le préfet saisit
« sans délai », ce qui signifie immédiatement et non pas n’importe quand. En
pratique le préfet se détermine en fonction des possibilités ou non de parvenir
à l’adoption du budget distinguant ainsi les retards techniques sans incidence et
les blocages politiques. Dans les autres cas le préfet a la maîtrise du temps. À
compter de sa saisine la chambre régionale dispose soit d’un mois, soit de quinze
jours.
– La forme de la réglementation est moins exigeante que par le passé mais en
cas d’absence d’inscription de dépenses obligatoires, la saisine doit être « moti-
vée, chiffrée, appuyée de toutes justifications utiles et notamment du budget voté
et le cas échéant des décisions qui l’ont modifié ». Dans les autres cas la motiva-
tion est laissée à l’appréciation de la chambre régionale qui détermine le contenu
des justificatifs qui lui sont nécessaires pour demander au préfet son concours.

2 o Le déroulement
– La non-adoption du budget : la CRC formule ses propositions dans le délai
d’un mois par un avis public mais c’est le préfet qui règle le budget et le rend
exécutoire par arrêté motivé s’il s’écarte des propositions de la CRC. Dès la
saisine, la collectivité est dessaisie de ses pouvoirs budgétaires mais l’exécutif
peut prendre les actes de gestion nécessaires au fonctionnement de la collectivité.
Le préfet opte pour « le budget minimum » afin de sauvegarder les pouvoirs de
la collectivité.
– Le non-respect de l’équilibre réel : là encore, dans le délai d’un mois la CRC
constate le déficit et propose les mesures nécessaires au rétablissement de l’équi-
libre et demande une nouvelle délibération. Si l’assemblée ne s’est pas prononcée
dans le délai d’un mois ou si la délibération ne comporte pas les mesures de
redressement jugées suffisantes par la CRC qui se prononce dans les quinze
jours, le budget est réglé et rendu exécutoire par le préfet qui doit motiver son
choix, s’il est différent de celui suggéré par la CRC : baisse des dépenses et/ou
augmentation des recettes.
– Le non-respect du déficit d’exécution toléré : si l’arrêté des comptes de la
collectivité fait apparaître un déficit égal ou supérieur à 5 % ou à 10 % des
recettes de la fonctionnement, la CRC propose, après saisine du préfet dans le
mois suivant, les mesures de rétablissement. Le préfet doit alors saisir la CRC
du budget primitif suivant. Si la CRC constate que les mesures suffisantes n’ont
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La présentation technique

pas été prises pour résorber le déficit, elle propose dans le mois les mesures
nécessaires au préfet qui arrête le budget et le rend exécutoire par arrêté motivé,
s’il écarte les mesures de la CRC.
– La non-inscription des dépenses obligatoires : la CRC constate cette absence
ou une inscription insuffisante et adresse une mise en demeure à la collectivité.
En cas d’échec, elle demande au préfet d’inscrire la dépense et propose s’il y a
lieu la création de ressources ou la diminution de dépenses facultatives. Le préfet
règle le budget rectifié conformément ou non aux suggestions de la CRC.

B. Les responsables des contrôles administratifs


On distinguera ici aussi le déclenchement (1°) et le déroulement (2°) du contrôle
juridictionnel administratif.

1 o Le déclenchement
– L’obligation de transmission : le contrôle de légalité repose sur le principe de
l’énumération limitative des actes soumis au contrôle. Dans cette liste figurent
les délibérations budgétaires qui doivent être transmises au préfet, y compris par
voie électronique. La preuve de la réception des budgets est apportée par tout
moyen. Un accusé de réception doit être délivré à cet effet. Si la transmission
est incomplète, il peut solliciter les pièces complémentaires : le délai de recours
ne court qu’après transmission complète.
– L’examen préfectoral : le préfet a une marge d’appréciation quant à l’oppor-
tunité ou non de saisir le juge administratif. Il peut adresser une lettre d’observa-
tion invitant la collectivité à rétablir la légalité : cette invitation est un recours
gracieux qui conserve le délai de recours. La jurisprudence consacre l’importance
du dialogue préalable entre les préfets et les collectivités locales en adoptant des
solutions qui permettent un allongement des délais.
– Le délai préfectoral : le préfet dispose de deux mois pour saisir par une sorte
de recours pour excès de pouvoir le tribunal administratif. En cas de carence la
responsabilité de l’État n’est engagée que s’il y a faute lourde. Le déféré n’est pas
obligatoire, ce n’est pas un monopole. Le préfet peut utiliser les procédures
d’urgence référé suspension organisé par la loi du 30 juin 2000.

2 o Le déroulement
Le contrôle du tribunal administratif revêt en réalité deux aspects :
– Le contrôle initial : c’est l’exercice du contrôle de légalité. Il porte sur les
délibérations budgétaires elles-mêmes. Le tribunal administratif annule en fonc-
tion du principe de légalité i.e. la procédure d’adoption du budget et le contenu
du budget (voir supra).
– Le contrôle second : c’est le contrôle du contrôle en quelque sorte. Ici le
tribunal administratif est amené à vérifier que la procédure du contrôle budgé-
taire exercé par le préfet et les CRC s’est effectué dans le respect des lois et
règlements. Par exemple, il s’assurera que le caractère contradictoire de cette
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Les finances territoriales

procédure a été respecté, de même que les délais, les modalités de saisine des
CRC. Il a à résoudre les problèmes de compétences concurrentes entre lui-même
et les CRC. Par exemple, le CE considère que le refus illégal du préfet d’inscrire
d’office une dépense obligatoire peut générer la condamnation de l’État pour
faute lourde (29 avril 1987 N. D de Kernitron). Le juge administratif apprécie le
degré de motivation des arrêtés préfectoraux qui s’écartent des propositions des
CRC.

.§ 2 Les responsables du contrôle


sur l’exécution
Il y a lieu de dissocier le contrôle sur l’exécution par les comptables (A) et par
les ordonnateurs (B).

A. Les responsables du contrôle sur les comptables


On présentera l’auteur du contrôle (1°) et les modalités (2°)

1 o Les auteurs du contrôle


Les chambres régionales des comptes ont été créées par la loi du 2 mars 1982,
organisées par celle du 1er juillet 1982 et réformées par celle du 21 décembre
2001. Elles sont régies par le cadre des juridictions financières. En principe, la
CRC siège au chef-lieu de la région, à l’exception de celle de Lorraine (Épinal),
du Nord (Arras), d’Île-de-France (Noisiel). On examinera la composition (a) et
le fonctionnement (b).

a) La composition
Les conseillers de deuxième classe sont issus de l’Ena mais un pour cinq (1re
classe) ou six (hors classe) provient du tour extérieur après avis portant apprécia-
tion de leurs titres, sans oublier les recrutements exceptionnels (117 en 1983 ;
45 en 1991 ; 117 en 1996). Les magistrats prêtent serment lors de leur installa-
tion. Ils sont astreints à une obligation de résidence, bénéficient de l’inamovibi-
lité. La loi impose des incompatibilités : conseiller économique et social,
président du conseil régional ou général, élu local dans le ressort de la CRC
pendant cinq ans après la fin du mandat. L’article L. 222-4 prévoit des incapa-
cités : nul ne peut être nommé magistrat ou le rester s’il a exercé depuis moins
de cinq ans dans ce ressort les fonctions de préfet ou sous-préfet. Des magistrats
de la Cour des comptes peuvent à leur demande y être détachés comme ceux
des cours administratives et des tribunaux administratifs. Les présidents sont
nommés sur proposition du premier président de la Cour des comptes par décret
du président de la République, soit parmi les membres de la Cour des comptes,
soit parmi les présidents de section et conseillers hors classe.
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Finances publiques — Rappel p. 173 — Z12024$$$2 17-08-06 08:58:58

La présentation technique

Le pouvoir disciplinaire est exercé par le conseil supérieur des CRC. Il établit
le tableau d’avancement. Tous les magistrats sont inamovibles et ne peuvent
recevoir d’avancement sans leur consentement.
Le ministère public est assuré par un ou plusieurs commissaires du gouverne-
ment choisis parmi les magistrats et qui sont les correspondants du procureur
général près la Cour des comptes. Dans cette fonction ils ne sont pas inamo-
vibles.

b) Le fonctionnement
La CRC comprend au minimum un président et deux assesseurs. Elle peut
comporter une ou plusieurs sections. Le président de section participe à l’élabo-
ration du programme annuel des travaux et propose la répartition des travaux
entre les magistrats et les autres rapporteurs. Il rend compte au président de la
CRC de l’exécution et du suivi des travaux. Il peut siéger aux lieu et place du
président de la CRC, après délégation des actes, jugements, avis ou observations.
Peuvent exercer les fonctions de rapporteur les fonctionnaires appartenant soit
à l’un des corps recrutés par la voie de l’Ena, soit au corps des administrateurs
des P et T, soit au corps des maîtres de conférences des Universités.

2 o Les modalités
On isolera les sujets du contrôle (a) et l’objet du contrôle (b).

a) Les sujets du contrôle :


– Les comptables patents : ils sont tenus de produire leurs comptes devant la
CRC mais les comptables des communes de moins de 3 500 habitants dont le
montant des recettes ordinaires du dernier compte administratif est inférieur à
750 000 euros bénéficient d’un apurement administratif du trésorier payeur
général. Ce montant sera réévalué tous les cinq ans en fonction de l’évolution
des prix.
– Les comptables de fait : les ordonnateurs qui ont détenu ou manipulé sans
titre légal des deniers publics relèvent de la CRC mais la loi du 21 décembre
2000 a décidé que l’acte de déclaration de gestion de fait est prescrite par les
actes commis plus de dix ans avant la date de saisine de la CRC. Depuis l’arrêt
Richard-Dubarry c/France du 7 octobre 2003 et la jurisprudence du Conseil
d’État qui s’ensuivit (Beausoleil et Richard du 30 décembre 2003) les CRC appli-
quent dans leur procédure l’article 6 al 1 de la Convention européenne des droits
de l’Homme sur le droit à un procès équitable : impartialité, contradictoire,
égalité des armes... Le décret du 27 septembre 2002 admet que le rapporteur
puisse être le même tout au long de la procédure mais il ne participe plus au
délibéré comme le ministère public. L’audience publique n’est de droit que pour
le jugement définitif.

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Finances publiques — Rappel p. 174 — Z12024$$$2 17-08-06 08:58:58

Les finances territoriales

b) L’objet du contrôle
La CRC juge les comptes et non pas les comptables. Elle a des objets mais en
réalité pas de sujet. L’apurement administratif est limité aux petites communes :
c’est une vérification des éléments du compte. Seule la CRC peut mettre le
comptable en débet. Elle dispose d’un droit d’évocation des comptes apurés
administrativement. Elle statue sur les recours en réformation des arrêtés de
décharge et de quitus pris par les TPG. Pour les autres comptes, elle statue en
premier ressort et sous réserve d’appel devant la Cour des comptes (voir infra).

B. Les responsables du contrôle sur les ordonnateurs


Ce contrôle est de nature politique (1°), de nature administrative (2°) et juridic-
tionnelle (3°).

1 o Le contrôle de nature politique


Il revêt deux aspects : le contrôle des assemblées délibérantes (a) et des citoyens (b).

a) Le contrôle de l’organe délibérant


– Les mécanismes de contrôle : tout membre d’une assemblée délibérante a le
droit dans le cadre de sa fonction d’être informé des affaires de la collectivité
qui font l’objet d’une délibération, notamment budgétaire. Un dispositif de
questions orales aménagées par le règlement intérieur permet d’obtenir des pré-
cisions. Les instances dirigeantes sont composées à la représentation proportion-
nelle. Dans les communes de plus de 50 000 habitants, le conseil municipal
(régional, général), lorsqu’un sixième de ses membres le demande, délibère de
la création d’une mission d’information et d’évaluation chargée de recueillir des
éléments d’information sur une question d’intérêt communal.
– La portée du contrôle : l’exercice du contrôle n’est pas le même en fonction
du mode de scrutin : dans les petites communes les débats sont ouverts, dans
les collectivités où la majorité est forte le verrouillage abrite l’exécutif. Le vote
du compte administratif reste encore trop souvent une formalité. Il est désolant
de constater aussi dans les procès-verbaux que la colonne proposition du maire
est identique à celle portant décision du conseil. La non-responsabilité de l’exé-
cutif local devant l’assemblée délibérante est peut-être un facteur d’explication.

b) Le contrôle des citoyens


– Le contrôle information : les lois récentes de 1992, de 2002 ont renforcé le
contrôle information des citoyens. Ceux-ci bénéficient d’informations sollici-
tées : toute personne physique peut consulter sur place, obtenir des copies de
documents budgétaires depuis les facilités accrues par la loi du 12 avril 2000.
– Le contrôle sanction : quant aux électeurs, lors du renouvellement des man-
dats, ils disposent du pouvoir de provoquer une alternance, de ne pas reconduire
la majorité sortante.

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La présentation technique

2 o Le contrôle de nature administrative


On présentera l’existence (a), l’exercice (b) du contrôle administratif exercé par
les CRC dans le cadre du contrôle de gestion.

a) L’existence du contrôle de gestion


– La nature juridique : elle n’a cessé d’évoluer. En 1982, il s’agissait de s’assurer
du « bon emploi des crédits, fonds et valeurs » ; en 1988 de s’assurer du « con-
trôle régulier des fonds ». En effet dès l’origine, il était admis qu’il ne se bornait
pas au seul contrôle de la régularité des recettes et des dépenses mais qu’il pou-
vait porter sur la qualité, l’efficacité de la gestion sans aller jusqu’à l’examen de
l’opportunité, mais la frontière était poreuse. Nombre de magistrats ont donné
l’impression, notamment aux sénateurs-maires, d’empiéter sur les choix poli-
tiques des élus locaux. Pour autant, avec la nouvelle détermination, les CRC
conservaient le pouvoir d’évaluer le degré d’optimisation des ressources et des
dépenses. Elles pouvaient diagnostiquer la santé financière des collectivités
locales. La loi du 21 décembre 2001 sur les chambres régionales des comptes a
voulu recentrer et mieux cerner encore le contrôle de gestion. Désormais « l’exa-
men de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l’économie des
moyens mis en œuvre et sur l’évaluation des résultats atteints par rapport aux
objectifs fixés par l’assemblée délibérante... ; l’opportunité de ces objectifs ne
peut faire l’objet d’observations ». C’est notamment le contrôle des trois E :
économie, efficience, efficacité. C’est une évaluation des politiques publiques
locales.

– Le régime juridique : le Conseil d’État considère que les observations de ce


type ne présentent pas le caractère de décisions susceptibles de faire l’objet d’un
recours devant le juge administratif (CE 8 février 1999 Commune de La Ciotat).
En effet si la CRC exerce là une activité administrative, ses avis ne sont donc
pas juridictionnels ni décisoires. Les observations et avis ne contiennent aucune
norme, aucune obligation. La loi de 2001 prévoit néanmoins que la « CRC statue
collégialement et dans le respect du contradictoire sur toute demande en rectifi-
cation d’observations définitives sur la gestion ». C’est ce qu’a confirmé et précisé
le CE dans son avis Chabert du 15 juillet 2004.

b) L’exercice du contrôle de gestion


– Le déclenchement du contrôle : la loi prévoit un déclenchement spontané : c’est
la CRC elle-même qui décide de la date du contrôle, de l’objet du contrôle
(collectivités, années), de la fréquence (périodicité) sans oublier que le contrôle
de gestion peut être exercé à l’occasion du contrôle des comptes des comptables.
L’ordonnateur en est informé par lettre. Le Code des juridictions financières
dispose qu’il s’exerce concomitamment ou non au contrôle juridictionnel. La loi
prévoit aussi un déclenchement sollicité puisque le représentant de l’État a la
possibilité comme l’autorité territoriale elle-même d’adresser à la CRC une
demande motivée d’examen de la gestion. L’indépendance de la CRC lui laisse
toute latitude face à cette requête : refus définitif, différé, non-réponse.
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Finances publiques — Rappel p. 176 — Z12024$$$2 17-08-06 08:58:58

Les finances territoriales

– Le déroulement du contrôle : le contrôle peut porter sur une collectivité, sur


une entité mais il peut porter sur une activité, revêtir une dimension transver-
sale : eau, déchets... Les vérifications s’effectuent sur pièce et/ou sur place, avec
demandes de renseignements, auditions avec obligations de répondre aux convo-
cations. La procédure est en principe confidentielle : la CRC doit prendre les
mesures nécessaires pour garantir le secret des investigations ; elle est également
contradictoire : un entretien obligatoire est prévu entre le magistrat rapporteur
et l’ordonnateur en fonction au jour de décision et l’ordonnateur en place au
jour du contrôle. Ces observations sont provisoires, elles appellent une réponse
écrite avant de devenir définitive. Celles-ci font l’objet d’une inscription à l’ordre
du jour de l’assemblée délibérante et d’un débat. Quant aux suites, elles sont
doubles : publiques dans la mesure où la Cour des comptes peut insérer dans
son rapport public annuel des observations issues des contrôles de gestion des
CRC ; contentieuses : les CRC peuvent saisir la Cour de discipline budgétaire et
financière en cas de découverte de faits relevant de sa compétence ou/et informer
le procureur de la République en cas de découverte d’infraction pénale, ou
encore le préfet. Enfin les observations définitives sont communicables aux tiers
sauf dans les trois mois précédant les élections de renouvellement de la collecti-
vité en cause.

3 o Le contrôle de nature juridictionnelle


Deux cas peuvent se présenter : le contrôle de la Cour de discipline budgétaire
et financière (a) et le contrôle du juge pénal (b).

a) Le contrôle de la CDBF
Comme les ministres, les élus locaux bénéficient d’une immunité devant la Cour
de discipline budgétaire et financière mais la loi du 29 janvier 1993 a prévu deux
exceptions :
– L’abus du droit de réquisition : il y a abus si la réquisition du comptable par
l’ordonnateur a été décidée par celui-ci pour tenter de procurer à autrui – ou
procurer effectivement – un avantage injustifié pécuniaire ou en nature entraî-
nant un préjudice pour le Trésor, la collectivité ou l’organisme intéressé.
– Le refus d’exécuter une décision de justice : si une décision juridictionnelle
passée en force de chose jugée a condamné une collectivité au paiement d’une
somme précisée dans la décision elle-même, ce montant doit être mandaté dans
un délai de deux mois à compter de la notification de la décision. La loi de 1993
tire la conséquence de la défaillance, de l’inertie de l’ordonnateur. S’il est à
l’origine de la condamnation de la collectivité à une astreinte pour inertie totale,
partielle ou tardive, il peut être traduit devant la CDBF. S’il n’a pas inscrit les
crédits suffisants pour assumer cette condamnation financière ou s’il na pas
mandaté la somme requise, il peut être déféré devant la CDBF.
Dans les deux cas, il encourt des amendes dont le montant est assez peu
dissuasif. La compétence de la CDBF à l’égard des élus locaux reste assez margi-
nale et secondaire. L’ordonnateur est également responsable devant la CRC en
cas de gestion de fait (voir supra).

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Finances publiques — Rappel p. 177 — Z12024$$$2 17-08-06 08:58:58

La présentation technique

b) Le contrôle de la juridiction pénale


Le Code pénal prévoit plusieurs infractions susceptibles d’être commises par les
ordonnateurs territoriaux. On se bornera à évoquer les erreurs les plus fré-
quentes. Si grands que soient les mérites de la décentralisation, celle-ci n’exclut
pas la corruption qui est plus fréquente que dans le cadre de la déconcentration !
Les statistiques sont là !
– La prise illégale d’intérêt : vise celui qui a un intérêt dans un acte ou une
entreprise dont il a la surveillance. La notion d’intérêt est interprétée très extensi-
vement à intérêt direct ou indirect, matériel ou moral. Le délai de prescription
ne court qu’à compter de la découverte de l’infraction.
– Le favoritisme : prend la forme d’atteinte à la liberté d’accès et à l’égalité
des candidats dans les marchés publics et les obligations de service public
conduisant à procurer ou à tenter de procurer un avantage injustifié à autrui.
La notion d’avantage est là encore interprétée de façon extensive : avantage
matériel, immatériel (information), en nature, en espèce.
– La concussion : consiste à exiger ou ordonner de percevoir des sommes que
l’auteur sait ne pas être dues ou à accorder des exonérations ou des franchises
de droits en violation des textes légaux ou réglementaires. Les élus locaux peu-
vent aussi voir leur responsabilité pénale engagée non pas simplement pour
manquements à la probité mais aussi pour abus d’autorité.

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Les finances territoriales

L’essentiel Chapitre 2

Le régime financier des collectivités territoriales est caractérisé par son instabi-
lité : les ajustements sont permanents. Les principes sont les mêmes que ceux de
l’État à la différence que le principe d’équilibre a une réelle valeur juridique dont
le non-respect est sanctionné. Autre différence, le contrôle démocratique est
mieux organisé : publicité, accès aux informations... Les contrôles se renforcent
même si les élus locaux échappent à la Cour de discipline sauf cas particulier et
gestion de fait. En revanche leur responsabilité pénale est accrue. Le contrôle des
chambres régionales s’affinent de plus en plus : contrôle budgétaire mais surtout
contrôle de la gestion dont les contours ont été précisés par la loi de 2001.
Par ailleurs leur gestion se modernise avec l’obligation des provisions et des
amortissements en attendant que le budget de résultats ne s’impose un jour à
elles. L’État ne leur a-t-il emprunté la présentation des recettes et des dépenses
en deux sections : fonctionnement et investissement ? Parallèlement, elle se libé-
ralise quelque peu avec les dérogations à l’obligation de dépôt gratuit et obliga-
toire des fonds propres.

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Chapitre

3
La présentation budgétaire

Les finances territoriales sont caractérisées par trois traits :


– Une part croissante des prélèvements obligatoires : 7 % environ du PIB ;
– Une part imposante des investissements publics : près de 80 % des dépenses
publiques d’investissement ;
– Une part importante des dépenses publiques : 50 % environ du budget de
l’État, 10 % environ du PIB.
Quant aux ressources, elles sont alimentées par cinq acteurs principaux : l’État
(section 1), le contribuable (section 2), le banquier (section 3), l’usager (sec-
tion 4) et les partenaires (section 5).

section 1

Le financement par l’État


Il revêt essentiellement trois aspects : les dotations budgétaires (sous-section 1),
les compensations de décentralisation (sous-section 2) et les compensations fis-
cales (sous-section 3). Les concours de l’État représentent plus de 20 % de ses
dépenses.

sous-section 1
Les dotations budgétaires
Elles sont insérées dans un cadre général • § 1 et revêtent essentiellement deux
formes : les dotations de fonctionnement • § 2 et d’équipement • § 3.

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Les finances territoriales

§ 1 Le cadre général
Il revêt deux aspects : l’un est formel (A) et l’autre financier (B).

A. Le cadre formel
On rappellera le problème de la présentation (1°) et la solution (2°).

1 o Le problème de la présentation
– Avant la LOLF, il n’existait aucun critère pour inscrire un concours de l’État
en prélèvement sur recettes (voir infra) ou en dotation budgétaire. C’est ainsi
que les compensations fiscales étaient présentes tantôt dans les crédits budgé-
taires, tantôt dans le prélèvement sur recettes.
– Depuis la LOLF, le prélèvement sur recettes est finalisé ; il s’agit de couvrir
des charges ou de compenser des exonérations, des réductions, des plafonne-
ments d’impôts. De plus, la LOLF est orientée vers les résultats ; or certains
concours sont étrangers ou neutres par rapport à toute performance. On avait
là deux critères pour rebâtir la répartition des crédits. En conséquence, il est
apparu cohérent de basculer en prélèvement sur recettes les crédits budgétaires
répartis de façon automatique en fonction de critères prédéterminés. Ils s’inscri-
vent mal dans la logique de la LOLF qui pousse à arbitrer entre les moyens et
vise à la responsabilisation sur des objectifs. Il est donc logique d’exclure ces
dotations du périmètre des missions et programmes telles les compensations
d’allègements de fiscalité locale. En revanche, il est pertinent de basculer, en
crédits budgétaires, les dotations versées en prélèvement sur recettes quand l’ad-
ministration dispose de marge de manœuvre, comme la dotation de développe-
ment rural ; ici il y a place à évaluation. C’est pourquoi cette DDR ne figure
plus en prélèvement mais en missions.

2 o La solution au problème
Désormais les lois de finances distinguent, sur une logique LOLF, la présentation des
aides aux collectivités locales en missions (a) et en prélèvement sur recettes (b).

a) La présentation en missions
Deux misions intéressent les collectivités territoriales : l’une au sein du budget
général et l’autre en compte spécial.
– La mission du budget général : la mission « Relations avec les collectivités
territoriales » retrace la part des aides financières de l’État aux collectivités terri-
toriales inscrites au budget du ministère de l’Intérieur. Cette mission d’un mon-
tant de 2 899 M€ en 2006 comporte quatre programmes : un pour les communes
et leurs groupements, un pour les départements, un pour les régions et un der-
nier pour les « concours spécifiques et administration » qui regroupe « les aides
exceptionnelles » aux communes minières, forestières en difficulté... et l’État
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La présentation budgétaire

« administration des relations avec les collectivités territoriales », à savoir les


crédits de diverses instances comme le comité des finances locales... Au total on
y retrouve les subventions et dotations de fonctionnement ou d’équipement liées
ou non à des transferts de compétences.
– La mission du compte spécial : la mission « Avances aux collectivités territo-
riales » est composée de deux programmes : « Avances aux collectivités et établis-
sements publics, territoires, établissements et États d’outre-mer » et « Avances
sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établis-
sements et divers organismes ». C’est le principal compte de concours financier
(70 Mds en 2006) qui est un compte spécial (voir infra). On sait que ce compte
sert à alimenter la trésorerie des collectivités par 1/12e jusqu’au recouvrement de
leurs impôts à l’automne et que ce compte est structurellement déficitaire. C’est
donc une aide accordée par l’État de façon définitive à hauteur du déficit qui
n’est pas compensé par le recouvrement des impôts locaux. On notera, par
comparaison, que la principale mission du budget général « Remboursements et
dégrèvements » n’atteint en 2006 que 68 Mds !

b) Le prélèvement sur recettes


On verra que, par dérogation au principe de l’universalité, les ressources brutes
de l’État sont amputées d’un prélèvement sur recettes au profit des collectivités
territoriales et des dégrèvements d’impôts locaux. Ce prélèvement est constitué
de la dotation globale de fonctionnement, du produit des amendes forfaitaires
de la police, de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, de la
compensation des pertes de bases de taxe professionnelle et redevance des mines,
du fonds de compensation de la TVA, de la compensation d’exonération relative
à la fiscalité locale, de la dotation à la Corse, de la compensation de la suppres-
sion de la part du salaire de la taxe professionnelle, de la compensation de la
taxe professionnelle (soit neuf composantes différentes pour 48 Mds en 2006),
soit 74 % de l’effort financier total de l’État.

B. Le cadre financier
Ce cadrage a ses justifications (1°) et une composition (2°).

1 o Les justifications
Depuis 1996, l’organisation des relations financières entre l’État et les collecti-
vités territoriales s’inscrit dans une démarche contractuelle dans son appellation
mais unilatérale sur le fond. À l’origine (1996) elle était fondée sur un pacte de
stabilité financière et depuis 1999 sur un contrat de croissance et de solidarité.
En fait, il est arrêté par le Parlement dans chaque loi de finances annuelle. Il
résulte de deux préoccupations :
– Garantir la prévisibilité des ressources des collectivités territoriales. Les dis-
positions ont assuré depuis plus de dix ans la stabilité des règles d’évolution des
dotations dites « actives » parce qu’elles évoluent selon un indice prédéfini.
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Les finances territoriales

– Associer les collectivités territoriales à l’effort de maîtrise des dépenses


publiques. Enserré dans le pacte de solidarité et de croissance, l’État a voulu
partager cette contrainte avec les collectivités territoriales. La conférence natio-
nale sur l’évolution des finances publiques qui s’est tenue le 11 janvier 2006
reflète cette orientation élargie aux finances sociales qui pourrait conduire à une
croissance zéro des dotations de l’État.

2 o La composition
Ce « contrat » comporte :
– Une indexation : les dotations enserrées évoluent selon l’indice prévisionnel
des prix hors tabac plus 33 % de l’évolution annuelle du PIB. En 2006 les prix
évoluaient de 1,8 % et le PIB de 1,75 %, soit 1,8 % + 33 % x 1,75 = 2,3775 %.
Les dépenses de l’État évoluent seulement selon l’inflation !
– Un périmètre : les dotations intégrées dans le CCS sont la dotation globale
de fonctionnement (DGF), la dotation spéciale instituteurs (DSI), la dotation
élu local, la dotation globale d’équipement, les dotations scolaires, la dotation
de compensation de la taxe professionnelle, la compensation de la suppression
progressive de la part salaires de la taxe professionnelle en faveur des fonds
départementaux de péréquation de la TP (soit 8 composantes). Ces dotations
sont « actives » alors que les autres sont passives. L’enveloppe normée représen-
tait les 2/3 des concours de l’État en 1996, 50 % en 2003 et 72 % en 2005 (44
Mds en 2006).
Sont hors enveloppe le fonds de compensation de la TVA, le prélèvement au titre
des amendes forfaitaires de la police, de la circulation et dépenses compensation
d’exonération et de dégrèvements législatifs, la dotation de développement rural.
– Une variable d’ajustement : elle est constituée par la dotation de compensation
de la taxe professionnelle (DCTP) qui permet de respecter la norme d’évolution du
CCS. En effet, les modalités d’indexation des diverses dotations restent inchangées.

.
C’est donc la DCTP qui assure la jonction et garantit le respect du CCS.

§ 2 Les dotations de fonctionnement


Elles sont des prélèvements sur les recettes de l’État qui n’accroissent pas le
patrimoine des collectivités et sont retracés en section de fonctionnement dans
leurs budgets. On peut citer la dotation globale de fonctionnement (A) et des
dotations diverses (B).

A. La dotation globale de fonctionnement


Apparue en 1979, la DGF a fait l’objet de nombreux aménagements en 1985,
1986, 1988, 1992, 1993 et surtout 2005. La loi de finances pour 2005 a harmonisé
la structure de la DGF pour les communes, départements et régions et intégré
en son sein diverses dotations et compensations fiscales. Elle est indexée à un
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La présentation budgétaire

taux égal à l’inflation et à 50 % de la croissance du PIB (Pour 2006 : 1,8 % x


(50 % x 1,75 %) = 2,675 %).
On examinera la DGF des communes (1°), des départements (2°) et des
régions (3°).

1 o La DGF des communes


Elle comprend quatre parts : la dotation forfaitaire (a), de compensation (b), de
péréquation (c) et d’intercommunalité (d).

a) La dotation forfaitaire
L’hétérogénéité antérieure ainsi que la dégradation qu’elle provoquait pour les
communes dont la population augmentait (plus la population augmentait, plus
la dotation diminuait) ont conduit à une réforme en 2005. La DF comprend
quatre composantes :
– Une dotation de base calculée en fonction de l’importance de la population
(de 50 à 125 € par habitant en fonction croissante de la population).
– Une dotation proportionnelle à la superficie : égale à 3 € par hectare en 2005.
– Un complément de garantie destiné à assurer que chaque commune perçoive
en 2005 un montant égal à la DF de 2004.
– Les compensations fiscales : correspondant à la perte liée à la disparition de
la part salaires de la taxe professionnelle et l’ancienne compensation des baisses
de la dotation de compensation de la TP.

b) La dotation de compensation
Elle regroupe la dotation de compensation de la suppression de la part des
salaires de la taxe professionnelle versée aux établissements de coopération inter-
communale et la dotation de compensation des baisses de dotation de compen-
sation de la taxe professionnelle observées en 1999 et 2001 versée aux EPCI.

c) La dotation de péréquation
Elle assimile l’ex-fonds national de péréquation qui devient la dotation nationale
de péréquation mais aussi la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale
et la dotation de solidarité rurale. La première dotation de solidarité contribue
à améliorer les conditions de vie dans les communes urbaines confrontées à une
insuffisance de ressources et supportant des charges élevées (art. 2334-15 du
CGCT) (voir supra). La loi du 18 janvier 2005 de programmation de cohésion
sociale prévoit une augmentation de 12 M de 2005 à 2009. Quant à la seconde
part (art. 2334-20), elle est attribuée aux communes de moins de 10 000 habi-
tants et à certains chefs-lieux de moins de 20 000 habitants pour les mêmes
raisons. La loi de finances de 2005 substitue au potentiel fiscal un nouveau
critère de répartition : le potentiel financier. Celui-ci constitue un indicateur
plus complet car il prend en compte le potentiel fiscal, la dotation forfaitaire et
est plus représentatif de la richesse des ressources.

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Finances publiques — Rappel p. 184 — Z12024$$$2 17-08-06 08:58:58

Les finances territoriales

d) La dotation d’intercommunalité
Elle a été instituée par la loi du 12 juillet 1999 relative à la simplification et au
renforcement de la coopération intercommunale. Elle constitue une part de la
dotation d’aménagement et elle est versée aux seuls EPCI à fiscalité propre. Elle
se subdivise en deux : une dotation de base et une dotation de péréquation
calculée en fonction de la population, du potentiel fiscal et du coefficient d’inté-
gration fiscale (rapport entre les recettes fiscales intercommunales et le total des
recettes des communes regroupées). Elle a été reformée en 2005 pour réduire les
écarts entre la dotation moyenne par habitant des communautés de communes à
fiscalité additionnelle et la dotation moyenne par habitant des communautés
d’agglomération (20 € contre 40 à celui-ci).

2 o La DGF des départements


Elle comprend la dotation forfaitaire (a), de compensation (b) et de péréquation (c).

a) La dotation forfaitaire
Elle absorbe la garantie de progression minimale, la dotation forfaitaire anté-
rieure, la part impôts ménages de la dotation de péréquation, la compensation
de la suppression de la part salaires de la TP, et 95 % de la dotation générale de
décentralisation correspondant à des compensations fiscales. Désormais elle est
constituée d’une dotation de base de 70 € par habitant et d’un complément de
garantie pour compenser la perte subie par certains départements du fait du
nouveau calcul.

b) La dotation de péréquation
Elle est constituée par une dotation de péréquation urbaine constituée par l’an-
cienne dotation de péréquation accordée aux départements urbains déterminés
à partir de deux critères : taux d’urbanisation supérieur à 65 % et densité supé-
rieure à 100 habitants par km2. De plus elle est complétée par une dotation de
fonctionnement minimale constituée par les montants de péréquation perçue en
2004 par les autres départements non urbains et la masse totale des montants
de leur DFM de 2004. Elle bénéficie aux 64 départements ruraux pour 20 € en
moyenne par habitant. C’est le comité des finances locales qui détermine l’évolu-
tion annuelle de chaque dotation. La répartition s’effectue désormais à partir du
potentiel financier.

c) La dotation de compensation
Elle intègre 95 % de la dotation générale de décentralisation ne correspondant
pas à des compensations fiscales ainsi que le concours particulier compensant la
suppression des centres communaux d’action sociale.

3 o La DGF des régions


Elle est apparue en 2004 et se compose d’une dotation forfaitaire (a) et de
péréquation (b).

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Finances publiques — Rappel p. 185 — Z12024$$$2 17-08-06 08:58:58

La présentation budgétaire

a) La dotation forfaitaire
Elle comprend les compensations perçues en 2003 au titre de la suppression de
la part salaires de la TP, de la suppression de la part régionale de la taxe d’habita-
tion et de la suppression des droits de mutation à titre onéreux ainsi que 95 %
de la dotation de décentralisation. Cette masse est indexée sur un taux compris
entre 75 et 95 % de taux de croissance de la DGF.

b) La dotation de péréquation
Elle correspond à l’ancien fonds de correction des déséquilibres régionaux.
Celui-ci avait été créé par la loi du 6 février 1992. Il était alimenté par le prélève-
ment sur les recettes fiscales directes principales des régions dont le potentiel
fiscal par habitant est supérieur à la moyenne nationale des régions (Rhône-
Alpes, Alsace, Île-de-France) à condition que leur taux de chômage soit inférieur
au taux moyen des régions métropolitaines. Sinon elles sont exemptées. Le pro-
duit était réparti entre les régions dont le potentiel fiscal est inférieur de 15 % à
la moyenne nationale (14).

B. Les dotations diverses


Il s’agit pour l’essentiel de la dotation spéciale des instituteurs (1°) et de la
dotation élu local (2°).

1 o La dotation spéciale instituteurs


Les communes sont tenues de loger les instituteurs, soit par mise à disposition
d’un local, soit par une indemnité compensatrice. Comme ce sont des agents de
l’État, celui-ci compense cette charge indue par une dotation versée par le Centre
national de la fonction publique locale.

2 o La dotation élu local


Elle résulte de la loi du 3 février 1992 relative à l’exercice des mandats locaux et
profite aux communes de moins de 1 000 habitants dont le potentiel fiscal est
inférieur à celui de ces communes. Elle a pour objet de compenser les pertes
subies par les charges consécutives à diverses indemnisations des élus : autorisa-

.
tions d’absence, frais de formation.

§ 3 Les dotations d’équipement


Les communes (A) et les départements (B) sont éligibles à la dotation globale
d’équipement mais aussi au fonds de compensation de la TVA (voir infra).

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Finances publiques — Rappel p. 186 — Z12024$$$2 17-08-06 08:58:58

Les finances territoriales

A. La dotation globale d’équipement des communes


Elle est indexée comme celle des départements sur la formation brute du capital
fixe des administrations publiques.
– Répartition entre les départements : la DGE est répartie sous la forme d’enve-
loppes départementales de subventions déléguées aux préfets. La répartition
entre départements s’effectue en fonction des critères physiques et financiers :
population, potentiel fiscal, dépenses réelles d’investissement, longueur de la
voirie.
– Répartition à l’intérieur des départements : les enveloppes départementales
sont gérées par le préfet assisté d’une commission d’élus chargés de déterminer
les catégories d’opérations prioritaires locales. La commission fixe les fourchettes
de taux applicable à chaque catégorie dans la limite de 20 à 60 %.
Trois indicateurs de performance doivent permettre d’évaluer l’effet de levier
qu’exerce la DGE sur l’investissement concernant : l’évolution du volume d’in-
vestissement réalisé grâce à la DGE comparé à celui des administrations publi-
ques ; la péréquation des projets bénéficiant d’un taux de 25 à 35 % ; le délai
séparant la décision de subvention de la fin de la réalisation du projet.

B. La dotation globale d’équipement aux départements


La loi de finances pour 2006 a supprimé la première part qui avait pour objet
de subventionner les dépenses réelles d’investissement des services des départe-
ments et des services départementaux d’incendie et de secours. Un mécanisme
de compensation forfaitaire pérenne et automatique est mis en place à travers la
dotation de compensation de la DGE. Seule subsiste la deuxième part comme
pour les communes. Elle est consacrée pour l’essentiel au financement des
dépenses d’aménagement foncier. Elle a un rôle incitatif à l’élaboration de projets
de développement local puisque son taux de concours s’élève à 14 % en 2005.
Elle est partagée en trois fractions : une fraction principale est ventilée selon un
mécanisme de taux de concours au prorata des dépenses réalisées par les bénéfi-
ciaires pendant l’année en cours au titre de l’aménagement foncier et des subven-
tions versées par les départements pour la réalisation de travaux d’équipement
rural (76 %), la seconde est constituée par une majoration « aménagement fon-
cier » répartie au prorata des dépenses d’aménagement foncier réalisées par les
départements au cours du dernier exercice connu (N-2) (15 %) ; la troisième est
une majoration « potentiel fiscal » destinée aux départements au potentiel fiscal
par km2 inférieur d’au moins 60 % à la moyenne des départements (9 %).

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Finances publiques — Rappel p. 187 — Z12024$$$2 17-08-06 08:58:58

La présentation budgétaire

sous-section 2
Les dotations de décentralisation
Il s’agit pour l’essentiel des dotations accordées par l’État pour compenser
en dehors de l’impôt des transferts de compétences. On citera la dotation géné-

.
rale de décentralisation • § 1 et les dotations spéciales • § 2.

§ 1 La dotation générale
de décentralisation
On s’attachera à la présentation (A) et à la répartition (B) de la DGD.

A. La présentation
Le transfert de compétences de l’État aux collectivités est compensé à titre princi-
pal par l’impôt et à titre secondaire par la DGD. On rappellera que quatre
opérations ouvrent droit à compensation : les transferts de compétences, la
modification par voie réglementaire des règles relatives aux matières transférées,
la création de compétences et l’extension de compétences. La loi de finances de
2004 a basculé à 95 % de la DGD dans la DGF pour les régions et départements.
La DGD est donc affaiblie désormais.

B. La répartition
Elle n’est pas la même pour les communes (1°), les départements (2°) et les
régions (3°).

1 o La DGD des communes


Elle compense les charges d’élaboration des documents d’urbanisme, des autori-
sations d’utilisation du sol, des bureaux municipaux d’hygiène, des bibliothèques
municipales (soit au total 271 M en 2006).

2 o La DGD des départements


Elle compense la gestion des ports maritimes de commerce et de pêche, à l’excep-
tion des ports autonomes et des bibliothèques (164 M en 2006).

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Finances publiques — Rappel p. 188 — Z12024$$$2 17-08-06 08:58:58

Les finances territoriales

3 o La DGD des régions


Elle compense les charges des lycées et des collèges internationaux, le coût des
transferts prévus par la loi du 13 août 2004 aux régions d’outre-mer (la compen-
sation fiscale par la TIPP y est impossible), les charges ferroviaires des services
voyageurs liées à la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renou-

.
vellement urbain.

§ 2 Les dotations spéciales


On distinguera les dotations scolaires (A) et non scolaires (B).

A. Les dotations scolaires


Il y a les dotations départementales d’équipement des collèges (DDEC) (1°) et
les dotations régionales d’équipement scolaires (DRES) (2°) qui sont indexées
sur la formation brute du capital fixe.

1 o Les DDEC
Elles permettent aux départements de compenser les charges d’investissement
des collèges. Les critères de répartition tiennent compte pour 70 % de la capacité
d’accueil des établissements et pour 30 % de l’évolution de la population d’âge
scolaire (308 M en 2006).

2 o Les DRES
Elles permettent aux régions de compenser les charges d’investissement des
lycées. Les critères de répartition tiennent compte pour 60 % de la capacité
d’accueil et pour 40 % de l’évolution de la population scolaire (62 M en 2006).

B. Les dotations non scolaires


Il y a la DGD corse (1°), « formation professionnelle » (2°) et « STIF » (3°)

1 o La DGD corse
Elle vise à compenser des transferts de compétences et à financer la continuité
territoriale ainsi que la suppression de la vignette résiduelle (265 M).

2 o La DGD « formation professionnelle »


C’est une dotation spécifique au profit des régions (1,6 Md en 2006).

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Finances publiques — Rappel p. 189 — Z12024$$$2 17-08-06 08:58:58

La présentation budgétaire

3 o La DGD « STIF »
Elle compense au profit du syndicat des transports de l’Île-de-France les compé-
tences transférées par la loi du 13 août 2004 (118 M en 2006).

sous-section 3
Les compensations fiscales
Sont regroupées ici les compensations par l’État des mesures d’allègement de
fiscalité locale • § 1 et des pertes de base d’imposition • § 2, sans omettre le

.
particularisme majeur du fonds de compensation de la TVA • § 3.

§ 1 La compensation d’allègements
fiscaux
On examinera les principes (A) et les techniques (B).

A. Les principes
Il existe deux moyens pour l’État de se substituer aux contribuables locaux. Avec
le dégrèvement, l’État se substitue en totalité ou partiellement au contribuable
local dégrevé « hors la vue » des collectivités pour lesquelles la perte des recettes
est donc nulle. Avec l’exonération, l’État ne se substitue pas au contribuable
exonéré. Les bases exonérées par le législateur sont déduites des bases imposables
notifiées à la collectivité. En contrepartie cette dernière perçoit une compensa-
tion dont les modalités de calcul sont fixées par la loi.

B. Les techniques
Les cas de figure sont multiples. On n’en citera que quelques-uns. Tout d’abord
les compensations liées à la suppression d’impôts locaux (suppression de la part
régionale de la taxe d’habitation, droits de mutation à titre onéreux) font l’objet
de dotations désormais intégrées dans la dotation forfaitaire des régions (voir
supra). Ensuite les modifications d’impôts transférés (baisse des droits de muta-
tion à titre onéreux pour les départements, exonération de taxe différentielle sur
les véhicules à moteur) ont été intégrées dans la DGD (voir supra). De plus, il y
a la compensation d’exonération relative à la fiscalité locale (exonération de la
taxe d’habitation – voir infra –, de la taxe foncière...). Par ailleurs, on recense
les dégrèvements par exemple de taxe professionnelle au titre des investissements
nouveaux institués par la loi du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation
et à l’investissement sans oublier la dotation de compensation de la taxe profes-
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Finances publiques — Rappel p. 190 — Z12024$$$2 17-08-06 08:58:58

Les finances territoriales

sionnelle de 1987 qui vise à compenser les pertes de recettes fiscales résultant
pour les communes des allègements de la taxe professionnelle. Enfin, il convient
de ne pas oublier les remboursements et dégrèvements d’impôts qui ne résultent
pas de dispositions expresses du législateur. Il s’agit d’erreurs de recouvrement
et de dégrèvements accordés par les agents du fisc aux contribuables. Ceci est
une opération négative pour le Trésor, soit qu’il rembourse en partie l’impôt

.
local acquitté, soit qu’il ne recouvre pas le produit total.

§ 2 Les compensations pour perte


de base de taxe professionnelle
La loi de finances pour 2004 a supprimé le Fonds national de péréquation de la
taxe professionnelle et institué un prélèvement sur les recettes de l’État (voir
supra). Ceci permet de verser une compensation aux communes et groupements
qui enregistrent d’une année sur l’autre une perte importante de leurs bases
d’imposition à la taxe professionnelle ou de ressources de redevances des mines.

.
Le seuil d’éligibilité est de 2 % du produit des impôts directs locaux.

§ 3 Le fonds de compensation
de la TVA
On examinera sa gestation (A), son attribution (B).

A. La gestation
Les collectivités territoriales ne sont pas assujetties en principe à la TVA, en
conséquence, elles supportent la TVA lorsqu’elles sont en situation de consom-
mateur final : construction d’un équipement notamment. Elles versent la TVA
à l’État et considèrent qu’ainsi l’État leur reprend d’une main ce qu’il leur donne
par ailleurs (subventions). C’est pourquoi l’État a créé le fonds d’équipement
destiné à atténuer la charge de la TVA puisque ce fonds restitue une part de la
TVA supportée. Ce dispositif a été pérennisé par le fonds de compensation de
TVA (FCTVA) dans la loi de finances de 1977. C’est donc une aide aux investis-
sements (supra) et un allègement de la fiscalité supportée par les collectivités.
Ceci explique son étude dans ce cadre.

B. L’attribution
On présentera les critères d’attribution (1°) et les modalités (2°).

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Finances publiques — Rappel p. 191 — Z12024$$$2 17-08-06 08:58:58

La présentation budgétaire

1 o Les critères
a) Les collectivités
Sont susceptibles de bénéficier du FCTVA les communes, départements, régions
et leurs établissements publics, le Centre national de la fonction publique territo-
riale.
Ne sont pas éligibles les offices publics d’HLM, les hôpitaux, les établissements
sanitaires et sociaux. La liste est donc limitative.

b) Les investissements
Il s’agit des investissements directs i.e. les dépenses effectuées dans le but d’enri-
chir le patrimoine propre de la collectivité. Ces dépenses doivent être réalisées
directement par la collectivité ou par les mandataires légalement autorisés. La
loi de finances de 2006 a décidé que si un bien a bénéficié du FCTVA et qu’il
est remis à un tiers chargé d’une mission d’intérêt général, il n’y a plus lieu de
reverser à l’État une partie des attributions du fonds comme dans le passé. Reste
le problème des baux emphytéotiques administratifs. Le Conseil d’État a le
27 juillet 2005 considéré que « les immobilisations données à bail emphytéotique
par le département du Lot-et-Garonne à la société Parc Agen ne devaient pas
être regardées comme mises à la disposition d’un tiers non éligible ». Or on peut
penser que ces BEA vont connaître un certain essor grâce à l’ordonnance du
17 juin 2004 qui relance le partenariat public-privé (voir infra). Sont nettement
exclues les dépenses n’entrant pas à titre définitif dans le patrimoine (opérations
réalisées pour le compte de tiers), les dépenses qui ont donné lieu à récupération
(abattoirs, marchés d’intérêt national...) ou qui n’ont pas supporté la TVA.

2 o Les modalités
Les reversements par l’État interviennent avec un retard de deux ans sauf pour
les structures de coopération intercommunale où le délai est ramené à un an.
Depuis la fixation du taux normal de TVA à 19,6 %, le coefficient de restitution
est de 15,482 %. En conséquence, la restitution n’est pas intégrale. De plus, elle
n’a aucun effet péréquateur puisqu’elle dépend de l’importance des investisse-
ments. En vingt ans la dotation du FCTVA a été multipliée par 20 (soit 4 Mds
en 2006). Ainsi l’État aide-t-il efficacement la politique d’investissement des col-
lectivités qui représentent plus de 70 % de l’investissement public.
Conclusion : En dépit de la réforme constitutionnelle de 2003 (voir supra)
l’État est le principal contributeur des collectivités territoriales. Ceci a des consé-
quences pour :
– Les contribuables : ceci entraîne un transfert de charges entre les catégories
de contribuables : la prise en charge par l’État de la fiscalité locale concerne
notamment la taxe professionnelle payée par les entreprises ; or la fiscalité d’État
repose essentiellement sur les ménages ; il y a donc un transfert des entreprises
vers les ménages. De plus, il y a un transfert du contribuable local vers le contri-
buable national.
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Les finances territoriales

– Les collectivités territoriales : ce mécanisme n’a aucun effet péréquateur, pis


il échappe aux dispositifs de péréquation et en atténue donc la portée ; il favorise
un gel de ces inégalités. De plus, l’autonomie fiscale est battue en brèche. Enfin,
le gel porte aussi sur les montants puisque la part salaires de la taxe profession-
nelle est compensée sur la base de 1999 et des taux de 1998 : les collectivités ont
perdu toute marge de manœuvre sur ce point.
– L’État : le coût va croissant ; l’évolution du prélèvement sur recettes l’atteste
(supra). Sait-on que l’État assume 38 % du produit global de la TP perçu par
les collectivités (soit 14 points de plus qu’en 1990 !) ?

section 2
Le financement
par le contribuable
On examinera la problématique (sous-section 1) et la technique (sous-section 2).

sous-section 1
La problématique
Tous les observateurs et acteurs se posent la même question depuis près de deux
ans au moins : la réforme de la fiscalité locale est-elle possible ? Cette question
résulte de deux constatations : sa nécessité • § 1 et sa difficulté • § 2.

.§ 1 La nécessité de la réforme fiscale


locale
Elle découle de trois séries de raisons : politiques (A), techniques (B) et écono-
miques (C).

A. Les raisons politiques


Elles résultent de l’absence de liberté et d’égalité.
– L’absence de liberté : la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 entend
établir un cliquet interdisant une diminution du ratio ressources propres/res-
sources totales mais d’un autre côté elle ne garantit pas une progression et sur-
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La présentation budgétaire

tout elle constitue un cadre contraignant pour toute réforme d’une réelle
ampleur.
– L’absence d’égalité : il y a une forte disparité dans l’assiette des impôts, en
particulier dans celle de la taxe professionnelle qui est l’impôt le plus important.
Cette inégalité des bases d’imposition est amplifiée par des écarts de taux. Les
collectivités essaient de compenser la faiblesse des bases par une augmentation
des taux pour financer les équipements qu’elles estiment nécessaires mais cette
hausse incite au départ les entreprises et les ménages (vote par les pieds). La
boucle est bouclée : c’est le cycle de paupérisation dans les banlieues : outre-mer
en particulier. Le taux de la taxe d’habitation était en 2003 de 2,20 % à Paris
mais de 11,8 % en Guadeloupe ; celui de la TP était de 3,7 % dans la Marne et
de 13,4 % dans le Gers !

B. Les raisons techniques


Elles revêtent trois aspects : inadaptation, superposition et inadéquation.
– L’inadaptation : les évaluations des bases d’imposition des taxes foncières
et de la taxe d’habitation remontent à 1961 et 1970. Les adaptations annuelles,
triennales n’ont eu lieu que sous la forme d’une réévaluation forfaitaire et
annuelle : les valeurs locatives sont étrangères au niveau du marché locatif
immobilier ; la réactualisation est aveugle puisque forfaitaire : 1,8 % en 2005
(c’est-à-dire le niveau d’inflation alors que le marché est resté soutenu).
– La superposition : en principe chacun des quatre impôts directs locaux princi-
paux (les deux taxes foncières, la taxe d’habitation et professionnelle) fait l’objet
d’un prélèvement par niveau de collectivité. Il y a ainsi une part communale,
départementale, régionale de taxe professionnelle et de foncière bâtie. Pour la TH
il n’y a plus qu’une part communale et départementale. Seule la foncière non bâtie
est perçue par les communes. Cette situation est nuisible pour les élus : elle conduit
à une déresponsabilisation (s’ils baissent leurs taux, ceux d’un autre niveau peu-
vent augmenter les leurs et neutraliser les effets si bien que leurs électeurs ne s’en
aperçoivent pas). Elle est néfaste aussi pour les citoyens : la lisibilité fiscale est affec-
tée, elle est rendue difficile. La citoyenneté fiscale est décrochée de la citoyenneté
locale d’autant que l’État, on l’a vu, multiplie les aides.
– L’inadéquation : la taxe professionnelle concentrait toutes les critiques : elle
était antisociale puisque plus l’entrepreneur recrutait plus il payait de TP : une
fraction de l’assiette était constituée des salaires ; elle était anti-économique :
plus l’entrepreneur investissait plus il payait de TP puisque la valeur du matériel
et des locaux composait l’assiette. En 1999 et 2004 on y a porté remède mais en
partie seulement. Actuellement cet impôt continue de peser sur l’investissement
productif. Il taxe le coût des investissements à un moment où la concurrence
est âpre. Il reste anticoncurrentiel. Les entreprises fortement capitalistiques
subissent une charge excessive au regard de leur capacité contributive. C’est un
impôt difficile à gérer, donc coûteux, concentré sur un nombre réduit d’entre-
prises (1 700 supportent 50 % du produit), réduisant l’attractivité du territoire
pour les entreprises étrangères intervenant dans un des secteurs surimposés.

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Les finances territoriales

C. Les raisons économiques


Outre celles qu’on vient d’évoquer pour la taxe professionnelle on peut évoquer
l’opportunité de la valeur locative pour fonder les autres taxes. Le débat est clair
et connu : la valeur locative par la surface, la qualité du bâti, la situation n’est pas
un indicateur du niveau contributif de l’habitant. À partir d’un certain niveau de
revenu le décrochage entre la qualité de l’habitat et la qualité fiscale de l’habitant
est grand. Quand on sait par ailleurs que cette valeur locative évaluée par l’admi-
nistration sert de base à la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, le malaise
est accentué. Socialement et économiquement se pose le problème d’une assiette
plus pertinente. L’assiette intègre de multiples paramètres : pour le bâti, nature
des matériaux, confort, surface situation, environnement... ; pour le non-bâti :

.
nature des cultures, type de productions, valeur des terres...

§ 2 La difficulté de la réforme
Le constat est patent : impossibilité d’une réforme réelle (A), possibilité de
réformes partielles (B).

A. L’impossibilité d’une réforme réelle


On pourrait se borner à relever que toutes les réformes globales préconisées
depuis vingt ans ont échoué. Les propositions de refonte des diverses commis-
sions (Mauroy en 2002, Fouquet en 2004 pour ne prendre que les toutes der-
nières...) sont restées lettre morte ou presque qu’il s’agisse d’un impôt sur le gaz
au niveau local ou d’un impôt local sur le revenu par exemple préconisés aupara-
vant. Pis encore parfois ce sont les dispositions du législateur lui-même qui sont
restées sans suite !
– La loi du 30 juillet 1990 modifiait la procédure d’évaluation de l’assiette des
taxes foncières en adossant la valeur locative au marché locatif et en exploitant
les baux et loyers en vigueur. Ces travaux ont été réalisés, ont suscité des mouve-
ments de grève, ont été « facturés » au contribuable local mais leurs résultats
n’ont jamais été intégrés dans le Code général des impôts !
– La loi de finances pour 1990 substituait à la part départementale de la taxe
d’habitation une taxe départementale sur le revenu. Elle n’a jamais vu le jour.
Aucun gouvernement n’a pris les mesures d’application alors que le but était de
lier revenu et impôt local !

B. La possibilité de réformes partielles


L’État se borne donc à des ravaudages, raccommodages, replâtrages qui affectent
les taux (1°), l’assiette (2°) ou le montant (3°).

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La présentation budgétaire

1 o La réforme des taux


C’est la loi du 1er juillet 1980 qui a fait basculer la fiscalité locale de la fiscalité
de répartition dans la fiscalité de quotité. Depuis cette réforme les collectivités
votent non plus un produit mais un taux et disposent donc d’une liberté assortie
d’une contrainte.
– La liberté d’assurer une évolution identique ou différenciée du taux de
chaque taxe direct principale leur est reconnue. Les collectivités peuvent ainsi
opérer des transferts de charges entre les différentes catégories de contribuables.
– La contrainte découle d’un double système : le verrouillage et l’arrimage des
taux. Le verrouillage répond à la mise en place des règles de plafond. Ainsi le
taux de TP ne peut excéder deux fois le taux moyen de TP constaté l’année
précédente dans l’ensemble des commune (en 2003, ce taux national était de
30,08 %). Pour la TH et les taxes foncières, le taux voté ne peut excéder le plus
élevé des deux taux suivants : deux fois et demie le taux moyen des communes
du département pour l’année précédente ou deux fois et demie le taux moyen
de l’ensemble des communes (en 2003 le taux plafond national était de 34,53 %
pour la TH, de 43,98 % pour la TFPB, de 105,98 % pour la TFPNB). L’arrimage
répond à des règles de lien. Si une commune prévoit de baisser ou d’augmenter
les taux d’imposition elle doit tenir compte des liens entre les taux. Par exemple,
en cas de variation différenciée le taux de TFPNB ne peut augmenter plus ou
diminuer moins que le taux de TH. Depuis 2003 une certaine déliaison a été
admise puisque les communes peuvent augmenter leurs taux de TP dans la
limite de deux fois l’augmentation de leurs taux de TH.

2 o La réforme de l’assiette
Elle porte essentiellement sur l’assiette de la taxe professionnelle. Jusqu’en 1999
elle était constituée de 18 % de la masse salariale versée et des immobilisations.
La loi de finances de 1999 a programmé la disparition progressive de cette part
salariale de 1999 à 2003. Malgré cela la TP reste à tous égards un impôt d’excep-
tion : ceux qui en bénéficient ne le maîtrisent guère, celui qui le supporte paie de
plus en plus, ceux qui y sont assujettis sont pénalisés par ce frein à la réalisation
d’investissements internationaux d’autant qu’il est unique en Europe.

3 o La réforme du montant
Trois réformes ont entendu limiter le montant fiscal : le montant de la TH (a),
celui de la TP (b) et celui du contribuable (c).

a) La limite du montant de la taxe d’habitation


La loi du 13 juillet 2000 a institué un plafonnement unique de la cotisation de
TH en fonction d’un pourcentage du revenu imposable du contribuable après
déduction d’un abattement. Le taux de plafonnement par rapport au revenu est
fixé à 4,30 % afin que ce nouveau dispositif soit toujours plus favorable que le
précédent.

195
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Les finances territoriales

b) La limite du montant de la taxe professionnelle


Alors que le procès de la TP a été instruit à charge par la commission Fouquet
en 2003 pour une réforme radicale fondée sur la valeur ajoutée, la loi de finances
de 2006 ne décide qu’une nouvelle « réformette ». Quel que soit le chiffre d’af-
faires, les entreprises sont assurées que le montant de leur cotisation calculée sur
le taux de l’année courante n’excède pas 3,5 % de leur valeur ajoutée : 155 000
étaient déjà plafonnées, cette mesure bénéficie à 55 000 nouvelles entreprises.
L’objectif est triple : assurer à toutes les entreprises un niveau de cotisation en
rapport avec leurs capacités contributives ; « responsabiliser » les collectivités en
faisant de la taxe un impôt local ; alléger durablement la charge des entreprises.
De plus, pour encourager les entreprises à renouveler leurs investissements pro-
ductifs la loi de 2006 pérennise le dégrèvement pour investissement nouveau
décidé en 2005 pour toutes les immobilisations neuves éligibles à l’amortisse-
ment dégressif créées ou acquises à compter du 1er janvier 2006.

c) La limite du montant des ménages


La loi de finances pour 2006 a créé « le bouclier fiscal » c’est-à-dire que les
impôts payés par un contribuable ne peuvent être supérieurs à 60 % de ses
revenus. Ces impôts sont constitués par l’impôt sur le revenu, l’impôt de solida-
rité sur la fortune, la taxe d’habitation, la taxe foncière afférente à la résidence
principale. La « refacturation » aux collectivités intervient deux ans après le ver-
sement de la restitution afin de laisser le temps à celles-ci d’intégrer le coût
dans leurs prévisions budgétaires. La disposition vise 93 000 contribuables : 85 %
d’entre eux figurent dans les 10 % dont le revenu n’excède pas 7 400 €. Le coût
est de 358 M pour l’État et de 43 pour les collectivités.

sous-section 2
La technique

.
Il y a lieu de distinguer les impôts directs • § 1 et indirects • § 2.

§ 1 Les impôts directs


On ne peut que séparer les impôts principaux (A) et secondaires (B).

A. Les impôts directs principaux


Il s’agit donc des quatre « vieilles » : de la taxe foncière sur les propriétés non
bâties (1°), sur les propriétés bâties (2°), la taxe d’habitation (3°), la taxe profes-
sionnelle (4°).

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La présentation budgétaire

1 o La taxe foncière sur le non-bâti


Elle ne représente que 2 % des IDL, ne bénéficie qu’aux communes et est établie
chaque année sur les propriétés non bâties de toute nature à l’exception de celles
qui bénéficient d’exonérations permanentes : propriétés publiques ou tempo-
raires : mesures d’encouragement à l’agriculture, reboisement... Le revenu cadas-
tral servant de base d’imposition est fixé à 80 % de la valeur locative cadastrale
consécutive aux évaluations foncières de l’administration depuis 1961. Le taux
ne peut excéder 2,5 fois le taux moyen national. Il ne peut augmenter plus ou
diminuer moins que le taux de la TH. Le produit est obtenu en multipliant ce
revenu cadastral par les taux votés par chaque commune ou groupement de
communes. Le redevable est le propriétaire au 1er janvier de l’année d’imposi-
tion ; il peut jouir de dégrèvements en cas de pertes de récolte ou de bétail
(épizootie...). La loi de finances de 2006 a institué une exonération de la taxe à
concurrence de 20 % pour les terrains à usage agricole.

2 o La taxe foncière sur le bâti


Elle est établie annuellement sur toutes les constructions fixées au sol à perpé-
tuelle demeure et présentant le caractère de véritables constructions qu’elles
soient destinées à l’habitation, à des activités professionnelles (hangars, ateliers,
usines) ou commerciales (immeubles). Elle représente 30 % du montant des
IDL. On y intègre les ouvrages d’art et certaines voies de communication. Des
exonérations permanentes sont prévues : bâtiments ruraux, propriétés de l’État,
des collectivités locales... ou temporaires : constructions neuves pendant deux
ans. La valeur locative appréciée à partir de multiples critères (confort, qualité
des matériaux, ensoleillement, balcons, terrasses, taille des dégagements...) est
actualisée forfaitairement depuis 1970 à l’exception des grands travaux de réno-
vation qui exigent un permis de construire et permettent un contrôle administra-
tif aisé, des constructions nouvelles. L’assiette ne porte que sur 50 % pour tenir
compte des charges d’entretien, de réhabilitation. Le taux reste en dessous du
taux plafond fixé à deux fois et demie le taux moyen national. Le contribuable
est là encore le propriétaire qui bénéficie d’exonération s’il est handicapé, âgé, à
faible revenu, titulaire de l’allocation supplémentaire du Fonds spécial vieillesse
ou l’allocation aux adultes handicapés pour leur résidence principale.

3 o La taxe d’habitation
Elle représente 20 % du produit des IDL et est calculée à partir de la valeur
locative de 1970 actualisée forfaitairement et annuellement pour tenir compte
de l’inflation (1,8 en 2006) ; elle est due par toute personne occupant un local
imposable meublé destiné à l’habitation quel que soit son titre : propriétaire,
locataire, occupant à titre gratuit. On retient ici 100 % de l’assiette. Le taux est
doublement encadré : un taux plafond équivalant à deux fois le taux moyen
national ; liaison avec celui de la taxe professionnelle. Cet impôt a fait l’objet de
nombreuses critiques. On met en cause son iniquité dans la mesure où l’assiette
n’est pas représentative des capacités contributives. Elle n’est pas non plus adap-
tée aux évolutions sociologiques (rénovation des centres-ville, vieillissement de
certains logements sociaux). C’est pourquoi le Conseil des impôts avait suggéré
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Les finances territoriales

sa disparition. En fait elle a fait l’objet d’un toilettage. Elle n’est plus perçue par
les régions et sa personnalisation a été accrue. Son calcul prend en considération
la situation personnelle du contribuable : bénéfice ou non du RMI, abattement
pour charges de famille, réduction pour les personnes âgées. La loi du 13 juillet
2000 a conduit à ce que 85 % des redevables ne profitant d’aucun dégrèvement
ont vu leur cotisation diminuer de plus de 5 %. La cotisation pour tous est
plafonnée à 4,3 % du revenu : 1,3 million de redevables ont joui d’un dégrève-
ment total mais 1,7 million n’ont pas été affectés par cette réforme. À compter
du 1er janvier 2007 les résidents de caravanes et maisons mobiles y sont assujettis.

4 o La taxe professionnelle
L’assiette ne porte plus que sur la valeur des immobilisations corporelles pour
toutes les entreprises industrielles et commerciales (installations, terrains, outil-
lages, mobilier...). Cette taxe pèse directement sur l’investissement productif i.e.
sur les secteurs à forte intensité capitalistique. Elle est due par toute personne
physique ou morale qui exerce à titre habituel une activité professionnelle non
salariée. Les exonérations sont nombreuses : elles sont permanentes (exploita-
tions agricoles, sages-femmes, organismes sociaux, taxis, établissements à carac-
tère sportif, culturel, cultuel, sanitaire, touristique, petit artisan...) ou
temporaires (exonérations liées à l’aménagement du territoire, ou au profit d’éta-
blissements situés dans certaines zones). Ces exonérations sont décidées par le
législateur mais elles peuvent être complétées par les collectivités dans la limite
de 100 % pendant cinq ans dans le cadre du développement économique. Pour
les immeubles s’applique la valeur locative mais pour les équipements on retient
16 % du prix de revient servant de base à l’amortissement. Une réduction pour
embauche et investissement subsiste pour les petites entreprises. Cet impôt est
très mal réparti entre les collectivités, il est supporté pour près de 40 % par l’État
et plafonné à 3,5 % de la valeur ajoutée depuis 2006 (jusque-là 53 000 entreprises
supportaient plus de 4 %). La réforme réintroduit un critère de capacité contri-
butive avec le maintien d’un impôt territorial et réel. Il est acquitté par plus de
deux millions de redevables : plus d’1,5 M d’entreprises sont exonérées dont
plus de la moitié au titre des activités agricoles et près de 20 % au titre des
activités artisanales.

B. Les impôts directs secondaires


On se bornera à présenter la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (1°),
l’imposition forfaitaire sur les pylônes électriques (2°) mais on pourrait citer la
taxe de balayage, la taxe sur les mines et autres taxes sans grand rendement.

1 o La taxe d’enlèvement des ordures ménagères


Les collectivités ont le choix entre la taxe et la redevance. Si elles optent pour la
taxe, le recouvrement est assuré par le comptable public, l’assiette est constituée
par la valeur locative. En revanche la redevance est perçue par les services de la
commune ou du groupement, son montant est équivalent au service rendu. Sont
exonérés de la TEOM les bâtiments loués par une personne publique et affectés
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La présentation budgétaire

à un service public. Son montant est récupérable sur les locataires. La loi de
finances de 2006 offre la possibilité aux communes d’établir une taxe sur les
déchets réceptionnés dans une installation de stockage. Elle est plafonnée à 3 €
par tonne. Quant au choix entre la redevance (REOM) et la taxe (TEOM) les
études font apparaître que le coût de la première est moindre. En effet, le Trésor
prélève 8 % sur le montant de la TEOM alors que le risque d’impayés avec la
REOM n’est que de 4 % !

2 o La taxe sur les pylônes


Elle est supportée par EDF en fonction des pylônes électriques dont la tension
est au moins égale à 200 kilovolts (1 506 €). Un autre tarif existe pour les lignes
de plus de 350 kilovolts (3 012 €). À partir de 2007 les établissements de coopéra-
tion inter-communale à fiscalité propre peuvent la percevoir sur délibérations
concordantes de l’EPCI et de la commune site du pylône. La loi de finances de
2006 a institué une taxe communale sur les installations de production d’électri-
cité situées dans les eaux intérieures ou la mer territoriale utilisant l’énergie

.
mécanique du vent.

§ 2 Les impôts indirects


Ils recouvrent deux catégories : les impôts anciens étrangers aux transferts de
compétence (A) et les impôts nouveaux liés à ces transferts (B).

A. Les impôts étrangers aux transferts de compétence


On envisagera ceux des communes (1°), des départements (2°) et des régions (3°).

1 o Les impôts indirects des communes


Dans une diversité remarquable mais stable on retiendra les prélèvements liés à
l’urbanisme (a), au transport (b), aux loisirs (c) et aux mutations (d).

a) Les prélèvements liés à l’urbanisme


Ces prélèvements fiscaux ont été réduits par la suppression de certaines taxes et
remplacés par des participations (infra) mais la taxe locale d’équipement sub-
siste. Cette taxe a été instituée par la loi du 30 décembre 1967. Elle s’applique
de plein droit aux communes de plus de 10 000 habitants mais celles-ci peuvent
y renoncer alors que les autres peuvent y recourir. L’assiette est déterminée par
la surface multipliée par un prix forfaitaire au mètre carré fixé par décret. Le
taux est arrêté par le conseil municipal de 1 à 5 %. Le redevable est le bénéficiaire
de l’autorisation de construire, d’agrandissement, de reconstruction qui se libère
en deux versements. Son produit est affecté à la section investissement puisque
le but est de faire participer les constructeurs aux charges d’urbanisme et d’équi-
pement. On peut aussi citer le prélèvement pour dépassement du plafond légal
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Les finances territoriales

de densité égal à 1 en province et 1,5 à Paris. Le montant est calculé à partir de


la surface complémentaire requise pour respecter le PLD (construction de
1 200 m2 : prélèvement = 200 × prix du m2).

b) Le prélèvement lié aux transports


Les communes et leurs groupements compétents en matière de transport public
urbain de plus de 10 000 habitants peuvent effectuer un prélèvement sur les
entreprises de plus de neuf salariés qui n’assurent pas elles-mêmes le transport
de leurs employés. L’assiette est constituée par la masse salariale et le tarif varie
en fonction de l’importance démographique. Le collecteur est l’Urssaf.

c) Les prélèvements liés aux loisirs


– Certains sont directement liés aux loisirs : l’impôt sur les spectacles dont une
fraction alimente les centres sociaux ; l’impôt sur les bowlings, sur les jeux de
casinos, la taxe sur les remontées mécaniques, la taxe de séjour qui est payée par
toute personne séjournant à un titre ou à un autre dans un hôtel est versée de
façon forfaitaire ou au réel par le tenancier ; la taxe sur les eaux minérales.
– D’autres sont indirectement liés aux divertissements : les taxes sur la publicité
qu’il s’agisse du support, de l’affiche ou du véhicule publicitaire ; la taxe sur
l’électricité due par tout abonné pour une puissance inférieure à 250 kW. Le
taux municipal de 8 % et départemental de 4 % s’appliquent sur 80 % des mon-
tants hors taxe de l’abonnement et de la consommation électrique. Le collecteur
est EDF.

d) Les prélèvements liés aux mutations


Dans les communes de plus de 5 000 habitants comme dans les stations classées
thermales, climatiques, de tourisme... une taxe additionnelle aux droits d’enre-
gistrement ou à la taxe de publicité foncière est exigible sur les mutations à titre
onéreux d’immeubles et de droits immobiliers, d’offices ministériels, de fonds
de commerce.

2 o Les impôts indirects des départements


Ils sont constitués par des surtaxes aux impôts communaux : taxe sur l’électricité,
taxe locale d’équipement, redevance des mines, taxe de remontée mécanique,
taxe de séjour sans oublier la taxe départementale sur les espaces naturels sen-
sibles.

3 o Les impôts indirects des régions


La fiscalité indirecte régionale jusqu’en 1984 était pratiquement limitée à la taxe
sur les permis de conduire avec un taux unique. Actuellement la quasi-totalité
des régions a renoncé à la recouvrer pour des raisons financières : faible produc-
tivité et sociales : accroissement du coût du permis de conduire pour les jeunes
de 18 ans.

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La présentation budgétaire

B. Les impôts liés aux transferts de compétence


On peut dénombrer ceux consécutifs à l’acte I (1°) et à l’acte II (2°) de la
décentralisation.

1 o Les impôts liés à l’acte I de la décentralisation


Les lois de décentralisation de 1982-1983 ont accompagné le transfert de compé-
tences de l’État par un transfert d’impôts d’État pour les départements (a) et les
régions (b).

a) Les impôts transférés aux départements


L’évolution de la fiscalité départementale incite à distinguer les impôts mainte-
nus et les impôts disparus.
– Les impôts maintenus sont les droits d’enregistrement et la taxe de publicité
foncière qui frappent les mutations d’immeubles à titre onéreux. Ces impôts
proportionnels sont perçus au taux de 6 % qui peut être réduit à 1 %. Le Code
général des impôts prévoit des exonérations automatiques pour les personnes
publiques et les personnes privées expropriées ou optionnelles pour les orga-
nismes d’HLM. Les conseils généraux peuvent instituer un abattement au profit
d’immeubles d’habitation si l’acquéreur prend l’engagement de ne pas les affecter
à un autre usage pendant trois ans. On notera que les communes perçoivent un
taux additionnel aux droits de mutation de 1,2 % dans certains cas et de 0,4 %
à 1 % dans d’autres. Les départements ont aussi à leur disposition une taxe
additionnelle au taux de 0,6 % ou de 1,4 % selon les cas.
– Les impôts disparus : la taxe différentielle sur les véhicules automobiles ou
vignette avait été transférée en contrepartie de l’action sanitaire et sociale. Son
application a suscité une « surenchère » à la baisse entre certains départements
dont la Marne. Aussi a-t-elle été supprimée dans la loi de finances de 2001
pour les personnes physiques et dans celle de 2006 pour les entreprises. Cette
suppression est compensée par l’attribution d’une part du produit de la taxe
spéciale sur les contrats d’assurance (TSCA voir infra).

b) Les impôts transférés aux régions


La même distinction s’impose.
– Les impôts maintenus : la taxe sur les cartes grises ou sur les certificats
d’immatriculation des véhicules à moteur est perçue depuis 1984 par les régions.
Le taux est libre mais varie avec la puissance dudit véhicule (cheval vapeur). Une
fiscalité spéciale est prévue pour les véhicules électriques ou fonctionnant au gaz.
Un régime particulier existe en Corse.
– Les impôts disparus : la taxe additionnelle à la taxe de publicité foncière aux
droits d’enregistrement que les régions prélevaient en sus de la taxe départemen-
tale a été supprimée en 1998 pour les mutations d’immeubles d’habitation.

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Les finances territoriales

2 o Les impôts liés à l’acte II de la décentralisation


Ici encore l’attribution aux départements (a) n’est pas identique à celle des
régions (b) en contrepartie des transferts de compétences organisés par la loi du
13 août 2004 sur les libertés et responsabilités des collectivités territoriales. Celle-
ci dispose que la compensation financière s’opère à titre principal par des impo-
sitions de toute nature. En pratique, la quasi-totalité des transferts est financée
par des parts d’impôts nationaux.

a) Les impôts transférés aux départements


La loi de finances de 2005 leur a transféré une part de la taxe spéciale sur les
contrats d’assurance (TSCA) applicable aux véhicules terrestres à moteur. Cette
part est obtenue par application d’une fraction du taux de TSCA à l’assiette
nationale. Le produit est réparti au prorata de la part du droit à compensation de
chacun dans le droit à compensation total. La départementalisation initialement
prévue a été abandonnée. En conséquence, les conseils généraux ne peuvent
moduler le taux qui restera national. Les charges liées au RMI et RMA sont
également compensées par la TSCA.

b) Les impôts transférés aux régions


La loi de finances de 2005 a précisé que les régions sont destinataires d’une part
de la taxe de consommation intérieure sur les produits pétroliers (TIPP). Cette
part était obtenue par application d’une fraction du tarif de la TIPP aux quan-
tités de carburants vendues chaque année sur le territoire national. Chaque
région se voyait attribuer un pourcentage de cette fraction de tarif, pourcentage
qui correspond au rapport entre son droit à compensation et celui de l’ensemble
des régions. La loi de finances de 2006 prévoit l’application d’une fraction de
tarif à une part régionale de cette assiette. Cette fraction est calculée pour chaque
région de sorte qu’appliquée aux quantités de carburants vendues aux consom-
mateurs finals chaque année sur son territoire elle permette de couvrir son droit
à compensation. Les régions devraient pouvoir déterminer leur fraction de tarif
dès 2007, mais cette faculté est subordonnée à l’accord unanime des membres
de l’UE. La fourchette du tarif régional oscillerait dans une fourchette de plus
ou moins 1,77 € par hectolitre pour l’essence sans plomb autour d’un taux pivot
et dans une fourchette de 1,15 pour le gazole.

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La présentation budgétaire

section 3
Le financement par le banquier
Très peu de collectivités peuvent autofinancer leurs dépenses, le recours à l’emprunt

.
est donc inéluctable. On envisagera le régime juridique • § 1 et financier • § 2.

§ 1 Le régime juridique
Il pose deux problèmes : le recours au prêteur (A) et le choix du prêteur (B).

A. Le recours au prêteur
Le recours à l’emprunt a été pendant longtemps très encadré par l’État : le
préfet jusqu’en 1982 autorisait ou non cette opération. Désormais c’est l’organe
délibérant qui décide : la délibération peut être plus ou moins précise. L’exécutif
territorial a le pouvoir de procéder aux opérations financières utiles à la gestion
des emprunts. La compétence a été étendue puisque les emprunts à l’étranger
ne sont plus soumis à autorisation comme ceux émis par voie de souscription
publique. Les contrats sont en principe de droit privé.

B. Le choix du prêteur
Ici prévaut et se renforce aussi le principe de liberté. Tout d’abord, les contrats
d’emprunt sont exclus des marchés publics. Le décret du 27 mai 2005 est formel.
Les collectivités peuvent négocier leurs emprunts en s’adressant directement aux
organismes de leur choix. Néanmoins il est d’usage et sans doute de bonne
gestion de mettre en concurrence les banques. Ensuite, les collectivités peuvent
opter entre les emprunts bancaires, obligataires, à l’étranger. De plus, elles choi-
sissent le taux (fixe ou indexé), le mode d’indexation, le montant, la durée, le
mode d’amortissement. Les contraintes juridiques sont modestes : l’amortisse-
ment est une dépense obligatoire (voir supra), le produit figure en section inves-
tissement mais si le remboursement est inscrit dans cette même section en
dépenses, les intérêts trouvent place dans les dépenses de la section fonction-
nement.

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.
Les finances territoriales

§ 2 Le régime financier
Il fait apparaître des éléments positifs (A) et négatifs (B).

A. Les éléments favorables


Ils se caractérisent par l’importance de l’investissement (1°) des marges de
manœuvre (2°), la baisse des intérêts de la dette (3°).

1 o L’importance de l’investissement
En 2000 les dépenses d’investissement ont augmenté de 7,4 % sous l’effet de
la croissance des investissements directs. Les plus gros investisseurs restent les
communes qui représentent plus de la moitié des dépenses d’équipement (57 %)
contre 9 % aux régions, 21 aux départements et 13 aux établissements de coopé-
ration communale soit au total 44 Mds (le montant du déficit du budget de
l’État environ).

2 o Les marges de manœuvre élevées


L’épargne brute correspond au solde de la section fonctionnement c’est-à-dire à
l’épargne de gestion diminuée des frais financiers. Entre 1994 et 2004 la capacité
d’épargne de l’ensemble des collectivités a augmenté de 37 %.

3 o La baisse des intérêts de la dette


De 1993 à 2003 l’ensemble des collectivités a bénéficié d’une baisse significative
de leurs frais financiers de 55,9 %. Ceci s’explique par les taux d’intérêts faibles,
leur volonté de mener une politique de désendettement, le développement des
produits de gestion active de la dette comme les emprunts assortis d’une option
de tirage sur une ligne de trésorerie.

B. Les éléments défavorables


Ils découlent de la reprise de l’endettement amorcée en 2000 », confirmée en
2004 (13,7 %). Ceci découle de la hausse des dépenses d’investissement. D’ail-
leurs, ce sont les régions qui empruntent le plus pour faire face à leurs nouvelles
responsabilités. On constate le fort développement des produits de financement :
type crédit de long terme renouvelable. Par ailleurs, on relève une baisse du
niveau d’épargne de gestion sous l’effet des transferts de compétences. L’épargne
de gestion est le résultat de la différence entre les recettes réelles de fonctionne-
ment et les dépenses de gestion. Elle permet de mesurer les marges de manœuvre
par rapport à leur fonctionnement courant avant la prise en charge des intérêts
de la dette. Si elle est en voie de régression, elle reste élevée.

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La présentation budgétaire

section 4

Le financement par l’usager


Ce type de financement est modeste mais ne le restera peut-être pas toujours,
du moins à ce niveau. En effet, il apparaît plus que l’emprunt comme la marge
de manœuvre la plus réelle face à un endettement qui restera contraint, face à
une allergie fiscale de plus en plus effective, face à des dotations de l’État stag-
nantes ou presque. Les collectivités sollicitent déjà l’usager des services publics •
§ 1 et du domaine public • § 2 : la redevance pour enlèvement des ordures

.
ménagères est le prélèvement de ce type le plus connu.

§ 1 Le financement par l’usager


des services publics
On envisagera les finalités (A) et les modalités (B).

A. Les finalités
Elles sont de plusieurs ordres :
– La finalité gestionnaire : il ne peut y avoir de politique tarifaire sans une
bonne connaissance des coûts directs et indirects. Le contrôle de gestion rigou-
reux est un préalable à une tarification équitable.
– La finalité sociale : la tarification autant sinon mieux que la personnalisation
fiscale permet de discriminer entre les catégories d’usagers. Elle permet de priori-
ser les objectifs : les prix préférentiels voire le non-paiement (à ne pas confondre
avec la gratuité qui n’existe pas puisqu’il y a toujours quelque part quelqu’un
qui paie) permettent aussi évidemment de discriminer en fonction des revenus
ou de leur absence !
– La finalité pédagogique : la tarification permet de faire comprendre la diffé-
rence fondamentale entre la gratuité et le non-paiement. Distinction que l’incul-
ture économique ne permet pas toujours d’intégrer.

B. Les modalités
On laissera de côté la dimension politique pour n’évoquer que l’aspect juridique.
Le balisage n’est pas négligeable.
– La liberté des prix existe depuis le 1er janvier 1987, à l’exception des cantines
scolaires et des transports urbains.
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Les finances territoriales

– La distinction entre services publics administratifs et sociaux : crèches, halte-


garderie... Mise en œuvre par le Conseil d’État elle est abandonnée depuis 1987.
La loi d’orientation de lutte contre les exclusions de 1998 a donné un fondement
légal à cette possibilité pour les services publics administratifs facultatifs.
– Le niveau du prix est plafonné : le tarif le plus élevé ne peut excéder le prix
de revient réel du service ; le bénéfice est exclu.
– La distinction entre résidents et non-résidents : si le Conseil d’État a admis la
légalité de cette distinction (à situation non semblable solution non semblable),
la Cour de Luxembourg a sanctionné une différenciation tarifaire fondée sur le
domicile pour l’accès aux musées locaux (CJCE 16 janvier 2003, Commission
c/Italie).
– La distinction entre nantis et défavorisés : n’est pas menacée, elle est compa-
tible avec le principe d’égalité d’accès aux services publics. Le Conseil d’État
admet cette modulation tarifaire. Le décret du 1er juillet 2000 sur les prix de la

.
restauration le prévoit explicitement.

§ 2 Le financement par l’usager


du domaine public
On évoquera le fondement de l’utilisation (A) et les modalités (B).

A. Le fondement de l’utilisation
L’utilisation privative du domaine public (bien qui appartient à une personne
publique et qui est affecté à l’utilité générale soit l’usage du public soit l’affecta-
tion à un service public) peut avoir deux origines :
– L’autorisation unilatérale : elle peut prendre la forme d’un permis de station-
nement qui n’autorise pas d’emprise sur le sol (terrasses de cafés, stationnement
des taxis) ou d’une permission de voirie avec emprise (pompes à essence,
kiosques à journaux).
– L’autorisation contractuelle : c’est le contrat d’occupation du domaine public
(abribus, panneaux d’information...).

B. Les modalités d’utilisation


Il s’agit le plus généralement du stationnement payant sur la voie publique.
– Le fondement : le Conseil d’État a légalisé cette possibilité dès 1928 (CE
18 mars 1928 Laurens) ; actuellement il maintient cette jurisprudence avec l’exi-
gence de places gratuites à l’intérieur de la zone soumise à stationnement payant
(CE 22 février 1974, Idée) sans préciser le ratio places payantes/places non
payantes. L’article 2333-87 du CGCT admet que le conseil municipal puisse
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La présentation budgétaire

établir sur des voies qu’il détermine une redevance de stationnement compatible
avec le plan des déplacements urbains. Dans un arrêt du 30 novembre 2005, la
Haute Juridiction a considéré qu’une commune ne commettait pas d’illégalité
en réservant un tarif préférentiel de stationnement dans le centre-ville aux per-
sonnes qui y sont domiciliées et en fixant un tarif moins avantageux pour les
autres résidents de la commune alors même que ceux-ci exercent leur activité
professionnelle dans le centre-ville.
– Les arguments : l’argument de rentabilité n’est pas consacré explicitement :
le juge lui assigne un but dissuasif : améliorer la circulation et renoncer à l’usage
du véhicule personnel ou un but répressif : conséquence d’un usage anormal
abusif « stationnement garage ».

section 5
Le financement
par les partenaires
On peut discerner deux catégories différentes de partenaires : les partenariats
publics • § 1 et privés • § 2.

.§ 1 Les partenaires publics


– Les collectivités territoriales peuvent s’aider en s’accordant de façon exception-
nelle et conditionnée des prêts mais surtout des subventions, des fonds de
concours.
– L’Union européenne apporte une contribution non négligeable. Les collecti-
vités ont pris l’habitude d’élaborer leurs projets en anticipant le versement de
fonds européens. Ces aides constituent souvent une assistance indispensable à
l’aboutissement de ceux-ci compte tenu du volume des sommes à engager. Tous
les élus ont à l’esprit des projets structurants pour leur territoire qui n’ont été
rendus possibles que grâce à la mobilisation des crédits européens. Pour 2000-
2006, ils ont atteint 15,6 Mds (17 Mds pour les contrats-Régions durant la même
période). De surcroît, le cofinancement a un effet de levier par quatre fonds : le
Fonds européen de développement régional (FEDER) qui facilite l’ajustement
structurel des régions les plus défavorisées ; le Fonds européen d’orientation et
de garantie agricole (FEOGA) section orientation qui facilite la diversification
économique des zones rurales ; le Fonds social européen (FSE) qui améliore
l’emploi dans les zones en retard de développement ; l’Instrument financier de
la pêche (IFOP) qui soutient la pêche et les territoires victimes des mesures de
rationnement sans oublier les programmes particuliers (Leader, Urban, interreg).
Les objectifs 2000-2006 sont le développement et l’ajustement structurel des
régions en retard de développement (objectif 1 outre-mer seulement) ; la recon-
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Les finances territoriales

version économique et sociale des zones en difficulté structurelle (objectif 2). Les

.
principes de financement sont : l’additionnalité, la concentration, le partenariat.

§ 2 Les partenaires privés


On dissociera les partenariats classiques (A) et les modernes (B).

A. Les partenariats classiques


On peut retenir la participation pour non-réalisation d’aires de stationnement
(1°), la participation pour voirie et réseaux (2°) et divers (3°).

1 o La participation pour non-réalisation d’aires de stationnement


Si le constructeur ne peut respecter les normes de stationnement il peut se libérer
de ses obligations en versant une participation forfaitaire de 13 710 € en 2005
par place manquante indexés sur l’indice Insee de la construction.

2 o La participation pour voirie et réseaux


L’objectif est d’associer le propriétaire foncier à la valorisation de son patri-
moine. Cette possibilité est ouverte aux communes avant même la réalisation de
la voie (écoulement d’eau pluviale, éclairage public, électricité, gaz, assainisse-
ment). Ceci permet de faire préfinancer tout ou partie de l’équipement par les
propriétaires riverains. Une convention est passée pour cinq ans et précise le
régime des autres contributions d’urbanisme applicable. En l’absence de Plan
local d’urbanisme le coût est ventilé au prorata de la surface des terrains desservis
ou situés à moins de 80 mètres (modulée de 100 à 60 selon les circonstances
locales). Créée par la loi du 12 décembre 2000 relative à la solidarité et au
renouvellement urbain, elle a été précisée par la loi du 2 juillet 2003 relative à
l’urbanisme et à l’habitat. Elle peut financer l’aménagement des voies existantes,
l’adaptation des réseaux pour permettre l’implantation de nouvelles construc-
tions mais aussi les études, les acquisitions foncières.

3 o Diverses participations
On mentionnera la participation pour dépassement du coefficient d’occupation
du sol : elle est égale au prix que le constructeur aurait dû payer pour acquérir
la surface de terrain nécessaire pour respecter le COS. Son montant est égal au
nombre de mètres carrés requis multiplié par le prix du mètre carré. Une autre
participation peut être fixée en cas de dépassement du plafond légal de densité :
celui-ci est de 1 en province et de 1,5 à Paris. Il n’existe que sur décision expresse
de la commune et si celle-ci n’a pas recours à la participation pour réseaux et
voies nouvelles.

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La présentation budgétaire

B. Les partenariats modernes


Jusqu’en 2000 les contrats d’association privé-public étaient de portée limitée
(1°), depuis 2004 des possibilités nouvelles sont ouvertes (2°).

1 o Le partenariat privé-public avant 2004


Si on exclut les groupements d’intérêt public (GIP), qui représentent une forme
peu élaborée de coopération et aux incidences financières limitées, ce partenariat
était essentiellement fondé sur la vente en état futur d’achèvement (VEFA) et
sur le bail emphytéotique administratif (BEA).
– La VEFA : est un contrat par lequel le vendeur transfère immédiatement à
l’acquéreur ses droits sur le sol ainsi que la propriété des constructions existantes.
Les ouvrages à venir deviennent la propriété de l’acquéreur au fur et à mesure
de l’avancement des travaux. Ceci permet à la collectivité d’équilibrer sa trésore-
rie du fait de l’échelonnement.
– Le BEA est un contrat administratif qui permet à une personne publique
de faire financer des équipements publics par une personne privée. Sa longue
durée (18 à 99 ans) est incitatrice pour le privé.
C’est dire que l’incidence sur les budgets locaux était mince.

2 o Le partenariat privé-public depuis 2004


L’ordonnance du 17 juin 2004 a créé un nouvel outil : le contrat de partenariat.
C’est « un contrat administratif par lequel une personne publique confie à un
tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée de l’amortissement
des investissements, des modalités de financement retenues, une mission globale
relative au financement d’investissements immatériels, d’ouvrages ou d’équipe-
ments nécessaires au service public, à la construction ou transformation des
équipements ainsi qu’à leur entretien, maintenance, exploitation, gestion ». Le
contrat est attribué au candidat qui présenté l’offre économiquement la plus
avantageuse par application de critères prédéfinis. Ce contrat global de longue
durée comprend au moins trois éléments : le financement privé d’investisse-
ments nécessaires au service public ; la construction ou la transformation des
ouvrages, investissements y compris immatériels ; leur entretien, leur mainte-
nance et/ou leur exploitation. Il y a un atout budgétaire : le paiement différé est
lié à des objectifs de performance sur une opération globale. Dans le contrat, le
paiement de la conception et de la construction continue à s’échelonner jusqu’à
la fin du contrat y compris pendant l’entretien. Les collectivités territoriales n’ont
plus à s’appauvrir par des emprunts excessifs pour financer le paiement de
lourdes opérations de construction. Il favorise un meilleur respect des engage-
ments européens (pacte de stabilité). De plus, il rend possible une pression fiscale
dans le temps ainsi qu’un partage des risques. Enfin, la rémunération versée par
la personne publique peut être liée à des objectifs de performance assignés au
cocontractant.

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Les finances territoriales

Sujets de concours

– Assistant de direction des hôpitaux


1999 : Les relations financières État-collectivités locales
1990 : Les relations financières État-collectivités locales
1985 : Les finances des collectivités locales
– Assistant de direction des hôpitaux publics
1995 : Le contrôle du budget permet-il de contrôler les exécutifs ?
1991 : Pertinence et évolution des dispositifs de contrôle de l’exécution des
budgets de l’État et des collectivités locales
1985 : Les finances des collectivités territoriales
– Attaché d’administration scolaire et universitaire
2005 : Le budget des collectivités territoriales
1990 : Les effets du transfert de compétences de l’État aux collectivités locales
en matière de gestion matérielle et financière des EPLE
– Attaché de préfecture
1991 : Le contrôle de régularité des budgets des collectivités locales
1983 : Le financement des investissements des collectivités local
– Attaché des services déconcentrés
1991 : Comparaison des règles essentielles d’établissement et de vote du budget
de l’État et des collectivités locales (Agriculture)
1987 : Les nouvelles ressources des collectivités locales sont-elles adaptées aux
compétences transférées depuis 1982 ?
1985 : Contenu et contrôle du budget des collectivités locales (interne, Équi-
pement)
– Attaché territorial
1987 : Les sources de financement des collectivités locales sont-elles en mesure
de garantir leur autonomie ?
– Conseiller administratif des services universitaires
1992 : Solidarité financière et autonomie locale
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La présentation budgétaire

1990 : Le rôle économique et financier de l’État auprès des collectivités locales


1984 : Les limites de l’autonomie financière des collectivités publiques autres
que l’État.
– Directeur des établissements sanitaires et sociaux
1997 : L’autonomie financière des collectivités locales : mythe ou réalité ?
– École nationale d’administration
1998 : La réforme des impôts directs locaux est-elle possible ?
1994 : Quel jugement portez-vous sur la cohérence des concours financiers de
l’État aux collectivités locales ?
– Inspecteur des affaires sanitaires et sociales
2000 : Les principes traditionnels du droit budgétaire sont-ils adaptés au fonc-
tionnement des EPLE ? (interne)
1997 : Du bon usage et des limites de l’endettement des collectivités locales
1996 : Les élus locaux disposent-ils de marge de manœuvre en matière de
fiscalité ?
1993 : Le contrôle des budgets des collectivités locales
– Inspecteur des douanes
2001 : L’impôt a-t-il encore une fonction redistributive en France ?
1994 : Les relations financières entre l’État et les collectivités locales
– Inspecteur du Trésor
2003 : Faut-il réformer la TVA ?
2001 : L’impôt sur le revenu est-il un impôt moderne ?
2000 : La fiscalité locale directe répond-elle aux exigences de la justice sociale
et aux besoins des collectivités locales ?
– Instituts régionaux d’administration
2005 : Les ressources des collectivités territoriales
2000 : Les collectivités locales sont-elles financièrement autonomes ?
1990 : Les chambres régionales des comptes (interne)
1989 : Portée et limites de l’autonomie financière des collectivités locales
1987 : Les ressources des collectivités territoriales

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titre

Les finances
2
nationales

Les finances nationales sont fondées sur une dualité que la loi de 2001 vient de
réaffirmer. Alors que la loi de finances est un texte de synthèse qui regroupe les
grandes masses des ressources et des charges de l’État, le budget était « constitué
par l’ensemble des comptes qui décrivent toutes les ressources et charges perma-
nentes ». Il comprend la partie descriptive et comptable de la loi de finances.
Cette définition présente deux faiblesses : elle ne distingue pas assez l’approche
comptable et l’approche budgétaire. De plus, elle ne retient que les composantes
permanentes en dépit de l’ambiguïté de ce qualificatif. Depuis 2006, la distinc-
tion est clarifiée : le budget « retrace » les ressources et charges budgétaires de
l’État sous forme de recettes et dépenses. Il se distingue de la loi de finances
« acte d’autorisation ». Le budget est une description des ressources et charges
de l’État. Par ailleurs, la continuité est assurée entre les lois de finances qui
déterminent selon l’article 34 (C) les ressources et charges de l’État et le budget
qui retrace celles de ces ressources et ces charges qui ont un caractère budgétaire
sous forme de « recettes » et « dépenses ». Enfin la LO sépare la logique budgé-
taire fondée sur un système de caisse et la logique comptable fondée sur le
système des droits constatés.
Les finances de l’État apparaissent dans le budget dont il convient d’étudier
les quatre phases : l’établissement (sous-titre 1), le vote (sous-titre 2), l’exécution
(sous-titre 3), le contrôle (sous-titre 4).
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Finances publiques — Rappel p. 215 — Z12024$$$3 16-08-06 17:30:34

sous-titre

1
L’établissement du budget

Pour d’évidentes raisons, la préparation du budget est étroitement conditionnée :


politiquement (chapitre 1), économiquement (chapitre 2), techniquement (cha-
pitre 3), juridiquement (chapitre 4).

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chapitre

Le cadre politique
1
Deux facteurs politiques influencent très directement l’élaboration du budget :
l’idéologie politique (section 1) et la conjoncture politique (section 2).

section 1

L’idéologie politique
La finalité • § 1 comme les modalités • § 2 du budget séparent les deux grandes

.
familles politiques françaises (1).

§ 1 La finalité du budget
Analyser les positions de la droite et de la gauche en la matière c’est constater
des choix de conviction différents (A) mais des choix de responsabilité plus
proches (B).

A. Des choix de conviction différents


Pour « la droite », l’interventionnisme budgétaire a une coloration curative :
mettre fin à un dérèglement économique. C’est un moyen d’ajustement conjonc-
turel : permettre d’atteindre les trois « E » : l’épargne, l’exportation, l’emploi.
Elle juge le budget d’un maniement trop lourd et d’un effet trop lent. Elle veut
faire de l’État moderne « un État de mission qui accomplisse un certain nombre

– 1 Il est à noter que le clivage ne passe pas entre les monétaristes et les budgétaristes. On sait que pour
les monétaristes (Milton Friedmann) l’activité économique dépend de la masse de monnaie, de
l’intensité de sa circulation, du coût de l’argent qui conditionnent les moyens de paiement des agents
économiques alors que les budgets publics ne conditionnent qu’un seul élément (le revenu mais pas
le crédit) des moyens de paiement.

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Les finances nationales - L’établissement du budget

de tâches et non pas un État qui s’empare d’un certain nombre de tâches à
accomplir ». Dès lors, une intervention budgétaire massive ne peut être que
brève et avoir pour but la correction de déséquilibres. L’action du gouvernement
de 1986 à 1988 a été entièrement tournée vers la libération des forces écono-
miques du pays.
Les hommes « de gauche » voient plutôt dans le budget un des moyens les
plus importants pour opérer les réformes de structures qu’ils jugent nécessaires.
Depuis 1984, l’accent est mis sur la lutte contre les inégalités sociales à l’égard
desquelles le budget doit jouer un rôle correcteur : garantir la cohésion sociale
dans l’effort partagé, priorité au logement social, adoption de l’impôt de solida-
rité sur la fortune. La politique du « ninisme » (ni nationalisation ni privatisa-
tion) prônée à partir de 1988 n’interdit pas au secteur public de respirer : UTA
racheté par Air France « nationalisation libérale », entrée de Volvo dans le capital
de Renault pour 25 % 1997 marque la fin du conflit privatisation-nationalisa-
tion. Le caractère progressif de l’impôt reste une différence : la gauche ne veut-
elle pas réhabiliter le caractère redistributif et progressif de l’impôt en fusionnant
l’IR et la CSG qui serait progressive ?

B. Des choix de responsabilité plus proches


En 1987 M. Balladur déclarait : « Les finances publiques étaient sur une tendance
qui allait de l’accroissement du déficit à celui des impôts par l’intermédiaire d’un
endettement sans cesse croissant. Nous avons renversé cette tendance. » Il voulait
sortir de l’enchaînement déficit-dette-déficit : le déficit accroît la charge de la
dette qui à son tour accentue le déficit suivant. Le budget de 1989 témoignait
également de la volonté de sortir de cette spirale. Aussi M. Bérégovoy a-t-il lui
aussi privilégié la réduction du déficit par rapport aux baisses d’impôts. Il enten-
dait comme son prédécesseur juguler la dette publique qui continuait à augmen-
ter. Les convergences se prolongent avec la volonté affichée de maîtriser la
dépense à gauche comme à droite même si à gauche on entend simultanément
la réhabiliter. Le rapprochement se poursuit avec la sélectivité des dépenses mais
elle n’a pas le même contenu ; dépenses de sécurité dans un cas, dépenses d’édu-
cation dans l’autre. La comparaison s’impose aussi dans le soutien à la crois-
sance, la désinflation compétitive, la désindexation de la politique des revenus,
l’allégement des impôts, l’attitude à l’égard du secteur public avec les privatisa-
tions. On ne peut plus soutenir que la droite serait rigoureuse et la gauche
laxiste. Quels que soient les critères : déficit, dette publique, progression des
dépenses, diminution des impôts, ils sont orientés dans le même sens. Les deux
composantes politiques font confiance aux « stabilisateurs automatiques » (1). En
revanche, les différences s’affirment dans la mise en œuvre de ces orientations :
l’intensité n’est évidemment pas la même.

– 1 En 2000, la Banque de France reprochait à M. Jospin de mener une politique procyclique alors que
le pacte de stabilité et de croissance de l’UE impliquait une politique contra-cyclique. La première
accentue le cycle économique (mesures d’allègements fiscaux en période de croissance forte) alors
que la seconde l’atténue (allègements fiscaux par exemple en cas de croissance faible).

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.
Le cadre politique

§ 2 Les modalités du budget


Schématiquement, deux points permettent de prendre conscience des différences
entre un budget de gauche et un budget de droite : sa présentation (A), son
contenu (B).

A. La présentation
– À droite l’équilibre budgétaire a toujours été une préoccupation, un thème
majeur. M. Giscard d’Estaing n’a-t-il pas songé dès 1969 à l’inscrire dans la loi
organique relative aux finances ? Ce choix s’explique par la nécessité de limiter
dès lors la progression des dépenses publiques, notamment de la dette de l’État.
Tous les gouvernements RPR-UDF ont joué de l’effet d’annonce sur ce thème
de l’équilibre ou du déficit contenu, quitte à « lâcher du lest » en cours d’exécu-
tion et accepter un déficit final presque toujours supérieur au déficit initial
(période antérieure à 1981). En 1986 l’ambition est clairement affichée : retour
à l’équilibre en trois ans hormis la charge de la dette publique. De 1986 à 1987
le succès de la privatisation et la croissance économique ont permis le respect
des soldes initiaux. Sur le thème « qui paie ses dettes s’enrichit : une gestion
efficace », le ministère de l’Économie, des Finances et de la Privatisation publiait
dans les quotidiens un placard publicitaire qui retrace cette philosophie.
– À gauche on n’attache aucune vertu particulière à l’équilibre. On peut distin-
guer deux périodes. En 1981-1982 on a utilisé les facilités laissées par les gouverne-
ments antérieurs : déficitaire pour 5 Mds€ en 1980, le budget l’est à hauteur de
15 Mds€ en 1982. Cette augmentation est largement volontaire : relance de l’éco-
nomie par des dépenses accrues notamment de transfert. De 1982 à 1985 le déficit
continue sa progression : cette croissance cache mal une volonté de contenir le
déficit : celui-ci est lié au freinage des rentrées fiscales du fait d’une mauvaise
conjoncture, d’une hausse des taux d’intérêt qui alourdit la dette publique. De sur-
croît l’exécution budgétaire rigoureuse maintient le résultat constaté à un niveau
très proche du déficit annoncé dans les lois de finances initiales. « Ayant appris son
métier » (1), M. Bérégovoy a choisi de réduire sa croissance avant qu’il ne reparte à
la hausse. M. Jospin l’a également plus que contenu.

B. Le contenu
Comme on l’a vu, si les objectifs sont plus proches, les méthodes restent différentes.
– Maîtriser les dépenses publiques est devenu un leitmotiv de toute la classe
politique, mais les priorités ne sont pas les mêmes : schématiquement pour les
uns plutôt la défense nationale, la sécurité, les départements et territoires
d’outre-mer, même si les crédits de l’Emploi et de la Formation ne sont pas
oubliés et les moyens de la recherche ; pour les autres la préférence va à la
culture, à la formation professionnelle et à l’emploi, à l’éducation.

– 1 Le Monde, 23 sept. 1988.

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Les finances nationales - L’établissement du budget

– Réduire les impôts est un autre thème de consensus : 11 Mds€ pour 1987
et 1988, 4 en 1989, mais les modalités ne sont pas identiques. La gauche accusait
traditionnellement la droite d’alléger prioritairement la charge sur les entreprises
plutôt que de réduire les taux de TVA. On comprend le raisonnement : alléger
l’IR ne favorise que ceux qui disposent de revenus imposés alors que les autres
restent exclus du dispositif. En 2000, M. Jospin a réduit les impôts de plus de
6 Mds€ en supprimant la part régionale de la taxe d’habitation, en réduisant
l’impôt sur les bas revenus, en baissant le taux de la TVA à 19,6 %. Le mouve-
ment s’est poursuivi en 2001 et 2002. M. Chirac l’a maintenu après 2002 (mais
moins qu’annoncé !).
– Restructurer les prélèvements obligatoires : ici on a assisté à un rapproche-
ment à partir d’un constat : l’écart croissant entre le caractère de solidarité natio-
nale que revêtent la protection sociale et son mode de financement fondé quasi
exclusivement sur les cotisations salariales et patronales. Si la CSG a été contestée
en 1991 par la droite, elle s’y est ralliée en 1993 et 1996. Ainsi les revenus
du capital participent-ils désormais au financement de la Sécurité sociale pour
l’élargissement de l’assiette de la CSG.
Reste la suppression de l’impôt sur les grandes fortunes en 1987 et le vote de
l’impôt de solidarité sur la fortune en 1988 qui peut traduire une sensibilité
différente à l’impôt sur le capital et/ou à la solidarité nationale. Reste surtout la
méfiance et l’insincérité qui conduit à des études sur la situation réelle des
finances à chaque alternance : rapport Bloch-Lainé le 10 juin 1981, rapport
Renaud de la Genière le 23 avril 1986, rapport Reynaud le 18 juin 1993, rapport
Bonnet-Nasse le 21 juillet 1997, idem le 26 juin 2002 !

section 2
La conjoncture politique
Le budget s’insère intimement dans un contexte politique interne • § 1 et étran-
ger • § 2.

.§ 1 Le contexte politique interne


Deux éléments contribuent très directement à façonner le budget : les pressions
(A) et les élections (B).

A. Les pressions
On connaît le mot de La Fontaine, « Selon que vous serez puissant ou miséra-
ble... », et celui de V. Hugo, « Le budget monstre énorme, admirable poisson
auquel de tous côtés on jette l’hameçon ». L’action des groupes de pression est
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Le cadre politique

donc déterminante. Le patronat agit de façon feutrée, discrète auprès de certains


parlementaires qui sont également industriels et commerçants. Il anime des
comités qui se font entendre souvent par des démarches permanentes. La classe
ouvrière recourt à la grève, bien qu’elle soit de portée inégale selon les catégories
de salariés. La possibilité de troubler l’ordre public est utilisée par les non-sala-
riés : tels les agriculteurs qui sollicitaient l’État pour compenser les pertes liées à
la sécheresse de 1990, ou encore les lycéens à l’automne de la même année (1).
Les manifestations à l’intérieur des gendarmeries en 2001 ont suffi à arracher
des avantages incontestables.

B. Les élections
Les élections hypothèquent largement le budget. En période pré-électorale, tout
gouvernement essaie de retarder les échéances et diffère les mesures impopulai-
res (2). La lutte contre l’inflation en 1973 s’en est beaucoup ressentie. En revanche,
en 1977, M. Barre déclarait qu’on ne gouverne pas les Français avec des sucettes !
Certains ont vu dans le budget de 1981 « un budget chloroforme fait pour tenir
jusqu’aux élections » (M. Fabius). Le 10 janvier 1985, M. Fabius se refusait à
revenir sur le choix d’« une gestion rigoureuse de la croissance » : « Je ne change-
rai pas de cap économique pour des motifs électoraux ». À défaut on a hâté les
mesures populaires : remboursement anticipé en 1986 de l’emprunt Delors lancé
en 1983. Il reste que le budget de 1986 était analysé par l’opposition comme un
« piège », une « bombe à retardement », « un budget-souvenir fait pour ne pas
être appliqué ». Même scénario en 1987 où le budget de 1988 est analysé sous
le titre « un budget de charme » ou « la saison des cadeaux » et perçu comme
« un budget pour le court terme » par M. Rocard. Le même scénario est apparu
en 1993 et en 1995 (3). Une technique consiste dans le non-dit fiscal en particu-
lier : en 1983, alors que tous les observateurs pronostiquaient un plan d’austérité,
M. Mauroy indiquait en mars : « Aucun plan de ce type n’est prévu ». À la fin
du mois étaient prises les ordonnances Delors ! Le gouvernement Jospin annonce
en 2000 des baisses d’impôt sur les ménages dans la perspective des élections
législatives et présidentielles de 2002 ! Ce budget n’était pas électoraliste mais les
satisfactions des revendications catégorielles, policiers, gendarmes... ont témoi-
gné d’une maîtrise relative des dépenses.
Durant la campagne électorale, la séduction prend la forme de divers cadeaux
(aides spéciales aux agriculteurs en janvier 1973). Celle des élections de
mars 1978 a confirmé une tendance au « chiffrage ». Il est intéressant de relever
que le PCF, qui s’était refusé à évaluer son programme du 2 août 1975, publie
le coût de sa version d’actualisation du programme commun le 10 mai 1977,
puis le 14 octobre 1977 présente un contre-budget. À la mi-février 1978, le débat

– 1 Le Parlement s’émeut des majorations de crédits arrachés en dehors de lui : « De tels procédés sont
inacceptables. Aujourd’hui c’est le Parlement tout entier qui est ignoré et court-circuité... Nous
sommes humiliés quand nous voyons la rue prendre le pas sur le Parlement », M. Taittinger au
Sénat le 10 déc. 1990.
– 2 « Il n’y a pas de petits profits quand on approche des élections législatives ». M. Labarrère, ministre
chargé des relations avec le Parlement le 22 octobre 1985 lors du budget de 1986.
– 3 Peut-on rappeler le mot de J. F. Clarke : « La différence entre un homme politique et un homme
d’État est que le premier pense aux prochaines élections, le second aux prochaines générations. »

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Les finances nationales - L’établissement du budget

politique s’est cristallisé sur le chiffrage du programme socialiste contesté par


M. Barre. Les élections présidentielles de 1981 ont été également une bataille
de chiffres relatifs aux propositions sur l’emploi entre M. Giscard d’Estaing et
M. Mitterrand. Les élections législatives de 1986 se sont inscrites dans la conti-
nuité avec le chiffrage de la plate-forme RPR-UDF. En 1993, la plate-forme de
l’Union pour la France (RPR-UDF) prévoyait 3 Mds€ d’économies réalisées dans
le collectif. En 1995, M. Balladur assure qu’il n’y a pas d’augmentation des
prélèvements obligatoires contre l’avis de tous les experts ! La campagne prési-
dentielle de 2002 n’a pas échappé à cette tendance.
En fait, c’est le budget post-électoral qui est grevé. Les vainqueurs s’efforcent
d’accréditer l’idée que les objectifs fixés sont honorés. Commentant le projet de
loi de finances rectificative de juin 1981, le rapporteur général à l’Assemblée
nationale, M. Pierret, soulignait que « sa signification politique et son contenu
technique lui donnent un caractère exceptionnel dans la mesure où il constitue
dans le domaine financier l’expression des premières initiatives du change-
ment ». Là aussi la tradition est sauve, les services du Premier ministre publiaient
en mai 1984 « la lettre de Matignon » sous le titre « les promesses ont été
tenues ». En 1987 M. Balladur se félicitait d’allégements fiscaux de 11 Mds€ alors
que l’objectif n’était que de 7 ! L’exposé des motifs du projet de la loi relative
au revenu minimum d’insertion d’octobre-décembre 1988 s’ouvre ainsi : « Con-
formément aux engagements pris par le président de la République dès avant
l’élection présidentielle, le projet de la loi relatif au RMI est l’un des tout pre-
miers que le gouvernement soumet au Parlement. » Il en va de même avec le
collectif de juillet 2002 réduisant de 5 % l’IR conformément aux promesses de
M. Chirac.
Un autre scénario se produit en 1996, le rapport du gouvernement en vue du
débat d’orientation budgétaire pour 1997 indique : « La stratégie budgétaire pour
1997 s’appuie sur les orientations données par le président de la République
dans son discours du 26 octobre 1995 confirmées à Amiens le 26 avril 1996 ».
Les choix du président n’étaient plus ceux du candidat qui dénonçait la « fracture

.
sociale ».

§ 2 Le contexte politique étranger


La situation internationale (A) et singulièrement la situation européenne (B)
pèsent sur le budget de la France.

A. La situation internationale
Dans une économie de plus en plus ouverte sur l’extérieur, les autorités budgé-
taires ne peuvent faire abstraction du contexte international, qu’il s’agisse de
décisions unilatérales isolées ou de l’ambiance générale.
Par-dessus tout les responsables budgétaires doivent insérer leurs choix dans
le contexte économique international : un exemple particulièrement saisissant
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Le cadre politique

de cette pesanteur internationale est apparu en 1981. En contrepartie de son


accord de réévaluer le DM, le gouvernement fédéral allemand de M. Schmidt a
exigé du gouvernement français une plus grande rigueur dans la gestion des
finances publiques : inflexion qui s’est traduite dans le collectif du 28 juin 1982.
N’est-ce pas la tempête boursière d’octobre 1987 qui a suspendu le processus de
privatisation ? Le cycle d’Uruguay pèse désormais sur les politiques économiques
et budgétaires nationales. Les conséquences des attentats du 11 septembre 2001
à New York et la crise économique américaine n’ont-elles pas conduit le gouver-
nement Jospin à réviser ses prévisions de croissance de 2,5 % à 1,5 % en
février 2002 ?
– L’évolution du commerce mondial : quantitativement : la valeur de celui-ci
est passée de 57,7 Mds de dollars en 1948 à 3 600 en 1993. Son volume a été
multiplié par trois. De 1985 à 1996 il a crû de 7 % par an mais a été affecté par
la « crise asiatique ». Qualitativement : depuis sa création le 30 octobre 1947 le
GATT (remplacé par l’Organisation mondiale du commerce (OMC), fixe des
règles de conduite multilatérales, et constitue un « tribunal » où se règlent les
différends. Il a connu huit cycles de négociations : Genève (1947), Annecy
(1949), Torquay (1950), Genève (1956), Dillon Round (1960-1962) Kennedy
Round (1964-1967), Tokyo Round (1973-1979), Uruguay Round (1986-1994),
Doha (2001-2006).
– Les dispositions du commerce mondial. Libéralisation de l’accès au marché :
les pays industrialisés ont consenti une réduction de 40 % de leurs droits en
protégeant les secteurs sensibles (électronique en Europe). Extension des règles à
des secteurs nouveaux : accord sur les droits de propriété intellectuelle pour
la répression des actes de piraterie et de contrefaçon ; accord sur les services
(préservation de la réglementation communautaire à partir de la clause de la
nation la plus favorisée, principe de transparence, clause d’intégration écono-
mique). Intensification des règles : le Code des subventions et des droits compen-
sateurs est signé par toutes les parties et sera intégré dans l’Organisation
mondiale du commerce (OMC). Répartition du marché agricole : la part du
marché mondial des céréales américaines est passée de 57 % en 1980-1981 à
37 % en 1985-1986 alors que les parts de l’UE croissaient de 10 à 15 %. La
France a obtenu une réduction moins brutale des exportations, la diminution
des contingents à tarif réduit (céréales, volaille, fromages), l’allongement de la
clause de paix qui assure à la politique agricole commune une stabilité jusqu’en
2004 (v. les négociations ouvertes en 1999 à Seattle).

B. La situation européenne
La signature du traité de Maastricht le 7 février 1992 renforce les contraintes sur
la préparation du budget : il y avait la substitution des prélèvements sur recettes
(correspondant aux ressources propres de l’UE) aux contributions des États
membres, la coordination des politiques économiques, l’harmonisation de la
fiscalité, mais la construction communautaire entraîne désormais une véritable
discipline liée à un transfert de compétences qui a suscité, en raison de la déci-
sion du Conseil constitutionnel du 9 avril 1992, une révision de la Constitution
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Les finances nationales - L’établissement du budget

(loi du 25 juin). Le traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997 renforce cette orien-


tation.

1 o La politique économique
– Les objectifs : il s’agit de la coordination des politiques économiques qui devra
être « étroite », de l’achèvement et du bon fonctionnement du marché intérieur
communautaire engagé par l’Acte unique du 17 février 1986 (grand marché
sans frontière pour les hommes, les capitaux, les marchandises), de la définition
d’objectifs sectoriels communs dans le respect des principes de l’économie de
marché ouverte et de la libre concurrence.
– Les modalités : les grandes orientations sont formulées par le Conseil euro-
péen (chefs d’État et du gouvernement) sur proposition de la Commission. Ces
conclusions sont traitées par le Conseil des ministres de l’Économie et des
Finances qui, statuant à la majorité qualifiée, adopte une recommandation et
exerce une surveillance des situations et des politiques des États membres. Il a
aussi le pouvoir de prendre « toute mesure appropriée à la situation économi-
que », : difficultés dans l’approvisionnement de certains produits ainsi que celui
d’accorder une assistance financière à tout État confronté à des difficultés ou
même des menaces de difficultés. Pour éviter tout conflit entre la politique de
stabilité monétaire et les politiques économiques nationales trois interdictions
sont posées. Les « déficits publics excessifs » sont prohibés : le ratio déficit/PIB doit
être inférieur à 3 % et celui de la dette par rapport au PIB doit rester en deçà
de 60 %. En cas de non-respect l’État membre s’expose à des sanctions. Par
ailleurs, le financement monétaire par la Banque centrale européenne et les
banques nationales centrales de tout déficit est proscrit. Enfin les États membres
ne sont pas responsables des engagements des autres États. (v. infra)
– Les conséquences : dans ses éléments non monétaires, la politique écono-
mique restera de la compétence pleine et entière des États membres. Les seuls
nouveaux transferts de souveraineté sur les composantes non monétaires de cette
politique économique ne pourront conserver que certaines politiques secto-
rielles.

2 o La politique monétaire
– Les objectifs : il s’agit de la fixation irrévocable des taux de change entre les
monnaies « conduisant à l’instauration d’une monnaie unique l’ECU », de la
définition, de la conduite d’une politique monétaire et de change unique.
– Les modalités : la politique monétaire relève du système européen des
banques centrales dont la Banque centrale européenne totalement indépendante.
De 1994 à 1997 s’est déroulée la phase préparatoire. La phase décisive a commencé
en 1997 puisque 7 États remplissaient les 5 conditions suivantes : inflation non
supérieure à plus de 1,5 % à celle de la moyenne des États membres les plus
performants en matière d’inflation, déficit inférieur à 3 % du PIB sauf s’il est en
diminution régulière ou circonstances exceptionnelles, dette publique inférieure
à 60 % du PIB sauf si elle diminue vers ce seuil, taux d’intérêt à long terme
inférieur à 2 points de plus que le taux moyen des trois États les plus perfor-
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Le cadre politique

mants, être membre du système monétaire européen depuis au moins deux ans
en respectant les marges de fluctuations les plus étroites entre les monnaies
adhérentes. Au 1er janvier 1999 a été lancé l’Euro-11 puisque 11 pays ont satisfait
aux 5 critères, pour l’entrée en vigueur de la monnaie unique au 1er janvier 2002.
– Les conséquences : l’UE a reçu la compétence exclusive de gérer le volume
de la masse monétaire libellée en écus ainsi que la parité avec les autres devises.
En revanche les instruments non monétaires restent de la compétence des États
membres. Pour éviter des conflits, des principes directeurs ont été fixés : main-
tien de « prix stables », maintien d’une balance des paiements stable, maintien
de « finances publiques et de conditions monétaires stables ». Dans cette perspec-
tive a été adoptée la loi du 4 août 1993 portant réforme du statut de la Banque
de France.

3 o La politique budgétaire
– Les objectifs : le pacte de solidarité et de croissance a été concrétisé à Dublin
en 1996 mais c’est à Amsterdam que son contenu a été arrêté. Les pays de la
zone euro doivent soumettre des « programmes de stabilité » pour parvenir à
moyen terme à un solde budgétaire « proche de l’équilibre ou excédentaire ». Ils
seront actualisés chaque année.
– Les modalités : si un pays dépasse le seuil de 3 %, il est considéré en état
de « déficit excessif » et devra prendre « des mesures suivies d’effets » pour recti-
fier cet écart. La politique budgétaire est également encadrée par le rapport entre
dette publique et PIB (60 %).
– Les conséquences : en ce cas, des sanctions sous forme de dépôts représen-
tant au maximum 0,5 % du PIB, puis d’amendes sont prévues. Il ne faut pas
oublier les émulations bilatérales : le plan d’allègement fiscal allemand en 2000
n’est pas étranger à celui décidé par M. Jospin...

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Les finances nationales - L’établissement du budget

L’essentiel chapitre 1

La loi de finances est un acte politique interne. L’exposé des motifs du PLF
de 2004 indique « les priorités du gouvernement exprimées notamment au tra-
vers des lois d’orientation et de programmation votées en faveur de la défense,
de la sécurité publique et de la justice trouveront leur traduction intégrale dans
ce projet ». Elle reste conditionnée par un contexte international : reprise aux
États-Unis, redémarrage plus prononcé que prévu au Japon... en 2003.

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chapitre

Le cadre économique
2
Au plan économique, le budget enregistre l’activité économique passée (sec-
tion 1), s’inscrit dans l’activité économique présente (section 2) et infléchit l’acti-
vité économique future (section 3).

section 1
L’activité économique passée
Le budget de l’État ne peut faire fi de l’évolution économique antérieure. Après
avoir étudié les modalités d’élaboration des documents qui la retracent • § 1, on

.
examinera leur contenu • § 2.

§ 1 L’élaboration des comptes


rétrospectifs
Les comptes rétrospectifs sont mis au point par la commission des comptes et
budgets de la nation à partir des observations de l’Institut national de la statis-
tique et des études économiques (Insee). Présidée par le ministre de l’Économie
et des Finances, elle comprend quatorze hauts fonctionnaires des ministères éco-
nomiques, huit membres du Conseil économique et social et huit personnalités
hautement qualifiées. L’absence des parlementaires, écartés en 1960, est particu-
lièrement regrettable, dans la mesure où elle apparaît comme un signe supplé-
mentaire de l’emprise de l’exécutif (maître de la composition de la commission),
qui interdit aux élus l’accès à cette précieuse source d’information.

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.
Les finances nationales - L’établissement du budget

§ 2 Le contenu des comptes


rétrospectifs
Ces comptes rétrospectifs constituent une des annexes du rapport économique
et financier qui accompagne le projet de loi de finances. Le rapport économique
et financier sur le budget 2002 comprend le rapport sur les comptes de la nation
de 2000, les comptes prévisionnels de la nation de 2001, les principales hypo-
thèses économiques pour 2002.
Le rapport des comptes de la nation résume toute la vie économique de l’an-
née entièrement écoulée, c’est-à-dire l’avant-dernière année par rapport au pro-
jet de budget. Il décrit notamment dans un tableau les diverses opérations
réalisées par les divers agents économiques.

section 2
L’activité économique présente
L’élaboration du budget de l’État doit prendre en considération des indicateurs

.
économiques • § 1 et sociaux • § 2.

§ 1 Les indicateurs économiques


Deux éléments retiennent particulièrement l’attention des auteurs du budget : le
commerce extérieur (A) et le taux de croissance (B).

A. Le commerce extérieur
La France est le quatrième exportateur mondial après l’Allemagne, les États-Unis
et le Japon. C’est à partir de l’analyse des soldes du commerce extérieur que les
choix budgétaires sont arrêtés. Deux exemples le montrent. Le plan de rigueur,
dit plan Delors, de 1983 a trouvé son origine dans le déficit historique de
15 Mds€ en 1982. De même, le renchérissement du prix du pétrole à l’automne
1990 après l’invasion du Koweït par l’Irak a conduit le gouvernement à revoir
sa copie budgétaire c’est-à-dire le projet pour 1991. Une telle hausse accélère
mécaniquement l’inflation, ralentit l’activité économique et détériore le solde
extérieur à court terme.
Le commerce extérieur n’a été équilibré depuis 1958 qu’en 1971, 1972, 1973,
1975, 1978, 1986 et de 1992 à 2004. Cette compétitivité des entreprises françaises
résulte d’une maîtrise des coûts de production, en particulier salariaux et de la
stabilité du franc.

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Le cadre économique

B. Le taux de croissance économique


– En période d’expansion économique, le budget doit éviter de provoquer une
« surchauffe » : il doit modérer les dépenses d’investissement, sinon la demande
de biens d’équipement est excessive pour la capacité de production nationale ; les
conséquences sont évidentes : inflation (déséquilibre entre l’offre et la demande),
importations massives et déficit de la balance des paiements, augmentation du
loyer de l’argent qui, très sollicité, va se raréfier. Si les dépenses d’investissement
de l’État sont prioritaires, on freinera les investissements privés par l’aggravation
de la pression fiscale sur les entreprises, par les restrictions de crédit. Autres
mesures : crédit réduit, recettes fiscales accrues.
– En période de stagnation, les autorités budgétaires peuvent stimuler les
investissements par des allégements fiscaux (définitifs ou reports d’impôts), le
desserrement du crédit, les facilités d’amortissement ou/et relancer la consom-
mation par des dégrèvements fiscaux pour les personnes physiques (en 1967
et 1968), le remboursement en 1975 de la majoration exceptionnelle de l’impôt
sur le revenu de 1974, par des aides aux défavorisés. Le plan du 4 septembre
1975 retenait, avec une priorité à la dépense d’équipement, les deux modalités,
celui de 1981 privilégiait la consommation.
De 1960 à 1974 le PIB s’accroît de plus de 5 % par an. Stoppé en 1975 par le
choc pétrolier, il évolue de 3,5 % par an jusqu’en 1979, puis de 1,5 % de 1980
à 1985, 2 % en 1986 et 1987, 3,7 % en 1988 et 1989, − 1 % en 1993, 2 % en
1994, 1,3 % en 1996, entre 2 et 2,5 % de 1998 à 2001, entre 1,5 et 2 % depuis

.
2002.

§ 2 Les indicateurs sociaux


Deux repères sont ici déterminants : le niveau des prix (A) et le chômage (B).

A. Le niveau des prix


L’inflation est néfaste socialement : détérioration du pouvoir d’achat des salariés
et des prêteurs de capitaux ; économiquement : perte de la compétitivité des
entreprises à l’extérieur. Le budget peut la tolérer, la soutenir ou la combattre.
Le budget peut s’accommoder de l’inflation — du moins jusqu’à un certain
seuil —, dans la mesure où ses recettes s’en ressentent : les impôts ad valorem
assis sur le prix des denrées (TVA) ont une rentabilité accrue, les bases de l’impôt
sur le revenu s’élargissent et concourent à une productivité accrue (tendance de
1969 à 1973, 6 % de hausse des prix par an).
Le budget peut favoriser l’inflation, en période normale, s’il est déficitaire ou
s’il aide massivement la consommation de biens.
Le budget peut enfin juguler l’inflation en jouant sur trois claviers : restriction
de la consommation par la pression fiscale majorée, réduction plus ou moins
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Les finances nationales - L’établissement du budget

sensible des dépenses, encouragement à l’épargne (loyer accru, indexation). Si la


lutte contre l’inflation a toujours été à l’ordre du jour elle a été en réalité tolérée
jusqu’en 1982-1984.
Avant 1983, l’économie française était une économie inflationniste à crois-
sance assez forte. Le différentiel d’inflation était compensé par des dévaluations
qui rattrapaient les pertes de compétitivité. Si le « dérapage inflationniste » deve-
nait insupportable, on élaborait un plan anti-inflationniste qui prenait souvent
la forme d’une loi de finances rectificative : plan Pinay en 1952, plan Gaillard
en 1957, plan Pinay-Rueff en 1959, plan Giscard d’Estaing en 1963, et en 1974,
plan Barre en 1976. M. Barre a été le premier à faire une « déclaration de guerre »
à l’inflation : l’ampleur et la permanence des comportements d’anticipation,
l’absence de durée suffisante, la crainte d’un ralentissement de la croissance avec
ses conséquences sur le chômage ont rendu difficile cette lutte. Le choc pétrolier
de 1979 et le changement politique en 1981 ont anéanti tout espoir. À partir de
1983, le pivot de la lutte anti-inflationniste a été la modification du système de
détermination des évolutions salariales dans la fonction publique. Jusqu’alors
pour chaque négociation salariale la hausse intégrait celle des prix acquise mais
aussi anticipée. Depuis lors, on distingue deux éléments : l’augmentation pro-
bable pour l’année à venir, puis au terme de l’année, on relève le différentiel
entre l’inflation prévue et l’inflation atteinte. Le processus n’aboutit plus systé-
matiquement à une progression du pouvoir d’achat mais à une stagnation voire
une diminution. La politique de « désinflation compétitive » se fonde sur une
politique monétaire maîtrisant l’inflation, une politique budgétaire d’équilibre,
une politique de maîtrise des coûts dans l’économie pour assurer au secteur
productif la meilleure compétitivité, une politique de réformes structurelles
visant à développer la concurrence. Dans une économie ouverte, l’économie
française doit vendre proportionnellement plus sur le marché national et sur les
marchés étrangers. La faible inflation des prix et des coûts est la condition néces-
saire de la croissance. Elle a été de 1,6 en 1994, 2,1 en 1995-1996 et autour de
1 % depuis.

B. Le chômage
Si, à court terme, le chômage peut émousser l’esprit revendicatif des salariés, à
plus longue échéance il peut faire sourdre la révolte et remettre en cause la
stabilité politique. Chacun connaît, par exemple, l’importance du chômage dans
l’ascension de Hitler au pouvoir. Un budget n’est jamais neutre face au chômage,
soit qu’il en enregistre les conséquences, soit qu’il le contrecarre.
Le chômage affecte les dépenses du budget, car le coût de l’aide sociale s’accroît,
mais parallèlement les recettes diminuent : perte d’impôts par fermeture d’entre-
prises, par réduction de la consommation.
Le budget permet de lutter contre le chômage qui affectait 5 % de la population
active en 1978 mais 9 % encore en 2001. Les non-qualifiés sont plus durablement
touchés ; la part des chômeurs de plus d’un an dépasse le tiers ; les jeunes et les
plus de 50 ans sont de plus en plus écartés du marché du travail. L’épargne de
précaution augmente avec ces difficultés. Pour assurer le développement de l’em-
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Le cadre économique

ploi le budget peut agir indirectement i.e. sur l’environnement par l’essor de
l’investissement, par le renforcement de la compétitivité des entreprises à travers
les mesures d’allégement fiscal. Il peut aussi intervenir directement : réduction
du coût du travail qui freine la substitution du capital au travail et facilite le
développement des activités de main-d’œuvre (atténuation des cotisations
sociales, exonérations initiales...), développement des PME/PMI par le biais de
mesures fiscales d’encouragement ; extension du crédit-formation aux adultes,
actions de formation, conventions et congés de conversion, ou contrats emploi
solidarité, prise en charge des cotisations d’allocations familiales pesant sur les
salaires proches du SMIC réduction du temps de travail (35 heures) qui coûte
en 2001 15,24 Mds€ au lieu des 9,83 prévus.

section 3
L’activité économique future

.
Le budget se fonde sur les perspectives à court • § 1 et moyen • § 2 terme.

§ 1 Les perspectives à court terme


Les comptes prospectifs apparaissent dans le document « Principales hypothèses
économiques pour l’année budgétaire » joint au projet de loi de finances. Si le
mode d’établissement de ces comptes devient de plus en plus satisfaisant (A),
leur nature exacte est de plus en plus contestée (B).

A. L’élaboration des comptes prospectifs


Les comptes prospectifs appelés « budgets économiques » sont élaborés de façon
permanente par la direction de la prévision du ministère de l’Économie et des
Finances. Ce sont les budgets exploratoires (que l’on distingue des budgets prévi-
sionnels fondés sur une loi de finances préparée ou votée) qui influencent la
mise au point du budget. Faute d’une information conjoncturelle très riche, les
experts recourent à des modèles formalisés qui permettent des études de sensibi-
lité, c’est-à-dire de mesurer l’impact des diverses tendances envisagées (accroisse-
ment des investissements des entreprises, des importations, variation de stocks,
consommation des ménages...). Instrument de prévision et de simulation de la
politique économique, le modèle étudie des fluctuations économiques à partir
de la demande des ménages et des entreprises. Le premier modèle Zogol fut
établi en 1965. Le modèle actuel après Deca (1969), Star (1974), est Pandore :
« prévision annuelle de dotations de reconduction ». À partir des chiffres de la
loi de finances en cours et d’un jeu d’hypothèses à moyen terme préparé par la
direction de la prévision ce programme informatique projette et simule des bud-
gets exploratoires.

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Les finances nationales - L’établissement du budget

B. La nature des comptes prospectifs


Comptes économiques ou politiques ? Telle était la controverse née en 1971
entre M. Mathieu du journal Le Monde (23 nov. 1971, 16 et 23 oct. 1973) (1o)
et M. Giscard d’Estaing (2o).
Elle est toujours d’actualité comme le montre la controverse sur le taux de
croissance de 2,5 % fondant les calculs budgétaires de 2002.

1 o Thèse de M. Mathieu
M. Mathieu dénonce la confusion entretenue par le gouvernement entre l’évolu-
tion probable de l’économie et les choix budgétaires réalisés sur cette base. Cette
ambiguïté est doublement avantageuse pour les gouvernants. Ils s’abritent der-
rière l’autorité des experts : les prévisions qu’ils formulent sont celles des écono-
mètres. Si la projection se réalise, ceci prouve l’efficacité de l’action
gouvernementale ; si elle est infirmée, la faute en incombe aux spécialistes, sans
que la responsabilité du gouvernement soit engagée. À cette version politisée
des comptes prospectifs, M. Mathieu propose la présentation de deux comptes
distincts : un compte descriptif résultant de toutes les données en possession des
experts et un compte d’objectif correspondant au choix politique du gouverne-
ment et mettant en évidence les inflexions budgétaires et fiscales retenues. Cette
distinction lui apparaît techniquement possible et démocratiquement utile. Cela est
réalisable : c’est pratiqué à l’étranger et l’a été en France pour les conséquences de
la dévaluation de 1969 ; l’évolution naturelle des flux économiques découlant du
changement de parité du franc était dissociée de l’incidence des choix politiques
d’accompagnement arrêtés par le gouvernement. Le Ve Plan ne distinguait-il pas
les prévisions et les objectifs ? Cela est souhaitable : cette double publication
dissipe le « secret des affaires », et fournit à l’opinion publique les éléments
nécessaires pour discuter les options gouvernementales.

2 o La réponse de M. Giscard d’Estaing


Cette distinction apparaît au ministre intellectuellement séduisante, mais pratique-
ment inopérante parce que « la croyance en une évolution spontanée prise
comme référence se révèle à l’examen une pure illusion, ensuite parce que les
modalités d’élaboration des budgets économiques et de la politique économique
elle-même ne sont pas compatibles avec un tel exercice ». L’imbrication des
prévisions de la politique financière de l’État est telle qu’on ne peut dissocier ces
deux éléments. Pour faire des prévisions, il faut se référer à la politique des prix,
du crédit... Le ministre souligne que la préparation des budgets économiques
implique « l’association étroite d’une prévision et d’une orientation de politique,
l’une et l’autre étant conçues simultanément et non pas successivement ; il n’y
a pas évolution du spontané vers le souhaité, mais détermination directe de
l’objectif et des moyens d’y parvenir ». Rejetant la présentation d’un « compte
de vitesse acquise de l’économie » et d’un « compte d’évolution volontaire », le
ministre considère : « Le compte que l’on présente exprime toujours une inten-
tion, une volonté et doit être jugé comme une intention et une volonté plutôt
que comme une prévision ».

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.
Le cadre économique

§ 2 Les perspectives à moyen terme


Les perspectives à moyen — voire long — terme découlent de prévisions globales
(A) et sectorielles (B).

A. Les prévisions globales


– Disparition de la planification stratégique : de 1947 à 1993 la France a connu
une planification originale et simple : plans de reconstruction, de croissance, de
crise puis planification stratégique. Le XIe plan (1993-1997) n’a pas été élaboré.
Quant au XIIe plan il n’a fait l’objet d’aucune mesure ou procédure préparatoire.
– Apparition de la planification spatiale : la loi « Voynet » du 25 juin 1999
pour l’aménagement et le développement durable du territoire met en place 9
schémas de services collectifs (sanitaires, sportifs, information et communica-
tion, énergie, espaces naturels...) qui doivent permettre de répondre à l’accès aux
services et aux besoins des populations. En conséquence, les schémas régionaux,
les directives territoriales d’aménagement sont révisés, des projets pour les pays
sont inscrits dans les chartes. Des contrats sont prévus entre l’État, les régions,
les pays, les parcs naturels.
– Expérimentation de la loi relative à la maîtrise des finances publiques : le
24 janvier 1994, le Parlement adoptait une loi quinquennale sur les orientations
à moyen terme : soulignant la nécessité de réduire les déficits publics selon le
traité de Maastricht, le rapport définissant une stratégie pour entrer dans l’euro.
Il avait l’avantage de faire apparaître les enjeux de la politique budgétaire. Bien
qu’utile dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance arrêté par l’Union
européenne, cette initiative n’a pas été appliquée.
– Obligation européenne des programmes pluriannuels : selon le pacte de
solidarité et de croissance arrêté par le Conseil européen d’Amsterdam le 17 juin
1997, les États de l’euro s’engagent à avoir, à moyen terme, une situation budgé-
taire équilibrée ou excédentaire et à présenter des programmes qui précisent les
objectifs budgétaires, les moyens de les atteindre, la sensibilité des prévisions
aux hypothèses sous-jacentes. Les programmes sont pluriannuels, réactualisés et
corrigés en cas de risque de déficits excessifs.

B. Les prévisions sectorielles


– Les lois quinquennales : ces lois programmatiques ne présentent pas la même
cohérence qu’un plan national. Tout d’abord elles ont un caractère sectoriel
comme les lois de programmation classiques : programmation militaire, justice,
police, famille, même si elles comportent des orientations fondamentales dans
des domaines stratégiques comme l’emploi (20 déc. 1993) ou les finances
publiques (24 janv. 1994). Par ailleurs, leur exécution dépend, comme les lois
de plan, il est vrai des lois de finances. Certaines peuvent être rapidement dépas-
sées comme la programmation militaire (1995-2000) remplacée par celle de 1997
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Les finances nationales - L’établissement du budget

à 2002. Si la notion de programme est fondamentale dans la réforme de 2001


puisque les charges budgétaires sont regroupées par mission comportant un
ensemble de programme, la notion de loi programme disparaît.
– Les contrats État-Régions : la quatrième génération couvre sept ans (2000-
2006) pour se caler sur la durée des fonds structurels européens. Les quatre
premières années font l’objet d’une programmation ferme sur la base de projets
prêts à être mis en œuvre et dont les fonds sont précisés. Ils sont dotés de
1,5 Md€. Ils sont répartis en deux volets : un volet régional avec des projets
concourant au développement de l’espace régional dans son ensemble : équipe-
ments structurants ou actions exprimant une stratégie régionale ; un volet terri-
torial avec des projets concourant au développement local à une meilleure
organisation du territoire (contrat avec les pays et les agglomérations). Le finan-
cement est fondé sur trois tiers : un pour l’État, l’autre pour les collectivités
locales, le dernier pour l’Europe.

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Finances publiques — Rappel p. 235 — Z12024$$$3 16-08-06 17:30:35

Le cadre économique

L’essentiel chapitre 2

L’exposé des motifs du PLF de 2004 exprime cette insertion des finances
publiques dans l’économie : « L’éclatement de la bulle financière des années 1990
et les incertitudes internationales ont conduit à une dégradation très prononcée
de la conjoncture européenne depuis deux ans. La normalisation de la situation
internationale et financière et le soutien des politiques économiques laissent
cependant attendre un redressement de la croissance d’ici la fin de l’année. Le
PLF table sur une croissance de 1,7 % en 2004 contre 0,5 en 2003. »

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chapitre

Le cadre technique
3
du budget

La mise au point du budget appelle quatre questions : qui ? – quelles sont les
autorités chargées de le préparer ? (section 1), quand ? – à quel moment est-il
établi et selon quelles étapes ? (section 2) ; comment ? – selon quelles modalités
recettes et dépenses sont-elles évaluées ? (section 3) ; selon quelles modalités
sont-elles présentées ? (section 4).

section 1
Les auteurs du budget
L’article 37 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 dispose : « Sous l’autorité du
Premier ministre, le ministre des Finances prépare les projets de loi de finances
qui sont arrêtés en Conseil des ministres. » L’initiative de l’élaboration des textes
budgétaires est un monopole du gouvernement (sous-section 1) dont il convient
d’analyser l’exercice (sous-section 2). L’article 38 de la loi de 2001 reprend inté-
gralement ces dispositions mais soulève deux problèmes : une omission : l’avis
du Conseil d’État requis pour tous les projets de lois ; une adjonction : puisque
« la répartition des compétences entre les membres du gouvernement relève du
pouvoir réglementaire », le rôle du ministre des Finances devait-il être men-
tionné dans la LO d’autant que cet article ne porte ni sur les conditions de vote,
ni sur le contenu des lois de finances ?

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Le cadre technique du budget

sous-section 1
Le principe du monopole
gouvernemental
Les justifications • § 1 sont si nombreuses que les corrections • § 2 sont limitées.

.§ 1 Les justifications du monopole


gouvernemental
A. Les raisons textuelles
– Le droit interne : la Constitution et la loi organique ne font référence qu’aux
projets de lois de finances : tel l’article 39 (C) (les projets de lois de finances
sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale) ou 47 (C), tandis que le
chapitre II (LO) relatif à la procédure d’élaboration des lois de finances n’envi-
sage que les projets et jamais les propositions de lois de finances.
La Constitution écarte implicitement mais nettement toute proposition bud-
gétaire d’initiative parlementaire. Comment les parlementaires pourraient-ils éla-
borer une telle proposition alors que l’article 40 (C) leur interdit toute
proposition diminuant les ressources publiques ou créant ou aggravant une
charge publique ?
– Le droit comparé : jusqu’en 1921, aux États-Unis, le Congrès recevait les
demandes des départements ministériels, mais depuis il appartient au « bureau
du budget » rattaché à la présidence d’élaborer le budget.

B. Les raisons jurisprudentielles


Le Conseil constitutionnel a confirmé le 4 juin 1984 que « les lois de finances
ne peuvent être présentées que par le gouvernement ».

C. Les raisons factuelles


La loi de finances étant la traduction chiffrée de la politique que mène le gouver-
nement, il est légitime que celui-ci l’élabore. Il serait impossible à l’administra-
tion de fournir à chaque parlementaire ou à chaque groupe parlementaire les
renseignements nécessaires à la mise au point du budget. Enfin, la tradition
constitutionnelle française et étrangère confie cette responsabilité exclusivement
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Les finances nationales - L’établissement du budget

à l’exécutif. Les mêmes causes produisant les mêmes effets : on constate dans les
institutions européennes que l’initiative des dépenses est insensiblement transfé-
rée à « l’exécutif confédéral » au détriment de l’autorité élue et qu’au sein de
celui-ci le « conseil économie et finances » s’impose comme le vrai régulateur

.
des politiques communautaires.

§ 2 Les corrections parlementaires


au monopole gouvernemental
Un progrès incontestable a été réalisé avec la solution coutumière antérieure à
2003 (A) et la solution textuelle de 2003 (B).

A. La solution coutumière
Sous la pression des parlementaires, le gouvernement Rocard avait organisé pour
la première fois en juin 1990 un débat sur les orientations budgétaires de 1991 ; il
a fallu attendre 1996 pour que cette heureuse initiative soit reprise par M. Juppé.
– Le fondement juridique du débat d’orientation : le débat organisé en 1996
n’a pu, en raison de la dissolution, être reconduit en 1997. En revanche, le
gouvernement Jospin l’a provoqué en 1998, 1999, 2000, 2001. Ce débat reste
fondé sur une coutume et non sur une modification de l’ordonnance du 2 jan-
vier 1959, il reste donc à la discrétion du gouvernement qui peut s’en dispenser
comme il l’entend alors qu’il est obligatoire pour les collectivités locales depuis
la loi du 6 février 1992.
– Le contenu du débat d’orientation budgétaire : en 1998, il s’agissait d’asso-
cier le Parlement aux choix arrêtés par le gouvernement à savoir « transformer
une conjoncture favorable en une croissance solidaire et durable ». En 1999, le
débat a été revalorisé par la mise en cohérence des orientations de l’an 2000
avec le programme pluriannuel de finances publiques présenté en janvier à la
Commission de Bruxelles. Il s’agit d’une information moins rudimentaire don-
née au Parlement qui est également destinataire du rapport sur l’évolution de
l’économie nationale et des finances publiques dont la publication est obligatoire
au 1er juin si le gouvernement n’a pas déposé à cette date un projet de loi de
finances rectificative (art. 38. O). En 2002 il n’y a pas eu de DOB pour cause
d’élections présidentielle et législative.

B. La solution textuelle
L’article 48 (LO) prévoit dès 2003 une information obligatoire (1o) et une discus-
sion facultative (2o).

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Le cadre technique du budget

1 o L’information obligatoire
Le législateur lui a donné trois dimensions.

– L’information sur les finances futures : en vue de l’examen et du vote du


projet de loi de finances de l’année, le gouvernement doit transmettre au Parle-
ment au cours du dernier trimestre de la session ordinaire (avril, mai, juin) un
« rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des
finances publiques ». Il doit comporter une « analyse des évolutions économiques
constatées » depuis le rapport social, économique et financier qui accompagne le
projet de loi de finances, décrire « les grandes orientations de la politique écono-
mique et budgétaire au regard des engagements européens de la France », évaluer
« à moyen terme les ressources de l’État ainsi que ses charges ventilées par
grandes fonctions » ; communiquer la liste des missions, des programmes et des
indicateurs de performance pour l’année à venir.

– L’information sur les finances passées : le rapport d’orientation doit être


accompagné d’un rapport préliminaire de la Cour des comptes sur l’exécution
de l’année antérieure ; cette information sur l’année N-1 est accrue par le dépôt
du projet de loi de règlement au plus tard au 1er juin. Le rapport préliminaire
comprend une mise en perspective des résultats dans le temps et au regard des
engagements européens de la France. Il replace les résultats de l’exécution dans
le cadre d’une analyse rétrospective de moyen terme et développe des considéra-
tions portant sur la dernière loi de finances initiale votée (les déficits, les masses
de crédits et de recettes).

– L’information sur les finances présentes : le rapport d’orientation du gou-


vernement fait état des constatations relatives à l’exécution en cours du budget
de N. Au total est assuré le « chaînage vertueux » avec des informations simulta-
nées sur N-1, sur N et N+1. Quant au rapport préliminaire de la Cour il déve-
loppe aussi des considérations sur le début de l’exécution en cours.

2 o La discussion facultative
– La liberté du débat : « Ce rapport peut donner lieu à un débat à l’Assemblée
nationale et au Sénat ». Ce débat n’est donc pas obligatoire parce que les circons-
tances peuvent le rendre impossible ou inopportun : dissolution comme en 1997,
élections nationales comme en 2002. Il reste que le DOB est entré dans les
habitudes parlementaires et sera sans doute la règle (2003). La loi organique
relative aux lois de financement de la Sécurité sociale du 3 août 2005 dispose
que ce débat peut être concomitant avec celui sur les orientations des finances
sociales.

– Les modalités du débat : il s’agit avant tout d’un échange sur les principales
évolutions affectant les finances publiques et les principaux choix envisagés par
le gouvernement. Il ne peut se transformer en discussion anticipée du projet de
loi de finances mais doit permettre aux parlementaires de marquer les adapta-
tions qui auraient leur préférence.
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Les finances nationales - L’établissement du budget

À noter que l’influence du Parlement sur le projet de loi des finances sera
accrue par le débat sur les prélèvements obligatoires au début de la session ordi-
naire (art. 52). Il lui permettra de peser non sur les dépenses mais sur les recettes.

sous-section 2
L’exercice du monopole
gouvernemental
Tous les projets de lois de finances associent inégalement le ministre des
Finances • § 1, le Premier ministre • § 2, le président de la République • § 3.

.§ 1 La prépondérance quasi
systématique mais lestée
du ministre des Finances (1)
La situation du ministre des Finances est originale en ce sens que son égalité
juridique avec ses collègues (A) cache mal sa supériorité de fait (B).

A. L’égalité juridique avec les autres ministres


En Grande-Bretagne, le chancelier de l’Échiquier a autorité sur les autres
membres du cabinet. Il peut de son propre chef modifier les évaluations opérées
par ses collègues pour leurs services. Le cabinet ne connaît que des crédits mili-
taires contestés. En France son homologue n’a aucun pouvoir particulier. Il est
soumis à la même procédure de nomination et n’échappe pas à la révocation.
Sur proposition du Premier ministre, le président de la République nomme
les autres membres du gouvernement et met fin à leurs fonctions (art. 8 de la
Constitution).
Le ministre des Finances ne bénéficie d’aucune prépondérance (M. Pinay l’a
appris à ses dépens en 1960 comme M. Giscard d’Estaing non renouvelé en
1966, ou M. Madelin contraint à la démission en août 1995), d’aucune protec-
tion particulière (démission de M. Dominique Strauss-Kahn en novembre 1999
en raison de « l’affaire de la MNEF » ; départ de M. Sauter en 2000 après le
conflit avec ses agents ; de M. Gaymard en 2005 en raison du coût de rénovation
d’un appartement de fonction).

– 1 V. « Le ministère des Finances », Pouvoirs, no 53, 1990 ; « Qui gouverne la France ? » Pouvoirs, no 68,
1994.

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Le cadre technique du budget

La stabilité de ce ministère a été assez grande (18 ministres en 43 ans, dont le


même, M. Giscard d’Estaing, pendant 9 ans) pour que ses titulaires aient ren-
forcé leur autorité. Depuis 1995 l’instabilité est la règle (MM. Madelin mai-août
1995 ; Arthuis août 1995-juin 1997 ; Strauss-Kahn juin 1997-novembre 1999 ;
Sauter novembre 1999-mars 2000 ; Fabius mars 2000-mai 2002 ; Mer mai 2002-
mars 2004 ; Sarkozy mars 2004-novembre 2004 ; Gaymard novembre 2004-
février 2005 ; Breton février 2005-).

B. La supériorité de fait sur les autres ministres


Avant la LOLF cette supériorité était écrasante (1°) depuis sa mise en œuvre elle
est conditionnée voire franchement lestée (2°).

1 o Une supériorité quasi inconditionnelle avant la LOLF


Elle s’exprimait lors de la préparation du projet de loi de finances (PLF) (a) et
lors de son exécution (b).

a) Son emprise lors de la préparation du PLF


Comme ses collègues, le ministre de l’Économie et des Finances s’appuie sur son
cabinet mais de plus il dispose de ministres délégués : ils étaient trois autour de
M. Balladur dans le gouvernement Chirac (1986-1988), quatre dans le gouverne-
ment Cresson (1991-1992) auprès de M. Bérégovoy, deux en 1995 autour de
J. Arthuis, trois aux côtés de M. Breton en 2005.
En juin 1997, D. Strauss-Kahn hérite d’une structure aussi forte que le MITI
japonais, avec 4 secrétaires d’État : commerce extérieur, budget, PME, industrie.
Tous les ministres des Finances bénéficient depuis 1919 de l’assistance de la
direction du budget, qui comprend près de 300 agents dont la plupart appartien-
nent à la catégorie A (70 administrateurs civils, 90 attachés d’administration).
La première sous-direction, chargée de la synthèse budgétaire, abrite le célèbre
bureau B2 où travaillent les 10 administrateurs qui règlent des différents budgets.
« L’homme le plus puissant de France est le directeur du budget. Seul son col-
lègue du Trésor peut lui disputer le rang. Ces deux hommes sont les roues
motrices et directrices de l’État. »
Les ministres doivent choisir entre les demandes des diverses directions de
leur département, mais c’est la direction du budget qui appréciera. Face à elle, ils
useront avec leurs services de toutes les armes : séduction — affinités politiques,
personnelles avec le ministre, administratives avec ses agents (origine, cursus
communs, entrée dans leur cabinet...), persuasion — qualité technique du dos-
sier, ruse — demander plus ou évaluer strictement les besoins. En application
des directives gouvernementales (taux de croissance et priorité de dépenses), les
experts de la direction du budget jugeront la demande : acceptation totale, refus
total, abattement forfaitaire, admission sous réserve d’une diminution ailleurs.
Le rationnel, le politique, le psychologique se mêlent intimement dans ces mar-
chandages budgétaires menés par la direction du budget, qui en appellera au
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Les finances nationales - L’établissement du budget

ministre en cas de conflit persistant. La rue de Rivoli prépare seule le budget des
recettes.

b) Son emprise lors de l’exécution du PLF


Actif lors de la préparation du budget, le ministre des Finances est omniprésent
dans son exécution où il dispose d’une gamme variée de moyens d’intervention.
Son contreseing est nécessaire pour la publication des règlements ayant une
incidence financière. Au niveau des commissions interministérielles, ses représen-
tants disposent en fait d’« un droit de veto », dans la mesure où ils font savoir
que le projet n’aura pas l’agrément de la rue de Rivoli. Les négociations sur la
réforme des statuts des fonctionnaires ou la titularisation de catégories d’agents
sont souvent bloquées faute de « l’accord des finances ». Le contrôleur financier ;
représentant du ministre des Finances auprès de chaque ministre, exerce un
contrôle de la régularité de la dépense, qui confine parfois au contrôle de l’op-
portunité. De plus, les comptables sont soumis à la direction de la comptabilité
publique ; en refusant de les nommer, le ministère des Finances peut bloquer la
mise en place d’établissements qui lui ont été imposés. Son pouvoir apparaît
dans le volume du budget des charges communes qui ne devrait recenser que les
dépenses à caractère interministériel dont la dette publique (en fait fourre-tout,
véritable « grenier à grand-mère »). Il est significatif que ce soit ce ministre qui
gère ces crédits et non celui qui est le maître d’œuvre de ces actions interministé-
rielles.

Document no 3
Attributions du ministère des Finances
Le ministère de l’Économie, des Finances et du Budget a en charge deux missions fondamentales :
Il joue un rôle directeur dans la conduite de l’économie en exerçant une triple fonction :
– définir et maintenir les conditions favorables à la croissance dans les domaines de sa compétence
propre : finances publiques et fiscalité, secteurs monétaire et financier, information et prévisions écono-
miques ;
– veiller au maintien des équilibres conjoncturels, qui relèvent du budget de l’État et des interventions
publiques, de la monnaie et des échanges internationaux, des prix et des réglementations économiques.
Par là, il s’intéresse à l’ensemble de l’activité économique ;
– veiller à la protection des intérêts des particuliers dans le domaine des activités financières et dans
certains secteurs économiques : opérations de Bourse, sécurité des transactions immobilières par la publi-
cité foncière et la définition exacte du contenu cadastral, par exemple.
Il joue un rôle directeur, de tutelle ou de conseil, dans la gestion financière des activités de l’État,
des collectivités publiques et du secteur public. Ce rôle revêt des aspects divers :
– gérer le budget et la trésorerie de l’État : pourvoir aux ressources, prévoir et exécuter les dépenses,
tenir la comptabilité après en avoir fixé les règles, gérer la trésorerie ;
– assurer la gestion financière des collectivités publiques : recouvrer les recettes et payer les dépenses,
élaborer les règles comptables, assurer le rôle de conseil dans le domaine économique et financier ;
– exercer le contrôle direct de l’État sur ses services et établissements, ainsi que sa tutelle sur le
secteur public, en veillant au respect des règles de gestion budgétaire et comptable, ainsi que des
orientations définies par le gouvernement dans les domaines économique et financier.
Les activités du ministère peuvent être groupées en cinq domaines d’actions : administration générale,
fiscalité, gestion financière, actions et informations économiques, relations commerciales et financières
avec l’étranger.
Les Notes de Bercy.

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Le cadre technique du budget

Tout ceci assure au titulaire des finances une certaine prééminence. « En fait,
la France n’est trop souvent gouvernée ni à l’hôtel Matignon, ni même à l’Élysée,
mais rue de Rivoli. Pas un ministre ne le conteste. La fonction gouvernementale
ne sera restaurée que si, pour commencer, la direction du budget est rattachée
au chef du gouvernement » (J. Fauvet, 30 juin 1970). En 1966, le ministère ne
devenait-il pas ministère de l’Économie et des Finances. En 1985, M. Joxe s’est
heurté à l’opposition de M. Bérégovoy sur le coût de la modernisation de la
police. Dans le gouvernement de J. Chirac constitué le 20 mars 1986 M. Balladur,
seul ministre d’État, faisait figure de vice-Premier ministre, de même que M. Béré-
govoy, ministre d’État, dans le gouvernement Rocard de 1988 où il a su imposer
son point de vue. N’est-il pas significatif que le premier ait été nommé Premier
ministre en mars 1993 et le second en avril 1992 ?
En un mot la prépondérance de ce ministre était souvent triple :
– politique : par sa proximité personnelle ou — et — partisane avec le Premier
ministre (Balladur-Chirac) (Jospin-« DSK »), avec le président de la République
(Bérégovoy-Mitterrand), par le nombre et le poids des ministres délégués auprès
de lui ; par son autorité personnelle (Fabius) ;
– administrative : par l’importance des directions (Budget, Impôts, Comptabi-
lité Publique, Douanes, Prévision, Trésor, Concurrence...), de l’Inspection géné-
rale des finances, des agents (187 000) répartis sur tout le territoire ;
– fonctionnelle : par les procédures lors de l’élaboration (arbitrages) du budget
et de son exécution (modification des crédits, contrôleur financier, contrôle
comptable...). Afin d’assurer le « basculement » à l’euro, le Conseil des ministres
a, le 31 janvier 1996, décidé de créer au sein du ministère de l’Économie et des
Finances une cellule dont la mission est d’informer les ministères et de coordon-
ner ce passage, mission qui sera assurée au plan local par les trésoriers-payeurs
généraux de département. Ainsi est reconnue, une fois de plus, la fonction inter-
ministérielle de ce ministère. Elle était déjà attestée par le centre de formation
professionnelle permanente qui assure la préparation aux concours des divers
ministères. Le rapport Boisson-Milleran commandé par « DSK » du 12 février
1998 l’analyse comme un « ministère de la Production » qui est un ministère
régalien au cœur de l’État (fiscalité, engagements internationaux sur la monnaie
unique), un ministère régulateur (politique économique et industrielle), un
ministère prestataire (il est au service des usagers).

2 o Une supériorité conditionnée depuis la LOLF


S’il est patent que la LOLF a eu notamment pour objectif de rééquilibrer les
pouvoirs au détriment du gouvernement, on peut aussi se demander si un autre
objectif caché ou inavoué n’était pas de rééquilibrer les pouvoirs au sein du
gouvernement au détriment du Minefi. On peut y trouver des signes d’affaiblis-
sement (a) mais on peut aussi constater déjà une stratégie de reconquête, de
renforcement (b).

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Les finances nationales - L’établissement du budget

a) Les signes d’affaiblissement


Les uns sont directement liés à la LOLF et textuels, d’autres concomitants et
factuels.
– Les exemples textuels : ils revêtent plusieurs aspects. Tantôt il d’agit d’un
dessaisissement : la LOLF a été rédigée par les parlementaires, le Minefi n’a déposé
officiellement et directement aucun amendement même si la participation de
Mme Parly chargée du Budget a été importante ; les décrets se substituent aux
arrêtés du Minefi pour les transferts, les annulations ; le Minefi a perdu son
pouvoir de déroger seul à l’obligation de dépôt des liquidités des collectivités
territoriales au Trésor, il faut désormais une disposition de la loi de finances ; la
disparition de la déclaration de conformité qu’il établissait au profit de la certifi-
cation des comptes par la Cour va dans le même sens. Tantôt il s’agit d’un
encadrement : les arrêtés de report de crédits sont pris conjointement avec le
ministre gestionnaire, les mesures d’exécution de la loi sont soumises à informa-
tion voire à consultation des commissions des finances. Tantôt il s’agit d’un
désengagement : les pouvoirs de ses agents que sont les comptables et les contrô-
leurs sont revus à la baisse tout au moins leur emprise est moindre en particulier
pour les contrôleurs qui perdent une grande part de leur pouvoir de contrôle a
priori de blocage de la dépense ; la part du Minefi dans la préparation du PLF
est moindre dans la mesure où l’élaboration est moins administrative et beau-
coup plus politique. M. J.-F. Copé n’a-t-il pas considéré que les ministres « de-
vaient devenir leur propre ministre du Budget » !
– Les exemples factuels : l’emprise du ministre des Finances connaît néanmoins
une érosion pour plusieurs raisons : la décentralisation a généré un transfert de
fiscalité (carte grise, vignette...) et un transfert de compétences dont le coût
n’est plus négocié avec lui ; la construction européenne exige de plus en plus la
consultation de la Commission de Bruxelles (baisse de TVA des restaurateurs...)
ainsi que l’application des directives (harmonisation fiscale) ; la libéralisation de
l’économie lui a enlevé le contrôle des prix (libres depuis l’ordonnance du
1er janvier 1986) et a favorisé l’institution d’autorités administratives indépen-
dantes dont les fonctions s’exercent en ses lieux et place : Conseil de la concur-
rence, Commission des opérations de Bourse... sans oublier la mondialisation ou
globalisation : l’économie est moins dirigée par le ministre et beaucoup plus par
les marchés ! Il faut y ajouter la déstabilisation depuis 1995 : ceci tranche avec
la continuité britannique où Gordon Brown est chancelier de l’Échiquier depuis
1997, luxembourgeoise où M. Junker est en fonction depuis 1989, allemande où
Hans Eichel a été aux responsabilités de 1999 à 2005 ! Cette stabilité n’est évi-
demment pas un handicap pour eux à Bruxelles ! ; les interrogations : est-il
pertinent au regard du principe de sincérité de laisser au Minefi la position de
juge et partie en lui confiant la responsabilité de chiffrer les prévisions écono-
miques, de chiffrer les dépenses et les recettes nouvelles, de dresser les comptes ?
En Belgique et aux États-Unis, il y a été mis fin.

b) Les signes d’affermissement


Tout d’abord, il est à noter que le Conseil constitutionnel a admis que la LOLF,
comme l’ordonnance de 1959, mentionne explicitement le ministre chargé des
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Le cadre technique du budget

Finances pour la préparation du projet de loi de finances (art. 38). Ceci n’allait
pas de soi dans la mesure où l’organisation gouvernementale relève du pouvoir
réglementaire et non d’une loi organique comme le Conseil l’a lui-même affirmé
dans une décision du 9 juillet 1969 : « La répartition des compétences entre les
membres du gouvernement relève du pouvoir réglementaire ». Cette fonction
est donc consacrée et garantie par la loi organique. De plus, il est évident que le
Minefi a su exploiter à son profit son professionnalisme et sa qualité d’expertise
durant la période transitoire de 2001 à 2006. La preuve la plus éclatante de
cette affirmation est illustrée par le rattachement de la direction générale de la
modernisation de l’État au Minefi alors que cette compétence est interministé-
rielle ; le Minefi a su tirer à son avantage les conséquences de ce que la réforme
budgétaire dissimule en réalité une réforme de l’État ! Par ailleurs, la réforme
du contrôle financier de 2005 et plus encore la nouvelle interprétation et applica-
tion du principe de « séparation » des ordonnateurs et des comptables peuvent
réserver des réveils douloureux face à la forme nouvelle de domination de Bercy !

.
Il serait donc erroné d’écrire « sic transit gloria mundi » !

§ 2 L’importance sporadique
mais renforcée du Premier ministre
Discutée sous l’égide de l’ordonnance de 1959 (A), le rôle du Premier ministre
est mieux assis depuis la LOLF (B).

A. Un rôle discuté sous l’ordonnance de 1959


Fidèle à la lettre de la Constitution, dont l’article 21 dispose : « Le Premier
ministre dirige l’action du gouvernement », l’ordonnance du 2 janvier 1959
affirme la suprématie du chef du gouvernement, puisque le budget est préparé
sous son autorité pour contrebalancer celle du ministre des Finances. Il inter-
vient avant celui-ci par la détermination des priorités, des grandes masses et
après lui par l’arbitrage qu’il est amené à rendre entre les ministres dépensiers.
La circulaire de M. Rocard du 27 mai 1988 adressée à tous les ministres atteste
la volonté de l’auteur de marquer sa différence. Elle insiste sur un meilleur bilan
« coût/efficacité » des services publics. De même M. Juppé a adressé à ses
ministres des « lettres de mission » pour 1995-1998.
Pour asseoir leur autorité et éviter les conflits qui les opposent à leur ministre
des Finances (Debré-Pinay en 1959-1960 ; Chirac-Fourcade en 1974-1976 ; Mau-
roy-Delors en 1981 sur l’opportunité d’une « pause » dans le changement en
septembre 1983, Rocard-Bérégovoy sur le SMIC, l’impôt de solidarité sur la
fortune en 1988, sur le déficit et, sur la contribution générale de solidarité en
1990, Juppé-Madelin sur la remise en cause des avantages acquis en 1995 (1)) les

– 1 Ces conflits naturels ne sont pas propres à la France comme l’atteste la démission en Allemagne
d’Oscar Lafontaine en mars 1999 en rivalité avec M. Schröder, chef du gouvernement allemand.

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Les finances nationales - L’établissement du budget

chefs de gouvernement ont retenu plusieurs solutions : cumul des fonctions (1°),
dissociation de la « citadelle » (2°), réunification tempérée (3°).

1 o La confiscation de la « citadelle »
Pour limiter la puissance de la « citadelle », M. Barre a cumulé de 1976 à 1978
les fonctions de chef de gouvernement et celles de ministre des Finances comme
M. Queuille en 1948, M. Faure et M. Pinay en 1952. Pour M. Barre, il s’agissait
certes de provoquer un effet psychologique en marquant la priorité absolue à la
lutte contre l’inflation, mais aussi de rappeler spectaculairement ses prérogatives.
Le décret du 1er septembre 1976 relatif aux attributions du ministre délégué est
significatif, puisque celui-ci « exerce par délégation, sous l’autorité du Premier
ministre, les pouvoirs que celui-ci détient en qualité de ministre de l’Économie
et des Finances ». N’est-ce pas avouer qu’antérieurement le ministre des Finances
a échappé ou s’est soustrait à l’autorité du chef du gouvernement ?

2 o La dissociation de la « citadelle »
En 1978, on reprend la solution expérimentée sans succès en 1936 et en 1945, à
savoir la scission du ministère en application de l’adage : il faut diviser pour
régner. On crée d’un côté le ministère de l’Économie confié jusqu’en 1981 à
M. Monory et de l’autre le ministère du Budget attribué à M. Papon. M. Barre
rappelle lors de la formation du gouvernement : « La politique économique et
financière est un aspect de la politique globale du gouvernement, à ce titre le
Premier ministre ne s’en désintéresse pas. Il faut que cela ne soit pas méconnu. »
Cette solution a été reprise en 1992 par M. Bérégovoy (ministre de l’Économie :
M. Sapin ; ministre du Budget : M. Charasse) et accentuée en mars 1993 avec
M. Alphandéry (Économie) et N. Sarkozy (Budget).

3 o La réunification de la « citadelle »
Elle s’est opérée lors de la formation du gouvernement de M. Mauroy du 22 mai
1981. M. Delors s’est vu confier le ministère de l’Économie et des Finances,
tandis que M. Fabius n’est que ministre délégué auprès du ministre de l’Écono-
mie et des Finances, chargé du Budget. La situation de ministre délégué auprès
d’un autre ministre se rapproche de celle d’un secrétaire d’État, mais elle s’en
sépare parce que le ministre délégué, ministre à part entière, participe à toutes les
délibérations gouvernementales. Cette conception de ministre délégué manifeste
surtout la volonté de constituer une équipe ministérielle restreinte illustrée par
le gouvernement Mollet de 1956 (où il n’y avait que 12 ministres avec plusieurs
secrétaires d’État). Le résultat est incontestable : « Bercy » retrouve sa puissance
et refait son unité. Ceci atteste de la solidité du bastion maintenu après
mars 1986, mai 1988, mars 1993 et juin 1997.
Si de nombreux organismes de coordination ont été placés auprès du Premier
ministre, il lui manque une grande direction générale de l’administration (celle
de la Fonction publique qui lui est rattachée n’a qu’un rôle limité) ainsi que les
instances compétentes en matière budgétaire (la direction du Budget).
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Le cadre technique du budget

En revanche, le développement de la Planification (le commissariat général est


rattaché à Matignon) peut renforcer l’autorité du Premier ministre sur le « tout
puissant » ministère de l’Économie qui devrait inscrire ses choix dans les prio-
rités du plan.

B. Un rôle renforcé depuis la LOLF


L’autorité du Premier ministre est incontestablement mieux établie depuis la
LOLF. Tout d’abord, le nombre de décisions décretales est sensiblement accru
au détriment du Minefi. Le chef du gouvernement prend les décrets d’avance
ordinaires à savoir ceux qui respectent l’équilibre budgétaire ; il signe les décrets
de virement là encore comme dans le passé mais il acquiert la compétence pour
les transferts, les annulations de crédits. Par ailleurs et surtout, la procédure
d’élaboration des PLF conduit obligatoirement à son implication plus grande sur
le plan organique : tenue de séminaires ce qui accentue le caractère plus collé-
gial ; sur le plan fonctionnel : détermination plus solennelle des priorités en
fonction des résultats, des performances... Enfin, les modalités nouvelles de la

.
régulation exigent une implication réelle.

§ 3 L’insignifiance épisodique
mais confirmée du président
de la République
Il va de soi qu’il conviendrait ici de distinguer le poids du président de la Répu-
blique en période de cohabitation et en dehors. Dans le premier cas le président
est condamné au ministère de la parole sauf en ce qui concerne les affaires
étrangères et la défense où ses interventions peuvent avoir une incidence budgé-
taire notamment à travers les lois de programmation militaire où son pouvoir
d’arbitrage peut s’exercer. En principe le choix du quinquennat de 2000 a pour
but notamment d’éviter le renouvellement d’une telle situation. C’est pourquoi
on évoquera le rôle du président en situation normale de non cohabitation. On
est alors conduit à distinguer l’importance de son pouvoir d’orientation (A) et
l’insignifiance de son pouvoir de décision (B).

A. L’importance de son pouvoir d’orientation budgétaire


On peut mesurer le poids des chefs de l’État en matière financière en examinant
la fréquence (1°), le domaine (2°) et les modalités de leurs interventions (3°).
Les périodes de cohabitation (1986-1988, 1993-1995, 1997-2002) ont conduit au
désengagement du président de la République qui a refusé de signer l’ordon-
nance sur la privatisation obligeant le gouvernement à recourir à la loi du 6 août
1986.

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Les finances nationales - L’établissement du budget

1 o La fréquence des interventions présidentielles


Indifférent aux affaires économiques (« l’intendance suivra »), le Général de
Gaulle a laissé ses premiers ministres MM. Debré et Pompidou y exercer une
réelle autorité.
Élu président de la République, M. Pompidou a intégré au domaine réservé
du chef de l’État les affaires financières, du moins les axes principaux ont-ils été
arrêtés à l’Élysée.
Sous la présidence de M. Giscard d’Estaing, les initiatives du « château » se
sont multipliées. L’ancien ministre des Finances (9 ans) ne pouvait se désintéres-
ser des problèmes budgétaires.
L’attitude de M. Mitterrand semble avoir évolué avec les hommes et les gou-
vernements : interventionniste avec M. Mauroy (1981-1984), directif avec
M. Fabius (1984-1986), permissif avec M. Rocard (1988-1991), tolérant avec
Mme Cresson (1991-1992), désengagé avec M. Bérégovoy (1992-1993). Les enga-
gements s’imposent au gouvernement, en 1981 ils constituent « dans tous les
domaines la charte de l’action gouvernementale », en 1988 M. Rocard rappelle
qu’il applique « la lettre aux Français ».
Le choix de M. Chirac a été, semble-t-il, de déterminer les orientations fonda-
mentales dans les domaines essentiels. Ainsi le 22 février 1996 a-t-il annoncé la
professionnalisation des armées et la restructuration de l’industrie d’armement
alors que les orientations budgétaires ont été définies globalement lors du dis-
cours du 26 octobre 1995. Depuis 2002 il est redevenu le « chef d’orchestre ».

2 o Le domaine des interventions présidentielles


Des interventions du Général de Gaulle, on retient, outre son exigence de mettre
en place un plan de stabilisation en 1963, surtout son refus de dévaluer le franc
le 23 novembre 1968. M. Pompidou ne s’est pas borné à décider la dévaluation
en août 1969, il est intervenu dans divers domaines. Dès son élection, il faisait
savoir qu’il avait donné des instructions pour que le budget de 1970 soit établi
dans un esprit de strictes économies. Pour réagir aux mesures américaines de
protection, M. Giscard d’Estaing indiquait en 1971 : « Je peux vous dire que
c’est le 4 août dernier que le président de la République M’a demandé de mettre
à l’étude le double marché des changes. » M. Giscard d’Estaing est intervenu
dans pratiquement tous les aspects de la politique budgétaire : compression des
dépenses, stabilisation de la pression fiscale, limitation du déficit budgétaire. À
la fin du septennat, il a accordé une attention particulière à la procédure budgé-
taire. Les députés ayant décidé de poursuivre la discussion budgétaire, alors que
la première partie de la loi de finances avait été rejetée, le président a, le
31 octobre 1979, « attiré l’attention du Premier ministre sur le déroulement de
la procédure budgétaire, au regard notamment des dispositions des lois constitu-
tionnelles ». À M. Defferre qui dénonçait l’usage excessif de l’article 49, § 3, de
la Constitution (question de confiance sur un texte), M. Giscard d’Estaing
répondait, le 22 janvier 1980, que cet article s’applique aux textes qui revêtent
« une importance essentielle », qui les « rendent indispensables à la poursuite et à
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Le cadre technique du budget

la cohérence » de l’action gouvernementale. « C’est évidemment le cas du budget.


L’État ne peut pas vivre sans budget. »
Quant à M. Mitterrand il intervenait notamment dans le cadre des rendez-
vous traditionnels notamment lors du 14 juillet et du 31 décembre. C’est l’occa-
sion d’évoquer les sujets les plus divers. Durant son second septennat il a pris
position sur la justice sociale (impôt de solidarité sur la fortune), la politique
fiscale (harmonisation des taux de TVA), les priorités nationales (éducation,
formation), la lutte contre les injustices sociales (RMI), la politique de défense...
Par ailleurs il fait connaître son point de vue de manière ponctuelle et occasion-
nelle. En décembre 1990, après les incidents de Vaulx-en-Velin, il préconisait
une solidarité plus grande entre les communes riches et les pauvres, il a reçu les
lycéens ; en 1992, il s’engageait sur l’UEM. Au cours de la seconde cohabitation
il a entendu préserver les acquis sociaux (1993-1995).
J. Chirac n’a eu de 1997 à 2002, que le « magistère de la parole » en matière
financière (dénonciation des plus-values fiscales en juillet 1999 « cagnotte »)
avant d’imposer ses choix dans la loi pour 2003. Le président avait annoncé
30 Mds de baisses d’impôts de 2002 à 2007 mais les engagements européens ne
retenaient que 15 Mds ! En janvier 2004, il a « décidé » la suppression de la taxe
professionnelle.

3 o Les modalités des interventions présidentielles


Puisque les projets de lois de finances y sont arrêtés, c’est au Conseil des ministres
qu’il préside que le chef de l’État prend position le plus souvent. Ainsi, la déclara-
tion de M. Mitterrand : « Je prends acte avec satisfaction du respect des orienta-
tions fondamentales que j’ai présentées pour une gestion économe et efficace de
nos finances publiques. Ce projet limite le déficit à 3 % du PIB et pour la seconde
année consécutive les impôts ont baissé ce qu’on n’avait pas vu depuis 15 ans »
(le 18 sept. 1985). Le 15 septembre 1999 M. Chirac se dit « préoccupé par les
prélèvements obligatoires qui atteignent un niveau record ». M. Giscard d’Es-
taing usait des lettres directives au Premier ministre. Sont également significatives,
les allocutions télévisées. Le 9 décembre 1981, M. Mitterrand s’est expliqué sur le
calendrier des réformes qu’il fallait engager « à bonne allure ». Le 15 septembre
1983 il revenait sur le thème des prélèvements obligatoires qui atteignaient
44,7 % du PIB et déclarait : « Il arrive un moment où c’est insupportable. Ce
moment je pense qu’il est arrivé » et précisait « trop d’impôt, pas d’impôt ». Les
conférences de presse sont également l’occasion de préciser les choix économiques
et sociaux (v. celle du 24 sept. 1981 sur les nationalisations), elles représentent
un moment privilégié pour définir les orientations que le gouvernement suivra.
Les messages au Parlement ne sont pas sans incidence financière : la guerre au
Koweït a entraîné des annulations de crédits le 9 mars 1991 (message de J. Chirac
du 19 mai 1995 sur la maîtrise des finances).
Les voyages présidentiels en province permettent aussi de prendre en compte
certaines revendications catégorielles : moratoire aux entreprises annoncé à
Figeac en 1982 par M. Mitterrand...
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Les finances nationales - L’établissement du budget

Les campagnes électorales présidentielles déterminent par les engagements pris


la politique ultérieure ainsi « la lettre aux Français » de 1988 s’impose aux gou-
vernements qui ne manquent pas de s’y référer en particulier « le ni-ni » (ni
privatisation, ni nationalisation). Il faut y ajouter la procédure référendaire :
20 septembre 1992 sur l’UEM.
La composition des gouvernements : il est topique que M. Chirac se soit opposé
à ce que M. Sarkozy cumule cette fonction des finances avec la présidence de
l’UMP. Il n’est pas indifférent de noter que depuis le passage de M. Balladur
(1986-1988) l’envergure des ministres nommés par lui n’a pas été la même.
J. Chirac s’est inscrit dans cette continuité des supports utilisés de 1995 à 1997
et depuis 2002.
Conclusion
Il n’est pas si facile de savoir réellement qui élabore le budget. Avant le 10 mai
1981, M. Saint-Geours estimait : « Le Parlement a totalement perdu l’initiative
budgétaire. De ce fait, le budget de l’État, monde labyrinthique, est avant tout
soumis à la décision de hauts fonctionnaires, situés pour la plupart au ministère
des Finances. Les membres du gouvernement n’y opèrent le plus souvent que des
inflexions modestes ou ont à choisir, dans un cadre strictement conventionnel et
limité, entre des solutions dont, comme l’avouait M. Chaban-Delmas lassé, après
sa chute, « on est sûr qu’elles sont également exécrables » (1972) ! Dix ans après,
M. Sapin, l’ancien ministre de l’Économie de M. Bérégovoy (1992-1993),
confirme que l’administration des Finances « n’a pas besoin de l’apparence du
pouvoir, de l’enveloppe qui s’impose à la vue des citoyens respectueux. Elle n’a
besoin que d’une adresse. Car elle est pouvoir. »

B. L’insignifiance de son pouvoir de décision budgétaire


Le président de la République est incontestablement un « nain » budgétaire ou
si l’on préfère un « manchot budgétaire ». Il n’est pas ordonnateur de dépenses
ce que traduisait à sa manière très polémique et extrême un député en 1981
quand il préconisait de couper l’eau et l’électricité à l’Élysée ! En revanche, la
LOLF lui a maintenu le pouvoir décretal pour les décrets d’avance extraordi-
naires qui peuvent rompre le solde en cas d’urgence et de nécessité impérieuse
d’intérêt national ; ces devant être délibérés en Conseil des ministres. De plus il
continue à présider les conseils des ministres où sont délibérés les projets de lois
de finances (au moins trois par an).

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Le cadre technique du budget

section 2
La procédure du budget
On s’attachera à la présentation de la procédure expérimentée (sous-section 1)
et à son évaluation (sous-section 2).

sous-section 1
La présentation de la procédure
expérimentale
L’entrée en vigueur de la LOLF a rendu nécessaire une réforme en profondeur
de la procédure budgétaire avec « l’objectif de poursuivre la modernisation de
l’État et l’assainissement de nos finances publiques » comme l’écrivait le Premier
ministre dans sa circulaire du 21 janvier 2005 relative à la préparation du PLF de
2006 dans le nouveau cadre budgétaire qui distingue quatre phases : le séminaire
gouvernemental de janvier • § 1 ; l’examen des perspectives budgétaires de
février-mars • § 2 ; l’examen des plafonds en avril-mai • § 3 ; enfin la mise au
point • § 4. La préparation d’un PLF est l’acte politique central d’un gouverne-
ment. En 2005 elle a été conçue sur les principes suivants : permettre des arbi-
trages plus globaux et plus collégiaux sur les crédits des missions et programmes
afin de favoriser l’efficacité de la dépense ; dégager le temps nécessaire à l’examen
de la performance qui est au cœur de la modernisation de l’État.

.§ 1 Le séminaire gouvernemental
de janvier
À la fin du mois de janvier le Premier ministre présente aux ministres la « straté-
gie d’ensemble en matière de finances publiques telle qu’elle résulte du pro-
gramme de stabilité ». La France était le seul pays de l’OCDE à ne pas disposer
d’un outil d’analyse stratégique de la dépense à moyen terme. Désormais une
phase de programmation pluriannuelle est intégrée dans la préparation de bud-
get. Ceci consiste à formaliser l’évolution sur trois ans des dépenses des minis-
tères : explicitation des facteurs lourds qui pèsent sur l’évolution des dépenses,
analyse des mesures nouvelles inéluctables ou prévisibles, propositions d’écono-
mies structurelles. Ces projections constituent l’ossature du PSC pour l’UE et les
données sur l’année (N +1) de la projection dessinent la première esquisse du
PLF en préparation. Ceci donne deux documents : fin décembre N-2, début N-
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Les finances nationales - L’établissement du budget

1, le programme pluriannuel d’évolution des finances ; début mars : la note de


programmation stratégique du directeur du budget. Ce séminaire gouvernemen-
tal a donc pour objet d’insérer les choix budgétaires annuels dans la stratégie
budgétaire pluriannuelle. C’est l’occasion de faire le point sur la situation des
finances de l’État et des comptes sociaux. Il permet d’identifier les mesures per-
mettant de contribuer à la réalisation des objectifs pluriannuels en matière de
redressement et de diminution de la rigidité de la dépense. À son issue, le Pre-
mier ministre adresse la lettre de cadrage fixant les orientations et les normes des

.
dépenses publiques.

§ 2 L’examen des perspectives


budgétaires de février-mars
Dès février a lieu l’examen conjoint des perspectives budgétaires, des projets
concrets de réforme et des économies qui leur sont associés. Le Minefi organise
avec chaque ministre des réunions d’économies structurelles qui permettent
d’examiner les projets de réforme des différentes politiques publiques et d’en
tirer les conséquences en termes de crédits, d’effectifs et de recrutements. Parallè-
lement, dans le cadre des stratégies ministérielles de réforme, se déroulent des
échanges pour identifier des mesures en vue de dégager des gains de productivité.
Enfin, des rencontres ont lieu entre la direction du budget et les services ministé-
riels pour instruire les demandes de crédits qui s’intègrent dans la lettre de
cadrage (réunions de budgétisation). L’ensemble des crédits exprimé au premier
euro est alors examiné avec les effectifs et les objectifs de recrutements. Ces
réunions sont aussi l’occasion de valider la nouvelle nomenclature et de

.
l’adapter.

§ 3 L’examen des plafonds


en avril-mai
À l’issue des réunions précédentes le Premier ministre organise des réunions de
restitution pour examiner avec chaque ministre les économies structurelles à
mettre en œuvre et apprécier leurs propositions budgétaires par rapport au
cadrage d’ensemble. À cette occasion l’évolution des dépenses fiscales (renoncia-
tions à recettes : abattements fiscaux, exonérations, exemptions...) afférentes à
chaque mission est prise en compte. Des lettres-plafonds clôturent ce cycle de
réunions et fixent les plafonds en crédits, à partir des différentes missions, et
en effectifs, ainsi que les principales réformes structurelles à mettre en œuvre.
Conformément à l’esprit de la LOLF ces lettres sont désormais transmises aux
commissions des finances des assemblées. En conséquence, il appartient à la
direction du budget d’arrêter conjointement avec les services la répartition par
programme des plafonds de crédits arrêtés. Ces réunions sont conclusives pour
que la répartition des crédits soit arrêtée avant la fin juin.

252
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.
Le cadre technique du budget

§ 4 La mise au point
de juin-juillet-août
Dès le début juin sont engagés les travaux relatifs à la performance, aux réunions
de répartition, et à la finalisation des documents relatifs à la performance et à la
finalisation des documents budgétaires à destination du Parlement. Après les réu-
nions entre direction du budget et services dépensiers, le Minefi organise des
conférences de gestion publique. Elles ont pour objet de finaliser la liste des objec-
tifs et les indicateurs du PLF et de fixer les cibles de résultats à atteindre l’année
suivante compte tenu des stratégies pluriannuelles arrêtées pour chaque pro-
gramme. C’est également à ce moment que l’on s’assure que les mesures de régula-
tion (2,5 % pour 2006) pourront s’appliquer aux opérateurs de l’État sans
compromettre leur situation financière. Le Premier ministre entend tenir le plus
grand compte des propositions formulées par le Parlement sur les avant-projets
annuels de performance. On retrouve là la volonté du gouvernement de faire vivre
l’esprit de consensus qui a présidé à l’élaboration de la LOLF et à la transition 2001-
2006. Il est à noter également que lors du débat d’orientation budgétaire de 2005
sur le PLF de 2006 le gouvernement a transmis au Parlement la liste préparatoire
des objectifs et des indicateurs. En réalité cette programmation a pris du retard
puisque les lettres-plafonds n’ont été communiquées que début juillet.
Conclusion : Les maîtres mots sont pluriannualité, rationalité, collégialité et
transparence.

sous-section 2
L’évaluation de la procédure
expérimentée
Dans leur rapport sur « la mise en œuvre de la LOLF » de septembre 2005
MM. Lambert et Migaud procèdent à des constatations • § 1 et formulent des
propositions • § 2.

.§ 1 Les constatations
Ils soulignent les éléments positifs (A) et négatifs (B).

A. Les éléments positifs


La démarche a conduit à abandonner le fonctionnement séquentiel de la construc-
tion budgétaire qui structurait la préparation budgétaire en un débat sur les
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Les finances nationales - L’établissement du budget

mesures nouvelles au profit d’une procédure ménageant une place substantielle à


l’examen des questions structurelles. Les principes retenus sont cohérents avec les
objectifs de la LOLF : renforcement de la dimension collégiale des choix budgé-
taires qui conduit à mieux diffuser les objectifs de la politique budgétaire au sein
du gouvernement et à améliorer la sincérité du budget ; cadrage global en amont
de la procédure ; arbitrages sur des plafonds par mission qui permettent de respon-
sabiliser les ministères ; arbitrages plus globalisés et gestionnaires bénéficiant plus
tôt dans l’année d’une visibilité sur des moyens dont ils disposeront l’année sui-
vante. Des « conférences de gestion publique » se tiennent entre le Minefi et les
autres ministres pour définir les stratégies, les objectifs, les indicateurs des pro-
grammes afin de fixer la cible de résultat à atteindre pour chaque année.

B. Les éléments négatifs


– Les faits : la direction du budget a déploré que l’agrégation des demandes minis-
térielles aient été en 2005 de 23 Mds supérieure au cadrage gouvernemental alors
qu’il n’était que de 16 en moyenne précédemment (soit un écart de plus de 40 % à
son niveau usuel !). De leur côté les services ministériels ont « déploré la persis-
tance de réflexes inquisitoires, la dureté des positions de la direction du budget sur
le volume des crédits et un manque de compréhension de sa part envers les travaux
des ministères notamment sur la justification au premier euro ». Selon un direc-
teur des affaires financières « tout se passe comme si l’ancienne procédure avait été
maintenue et que l’on avait seulement greffé un nouvelle par-dessus ». La nouvelle
procédure « satisfaisante dans ses principes a pâti en 2005 d’un contexte difficile.
– Les causes : tout d’abord, la procédure n’était pas encore parfaitement maî-
trisée, elle était « en rodage » ; ensuite, la comparaison avec les demandes des
exercices précédents a été délicate ; de plus, le calendrier a été avancé « la précipi-
tation s’est ainsi ajoutée à la confusion » d’autant que le changement de gouver-
nement a retardé l’adoption des lettres-plafonds ; par ailleurs, la reconduction
par le gouvernement de la norme de stabilité en volume des dépenses n’a pas
été accompagnée en temps utile d’indications sur la répartition des efforts entre
les missions ; enfin, les conditions de la régulation à savoir l’ajout d’un gel sup-
plémentaire à la mi-juillet n’ont pas contribué à crédibiliser la logique de
confiance qui sous-tend la réforme ; au contraire elles ont confirmé les minis-
tères dans leur impression que la réforme ne conduirait pas à leur confier la
maîtrise pleine et entière d’un budget global. « Au total, il apparaît que le “ jeu

.
de rôle ” de la procédure budgétaire, souvent dénoncé, a perduré en 2005. »

§ 2 Les propositions
La mission de MM. Lambert et Migaud considère que « l’élaboration des lois de
finances doit suivre une procédure plus collégiale permettant un changement
d’état d’esprit » et préconise quatre orientations.
– La nécessaire collégialité : elle doit s’imposer pour responsabiliser les
ministres sur l’ensemble des choix budgétaires. Le dialogue purement bilatéral
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Le cadre technique du budget

favorise une culture du « toujours plus » : plus que l’année précédente, plus
que les autres. Chaque ministre ignorant ce que ses collègues demandent est
naturellement tenté de gonfler ses propres demandes. Un processus partagé,
transparent, favorise au contraire la responsabilité et la sincérité. La mission
recommande que « les décisions structurantes sur la construction budgétaire
soient prises lors de réunions collégiales, présidées par le Premier ministre qui
tranche en dernier lieu. »
– La clarté du dialogue : les négociations budgétaires doivent être claires et
transparentes pour les parties concernées afin d’aboutir à des positions dénuées
d’ambiguïté quitte à faire ensuite l’objet d’un arbitrage au niveau du Premier
ministre. La négociation actuelle repose bien souvent sur le sentiment que l’asy-
métrie d’information et le fait de cacher certains éléments du côté de Bercy
comme des autres sont de nature à favoriser les intérêts du négociateur. Le
cadrage de janvier doit être suffisamment précis pour que chaque ministre puisse
bâtir des demandes qui tiennent compte des arbitrages transversaux ; les travaux
préparant les réunions ministérielles (qu’il s’agisse des réunions de budgétisation
d’avril ou des réunions de répartition de mai-juin) doivent déboucher sur des
positions explicites pour tous.
– La recherche de la sincérité et de la soutenabilité : telles sont les missions de
la direction du budget. Elle ne doit plus négocier « ligne à ligne » pour tenter
d’obtenir que les demandes soient révisées à la baisse grâce à une accumulation
de réductions de détail ou même tout simplement pour être capable d’analyser
à la place des responsables de programmes les priorités à financer. Pour la mis-
sion, le contrôle de sincérité exprimé par un contrôle de réalisme et non par un
procès d’intention conduit aux questions suivantes : les crédits demandés sont-
ils excessifs/insuffisants par rapport à ce qui a pu être observé les années passées
et aux projets du ministère ? Les économies attendues sont-elles évaluées de
façon sincère ? Le contrôle de soutenabilité devrait permettre des réponses à des
questions de ce type : les crédits demandés cadrent-ils avec la programmation à
moyen terme ? Les évolutions futures sont-elles prise en compte et maîtrisées
notamment sur la masse salariale ?
– La distinction attribution de crédits/performance : « La rigueur, la transpa-
rence, la précision et la sincérité doivent être dès aujourd’hui les principes direc-
teurs du processus d’attribution des crédits. En revanche, la gestion n’a jamais
été orientée vers les résultats et les instruments de mesure de la performance
connaîtront une phase de rodage puis une révision tirée des enseignements de
l’expérience. »

section 3
L’évaluation du budget
Le problème à résoudre par l’évaluation des dépenses • § 1 et des recettes • § 2
est celui de l’exactitude et de la sincérité. Le Conseil constitutionnel a le
29 décembre 1994, rappelé que les « ressources de l’État retracées dans la loi de
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Les finances nationales - L’établissement du budget

finances présentent un caractère prévisionnel et doivent tenir compte des effets


économiques et financiers de la politique que le gouvernement entend mener ».
Il a admis également que « les évaluations des dépenses résultent des choix de
gestion du gouvernement ». La non-sincérité n’est acquise qu’à deux conditions :
faible crédibilité de l’évaluation et absence ou insuffisance d’information des

.
parlementaires.

§ 1 L’évaluation des dépenses


Quelles que soient les modalités d’évaluation (A) des dépenses, celles-ci restent
délicates (B), ce qui a conduit le législateur à des aménagements (C).

A. Les modalités d’évaluation


Elles résultent désormais d’une triple conjonction : un état des lieux (1°), un
état des comptes (2°) et un état d’esprit (3°).

1 o Le nouvel état des lieux


Alors que jusqu’en 2005 l’évaluation des dépense découlait de la reconduction
de plus de 90 % des crédits, la LOLF implique une volonté de contestation de
l’existant par le biais d’une budgétisation en « base zéro ». Le rapport de la
délégation interministérielle à la réforme de l’État portant sur « le contrôle de
gestion » de juin 2002 est clair : « Le budget base zéro est établi par référence à
la période précédente et en fonction des stricts besoins de l’exercice budgétaire.
Le principe consiste à définir le budget de base correspondant au niveau minimal
d’activité, à chiffrer les autres composantes du budget en fonction d’un niveau
d’activité et de qualité attendu afin d’aider aux choix selon des priorités explici-
tées. La méthode repose sur une hiérarchisation des objectifs... La mise en œuvre
de la LOLF pourrait passer par une analyse détaillée du coût des actions compo-
sant les programmes qui nécessiteront de se référer aux facteurs explicatifs de la
dépense... L’évaluation des conséquences d’une non-réalisation d’activités ou
d’un niveau d’effort et en particulier la mesure des économies réelles susceptibles
d’être obtenues doit être réalisée : la non budgétisation d’une activité déjà réalisée
par le service induira-t-elle une économie réelle pour la collectivité ? ou bien les
coûts seront-ils transférés à un autre service ? ou encore faudra-t-il s’attendre à
des surcoûts induits à terme par la suppression d’activités ? » La LOLF doit
conduire à un exercice annuel de remise en cause des dépense de l’administra-
tion et des activités des services.

2 o Le nouvel état des comptes


La LOLF conduit à un changement cardinal dans l’évaluation des dépenses à
travers un fondement : la budgétisation au premier euro (a) et des modèles
explicatifs de dépenses (b).

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Le cadre technique du budget

a) L’évaluation au premier euro


Les principes : les articles 51, 54 et 27 de la LOLF modifient totalement la
démarche sur quatre points :
– Les justifications présentées dans le document budgétaire sont nettement
distinctes des autorisations limitatives de dépenses. L’autorisation budgétaire
donnée au regard de larges périmètres de programmes est combinée avec une
exigence d’explications a priori et de compte rendus à un niveau plus détaillé.
– Les crédits ne sont plus justifiés que par deux volets : les services votés et
les mesures nouvelles.
– La justification des crédits est reliée à la présentation du contenu des
actions.
– La justification des crédits est appuyée sur la comptabilité du coût des
actions des programmes.
Leur portée : La justification au premier euro (JPE) requiert l’identification
par le gestionnaire des grands déterminants physiques de sa dépense. Ensuite, la
variation en plus ou en moins de ces déterminants éclaire la demande budgétaire.
Lors de la préparation du PLF de 2006 des incompréhensions sont nées sur le
sens de la justification au premier euro. La mission Lambert-Migaud a tenu à
rappeler que cette technique n’a pas vocation à justifier les demandes budgétaires
des ministères mais à expliciter les déterminants des crédits inscrits par le gou-
vernement dans le PLF. Elle ajoute : aucun des pays de l’OCDE qui a mis en
place une réforme comparable n’a choisi d’avoir recours à une budgétisation
uniquement fondée sur la performance attendue qui déterminerait le niveau des
crédits consacrés à une politique à partir du niveau de résultat souhaité, à partir
du coût supposé des résultats.

b) Les modèles explicatifs de dépenses


La pratique a distingué un modèle principal et un modèle secondaire.
– Le modèle principal : la logique de construction par programme incite à
pousser aussi loin que possible la justification de la dépense par référence aux
produits des différentes actions des programmes. L’équation de base pour expli-
quer le montant de la dotation budgétaire s’écrit : volume de produits x prix
de revient unitaire. Les explications portent à la fois sur le volume et le prix de
revient unitaire. Ainsi pour justifier la dotation d’un service chargé d’une action
d’accompagnement au retour à l’emploi de chômeurs ayant un profil défini, on
se fonde d’une part sur le volume de prestations d’accompagnement effectué et
d’autre part sur le prix de revient unitaire de prise en charge. Cette approche
« idéale » se heurte à présent à trois difficultés. D’abord, les « produits » de l’acti-
vité administrative ne sont pas toujours aisés à définir et encore moins à quanti-
fier. Ensuite, les coûts ne comportent pas que des éléments variables reliés au
volume d’activité. Ils intègrent obligatoirement une part de frais fixes (fonctions
support, implantations...) qui sont reliés au volume d’activité de façon non pro-
portionnelle. On doit alors se référer à ces facteurs pour expliquer la dépense.
Ceci contraint à raisonner par nature de charge. Enfin, la justification de la
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Les finances nationales - L’établissement du budget

dépense par les prix de revient unitaires n’a pleine valeur que si elle peut s’ap-
puyer sur une base de référence historique et comparative. La construction de
la base historique exige du temps. La construction de la base comparative est
impossible s’il y a monopole, si ces prestations n’ont pas d’équivalent pour l’éco-
nomie concurrentielle. Il reste alors à oser des rapprochements avec les réponses
étrangères.
– Le modèle secondaire : ce modèle par les charges est traditionnel, il est utilisé
lorsque la justification de la dépense par les produits est trop aléatoire, trop peu
significative. Ici l’équation s’écrit : volume de ressources nécessaires x coût uni-
taire des ressources. Les explications portent sur le volume (explication des
besoins) et sur le coût des ressources. Pour expliquer la dotation d’un pro-
gramme en crédits de personnel, on prend les déterminants de ses effectifs
d’agents d’une part et d’autre part les déterminants des coûts unitaires (évolution
de la structure d’emplois, du glissement vieillesse-technicité, du point de rému-
nération de la fonction publique...). Pour une dotation de fonctionnement on
retient les paramètres physiques (agents en service, nombre de mètres carrés...)
et financiers (charges d’entretien, coût des locations, dépenses logistiques...).

3 o Le nouvel état d’esprit


La réforme de la comptabilité de l’État, la mise en œuvre d’un contrôle de
gestion permettent aux gestionnaires de disposer d’estimations fiables et précises
des différents coûts. Le nouvel état d’esprit se traduit donc par la justification
au premier euro. Ainsi les projets annuels de performance (PAP) et les rapports
annuels de performance (RAP) doivent contenir des référentiels établis pour
l’analyse des coûts. Ceci va requérir de la part des ministères un travail de recen-
sement et d’analyse pour choisir le bon niveau de justification (programme/ac-
tion/sous action/groupe d’actions) et la bonne unité (pertinence en termes
d’explicitation de la dépense et de levier d’action pour le responsable du pro-
gramme). Il reste que le statut et la portée de la justification au premier euro ne
sont encore acquis : MM. Lambert et Migaud préconisent de distinguer catégori-
quement l’attribution des crédits de la performance.

B. Les difficultés d’évaluation


Les erreurs d’évaluation sont souvent involontaires (1o), mais parfois volontaires (2o).

1 o Les erreurs involontaires


Elles se traduisent plus par des sous-estimations que par des surestimations.
Les surestimations : si rares qu’elles soient, elles manifestent les difficultés de
certains services à prévoir correctement le volume de leurs activités et le coût de
leurs opérations... ainsi qu’à exercer leurs fonctions d’expertise, d’évaluation, de
gestion des crédits. Ainsi le ministère de l’Environnement n’a-t-il consommé
que 47 % de ses crédits en 2000 !
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Le cadre technique du budget

Les sous-estimations : le dépassement du devis initial de la construction du


porte-avions « Charles De Gaulle » a attiré l’attention du grand public sur les
erreurs d’évaluation dont certaines sont commises sans faute, d’autres par faute
ou négligence.
La lecture du rapport annuel de la Cour des comptes fournit de nombreux
exemples. S’agissant du transfert du ministère de l’Économie de la rue de Rivoli
à Bercy, elle note que « la brièveté des délais assignés aux études comme aux
travaux et les modifications de programmes, dues certainement aux événements
politiques (alternance), ont été à l’origine de la plupart des difficultés et des
surcoûts..., l’insuffisante préparation du projet, la sous-estimation de sa
complexité, les hésitations du maître d’ouvrage ont entravé la bonne exécution.
Les retards accumulés allaient rendre nécessaires de coûteuses « opérations
tiroirs ». S’agissant de la tête « Défense, Grande Arche », la Cour relève qu’après
trois années d’étude les activités publiques n’ont pu être définies et que la
conduite du projet et son financement en ont été bouleversés : « L’État a sup-
porté un coût élevé pour la partie de l’Arche dont il est propriétaire tandis que
l’ensemble immobilier est principalement entre les mains d’investisseurs » La
rénovation du théâtre de Strasbourg a coûté 20,31 M€ au lieu de 8,38 !

2 o Les erreurs volontaires


Les surestimations : Le procédé est étonnant, mais il se rencontre dans des
situations particulières. Lorsque la dépense envisagée bénéficie d’une réelle
popularité, que sa nécessité est largement admise, un ministre peut être enclin à
prévoir une surdotation afin de virer les excédents éventuels à un autre chapitre
moins bien pourvu.
Les sous-estimations :
– Les illustrations sont nombreuses et affectent non seulement les ouvrages
publics, mais aussi les dotations initiales. En 1981 M. Fabius considérait que le
déficit prévisionnel de 4,5 Mds€ était sous-estimé à hauteur de 43 %. Depuis
lors, les mêmes pratiques se perpétuent. Le sommet a été atteint avec le budget
1993 que le Sénat a refusé d’examiner en adoptant la question préalable. Il a
jugé que ce budget irréaliste masquait en partie la tendance réelle de l’évolution
de la dépense publique « en escamotant par des procédés divers plus de 3 Mds€
dans le budget général ». De même le gouvernement avait-il péché par omission
dans le budget de 1992 : non-prise en compte de l’accord salarial dans la fonction
publique de novembre 1991 (7 Mds€ sur 1992 et 1993), absence du coût plan
emploi (2 Mds€), sous-estimation quasi constante de la dette. En 2001 le rappor-
teur du Sénat intitulait son rapport sur le PLF de 2002 « La grande illusion ».
– Les causes sont évidentes : certaines s’expliquent par des considérations exté-
rieures : « Tout se passe comme si la France avait deux budgets l’un à usage
externe destiné à rassurer nos créanciers et conforter la crédibilité de notre mon-
naie ; l’autre à usage interne ». À cette préoccupation se rattache la sous-estima-
tion systématique de la charge de la dette publique fondée sur une hypothèse
optimiste de la baisse des taux d’intérêt. D’autres sont politiques : volonté de
« camoufler » l’évolution du chômage en minimisant son coût. D’autres sont
financières : souci de limiter l’importance du déficit. D’autres sont pédagogiques :
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Les finances nationales - L’établissement du budget

aligner les augmentations de crédits sur le taux d’inflation recherché pour les
traitements de la fonction publique par exemple. D’autres enfin sont électorales :
minorer les charges du budget de l’année électorale et les rejeter sur l’année
post-électorale. Ainsi le budget de 1989 enregistre-t-il les conséquences de la loi
du 16 juillet 1987 sur l’indemnisation des rapatriés... Il est vrai que l’alternance
en 1981, 1986, 1988, 1993, 1997 conduit inéluctablement le nouveau gouverne-
ment à discerner les sous-évaluations de son prédécesseur.
– Les conséquences sont néfastes : moralement (défaut de sincérité), technique-
ment (prévision absente ou insuffisante), financièrement (coût supporté par les
contribuables), politiquement (« de telles pratiques faussent en partie la physio-
nomie du budget tel qu’il est présenté au Parlement », Cour des comptes).

C. La portée des évaluations


Elles sont remises en cause par des majorations (1o) et des annulations (2o).

1 o Les majorations de crédits


Elles sont rendues possibles par l’atténuation (a) et la suppression (b) du carac-
tère limitatif des crédits, confirmée en 2001 (art. 9, LO).

a) L’atténuation du caractère limitatif des crédits


L’article 9 est clair « les crédits sont limitatifs ». Sans cela les votes du Parlement
seraient privés de toute portée c’est pourquoi la LOLF encadre mieux cette affir-
mation. Une dépense ne peut être engagée que dans la limite du montant des
crédits ouverts. Si une erreur d’évaluation a été commise par les services ils
doivent en supporter les conséquences. De plus la LOLF étend cette limitativité
aux plafonds des autorisations d’emplois. Seules les lois de finances ont le pou-
voir de déterminer un régime général des engagements par anticipation. Le nou-
veau contrôle financier (voir infra) et le mécanisme des autorisations
d’engagement devraient permettre de rendre cette limitativité plus effective que
dans le passé.

b) La suppression du caractère limitatif des crédits


Une suppression : les crédits provisionnels disparaissent en raison de la difficile
distinction entre ceux qui couvrent des dépenses quasi obligatoires et les crédits
évaluatifs qui couvrent des dépenses obligatoires, en raison de la globalisation
des crédits de programmes en grande partie fongibles, et en raison de la création
d’une dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (art. 11).
Une restriction : les crédits évaluatifs ont un régime plus encadré par une dispari-
tion d’une partie d’entre eux (frais de justice et réparations civiles), par une limita-
tion des crédits relatifs aux charges de la dette de l’État, remboursements,
restitutions et dégrèvements, à la mise en jeu des garanties accordées par l’État
(art. 10), aux comptes de concours financiers au profit d’États étrangers et banques
centrales liées à la France (art. 24), par une information des commissions des
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Le cadre technique du budget

finances, des motifs du dépassement et des perspectives d’exécution jusqu’à la fin


de l’année, par une obligation pour tout dépassement de faire l’objet de proposi-
tions d’ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi, par une inscription
dans des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs, par une
interdiction de « gager » les mouvements de crédits par virements, transferts,
décrets d’avance par des annulations de crédits évaluatifs (art. 10).

2 o Les annulations de crédits


•→ La problématique perpétuelle
L’autorisation parlementaire en matière de dépenses ne constitue pas une obliga-
tion de dépenser. Elle est partie intégrante d’un équilibre défini par la loi de
finances. Les éléments de cet équilibre peuvent être remis en cause après le
vote en raison de circonstances extérieures imprévues. La non-altération de cet
équilibre initial nécessite un arbitrage politique entre le niveau souhaité de
dépenses et le niveau envisageable d’un prélèvement supplémentaire. Qui doit
l’effectuer : le Parlement ou le gouvernement ? Dans son avis du 21 décembre
2000, le Conseil d’État a considéré que les actes réglementaires portant annula-
tion ou suspension des crédits ouverts relèvent de la compétence du pouvoir
réglementaire pour assurer l’exécution des lois de finances.

•→ La solution traditionnelle
Pour assurer la « régulation budgétaire », l’ordonnance disposait simplement que
tout crédit qui devenait sans objet pouvait être annulé par arrêté ministériel.
La pratique s’est souvent avérée abusive parce que l’annulation permettait un
changement de politique et/ou un gel des crédits dès janvier en dehors du Parle-
ment. Ces annulations ont atteint 1,15 % en 1998, 1,73 % en 1999 et 1,2 % en
2000 par rapport aux crédits ouverts.

•→ La solution nouvelle
Dès 2002, l’article 14 de la LO est entré en vigueur et encadre l’exercice de cette
prérogative qui devient gouvernementale et non plus ministérielle. Les annula-
tions sont soumises à des conditions de fond (prévenir une détérioration de
l’équilibre budgétaire, ou annuler un crédit sans objet, montant plafonné à 1,5 %
des crédits ouverts, indisponibilité des crédits annulables dès le dépôt du PLF
rectificative) et à des conditions de forme (information des commissions parle-
mentaires intéressées, décret sur le rapport du ministre des Finances, publication
au Journal officiel). De plus la LOLF du 12 juillet 2005 prévoit qu’est joint au
PLF « une présentation des mesures envisagées pour assurer en exécution le
respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement
indiquant en particulier pour les programmes dotés de crédits limitatifs le taux
de mise en réserve prévu pour les crédits ouverts sur le titre des dépense de
personne et celui prévu pour les crédits ouverts sur les autres titres ». Il est donc
loisible au gouvernement de prévoir la mise en réserve d’une faible fraction des
crédits pour prévenir une détérioration éventuelle de l’équilibre budgétaire (CC
27 déc. 2002 ; 29 déc. 2003). Ainsi est concilié le pouvoir de régulation du
gouvernement et le droit à l’information du Parlement (voir infra).

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Les finances nationales - L’établissement du budget

§ 2 L’évaluation des recettes


Quel que soit le mode d’évaluation (A) des recettes, celui-ci soulève des difficul-
tés (B).

A. Les modes d’évaluation


1 o La règle de la pénultième année
Le principe est simple : on prend en considération le dernier budget connu et
exécuté qui est celui de la pénultième année (avant-dernière). Pour fixer les
recettes du budget de 2002, on aurait pris le budget de 2000. Ce système, né
sous la Restauration, a subsisté jusqu’en 1938, car il avait des avantages évidents :
son caractère automatique déchargeait le ministre des Finances ; en période de
stabilité économique, il s’avérait assez précis. En revanche, son mécanisme rigide
s’est révélé incompatible avec la réalité économique contemporaine qui connaît
des cycles d’expansion et de dépression. Dès lors, cette méthode conduisait à
une imprécision assez grande, découvrant tantôt des déficits, tantôt des excédents.
Ces évaluations réalisées à partir d’une année de croissance, loin d’engendrer un
excédent, faisaient apparaître un déficit en cas de récession : les transactions étant
réduites, le rendement de l’impôt indirect et même de l’impôt direct diminuait
(phénomène accentué par la progressivité). Les tantièmes de majoration (correc-
tions forfaitaires à partir de la moyenne des plus-values pendant cinq ans) aux-
quels Léon Say a recouru en 1882 étaient voués à l’échec en raison de la
discontinuité économique (absence de croissance linéaire). Ce système est aban-
donné, mais pour certaines recettes non liées à l’évolution économique on conti-
nue à procéder de la même façon : le dernier produit connu est reconduit pour
l’année suivante. Il s’agit des impôts fixés en euros : droit de timbre sur les
passeports, les droits sur les alcools.

2 o L’évaluation directe
L’évaluation directe présente le double avantage de la souplesse (réexamen total
chaque année) et de la précision (exacte à 2 ou 3 % près). Elle s’appuie sur une
meilleure connaissance du milieu économique. Les services du ministère des
Finances appliquent la législation fiscale aux agrégats tirés de la comptabilité éco-
nomique nationale. Cette opération s’effectue en deux étapes. En février, le
ministre des Finances calcule le montant global des impôts en appliquant les
taux de pression fiscale retenus au produit national escompté. À partir de juin
on s’assure du montant effectif de chaque impôt à partir de l’évolution de la
législation fiscale. En fonction des préoccupations on recourt à des techniques
fiables (déclarations des revenus enregistrées sur ordinateur auxquelles on
intègre une évolution des prix, des revenus, du barème...) ou/et à des techniques
maniables (calcul d’élasticité pour l’impôt sur le revenu : toute augmentation
de 1 % se traduit par une augmentation du produit de 2 % ; « taux apparent
d’imposition » pour la TVA : il s’agit d’un taux fictif moyen — 20 % — qui
permet de connaître le produit de l’impôt avec telle augmentation du PIB. La
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Le cadre technique du budget

législation fiscale n’est pas intangible. À cet égard, on peut distinguer les modifi-
cations ordinaires qui sont des ajustements quasi annuels (relèvement uniforme
ou modulé selon les tranches du barème de l’impôt sur le revenu). On ne veut
pas frapper les revenus nominaux, c’est-à-dire résultant de la dépréciation moné-
taire, mais enregistrer — au moins partiellement — dans l’IR l’évolution des
prix. Autre révision fréquente : les droits sur l’alcool augmentés presque chaque
année. À côté de ces aménagements, le gouvernement propose des corrections
plus fondamentales. Ces amendements sont appliqués aux flux économiques que
l’on escompte pour l’année à venir.

B. Les difficultés d’évaluation


Après avoir fait les constatations (1o) on recherchera des explications (2o).

1 o Les constatations
Au plan quantitatif : de 1979 à 1991, il y a huit sous-estimations allant de
46 M€ en 1979 à 5,35 Mds€ en 1987 et 7 en 1988. En revanche, on relève cinq
surévaluations s’étalant de 91 M€ en 1981 et 1990 à 11 Mds€ en 1991. Le cas de
la « cagnotte » est révélateur d’une sous-évaluation des recettes pour 1999
et 2000 de l’ordre de 8 Mds€. Or on considère que 1 % est un taux « normal »
d’erreur.
Au plan qualitatif : en milieu d’année est élaborée une évaluation révisée des
ressources de l’année en cours. Pour les recettes fiscales elle est inscrite sans
changement dans le collectif de fin d’année et sert à établir la prévision pour
l’année suivante par application d’un taux de progression propre à chaque impôt
en fonction des hypothèses économiques. En conséquence, une erreur de prévi-
sion dans le collectif se répercute directement sur les recettes de l’année suivante.
C’est ce qui s’est produit pour la LFR de 1999 et la LFI de 2000.

2 o Les explications
L’évolution législative : l’évolution de l’assiette ou du taux d’un impôt important
en cours d’exercice affecte naturellement le produit. Ceci se produit à partir des
lois rectificatives qui toutefois entendent peser sur la conjoncture.
L’évolution économique : en phase de croissance les ressources sont sous-
estimées alors qu’elles sont surévaluées en période de ralentissement. Ceci s’ex-
plique en raison de la difficulté à prévoir les retournements de conjoncture et
de l’effet d’amplification de la TVA et de l’impôt sur les sociétés. On a pu
observer que les recettes fiscales surréagissent aux fluctuations de la croissance
en période de ralentissement.
Pour 1993, le projet de loi reposait sur une croissance du PIB de 2,6 % pour
un déficit de 25 Mds€, le résultat révèle une récession de 1 % avec un déficit de
48 Mds€. En revanche, en 1999 le gouvernement a bénéficié d’une plus-value
fiscale avec un taux de croissance économique plus satisfaisant que prévu.

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Les finances nationales - L’établissement du budget

section 4
La présentation du budget
La présentation varie avec la nature de la loi de finances : la loi de finances de
l’année (sous-section 1), la loi de finances rectificative (sous– section II), la loi
de règlement (sous-section 3).

sous-section 1
La loi de finances initiale

La LOLF amène à distinguer, comme l’ordonnance de 1959, le texte • § 1 et les

.
annexes • § 2.

§ 1 Le texte
On assurera sa présentation matérielle (A) et formelle (B).

A. La présentation matérielle
L’article 34 de la LOLF distingue explicitement les quatre types de contenu :
obligatoire (1°), exclusif (2), partagé (3°), interdit (4°).

1 o Le contenu obligatoire
Ce sont les dispositions qui doivent nécessairement figurer dans la loi de finances
de l’année. Il s’agit pour la première partie de l’autorisation de percevoir les
impôts et ressources de l’État ; de l’évaluation de chaque recette ; de la fixation
des plafonds de dépenses et des autorisations d’emprunts ; de l’évaluation des
ressources et charges de trésorerie ; des modalités d’utilisation des éventuels sur-
plus par rapport aux évaluations de la loi de finances de l’année ; du produit des
impositions de toute nature de l’État (LOLF du 12 juillet 2005). La seconde
partie contient le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paie-
ment du budget général, des budgets annexes, des comptes spéciaux.

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Le cadre technique du budget

2 o Le contenu exclusif
Il est constitué des dispositions qui ne peuvent figurer que dans la loi de finances
de l’année ou rectificative. Il s’agit pour la première partie de l’autorisation de
percevoir les impôts et ressources, de l’affectation d’une ressource de l’État à
une autre personne morale, de la ratification des décrets établissant des rémuné-
rations pour services rendus, de l’affectation de recettes dans le budget général,
de l’évaluation de chaque recette, des plafonds de dépenses et autorisations d’em-
plois, des données de l’équilibre budgétaire, de l’autorisation des emprunts et
trésorerie, de l’évaluation des ressources et charges de trésorerie, de la dérogation
à l’obligation de libeller les emprunts en euros, de la dérogation à l’obligation
de dépôt auprès de l’État des disponibilités des collectivités territoriales, du pla-
fond de variation nette de la dette négociable. Quant à la seconde partie, elle
comprend la fixation du montant des autorisations d’engagement et des crédits
de paiement, la fixation des plafonds des autorisations d’emplois du budget
général, des budgets annexes, des comptes spéciaux ; la majoration du plafond
de reports ; l’autorisation de l’octroi de garanties ; l’autorisation des prises en
charge des dettes de tiers et la fixation de leur régime.

3 o Le contenu partagé
Il est composé de dispositions qui peuvent être inscrites dans une loi de finances
ou une loi ordinaire (fiscale) : il s’agit pour la première partie des dispositions
relatives aux ressources de l’État qui affectent l’équilibre budgétaire et pour la
seconde partie des dispositions relatives à l’assiette, au taux, et au recouvrement
des impositions de toute nature ; de dispositions affectant les charges budgétai-
res ; des modalités de répartition des concours de l’État aux collectivités territo-
riales ; de l’approbation des conventions financières ; de l’information et du
contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ; des dispositions
relatives à la comptabilité de l’État et au régime de responsabilité pécuniaire des
agents des services publics.

4 o Le contenu interdit
Toutes les autres dispositions ne peuvent y figurer. Elles seraient des dispositions
cavalières i.e. non prévues par la LOLF ; elles seraient immédiatement et automa-
tiquement censurées par le Conseil constitutionnel. Certains cavaliers budgé-
taires (riders) sont restés célèbres : tel l’article 65 de la loi du 22 avril 1905
portant loi de finances rectificative pour 1905 qui a établi le droit du fonction-
naire sanctionnable à la communication de son dossier ou l’article 134 de la loi
de finances du 29 avril 1926 qui a institué le Conseil national économique,
prédécesseur de l’actuel conseil économique et social ; ou encore l’article 2 » de
la loi de finances du 24 décembre 1934 qui a officialisé la présidence du conseil
non prévue par les lois constitutionnelles de 1875 puisqu’elles n’avaient pas
institué de gouvernement à côté du président de la République ou enfin la loi
de finances du 31 mars 1931 qui a posé que « la liberté de l’enseignement consti-
tue l’un des principes fondamentaux de la République ». L’avantage était double :
adoption plus rapide et plus facile.

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Finances publiques — Rappel p. 266 — Z12024$$$3 16-08-06 17:30:35

Les finances nationales - L’établissement du budget

B. La présentation formelle
Le formalisme impliqué par l’article 34 est strict et s’impose au gouvernement
comme au Parlement mais chaque alinéa ne se traduit pas nécessairement par
un article spécifique. Le budget de l’État fait l’objet d’une loi unique mais bipar-
tite. Le projet s’ouvre avec un exposé général des motifs (1°) puis se poursuit
avec la première (2°), la seconde (3°) partie et les états législatifs annexés (4°).

1 o L’exposé général des motifs


Si les « tableaux relatifs à l’évaluation des recettes du budget général » n’appellent
pas de commentaire particulier, il n’en va pas de même des « orientations géné-
rales et équilibre budgétaire pour N... ». En effet, le gouvernement y insère l’ana-
lyse des changements de la présentation budgétaire du projet de loi de finances
prévue à l’article 51-2° de la LOLF : en 2006 il s’agissait notamment d’enregistrer
le suivi des dépenses de pensions sur un compte d’affectation spéciale qui a
conduit à une modification importante des inscriptions budgétaires.

Document no 4
Structure du nouveau budget
LE PROJET DE LOI DE FINANCES 2006

I. Impôts et ressources autorisés


– autorisation de perception des impôts et produits,
– mesures fiscales,
Titre Ier : – mesures diverses
Dispositions relatives
aux ressources II. Ressources affectées
– dispositions relatives aux collectivités locales,
– mise en œuvre de la LOLF,
– dispositions diverses

Art. 51, équilibre général (budget, trésorerie,


Titre II : plafond d’autorisation d’emplois) :
Dispositions relatives I. Les plafonds de dépenses budgétaires et le déficit,
à l’équilibre des ressources II. Le tableau de financement, les emprunts,
et des charges III. Le plafond autorisé des emplois,
IV. Le cas des éventuels surplus

I. Crédits des missions

Titre Ier : II. Autorisations d’emplois


Autorisations budgétaires
pour 2006 III. Autorisations de découvert

IV. Dispositions diverses

A. Mesures fiscales et budgétaires non rattachées


Titre II :
Dispositions permanentes
B. Autres mesures

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Le cadre technique du budget

2 o La première partie
Elle est essentielle car elle comporte les recettes mais surtout elle définit les
conditions d’équilibre. Elle s’intitule « Conditions générales de l’équilibre finan-
cier » et comporte deux titres. Le premier a trait aux « dispositions relatives
aux ressources » avec les « impôts et ressources autorisées » et les « ressources
affectées ». Quant au second titre, il porte sur les « dispositions relatives à l’équi-
libre des ressources et des charges ». On mettra en relief l’importance nouvelle
de cet article d’équilibre. Il conserve son importance juridique avec la priorité
du vote des recettes sur les dépense mais il acquiert une portée plus économique
puisqu’il reprend les éléments essentiels qui caractérisent le projet de loi de
finances tant du point de vue budgétaire que financier. Il revêt une dimension
physique avec le plafond autorisé des emplois rémunérés par l’État évalué en
termes d’équivalents temps plein travaillé (ETPT). Concrètement cet article
détermine l’équilibre général du budget en évaluant les recettes et en fixant un
plafond des dépenses autorisées pour en déduire le solde budgétaire dans le
cadre d’un tableau d’équilibre ; il comporte un tableau de financement et un
plafond pour la variation nette en fin d’année de la dette négociable de plus
d’un an. Il n’y a qu’un article qui énonce désormais les autorisations relatives
aux emprunts et à la trésorerie de l’État prévues à l’article 26 de la LOLF. Enfin,
il précise les modalités d’utilisation des éventuels surplus de recettes par rapport
aux évaluations à savoir pour 2006 : par principe réduire le déficit budgétaire et
par dérogation utiliser les surplus de recettes fiscales sur les produits pétroliers
pour financer les dépenses budgétaires ou fiscales.

3 o La seconde partie
Elle n’est pas consacrée exclusivement aux dépense car elle peut comporter cer-
taines recettes. Sa principale raison d’être est de répartir les crédits entre les
différentes missions mais elle comprend également les dispositions qui n’affec-
tent pas l’équilibre. Intitulée « Moyens des politiques publiques et dispositions
spéciales » elle est divisée en deux titres : « autorisations budgétaires pour N... »
et « dispositions permanentes ».

4 o Les états législatifs annexés


La loi de finances comporte aussi quatre états législatifs : l’état A (voies et
moyens) ; l’état B (répartition des crédits) ; l’état C (plafonds des autorisations
d’emplois) ; l’état D (répartition des autorisations de découvert). Ce sont des
tableaux qui détaillent le contenu d’articles de la loi.

.§ 2 Les annexes
Une des caractéristiques de la LOLF est d’avoir sensiblement accru — à l’ex-
cès ? — les informations d’accompagnement du PLF. Ceci est évidemment la
contrepartie de l’atténuation du principe de spécialité. On continue à distinguer
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Les finances nationales - L’établissement du budget

les annexes explicatives (les bleus) (A), les annexes générales (les jaunes) (B), les
annexes spéciales (C), et les annexes indirectes (D).

A. Les annexes explicatives


On rappellera leur date de dépôt (1°) et leur teneur (2°).

1 o La date de dépôt
– La présentation de la règle : ces annexes sont déposées comme le projet lui-
même le premier mardi d’octobre au plus tard sur le bureau de l’Assemblée
nationale. Il est à noter qu’elles sont imprimées sous la responsabilité du gouver-
nement qui en assure la distribution.
– L’atténuation de la règle : le Conseil constitutionnel a dès sa décision du
25 juillet 2001 admis qu’un certain retard était tolérable. Le gouvernement peut
les déposer après la date prévue. Le Conseil appréciera les conséquences de ce
retard : « Tant au regard des exigences de la continuité de la vie nationale que
de l’impératif de sincérité qui s’attache à l’examen de la loi de finances pendant
toute la durée de celui-ci ». En pratique, c’est la date de dépôt et de distribution
la plus tardive qui fera courir le point de départ des délais. En effet, tous les
documents ne peuvent être imprimés simultanément, leur dépôt peut s’échelon-
ner. Le Conseil a admis qu’un retard de 4 jours en 1982 n’avait pas privé le
Parlement de l’information à laquelle il a droit.

2 o Le contenu des annexes


Elles comprennent les annexes de l’article 50 (a) et celles de l’article 51 (b).

a) Le rapport économique, social et financier


Ce rapport prévu à l’article 50 comprend deux tomes. Le premier consacré aux
« perspectives économiques de N et N +1 (2005-2006 pour le premier format
LOLF) et évolution des finances publiques » présentait pour le PLF de 2006
l’impact des évolutions du marché du pétrole sur l’économie française, les écarts
de dynamisme économique et de niveau de vie entre les États-Unis, la zone euro
et la France, la stratégie du gouvernement pour l’emploi. Le second était
consacré à des annexes statistiques relatives à la production et à la formation du
revenu, à la structure de la demande, à la situation des ménages, des entreprises,
de la population et de l’emploi, à des comparaisons internationales, au
commerce extérieur et à la balance des paiements, aux marchés financiers, à la
protection sociale.

b) Les autres annexes explicatives


L’article 51 en fixe une liste limitative qui ne pourrait être modifiée que par une
loi organique.
– L’évaluation des impositions affectées : il s’agit d’une annexe (art. 51-1°)
comportant la liste et l’évaluation par bénéficiaire (collectivités territoriales, éta-
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Le cadre technique du budget

blissements publics, organismes de droit privé) ou catégories de bénéficiaires des


impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État.
– L’analyse des prévisions de recettes budgétaires et des dépenses fiscales : cette
annexe (art. 51-4°) correspond à l’ancien fascicule « Évaluation des voies et
moyens » et donne des précisions sur les principales recettes en relief (encaissées)
et en creux (non encaissées : les dépenses fiscales). On y trouve aussi l’analyse
des prévisions de chaque prélèvement sur les recettes de l’État : technique qui
contrevient au principe de l’universalité (art. 6).
– Les annexes relatives aux dépenses : elles comportent deux aspects (art. 51-
5°) : le développement des crédits et les projets annuels de performance. Le
premier (le développement des crédits) a valeur législative. Il décline les crédits
« par programme ou par dotation », il les présente par titre et estime le montant
des crédits susceptibles d’être ouverts par voie de fonds de concours. Le second
(les projets annuels de performance) n’a pas de valeur législative et exprime les
performances obtenues les années passées et attendues dans les années à venir
du fait de la réalisation de chacun des programmes. Chaque PAP précise notam-
ment la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis,
l’évaluation des dépenses fiscales, la justification de l’évolution des crédits,
l’échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d’engagement, la
répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l’État et la justification des
variations par catégorie, corps, métier, type de contrat.

B. Les annexes générales


On rappellera leur date de dépôt (1°) et leur teneur (2°).

1 o La date de dépôt
Compte tenu des abus, y compris récents, la LOLF a prévu un délai contraire-
ment au mutisme de l’ordonnance de 1959. Chaque annexe générale est déposée
sur le bureau des assemblées au moins 5 jours avant l’examen par l’Assemblée
nationale en première lecture des recettes ou des crédits auxquels elle se rap-
porte. Là encore le Conseil constitutionnel entend faire preuve de souplesse.

2 o Le contenu
Ces annexes peuvent être prévues soit par des lois soit par des règlements. La
liste est donc très ouverte, elle n’est pas limitée à l’explication de dispositions
contenues dans la LOLF comme les annexes explicatives (d’où leur nom). On
peut citer : l’effort financier en faveur des collectivités territoriales, l’effort finan-
cier en faveur de la politique de la ville et du développement social urbain, les
relations financières avec l’UE...

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Les finances nationales - L’établissement du budget

C. Les annexes spéciales


Il s’agit d’une catégorie « innommée » qui n’a pas vocation à faire l’objet d’un
document. C’est ainsi que l’analyse des changements de présentation budgétaire
(art. 51-2°) figure dans l’exposé des motifs alors que la présentation des recettes
et des dépenses budgétaires en une section de fonctionnement et une section
d’investissement (art. 51-3°) apparaît dans « informations annexes » au sein du
projet de loi lui-même.

D. Les annexes indirectes


Alors que dans les autres cas il s’agit généralement d’annexes « jointes » au projet
de loi, l’article 52 dispose qu’en vue de l’examen du projet de loi de financement
de la Sécurité sociale et de la loi de finances le gouvernement présente un rapport
sur les prélèvements obligatoires qui intègre donc la fiscalité locale, celle de l’État
et les prélèvements sociaux (voir supra). La date n’est pas explicitement fixée
mais il doit intervenir obligatoirement au plus tard le 15 octobre qui est la date
limite de dépôt du projet sur le financement de la Sécurité sociale. Là encore le
Conseil témoignera-t-il de la même compréhension. Le délai de rigueur sera
apprécié au regard de son utilité : permettre une mise en perspective des disposi-
tions des deux textes.

sous-section 2
La loi de finances rectificative

Ici encore on ne peut que dissocier le texte • § 1 et les annexes • § 2.

.§ 1 Le texte
Comme les lois de finances rectificatives sont présentées en totalité ou en partie
dans les mêmes formes que la loi de finances de l’année on ne s’attachera qu’à
leur présentation matérielle qui se sépare en un domaine obligatoire (A), exclusif
(B) et partagé (C).

A. Le domaine obligatoire
Il porte sur la fixation des plafonds de dépenses et des autorisations d’emplois
ainsi que sur les données générales de l’équilibre budgétaire (tableau d’équilibre)
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Le cadre technique du budget

pour la seule première partie. En effet, il n’y a pas de dispositions obligatoires


issues de la seconde partie pour les lois rectificatives.

B. Le domaine exclusif
Il est plus étoffé puisque la première partie comporte 13 rubriques. Il s’agit donc
de l’autorisation de perception des impositions de toute nature ; de l’affectation
à une autre personne morale d’une ressource de l’État ; de la ratification des
décrets créant des rémunérations pour services rendus ; de l’affectation de recet-
tes ; de l’évaluation du prélèvement sur recettes ; de l’évaluation de chacune des
recettes budgétaires ; des plafonds de dépenses et d’autorisations d’emplois ; des
données relatives à l’équilibre budgétaire ; des autorisations d’emprunts ; des
ressources et charges de trésorerie ; de la dérogation à l’obligation de dépôt des
disponibilités des collectivités territoriales ; de la dérogation à l’obligation de
libeller les emprunts en euros ; du plafond de la variation nette de la dette.
Quant à la seconde partie, elle peut comprendre des dispositions relatives au
montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement ; aux pla-
fonds des autorisations d’emplois ; à la majoration du plafond de report ; de
l’octroi de garanties ; des prises en charge des dettes de tiers.

C. Le domaine partagé
Une seule disposition est relative à la première partie : celle qui vise les ressources
de l’État qui affectent l’équilibre budgétaire. Pour la seconde partie, 6 rubriques
peuvent être insérées dans une autre loi ordinaire : les dispositions relatives à
l’assiette, au taux et recouvrement des impositions de toute nature ; celles qui
affectent directement les charges de l’État, la répartition des concours de l’État,
l’approbation de conventions financières, l’information et le contrôle du Parle-
ment sur la gestion des finances publiques, la comptabilité, le régime de respon-

.
sabilité pécuniaire des agents des services publics.

§ 2 Les annexes
Alors que l’ordonnance de 1959 était muette sur les annexes aux lois rectifica-
tives, la LOLF en son article 53 en prévoit 3 : un rapport sur la situation écono-
mique et budgétaire (A), une annexe relative aux modifications de crédits (B),
une récapitulation des modifications (C). Il s’agit comme pour la loi initiale de
documents « joints » ce qui signifie que les projets de lois rectificatives ne sont
pas « accompagnés » par eux, ils ne font donc pas partie intégrante de ces projets.

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Finances publiques — Rappel p. 272 — Z12024$$$3 16-08-06 17:30:35

Les finances nationales - L’établissement du budget

A. Un rapport sur l’évolution de la situation économique


et budgétaire
Comme la loi rectificative est le pendant de la loi initiale, ce rapport est le
pendant du rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et
financières de la nation joint au projet de loi initiale. On comprend cet éclairage
s’il s’agit d’un collectif de fin d’année, mais s’il s’agit du collectif de printemps
ce rapport peut télescoper le rapport prévu pour soutenir le débat d’orientation
budgétaire à savoir le rapport sur l’évolution de l’économie nationale.

B. L’annexe relative aux modifications apportées


aux crédits
La LOLF est muette sur la teneur de ce document. En principe, il ne peut s’agir
que d’ajustements de crédits décidés dans le cadre des objectifs arrêtés dans la
loi initiale. La LOLF ne fait pas obligation de mentionner les objectifs et les
résultats. Si la loi rectificative crée un nouveau programme ou mission, les objec-
tifs et résultats nouveaux ou supplémentaires devraient être explicités.

C. La récapitulation des modifications de crédits


Ce document prolonge les prescriptions de la loi de finances rectificative du
27 décembre 1974 qui dispose que les textes réglementaires pris en application
de l’ordonnance de 1959 doivent être annexés pour l’information du Parlement
sous forme de tableaux récapitulatifs au projet de loi rectificative : décrets d’an-
nulation, de répartition des crédits globaux, de virements, de transferts.

sous-section 3
La loi de règlement

La même séparation entre le texte • § 1 et les annexes • § 2 est assurée par la


LOLF.

.§ 1 Le texte
Dans sa décision du 16 janvier 1986 le Conseil constitutionnel a considéré que
ces lois comprennent deux catégories de dispositions : les unes constatent les
résultats des opérations de toute nature intervenues pour l’exécution du budget
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Finances publiques — Rappel p. 273 — Z12024$$$3 16-08-06 17:30:35

Le cadre technique du budget

et établissent le résultat de l’année ; les autres opèrent des ajustements de crédits


et des affectations à des comptes de résultat qui « relèvent du pouvoir général
de décision qui appartient au Parlement en matière financière ». On distinguera
encore un domaine obligatoire et exclusif (A) et un domaine facultatif (B).

A. Le domaine obligatoire et exclusif


Il s’agit du montant définitif des recettes et des dépenses budgétaires, des res-
sources et charges de trésorerie et de l’approbation du compte de résultat de
l’exercice.

B. Le domaine facultatif
On y trouve les dispositions portant ratification des modifications apportées par
les décrets d’avance, ouverture de crédits de régularisation par programme ou
dotation des dépassements constatés résultant de circonstances de force majeu-
re ; majoration pour chaque compte spécial du montant du découvert autorisé
au niveau du découvert constaté ; arrêt des soldes des comptes spéciaux non
reportés sur l’exercice suivant ; apurement des profits et pertes survenus sur
chaque compte spécial. La loi de règlement peut évidemment aussi comporter
toutes dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la
gestion des finances publiques ainsi qu’à la comptabilité publique et au régime
de responsabilité des agents des services publics.

.§ 2 Les annexes
Elles sont mentionnées à l’article 54 et calquées sur celles jointes au projet de loi
initiale : le document d’exécution doit suivre le document de prévision à savoir
le développement des réalisations de recettes (A), les annexes liées à l’exécution
des crédits (B), les rapports de performance (C), divers (D).

A. Le développement des réalisations de recettes


Il s’agit de relever les écarts entre les prévisions et les réalisations de recettes du
budget général.

B. Les annexes explicatives


Les développements de l’exécution des crédits ont la même forme que ceux de
la loi initiale avec les mêmes informations : gestion des crédits, utilisation des
crédits (ordonnancements...), modification des crédits (annulation...), report sur
l’année suivante. On y trouve deux informations supplémentaires : l’indication
273
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Les finances nationales - L’établissement du budget

des écarts avec la présentation par titre des crédits ouverts et l’écart entre les
estimations et les réalisations au titre des fonds de concours.

C. Les rapports annuels de performance


Ils expriment les performances réellement obtenues comparées aux objectifs
figurant dans les projets de performances. Ils sont présentés à structure identique
à celle des PAP pour faciliter les comparaisons.

D. Divers
Le projet de loi de règlement est également accompagné de ventilation en exécu-
tion des ressources et charges en deux sections : fonctionnement et investisse-
ment. De plus, il comprend des documents de comptabilité générale : le compte
général de l’État, avec la balance générale des comptes, le compte de résultat, le
bilan et ses annexes, une évaluation des engagements hors bilan de l’État. Enfin,
il est soutenu par un rapport de présentation qui indique notamment les change-
ments des méthodes et des règles comptables appliquées au cours de l’exercice.

274
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Le cadre technique du budget

L’essentiel Chapitre 3

La mise en place progressive de la LOLF se traduit par :


– Un élargissement des informations fournies au Parlement : Le PLF est
accompagné d’un rapport sur les prélèvements obligatoires qui, afin d’éclairer
son examen ainsi que celui du PLF de la Sécurité sociale a retracé l’ensemble de
ces prélèvements et leur évolution. Il fait l’objet d’un débat dans chaque assem-
blée (art. 52 LO). Le rapport économique, social et financier joint au PLF a été
enrichi par les perspectives pluriannuelles d’évolution des dépenses et recettes
(2005-2007 pour le PLF de 2004) (art. 50 LO). Les délais de 5 jours francs prévus
pour le dépôt des annexes « jaunes » avant l’examen des dépenses et recettes
auxquelles ils se rapportent ont été tenus (art. 39 LO).
– Un enrichissement du contenu : l’évaluation de l’incidence des dispositions
du PLF affectant ressources et charges de l’État figure dans les exposés des motifs
par article (art. 55 LO) ; l’inscription obligatoire dans une disposition des « dé-
budgétisations » est acquise (art. 36 LO), de même pour la présentation du pla-
fond de la variation nette de la dette négociable de moyen et long terme (art. 34
LO). La « charte de budgétisation » analysant les changements de présentation
budgétaire et la présentation du budget en une section de fonctionnement et
d’investissement est appliquée (art. 51 LO).

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Finances publiques — Rappel p. 276 — Z12024$$$3 16-08-06 17:30:35

chapitre

4
Le cadre juridique du budget

Les finances publiques contemporaines sont régies par des principes classiques
(section 1) et modernes (section 2).

section 1

Les principes classiques


Nés sous la Restauration, ils conservent leur utilité mais ont subi des aménage-
ments. L’un fixe la périodicité d’élaboration : le principe de l’annualité (sous-
section 1), un autre les modalités de conception : le principe de l’universalité
(sous-section 2), d’autres les modalités de présentation : le principe d’unité (sous-
section 3), le principe de spécialité (sous-section 4), le dernier les modalités de
construction : le principe de l’équilibre (sous-section 5). S’agissant des principes
d’annualité, d’universalité, d’unité, le Conseil constitutionnel considère qu’ils
« répondent au double impératif d’assurer la clarté des comptes de l’État et de
permettre un contrôle efficace par le Parlement » (25 juill. 2001).

sous-section 1
Le principe de l’annualité
Affirmé dès la Constitution du 3 septembre 1791, repris par la loi du 26 mai 1817,
ce principe découle selon le Conseil constitutionnel de l’article 47 (C). Il est posé
par l’ordonnance ; « la loi des finances de l’année prévoit et autorise pour chaque
année civile l’ensemble des ressources et charges » (art. 2) alors que « le budget est
constitué par l’ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile toutes
les ressources et charges permanentes » (art. 16). La LO de 2001 dispose que
« l’exercice s’étend sur une année civile » (art. 1) et que le « budget décrit pour une
année l’ensemble des recettes et dépenses budgétaires » (art. 6).
276
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Finances publiques — Rappel p. 277 — Z12024$$$3 16-08-06 17:30:35

Le cadre juridique du budget

Le Conseil constitutionnel a consacré sa valeur constitutionnelle (25 juill.

.
2001). On en relèvera la problématique • § 1 et la pratique • § 2.

§ 1 La problématique
Elle découle de deux éléments aussi peu contestables l’un que l’autre : la légiti-
mité de l’annualité (A) et la nécessité de la pluriannualité (B).

A. La légitimité de l’annualité
Trois séries de justifications ont été avancées :
– des raisons politiques : la règle de l’annualité permet un contrôle régulier
des finances publiques, « c’est un rendez-vous » ;
– des raisons techniques : elle oblige l’administration à produire avec une
périodicité assez rapprochée ses comptes ;
– des raisons économiques : elle correspond au rythme de vie sociale, l’agricul-
ture est soumise au rythme annuel (éléments déterminants dans le cadre d’une
économie agricole du XIXe siècle).
L’année budgétaire coïncide avec l’année civile, mais en Grande-Bretagne,
Japon, Canada, elle court du 1er avril au 31 mars alors qu’aux États-Unis et au
Sénégal, elle court du 1er octobre au 30 septembre (le président et le Congrès
élus en novembre entrant en fonction en janvier) et du 1er juillet au 30 juin en
Suède, Australie. Cette coïncidence entre l’année fiscale et l’année civile, facilite
la rédaction de leur déclaration pour les assujettis à l’impôt sur le revenu (1). En
revanche, cette période a l’inconvénient de situer la préparation active et décisive
du budget au cours de l’été où les services sont perturbés par les congés annuels.
De plus, une rentrée « chaude » peut bouleverser l’économie générale du budget
avant que sa mise au point ne soit totalement achevée.
De son côté, le Conseil constitutionnel fait prévaloir une conception stricte (2)
de ce principe d’annualité. Le 11 août 1960, il a jugé inconstitutionnelle une
disposition permettant au Parlement de se prononcer à plusieurs reprises en
cours d’exercice sur la perception d’une taxe parafiscale. Pour lui, l’annualité
signifie un seul contrôle par an. La loi organique interdit de voter définitivement
un projet de loi générateur de charges nouvelles tant que ces charges n’ont pas
été inscrites dans une loi de finances. Le Conseil constitutionnel a donc, le
27 juillet 1978, estimé que cette disposition n’est applicable qu’aux lois modifiant

– 1 Ceci n’est pas vrai pour l’impôt sur le revenu des sociétés, libres de choisir la période annuelle
d’imposition, ni a fortiori pour les droits d’enregistrement. Ceci est indifférent pour le recouvrement
de la TVA, puisque les opérations qui y sont soumises sont déclarées dans le mois qui suit.
– 2 Ainsi a-t-il décidé le 30 décembre 1981 que ce principe n’était pas mis en cause par le fait que le
tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers soit relevée chaque année dans
la même proportion que la limite inférieure de la 7e tranche de l’impôt sur le revenu. De même
admet-il que ce principe ne s’oppose pas à ce qu’une disposition fiscale de la loi de finances ait un
caractère rétroactif (29 décembre 1986).

277
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Les finances nationales - L’établissement du budget

l’équilibre économique et financier de l’exercice en cours. Cette interprétation


conforme à l’annualité permet de voter un texte à condition que son entrée en
vigueur soit fixée au 1er janvier de l’année suivante (idem, décision du 16 janvier
1982 sur les nationalisations).

B. La nécessité de la pluriannualité
Elle découle des inconvénients de l’annualité (1o) et des avantages de la plurian-
nualité (2o).

1 o Les inconvénients de l’annualité


– Les inconvénients politiques : le budget constituant le plan d’action gouverne-
mental ne peut avoir un horizon annuel mais pluriannuel. La « myopie budgétai-
re » est inéluctable en ce cas.
– Les inconvénients techniques : les équipements dont le gouvernement est le
maître d’ouvrage s’échelonnent sur plus d’une année.
– Les inconvénients économiques : les cycles économiques ne sont pas annuels ;
les diverses courbes en V (chute brusque et reprise rapide), en U (même phéno-
mène atténué), en L (récession languissante) témoignent de l’indifférence au
cadre annuel.
– Les inconvénients financiers et comptables : tout d’abord, le principe de l’an-
nualité ne favorise pas la lucidité sur les perspectives ultérieures. Il ne permet
pas d’intégrer des « bombes » budgétaires inéluctables. Ainsi, le rapport du
commissariat général au Plan indique qu’en 2040, le coût de la retraite des
fonctionnaires augmenterait de 43 Mds€ par rapport à 1998. Autre préoccupa-
tion pluriannuelle, le coût du démantèlement des centrales nucléaires et du
retraitement. Par ailleurs, la comptabilité de l’État était une comptabilité de
caisse. À la différence des entreprises, le budget ne retraçait pas l’actif ou le passif
de l’État, ni a fortiori le « hors bilan ». Les engagements à long terme de l’État
n’y figurent pas.

2 o Les avantages de la pluriannualité


Les avantages de la pluriannualité sont manifestes : une telle vision contribue à
rendre plus crédible le postulat selon lequel les politiques économiques sont en
mesure de permettre de combattre les dérèglements sociaux comme le chômage.
Tout plan de modernisation, de reconversion implique plusieurs années : l’ana-

.
lyse prospective, la gestion prévisionnelle poussent en ce sens.

§ 2 La pratique
Elle revêt avec la LOLF trois aspects : la persistance de l’annualité (A), la recon-
naissance de la pluriannualité (B) et la tolérance de l’infra-annualité (C).

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Le cadre juridique du budget

A. La persistance de l’annualité
Elle apparaît au stade de l’adoption (1°) et de l’exécution (2°).

1 o L’adoption annuelle
Comme sous l’égide de l’ordonnance de 1959 le budget est voté chaque année.
L’adoption annuelle implique que soient précisés la période (a) et le contenu (b).

a) La période
En France, l’année budgétaire coïncide avec l’année civile mais en Grande-Bre-
tagne, au Japon, au Canada, elle court du 31 mars au 31 mars alors qu’aux États-
Unis elle va du 1er octobre au 30 septembre (le président et le Congrès élus en
novembre entrent en fonction en janvier). L’Australie et la Suède ont choisi le
1er juillet. Cette coïncidence entre l’année budgétaire et l’année civile est commode
socialement. En revanche, elle a l’inconvénient de situer la préparation active et
décisive du budget au cours de l’été à l’époque où les services sont perturbés par les
congés annuels. Surtout, une rentrée « chaude » peut bouleverser ou remettre en
cause certains arbitrages alors que la mise au point est achevée.

b) Le contenu
– L’annualité de l’autorisation du prélèvement fiscal : c’est à ce titre que la Consti-
tution de 1791 l’a consacré, même s’il ne s’est longtemps appliqué qu’aux impôts
directs. Le renouvellement de l’autorisation de perception des impôts existants
est donné chaque année par l’article 1er de loi initiale qui détermine aussi les
conditions d’entrée en vigueur des dispositions qui ne comportent pas de date
d’application particulière.
– L’annualité de l’exercice : selon l’article 47 (C), la loi de finances fixe « les
ressources et charges d’un exercice ». Pour le Conseil constitutionnel l’annualité
signifie un contrôle par an. Le 11 août 1960 il a censuré une disposition qui
permettait au Parlement de se prononcer à plusieurs reprises en cours d’exercice
sur la perception d’une taxe parafiscale. Il n’est souvent saisi de ce principe à
valeur constitutionnelle que sous l’angle des délais d’examen des lois de finan-
ces ; ceux-ci « ont pour objet de permettre qu’interviennent en temps utile et
plus spécialement avant le début d’un exercice les mesures d’ordre financier
nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale » (3 juill. 1986).

2 o L’exécution annuelle
On présentera les données du problème (a) et la solution (b).

a) Le problème
L’exécution des dépenses et des recettes dure au moins un mois : acte complexe
impliquant plusieurs étapes. Lorsque ce délai s’étale du début à la fin de l’année,
les opérations sont imputées à l’année considérée, mais il arrive que ce délai
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Les finances nationales - L’établissement du budget

soit plus long et chevauche plusieurs années. À quelle année faut-il rattacher
l’opération ? Deux solutions sont concevables :

•→ Le système de l’exercice ou droits constatés


– Présentation : le résultat de l’opération est pris en compte dès que l’opération
donne naissance à une créance ou à une dette certaine dans son principe et
déterminée dans son montant quelle que soit la date de l’encaissement ou de
décaissement correspondant.
L’exercice se réfère aux actes initiaux : engagement, liquidation, ordonnance-
ment, il ne se préoccupe pas de la date des actes finaux (paiement). Il fait préva-
loir une vision juridique.
– Avantages : ce système permet d’abord d’avoir une connaissance précise de
la situation financière de l’État à travers les flux des créances et des dettes.
– Inconvénients : il retarde anormalement la clôture des exercices budgétaires,
celle-ci ne peut intervenir que si toutes les opérations rattachables à l’exercice
ont été effectuées ; au regard de la sincérité, il conduit à inclure dans le résultat
comptable des charges calculées (amortissement, provisions) qui conduisent à
des appréciations « choisies » pour évaluer le risque associé à certaines opérations
et les conséquences de ce risque sur la valorisation des créances et des dettes ; il
soulève des difficultés techniques au regard de la comptabilisation des créances
fiscales et de la définition du fait générateur de l’enregistrement comptable ; un
budget en droits constatés reste à l’expérience difficile à interpréter ; il transforme
l’autorisation parlementaire en approbation de comptes prévisionnels : le Parle-
ment est amené alors à se prononcer sur des « charges calculées » qui ne donnent
pas lieu toujours à de véritables décaissements : par exemple l’introduction de
provisions importantes implique la dégradation du solde budgétaire qui ne peut
être équilibré que par l’augmentation de la fiscalité.

•→ Le système de la gestion ou système de caisse


– Présentation : les dépenses et recettes sont prises en compte lors de leur décais-
sement ou encaissement quelle que soit l’année d’autorisation ; ce système se
réfère aux actes terminaux : paiement, recouvrement.
– Avantages : il permet d’assurer un meilleur suivi de l’autorisation budgétaire
cohérent avec la dimension prévisionnelle du budget de l’État ; il favorise l’exer-
cice du pouvoir budgétaire du Parlement ; il permet la clôture des exercices plus
commodément et rapidement et par là même, la rédaction du projet de loi de
règlement ; il est nécessaire pour suivre précisément l’exécution des lois de
finances puisqu’on peut connaître avec précision ce qui a été dépensé et ce qui
ne l’a pas été ; « le système de caisse est plus cohérent avec la notion d’autorisation
budgétaire préalable ». Lorsque le Parlement vote une évaluation de recettes qui
concourt à l’équilibre financier, le vote ne porte pas sur une évaluation du mon-
tant qui sera mis en recouvrement — et qui constitue une recette virtuelle —
mais sur une évaluation du montant qui ira effectivement dans les caisses de
l’État. Le Parlement ne peut voter qu’une vraie recette. Par voie de symétrie, les
dépenses qui déterminent avec ces recettes l’équilibre financier ne peuvent être
comptabilisées qu’en caisse.
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Le cadre juridique du budget

– Inconvénients : au regard de la sincérité, il soumet la détermination du résul-


tat budgétaire de l’année à un éventuel décalage de certains encaissements ou
décaissements.

b) Les solutions
– Une confirmation : après interrogations et débats, la LO de 2001 maintient
le système de la gestion ou de caisse (art. 28) sous deux réserves : la journée
complémentaire est ramenée à 20 jours pour les comptables seuls, les opérations
de la loi rectificative promulguée en décembre peuvent être exécutées jusqu’au
20 janvier pour les ordonnateurs et comptables.
– Une clarification : la LO distingue une comptabilité budgétaire, support et
traduction de l’autorisation parlementaire en prévision et exécution fondée sur
la description des flux de caisse et une comptabilité générale, vecteur de l’infor-
mation financière reposant sur la description ex post des opérations traduite par
la constatation des droits et obligations (des créances et des dettes). L’article 30
dispose « la comptabilité générale de l’État est fondée sur le principe de la consta-
tation des droits et obligations. Les opérations sont prises en compte au titre de
l’exercice auquel elles se rattachent indépendamment de leur date de paiement
ou d’encaissement ». La dualité comptabilité générale/comptabilité de caisse est
maintenue sur des principes différents. La distinction entre le budget acte d’auto-
risation et les comptes de l’État est mieux affirmée.
– Une précision : le législateur a voulu éviter les utilisations abusives des comp-
tes d’imputation provisoire à des fins de pilotage du solde budgétaire ; conformé-
ment aux recommandations de la Cour des comptes, les recettes et dépenses
portées aux comptes d’imputation provisoire sont enregistrées aux comptes défi-
nitifs au plus tard à l’expiration de la journée complémentaire (20 janvier).

B. La reconnaissance de la pluriannualité
Plus que l’ordonnance de 1959, la LOLF intègre sans conteste la pluriannualité
sous trois formes différentes : la programmation (1°), les projections (2°), les
prorogations (3°).

1 o La programmation pluriannuelle
La LOLF fait référence à plusieurs reprises à la programmation triennale dite
« programme de stabilité », notamment à l’article 48 relatif au débat d’orienta-
tion budgétaire et à l’article 50. En effet, dans le cadre du pacte de stabilité et
de croissance de l’UE, la France élabore une programmation de ses dépenses, de
ses recettes, de ses soldes, de sa dette publique notamment. Ainsi en 2006 a-t-elle
adressé à Bruxelles sa programmation 2007-2009 fondée sur deux scénarios éta-
blis sur une croissance des dépenses publiques de 0,9 % en volume dans un cas
et de 0,6 % dans l’autre. L’État devait accentuer son effort de maîtrise des
dépenses en la diminuant de 1 % en euros constants chaque année.

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Les finances nationales - L’établissement du budget

2 o Les projections pluriannuelles


La LOLF prévoit trois rapports de ce type. L’article 48 impose un rapport sur
l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques
comportant notamment une évaluation à moyen terme des ressources de l’État
ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions. L’article 50 exige un
rapport annuel sur la situation et les perspectives économiques sociales et finan-
cières de la nation qui notamment présente et explicite les perspectives d’évolu-
tion pour au moins les quatre années suivantes pour les recettes, les dépenses,
les soldes de l’ensemble des administrations publiques. L’article 52 prescrit un
rapport retraçant l’ensemble des prélèvements obligatoires et comportant l’éva-
luation financière pour l’année en cours et les deux années suivantes de chacune
des dispositions envisagées par le gouvernement.

3 o Les prorogations
L’éclatement de l’année sur deux exercices revêt deux formes : une forme nor-
male : les reports (a), et une forme anormale et secondaire (b).

a) Les reports
Il convient d’isoler le report des autorisations d’engagement et celui des crédits
de paiement puisque la LOLF a systématiquement dédoublé l’autorisation des
dépenses.
– Le report des autorisations d’engagement : tout d’abord, l’engagement est le
premier acte de la chaîne qui transforme un crédit en dépense. La LOLF généra-
lise le mécanisme des autorisations de programme de l’ordonnance de 1959
limité aux opérations en capital. Les autorisations d’engagement constituent la
limite supérieure des dépenses pouvant être engagées. S’il s’agit d’une opération
d’investissement, l’autorisation couvre un ensemble cohérent et de nature à être
mis en œuvre ou exécuté sans adjonction (tronçon d’autoroute par exemple).
Ces autorisations sont accordées pour une année : elles ne créent aucun droit
au titre de l’année suivante. C’est la différence majeure avec les autorisations de
programme de 1959 qui étaient valables sans limitation de durée et étaient régies
par la pluriannualité. Les AE réintègrent le cadre de l’annualité. Les AE sont
annulées en loi de règlement à défaut d’être reportées. Ensuite, cette annualisa-
tion ne fait pas obstacle à leur report sur l’année suivante sous réserve de condi-
tions de forme : délai (avant le 31 mars), signature conjointe du ministre
intéressé et du Minefi. La LOLF fixe aussi des conditions de fond : le report des
AE disponibles (non utilisées) en fin d’année sur un programme n’est possible
que sur le même programme ou sur un programme poursuivant les mêmes
objectifs mais sans limitation du montant ; il est impossible de majorer les crédits
inscrits sur le titre des dépense de personnel.
– Le report des crédits de paiement : ils encadrent les phases postérieures à
l’engagement et en particulier la phase finale du décaissement. Leur annualisa-
tion est traditionnelle et était donc consacrée par l’ordonnance de 1959. Leur
report est soumis aux mêmes conditions de forme et de fond que les AE sous
une réserve très importante leur plafonnement. Alors que le report des AE n’est
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Le cadre juridique du budget

pas plafonné pour faciliter le recyclage des économies réalisées au cours de l’an-
née précédente, le report des CP est limité à 3 % des crédits du programme
bénéficiaire.

b) Les engagements par anticipation


Ils couvrent également deux exercices comme les reports. Alors que le régime
des engagements par anticipation était fixé par le décret du 14 mars 1986, la
LOLF a légalisé cette possibilité : les conditions sont désormais définies par une
disposition de loi de finances. Celles-ci étaient au nombre de 4 : l’engagement
ne peut concerner des dépenses de personnel ; il ne peut intervenir qu’à compter
du 1er novembre ; il ne peut porter que sur le quart des crédits de l’année en
cours ; l’exécution du service ne peut intervenir avant le 1er janvier de l’année
suivante.

C. La tolérance de l’infra-annualité
Certaines sont d’origine réglementaire (1°) et d’autres d’origine législative (2°).

1 o Les exceptions infra-annuelles à caractère réglementaire


On oublie parfois que lorsqu’on modifie les autorisations initiales, on ouvre des
autorisations d’une durée inférieure à l’année.
– Les modifications de l’objet de l’autorisation : elles découlent des virements
et transferts (art. 12 LO) mais aussi des utilisations des crédits globaux (art. 11
LO).
– Les modifications du montant de l’autorisation : elles résultent des décrets
d’avance (art. 13 LO).

2 o Les exceptions infra-annuelles à caractère législatif


Il s’agit des lois de finances rectificatives (texte et annexes voir supra).
– Leur existence : le dépôt d’un projet de LFR est en principe facultatif et peut
intervenir à tout moment selon le choix du gouvernement, mais le 24 juillet
1991 le Conseil constitutionnel a jugé que le dépôt est obligatoire dans deux cas :
lorsqu’il y a intervention en cours d’exercice de décrets d’avance, ou d’arrêtés
d’annulation de crédits, ou de mesures affectant l’exécution sous réserve de rati-
fication des décrets d’avance dans le cadre de la loi de règlement et lorsque les
grandes lignes de l’équilibre économique et financier se trouvent bouleversées
en cours d’exercice. En pratique, il y a également une LFR en cours d’année s’il
y a alternance (v. infra).
– Leur fréquence : avant 1987, en raison de l’évolution de la conjoncture éco-
nomique chaotique et imprévisible, on recensait plusieurs lois de finances rectifi-
catives, parfois 4 dans la même année. Depuis 1987, la fréquence est limitée
à une LFR votée en fin d’exercice (novembre-décembre) pour procéder aux
283
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Finances publiques — Rappel p. 284 — Z12024$$$3 16-08-06 17:30:35

Les finances nationales - L’établissement du budget

ajustements rendus nécessaires au cours de l’exercice et réalisés par voie régle-


mentaire, cependant une autre a été prise le 13 juillet 2000.
– Leur importance : exclusivité : les textes organiques disposent : « Seules les
lois de finances dites rectificatives peuvent en cours d’année modifier les disposi-
tions de la loi de finances de l’année ». Le Conseil constitutionnel a considérable-
ment réduit la portée de ce monopole. Tout d’abord, il admet qu’un article
d’une loi de finances initiale tire les conséquences financières d’une ordonnance,
implicitement validée qui modifiait la taxe intérieure sur les produits pétroliers
(29 décembre 1983). Ensuite, ce monopole ne fait pas obstacle à ce qu’une loi
fiscale modifie en cours d’année les dispositions fiscales d’une loi de finances
initiale. Les dispositions fiscales ne relèvent pas de la compétence exclusive des
lois de finances, elles peuvent y figurer ou être insérées dans une loi fiscale. Il
y a donc deux modalités d’adoption de ces dispositions et deux modalités de
modification (4 juin 1984 et 24 juillet 1991).
Juridiquement : les projets de LFR ne donnent pas lieu à des conférences
budgétaires, l’emprise du ministère des Finances est ici renforcée. La procédure
d’adoption ne présente guère de particularités.
Financièrement, alors qu’avant 1987, les LFR bouleversaient les crédits ouverts
par les lois de finances initiales, depuis 1987, le seuil se situe en moyenne autour
de 2,5 %. Économiquement : jusqu’en 1987, leur incidence économique pouvait
être fondamentale dans la mesure où le pilotage (action contra-conjoncturelle)
de l’économie s’inscrivait dans les LFR (plan Giscard de 1963, plan Barre de
1977...). En ce cas, les lois de finances de l’année traduisaient en année pleine
les orientations économiques et sociales prises par les LFR en cours d’année.
Depuis 1987, elles se sont banalisées laissant les choix économiques apparaître à
nouveau dans les lois de finances initiales.
Politiquement : elles présentent moins d’intérêt si ce n’est en cas d’alternance
politique où la nouvelle majorité s’empresse de mentionner ses choix dans une
LFR dès son accession au pouvoir comme en 1981, 1986, 1993, 2002 mais pas
en 1988 ni en 1997. Le gouvernement Rocard comme celui de M. Jospin ont
jugé que les prérogatives réglementaires leur permettaient d’infléchir, sans le
Parlement, les options antérieures. Pour M. Arthuis « la loi de finances est deve-
nue quelque peu virtuelle... le document de vérité c’est la loi rectificative parce
qu’elle est fondée sur des constatations en cours d’exercice ».
– Leurs références : la loi de 2001 est plus contraignante ; le PLFR doit fixer
les plafonds des dépenses pour le budget général, les budgets annexes et catégo-
ries de comptes spéciaux. Il arrête les données générales de l’équilibre budgétaire
présentées dans un tableau d’équilibre ; il est présenté en totalité ou en partie
dans les mêmes formes que le PLFI. Dès 2002 chacune des dispositions affectant
les ressources ou les charges fait l’objet d’une évaluation chiffrée de son incidence
au moins sur l’année considérée (art. 55, LO) ; tandis que l’information des
parlementaires est enrichie par un rapport présentant les évolutions de la situa-
tion économique et budgétaire justifiant les dispositions du PLFR, une annexe
explicative détaillant les modifications de crédits proposées, des tableaux récapi-
tulant les mouvements intervenus par voie réglementaire et relatifs aux crédits
de l’année en cours (art. 53). Le projet de LFR peut être renvoyé à la commission
des finances ou à une commission spéciale conformément à l’article 43 (C).
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Le cadre juridique du budget

sous-section 2
Le principe de l’universalité
Son affirmation originelle : l’ordonnance royale du 26 mars 1817 prescrivait
que « le produit brut des impôts serait porté en recettes dans le budget et que
les frais de régie y seraient compris en dépenses » tandis que celle du 14 sep-
tembre 1822 étend ce principe d’universalité aux dépenses. À son tour l’ordon-
nance de 1959 disposait que le budget comporte « toutes les recettes et toutes les
charges de l’État » (art. 16 O), qu’il est fait recette du montant intégral des pro-
duits sans contraction entre recettes et dépenses. L’ensemble des recettes assurant
l’exécution de l’ensemble des dépenses (art. 18 O).
Sa revalorisation actuelle : la LO de 2001 ne se borne pas à reproduire cette
règle, elle la renforce en restreignant les exceptions. « Le budget décrit l’ensemble
des recettes et des dépenses budgétaires. Il est fait recette du montant intégral
des produits sans contraction entre les recettes et les dépenses. L’ensemble des
recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses, toutes les recettes et
toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique » (art. 6 LO).
On retrouve les deux facettes : la règle de non-compensation • § 1 et la règle
de non-affectation • § 2.
Sa protection jurisprudentielle : dès le 29 décembre 1982 le Conseil constitu-
tionnel considère que « ce principe répond au double souci d’assurer la clarté
des comptes et de permettre un contrôle efficace du Parlement ». Il le rappelle
encore le 25 juillet 2001. Il fait respecter strictement ce principe en n’admettant
que des dérogations prévues par la loi organique et en soulevant d’office une
irrégularité. Le 29 décembre 1994, il a qualifié l’universalité mais aussi l’unité de

.
« règles fondamentales ».

§ 1 La règle de non-compensation
Si fortes que soient les raisons (B) qui militent en faveur de cette règle (A), elle
souffre des exceptions (C) qui excluent alors toute sanction (D).

A. La présentation de la règle
On doit inscrire au budget toutes les recettes et toutes les dépenses pour leur
montant intégral : pas d’omission, pas de dissimulation. Les ministres ne peuvent
effectuer de contraction, de compensation entre recettes et dépenses de leurs
départements, ni inscrire le solde (qui serait négatif pour tous les ministères en
dehors de celui des finances). Le budget français écarte donc la règle du produit
net qui s’analyse en une addition de soldes (Ancien Régime). Par exemple, le
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Les finances nationales - L’établissement du budget

service des douanes doit mentionner ses recettes (les prises) et ses dépenses ; il
ne peut déduire ses recettes de ses dépenses (Consulat). Cette pratique mécon-
naîtrait la règle de non-compensation dite du produit brut. Le ministre de la
Marine l’a violée lorsqu’il a envoyé directement le bronze de vieux canons à
l’usine pour l’érection d’une statue à son prédécesseur M. de Chasseloup-Lau-
bat : il eut dû les vendre, les porter en recettes et les rétrocéder en dépenses
(1876). De même, lorsque le ministère des Armées permet à une entreprise de
déminage de garder le produit de ses fouilles pour abaisser le coût de l’opération,
il y a méconnaissance du principe de l’universalité. En revanche, la technique des
prélèvements sur recettes n’introduit pas de contraction contraire au principe
budgétaire puisque l’état A énumère et évalue la totalité avant prélèvements des
recettes de l’État. Il reste que la Cour des comptes a fait observer en 1988 que le
contrôle de ces dépenses (les prélèvements sur recettes) est difficile. La nouvelle
LO valide deux prélèvements au profit des Communautés européennes et des
collectivités territoriales, elle confirme la jurisprudence du Conseil constitution-
nel du 29 décembre 1982. Celui-ci avait jugé que cette technique ne dissimulait
pas une recette et n’introduisait aucune contraction. Il reste qu’elle affecte la
présentation de l’équilibre...

B. Les justifications de la règle


Financièrement : elle évite les gaspillages et les dépenses inutiles. Elle interdit
aux divers services de se procurer des ressources qui pourraient être dilapidées
sans que l’intérêt général y trouve son compte.
Politiquement : elle facilite le contrôle parlementaire puisque les documents
sont plus complets, moins elliptiques qu’avec la règle du produit net.

C. Les dérogations à la règle


Les impératifs d’une gestion moderne (1o) expliquent les exceptions (2o).

1 o Les raisons des dérogations


– Financièrement : si un service conserve le produit de ses recettes, il sera enclin
à l’accroître (1).
– Pratiquement : la double procédure de vente et d’achat qu’entraîne parfois
la règle de non-compensation s’avère lourde et mal commode.

2 o Les diverses dérogations


La LOLF ne tolère que deux types : quelques comptes spéciaux (a) et les prélève-
ments sur recettes (b).

– 1 Des chefs de service ont ainsi songé à vendre les vieux papiers pour se procurer des ressources
supplémentaires, mais sans les faire figurer au budget général. Le ministre des Finances leur a rappelé
les dispositions de l’article L. 67 du Code des domaines qui prévoit la remise aux Domaines des
objets réformés. Ils se rendaient coupables d’une gestion occulte...

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Le cadre juridique du budget

a) Certains comptes spéciaux


Il ne reste avec la LOLF que certains comptes spéciaux qui bénéficient de la
faculté de contracter. La technique est la suivante : le découvert autorisé pour
les comptes de commerce et d’opérations monétaires est limitatif mais ses
composantes : recettes et dépenses sont estimatives. Le détail des recettes et des
dépenses ne figure pas dans la loi de finances.

b) Les prélèvements sur recettes


– Le problème posé : chaque année l’État supporte des prélèvements au profit
des collectivités territoriales (près de 50 Mds €) et au profit des communautés
européennes à hauteur de 20 environ. Ceci représente près de 15 % des recettes
brutes du budget général.
– La solution préconisée : la Cour des comptes a toujours insisté sur la nécessité
d’inscrire ces prélèvements en dépenses dans le budget général puisqu’il s’agit
de subventions. De son côté le Conseil d’État défendait la même position non
seulement pour respecter pleinement le principe d’universalité, de non-contrac-
tion à l’instar de la Cour mais aussi pour assurer le respect de l’article 40 de la
Constitution. La non-inscription de ces concours de l’État dans le budget général
permet de détourner la rigueur du droit d’amendement des parlementaires.
– La solution pratiquée : l’ordonnance de 1959 était muette sur ce point. Le
problème est apparu en 1969 pour compenser la suppression d’impôts locaux et
en 1971 pour assurer les contributions de la France au budget des communautés
européennes. Les gouvernements successifs ont décidé alors de déduire ces prélè-
vements du montant brut de la totalité des recettes en les affectant à des dépenses
précises. Il y a donc contraction. Le Conseil constitutionnel a le 29 décembre
1982 ratifié cette méconnaissance du principe de l’universalité. Il a considéré
que cette technique s’analyse en une « rétrocession directe d’un montant déter-
miné de recettes de l’État au profit des collectivités locales ou des communautés
européennes en vue de couvrir des charges qui incombent à ces bénéficiaires et
non à l’État et qu’il ne saurait dans ces conditions donner lieu à une ouverture
de crédits dans les comptes des dépenses du budget de l’État. » Il a pris la même
position le 29 décembre 1998.
– La solution validée : la LOLF a confirmé la position du Conseil constitution-
nel et admis la violation du principe de l’universalité. Elle limite le nombre de
bénéficiaires à l’UE et aux collectivités locales. Elle n’admet que deux objectifs :
couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou compenser des exonérations
des réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit des collectivités
locales. Elle exige que ces prélèvements soient définis et évalués de façon précise
et distincte dans leur destination et leur montant. Ce souci d’informations claires
à destination des parlementaires a été accentué par le Conseil constitutionnel
qui exige que ceux-ci reçoivent des « justifications aussi précises qu’en matière
de recettes et de dépenses » (21 juill. 2001). En fait, ils font l’objet d’une annexe
explicative spécifique.

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Les finances nationales - L’établissement du budget

D. La sanction
Tout agent qui emploie les deniers publics sans autorisation est coupable de
gestion occulte et est déclaré par la Cour des comptes comptable de fait :
amendes et sanctions disciplinaires. Il s’agit d’éviter que les administrateurs ne
se procurent des ressources hors budget pour financer des dépenses hors budget
(caisses noires).

.§ 2 La règle de non-affectation
Ici encore, en dépit de ses multiples avantages (B), cette règle (A) supporte des
exceptions (C).

A. La présentation de la règle
Dépenses et recettes forment deux blocs séparés ; il n’est pas possible d’affecter
une recette à une dépense. Toutes les recettes tombent dans une masse unique,
on ne peut assigner tel impôt à telle dépense ; il n’y a pas de liaison juridique
entre le recouvrement d’une taxe et son affectation à tel usage (en affectant le
produit des droits de consommation sur les alcools au régime général de Sécurité
sociale, le gouvernement bafouait dans son projet instituant une compensation
entre les régimes de base de la Sécurité sociale le principe de l’universalité budgé-
taire).
Le Conseil constitutionnel a censuré le 8 janvier 1991 le mécanisme d’affecta-
tion du produit d’une imposition d’État à un fonds. Le 30 décembre 1993, il
a soulevé d’office l’irrégularité d’affecter directement une partie d’une recette
déterminée de l’État à la compensation d’une charge supportée par la Sécurité
sociale.

B. Les justifications de la règle


Juridiquement : l’affectation conduirait à une autorisation très floue, puisque
les recettes sont approximatives.
Politiquement : l’assignation serait désastreuse pour l’intérêt public, elle
conduirait à une hiérarchisation et à une cristallisation. Hiérarchisation : les
dépenses les mieux garanties seraient celles qui s’appuieraient sur des recettes
particulières, alors que toutes les dépenses doivent être réputées également néces-
saires à l’intérêt général ; cristallisation : les automobilistes souhaiteraient voir
tous les prélèvements qui pèsent sur eux financer les équipements routiers, les
agriculteurs revendiqueraient pour le monde rural la totalité de leurs impôts...
de même pour chaque catégorie sociale, ce serait la négation de la solidarité
nationale et de l’unité nationale (chaque région voudrait récupérer le produit des
impôts perçus sur son territoire).
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Le cadre juridique du budget

Financièrement : la non-affectation limite les gaspillages. En cas d’affectation


d’une recette à l’activité d’un service, il y a au départ équivalence entre la res-
source et la dépense. En cas de distorsion ultérieure, le déficit sera couvert par
le budget général ; s’il y a excédent, les responsables seront enclins à l’utiliser
par crainte d’en perdre le produit.

C. Les dérogations à la règle


Des considérations nouvelles (1°) ont conduit à assouplir la règle de non-affecta-
tion (2°).

1 o Les raisons des dérogations


Financièrement : l’affectation de recettes précises au remboursement des
emprunts peut être une condition du succès de ces derniers : créée en 1926, la
caisse autonome d’amortissement destinée au remboursement des emprunts
d’État était alimentée par le produit des tabacs et allumettes, les droits de suc-
cession.
Techniquement : l’affectation permet aux organismes industriels et commer-
ciaux de mieux apprécier le coût et le rendement de leur gestion.
Politiquement : assigner un impôt impopulaire à une dépense populaire per-
met de désarmer les oppositions dans la mesure où ceci place ses adversaires
dans une position antisociale (la vignette automobile affectée au Fonds national
de solidarité) (1). En pratique, l’assignation apparaît l’auxiliaire de l’intervention-
nisme de l’État.

2 o Les diverses dérogations


La nouvelle LO restaure et précise le régime des affectations de recettes en lui
consacrant également un chapitre entier (III). Son article 16 précise que certaines
recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses sous la forme de
budgets annexes (a), de comptes spéciaux (b) ou de procédures comptables (c).
Cette liste est exhaustive, elle ne pourra plus être complétée par des affectations
décidées à titre exceptionnel par une disposition d’initiative gouvernementale
insérée dans une loi de finances.

a) Les budgets annexes


Leur définition n’a pas varié et répond à trois exigences : critère organique (ser-
vices de l’État non dotés de la personnalité morale), critère fonctionnel (activité
de production de biens ou prestation de services), critère financier (paiement
d’une redevance en contrepartie). Leur création et l’affectation d’une recette à
un budget annexe ne peuvent résulter que d’une disposition de loi de finances
(v. infra le régime).

– 1 De même, l’impôt exceptionnel sur l’IR pour indemniser les agriculteurs victimes de la sécheresse.

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Les finances nationales - L’établissement du budget

b) Les comptes spéciaux du Trésor


Ils procèdent à des affectations selon la définition donnée par le Conseil constitu-
tionnel le 29 décembre 1982 : « établissement d’une corrélation entre une recette
de l’État et une dépense incombant à celui-ci ».
On peut les distinguer de plusieurs points de vue :
– Le fondement : en principe seules les quatre catégories (compte d’affectation
spéciale, de commerce, d’opérations monétaires, de concours financiers) ont
un fondement organique mais la LOLF institue elle-même quelques comptes
particuliers : tel le compte de gestion des participations de l’État, celui des pen-
sions, celui de la dette et de la trésorerie. Ces catégories et comptes particuliers
bénéficient d’une réelle stabilité puisqu’il faut une réforme organique votée selon
la procédure de l’article 46 C. Les autres comptes ont un fondement législatif.
– Le régime : l’article 20 de la LOLF pose deux prescriptions. Il est interdit
d’imputer directement à un compte spécial des dépenses résultant du paiement
de traitements, salaires, indemnités et allocations de toute nature. En principe,
leurs opérations sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions
que celles du budget général. Enfin, les crédits d’un compte ne peuvent être
affectés par une répartition provenant du crédit global pour dépenses acciden-
telles ou par des virements, transferts provenant du budget général.
– Le contenu : pour les comptes spéciaux dotés de crédits, la LOLF les assimile
à des missions. Elle est muette sur le nombre de programmes. Le Conseil consti-
tutionnel a le 29 décembre 2005 décidé à propos du compte « participations
financières de l’État » qu’une mission ne peut être mono-programme comme les
rapports parlementaires et travaux préparatoires le confirment.

c) Les procédures comptables


Elles permettent d’assurer une affectation au sein du budget général, d’un budget
annexe ou d’un compte spécial.
Les fonds de concours sont de deux types : fonds de caractère non fiscal versés
par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d’intérêt
public (versements de l’UE, des collectivités locales pour des équipements réa-
lisés par l’État...) ; produits de legs et donations attribuées à l’État. La LO de
2001 définit leur régime plus restrictivement : le rattachement est maintenu puis-
qu’ils sont portés en recettes au budget général, au budget annexe ou CST. Un
crédit de même montant sera ouvert sur le programme ou la dotation concernée.
Alors qu’avec l’ordonnance, ils sont mentionnés pour mémoire sans aucune
évaluation chiffrée, la LO impose leur prévision et évaluation par la loi de
finances. L’emploi des fonds doit évidemment être conforme à l’intention de la
partie versante (art. 17 LO). La première partie de la LFI qui fixe les plafonds
de dépenses du budget général, de chaque BA, chaque catégorie de CST intégrera
le montant des crédits susceptibles d’être ouverts par voie de fonds de concours.
Incontestablement le législateur a voulu moraliser la pratique des fonds de
concours en leur assurant une plus grande transparence et en interdisant les
« faux fonds de concours » censurés par le Conseil constitutionnel dans sa déci-
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Le cadre juridique du budget

sion du 29 décembre 1998. En effet, le versement ne saurait avoir un caractère


fiscal.
Les attributions de produits : cette appellation de 2001 vise « les fonds de
concours par assimilation » prévus déjà en 1959. Il s’agit de recettes tirées de la
rémunération de prestations régulièrement fournies par un service de l’État. Leur
régime est celui de fonds de concours par nature.
Les rétablissements de crédits : admis dès 1959, ils sont autorisés pour « annu-
ler » l’impact de certaines dépenses sur les crédits en rétablissant à leur niveau
précédent les dotations ainsi consommées. Deux types sont recensés : les recettes
provenant de la restitution au Trésor de sommes payées indûment ou à titre
provisoire sur crédits budgétaires ; les recettes provenant de cessions entre ser-
vices de l’État ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires. Ces procé-
dures sont rares et représentent un peu plus de 2 Mds€ par an.

sous-section 3
Le principe de l’unité
Son application partielle : dès la Restauration les données budgétaires ont été
dispersées : les budgets extraordinaires n’ont disparu qu’en 1959. En 1837, appa-
raît en dehors du budget ordinaire de l’État un fonds extraordinaire destiné à
l’exécution de travaux publics. Après la Première Guerre mondiale on admet un
budget particulier pour les dépenses militaires. En 1934 on constitue un « fonds
d’armement » financé par des emprunts. Les budgets des années 1940 compor-
taient une section extraordinaire. Destinés en principe à regrouper des dépenses
exceptionnelles ou provisoires, ces budgets ont dissimulé le véritable déficit et le
vrai niveau des dépenses de l’État.
Son affirmation rituelle : préconisé à maintes reprises, ce principe d’unité a
été formellement posé pour la première fois dans le décret du 31 mai 1862.
L’ordonnance de 1959 le consacre à son tour : « Toutes les dépenses et recettes
sont imputées à un compte unique intitulé budget général » (art. 18). La loi de
2001 reprend mot pour mot cette prescription qu’elle garantit plus et mieux
(art. 6). L’unité est complémentaire de l’universalité.
Sa protection constitutionnelle : ce principe est évoqué dans la Constitution :
« La loi de finances [fixe] les ressources et les charges d’un exercice » (art. 47).
Le Conseil constitutionnel a ostensiblement rappelé son caractère impératif dans
sa célèbre décision du 29 décembre 1994. Ce principe fait obstacle à ce que « des
dépenses relatives aux agents de l’État présentant un caractère permanent par
nature ne soient pas prises en charge par le budget ». Ces dépenses permanentes
par nature sont donc à rapprocher des dépenses obligatoires pour les collectivités
locales.
Après avoir présenté la règle • § 1, on soulignera les atténuations matérielles •
§ 2 et formelles • § 3.

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.
Les finances nationales - L’établissement du budget

§ 1 La présentation de la règle
Les raisons d’être (A) et la signification (B) de ce principe sont évidentes.

A. Ses justifications
– Politiques : recensant la totalité des dépenses et des recettes, le document
unique facilite le contrôle parlementaire. Rapidement et commodément, les par-
lementaires peuvent avoir une vue d’ensemble du budget et en apprécier la
facture, ce qui serait plus difficile avec un budget en plusieurs comptes.
– Techniques : elle va de pair avec la règle de l’équilibre budgétaire, qu’elle
permet de vérifier plus facilement. En 1923, la dispersion des documents dissi-
mulait un déficit de 29 milliards de francs, alors que le solde du budget général
ne découvrait qu’un solde négatif de 4 milliards !
– Juridiques : l’existence constitutionnelle d’un délai global (70 jours) d’adop-
tion de la loi de finances implique le principe de l’unité budgétaire.
– Pratiques : l’unité budgétaire facilite le rapprochement entre l’exécution et
les prévisions de la loi de finances.

B. Sa signification
La règle de l’unité n’implique pas qu’il n’y ait qu’un seul budget pour l’année :
les lois organiques prévoient les lois rectificatives en nombre illimité en cours
d’exercice. Elles n’interdisent pas plusieurs fascicules : le budget peut être
imprimé sur plusieurs volumes. Il s’agit d’établir un document synthétique
reprenant en un compte unique les additions partielles des recettes et des
dépenses disséminées dans les divers documents. L’unité exclut les budgets par-
tiels tels que les douzièmes provisoires, les budgets trimestriels. La décision du
Conseil constitutionnel (24 déc. 1979) atténue la portée de l’unité de la loi de
finances en exigeant un vote d’ensemble sur la première partie de la loi de
finances. Si la LO de 2001 consacre cette solution (art. 42 LO), elle préserve les
composantes du budget de l’État. L’unité est indissociable de l’universalité : elle

.
traduit l’unicité de l’action de l’État.

§ 2 Les atténuations matérielles


Le budget de l’État comprend en réalité trois volets : le budget général qui
regroupe les recettes et les crédits alloués aux différents ministères mais aussi les
budgets annexes (A) et les comptes spéciaux (B) qui altèrent le principe de
l’unité sans le remettre en cause.

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Le cadre juridique du budget

A. Les budgets annexes


– Une création inchangée : elle reste soumise aux mêmes trois conditions de fond :
services de l’État non dotés de la personnalité morale, activité principale de
production de biens ou de prestations de services, paiement d’une redevance
(ceci implique que le paiement soit équivalent et proportionnel à la prestation
fournie conformément à la jurisprudence du Conseil d’État du 21 octobre 1958,
Syndicat national des transporteurs aériens, et à celle du Conseil constitutionnel
du 6 octobre 1976) ; aux mêmes conditions de forme : disposition d’une loi de
finances d’origine gouvernementale (art. 18 LO). Chaque BA constitue une mis-
sion depuis 2006. Ceci permet de mesurer la rentabilité de ces services qui ont
une activité industrielle et commerciale non accessoire.
– Une gestion préservée : les opérations des BA sont prévues, autorisées et
exécutées dans les mêmes conditions que celles du budget général. Les BA sont
présentés selon le Plan comptable général en sections : celle des opérations cou-
rantes retrace les recettes et dépenses de fonctionnement, celle des opérations en
capital retrace les opérations d’investissement et les variations de l’endettement.
Les virements et transferts sont interdits.
– Une application contrôlée : depuis 2006 tous les BA respectent les textes : les
monnaies et médailles (service qui frappe les monnaies et fabrique les médailles),
les journaux officiels (depuis 1985 il s’agit de connaître les résultats financiers de
ce service et le prix de revient des publications), la navigation aérienne (depuis
1985 on isole les services rendus par la navigation aérienne : sécurité pour les
compagnies aériennes moyennant le paiement de redevance répercutées dans les
billets des passagers). En 2006 son périmètre a été revu en distinguant les fonc-
tions régaliennes et non régaliennes. Les premières ont été intégrées au sein du
budget général sur la mission « transports » programme « transports aériens ».
Les secondes principalement les prestations de contrôle technique et les presta-
tions de services de navigation aérienne et de formation restent dans le budget
annexe rebaptisé « contrôle et exploitation aériens ». Il reste alimenté par les
redevances de la navigation aérienne mais aussi par une quote-part de la taxe de
l’aviation civile.

B. Les comptes spéciaux du Trésor


La LOLF réduit le nombre de catégories de comptes spéciaux à quatre. Elle a
supprimé les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers qui étaient
devenus quasi exsangues et elle a fusionné les comptes de prêts et d’avances en
un seul : les comptes de concours financiers. Elle mentionne les comptes d’affec-
tation spéciale (1°) de commerce (2°), d’opérations monétaires (3°), de concours
financiers (4°).

1 o Les comptes d’affectation spéciale


– Les règles communes : ces comptes retracent des opérations budgétaires finan-
cées au moyen de recettes particulières qui sont par nature en relation directe
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Les finances nationales - L’établissement du budget

avec les dépenses concernées. Tout d’abord, la notion de « relation directe » qui
n’existait pas dans l’ordonnance a été interprétée par le Conseil constitutionnel
dans le cadre d’une réserve. Pour lui le législateur a entendu limiter les possibi-
lités de dérogation à la règle de non-affectation des recettes au sein du budget
de l’État sans pour autant faire obstacle aux exigences de bonne gestion des
ressources publiques. Il s’agit donc plutôt d’une exigence que d’une obligation
stricte. Ensuite, l’affectation d’une recette à une dépense précise implique que le
montant des autorisations d’engagement ouvertes doit être au plus égal au mon-
tant des recettes attendues. De plus, les recettes d’un CAS peuvent être complé-
tées par des versements du budget général dans la limite de 10 %. Enfin, aucun
versement ne peut être effectué à partir d’un CAS au profit du budget général,
d’un budget annexe ou d’un compte spécial sauf dérogation prévue par la loi de
finances. On voit donc que la LOLF est plus stricte que l’ordonnance.
– Les règles particulières : la LOLF mentionne explicitement deux comptes :
celui de gestion des participations financières de l’État et celui des pensions. Elle
leur confère ainsi un statut particulier. Le premier dit de « privatisation » n’est
pas nouveau. Il succède au compte d’affectation des cessions de titres, parts et
droits de sociétés de 1993. Il est à noter que ce compte ne s’étend pas au patri-
moine immobilier de l’État ; il est restreint aux participations financières. Il ne
retrace que les opérations de nature patrimoniale à l’exclusion de toute opération
courante. Il est crédité du produit des cessions de titres parts et droits de sociétés
détenues directement ou indirectement par l’État, des reversements, des dota-
tions en capital, des produits de réduction de capital ou de liquidation des rem-
boursements d’avances d’actionnaires (de 1986 à 2003 la vente des parts de l’État
a rapporté 65,8 Mds). Les dépenses ne peuvent selon la LOLF dépasser le mon-
tant des ressources effectivement perçues. En 2006, ce compte constituait donc
une mission mono-programme dont le responsable est le directeur de l’agence
des participations de l’État, service à compétence nationale créé par le décret du
9 septembre 2004 et rattaché à la Direction générale du Trésor et de la politique
économique. La finalité ultime est la valorisation des participations financières
de l’État : soit de maximiser le volume du portefeuille, soit d’en tirer le maxi-
mum de recettes.
Le second compte mentionné par la LOLF est celui des pensions. Il est destiné
à assurer « une lisibilité complète des flux financiers relatifs aux pensions en
recettes comme en dépenses ». Il s’agit de favoriser « la prise en compte des
coûts complets de pensions et des charges accessoires alors qu’en l’état des choses
seuls les flux nécessaires au financement des pensions servies sont comptabili-
sées ». Déjà la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonction-
naires obligeait le gouvernement à présenter en annexe de la loi de finances un
rapport sur les rémunérations versées au cours des deux années précédentes
notamment au titre des pensions. Initialement appelé à présenter les conditions
de financement du seul régime de retraite de la fonction publique, il est sollicité
pour d’autres dépenses.

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Le cadre juridique du budget

2 o Les comptes de commerce


– Les règles communes : ils retracent des opérations de caractère industriel et
commercial effectuées à titre accessoire par des services de l’État non dotés de
la personnalité morale. Il s’agit tout simplement d’isoler des opérations mar-
chandes effectuées par des services dont ce n’est pas la vocation première et
principale. On pense aux opérations commerciales des domaines (ventes mobi-
lières, gestion des immeubles domaniaux...), aux opérations industrielles et
commerciales des directions départementales de l’équipement au profit des
départements, des communes. Comme ces activités fluctuent en fonction du
comportement des « clients », le Parlement se borne à statuer sur des évaluations
indicatives de recettes et de dépenses. Seul le découvert est limitatif. Il leur est
interdit d’exécuter des opérations d’investissement financier, de prêts d’avances
sous réserve d’une dérogation expresse de la loi de finances. Ils restent soumis
aux règles comptables de droit commun eu égard à la nature non administrative
de leur activité.
– Les règles particulières : la LOLF caractérise un compte spécial : le compte
de gestion de la dette et de la trésorerie. Ce compte est justifié par un but :
faciliter la gestion active de cette dette et par une volonté : intégrer la technique
du contrat d’échange de taux qui viole le principe de non-contraction. Ce
compte permet de retracer les deux flux créés par ce type de contrat. Ce compte
retrace les opérations de gestion de la dette (produits financiers dérivés) mais
aussi les opérations du service primaire des intérêts (intérêts échus en dépenses
et encaissement des coupons courus et revenus tirés de la rémunération de la
trésorerie en recettes). Aucune opération de gestion courante ne peut être men-
tionnée sur ce compte : frais de cotation en Bourse, frais de tenue de compte,
frais de communication, de publicité... Ce compte a été créé par l’article 113 de
la loi de finances rectificative du 30 décembre 2004. Pour assurer une certaine
transparence ce compte est divisé en sections distinguant les opérations selon
leur nature. La première section « opérations relatives à la dette primaire et
gestion de trésorerie » retrace ces opérations à l’exception des opérations réalisées
au moyen d’instruments financiers à terme. Elle comporte en recettes et dépenses
les produits et charges résultant de ces opérations ainsi que les dépenses directe-
ment liées à l’émission de la dette : dépenses encourues lors de la création d’une
nouvelle catégorie de titres (commissions versées aux banques lorsque la pre-
mière émission se fait par syndication) ou lors de la promotion des titres d’État
émis dans le cadre de l’exécution du programme annuel de financement par
emprunt. Ces dépenses correspondent à des prestations limitées de spécialistes
en valeur du Trésor qui sont inséparables des opérations d’émission de la dette
et sont facturées à l’État. La seconde section « opérations de gestion active de la
dette au moyen d’instruments financiers à terme » comporte en dépenses et
recettes les produits et les charges des opérations d’échanges de devises ou de
taux d’intérêt, d’achat, de vente d’options ou de contrat à terme sur titres d’État
autorisés par la loi de finances. Les instruments financiers à terme sont notam-
ment des contrats à terme sur taux d’intérêt, des contrats d’échanges...

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Les finances nationales - L’établissement du budget

3 o Les comptes d’opérations monétaires


Ils retracent les recettes et les dépenses de caractère monétaire. En fait, il n’y en
a que trois : le compte « compte pertes et bénéfices de change » présente les
recettes et les dépenses auxquelles donne lieu la prise en charge par le Trésor
des pertes et bénéfices de change réalisés par le Fonds de stabilisation des
changes, ceux constatés dans les écritures du Trésor et la mise en jeu de garanties
de change en vertu d’accords internationaux (avoirs déposés par les banques
centrales de la zone franc : BEAC, BCEAO...). Le compte « compte d’émission
des monnaies métalliques » retrace en recettes la valeur faciale des pièces émises
et en dépenses celle des pièces retirées de la circulation. Le compte « opérations
avec le Fonds monétaire international » reprend l’ensemble des incidences bud-
gétaires de ces opérations : octroi de prêts au FMI, remboursements, souscription
des quotes-parts. En droit, le découvert est limitatif, les évaluations de recettes
et prévisions ayant un caractère indicatif. En réalité, ce compte retraçant des
opérations sur lesquelles le gouvernement n’a aucun pouvoir fonctionne comme
si le découvert était également indicatif.

4 o Les comptes de concours financiers


– Présentation générale : ces comptes résultent de la fusion des comptes
d’avances et de prêts qu’ils retracent. Que ce soit une avance de moins de deux
ans ou un prêt de plus de quatre la LOLF prescrit qu’un compte distinct doit
être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs. De plus, ils sont
dotés de crédits limitatifs à l’exception des comptes ouverts au profit des États
étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord international.
Par ailleurs, les prêts et avances sont accordés pour une période déterminée et
assortis d’un taux d’intérêt qui ne peut être inférieur à celui des obligations du
Trésor. S’il ne peut être dérogé que par décret en Conseil d’État force est de
constater que c’est le cas pour les comptes les plus importants. De surcroît, ce
sont des comptes de capital car les intérêts figurent dans le budget général. Enfin,
la LOLF prévoit le régime des incidents de paiement : décision de recouvrement
immédiat ou poursuites dans les six mois, décision de rééchelonnement publiée
au Journal officiel, constatation d’une perte probable.
– Présentation particulière : deux comptes méritent une attention particulière.
Le compte « avances aux collectivités territoriales » comporte deux programmes :
l’un « avances aux collectivités et établissements publics, territoires, établisse-
ments et États d’outre-mer » permet à l’État d’aider les différentes collectivités
qui connaissent des difficultés de trésorerie ou ont besoin rapidement d’emprun-
ter. Le second « avances sur le montant revenant aux départements, communes,
établissements et divers organismes » enregistre en dépenses les avances accor-
dées aux collectivités dont le montant correspond à celui des émissions des rôles
de l’année en taxe d’habitation, en taxes foncières, en taxe professionnelle. Les
recettes sont constituées par le produit des impôts directs effectivement
recouvrés sur les contribuables locaux auxquels s’ajoutent les dégrèvements et
admissions en non-valeur. L’État verse la différence entre le produit voté et le
produit recouvré. Étrangement en 2006 le compte était présenté en équilibre :
75,5 Mds en recettes et dépenses alors qu’il ne peut l’être car il y a toujours
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Le cadre juridique du budget

une différence entre le produit attendu et le produit obtenu. Ce compte est


structurellement déficitaire. Le montant cumulé des déficits s’élevait fin 2004 à
12,9 Mds. Ce compte constitue le support budgétaire au versement des dou-
zièmes provisoires : chaque mois l’État verse aux collectivités un douzième du
produit fiscal voté. Ce compte engendre trois charges pour l’État : une charge
budgétaire liée au coût des dégrèvements et admissions en non-valeur ; une
charge de trésorerie en raison du décalage entre les sorties et les rentrées (plus
de la moitié des recettes du compte sont encaissées dans les trois derniers mois :
effet de profil ; un effet de solde qui résulte des déficits répétés subis par le
compte en fin d’exercice. En contrepartie l’État bénéficie de deux avantages : le
dépôt obligatoire et non rémunéré des disponibilités des collectivités sur le
compte du Trésor à la Banque de France (ressources gratuites pour assurer sa
trésorerie quotidienne et possibilité d’en placer une partie sur les marchés finan-
ciers moyennant une rémunération) ; de plus, les recettes inscrites sur ce compte
sont nettes de frais d’assiette et de recouvrement ainsi que des frais de dégrève-
ments (l’État perçoit des frais de gestion : au taux de 4,4 % pour les premiers et
de 3,6 % pour les frais de dégrèvements et de non-valeur).
Un autre compte est original également : le compte « avances à divers services
de l’État ou organismes gérant des services publics ». Cette mission mono-pro-
gramme comme la précédente comprend deux actions : la première concerne
les avances consenties à l’Agence centrale des organismes d’intervention dans le
secteur agricole (ACOFA). Depuis 1988 les aides de la politique agricole
commune (PAC) versées par les États ne sont remboursées par la commission
(FEOGA-garantie) que deux mois après leur paiement effectif. Les États
membres assurent donc le préfinancement de la PAC. De plus, les flux financiers
en provenance de Bruxelles ne sont pas comptabilisés dans leurs dépenses
publiques. La seconde action correspond à des avances à d’autres services ou

.
organismes gérant des services publics.

§ 3 Les atténuations formelles


La multiplication des actes budgétaires contribuait d’un autre côté à atténuer la
portée de l’unité, mais la LO de 2001 a prévu des dispositions pour sauvegarder
une vision d’ensemble pour le Parlement. Les divers supports sont législatifs (A)
et réglementaires (B).

A. La multiplication des supports législatifs


Les textes organiques prévoient des lois rectificatives (1°) et de règlement (2°).

1 o Les lois de finances rectificatives


L’information parlementaire n’a cessé d’être améliorée depuis 1959 par la pra-
tique et le nouveau texte. L’éclatement des comptes est désormais mieux évité
puisque tout PLFR est accompagné dès 2002 d’un rapport présentant les évolu-
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Les finances nationales - L’établissement du budget

tions de la situation économique et budgétaire justifiant les dispositions qu’il


comporte, une annexe explicative détaillant les modifications de crédits pro-
posés, des tableaux récapitulant les mouvements intervenus par voie réglemen-
taire et relatifs aux crédits de l’année en cours. De plus chacune des dispositions
d’un projet de loi de finances affectant les ressources ou les charges de l’État fait
l’objet dès 2002 d’une évolution chiffrée de son incidence sur l’année N et les
suivantes (art. 55 LO).

2 o Les lois de règlement


Les lois qui constatent les résultats et approuvent des différences entre les résul-
tats et les prévisions ne permettaient pas d’avoir la vision d’ensemble qu’appelle
l’unité budgétaire. L’articulation entre LFI et LFR restait insuffisante (v. infra).
La LO assure un continuum où le principe d’unité formelle est mieux assuré.
Étant déposé au plus tard le 1er juin de l’année qui suit celle de l’exécution, la
discussion des budgets de N se déroulera en disposant des résultats de N-2
(art. 46 LO). Le suivi temporel est amélioré d’autant que le PLFI ne pourra être
mis en discussion devant une assemblée avant le vote par celle-ci en première
lecture sur le projet de loi de règlement affèrent à l’année qui précède celle de
la discussion dudit projet de loi de finances (art. 41). Le PLF de 2008 ne pourra
être discuté tant que l’assemblée considérée n’aura délibéré sur le projet de règle-
ment du budget de 2007.

B. La multiplication des supports réglementaires


Alors que les instruments législatifs sont limités à trois au moins pour chaque
budget, les dates réglementaires sont de l’ordre de 300 dont certaines complètent
la loi de finances tandis que d’autres la modifient.

1 o Les actes réglementaires complétant la loi de finances


Dès la promulgation de la loi de finances de l’année, le gouvernement prend des
décrets portant répartition par programme ou dotation des crédits ouverts pour
chaque mission, budget annexe au compte spécial, fixation par programme du
montant des crédits ouverts sur le titre des dépenses du personnel (art. 44 LO).

2 o Les actes réglementaires modifiant la loi de finances


Actes modifiant le montant des crédits à la hausse (décrets d’avance, arrêtés de
report) ; à la baisse (décrets d’annulation).
Actes modifiant la répartition des crédits : décrets pour les transferts et vire-
ments.

Conclusion
La LO garantit mieux la continuité et l’unité, puisque le Parlement sera systéma-
tiquement consulté ou informé. Ainsi les exigences pratiques et politiques sont-
elles mieux conciliées avec les exigences techniques et juridiques.

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Le cadre juridique du budget

sous-section 4
Le principe de la spécialité
L’examen de l’unité de spécialisation • § 1 et de sa portée • § 2 attestent que la
LOLF a voulu assouplir le dispositif.

.§ 1 L’unité de spécialisation
L’article 7 de la LOLF est clair : « Les crédits sont spécialisés par programme (A)
ou par dotation (B) ».

A. La spécialisation par programme


Si la LOLF ne distingue que le programme (1°), les principes de réalité et de
bonne gestion ont conduit au budget opérationnel de programme (2°).

1 o Le programme
Comme on l’a vu déjà, le programme regroupe les crédits destinés à mettre en
œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministre
et auquel sont associés des objectifs précis définis en fonction de finalités d’intérêt
général ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation. Cette
définition induit un découpage des crédits en fonction des finalités poursuivies. Le
programme constitue désormais l’unité de spécialité des crédits, c’est le cadre de
gestion opérationnelle des politiques de l’État. L’article 7 met fin ainsi à la spéciali-
sation par chapitres. Cette substitution se traduit par une réduction sensible du
degré de précision de l’autorisation de dépense. Il y a un transfert d’amont en aval :
en amont lors de l’autorisation, il y a desserrement de la contrainte mais en aval il
y a resserrement avec l’exigence d’une plus grande précision liée à la budgétisation
par résultats. Ainsi la LF pour 2006 comprend 34 missions, 132 programmes et
614 actions dans le budget général auxquels il faut ajouter, hors budget général,
15 missions (les 3 budgets annexes et les 12 comptes spéciaux dotés de crédits)
comportant 26 programmes. Constituant le cadre d’exécution du budget, ils sont
en principe ministériels et créés de manière à concrétiser la spécialisation par desti-
nation de la dépense et non plus par nature de la dépense comme le prévoyait l’or-
donnance de 1959. Le calibrage des programmes détermine l’importance et la
souplesse de gestion donnée aux ministres pour atteindre les objectifs qui leur ont
été fixés. À titre d’exemple, la mission Ville et logement est dotée de quatre pro-
grammes : développement et amélioration de l’offre de logement, aide à l’accès
au logement, rénovation urbaine, équité sociale et territoriale et soutien. L’un des
problèmes de détermination des programmes a été de satisfaire au principe de
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Les finances nationales - L’établissement du budget

cohérence posé par la LOLF. Comme les programmes ont une portée politique, ils
ne peuvent se borner à regrouper des actions manifestement éloignées les unes des
autres mais d’un autre côté, pour pouvoir fonctionner, un programme doit repré-
senter une taille critique, avoir une masse budgétaire suffisante, quitte à mixer des
crédits hétérogènes. C’est pourquoi a été mis en place un comité interministériel
d’audit des programmes chargé de vérifier et de garantir la qualité initiale des pro-
grammes.
Les programmes des services polyvalents montrent les limites de l’exercice.
Ils constituent une exception au mode de base de structuration du budget en
programmes cohérents. C’est pourquoi ils sont dûment justifiés et documentés
et obéissent à des règles précises : être structurés en autant d’actions que de
politiques aux finalités distinctes qu’ils exécutent (chaque action regroupant les
moyens propres qui lui sont consacrés). Le niveau d’exigence en matière de
documentation (coûts, objectifs, résultats) est obligatoirement fixé à l’action et
non au programme.

2 o Le budget opérationnel de programme


La logique verticale des programmes a fait « craindre » que l’allègement des
contraintes au niveau central ne débouche a contrario sur des difficultés accrues
de gestion au plan local : le responsable territorial est en effet à la congruence
de plusieurs programmes nationaux. C’est pourquoi la direction de la réforme
budgétaire a imaginé le concept original de BOP. La LF de 2006 en comprend
2 300 dont 2 000 en services déconcentrés. Le BOP regroupe la part des crédits
d’un programme mis à la disposition d’un responsable identifié pour un péri-
mètre d’activité (informatique, immobilier) ou pour un périmètre géographique
(une région, un département). Il a les mêmes attributs que le programme, c’est
donc un ensemble globalisé de moyens associés à des objectifs mesurés par des
indicateurs de résultats. Rattaché à un seul programme, le BOP est donc struc-
turé autour de deux volets indissociables : d’un côté, les actions composant le
programme considéré et les crédits qui les financent et, de l’autre côté, les objec-
tifs et les indicateurs qui en mesurent les résultats. En d’autres termes, le BOP
réunit tous les ingrédients d’un programme : une programmation des activités ;
une enveloppe globale des moyens (crédits et effectifs) confiée à un responsable
identifié ; la déclinaison opérationnelle des objectifs et des indicateurs du pro-
gramme ; un schéma d’organisation financière. Pour le programme « Accès et
retour à l’emploi », le service gérant le BOP est la direction régionale du travail.

B. La spécialisation par dotation


La conception (1°) des dotations a déterminé leur application (2°).

1 o Leur conception
Ce sont des unités budgétaires spéciales. Elles sont libérées des contraintes de
performance car elles sont présentées par nature comme sous l’ordonnance de
1959. Ce sont des dépenses pour lesquelles l’exigence de performance est un
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Le cadre juridique du budget

non-sens. Elles sont également exclues des modalités de régulation budgétaire


infra-annuelle. On a voulu interdire la constitution de faux programmes.

2 o Leur application
Les dotations ont été restreintes à deux types de crédits : les crédits des pouvoirs
publics (a) et ceux qui sont globaux (b).

a) Les crédits des pouvoirs publics


Le 25 juillet 2001, le Conseil constitutionnel a jugé que cette spécificité des
dotations s’explique par la volonté d’assurer « la sauvegarde du principe d’auto-
nomie des pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation
des pouvoirs ». Le 27 décembre de la même année, il a ajouté que ce dispositif
permet le respect de la règle selon laquelle les « pouvoirs publics constitutionnels
déterminent eux-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement ». Cette
liberté ne doit pas conduire à l’illisibilité. C’est pourquoi l’article 115 de la loi
de finances pour 2002 dispose qu’« est joint au PLF de l’année pour chacun des
pouvoirs publics un rapport expliquant les crédits demandés par celui-ci ». Ces
crédits relèvent du 1° du I de l’article 5 de la LOLF : ils sont soumis au principe
de séparation des pouvoirs. Les 7 dotations concernent la présidence de la Répu-
blique, les assemblées parlementaires, le Conseil constitutionnel, la Haute Cour
de justice et la Cour de justice de la République.

b) Les crédits globaux


Il s’agit des crédits pour dépenses accidentelles ou imprévisibles et ceux pour
mesure générale en matière de rémunération qui ne peuvent être soumis à l’exi-
gence d’objectifs puisqu’ils sont en réserve d’être affectés... à tel ou tel objectif.
Les premiers crédits correspondent aux dépenses éventuelles et accidentelles ainsi
qu’aux charges communes de l’ordonnance de 1959. Les seconds regroupent des
crédits destinés à financer des mesures générales en matière de rémunérations
dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision lors
du vote des crédits. Tous ces crédits sont répartis en tant que de besoin au cours
de l’exercice soit par décret pris sur le rapport du Minefi pour les premiers, soit

.
par simple arrêté du Minefi pour les seconds.

§ 2 La portée de la spécialisation
Elle est très souple et conduit d’une part à une fongibilité systématique (A) et à
une fongibilité asymétrique (B).

A. La fongibilité systématique
Elle peut être appréhendée au niveau central (1°) et local (2°).

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Les finances nationales - L’établissement du budget

1 o La fongibilité au niveau central


Les programmes forment des enveloppes totalement fongibles à l’exception des
dépenses de personnel. Le responsable est libre de changer la ventilation prévi-
sionnelle du programme entre les actions qui le composent et de modifier sa
répartition par nature de dépense : fonctionnement, investissement sous réserve
de crédits de personnel. En passant de 848 chapitres à 133 programmes, le mou-
vement de globalisation est manifeste. Ceci offre aux ministères une réelle liberté.
Approximativement et quantitativement, le degré de spécialisation est environ
six fois moins important que dans le passé. Si l’on prend le montant des pro-
grammes, le constat est le même puisqu’une dizaine excède 5 Mds. Il reste que
la fongibilité a pour objectif de dépasser la répartition par nature économique
et par titre comme dans le passé à partir de la dichotomie fonctionnement/inves-
tissement, matériel/personnel. On a compris que le but est de donner aux res-
ponsables une véritable capacité de pilotage. Ceci implique qu’ils aient la maîtrise
de tous les moyens prévus pour mener à bien la politique dont ils ont la charge.
C’est pourquoi il y a une ventilation fine des moyens des services (emplois et
crédits de fonctionnement, d’équipement), les programmes de soutien se limi-
tant aux fonctions réellement transversales. Le choix du « gouverneur » des cré-
dits chargé de la « gouvernabilité » des programmes reste difficile, en raison des
enjeux de pouvoirs traditionnels et nouveaux.

2 o La fongibilité au niveau local


Le concept de BOP rejaillit sur le mode de gestion des crédits des programmes.
Le responsable du programme est désigné par le ministre mais, à son tour, il a
le choix du responsable du BOP.
Celui-ci reçoit les dotations déterminées en commun pour parvenir aux résul-
tats attendus ; il conçoit la programmation d’actions et de moyens pour réaliser
la part du programme qui lui a été confiée. Il peut se faire assister d’un respon-
sable d’unité d’exécution qui agit dans les mêmes conditions. Le responsable du
BOP bénéficie à son niveau de la fongibilité dans le respect des objectifs du
programme. Ils sont environ 1 200 (pour près de 2 200 BOP dont 1 900 au
niveau déconcentré), un même chef de service pouvant être responsable de plu-
sieurs BOP relevant de programmes différents. S’ils gèrent librement leur enve-
loppe globale de crédits, ils s’engagent auprès du gestionnaire du programme
sur les objectifs opérationnels à atteindre.

B. La fongibilité asymétrique
Il s’agit d’une limite à la fongibilité. Au regard des dépenses de personnel qui
sont plafonnées dans la loi de finances (voir infra), la fongibilité est univoque.
Il est loisible au gestionnaire du programme de les réduire pour augmenter les
autres types de crédits mais il lui est impossible de réduire les autres pour les
augmenter. L’article 7 est clair : « Les crédits ouverts sur le titre des dépenses de
personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette
nature ». La fongibilité, i.e. la possibilité de modifier les crédits sans se préoccu-
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Le cadre juridique du budget

per de leur nature, ne s’applique pas aux dépenses de personnel. Ces crédits
peuvent abonder les autres mais ils ne peuvent l’être par les autres. En d’autres
termes encore, le montant des crédits de personnel voté pour chaque programme
est limitatif.
Conclusion : un forum des responsables de programmes a été mis en place
pour favoriser cette nouvelle culture ainsi qu’une école de la LOLF pour organi-
ser des cycles de formation pour les responsables de BOP.

Document no 5
Mouvements réglementaires de crédits dans la LO de 2001

Périmètre Intervention du Par- Acte Plafonnement


lement ou limite

Transferts Entre programmes de Information préalable Décret Pas d’abondement du


Art. 12 ministères distincts et compte rendu titre de dépenses de
personnel à partir d’un