INSTITUT SUPERIEUR DE DROIT DE DAKAR

ANNEE UNIVERSITAIRE 2019-2020

2°ANNEE INGENIERIE JURIDIQUE
Matière : Droit administratif
Cours : Dr. Nfally CAMARA
T.D. : Dr.NGOM / Dr.NDIAYE

THEME : LE PRINCIPE DE LEGALITE

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I - Note
La légalité signifie la conformité à la loi. Cette dernière est entendue lato sensu, car elle englobe
l’ensemble des règles de droit. Le principe de légalité a pour synonyme la régularité ou encore
la juridicité. Il constitue en ce sens, l’expression de la soumission de l’administration au droit.
Dans son contenu, l’interrogation porte sur sa signification et sur les règles formant le bloc de
légalité ou sources de la légalité. Le principe de légalité s’exprime en une double obligation qui
pèse sur l’administration : respecter la loi et faire respecter la loi.
Dans cette fiche, l’accent sera mis sur les sources de la légalité administrative. Quatre questions
ou sous thèmes seront abordées. D’une part, les sources de la légalité administrative, ensuite
les principes généraux du droit qui sont des principes non écrits, « découverts » par le juge et
qui s’imposent à toute autorité réglementaire en l’absence de toute disposition législative. Les
principes généraux du droit ont été consacrés expressément par le Conseil d’Etat en France dans
un arrêt d’Assemblée du 26 octobre 1945 ( Aramu, Rec. p. 213). Ces principes généraux du
droit doivent être distingués d’autres principes dégagés progressivement par le juge (principes
à valeur constitutionnelle, principes fondamentaux reconnus par les lois de la République…).
D’autre part, la question de la prévalence des normes internationales sur les lois postérieures,
analysée généralement sous l’angle de la théorie de l’écran législatif ou de la loi-écran. La
théorie de la loi-écran ou théorie de l’écran législatif est le résultat d’une pratique
jurisprudentielle. Cette expression semble être utilisée pour la première fois dans un arrêt de
section de 1950 avec le Commissaire du gouvernement Agid. (CE, Sect., 10 novembre 1950,
Fédération nationale de l’éclairage et des forces motrices, Rec. p. 548). C’est une théorie qui
résulte d’« une jurisprudence selon laquelle le juge ordinaire ne peut refuser l’application d’une
loi au motif de son inconstitutionnalité : la loi "fait écran" entre la Constitution et les actes
administratifs. » ( de VILLIERS Michel, Dictionnaire de droit constitutionnel, 2ème éd., A.
Colin, 1999, p. 137). Elle permet dans le cadre de la hiérarchie des normes, de régler la question
de l’incompatibilité entre un acte international et une loi postérieure dont le domaine
d’application est identique. Enfin le rapport de légalité sera examiné. Cette fiche sera aussi
l’occasion d’aborder la technique de la dissertation juridique et celle du commentaire d’arrêt.
Sous-thème I : La constitution

Note : Constitution et droit administratif, qui ont pu longtemps paraître éloignés l'un de l'autre,
se rencontrent de plus en plus, sous l'effet d'un double mouvement, qui renforce tant les
fondements constitutionnels du droit administratif que les fondements administratifs du droit
constitutionnel. Le texte constitutionnel, qui fait une large place à l'administration, et ses
révisons successives, en dernier lieu avec l'introduction de la question prioritaire de
constitutionnalité, ont contribué à ce rapprochement. Au travers du dialogue attentif
qu'entretiennent le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat, la jurisprudence prend toute sa
part à ce mouvement, qui renforce l'unité et la cohérence du droit public, accroît la place de la
norme constitutionnelle et consolide la protection des droits fondamentaux. Ansi la valeur
juridique de la constitution à été proclamée depuis longtemps mais force obligatoire comme
source de la légalité administrative est limité surtout l’imprécision des dispositions
constitutionnelles.

Bibliographie
Ouvrages et thèses
- Bockel (A) : Droit administratif, NEA 1978, pp. 93-96.
- Demba (S) : Droit administratif, CREDILA,HARMATTAN, 2014,
- Deni Ségui (R) : Droit administratif général 2e éd Abidjan, 1996, pp. 138-145.
- Diagne (ND.M.) : Les méthodes et les techniques du juge en droit administratif
sénégalais. Thèse de doctorat d’Etat en droit – Dakar, Juillet 1995.
- Encyclopédie juridique de l’Afrique, NEA 1981, p. 326.
- Kanté (B) : Unité de juridiction et droit administratif : l’exemple du Sénégal. Thèse de
doctorat d’Etat, Orléans 1983.
- Deni Ségui (R) : Droit administratif général, 2e éd. Abidjan, 417p.
- Renoux (Th. S.), « Autorité de chose jugée ou autorité de la Constitution ? À propos de
l'effet des décisions du Conseil constitutionnel », in L'esprit des institutions, l'équilibre des
pouvoirs, Mélanges Pactet (P.),Dalloz, 2003, p. 835 ;
- V. Blanquer (M.), Les méthodes du juge constitutionnel, Thèse, Paris II, 1993, dact.
- Mathieu DISANT, L'autorité de la chose interprétée par le Conseil constitutionnel :
Permanence et actualité ; Cahiers du Conseil constitutionnel n° 28 − juillet 2010

EXERCICE : Dissertation
Sujet : Le Contrôle de la constitutionnalité des actes administratifs
…………………………………………………………………………………………

Sous thème II : La théorie de l’écran législatif

Bibliographie
Articles :
• Y. Galmot et J.-Cl. Bénichot, Le juge administratif français, la Cour de justice des
Communautés européennes et les directives communautaires : l’ébauche d’une
cohérence, CJEG, 1999, p. 207.
 • ALLAND (D), « La consécration d’un paradoxe : la primauté du droit interne sur le
droit international », R.F.D.A., 1998, p. 1094 ;
• MAUGÜE (Ch), « L’arrêt Sarran entre apparence et réalité », Les Cahiers du Conseil
constitutionnel, N°7, pp. 87-92.
• MATHIEU (B), VERPEAUX (M), "Le rejet du principe de la loi écran", JCP, 2000, I,
n°201, p.149.
• NEGRIER (E), « Le crépuscule d’une théorie jurisprudentielle : l’écran législatif et les
droits communautaire et constitutionnel », R.D.P., 1990, pp. 767-799.

Jurisprudence sélective
• CE 6 novembre 1936, Arrighi, Rec. 966.
• Conseil d’Etat du 1er mars 1968, Syndicat général des fabricants de semoules de France,
Rec. 149.
• CE 15 mars 1972, Dame Veuve Sadok Ali, Rec. 213.
• CE Ass. 22 octobre 1979, Union Démocratique du Travail, Rec. 384.
• Conseil d’Etat Ass. 28 février 1992, SA Rothmans International France SA Philip
Morris France.
• CE ASS 6 juin 1997, Aquarone
• CE ASS 8 février 2007, Société Arcelor Atlantique et Lorraine et autres, GAJA, 16ème
éd. n° 118.

Documents
• Document n° 1 : CE 1er mars 1968, Syndicat général des fabricants de semoules de
France ;
• Document n° 2 : CE Ass. 20 octobre 1989, NICOLO ;

Document n° 1 CE 1er mars 1968, Syndicat général des fabricants de semoules de France
;

Requête du syndicat général des fabricants de semoules de France, tendant a l'annulation pour
excès de pouvoir, des décisions du ministre de l'agriculture autorisant en franchise du
prélèvement prévu par le règlement n° 19 de la communauté économique européenne,
l'importation en France de 400 000 quintaux de semoules en provenance d’Algérie entre le 1er
novembre 1963 et le 31 octobre 1964 ;
vu le Règlement n° 19 du conseil de la Communauté Economique Européenne en date du 4
avril 1962 ; la loi du 13 avril 1962 ensemble l'article 50 de la loi du 15 janvier 1963 ;
l'ordonnance du 19 septembre 1962 ; le décret du 27 janvier 1962 ; le décret du 28 juillet 1962
; l'ordonnance du 31 juillet 1945 et le décret du 30 septembre 1953 ; le code général des impôts
;

Considérant que la requête susvisée du syndicat général des fabricants de semoules de France
doit être regardée comme dirigée non seulement contre la décision en date du 20 décembre 1963
par laquelle le ministre de l'agriculture a autorisé l'importation en France de 400 000 quintaux
de semoules de blé en provenance d’Algérie, mais aussi contre la décision du même ministre
qui précise, le 23 janvier 1964, que cette importation n'est pas soumise au prélèvement prévu
par le Règlement n° 19 de la Communauté Economique Européenne ;
Sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le ministre des affaires
étrangères et le ministre de l'agriculture :

- cons. que l'article 1er de l'ordonnance du 19 septembre 1962 relative au régime douanier des
échanges entre l'Algérie et la France, laquelle a été prise en vertu des pouvoirs conférés au
président de la république par la loi du 13 avril 1962, dispose : "jusqu’à la date de mise en
application du statut prévu par le titre II de la déclaration de principes relative a la coopération
économique et financière du 19 mars 1962, les marchandises en provenance d'Algérie
demeurent soumises, dans les conditions précédemment fixées, au régime douanier qui leur
était applicable avant le 3 juillet 1962 en vertu des articles 1er, 303 et 304 du code des douanes"
; que ces dispositions, qui ont valeur législative aux termes de l'article 50 de la loi du 15 janvier
1963, ont maintenu, a titre transitoire, en ce qui concerne l’entrée en France de marchandises
en provenance d'Algérie, le régime douanier en vigueur avant l'accession de l'Algérie a
l’indépendance ; que, sous ce régime, l’entrée en France de produits céréaliers en provenance
de l'Algérie, qui était alors incluse dans le territoire douanier français, n'était pas soumise ni aux
droits de douane, et ne l'aurait pas été au prélèvement que le décret du 28 juillet 1962 a substitue
a ces droits en application du Règlement n° 19 de la Communauté Economique Européenne ;
que, par suite, les dispositions précitées de l'ordonnance du 19 septembre 1962 font obstacle a
ce que ce prélèvement soit opéré et à ce que la possession du certificat prévu a l'article 8 du
décret du 27 janvier 1962, pour l'importation des céréales sur le territoire douanier français,
puisse être exigée a l'occasion de l’entrée de ces marchandises sur le territoire métropolitain de
la France et sur celui des départements d'outre-mer ; que, des lors, le syndicat requérant n'est
pas fonde a soutenir qu'en prenant les décisions attaquées, le ministre de l'agriculture a excédé
ses pouvoirs ;
Décide:
rejet avec dépens.
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Document n° 2
…
Considérant qu'aux termes de l'article 4 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection
des représentants à l'Assemblée des communautés européennes "le territoire de la République
forme une circonscription unique" pour l'élection des représentants français au Parlement
européen; qu'en vertu de cette disposition législative, combinée avec celles des articles 2 et 72
de la Constitution du 4 octobre 1958, desquelles il résulte que les départements et territoires
d'outre-mer font partie intégrante de la République française, lesdits départements et territoires
sont nécessairement inclus dans la circonscription unique à l'intérieur de laquelle il est procédé
à l'élection des représentants au Parlement européen ;

Considérant qu'aux termes de l'article 227-1 du traité en date du 25 mars 1957 instituant la
Communauté Economique Européenne: "Le présent traité s'applique... à la République
française"; que les règles ci-dessus rappelées, définies par la loi du 7 juillet 1977, ne sont pas
incompatibles avec les stipulations claires de l'article 227-1 précité du traité de Rome ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les personnes ayant, en vertu des dispositions
du chapitre 1er du titre 1er du livre 1er du code électoral, la qualité d'électeur dans les
départements et territoires d'outre-mer ont aussi cette qualité pour l'élection des représentants
au Parlement européen; qu'elles sont également éligibles, en vertu des dispositions de l'article
L. O.127 du code électoral, rendu applicable à l'élection au Parlement européen par l'article 5
de la loi susvisée du 7 juillet 1977; que, par suite, M. NICOLO, n'est fondé à soutenir ni que la
participation des citoyens français des départements et territoires d'outre-mer à l'élection des
représentants au Parlement européen, ni que la présence de certains d'entre-eux sur des listes de
candidats auraient vicié ladite élection; que; dès lors, sa requête doit être rejetée;
Sur les conclusions du ministre des départements et territoires d'outre-mer tendant à ce que le
Conseil d'Etat inflige une amende pour recours abusif à M. NICOLO:
Considérant que des conclusions ayant un tel objet ne sont pas recevables;
Décide :
Article 1er : La requête de M. NICOLO et les conclusions du ministre des départements et des
territoires d'outre-mer tendant à ce qu'une amende pour recours abusif lui soit infligée sont
rejetées.

Exercice : Commentaire d’Arrêt

Sujet : document n°1.CE 1er mars 1968, Syndicat général des fabricants de semoules de France
;

…………………………………………………………………………………………….

Sous thème III : Les principes généraux du droit

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Bibliographie
Ouvrages et thèses
- Bockel (A) : Droit administratif, NEA 1978, pp. 93-96.
- Demba (S) : Droit administratif, CREDILA 2014.
- Deni Ségui (R) : Droit administratif général 2e éd Abidjan, 1996, pp. 138-145.
- Diagne (ND.M.) : Les méthodes et les techniques du juge en droit administratif
sénégalais. Thèse de doctorat d’Etat en droit – Dakar, Juillet 1995.
- Encyclopédie juridique de l’Afrique, NEA 1981, p. 326.
- Kanté (B) : Unité de juridiction et droit administratif : l’exemple du Sénégal. Thèse de
doctorat d’Etat, Orléans 1983.
- Deni Ségui (R) : Droit administratif général, 2e éd. Abidjan, 417p.

a) Articles :
- Braibant (G) : « l’arrêt syndicat des ingénieurs conseils et la théorie des principes généraux
du droit » EDCE 1962, p.67.
- Jorion (B) : « Les principes généraux du droit », Documentation française 1998, pp. 7 – 11.
- Chapus (R) : « De la valeur juridique des principes généraux du droit et autres règles
jurisprudentielles du droit administratif » D 1966 chr xx.
- Le Mire (P) : « La jurisprudence du Conseil constitutionnel et les principes généraux du
droit » Mel. Charlier 1981, p.171.
- Moderne (F) : « Actualité des principes généraux du droit » RFDA 1999, p.722
- Mescheriakoff (A.S) : « La notion de principes généraux du droit » , RDP 1977, p 761.
- Morange (G) : « Une catégorie juridique ambiguë : les principes généraux du droit » RDP
1977 p. 781.
- Rivero (J) : « Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ». D 1972,
chr. 265.
- Vedel (G) : « Réflexions sur quelques apports de la jurisprudence du Conseil d’Etat à la
jurisprudence du Conseil Constitutionnel », Mélanges Chapus 1992.

b) Jurisprudence française sélectionnée

1) Principes de liberté :
- CE 26 Juin 1959 syndicat général des ingénieurs conseils, RDP 1959, p.1004.
- C.E. 17 octobre 1952 Société climatique du Besançon, Rec. 445.
- C.E. 20 mai 1955, Joe Lucien, Lebon, p.276.
- C.E. 20 janvier 1965, Veuve Vicini, Lebon, p.41.
- C.E. 13 mai 1994, Prés Ass. Territoire Polynésie française, Leb. 234.
2°) Principes d’égalité :
- CE 28 mai 1954 Barel, GAJA, 16e édition, n° 72 ;
- CE 7 février 1958, Syndicat des propriétaires de forêts de Chènes-lièges d’Algérie, A.J.
1958, p. 130.
- C.E. 9 mars 1951, Société des concerts du conservatoire, Lebon, p.151 ; GAJA, 13e éd.,
2001, p.440.
- C.E. Ass. 22 février 1974, Association des mares de France, Lebon, p.136.
- C.E. 8 juillet 1998, Adam, D.A. octobre 1998.
- C.E. 11 mai 1998, Mlle Aldege, RFDA, 1998, p.10.
3°) Principes des droits de la défense
- C.E. 26 octobre 1945, Aramu Rec. 213 D. 1946, p.158.
- C.E. 5 mai 1944, Dans veuve Trompier – Gravier GAJA, 16e éd., n° 56.
- C.E. ass. 19 octobre 1962, Canal GAJA, 13e ed., 1999, p.582.
4°) Principes de continuité du service public
- C.E. 7 juillet 1950, Dehaen GAJA 13e éd.2001 p.423.
- CE 30 mars 1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux, Rec. 125
- CE 13 juin 1980, Dame Bonjean, Rec. 274.

5°) Principes des droits acquis

- CE 3 novembre 1982, Dame Cachet, GAJA, 13 éd.2001, p. 241.
- CE 25 juin 1948, Société du journal l’Aurore, GAJA 16e éd., n° 62.

6°) Principe de justice sociale

- C.E. Ass. 8 juin 1973, Dame Peynet Rec. 406
- C.E. Ass. 6 décembre 1978, GISTI GAJA 16e éd. p. 657
- C.E. 6 juin 1986, Fédération des fonctionnaires, agents et ouvriers de la fonction publique
– AJDA 1986, p. 454.
Documents
Document n° 1 : CE 26 juin 1959, Syndicat général des ingénieurs Conseil (extrait)
Document n° 2 : René Chapus, De la valeur juridique des principes généraux du droit et des
autres règles jurisprudentielles du droit administratif, D. 1966, Chr. (extrait).

Exercice : Commentaire d’arrêt

Sujet : CE 26 juin 1959, Syndicat général des ingénieurs (document n°1)

Document n° 1
…
Sur les fins de non-recevoir opposées à la requête du Syndicat général des ingénieurs-conseils
par le Ministre de la France d'Outre-Mer : Considérant, d'une part, que si, après avoir été publié
au Journal officiel de la République Française du 27 juin 1947, le décret attaqué n'a fait l'objet,
antérieurement à la date d'introduction de la requête, d'aucune mesure de publication dans les
Territoires qui relevaient alors du Ministère de la France d'Outre-mer, cette circonstance ne
faisait pas obstacle à ce que ledit décret fût attaqué par la voie du recours pour excès de pouvoir
par les personnes auxquelles il était susceptible de devenir opposable par l'effet d'une
publication ultérieure dans les territoires d'outre-mer ;

Considérant, d'autre part, que le Syndicat général des ingénieurs-conseils, dont un certain
nombre de membres exercent dans les territoires où le décret attaqué est susceptible d'être
appliqué, une activité professionnelle que ledit décret tend à limiter au profit des personnes
auxquelles le titre d'architecte est réservé, justifie, de ce fait, d'un intérêt lui donnant qualité
pour poursuivre l'annulation de ce décret ; que, dès lors, la requête susvisée est recevable ;
Sur l'intervention du syndicat des entrepreneurs métropolitains de travaux publics travaillant
aux colonies : Considérant que ledit syndicat a intérêt à l'annulation du décret attaqué qui limite
le choix des personnes auxquelles les maîtres d'ouvrage peuvent s'adresser pour diriger les
travaux de construction ; que, dès lors, son intervention au soutien de la requête dirigée contre
le décret précité par le syndicat susvisé est recevable ;

Sur la légalité du décret attaqué : Considérant que le 25 juin 1947, alors que n'avait pas pris fin
la période transitoire prévue par l'article 104 de la Constitution du 27 octobre 1946, le Président
du Conseil des Ministres tenait de l'article 47 de ladite Constitution le pouvoir de régler par
décret, dans les territoires dépendant du Ministère de la France d'Outre-mer, en application de
l'article 18 du sénatus-consulte du 3 mai 1854, les questions qui, dans la métropole,
ressortissaient au domaine de la loi ; que, dans l'exercice de ces attributions, il était cependant
tenu de respecter, d'une part, les dispositions des lois applicables dans les territoires d'outre-
mer, d'autre part, les principes généraux du droit qui, résultant notamment du préambule de la
constitution, s'imposent à toute autorité réglementaire même en l'absence de dispositions
législatives ;
Considérant, en premier lieu, que la loi du 31 décembre 1940 n'était pas applicable dans les
territoires visés par le décret attaqué ; que les dispositions du Code civil, ayant été introduites
dans ces territoires par décret, y avaient seulement valeur réglementaire ; que, par suite, le
syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir que le décret attaqué serait entaché d'illégalité en
tant qu'il méconnaîtrait les prescriptions de ces deux textes ;

Considérant, en second lieu, qu'en réservant aux architectes, dans les territoires qu'il concerne,
le soin de "composer tous les édifices, d'en déterminer les proportions, la structure, la
distribution, d'en dresser les plans, de rédiger les devis et de coordonner l'ensemble de leur
exécution" et en interdisant ainsi aux membres d'autres professions de se livrer à ces activités,
le décret attaqué, s'il est intervenu dans une matière réservée dans la métropole au législateur,
n'a porté à aucun des principes susmentionnés une atteinte de nature à entacher d'illégalité les
mesures qu'il édicte ;

DECIDE : Article 1er : L'intervention du syndicat des entrepreneurs métropolitains de travaux

publics travaillant aux colonies est admise. Article 2 - La requête susvisée du Syndicat général
des ingénieurs-conseils est rejetée. Article 3 - Expédition de la présente décision sera transmise
au Premier Ministre [administration générale des services relevant précédemment du Ministère
de la France d'Outre-mer] et au Ministre délégué auprès du Premier Ministre.
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Document n° 2

Compte tenu de l’importance qui, très justement, est attachée tant dans la doctrine que parla
jurisprudence administrative aux principes généraux du droit et compte tenu en même temps de
l’opinion, communément reçue selon laquelle ces principes ont une valeur juridique qui, après
avoir été généralement qualifiée de législative, est depuis 1958 largement définie comme étant
constitutionnelle, c’et par rapport à eux qu’il convient de procéder à la vérification que nous
avons dite, et cela suffira ; s’il apparaît en effet qu’ils ne peuvent et ne doivent pas être
considérés comme ayant valeur constitutionnelle, ni d’ailleurs valeur législative, il en ira a
fortiori de même pour les autres règles jurisprudentielles.
« Il est nécessaire que les principes généraux du droit aient valeur constitutionnelle afin de
prévaloir sur tous les actes administratifs, sans exception ; le droit positif, représenté par la
jurisprudence administrative, consacre cette nécessité » : tells sont les deux propositions en
lesquelles se résume la thèse de la valeur constitutionnelle des principes généraux du droit, et
c’est en des propositions analogues qu’on pourrait présenter l’économie de leur valeur
législative.

Actuellement, pour les auteurs que nous avons cités, si le maintien de la valeur législative des
principes généraux du droit pourrait suffire à assurer leur autorité sur certaines catégories
d’actes administratifs, la reconnaissance de leur valeur constitutionnelle est indispensable pour
l’assurer sur les décrets édictés en vertu de l’article 37 de la Constitution (règlements
autonomes) et sur les ordonnances, au sens de l’article 38 de cette dernière. En termes de
contentieux, ce n’est que si les principes généraux du droit on valeur constitutionnelle que le
juge administratif peut censurer les atteintes qui peuvent leur être portées par les règlements
autonomes et les ordonnances, de même d’ailleurs que ce n’est qu’à cette condition qu’il a pu
exercer cette censure à l’égard des ex-décrets coloniaux et décrets-lois.

« S’il avait maintenu aux principes généraux du droit une valeur simplement législative, le
Conseil d’Etat aurait permis à l’exécutif de les méconnaître, dans l’exercice des pouvoirs définis
par les articles 37 et 38 ; les décrets et ordonnances auraient pu, non seulement modifier les lois
écrites, mais encore porter atteinte aux principes généraux du droit » 5. Braibant, loc. cit., p.70).

Le mal-fondé d’une telle proposition apparaît de façon particulièrement immédiate relativement

aux règlements autonomes, dès lors qu’on a conscience qu’ils sont des actes administratifs,
comme le reconnaît une jurisprudence constante, clairement annoncées par l’arrêt des
ingénieurs conseils, et que leur non-subordination aux lois résulte, comme nous l’avions montré
dans notre chronique précitées, non de ce qu’ils seraient placés au niveau des lois, mais de
l’absence de ces dernières dans le secteur des matières réglementaires.

Dès lors, pour que les principes généraux du droit prévalent sur eux, il suffit qu’ils aient valeur
supérieurs, sans qu’il soit nécessaire que cette valeur soit constitutionnelle, ni même législative,
s’il existe dans la hiérarchie des normes juridiques un niveau intermédiaire entre celui de la loi
et celui du décret ».

…………………………………………………………………………………….

Sous-théme IV : Le rapport de légalité

BIBLIOGRAPHIE

A. Ouvrages

1. Chapus R, Droit administratif général, T1, Paris Montchrestien 2001, 15è éd., pp 1055-
1082
2. Vedel G, Delvolvé P, Droit administration, T1, Paris, PUF 1992, p 526-536

B. Articles

1. Bockel A. Contribution à l’étude du pouvoir discrétionnaire de l’administration

AJDA, Juillet-Aout 1978, p.32
2. Hauriou A, Le pouvoir discrétionnaire et sa justification, Mélanges
Carré de Malberg 1930, p.197.
3. Pasberg C, De la frontière entre la légalité et l’opportunité dans la jurisprudence du juge
de l’excès de pouvoir, RDP 1980, p.803
 4. Timsit G, Compétence liée et principe de légalité, D. 1964, chron. p. 217

C. Jurisprudence

1. CE 5 Février 1961, Lagrange, AJ 1961, p. 121

2. CE 20 Novembre 1968, ANGER, RDP 1969, p. 766
3. CE 28 Mai 1971, Ville Nouvelle-Est, GAJA n0 107
4. CE 2 novembre 1973, SA, François Maspero, GAJA n0 108
5. CE 5 Février 1990, SCI Les terrasses de l’Estuaire, JCP 1991, p.559

D. Document
SY (D), Droit administratif, CREDILA 2009, p.62-63 extrait

« La notion de pouvoir ou compétence discrétionnaire se définit par opposition à celle de

pouvoir ou compétence liée. En effet, en décomposant le processus décisionnel, on se rend
compte qu’une autorité administrative se pose deux questions fondamentales :
* Savoir si elle doit prendre l’acte administratif. Cette première question est
relative à l’opportunité de la décision (opportunité à agir)
* Savoir comment elle doit prendre l’acte administratif. Cette question est
relative au contenu de la décision.
A chacune de ces deux phases du processus décisionnel, l’autorité administrative compétente
peut se trouver dans deux situations différentes. L’une correspond à la compétence liée et l’autre
correspond au pouvoir discrétionnaire…….. »

E. Exercice :Dissertation

Sujet : Contrôle juridictionnel du pouvoir discrétionnaire

Thème 3 : Le contrôle de l’administration

I. NOTE INTRODUCTIVE :

Le contrôle exercé sur l’administration a pour objet de lutter contre les risques d’arbitraire de
celle-ci. Il peut s’agir d’un contrôle non juridictionnel ou juridictionnel.
Le contrôle non juridictionnel peut être exercé soit par une autorité administrative dans le cadre
du recours gracieux, hiérarchique ou de tutelle soit par un organe de régulation indépendant.
Il y a recours hiérarchique quand la requête est adressée au supérieur hiérarchique de l’auteur
de l’acte attaqué ; recours gracieux si la demande est adressée à l’auteur de la décision et recours
administratifs de tutelle si la demande est adressée à l'autorité administrative ayant pouvoir de
surveillance sur l'auteur de l'acte litigieux.
Le recours devant un organe de régulation ou autorité administrative indépendante, c’est celui
exercés par des instances administratives situées hors de la mouvance du gouvernement, d’un
département ministériel ou de leurs délégués et qui reçoivent de l’Etat la mission d’opérer la
régulation d’un secteur sensible de la vie en société. Au Sénégal, les principales autorités
administratives indépendantes sont : le Médiateur de la République ; la Commission électorale
nationale autonome (CENA) ; la Commission de régulation du secteur de l’électricité. Le
Conseil national de Régulation de l’Audiovisuel (CNRA) ; l’autorité de régulation des marchés
publics (ARMP).
Au Sénégal, le médiateur de la république exerce un contrôle sur l’action administrative. Cette
institution régie par la loi n°99-04 du 29 janvier 1999, est qualifiée par le législateur comme
une autorité indépendante. Il s’agit d’une institution créée pour pallier aux insuffisances de la
justice administrative, protéger efficacement les droits et libertés des citoyens et améliorer le
fonctionnement de l’administration
Le contrôle juridictionnel ou contentieux permet un contrôle de la régularité de la décision par
une autorité juridictionnelle. C’est Laferrière qui a systématisé la distinction entre les
contentieux. Il propose une distinction entre quatre contentieux : le contentieux de pleine
juridiction (appelé encore recours de plein contentieux), le contentieux de l’annulation (avec
surtout le recours pour excès de pouvoir), le contentieux de l’interprétation et de
l’appréciation et le contentieux de la répression.
.
La présente fiche aborde deux sous thèmes que sont : le contrôle non juridictionnel précisément
celui exercé par les autorités administratives indépendantes et le contrôle juridictionnel. Sur ce
second point, l’accent sera mis d’une part, sur le recours pour excès de pouvoir et d’autre part,
sur le recours de pleine juridiction. Le recours pour excès de pouvoir est un recours objectif et
il « est ouvert même sans texte contre tout acte administratif pour assurer, conformément aux
principes généraux du droit, le respect de la légalité » (C.E. 7 février 1950, Dame Lamotte Rec.
110). En matière de recours pour excès de pouvoir, le juge se prononce d’une part sur les
conditions de recevabilité et d’autre part, sur les cas d’ouverture. Au Sénégal, depuis 1960, c’est
la Cour Suprême qui était compétente en matière de REP. Avec la réforme de 1992, cette
compétence sera dévolue au Conseil d’Etat. Avant que n’intervienne la loi de 2008 qui redonne
la compétence à la cour suprême. Cette loi a aussi été modifiée en 2017, mais la cour suprême
demeure la juridiction compétente en premier et en dernier ressort
Le recours de plein contentieux se distingue du recours pour excès de pouvoir par certaines
conditions de forme.
Au Sénégal le recours de plein contentieux ou recours de pleine juridiction fait l’objet d’une
procédure spéciale en matière administrative. C’est cette procédure qui particularise et assure
une autonomie au contentieux administratif dans le système d’unité de juridiction du Sénégal.
C’est les articles 729 à 733 du code de procédure civile qui détermine la procédure applicable
en matière administrative
La séance devra permettre d’aborder le plein contentieux à travers la matière administrative.
 II. ORIENTATIONS BIBLIOGRAPHIQUES

A. Ouvrages et thèses

1°) Sénégal et autres pays africains :

- A. T. Bâ, Droit du contentieux administratif burkinabé, Université de Ouagadougou, Faculté des

sciences juridiques et Politiques, mars 2007, 547 p.

- A. Bockel, Droit administratif, Dakar, NEA, 1978, pp.461-489.

- D.SY, Droit Administratif, 2ème édition revue, corrigée et augmentée, Harmattan Sénégal 2014, P
132.

- M. Diagne, Les méthodes et les techniques du juge en droit administratif sénégalais, thèse de doctorat
d’Etat, F.S.J.P, UCAD de Dakar, 1995, 532p.

- M. Diagne, L’efficacité du contrôle contentieux exercé sur l’administration sénégalaise, thèse de

doctorat université d’Aix-en-Provence, 1990, 412p.

- B. Kanté, Unité de juridiction et droit administratif : l’exemple du Sénégal, thèse de Doctorat d’Etat,
université d’Orléans, 1983, 426p.

-DIEYE (A) : sur la nécessité et l’opportunité de la création d’un Médiateur au Sénégal : mémoire de
3eme cycle 1992, p 63

-NGOM (Ng) : Réflexion sur un phénomène récent en Afrique : les autorités administratives
indépendantes. Thèse pour le doctorat d’Etat en droit, avril 2001, p 560

2°) Etrangers

- J. Bernard, la notion d’intérêt dans le recours pour excès de pouvoir, thèse, Paris, 1932.

- P. London, histoire abrégée du recours pour excès de pouvoir, Paris L.G.D.J. 1962.

- G. Peiser, Contentieux administratif, Paris Dalloz, 10e éd. 1997, 246 p.

-COLLIARD. (M) : les autorités administratives indépendantes, paris, P.U.F.1998, p319

-MALIGNER (B) : les fonctions du Médiateur, P.U.F, 1979,P 231

B. Articles

1°) Sénégal

- A. Bockel, la Cour suprême et l’exception du recours parallèle A.A.1971, p.167.

- D. SY, Réflexion sur la création du droit administratif par le juge sénégalais, Revue de l’Association
sénégalaise de droit pénal n°3 et 4, janvier-déc. 1996, p.9. Cet article a été aussi publié dans un ouvrage
collectif relatif à la création du droit en Afrique, sous la dir. De Jean Dubois de Gaudusson et de
Dominique Darbon, aux éditions Karthala en 1997, p.395.

- M. Mbacké, le contrôle juridictionnel de l’administration : le Recours pour excès de pouvoir, EDJA

mai 1987, pp. 9-10, juin 1987, pp.9-23, juillet – août 1987, pp.1-8.

- M Diagne, Les méthodes et techniques du juge administratif français, thèse d’Etat, Dakar1995.

-A. BEN. ABDALLAH, justice administrative et dualité de juridiction, revue Maghrébine de droit n°
4, 1996, p 97 ;

-NGAIDE. (M) :la nation de matière administrative : évolution de la jurisprudence sénégalaise, RASDP
n°5,6 ;7,8 ;97-98 p147-170 ;

-BOUMAKANI. (B) : « les Médiateurs de la Républiques en Afrique noire francophone, Sénégal,

Gabon et Burkina Faso », RIDC1999, p 307-329 ;

-NGAID. (M) : « Pourquoi un Médiateur au Sénégal ? », RIPAS n°25-26janvier décembre1991, p151-

160 ;

SALL. (M) : « le rôle du Médiateur de la République dans la consolidation de l’Etat de droit au

Sénégal » ; RIPAS, janvier-février 1993, n°29-30, p51-59 ;

2°) Etranger :

- M. Bernard, le Recours pour excès de pouvoir est-il frappé de mort ? AJDA 1995, n° spécial du
cinquantenaire pp.190-199.

- F. Burdeau, Du sacre au massacre d’un juge. La doctrine et le Conseil d’Etat statuant au contentieux,
in Mel. H. Cosnard, 1993, pp. 309-317.

- Charlot, l’actualité de la notion de qualité donnant intérêt à agir, RFDA 1996, pp. 481-491.

- R Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien 2000

- R. Chapus, l’administration et son juge, ce qui change, EDCE 1999 pp. 259-276.

- G. Galabert, les obligations du juge administratif dans l’examen des conditions de recevabilité, AJDA
1959, p.157.

- J. Rivero, Le Huron au palais Royal ou réflexions naïves sur le recours pour excès de pouvoir, D.
1962 chr. p.37.

- J. Rivero, Nouveaux propos naïfs d’un huron sur le contentieux administratif, EDCE 1979-1980,
p.27.

- J.M. Woehrling, vers la fin du recours pour excès de pouvoir, in Mel. G. Braibant, 1996, p.777.
- J.P Negrin, Contentieux de l’excès de pouvoir et contentieux de pleine juridiction. De la dualité ou
de l’unité du contentieux administratif français, travaux et mémoires de la faculté de droit d’AIX-
Marseille no25, 1976.

- B. Pacteau, Du recours pour excès de pouvoir au recours de pleine juridiction ? RA spécial 1999,
pp.51-65.

-BRABANT. (G) : » les rapports du Médiateur et du juge », AJDA ,1977, p283

-CHEVALLIER. (J) : « Réflexion sur l’institution des autorités administratives indépendantes », ICP
1986, p3254 ;

-CHAPUS. ® : Dualité de juridiction et unité de l’ordre juridique, RFDA, 1990, p739

-HEURTE, La notion d’ordre public dans la procédure administrative, RDPI, 1953, p 615-648.

C. Textes

- Loi organique n° 2017-09 du 17 janvier 2017 abrogeant et remplaçant la loi organique n° 2008-
35 du 08 août 2008 sur la Cour suprême
- Loi n°2006-03 du 4 janvier 2006 portant création du CNRA
- Loi n° 2005-07 du 11 mai 2005 portant création de la Commission Electorale Nationale
Autonome (CENA)
- Loi n°99-04 du 13 janvier 1999 relative au médiateur de la république
- Loi n°98-29 du 14 avril 1998 relative au secteur de l’électricité.

D. jurisprudence :

1) Sénégal

-C. S26 avril 1961, Alioun Ndiaye

-C. S 18 juillet 1962 Amadou Alpha Kane, GDJAS 3ème éd., p.29.

-TPI Dakar,1er mars 1963, Sékou Badio,A.A 1973, p232 ;

-C. S, 27 mars 1963, Amadou Alpha Kane, GDJAS 3ème éd., p.208.

-C. S, 26 mai 1965, Ibrahima Seydou Ndao, GDJAS 3ème éd., p. 1965

C. S, 9 février 1966, Dame Fatou Diop et autres

C. S 23 mars 1966, Moussa Camara

-C. S, 23 mars 1966, Mamadou Lamine Diop ;

-C. S, 8 juillet 1967, Baila Haimouth Sow, 3éme éd, p 295 ;

-TPI Dakar, 23 mai 1970, Abdourahmane Ndoye,A.A, 1973, p243 ;

-TPI Dakar, 28 novembre 1970 ; Babacar Gueye, A.A, 1973, p 247 ;

-C.A, 9 avril 1971, Société Bernabé contre Etat du Sénégal , A.A, 1973, p221 ;

-C.A de Dakar,20 mai 1977, Mor Talla et autres, A.A,1977, p30 ;

- TPI de Dakar, 18 février 1978,Demba Baîdy Gaye ;

-C. S 21, février 1978, PDS GDJAS 3ème éd., p.241.

-C. A Dakar, 14 juillet 1978, Abdoulaye Diack contre Municipalité Nioro du Rip ;

-C. S, 5 juillet 1979, Aminata Salle, 3ème ed, p135 ;

C.S, 28 mai 1980 ; Demba Baidy Gaye, RIPAS, n° 9, janvier-mars 1984, p 37-38 ;

-TPI de Dakar, 11 mai 1982, Héritiers Abdou Lo ;

C.A de Dakar, 18 février 1983, Etat du Sénégal contre Héritiers Abdou LO,EDJA,juillet-Aout 1987, p
12 ;

T.R.de Dakar 17 octobre 1986, Dieynaba Diallo contre Etat du Sénégal ;

-C. A Dakar, 29 avril,1993, Sté TDI, Casala contre Etat du Sénégal ;

-C. E 25 Août 1993, Iba Der Thiam, .6.

-C. E, 25 Août 1993, Tabara Séne et autres, p.10.

- C.E, 25 Août 1993, Samba Diama Seck, p.11.

-C. E, 27 octobre 1993, Sidy Mohamed Diop, p.15.

-C. E 27 Avril 1994, ASC Dial Diop, p.62.

- Cour d’Appel de Dakar, 23 mars 1995 Momar Bèye Dione contre commune de Dakar et Etat du
Sénégal ;

-CE, 1er février 2001, Abdoulaye Amadou Kane C/ Conseil rural de Dabia Odedji.

CE, 31 mars 2005, Directeur des Douanes contre Kamel Badredine,

-Cs 16 mars 2008, Abdou Ndiaye c/ Etat du Sénégal,

-CS, 9 juin 2009, Moussa Ba c/ Etat du Sénégal.

2- France

-CE, 19 février 1875, Prince Napoléon, p.16.

-CE, 29 mars 1901, Casanova, p.51.

-CE, 4 août 1905, Martin, p.92.

-CE, 28 décembre 1906, Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges, p.108.

-CE, 8 mars 1912, Lafage, p.146.

-CE, 4 avril 1914, Gomel, p. 173.

-CE, 14 janvier 1916, Camino, p.182.

-CE 28 juin 1918, Heyriès, 197.

-CE, 28 février 1919, Dames Dol et Laurent, p.214.

-CE, 19 mai 1933, Benjamin, p.294.

- CE Ass. 31 juillet 1942, Monpeurt, p.336.

- CE Ass. 2 avril 1943, Bouguen, p.346.

-CE Sect. 5 mai 1944 Dame Veuve Trompier-Gravier, 352.

-CE, Ass. 17 Février 1950, Ministre de l’agriculture c/ Dame Lamotte, p.410.

-CE Ass., 28 mai 1954, Barel et autres, p.437.

III. DOCUMENTS

Document n° 1 : Le recours contentieux

Extrait de l’ouvrage de Alain Bockel, Droit Administratif, Dakar, NEA, 1978, P.431

Le recours administratif est un recours porté devant une autorité administrative, et aboutit à une décision
administrative. On distingue le recours dit gracieux, porté devant l’autorité directement compétente pour
résoudre le problème (c’est l’auteur d’une décision contestée, ou l’autorité qui a pouvoir de donner
satisfaction), et le recours hiérarchique qui est opéré devant l’autorité supérieure à la précédente,
disposant en vertu du pouvoir hiérarchique, de moyens de résoudre le litige (il est également possible
de distinguer le recours adressé à l’autorité de tutelle contre une décision émanant d’une autorité
décentralisée, tendant à demander à la première d’exercer son pouvoir de tutelle à l’égard de la décision
de la seconde).

Le recours contentieux proprement dit est porté devant une autorité juridictionnelle et tend à aboutir à
une décision de caractère juridictionnel, soit un jugement bénéficiant de l’autorité de la chose jugée.

Ces deux types de recours se distinguent par leur procédure et la portée des décisions auxquelles ils
aboutissent.

Document n° 2 : CS, 16 février 1974, Abdourahmane Cissé, Annales Africaines, 1974, p 98

Vu la requête présenté par le sieur Abdourahmane Cissé, journaliste demeurant à Dakar, pavillon B.D.
16 Cité Builders, Patte d’Oie, directeur de publication « Lettre fermée », élisant domicile en l’étude de
Me BabacarNiang, avocat au barreau du Sénégal, 42 Avenue William Ponty, à Dakar, ladite requête
enregistrée au greffe de la 2ème Section de la Cour Suprême le 24 novembre 1972 et tendant à ce qu’il
plaise à la Cour annuler pour excès de pour pouvoir l’arrêté interministériel n° 11866 en date du 23
octobre 1972 portant interdiction du bimensuel « Lettre fermée ».

CE FAIRE, attendu que la décision attaquée a été prise en application de l’article 14 de la loi du 29
juillet 1881 ; que cet article ne vise que les publications étrangères ; que le requérant est de nationalité
sénégalaise et que « Lettre fermée » n’était nullement une publication étrangère ; que l’arrêté attaqué a
également été pris en violation des dispositions de la Constitution qui garantissent la liberté
d’expression ;

Vu l’arrêté attaqué ;

Vu le reçu en date du 21 novembre 1972 attestant la consignation au greffe de l’amende de 5000F ;

Vu l’exploit en date du 20 décembre 1972 de Mr d’Erneville, huisser, portant signification de la requête

à l’agent judiciaire de l’Etat ;

Vu enregistrées comme ci-dessus le 19 février 1973 les observations présentées pour l’Etat par Me
Abdourahmane Diop, avocat à la Cour, et tendant au rejet de la requête par les motifs que la liberté
d’expression est soumise ; que tel est le cas en l’espèce ;

Vu la constitution, et notamment son article 8 ;

Vu la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ;

Vu le décret-loi du 6 mai 1939 relatif au contrôle de la presse étrangère ;

Vu le décret du 29 juillet 1939 relatif au contrôle de la presse étrangère dans les colonies relevant du
ministère des colonies ;

Vu le décret n° 61-154 du 13 avril 1961 portant délégation de pouvoirs au ministre de l’Information, de

la Radiodiffusion et de la Presse en matière de contrôle de la presse étrangère ;

Vu l’ordonnance n° 60-17 du 3 septembre 1960 portant loi organique sur la Cour Suprême ;

OUI, M. Bruno Chéramy, président-rapporteur, en son rapport ;

OUI Me Babacar Niang, avocat à la cour, en ses conclusions ;

OUI Me Mouhamadou Lamine Ndir, avocat-général à la Cour Suprême ; représentant le ministère

public, en ses réquisitions ;

LA COUR,

Après avoir délibéré conformément à la loi ;

ATTENDU que le sieur Abdourahmane Cissé, directeur de la publication bimensuelle « Lettre fermée »
régulièrement déclarée, demande l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté interministériel n°
11866 en date du 23 octobre 1972 par lequel le ministre de l’intérieur et le ministre de l’information,
chargé des relations avec les assemblées ont interdit la circulation, la distribution et la mise en vente de
son journal « sine die » sur toute l’étendue du territoire de la République du Sénégal ;

ATTENDU qu’il résulte des visas de la décision attaquée que ses auteurs ont entendu lui donner pour
base juridique la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, et notamment son article 14, et le décret
n° 61-154 du 13 avril 1961 portant délégation de pouvoirs au ministre de l’Information, de la
Radiodiffusion et de la Presse en matière de contrôle de la presse étrangère ;

ATTENDU que, selon les dispositions de l’article 14 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la
presse, modifiée sur ce point par le décret-loi du 6 mai 1939 relatif au contrôle de la presse étrangère :
« la circulation, la distribution et la mise en vente en France des journaux ou écrits périodiques ou non,
rédigés en langue étrangère, peut être interdite par décision du ministre de l’intérieur.

Cette interdiction peut également être prononcée à l’encontre des journaux ou écrits de provenance
étrangère rédigés en langue française, imprimés à l’étranger ou en France…

Que ces dispositions ont été introduites au Sénégal par l’article 1er du décret du 29 juillet 1939 relatif
au contrôle de la presse étrangère dans les colonies relevant du ministère des colonies et sont toujours
en vigueur : qu’aux termes de l’article 1er du décret n° 61-154 du 13 avril 1961 susmentionné ;

Le ministre de l’information, de la radiodiffusion et de la presse exerce, par délégation du Président du

conseil, le contrôle de la presse étrangère dans les conditions définies par les décrets du 6 mai 1939 et
du 29 juillet 1939 » ;

ATTENDU qu’ainsi les dispositions visées par l’arrêté attaqué se bornent à permettre l’interdiction
administrative des seules publications étrangères en langue étrangère ou de provenance étrangère ; que
la périodique « Lettre fermée » n’était pas rédigée en langue étrangère ; que le sieur Cissé soutient, sans
être contredit, qu’il est citoyen sénégalais et que ladite périodique n’en saurait en aucun titre être regardé
comme une publication de provenance étrangère ; que la dite publication n’entrait donc pas dans le
champ d’application de la législation étrangère ;

ATTENDU qu’aux termes de l’article 8 de la Constitution, « Chacun a le droit d’exprimer et de diffuser

librement ses opinions par la parole, la plume et l’image. Ce droit trouve sa limite dans des prescriptions
des lois et règlements ainsi dans le respect de l’honneur d’autrui » ; qu’aucune disposition de la loi du
29 juillet 1881 ne prévoit la possibilité d’une interdiction administrative d’un journal ou écrit national ;
qu’une telle interdiction ne saurait intervenir que dans le cadre des dispositions de l’article 10, 2e de la
loi n° 69-29 du 29 avril 1969 relative à l’état d’urgence et à l’état de siège mais qu’il est établie en
l’espèce que l’arrêté attaqué n’a pas été pris sur la base de ces dispositions ;

ATTENDU qu’il apparaît ainsi que l’arrêté interministériel n° 11866 en date du 23 octobre 1972 portant
interdiction du bimensuel « Lettre fermée », publié au Journal Officiel n° 4259 du 11 novembre 1972,
p 1841 ;

ORDONNE la restitution au requérant de l’amende consignée ;

MET les dépens à la charge de l’Etat ;

DIT que le présent arrêt sera notifié au ministre de l’intérieur et au ministre de l’information, chargé des
relations avec les assemblées et sera publié au Journal Officiel.
DOCUMENT n° 3: Valérie BLEHAUT, sous la direction de M. le Professeur D. Capitant
Réflexion sur la distinction des contentieux au regard de l’évolution du rôle du juge de l’excès de
pouvoir en matière contractuelle.

A cette distinction formelle des contentieux, le professeur Léon Duguit préfèrera une distinction
matérielle. Sa classification repose sur la nature de la question posée au juge qui permet d’opérer un
classement distinguant le contentieux objectif du contentieux subjectif. Relèveront de la juridiction
objective, tous les litiges dans lesquels le requérant pose au juge une question de droit objectif telle que
la conformité d’un acte au droit en vigueur. La juridiction subjective sera compétente lorsque la demande
de l’intéressé visera à lui faire reconnaître un droit personnel, subjectif et notamment un droit à
réparation. Le recours pour excès de pouvoir relèverait donc du contentieux objectif visant pour
l’essentiel à assurer le respect de la légalité, contrairement au contentieux de pleine juridiction de nature
subjective. Ce dernier tend en effet à la reconnaissance de droit à indemnisation, le plus souvent, en
réparation d’un préjudice causé par l’administration notamment par le non-respect d’une clause
contractuelle. Dès lors, le contentieux contractuel est incorporé dans le plein contentieux, qui seul
permet de régler une situation personnalisée, par essence subjective.
La comparaison entre les deux recours les plus utilisés, à savoir le recours pour excès de pouvoir et le
recours de plein contentieux, conduit à plusieurs constatations. Il faut tout d’abord observer que le
recours en annulation (auquel appartient le recours pour excès de pouvoir), est ouvert à toute personne
ayant intérêt à agir dans un but de légalité alors que l’action en plein contentieux nécessite un droit
subjectif lésé, c’est-à-dire un préjudice personnel dont on demande réparation. Cette première remarque
conduit à faire prévaloir le recours pour excès de pouvoir sur le plein contentieux en ce qu’il est plus
accessible. De plus, la décision du juge de l’excès de pouvoir a autorité de chose jugée à l’égard de tous
(on parle d’effet erga Omnes de l’annulation obtenue par la voie de l’excès de pouvoir), alors qu’en
plein contentieux la décision ne s’impose qu’aux parties au litige et n’a donc qu’un effet relatif.

Document n° 4 :

Moustapha NGAIDE :la notion de matière administrative : évolution de la jurisprudence

Sénégalais, revue internationale de droit africain, EDJA (2000extrait)

L’adoption progressive de la conception organique de la matière administrative

La notion de matière administrative est envisagée ici dans un sens large. Elle se rapporte à l’ensemble
des litiges mettant en cause une personne publique : Etat, collectivité locale ou Etablissement public
généralement. Il s’agit d’une classification en fonction de l’auteur de la manifestation de volonté.

C’est ce dernier signe qui permet de reconnaitre le caractère de l’acte. Cette conception a l’avantage de
soumettre à la procédure administrative beaucoup de litiges exclus du droit administratif at aurait facilité
en même temps la saisine du juge.

Certaines décisions du juge attestent de la place accordée au critère organique dans la détermination de
la matière administrative, nonobstant le fait qu’il serait prématuré de dégager une conclusion définitive
à partir de quelques décisions.
Deux décisions permettent au moins d’illustrer cette nouvelle tendance. Si dans la première, le juge
ouvre une brèche quant à la conception organique de la matière administrative, sa prise de position est
dans équivoque dans une deuxième affaire.

Dans l’affaire Dieynaba Diallo du tribunal régional de Dakar du 17 octobre 1986, l’Etat avait procédé à
la destruction de certains immeubles, suite à un décret déclaratif d’utilité publique.

L’immeuble de la requérante a été détruit, alors qu’il n’était pas visé par le décret d’expropriation.

La Dame Dieynaba Diallo, estimant que la décision exécutée est manifestement insusceptible de se
rattacher à l’application d’un texte législatif ou règlementaire, intente une action en responsabilité contre
l’Etat en se fondant sur la voie de fait qui aurait été commise par l’administration. La requérante estime
en effet que le contentieux en question « est soumis au droit privé lorsque la mesure litigieuse porte
atteinte à une liberté fondamentale ou droit de propriété ».

A ce niveau, une remarque s’impose quant au fondement de l’action de la requérante. En effet, elle aurait
pu invoquer une forme particulière d’emprise) savoir « l’emprise immobilière non illicite ».

Mais le non-respect des prescriptions de l’article 729 du CPC, a permis au juge de déclarer l’action
irrecevable. En effet, pour le juge « la notion de matière administrative rendant impératif le recours
administratif hiérarchique s’entend non pas seulement des litiges dans lesquels le droit applicable quant
au fond est le droit administratif, mais encore et surtout de l’ensemble des litiges dans lesquels une
personne publique est partie ».

Par ce jugement, il apparaît clairement que la notion de matière administrative est aussi entendue dans
un sens organique, sans écarter, par ailleurs la conception matérielle.

Il est évident que cette décision, indépendamment de la conception de la matière administrative adoptée
pose certains problèmes. La particularité de l’atteinte à une liberté individuelle par le régime de la voie
de fait s’explique par la gravité de l’irrégularité commise par l’administration.

L’activité de l’administration n’a plus un caractère administratif et l’administration se place « hors du

droit ». Dans de telles conditions, étant dépouillé de toutes les protections, celle prévue par l’article 729
a-t-elle encore sa raison d’être ? La voie de fait étant un mépris profond de l’administration pour les
droits du citoyen, il est peut-être inutile dans ce cas d’ajouter des « difficultés supplémentaires pour les
justiciables ». Il n’appartient pas à l’administré de subir en toutes circonstances les maladresses de
l’administration.

Dans la deuxième affaire rendue par la cour d’Appel de Dakar en son audience du 29 avril 1993, le juge
a confirmé une décision du tribunal régional de Dakar du 22 juillet 1992 précisant par la même occasion
la conception organique de la matière administrative.

L’Etat avait passé un contrat de droit privé avec la société TDI. Casala mais une difficulté s’étant posée
en cours d’exécution, la Société intente une action en responsabilité contre l’Etat sans respecter la
procédure 729 du CPC. Dans son délibéré, le juge précise que l’article 729 est applicable « aux litiges
auxquels l’Etat est partie même lorsqu’ils relèvent du droit privé ; que du reste l’inclusion de ces textes
a caractère administratif dans le droit positif de la procédure civile est édifiant ».

Si dans le jugement Dieynaba Diallo, une allusion était faite à la notion de matière administrative dans
sa conception matérielle, ce n’est pas le cas avec l’arrêt de la cour d’appel. Quelques soit le « droit
substantiel applicable » dans un contentieux entre l’Etat et un particulier, l’article 729 du code de
procédure civile s’impose, sous peine d’irrecevabilité, dit le juge.

L’introduction du critère organique semble renouer avec une certaine simplicité conforme au système
juridictionnel sénégalais. Le plaideur est, dorénavant, averti de l’exigence du respect de la procédure en
matière administrative à chaque fois qu’il vent mettre en cause l’Etat. L’évolution subie par la notion de
matière administrative illustre parfaitement le rôle normatif du juge dans un tel domaine.

Mais il s’avère que l’adoption de ce nouveau critère d’identification de la matière administrative risque
de poser de nouvelles difficultés.

IV. EXERCICES

Séance 1 : Le recours non juridictionnels

Travail à faire : cas pratique.
Exercice 1 :
Monsieur Dieng a été exclu de son parti pour non-respect du règlement intérieur du parti. Ainsi,
il décide de créer son propre parti qui fut reconnu trois mois avant les élections présidentielles
de 2019. Alors, le parti décide d’investir son candidat Mr Dieng aux élections présidentielles.
Lors de la campagne électorale, en raison de son appartenance à une grande famille religieuse,
Mr Dieng privilégia le discours religieux pour gagner la confiance de nombreux électeurs.
Après la diffusion de son meeting dans une télévision privée de la place, une coalition de parti
de l’opposition déplore l’orientation trop religieuse du discours de Mr Dieng et décide de saisir
l’organe de régulation des médias pour demander la censure de ce genre de discours. Maïs au
préalable, les leaders de ladite coalition souhaitaient être éclairés sur un certain nombre
questions notamment sur :
1. La procédure de saisine de l’organe de régulation des médias ;
2. Les pouvoirs dont disposent l’organe une fois saisie.
A l’issu du scrutin, son ancien parti a été déclaré vainqueur. Ainsi, un de ses collègues de
parti est nommé ministre de l’énergie. Deux mois après sa nomination, le nouveau Ministre
retira, à M DIENG qui opérait dans le secteur de l’énergie, sa licence de transport de
transport, distribution et vente d’énergie électrique qui lui avait été accordée depuis 5ans.
M DIENG décide alors de saisir l’organe de régulation du secteur de l’électricité et vous
demande de l’édifier sur les questions suivantes :
3. La procédure de saisine de l’organe en question
4. Sur ce que peut faire réellement cet organe
Quelques jours après le retrait de la licence de M DIENG, son frère qui travaillait dans
société nationale, fut licencié par Directeur général qui est un cousin du Ministre de
l’énergie, et ce sans droit à pension.il vous fait part de son intention de saisir le Médiateur
de la République mais souhaitait être éclairé sur les questions suivante :
 5. La procédure de saisine du médiateur et ses chances de succès
6. Existe-il d’autres solutions à son problème ?

Exercice 2 :

Monsieur Faye, secrétaire général du parti Rassemblement pour l’Equité et L’égalité (REE),
entame une tournée à l’intérieur du pays pour connaitre la capacité de mobilisation de ses
militants pour l’inscription sur les listes électorales.
Mais à sa grande surprise, il se rend compte que la majeure partie de ses militants n’a pas encore
reçu les documents nécessaires pour l’inscription sur les listes. Il vous consulte en tant que
juriste :
1. S’il peut saisir l’organe de régulation des élections et quelle est la procédure à suivre ?
2. Quels sont les pouvoirs de l’organe dans pareille situation.
Le frère de beau-frère de M Faye, membre de la mouvance présidentielle, est le Directeur d’une
agence. Il a lancé un marché en vue de l’acquisition de 10 véhicules Mercédes pour ladite
agence. Mais après ouverture des plis et évaluation des offres, le marché a été attribué à son
frère. S’estimant lésé lors du processus, un des candidats évincés décide de saisir l’Agence de
régulation des marchés publics. Sur ce, en tant juriste spécialisée dans la passation des marchés,
il voudrait avoir des conseils surs :
3. La procédure de saisine de l’ARMP et ce que peut faire cet organe.
4. En cas de non satisfaction, s’il peut saisir le juge ?
La cousine de M Faye, fonctionnaire de la hiérarchie A et Secrétaire générale d’un syndicat a
fait l’objet d’une sanction disciplinaire pour avoir organisé une grève sans respect du préavis.
Elle saisit la chambre administrative de la cour suprême pour annulation de ladite sanction mais
n’obtient pas gain de cause. Elle vous consulte entant ami ayant fait des études de droit :
5. S’il peut saisir le Médiateur de la république ?
6. Le Médiateur a-t-il des chances de succès en cas d’intervention ?

Séance 2 : Les recours juridictionnels.

DOCUMENT 1 :

COUR D’APPEL DE DAKAR DU 18-02-1983, ETAT DU SENEGAL C/HERITIERS ABDOU

LO.

Mais considérant que le préjudice causé aux demandeurs résulté d’une action de police des
Douaniers en service commandé ; que l’article 26 du code des Douanes affirme seulement que
les agents des douanes ont droit au port d’armes dans l’exercice de leurs fonctions, mais
encore, outre le cas de légitime défense, qu’ils peuvent les utiliser, lorsqu’ils ne peuvent
immobiliser autrement les véhicules dont les conducteurs n’obtempèrent pas à l’ordre d’arrêt.
Qu’ainsi donc, ne s’agissant pas d’un dommage causé par un véhicule administratif, réparable selon les
principes du droit commun, en vertu de l’article 147 du code des obligations de l’administration la
demande des héritiers Abdou LO ne saurait prospérer que sur le fondement de la responsabilité de la
puissance publique telle que définie par les articles 142 et 145 du code des obligations de
l’administration ;

Qu’en conséquence l’action engagée devant le tribunal de première instance de Kaolack devait être
précédée, conformément à l’article 729 du code de procédure civile par une demande adressée à
l’autorité administrative.

Qu’en l’absence de décision préalable de rejet de l’administration, soit explicité, soit implicite en cas
de silence gardé plus de quatre mois par l’autorité saisie, le tribunal ne pouvait donc être régulièrement
saisi.

Considérant que cette règle de procédure est d’ordre public et doit être soulevée d’office.

PAR CES MOTIFS

Statuant publiquement, contradictoirement, en matière civile et en appel

Déclare les appels tant principaux qu’incident recevables être modifiés et si l’on y ajoute l’état actuel
de leur protection par le juge, qui est présentement en deçà des attentes, infirme le jugement n° 170 du
11 mars 1982.

Vu l’article 729 du code de procédure civile ;

Déclare l’action en responsabilité des héritiers Abdou LO dirigée contre l’Etat du Sénégal irrecevable.

Condamne les héritiers de Abdou LO aux entiers dépens d’instance et d’appel

Travail à faire : Commentaire d’arrêt

COMMENTEZ LA DECISION SUIVANTE

TRIBUNAL REGIONAL HORS CLASSE DE DAKAR (Sénégal)

Audience du 05 janvier 2012
DEMANDERESSE : Fatou Kiné SALL;
DEFENDEUR : - Le Directeur Général des Impôts et Domaines, es qualité de représentant
de l’Etat du Sénégal… ; - Mame Mbeurgou DIOP

Fatou Kiné SALL a assigné le Directeur Général des Impôts et Domaines et Mame Mbeurgou
DIOP en annulation de bail et en paiement de la somme de 750.000.000 FCA en réparation de
l’ensemble de son préjudice…
SUR LA FIN DE NON RECEVOIR POUR VIOLATION DE L’ARTICLE 729 DU CPC

Attendu que Mame Mbeurgou DIOP fait constater par le biais de ses conseils que la
demanderesse a initié une procédure de plein contentieux pour laquelle les articles 729 et
suivants du CPC exigent une demande administrative préalable ;
Que selon lui, la procédure initiée par Fatou Kiné SALL est irrégulière puisque violant les
dispositions dudit texte en ce que la demande administrative préalable devait être adressée à
l’agent judiciaire de l’Etat et non au Directeur Général des Impôts et des Domaines en violation
de l’article 39 du CPC ;
Qu’il en déduit qu’aucune demande administrative n’ayant été initiée préalablement à
l’action en justice, l’action de la demanderesse doit être déclarée irrecevable pour violation des
dispositions des articles cités plus haut ;

Attendu que Fatou Kiné SALL a répondu sur ce point en déclarant que c’est en panne
d’arguments que Mame Mbeurou DIOP soulève une prétendue violation de l’article 729 du
code de procédure civile ;
Que selon elle, il s’agit d’une grossière assertion car en matière domaniale c’est la Direction
Générale des Impôts et Domaines qui doit recevoir l’assignation et non l’agent judiciaire de
l’Etat ;

Attendu qu’aux termes de l’article 729 du code de procédure civile, toute action en justice
doit être précédée d’une demande adressée à l’autorité administrative désignée pour recevoir
l’assignation aux termes de l’article 39 ;
Qu’il ressort justement de ce même article 39 dudit code que « sont assignés :
- l’Etat en la personne de l’agent judiciaire de l’Etat ou en ses bureaux à charge pour ce
dernier de saisir le fonctionnaire compétent pour plaider au fond s’il y a lieu… » ;

Attendu qu’en l’espèce, l’assignation a été servie au Directeur Général des Impôts et des
Domaines qui a déchargé sur ladite assignation le 08 juillet 2010 ;
Que le fait de n’avoir pas assigné l’agent judiciaire de l’Etat rend irrecevable l’action
introduite par la demanderesse conformément aux articles précités ;
Qu’il échet en conséquence au regard des dispositions citées supra, de déclarer irrecevable
l’action initiée par Fatou Kiné SALL ;
PAR CES MOTIFS
EN LA FORME
Déclare irrecevable l’action initiée par Fatou Kiné SALL pour violation des dispositions des
articles 729 et 39 du CPC…
.. . …………………………..

Exercice.

Commentez la décision ci-dessous :

Cour Suprême, chambre administrative, 26 mai 2016

.

La Cour suprême,

Après en avoir délibéré conformément à la loi;

Considérant que par lettre du 7 mai 2014, M.X, économiste planificateur à la Direction générale des
Impôts et Domaines a sollicité son inscription à la Section fiscale de l’Ordre national des Experts et
Evaluateurs Agréés du Sénégal (ONEEAS) qui, par une décision du 25 novembre notifiée le 16
décembre 2014, lui a opposé un refus ;

Que le 19 mars 2015, M.X a saisi à nouveau l’ONEEAS d’une demande de réexamen sanctionnée par
un second refus par lettre du 25 juin notifiée le 30 juin 2015 ;

Considérant que l’ONEEAS a conclu à l’irrecevabilité du recours ;

Considérant que selon les dispositions de l’article 73-1 de la loi organique n° 2008-35 sur la Cour
suprême, le délai pour se pourvoir contre une décision d’une autorité administrative est de deux mois ;
que ce délai court à compter de la publication de la décision attaquée, à moins qu’elle ne doive être
notifiée ou signifiée, auquel cas le délai court à compter de la notification ou de la signification ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la demande de réexamen du dossier d’inscription
introduite par M.X le 19 mars 2015 est identique à celle qu’il avait présentée le 7 mai 2014 et qui avait
fait l’objet d’un rejet par lettre du 25 novembre 2014 de l’ONEEAS ;

Qu’il n’est pas établi que le requérant a formé un recours contre cette décision qui, régulièrement notifiée
le 16 décembre 2014, est devenue définitive ;

Qu’en l’absence de changement de modification dans les circonstances de fait ou dans la réglementation
applicable, la décision de l’ONEEAS du 25 juin 2015 rejetant la demande du requérant revêt le caractère
d’une décision confirmative de celle du 25 novembre 2014 ; qu’elle n’a, dès lors, pour effet de rouvrir
le délai du recours contentieux ; qu’il s’ensuit que le recours introduit le 28 août 2015 est tardif et donc
irrecevable ;

Par ces motifs,

Déclare irrecevable le recours formé par M.X;